SISTEMA NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES - UNGRD FONDO NACIONAL DE GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES SUBCUENTA COLOMBIA HUMANITARIA
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
GESTIÓN DE
RIESGODESASTRES
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
Este documento con ene un resumen ejecu vo de las lecciones más relevantes para la discusión durante esta sesión de aprendizaje. Este conjunto de observaciones y Lección Aprendidas fue iden ficado en el marco de la Estrategia de Ges ón del Conocimiento de Colombia Humanitaria. La estrategia, busca documentar la experiencia de la respuesta de Colombia Humanitaria frente a la emergencia causada por el fenómeno de La Niña 2010-2011. Para conocer más sobre las lecciones aprendidas del proceso puede visitar la comunidad de prác cas en www.ges ondelriesgo.ning.com
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
1
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
Introducción La Ges ón del Riesgo de Desastres Naturales ha venido evolucionando con nuamente en Colombia, madurando a par r de la experiencia adquirida en la atención de las emergencias generadas por múl ples fenómenos naturales de mediana y alta intensidad en los úl mos 30 años. El conocimiento generado por la atención al Fenómeno de la Niña 2010-2011 es muy amplio y debe ser capitalizado para ges onar el riesgo de manera eficaz ante futuros incidentes, reduciendo el impacto del cambio climá co sobre la población y velando por el desarrollo sostenible de los colombianos. Con el fin de brindar aportes a la ges ón del conocimiento asociada a la ges ón del riesgo, Colombia Humanitaria abordó la tarea de iden ficar lecciones aprendidas en la atención realizada por esta subcuenta a la emergencia causada por el Fenómeno de la Niña 2010-2011, e incen var a las demás ins tuciones públicas y privadas que también colaboraron en la atención de los damnificados a realizar ejercicios similares y par cipar ac vamente en el liderado por Colombia Humanitaria y la Unidad Nacional para la Ges ón del Riesgo de Desastres.
¿Qué es una lección aprendida? Las lecciones aprendidas son el conjunto de éxitos y errores que un equipo ha logrado manejar y sortear durante el desarrollo de una experiencia, en este caso del proceso de atención a los efectos del Fenómeno de La Niña 2010-2011. El aprendizaje que se logre sobre su manejo debe documentarse, con el fin de promover la replicabilidad de los éxitos y evitar los errores come dos. Se pueden categorizar en dos grandes grupos: Buenas prác cas: señalan aquellos elementos que en la prác ca mostraron ser factores de éxito y que deben repe rse en futuras ocasiones para facilitar o asegurar el éxito de la ges ón del riesgo Oportunidades de mejora: señalan los elementos que obstaculizaron el éxito de la ges ón del riesgo y propone medidas para eliminarlos o reducir el riesgo de que se vuelvan a presentar en futuras ocasiones.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
2
Algunas de las más importantes Lecciones Aprendidas que hemos identi cado
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué pasó? A pesar de las adversidades, los desastres pueden representar una oportunidad para fortalecer las capacidades nacionales en materia de ges ón del riesgo. El fenómeno de La Niña 2010-2011 cons tuyó un desastre natural con impacto nacional, que desbordó la capacidad de la ins tucionalidad existente de tal manera que no sólo obligó al Estado a diseñar una estrategia y un aparato administra vo especial para implementarla, sino que también mo vó una transformación profunda en la forma como hasta entonces se abordaba la ges ón del riesgo en Colombia. En este sen do, el gobierno nacional concibió la emergencia como una oportunidad para reformar las ins tuciones, crear el SNGRD y diseñar la primera polí ca pública en materia de ges ón del riesgo en el país. El resultado es un nuevo marco ins tucional y norma vo que ofrece instancias y herramientas concretas de planeación, toma de decisiones y financiación para cada una de las etapas de la ges ón del riesgo (conocimiento, reducción y manejo de desastres) y un régimen especial que se espera permi rá actuar con celeridad y efec vidad frente a futuros desastres. Como consecuencia de este proceso, la ges ón del riesgo adquiere importancia estratégica dentro de la agenda pública nacional, incrementando la conciencia en los servidores públicos, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y en general en los colombianos sobre su estrecha relación con el desarrollo sostenible del país.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
3
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Y qué aprendimos? Lección Aprendida No. 1: Aprovechar la oportunidad para hacer reformas de fondo con visión de largo plazo. Un desastre de gran magnitud es a la vez una oportunidad estratégica para fortalecer y modernizar la infraestructura ins tucional existente, capitalizando el interés polí co, mediá co y social que se genera y aprovechando las oportunidades polí cas y financieras que se enen durante el proceso. Un Estado responsable debe desplegar todos los mecanismos existentes para manejar el desastre pero a la vez debe aprovechar la oportunidad para adelantar reformas de fondo y con visión de largo plazo para dejar el país mejor que antes de la emergencia. Lección Aprendida no. 2: Contar con un sistema “vivo” que sea flexible y se adapte para responder a diferentes escenarios de riesgo. El marco ins tucional para la ges ón del riesgo de desastres debe contar con mecanismos que le permitan crecer y adaptarse de manera rápida y eficaz a los desa os que plantean las emergencias. De la misma manera, el sistema debe estar en capacidad de finalizar exitosamente la operación de emergencia y re-direccionar los esfuerzos ins tucionales, financieros y humanos hacia las demás etapas del proceso de la ges ón del riesgo.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
4
¿Qué pasó?
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA
El manejo de desastres de grandes proporciones puede exigir la creación de aparatos administra vos especiales, no obstante, éstos deben mantener f u e r te s v í n c u l o s co n l a i n s t u c i o n a l i d a d permanente para asegurar el desarrollo de capacidades en el largo plazo.
DEL
DE
RIESGODESASTRES
El diseño de Colombia Humanitaria, como estrategia del gobierno nacional para la atención de la emergencia, parte del reconocimiento explícito de que “las funciones legales del Ejecu vo y los recursos asignados al (entonces) SNPAD (fueron) insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos”. Este reconocimiento se encuentra en las consideraciones que se exponen para decretar la emergencia económica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública (decreto 4580 de 2010). Par endo de este diagnós co y haciendo uso de las facultades extraordinarias que le confiere la declaratoria del estado de emergencia, el gobierno nacional procedió (por intermedio de la Junta Direc va del entonces FNC), a autorizar la creación de la Subcuenta Colombia Humanitaria para canalizar 5,3 billones de pesos des nados a atender el desastre. Hasta entonces, podría afirmarse que se trata de la ac vación de un instrumento financiero. No obstante, la decisión presidencial de crear una gerencia con un mandato de coordinación le otorga un alcance muy diferente. Colombia Humanitaria recibe el mandato de coordinar con las instancias del Gobierno Nacional, las autoridades territoriales y el sector privado la planeación, focalización y ejecución de las ac vidades de las fases de atención humanitaria y rehabilitación . Esta responsabilidad le obliga a mantener una estrecha relación con la ins tucionalidad existente, es decir, con la entonces DGR, más adelante UNGRD, así como con el Fondo Adaptación, encargado de las ac vidades de reconstrucción.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
5
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
No obstante, en este proceso no se definen reglas de juego claras para la división del trabajo entre ambas partes, ni un esquema de colaboración basado en sus fortalezas compara vas. En la prác ca, se observa que los espacios de coordinación y retroalimentación no fueron sistemá cos, lo que no permi ó construir una relación de colaboración y complementariedad entre las ins tuciones involucradas en el largo plazo con miras a desarrollar capacidades en la ins tucionalidad permanente. En la actualidad, y como parte de las ac vidades de transición y cierre de la operación, se cuenta con un plan de transferencia de capacidades a la UNGRD liderado por el área de Planeación, Seguimiento y Ges ón del Conocimiento de Colombia Humanitaria.
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 3: Des nar fondos suficientes y desarrollar mecanismos específicos para garan zar la financiación de todas las etapas de atención, rehabilitación y reconstrucción. Ante el evento de un desastre natural, el Estado debe des nar recursos suficientes que permitan financiar las etapas de atención, rehabilitación y reconstrucción. La emergencia puede cons tuirse en la mejor oportunidad para desarrollar los instrumentos financieros (encargo fiduciario, fondos, esquemas de aseguramiento y re-aseguramiento etc.) que deben hacer parte integral del Sistema Nacional de Ges ón del Riesgo. Lección Aprendida No. 4: Establecer una división del trabajo clara, basada en fortalezas complementarias. Aún cuando la magnitud de la emergencia desborde la capacidad ins tucional existente y exija al Estado la creación de estructuras temporales para atender, rehabilitar o reconstruir, el modelo adoptado debe prever mecanismos concretos que aseguren una clara división del trabajo (basada en fortalezas complementaria) y un plan para la transición efec va de funciones, responsabilidades y aprendizajes entre la estructura temporal y la ins tucionalidad permanente.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
6
COMUNIDAD DE
¿Qué pasó?
