CGCT

CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Partie 5

FICHE 5.21.010

Livre 2 Titre 1

L. 5210-1 à L. 5210-4

Chapitre préliminaire PRINCIPES GÉNÉRAUX DE LA COOPÉRATION INTERCOMMUNALE

DISPOSITIONS LÉGISLATIVES

Principe de la coopération intercommunale L. 5210-1 – Le progrès de la coopération intercommunale se fonde sur la libre volonté des communes d’élaborer des projets communs de développement au sein de périmètres de solidarité.

Schéma départemental de coopération intercommunale L. 5210-1-1 – I. – Dans chaque département, il est établi, au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et de l’exercice des compétences des groupements existants, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales.

II. – Ce schéma prévoit également les modalités de rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes existants.

Il peut proposer la création, la transformation ou la fusion d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que la modification de leurs périmètres.

Il peut également proposer la suppression, la transformation, ainsi que la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes.

Ces propositions sont reportées sur une carte annexée au schéma comprenant notamment les périmètres des établissements public de coopération intercommunale, des syndicats mixtes, des schémas de cohérence territoriale et des parcs naturels régionaux.

III. – Le schéma prend en compte les orientations suivantes :  GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014

1° La constitution d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant au moins 5 000 habitants ; toutefois, ce seuil de population n’est pas applicable aux établissements publics dont le territoire comprend des zones de montagne délimitées conformément à l’article 3 de la loi no 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ; par ailleurs, ce seuil peut être abaissé par le représentant de l’État dans le département pour tenir compte des caractéristiques géographiques particulières de certains espaces ; 2° Une amélioration de la cohérence spatiale des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale ; 3° L’accroissement de la solidarité financière ; 4° La réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes au regard en particulier de l’objectif de suppression des doubles emplois entre des établissements publics de coopération intercommunale ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes ; 5° Le transfert des compétences exercées par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ; 6° La rationalisation des structures compétentes en matière d’aménagement de l’espace, de protection de l’environnement et de respect des principes du développement durable.

IV. – Un projet de schéma est élaboré par le représentant de l’État dans le département. Il est présenté à la commission départementale de la coopération intercommunale.

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Il est adressé pour avis aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes concernés par les propositions de modification de la situation existante en matière de coopération intercommunale. Ils se prononcent dans un délai de trois mois à ` défaut de délibération dans compter de la notification. A ce délai, celle-ci est réputée favorable.

Lorsqu’une proposition intéresse des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale ou des syndicats mixtes appartenant à des départements différents, le représentant de l’État dans le département saisit pour avis le représentant de l’État dans le ou les autres départements concernés, qui se prononce dans un délai de trois mois après consultation de la commission ` départementale de la coopération intercommunale. A

défaut d’avis rendu dans ce délai, l’avis est réputé favorable.

Le projet de schéma, ainsi que l’ensemble des avis mentionnés aux deux alinéas précédents, sont ensuite transmis pour avis à la commission départementale de la coopération intercommunale qui, à compter de cette transmission, dispose d’un délai de quatre mois pour se prononcer. ` défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée A favorable. Les propositions de modification du projet de schéma conformes aux I à III adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers de ses membres sont intégrées dans le projet de schéma.

Le schéma est arrêté par décision du représentant de l’État dans le département et fait l’objet d’une insertion dans au moins une publication locale diffusée dans le département.

La procédure de révision du schéma est mise en œuvre au cours de l’année suivant le prochain renouvellement général des conseils municipaux, puis tous les six ans au moins à compter de la présentation du projet de schéma révisé à la commission départementale de la coopération intercommunale. Sa mise en œuvre est décidée par arrêté du représentant de l’État dans le département ou par une résolution adoptée par la commission départementale à la majorité des deux tiers de ses membres. Dans ce dernier cas, le représentant de l’État dans le département dispose d’un délai d’une année à compter de l’adoption de la résolution pour présenter à la commission départementale un projet de schéma révisé.

V. – Sur le territoire des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-deMarne ainsi que dans les îles maritimes composées d’une 2

seule commune, les schémas départementaux de coopération intercommunale ne sont pas dans l’obligation de prévoir la couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

VI. – Par dérogation au principe de continuité du territoire et à la condition de respecter le 2° du III, une commune enclavée dans un département différent de celui auquel elle est administrativement rattachée peut appartenir à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont le siège est fixé dans son département de rattachement.

La catégorie des EPCI L. 5210-1-1 A – Forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les syndicats d’agglomération nouvelle et les métropoles.

Rattachement préfectoral d’une commune à un EPCI à fiscalité propre L. 5210-1-2 – Lorsque le représentant de l’État dans le

département constate qu’une commune n’appartient à aucun établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou crée, au sein du périmètre d’un tel établissement existant, une enclave ou une discontinuité territoriale, il rattache par arrêté cette commune à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, après accord de l’organe délibérant de ce dernier et avis de la commission départementale de la ` compter de la notificacoopération intercommunale. A tion du projet d’arrêté à l’organe délibérant de l’établissement public et à la commission, ceux-ci disposent d’un ` défaut de délibédélai de trois mois pour se prononcer. A ration dans ce délai, celle-ci est réputée favorable.

Lorsque le projet d’arrêté n’a pas recueilli l’accord de l’organe délibérant de l’établissement public, le représentant de l’État dans le département met en œuvre le rattachement de la commune conformément à ce projet, sauf si la commission départementale de la coopération intercommunale s’est prononcée, à la majorité des deux tiers de ses membres, en faveur d’un autre projet de rattachement à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre limitrophe de la commune concernée. Dans ce dernier cas, le représentant de l’État dans le département met en œuvre le projet de rattachement proposé par la commission départementale de la coopération intercommunale.  GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014

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Si la commune qu’il est prévu de rattacher à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est située dans une zone de montagne délimitée en application de l’article 3 de la loi no 85-30 du 9 janvier 1985 précitée, l’arrêté du représentant de l’État dans le département intervient après consultation du comité de massif prévu à l’article 7 de la même loi. L’avis du comité de massif est réputé favorable s’il ne s’est pas prononcé dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine par le représentant de l’État dans le département.

L’arrêté du représentant de l’État dans le département emporte, le cas échéant, retrait de la commune rattachée d’un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre.

II. – Le I n’est pas applicable à la situation des communes bénéficiant d’une dérogation aux principes de continuité territoriale ou de couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale en application des V et VI de l’article L. 5210-1-1.

Appartenance limitée à un EPCI à fiscalité propre L. 5210-2 – Une commune ne peut appartenir à plus d’un

établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Collaboration entre un EPCI, le département ou la région L. 5210-3 – Le conseil général et le conseil régional inté-

ressés peuvent, à la demande de l’un ou de l’autre, être associés par un établissement public de coopération intercommunale à l’élaboration de tout projet de développement et d’aménagement de son territoire, en vue de fixer des objectifs généraux de partenariat ou de coopération.

Appel de compétences auprès du département ou de la région par un EPCI L. 5210-4 – Lorsqu’il y est expressément autorisé par ses

statuts, un établissement public de coopération intercommunale peut demander à exercer, au