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
El manejo oportuno y eficiente de la emergencia demanda u lizar la ins tucionalidad nacional y local existente. Para asegurar su adecuado desempeño, el modelo debe contemplar estrategias de apoyo y desarrollo de capacidades para que estos actores puedan cumplir efec vamente con las responsabilidades asignadas. Gobernaciones y alcaldías El modelo de Colombia Humanitaria se diseñó de manera que las autoridades departamentales y municipales tuvieran un rol preponderante en la ejecución de las etapas de atención y rehabilitación. Este enfoque es coherente con la organización del Estado colombiano de sistema presidencialista con descentralización administra va. En materia de desarrollo de capacidades, puede decirse que en las gobernaciones y alcaldías: -Se creó conciencia sobre el concepto de ges ón del riesgo, su importancia y su relación con el desarrollo regional y local. -Se encuentran desarrollando instrumentos específicos de planeación para la ges ón del riesgo, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1523 de 2012 [Planes Municipales de Ges ón del Riesgo (Art. 32 y 37), Estrategias Municipales para la Respuesta (Art. 37) y Planes de Acción Específico para la recuperación (Art. 61)] con la asistencia técnica de la UNGRD. -El tema de ges ón del riesgo ha incrementado su importancia y existe mayor conciencia sobre su relación con los Planes de Ordenamiento Territorial (POT). Alcaldes y Gobernadores se encuentran actualizando sus POT sobre la base de los más recientes diagnós cos y los eventos ocurridos durante la temporada invernal 2010-2011.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
7
-Los consejos departamentales, distritales y municipales para la ges ón del riesgo (antes CLOPAD y CREPAD), tuvieron un rol importante durante la etapa de diagnós co. Esto obligó a alcaldes y gobernadores a ac var estas instancias, que en la gran mayoría de los casos no operaban o incluso nunca habían sido convocadas. No obstante, y a pesar del importante avance que implican los puntos mencionados anteriormente(1), la evidencia arroja que la capacidad de muchos de los municipios y gobernaciones para ges onar de manera adecuada el riesgo con núa siendo insuficiente para la magnitud de los desa os que persisten y que las acciones encaminadas a fortalecer los sistemas locales y regionales con núan siendo escasas. 1.De acuerdo con el enfoque de desarrollo de capacidades del Banco Mundial (Capacity Development Results Framework) la toma de conciencia, la creación de nuevos productos y procedimientos y el fortalecimiento de redes y coaliciones, pueden considerarse desde el punto de vista metodológico como resultados de aprendizaje de un proceso de desarrollo de capacidades.
El nivel sectorial En el nivel sectorial, a pesar de algunos avances concretos entre los que se destacan esfuerzos como el del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por incorporar con rigor los aprendizajes que dejó la emergencia, se debe reconocer que la mayoría de los sectores concibió la par cipación en Colombia Humanitaria como una oportunidad de acceder a recursos extraordinarios para la realización de obras y proyectos, sin que en el mediano plazo se desarrollaran mayores capacidades, competencias ni concien zación sobre la importancia de la ges ón del riesgo.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
En el nivel financiero En el plano financiero, vale destacar las dificultades que enfrentó la Fiduciaria La Previsora para atender un volumen de operaciones tan grande que desbordó su capacidad opera va. Éste es uno de los casos que con mayor claridad ilustra el aprendizaje sobre la importancia del desarrollo de capacidades. La Fiduciaria La Previsora manejó más de 10,000 carteras colec vas, sin que ello significara un fortalecimiento en sus capacidades técnicas, opera vas o logís cas. Como resultado, el sistema enfrentó gran conges ón y a pesar de muchos esfuerzos y del compromiso de la dirección de La Previsora terminó por cons tuir uno de los más complicados cuellos de botella de toda la intervención, que solo tuvo solución meses después de presentarse la mayor conges ón en la operación.
¿Qué aprendimos? L e c c i ó n A p r e n d i d a N o . 5 : D e s c e n t r a l i z a r, compensando la “carga de la corresponsabilidad” con planes para el desarrollo de capacidades. Un modelo de ejecución descentralizada debe equilibrar la carga que se deriva del aumento de responsabilidades conferidas a los actores nacionales y territoriales con una estrategia de acompañamiento y desarrollo de capacidades que les permita a gobernaciones y alcaldías, ministerios y otras en dades del nivel central apropiar el proceso de ges ón del riesgo para implementar efec vamente los mandatos, formular técnicamente los proyectos o solicitudes y ejecutar con celeridad y eficacia los recursos recibidos.
8
¿Qué pasó?
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
La sociedad civil y el sector privado pueden asumir una amplia variedad de responsabilidades y hacer una contribución valiosa y concreta durante la etapa crí ca del manejo de desastres, y en general en todas las etapas de la ges ón del riesgo. La intervención de Colombia Humanitaria en el terreno se valió de un conjunto de operadores con trayectoria en el país, para aprovechar su conocimiento técnico y del territorio, las relaciones preexistentes con las comunidades y desplegar a través de ellos diversas funciones, entre ellas la atención social y la ayuda humanitaria de emergencia. Es valioso reconocer su contribución en materia de desarrollo de capacidades, pues este enfoque no sólo contribuyó a op mizar empo y recursos, sino que deja como legado mejoras sustanciales en la capacidad técnica, logís ca, humana e ins tucional en las organizaciones privadas consultadas, que con núa desarrollando sus programas sociales poniendo en prác ca las lecciones aprendidas durante el proceso, y Siemens Colombia que man ene su proyecto de agua potable en varios municipios del país. Se trata de una capacidad instalada que se queda en el país al servicio de la población y a par r de la cual las organizaciones podrán mejorar la eficacia de sus programas tradicionales y la atención a sus poblaciones correspondientes. En este punto vale la pena destacar la labor rigurosa y dedicada de la Pastoral Social y la importancia que tuvo esta organización en la implementación de la estrategia de acompañamiento social de Colombia Humanitaria, dada su amplia presencia ins tucional en muchos de los territorios afectados por la emergencia invernal.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
9
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA
¿Qué aprendimos?
DEL
DE
RIESGODESASTRES
Lección Aprendida No. 6: Apalancar la operación en la capacidad instalada de los actores privados y su conocimiento del territorio. Los convenios con operadores privados y organizaciones de la sociedad civil pueden incrementar sustancialmente la capacidad opera va y logís ca del Estado. Estos actores privados, no sólo enen capacidad instalada que puede desplegarse muy rápidamente, sino que sus buenas relaciones con la población pueden contribuir a generar un contexto de transparencia y crear lazos de confianza entre comunidades y Estado. La selección de este grupo de operadores debe ser rigurosa y acertada procurando seleccionar organizaciones con trayectoria y vocación de permanencia para que su actuación pueda hacer una contribución concreta durante la emergencia al empo que los aprendizajes generados sirven para mejorar la eficacia de los programas tradicionales que se lideran desde la sociedad civil.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
10
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué pasó? El manejo de desastres debe prever acciones concretas que permitan desarrollar y fortalecer liderazgos locales, par cularmente a nivel de las comunidades y organizaciones sociales. A pesar de ser en esencia un programa de atención de emergencia, el modelo de Colombia Humanitaria desplegó una estrategia de movilización de actores comunitarios muy robusta, que permi ó visibilizar liderazgos y lograr una atención integral de la emergencia. El enfoque Común Unidad ene la ventaja de haber involucrado ac vamente a las comunidades a lo largo de todo el proceso con el uso las siguientes acciones: -Aplicación del concepto de Común Unidad. Colombia Humanitaria apropió el enfoque de Común Unidad, originalmente desarrollado durante el terremoto del Eje Cafetero de 1999, para pasar de un modelo asistencialista de atención del Estado a un modelo de colec vos y comunidades que empoderan al ciudadano para que deje de ser un damnificado y par cipe como agente ac vo de su rehabilitación y de la ges ón del riesgo en su comunidad.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
11
-Involucramiento de la población de forma organizada a través de sus líderes naturales. Colombia Humanitaria no concibió a los damnificados como una población obje vo indeterminada, sino que trabajó para iden ficarla y conocerla con instrumentos cuan ta vos como el Registro Único de Damnificados, pero también cualita vamente por medio de un proceso de creación de lazos de confianza con las comunidades y sus líderes. En este momento, el Gobierno cuenta con una base de más de 1,300 líderes comunitarios, quienes par ciparon directamente en la implementación de la estrategia Común Unidad, apropiaron el proceso, hicieron seguimiento a las obras y programas, con lo cual afianzaron su liderazgo y desarrollaron también capacidades para el ejercicio democrá co. -Acompañamiento psico-social y reac vación económica. Esta estrategia impactó posi vamente a las comunidades, generando capacidades para comprender que el riesgo de desastres no es del Estado, sino de las comunidades mismas y que su vulnerabilidad se deriva en parte de sus propias acciones y decisiones (ver numeral 6.5 sobre cambios en los comportamientos de las comunidades). Como oportunidad de mejora algunos de los actores consultados consideraron que el esquema de acompañamiento psico-social debió haber sido homogéneo en todo el territorio y que el componente de ac vación económica llegó en forma tardía con lo que no pudo desplegar todo su potencial como herramienta.
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 7: Involucrar a las comunidades como sujetos del proceso y no como objetos de atención. Las comunidades pueden y deben jugar un papel central en todas las etapas del proceso de la ges ón del riesgo. El modelo de atención y rehabilitación debe considerar mecanismos para que esta par cipación se produzca de forma efec va y organizada, de tal manera que se logre el empoderamiento de las comunidades y se desarrollen capacidades en sus líderes y organizaciones para el ejercicio democrá co.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
12
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA
¿Qué pasó?
DEL
DE
RIESGODESASTRES
respuesta a las emergencias causadas por desastres debe contemplar acciones que fortalezcan las capacidades de planificación en el mediano y largo plazo. Durante la fase inicial de diseño de la estrategia, el Departamento Nacional de Planeación, DNP, prestó la asesoría técnica necesaria para la puesta en marcha de los procesos de Colombia Humanitaria. Durante los primeros meses de la emergencia (enero a abril de 2011) el DNP acompañó una serie de mesas sectoriales en las que se coordinó y discu ó la formulación del Plan de Acción Específico PAE. Se trató de la primera vez que en el país se elaboraba este instrumento, a pesar de ser un mandato del año 1989. Su desarrollo no estuvo exento de dificultades, pues la coordinación de todas las en dades fue compleja, lo que causó retrasos y provocó que el PAE no estuviera listo sino hasta nueve meses después de declarada la emergencia, es decir, en sep embre de 2011. De cualquier manera, el apoyo técnico recibido por parte del DNP para la elaboración del PAE fue de vital importancia para llevar a cabo este esfuerzo de coordinación interins tucional, que cons tuye un hito en la historia del país. Adicionalmente, el DNP jugó un rol importante en la elaboración y mejoramiento de los instrumentos cuan ta vos que sirvieron para apoyar la toma de decisiones.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
13
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 8. Hacer uso y fortalecer los instrumentos de planeación para la toma de decisiones y la adecuada alineación con los obje vos de desarrollo. La toma de decisiones en momentos de crisis exige contar con instrumentos de planificación robustos. El papel de la autoridad nacional de planeación en este campo es de vital importancia para asegurar el acompañamiento técnico, la coherencia de los procesos inter-sectoriales y la alineación de las decisiones de polí ca e inversiones con la agenda de desarrollo del país.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
14
¿Qué pasó? COMUNIDAD DE
La coordinación entre los actores que lideran las fases de atención, rehabilitación y reconstrucción es determinante para el resultado de la intervención.
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
Tras tomar la decisión ejecu va de poner en marcha una estrategia integral en tres fases (atención, rehabilitación y reconstrucción), el Gobierno colombiano decide entregar la responsabilidad de las fases de atención y rehabilitación a Colombia Humanitaria y las tareas de reconstrucción al Fondo Adaptación. Esta división del trabajo, que resulta en principio natural dada la envergadura de la tarea, tuvo profundas implicaciones durante la fase de ejecución, pues significó la existencia de múl ples “zonas grises” en las que no siempre exis ó la coordinación y complementariedad debida entre la UNGRD, Colombia Humanitaria y el Fondo Adaptación. Estas dificultades de coordinación tuvieron varias manifestaciones entre las que vale la pena mencionar el caso de vivienda, por su relevancia. Las familias cuya vivienda sufrió daños estructurales y por tanto no pudo ser reparada con el monto máximo de ayuda establecido por Colombia Humanitaria ($2.400.000 pesos), pero que por no cumplir los requisitos no son elegibles para acceder a la vivienda nueva (que se construye con recursos del Fondo Adaptación), quedaron desprotegidas.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
15
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
De manera complementaria, se observa cómo en materia de diagnós cos de vivienda, el Estado enfrentó serias dificultades y retrasos en la operación de la reconstrucción por cuenta de que los diagnós cos elaborados para la fase de atención y rehabilitación no contaban con las especificaciones técnicas necesarias para tomar decisiones sobre reconstrucción lo que obligó al Fondo Adaptación a inver r empo y recursos valiosos en la elaboración de nuevos diagnós cos. Los sistemas de información que han terminado siendo desarrollados individualmente por cada ins tución y que no se complementan debidamente, son otra manifestación de la fragmentación que exis ó a nivel opera vo.
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 9. Diseñar un esquema flexible de coordinación ente los actores que lideran las fases de atención, rehabilitación y reconstrucción, y determinar de antemano instancias para resolver conflictos de competencia durante la implementación. La división de responsabilidades entre ins tuciones para las dis ntas fases de la respuesta puede generar vacíos de autoridad que se convierten en obstáculos para la implementación. Aún cuando las fases de la intervención se encuentren en cabeza de dis ntas ins tuciones, se deben prever mecanismos ágiles que permitan iden ficar y atender a empo los vacíos de autoridad, colisión de competencias y otras dificultades que pueden aflorar durante la etapa de ejecución.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
16
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué pasó? Resulta muy efec vo contar con un liderazgo fuerte y unificado, pero diferenciado en el nivel polí co, direc vo y gerencial. El diseño de la estructura de liderazgo del modelo de Colombia Humanitaria puede resumirse como una suerte de “triunvirato” que define, de manera formal e informal roles y funciones diferenciadas en cabeza de figuras de autoridad en tres niveles: - El Presidente de la República, como jefe de Estado y la oficina de la primera dama de la República. - El Presidente de la Junta Direc va como representante de un proceso nacional y no de un esfuerzo de Estado o de gobierno. - El Gerente de Colombia Humanitaria como líder de la implementación de la estrategia y vocero del Gobierno frente a los sectores, las autoridades territoriales, la prensa y las comunidades. En la primera etapa del proceso, fue clave que el Presidente Juan Manuel Santos y la Primera Dama María Clemencia Rodríguez de Santos asumieran directamente el liderazgo en el diseño y puesta en marcha de la estrategia. Esto movilizó ac vamente a ins tuciones públicas, privadas y a la comunidad internacional para aportar recursos y apoyar los esfuerzos del gobierno. Este gesto también puso el tema en la primera línea de la agenda polí ca nacional y permi ó “amor guar” el costo polí co de reconocer que el sistema existente estaba desbordado en su capacidad para atender la emergencia. Con el pres gio adquirido durante años de desempeñarse como líder en la empresa privada, la presencia de Jorge Londoño Saldarriaga como Presidente de la Junta Direc va del entonces FNC fue fundamental, pues fue él quien encarnó la idea que la recuperación tras la emergencia es un asunto de todos los colombianos. Su par cipación fue también decisiva para convocar al sector privado, para imprimirle un carácter ejecu vo y gerencial a la junta, orientar la toma de decisiones en el nivel estratégico y finalmente, muy importante en el caso colombiano, transmi r un mensaje de transparencia y estricta vigilancia ciudadana a la ejecución de los recursos. Everardo Murillo y Roberto Zapata, Gerentes de Colombia Humanitaria, han jugado un papel decisivo, pues han sido la voz del gobierno y la cara visible y responsable de la implementación de la estrategia. Con un enfoque ejecu vo pero muy humano, la gerencia actuó en muchas ocasiones como “abogada” de las comunidades y los gobernantes locales frente a las diversas ins tuciones del Estado, encargándose de recoger y transmi r sus necesidades y propuestas y de buscar soluciones inmediatas.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
17
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 9: Asignar recursos de acuerdo con los niveles de afectación y no de acuerdo con la capacidad para “ges onar recursos” de las regiones. La respuesta frente a un desastre de esta magnitud, demanda el liderazgo directo del jefe de Estado. El liderazgo polí co debe ser complementado por otro po de liderazgos en los niveles direc vo y gerencial para transmi r confianza y asegurar eficacia en la ges ón.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
18
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA
¿Qué pasó?
DEL
DE
RIESGODESASTRES
Una junta direc va, con funciones ejecu vas, de carácter mixto (gobierno y sector privado), es estratégica en el desarrollo de un programa de esta envergadura.
La toma de decisiones estratégicas de Colombia Humanitaria estuvo en cabeza de la junta direc va del entonces FNC, que había sido creada en el año 1984 y posteriormente modificada en el año 1989 . Dada la necesidad de facilitar la ejecución de las acciones para atender la crisis, la junta direc va del Fondo fue modificada para otorgarle, entre otras, la facultad de tomar decisiones, ya que antes solo tenía carácter consul vo. La junta direc va sesionó semanalmente y sin interrupciones y ejerció el liderazgo de la toma de decisiones sobre inversión, aprobando las solicitudes que formularon los sectores y mandatarios locales y emi endo directrices (circulares internas y externas) para garan zar el desarrollo efec vo de la misión de Colombia Humanitaria. Buscando la coherencia entre las labores de atención, rehabilitación y reconstrucción, la composición de la Junta Direc va de Colombia Humanitaria y del Fondo Adaptación fue idén ca.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
19
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 11. Involucrar al sector privado en la toma de decisiones durante todo el proceso. La atención de la emergencia requiere de un esquema de toma de decisiones con perfil gerencial. El involucramiento del sector privado y de ins tuciones del alto gobierno le otorga a esta instancia legi midad y contribuye a comunicar un mensaje de unidad nacional. La centralización de la toma de decisiones sobre inversión en una instancia de carácter mixto puede contribuir a mejorar el control social sobre las inversiones y mi gar los riesgos de corrupción.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
20
COMUNIDAD DE
¿Qué pasó?
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
El modelo de asignación de recursos y entrega de ayuda humanitaria debe considerar las diferencias en las capacidades de los entes territoriales y evitar incen var la competencia por recursos. Colombia Humanitaria puso en prác ca un modelo de ejecución de recursos descentralizado que permi ó a los actores del orden departamental, municipal y nacional, representados en los ministerios y otras ins tuciones nacionales, par cipar ac vamente de la operación por medio de un esquema de transferencias de recursos a par r de solicitudes directas. El modelo de ges ón descentralizada, tuvo como consecuencia natural el hecho de que el acceso a los recursos del entonces FNC - Subcuenta Colombia Humanitaria reflejara de alguna manera el nivel de capacidad administra va y logís ca de cada una de las en dades territoriales o sectores afectados. En el nivel territorial, a pesar del enorme esfuerzo que se hizo por comunicar el proceso y los procedimientos para acceder a recursos, algunos municipios terminaron por vincularse de manera tardía y en el peor de los casos se quedaron sin los fondos por presentar solicitudes extemporáneas o no cumplir con los requisitos establecidos. Se pudo constatar que la Junta Direc va procuró controlar este fenómeno haciendo provisiones, como en el caso del departamento del Chocó, pero también resulta claro que no contó con mecanismos técnicos formales para ejercer dicho control ni una estrategia de desarrollo de capacidades que ofreciera apoyo técnico a aquellas administraciones territoriales más débiles.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
21
COMUNIDAD DE
¿Qué aprendimos?
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
Lección Aprendida No. 12. Asignar recursos de acuerdo con los niveles de afectación y no de acuerdo con la capacidad para “ges onar recursos” de las regiones. El modelo de ejecución descentralizado, con solicitudes directas y decisiones sobre inversión centralizadas puede generar un “efecto de competencia” por recursos donde los sectores y en dades territoriales con mayor capacidad pueden terminar por acceder con más facilidad o en mayor medida a los recursos. En este sen do se debe proveer a la organización encargada de la emergencia de los mecanismos formales para garan zar que: Todos los municipios y departamentos afectados accedan a recursos en proporcionalidad con su grado de afectación. No exista margen de discrecionalidad para que sectores con niveles de afectación altos no accedan a recursos por falta de voluntad o de capacidad ins tucional. Las decisiones sobre inversión se tomen sobre la base de diagnós cos adecuados, elaborados con rigor técnico que arrojen información de u lidad para todas las fases del proceso, incluyendo la etapa de reconstrucción.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
22
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA
¿Qué pasó?
DEL
DE
RIESGODESASTRES
La información sobre procesos y procedimientos, debe ser oportuna, detallada y actualizada para reducir costos de transacción y dejar memoria ins tucional para futuros escenarios de desastre. Circulares Con el ánimo de ofrecer información oportuna, detallada y actualizada sobre los procesos y procedimientos de la operación, la gerencia de Colombia Humanitaria adoptó un esquema de circulares que se cons tuyeron en la hoja de ruta tanto para mandatarios locales, operadores y sectores por una parte, como para la planta interna de colaboradores, durante la ejecución en las dis ntas etapas de la estrategia. Estas circulares desarrollaron en detalle aspectos logís cos, financieros, norma vos y administra vos que requerían precisarse o explicarse a medida que avanzaba la operación. El compendio de estas circulares da cuenta de los procesos y procedimientos específicos a través de los cuales se desarrolló la intervención y cons tuye una información de gran valor para futuros escenarios tanto de manejo de desastres, como para planes y programas regulares que impliquen la coordinación de acciones en el territorio por parte de múl ples actores. Protocolos y manuales A excepción del caso de la construcción de albergues temporales, en la que la entonces DGR contaba con estándares y protocolos técnicos, la mayoría de procedimientos debieron construirse sobre la marcha. Durante los meses de operación, Colombia Humanitaria desarrolló algunos manuales y protocolos, par cularmente en el tema de donaciones, cooperación internacional, ayuda humanitaria, estrategia de acompañamiento social, hábitat, además de un manual opera vo. En las demás áreas, aunque existen esfuerzos por documentar procesos y procedimientos, especialmente con miras a la transferencia de capacidades hacia la UNGRD, no puede hablarse de la existencia protocolos o manuales que puedan ser entregados a la ins tucionalidad permanente como parte de las lecciones aprendidas.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
23
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 13. Resolver dificultades sobre la marcha con mecanismos ágiles y flexibles Un proceso de atención humanitaria y rehabilitación debe contar con un mecanismo ágil y flexible que permita desarrollar y sistema zar procesos y procedimientos, dar alcance a las decisiones tomadas e incluso corregir el curso de las acciones cuando se demuestre su inconveniencia o ineficiencia en el terreno. Esta flexibilidad y adaptabilidad es de vital importancia para ajustarse a las condiciones cambiantes de la atención de la emergencia. Lección Aprendida No. 14. Documentar la experiencia para robustecer los procesos y procedimientos del Sistema La experiencia que deja la atención de la emergencia, produce insumos y conocimiento en el nivel opera vo que deben aprovecharse para la elaboración de manuales y protocolos en temas específicos como donaciones, construcción de albergues, reparación de vivienda, entrega de ayuda humanitaria, manejo contable de recursos transferidos, entre otros, que resultarán de gran u lidad en la eventualidad de un nuevo desastre.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
24
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA
¿Qué pasó?
DEL
DE
RIESGODESASTRES
Un esquema de acompañamiento sectorial y territorial efec vo requiere de crea vidad para desarrollar mecanismos formales e informales(2), flexibles y costo-eficientes que permitan no sólo conocer de cerca el avance de la operación y resolver cuellos de botella de la implementación, sino también apoyar a las regiones con menores capacidades para asumir con éxito su responsabilidad en el proceso. Supervisores y enlaces Para facilitar el seguimiento en empo real, la Gerencia diseñó un esquema mul nivel, que contaba con supervisores de convenios y enlaces territoriales y enlaces en las áreas misionales, los cuales además complementaban la labor de interventores y organismos de control. La misión de los supervisores consis ó en ejercer como contacto directo con los ministerios y en dades con las cuales se firmaron los convenios y mantener información en empo real sobre el avance de la ejecución de los mismos y otros compromisos adquiridos. El esquema de enlaces se creó con el obje vo de abrir canales flexibles para monitorear la operación en terreno, contar con información oportuna y contribuir a la solución de dificultades logís cas y opera vas que de no atenderse a empo pueden terminar por conver rse en cuellos de botella. El esquema de enlaces, se valoró como una buena prác ca por los mandatarios locales. Los actores expresaron su sa sfacción por el modelo de enlaces, asegurando que les permi ó contar con un canal de comunicación directo para transmi r las dificultades e inquietudes que se presentaron a lo largo del proceso. De cierta forma, el esquema de enlaces fue entendido como un modelo de “padrinos y madrinas” que tuvo gran acogida, especialmente en las alcaldías, y se entendió también como una forma de humanizar la relación ins tucional. El Grupo de Apoyo Territorial La estrategia del GAT consis ó en desplazar asesores al territorio para reunirse con alcaldes, gobernadores y miembros de sus equipos de gobierno, así como con contra stas e interventores. El obje vo fue prestar apoyo en la iden ficación de las acciones que permi eran normalizar las intervenciones que se encontraron en estado crí co y concluirlas exitosamente, tramitar los pagos pendientes, y legalizar la ejecución de los recursos. Los miembros del GAT realizan la planeación, operación y la ges ón del conocimiento de estas visitas que se programaron de acuerdo con un cronograma definido por la gerencia y la secretaría general. De acuerdo con los documentos internos de trabajo, el GAT se planteó el obje vo de reducir 5% en cuatro meses los casos crí cos en la ejecución de las obras mayores y menores financiadas con recursos del FNC subcuenta Colombia Humanitaria; conseguir tramitar los pagos de los compromisos de acuerdo a lo establecido en los contratos suscritos por los entes territoriales; y liquidar el 100% de los encargos fiduciarios de las intervenciones que hubieran finalizado en el periodo.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
25
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
De acuerdo con los documentos internos de trabajo, el GAT se planteó el obje vo de reducir 5% en cuatro meses los casos crí cos en la ejecución de las obras mayores y menores financiadas con recursos del FNC subcuenta Colombia Humanitaria; conseguir tramitar los pagos de los compromisos de acuerdo a lo establecido en los contratos suscritos por los entes territoriales; y liquidar el 100% de los encargos fiduciarios de las intervenciones que hubieran finalizado en el periodo. (2)El término mecanismos informales hace referencia a arreglos ins tucionales, estrategias, procedimientos y/o instancias que han sido creadas ad-hoc, es decir, para responder de manera específica a una necesidad. Se u liza el termino “informales” para denotar que estos arreglos son “reglas de juego” haciendo uso de la definición que el análisis ins tucional de Douglas North hace del término (ver North, Douglas, Ins tuciones, Cambio Ins tucional y Desempeño Económico, Cambridge University Press, 1990).
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 15. Instalar una sala de estrategia para la coordinación interins tucional durante la primera etapa del proceso, con responsables metodologías y agendas de trabajo claros. La instalación de una Sala de Estrategia es una medida de gran u lidad durante los primeros días de la emergencia, para la coordinación de la respuesta inmediata. La presencia de funcionarios de alto nivel es crucial, pero se debe contar con una metodología y agendas de trabajo con obje vos muy bien acotados para asegurar el carácter ejecu vo de la sala. Lección Aprendida No. 16. Innovar con un paquete de mecanismos para proveer acompañamiento permanente a las regiones y facilitar la coordinación entre los actores que par cipan de la operación. Durante el proceso de implementación de las labores de atención y rehabilitación, las organizaciones que par cipan de la operación encuentran dificultades menores que deben ser atendidas en empo real para no retrasar el avance del proceso. Se deben explorar mecanismos informales, costoeficientes que permitan superar ágilmente cuellos de botella.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
26
COMUNIDAD DE
¿Qué pasó?
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
Aún cuando no se requiera lanzar el llamamiento internacional (flash appeal), el Sistema de Naciones Unidas puede actuar como un socio clave en la implementación de la estrategia de recuperación temprana. Entre las decisiones más relevantes que tomó la Mesa de Ayudas Nacionales e Internacionales vale destacar la decisión de la Cancillería de Colombia de no realizar el llamamiento internacional (flash appeal)(3) bajo el esquema del Sistema de Naciones Unidas –SNU. En lugar de realizar dicho llamamiento internacional, se optó por proponer el establecimiento un Programa Conjunto con seis agencias internacionales bajo una dinámica novedosa, en la que dichos organismos trabajaron estrictamente alineados a las prioridades del Gobierno colombiano y cuyo mecanismo de acción no se basó en la consecución de recursos financieros externos -pues los fondos provenían del presupuesto nacional-, sino la transferencia de conocimiento técnico, la operación en terreno y el apoyo en la formulación de polí cas públicas en temas y áreas geográficas específicas y definidas previamente por la ins tucionalidad nacional.(4) Durante la fase de emergencia y antes de la creación de Colombia Humanitaria cada agencia del SNU actuó de manera independiente pero coordinada por la Oficina Coordinadora de Asuntos Humanitarios de Naciones Unidas (OCHA por sus siglas en inglés). El establecimiento del programa conjunto contribuyó a desarrollar en el país el concepto de recuperación temprana, que no había sido puesto en prác ca anteriormente. Como mecanismo de relacionamiento con la comunidad internacional, el Programa Conjunto arroja importantes lecciones para el futuro pues se trata de la primera vez en la historia del país que se desarrolla un programa de esta naturaleza, que deja valiosos aprendizajes en materia de coordinación.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
27
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
(3)El llamamiento internacional es el mecanismo que prevé el Sistema de Naciones Unidas para comunicar formalmente a la comunidad internacional sobre la ocurrencia de una emergencia y como consecuencia solicitar el apoyo de los demás países. El flash appeal provee una descripción precisa de las necesidades más urgentes para salvar las vidas de las personas afectadas, y se efectúa durante la primera semana de ocurrida la emergencia. Además de informar sobre el evento, su magnitud y primeras es maciones del nivel de afectación, el documento hace un es ma vo de las necesidades requeridas para los próximos 6 meses sobre la base de la mejor información disponible al momento de la redacción del mismo. Si la emergencia se ex ende más allá de los seis meses, el flash appeal puede desarrollarse dentro de un Llamamiento Consolidado. (4)Los temas que se establecieron para trabajar con el SNU bajo el marco conceptual de la recuperación temprana fueron: 1. Albergues, 2. Educación, 3. Salud, 4. Seguridad alimentaria, 5.
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 17. Establecer mecanismos innovadores para aprovechar el apoyo de la comunidad internacional, más allá de la cooperación financiera y en especie. Frente a un desastre natural, el Estado puede evaluar la per nencia y necesidad de lanzar un llamamiento internacional en los términos del Sistema de Naciones Unidas. De considerar que no es necesario o conveniente, es posible encontrar mecanismos alterna vos que permitan aprovechar el conocimiento y trayectoria de los organismos internacionales en la materia para fortalecer y enriquecer la respuesta del Estado, en par cular en la fase de recuperación temprana donde el SNU ene amplia experiencia internacional.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
28
COMUNIDAD
¿Qué pasó?
DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
El sector privado contribuye a dinamizar los procesos de toma de decisiones y puede ser una valiosa fuente de financiación de las ayudas humanitarias. Cinco representantes de la empresa privada hicieron parte de la junta direc va del FNC con derecho al voto en igualdad de condiciones con los representantes del gobierno nacional. El compromiso con que asumieron los representantes del sector privado este llamado, dio ejemplo de responsabilidad social a todo el sector y cons tuye un hito importante en la par cipación de la empresa privada en el diseño y ejecución de polí cas de ges ón del riesgo en el país. Además, su par cipación le imprimió confianza al equipo direc vo para asumir los enormes retos que implicaba la implementación del programa. Más allá de su par cipación en la junta direc va, el sector privado aportó recursos cuan osos, en dinero y en especie, que contribuyeron a financiar la operación. Se calcula que alrededor de 63,000 millones de pesos colombianos (unos 33 millones de dólares) provinieron de fuentes privadas, una cifra sin precedentes que demuestra el interés y la solidaridad no solo de los colombianos, sino de personas, organizaciones y gobiernos extranjeros. Las donaciones en especie aportadas por organizaciones e individuos fueron decisivas durante la fase de atención humanitaria. En muchos casos, estas donaciones llegaron incluso antes que la atención del Estado y contribuyeron a la seguridad alimentaria de las comunidades. En retrospec va, la experiencia deja claro que es posible ampliar el impacto de estas donaciones si se logra incen var y orientar mejor a los donantes en especie. En este sen do, son fundamentales los incen vos tributarios, que resultaron determinantes en el monto, can dad y calidad de las donaciones en dinero y en especie. Un manejo apropiado y transparente del proceso de recepción y administración de las donaciones no sólo es é ca y disciplinariamente deseable, sino que además ene un impacto directo sobre los recaudos que puedan lograrse por esta vía ante futuros eventos o desastres.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
29
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 18. Involucrar ac vamente a todos los sectores del país, en par cular a aquellos que hacen parte del SNGRD. La atención de una emergencia de gran magnitud y alcance nacional debe convocar la par cipación ac va de todos los sectores del país. Para que la par cipación del sector privado no se limite a las contribuciones financieras o donaciones, se pueden diseñar instancias consul vas y de toma de decisiones de carácter mixto donde el acompañamiento de los privados tenga visibilidad y se actúe en un contexto de colaboración, confianza y corresponsabilidad. Lección Aprendida No. 19. Aprovechar al máximo el potencial de la contribución del sector privado, proporcionando información y orientación suficiente sobre los mecanismos para hacer las contribuciones financieras y en especie y diseñando incen vos tributarios adecuados. Si se proveen los incen vos correctos y se informa de manera suficiente, las organizaciones y personas pueden contribuir con recursos vitales para desplegar de manera inmediata la atención humanitaria en todo el territorio.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
30
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA
¿Qué pasó?
DEL
DE
RIESGODESASTRES
Los privados cuentan con capacidades y conocimientos de las condiciones locales que si son bien aprovechadas pueden agilizar y hacer más efec vas las ac vidades de atención humanitaria, rehabilitación y reconstrucción. Quizás uno de los aciertos más grandes de Colombia Humanitaria fue reconocer que el país cuenta con organizaciones y en dades privadas con la trayectoria, capacidad ins tucional y experiencia de trabajo en el terreno, que hacen viable “tercerizar” servicios relacionados con la atención de la emergencia para actuar con agilidad y eficiencia. Para lograrlo, el Estado debió ensayar un modelo inspirado en los principios de confianza, transparencia y descentralización, a par r del cual se permi ó transferir recursos a ministerios, en dades públicas y en dades territoriales, quienes a su vez establecieron con privados en un esquema de contratación directa, que permi a la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica. Esta decisión permi ó apoyar la operación en la capacidad de los operadores y contar con socios en el territorio para cumplir con su mandato. En el caso concreto de Colombia Humanitaria, estos operadores privados par ciparon como proveedores de servicios en muchos campos, entre los que se cuentan: la provisión y distribución de ayudas humanitarias (mercados y kits de aseo), el acompañamiento social, la construcción de albergues temporales y soluciones de vivienda, la realización de los proyectos relacionados con reac vación económica, la ejecución e interventoría de obras civiles y la prestación de servicios de consultoría para evaluar resultados e impacto de la intervención.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
31
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA
¿Qué aprendimos?
DEL
DE
RIESGODESASTRES
Lección Aprendida No. 20. Establecer criterios obje vos y técnicos para la selección de operadores privados. El involucramiento del sector privado, como operadores en el territorio, permite al Estado mul plicar ampliamente su capacidad de acción para actuar con agilidad y eficiencia, sobre todo cuando se presentan emergencias de la magnitud que enfrentó Colombia Humanitaria. Para ello, se deben establecer claros criterios de selección, basados en su capacidad, experiencia, vocación de permanecer en el territorio y prestar servicios a las comunidades que a enden. Lección Aprendida No. 21. Aprovechar el esquema de operadores privados para desarrollar capacidades en lo local. Un modelo de operadores privados como socios en el territorio puede considerar tener una estrategia en dos niveles: el apoyo de grandes organizaciones seleccionadas por su experiencia y capacidad opera va, complementado con el apoyo de pequeñas organizaciones locales a través de las cuales se logre también reac var los mercados locales, incen var el empleo durante la emergencia y desarrollar capacidades en pequeños empresarios locales y organizaciones de base. Lección Aprendida No. 22. Buscar el apoyo en el sector privado y el sector social para ejercer control y vigilancia sobre la operación. La empresa privada también puede apoyar las labores de acompañamiento y control por medio de esquemas de colaboración público-privada que aprovechen la capacidad instalada en el territorio y las fortalezas técnicas de la empresa nacional.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
32
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
¿Qué pasó?
DE
RIESGODESASTRES
La proyección de Colombia Humanitaria como una marca con altos niveles de recordación. Uno de los grandes aciertos de la estrategia de respuesta del Estado fue la creación de Colombia Humanitaria como concepto y como marca. Desde el principio de la operación, Colombia Humanitaria fue la bandera con la que se iden ficaron todas las acciones en el territorio. Una imagen que resultó tener muy buena acogida entre la población por traer implícito un mensaje de acompañamiento, solidaridad y esperanza. La “marca” Colombia Humanitaria pronto obtuvo el reconocimiento de la población en todo el territorio, generó gran recordación y facilitó la comprensión de una estrategia de suyo compleja por tratarse de un esfuerzo inter-agencial y público-privado. Es importante precisar que se habla de marca como concepto general a pesar de que no se trata de una marca registrada formalmente, aunque se ha manifestado el interés por parte del gobierno nacional en adelantar ges ones en este sen do. El poder de la marca Colombia Humanitaria se reflejó también en la acogida que tuvo entre la prensa. Su u lización facilitó la comunicación de las acciones por parte de los periodistas quienes muy rápidamente la apropiaron y difundieron en más de 3,000 ar culos de prensa registrados. A pesar de tratarse de un programa temporal, la marca tuvo la capacidad de posicionarse de manera tan fuerte como si se tratara de una ins tución permanente. Durante las entrevistas y visitas de campo, los actores locales manifestaron reiteradamente que consideran que la marca debe permanecer en el empo por las siguientes razones: La marca Colombia Humanitaria cons tuyó, en muchas ocasiones, la primera vez que las poblaciones entraron en contacto directo con el Estado, o recibieron beneficios de programas del gobierno. La marca logró aglu nar a muy diversos sectores y transmi r un mensaje de confianza en las ins tuciones y por eso fue muy bien recibida por las comunidades. La marca se asocia con transparencia y “hechos concretos”. La marca es familiar y fácil de recordar y las comunidades sienten que enen una relación la misma por lo que desaparecer puede generar una sensación de confusión e incluso de abandono en la población. Subsiste, sin embargo, la incer dumbre, porque a pesar de la consolidación de una marca durante más de dos años, no es claro si la marca se conservará después del cierre de operaciones de Colombia Humanitaria.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
33
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 23. Crear una marca de fácil recordación con la que las comunidades puedan relacionarse. Una estrategia de atención de emergencia de alcance nacional puede beneficiarse de la creación de una marca que encarne y represente la compleja respuesta del Estado. Una marca “amigable” y “leal” facilita la interacción con las comunidades y actores externos y crea lazos de confianza entre comunidades y Estado que pueden perdurar en el empo. El posicionamiento de una marca, sin embargo, debe ser compa ble con la con nuidad y alcance de las intervenciones.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
34
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
¿Qué pasó?
DE
RIESGODESASTRES
El uso de mecanismos de contratación directa y transferencias de recursos a en dades públicas, del orden nacional o territorial y en dades privadas. Mecanismos de contratación directa El estado de emergencia económica, social y ecológica decretado por el gobierno y declarado exequible por parte de la Corte Cons tucional, entrega al ejecu vo facultades excepcionales, entre ellas, la posibilidad contratar con el mismo régimen aplicable a los par culares. “Salvo lo dispuesto para los contratos de emprés to interno y externo, los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Calamidades o los celebrados por las en dades ejecutoras que reciban recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidades se someterán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre par culares”(6). El uso de estos mecanismos simplificó y aceleró sustancialmente el proceso de la contratación y permi ó que la operación de Colombia Humanitaria pudiera responder a los desa os que suponía la emergencia. No obstante, la aplicación de estos mecanismos supuso superar “barreras culturales”, en par cular en gobernadores y alcaldes quienes, en muchos casos no actuaron con la celeridad debida por temor a los organismos de control. Transferencia a en dades públicas del orden nacional o territorial El esquema diseñado por el Gobierno también autorizó la transferencia de recursos de manera directa a los dis ntos actores encargados de la ejecución en los siguientes términos: “El FNC podrá transferir recursos a en dades públicas, del orden nacional o territorial y en dades privadas para ser administrados por estas, sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna por parte de la en dad receptora. En el documento que ordene la transferencia se indicará de manera expresa la des nación de los recursos, los cuales se girarán a cuentas abiertas especialmente para la atención de la emergencia invernal”(7). Estas transferencias, que se canalizaron a través del encargo fiduciario en cabeza de la Fiduciaria La Previsora, fueron incorporadas directamente en los presupuestos de cada en dad pero ejecutadas exclusivamente por medio del esquema de carteras colec vas. Como ya se detalló en el punto 3.2.5 este mecanismo tuvo sus limitaciones en cuanto a la capacidad opera va de la fiduciaria del Estado para atender un volumen tan alto de operaciones.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
35
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
Si bien los recursos no entraron sicamente al presupuesto ordinario de las regiones, si se cons tuyeron en transferencias toda vez que en la contabilidad de los departamentos y municipios aparecen las sumas entregadas por Colombia Humanitaria. En relación con este punto cabe destacar que por tratarse de un mecanismo innovador algunas en dades del Estado enfrentaron dificultades para administrar contablemente los recursos transferidos, lo que ha causado retrasos y dificultades opera vas. Este asunto fue enfa zado especialmente por el Ministerio del Medio Ambiente, que se encuentra liquidando 44 convenios ejecutados por las Corporaciones Autónomas Regionales en todo el país. (6)Régimen contractual de la emergencia, ar culo 25 del Decreto 919 de 1989, modificado por el ar culo 3° del Decreto 4702 de 2010. (7)Inciso declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE, por la Corte Cons tucional mediante Sentencia C-193-11 de 18 de marzo de 2011, Magistrado Ponente Dr. Mauricio González Cuervo, en los siguientes términos: a) La expresión “en dades privadas” como suscep bles de que se les transfieran recursos del Fondo Nacional de Calamidades se condiciona en el entendido que se refiere únicamente a aquellas cuyo objeto social tenga relación directa con las ac vidades que se requieran para atender la emergencia que se pretende superar. b) La expresión “sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna”, se condiciona en el entendido que dicha expresión no exime de la obligación de realizar registros contables. c) La expresión “cuentas abiertas” se condiciona en el entendido que se trata de cuentas “especiales” y “separadas”. d) Las medidas que adopta el Decreto se aplicarán en las zonas y municipios afectados a que se refiere el decreto 4580 de Diciembre 7 de 2010.
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 24. Usar mecanismos alterna vos de contratación, contabilidad y administración para reducir costos de transacción y agilizar la acción del Estado. La respuesta del Estado debe ser flexible y permi r el uso de esquemas y mecanismos alterna vos de contratación, contabilidad y administración de recursos que faciliten la provisión en empo real de los bienes y servicios necesarios que se requieren para atender una emergencia. Las adaptaciones o innovaciones en materia de asuntos administra vos deben estar acompañadas de una labor intensa de comunicación que ayude a los actores a comprender los procedimientos y apropiar rápidamente los nuevos procesos con el fin de evitar elevar los costos de transacción.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
36
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
¿Qué pasó?
DE
RIESGODESASTRES
El establecimiento de un portafolio de alterna vas para la atención de las necesidades en materia de vivienda para la población damnificada y afectada. Una de las mayores innovaciones que se produjo con la intervención de Colombia Humanitaria correspondió a la definición de diferentes alterna vas de vivienda temporal para las poblaciones damnificadas y afectadas, que se ajustaron a las necesidades y contextos par culares de cada región. Entre las opciones definidas se incluyen: -
Establecimiento de albergues temporales Subsidio de arrendamiento Reparación de viviendas
A pesar de los desa os en la implementación de las soluciones de vivienda, es de resaltar que es la primera vez en la historia del manejo de emergencias en el país que el Estado amplía su menú de opciones en materia de vivienda buscando ofrecer una mejor respuesta. La experiencia de Colombia Humanitaria demostró la conveniencia de establecer esquemas de trabajo con las comunidades que les permitan par cipar en la selección de las soluciones de vivienda de acuerdo con sus necesidades. Este importante esfuerzo ha estado de alguna forma empañado por las dificultades opera vas que ha enfrentado el modelo en el tema de hábitat, en par cular como resultado de las dificultades de coordinación entre Colombia Humanitaria y el Fondo Adaptación.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
37
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 25. Proveer un menú de soluciones temporales de vivienda para ajustarse a las realidades de las comunidades en el territorio. La provisión de soluciones temporales vivienda es uno de los aspectos crí cos del proceso de atención y rehabilitación, pues cons tuye una de las necesidades más apremiantes de la población damnificada. El diseño de un modelo de atención en materia de vivienda puede ser más efec vo y mejor recibido por la población si se considera un menú de opciones para responder y adaptarse a los diferentes contextos y necesidades de las comunidades.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
38
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
¿Qué pasó?
DE
RIESGODESASTRES
Haciendo uso de los antecedentes legales existentes como el Decreto 919 de 1989(8) y el ar culo 125 del Estatuto Tributario, Colombia Humanitaria ac vó los protocolos de manejo de donaciones y cooperación internacional que norma vamente exis an pero que a la fecha no operaban, para ponerlos en acción a través de la Mesa de Ayudas Nacionales e Internacionales, en el marco de la sala de estrategia, que se instaló en el entonces Ministerio del Interior y de Jus cia. La Mesa de Ayudas Nacionales e Internacionales actuó con celeridad durante las primeras semanas de la emergencia para producir un paquete de documentos rectores que hoy hacen parte de la capacidad instalada y con los que el país no había contado hasta ahora. Por esta razón, este paquete de documentos, que en términos prác cos cons tuyen “estándares” creados en el marco de la emergencia pero con el debido rigor técnico, se considera un importante legado y una innovación que deja Colombia Humanitaria. Ente ellos están: -La estrategia de donaciones y cooperación internacional. -El procedimiento de coordinación interins tucional, nacional e internacional, para donaciones en especie y donaciones en dinero. -El procedimiento de validación de la per nencia para las donaciones en especie. -El esquema de colaboración con el Ins tuto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA) y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), para la elaboración de conceptos técnicos que viabilizaron los procedimientos y permi eron la rápida definición de criterios y requisitos básicos. -El procedimiento de reconocimiento tributario a los donantes, a través de la Revisoría Fiscal de la Fiduciaria La Previsora.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
39
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
(8)Decreto 919 del 1 de mayo de 1989, por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, en sus ar culos 46 y 47 dispone sobre la des nación, administración, control y vigilancia de los bienes donados.
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 26. Definir mecanismos y procedimientos para aprovechar al máximo el potencial de la solidaridad y movilización social. La situación de emergencia convoca a la solidaridad y moviliza personas, organizaciones y países que enen el interés de contribuir. Para que estas donaciones puedan llegar efec vamente a quienes más las necesitan y su manejo no eleve los costos de transacción de la operación humanitaria, se debe contar con estándares y protocolos especializados, desarrollados con el debido rigor técnico. Estos estándares son instrumentos esenciales durante las primeras semanas de la emergencia y contar con ellos garan za que se pueda aprovechar el potencial de estas expresiones de solidaridad. Contar con estándares que permitan un manejo eficiente de las donaciones desde las primeras horas puede hacer la diferencia entre llegar tarde o a empo a miles de personas damnificadas que lo necesitan.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
40
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué pasó? El empleo de emergencia como herramienta de reac vación económica pero también social. El empleo de emergencia cons tuyó una de las estrategias más importantes que se pusieron en marcha en materia de reac vación económica. Este programa permi ó la generación de ingresos para los damnificados que firmaron contratos de prestación de servicios con el DPS para realizar ac vidades de rehabilitación y construcción de vivienda e infraestructura, mejora de áreas públicas, entre otros trabajos manuales. Para este programa se des naron 155 mil millones de pesos y se ac vó en un total de 24 departamentos en 299 municipios, en un esquema descentralizado que permi ó que fueran los mismos alcaldes, con verificación de la Sociedad Colombiana de Ingenieros, quienes determinaron las necesidades del municipio y el conjunto de tareas a las que se dedicarían estos esfuerzos. Adicionalmente, se contó con operadores privados en las regiones a través de los cuales se hizo el proceso de información, valoración médica, contratación y entrenamiento básico. Las personas vinculadas al programa empleo de emergencia devengaron el Salario Mínimo Legal Mensual Vigente, proporcional al empo laborado, sin exceder las jornadas máximas legales autorizadas (4 horas diarias), hasta por un período de 6 meses. Además, reciben todas las prestaciones sociales de Ley y la posibilidad de acceder a programas de capacitación técnica, componente que está a cargo del SENA. El empleo de emergencia representó una oportunidad, no sólo económica sino también –y quizás más importante- un incen vo emocional y psicológico que les animó a comprometerse con la reconstrucción de sus comunidades y recuperar la confianza en sí mismos. Es importante reconocer que exis ó un retraso de aproximadamente un año en el inicio de las ac vidades de este componente (que opera efec vamente desde enero de 2012) como consecuencia de la declaración de inexequibilidad del Decreto 016 de 2011 que establecía su creación, con lo que su obje vo inicial de generación inmediata de ingresos se vio comprome do. Otra de las dificultades de la implementación estuvo determinada por el hecho de que en algunas regiones el esquema de empleo de emergencia entró a compe r con otros programas gubernamentales que entregan mayores ayudas a los beneficiarios.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
41
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 27. Crear oportunidades para la generación de ingresos de las familias damnificadas El programa de empleo de emergencia es un instrumento muy valioso que ofrece la ventaja de cumplir con un doble propósito. Por un lado, generar ingresos de forma inmediata para las familias y dinamizar las economías locales. Por otro, conver rse en una plataforma para incorporar ac vamente a la población en las labores de rehabilitación y recuperar su confianza en el futuro. Para ser exitosa, la puesta en marcha de una estrategia de empleo de emergencia requiere de una cuidadosa armonización con otros programas de protección social en curso.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
42
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué pasó? El modelo de control en empo real: una innovación en materia de ges ón pública. Colombia Humanitaria trabajó estrechamente con los organismos de control para desarrollar mecanismos en empo real que favorecieron la ejecución con transparencia y celeridad; en este aspecto es de destacar el proceso de acompañamiento que se estableció con la Contraloría, y sus instrumentos principales las audiencias nacionales, en las regiones y los informes de seguimiento semanales. En suma, el modelo de control que se puso en marcha cons tuye una experiencia exitosa que desa a la idea que por tratarse de una operación financiera de gran magnitud, en un estado de emergencia y bajo un régimen de contratación de excepción, estos recursos serían presa fácil de la corrupción. Si bien ningún sistema de control es infalible, se trata de una experiencia sin precedentes y un caso que deja lecciones muy relevantes para toda la administración pública en el país.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
43
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 28. Ejercer un control efec vo e “inteligente” para velar por la adecuada ejecución de los recursos y no elevar costos de transacción. .La atención de la emergencia exige la toma de decisiones sobre inversión en empo real. Un modelo robusto de control en varios niveles permite dar celeridad y eficacia a la operación, reducir los costos de transacción y mi gar los riesgos de corrupción y permi r que la atención pueda llegar a las comunidades de manera oportuna.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
44
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
¿Qué pasó?
DE
RIESGODESASTRES
El acompañamiento social es un poderoso catalizador capaz de impulsar transformaciones sociales que pueden tener efectos en el largo plazo. La intervención de Colombia Humanitaria incluyó un proceso muy robusto de acompañamiento social y ac vación cultural con miras a “fortalecer las comunidades afectadas por la emergencia invernal, generando procesos de construcción de ciudadanía y de par cipación local que permitan a las personas intervenir como agentes ac vos en la superación de la crisis”(9) Como estrategia, Común Unidad buscó romper la lógica asistencial y facilitar el acceso de las comunidades que resultaron damnificadas o afectadas a los servicios integrales y coordinados del Estado en calidad de ciudadanos y, con ello, res tuir el derecho a vivir dignamente. Al mismo empo, la estrategia apunta a que, como resultado de las acciones emprendidas, las comunidades desarrollen capacidades para administrar sus propios procesos de ges ón del riesgo, entendiéndolos como parte central de su desarrollo y sentando las bases para un relacionamiento diferente tanto con el entorno como con el Estado. (9)“Proceso de ac vación cultural y social en las comunidades afectadas por el fenómeno de “La Niña” 2010 -2011 en Colombia”. Secretariado Nacional de la Pastoral Social, Caritas Colombiana.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
45
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
Con esta visión, se puso en marcha un ambicioso programa de acompañamiento social que diseñó herramientas concretas para acompañar a las comunidades, reconstruir el tejido social y desarrollar/fortalecer la infraestructura básica de organización que les permita a las comunidades la acción colec va, la movilización alrededor de obje vos comunes y la transformación de su relación con el Estado.
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 29. Superar la lógica asistencialista con un modelo de intervención basado en las comunidades. Un proceso de atención y rehabilitación basado en comunidades, debe comprender a sus des natarios como sujetos de derechos y deberes (ciudadanos) y no como una población objeto de atención del Estado. Cuando la relación con las comunidades se construye atendiendo a los principios de confianza, solidaridad y par cipación, es posible superar la lógica asistencialista y producir transformaciones sociales con efectos en el largo plazo. Un proceso de acompañamiento social robusto con énfasis en el desarrollo de capacidades y la construcción de ciudadanía puede conver rse en el mejor catalizador de dichas transformaciones.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
46
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
¿Qué pasó?
DE
RIESGODESASTRES
Las redes y organizaciones creadas y fortalecidas durante la emergencia en el nivel local y comunitario enen el potencial de perdurar y pueden llegar a conver rse en el soporte del Sistema Nacional de Ges ón del Riesgo en lo comunitario. Uno de los principales esfuerzos de la estrategia Común Unidad fue el de crear y fortalecer redes y organizaciones de base para reconstruir y reforzar el tejido social de las comunidades damnificadas y afectadas. Esta labor, que se desarrolló con un riguroso trabajo de acompañamiento social en albergues temporales, comunidades afectadas y en organizaciones ya existentes, está construyendo y afianzando el entramado de organizaciones sociales de base en el país. La mayoría de estos procesos son aún incipientes, pero el trabajo de acompañamiento de la estrategia se realiza con miras a impulsar procesos sociales que tengan vocación de perdurar en el empo. De llegar a consolidarse, estos procesos de liderazgo y organización pueden cons tuir uno de los más valiosos legados de Colombia Humanitaria. Estas organizaciones, que se conforman durante la emergencia, enen la par cularidad de ser especialmente sensibles al tema de la ges ón del riesgo y, por lo tanto, podrían madurar hasta conver rse en el soporte que permita al Sistema Nacional trabajar desde el nivel comunitario en todas las etapas de la ges ón del riesgo (conocimiento, reducción y manejo de desastres).
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
47
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 30. Catalizar cambios en el comportamiento de las comunidades para construir resiliencia. Las ac vidades sociales desplegadas durante la fase de atención y rehabilitación deben concebirse no sólo como ac vidades de reac vación social, sino como estrategias orientadas a cambiar la cultura de las comunidades, instalar capacidades para la ges ón del riesgo y desarrollar resiliencia. Dichas ac vidades, no sólo deben con nuar durante las fases de reconstrucción, sino que deben ser reforzadas constantemente hasta lograr que las organizaciones de base puedan conver rse en el soporte comunitario del SNGRD.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
48
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
¿Qué pasó?
DE
RIESGODESASTRES
Es preciso establecer canales de comunicación, formales e informales, con todos los actores, para asegurar la interacción y el flujo de información permanentes. El modelo de coordinación de Colombia Humanitaria incluyó un complejo esquema de espacios de diálogo y coordinación, de carácter formal e informal, con muchos de los actores clave del proceso. Estos mecanismos funcionaron de manera directa, permanente y de doble vía. Esta mul plicidad de canales se cons tuye en una buena prác ca que permi ó a la gerencia mantener canales de comunicación y retroalimentación abiertos y funcionales con la totalidad de los actores y grupos de interés involucrados en el proceso. Entre estos canales se pueden citar: La sala de estrategia. La junta direc va del Fondo. El comité quincenal de ministros y viceministros. Las cumbres de gobernadores y alcaldes. Los talleres y sesiones de empalme con los nuevos mandatarios. El Grupo de Apoyo Territorial - GAT. Los talleres de capacitación en el sistema SIENTE. Las audiencias especiales de seguimiento de la Contraloría General de la República a en dades territoriales y nacionales. Los encuentros departamentales con operadores y contra stas de obras con la par cipación de la Fiduciaria La Previsora. Los encuentros temá cos (Común Unidad y Hábitat). Los informes de rendición de cuentas de Colombia Humanitaria por departamentos. La par cipación en acuerdos para la prosperidad en departamentos afectados por el fenómeno de La Niña Estos encuentros fueron además de vital importancia pues se convir eron en espacios de intercambio de conocimiento y solución colec va de los problemas que se presentaron durante la implementación. Los debates públicos citados en el Senado y Cámara de Representantes. El esquema de enlaces con departamentos y supervisores de convenios. Las empresas de apoyo, seguimiento y control para obras de infraestructura
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
49
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 31. Crear canales de comunicación directos, permanentes y de doble vía con múl ples actores. Un proceso de atención humanitaria y rehabilitación debe crear canales de comunicación directos, permanentes y de doble vía a través de los cuales los diferentes actores con responsabilidad en el proceso puedan generar confianza, retroalimentar el funcionamiento del sistema, compar r información y op mizar procedimientos a par r de las experiencias par culares. La labor de prensa, que puede parecer tan importante y urgente durante la crisis, no debe opacar los demás frente de comunicación y es una buena prác ca diseñar una matriz de canales de comunicación para asegurar que se construyan canales y contenidos específicos para cada una de las audiencias clave.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
50
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
¿Qué pasó?
DE
RIESGODESASTRES
Un proceso de esta envergadura requiere de una estrategia de comunicaciones comprehensiva que supere la inmediatez de la labor de prensa y comprenda un componente robusto de información pública. La estrategia de comunicaciones de Colombia Humanitaria se planteó en cuatro dimensiones: la comunicación interna ins tucional, la comunicación masiva y pedagógica, la labor de prensa y la comunicación pública. Sin embargo, como se anotó en capítulo 4, la función de comunicaciones no estuvo adecuadamente financiada por lo que el equipo de trabajo quedó desbordado por la labor de prensa, que por su inmediatez consume la mayor atención. A pesar de no contar con un presupuesto de operación, el uso de alianzas estratégicas resultó clave para tener un espacio importante tanto en la prensa como en radio, televisión y las redes sociales. La gerencia desarrolló contenidos de manera permanente, para el público en general y buscó diversificar los recursos tác cos con la creación de piezas audiovisuales, materiales impresos, informes especiales, viajes de prensa a las regiones, entre otros. Sin embargo, más allá de la labor de prensa y divulgación, Colombia Humanitaria desarrolló un conjunto de espacios de comunicación muy diverso que contribuyó a reforzar los mensajes de la estrategia en sus públicos obje vo y logró posicionar la imagen de la marca de una manera posi va en la opinión pública nacional, como lo demuestran las encuestas sobre la percepción de los colombianos acerca del manejo que el gobierno de dio a la crisis derivada del fenómeno de La Niña.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
51
COMUNIDAD DE
¿Qué aprendimos?
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
Lección Aprendida No. 32. Comunicar efec va y estratégicamente durante todo el proceso. El proceso de comunicaciones debe diferenciar claramente entre la comunicación interna, la comunicación pública, la labor de prensa y la comunicación hacia las comunidades. Todos los componentes del proceso se complementan y enen igual importancia. Por lo tanto, deben estar desarrollados y financiados de manera equita va para poder desplegar el verdadero potencial de la estrategia de comunicaciones. Las alianzas estratégicas son una forma costo-eficiente para mul plicar el impacto de la comunicación.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
52
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
¿Qué pasó?
DE
RIESGODESASTRES
Los sistemas e instrumentos de información son fundamentales para la toma de decisiones durante y después de la emergencia Una de las más grandes dificultades que enfrentó la estrategia fue la carencia de sistemas e instrumentos de información para apoyar la toma de decisiones en medio de la emergencia. Los sistemas de información disponibles se quedaban cortos en alcance y robustez para manejar el volumen de datos que requería Colombia Humanitaria. Por esta razón, los sistemas de información vitales para el desarrollo de la estrategia debieron desarrollarse en empo real. Las dos herramientas fundamentales que quedan como legado de este proceso son: el Registro Único de Damnificados por la ola invernal 2010- 2011 – RUD o REUNIDOS y el Sistema de Información Estratégico para la Nación y el Territorio – SIENTE El Registro Único de Damnificados – RUD El RUD cons tuyó una de las herramientas más importantes para la toma de decisiones durante el proceso de intervención de Colombia Humanitaria y su desarrollo por parte del DANE fue ágil y eficiente. Los principales desa os se experimentaron durante la aplicación del formulario, pues la logís ca que requería el acceder a las zonas afectadas, sumada a la debilidad ins tucional de los municipios y departamentos para hacer el levantamiento de la información, hicieron que el proceso fuera dificultoso y en ocasiones los resultados no fueron confiables. Adicionalmente, se enfrentó el desa o de tener diferentes fuentes de información, dado que al momento de la emergencia cada en dad contaba con herramientas diferentes que no se ar culaban de forma adecuada. La experiencia de Colombia Humanitaria pone al descubierto la urgente necesidad de con nuar invir endo esfuerzos humanos y financieros para robustecer las herramientas para la ges ón de la información de las que debe estar dotado el Sistema Nacional para la Ges ón del Riesgo de Desastres. A pesar de las dificultades, es de resaltar el esfuerzo por hacer uso de la capacidad instalada de la Red Unidos para hacer el levantamiento de la información. El cruce de la información levantada con apoyo de la Red Unidos permi ó, por ejemplo, iden ficar que sólo alrededor de un 30% de la población damnificada se encontraba registrada en los programas de protección del Estado (Red Juntos). Actualmente se realizan otros cruces de información que permi rán con nuar mejorando la per nencia y alcance de otros programas sociales del Gobierno. También vale resaltar la ar culación con organizaciones como la Registraduría Nacional, el Sisbén, la Red Juntos, Familias en Acción y el DAS.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
53
COMUNIDAD DE
PRÁCTICAS
PARA LA DEL
DE
RIESGODESASTRES
¿Qué aprendimos? Lección Aprendida No. 33. Contar con instrumentos robustos para tomar decisiones con información oportuna y de calidad. La toma de decisiones durante la emergencia requiere contar con información de calidad en empo real. Para poder desplegar la estrategia de manera ágil, el Estado debe contar con sistemas de información construidos con rigor técnico, que sean compa bles entre sí con los demás sistemas para permi r la labor de retroalimentación y verificación. Estos sistemas pueden adaptarse o modificarse para atender necesidades específicas que se deriven de la emergencia, pero no deben ser construidos sobre la marcha pues resulta muy costoso en términos de empo y recursos. El levantamiento de la información puede ser más ágil y eficiente si se hace uso de la capacidad instalada en el territorio.
La responsabilidad sectorial en la Gestión del Riesgo de Desastres
54
¡COLOMBIA HUMANITARIA SOMOS TODOS! Colombia Humanitaria no es una o cina, ni una entidad ni un grupo de personas, es un orgullo para el país y el re ejo de la participación activa de todos y cada uno de los colombianos. El alcalde y el gobernador que ejecutaron transparentemente las acciones El ministro que identi có y ejecutó las obras de rehabilitación para su sector La comunidad que participó en la identi cación de necesidades en sus localidades y en la ejecución de obras Los contratistas que ejecutaron e cientemente los recursos Las ONG que se sumaron como operadores o socios Los gremios que contribuyeron al diagnóstico y a la solución Los interventores que hicieron seguimiento Los supervisores que velaron por la ejecución Los entes de control que acompañaron todo el proceso Las redes de veedurías que hicieron control social La comunidad internacional que se sumó con el programa conjunto Los ciudadanos que hicieron sus donaciones Por eso decimos con convicción que ¡Colombia Humanitaria somos todos!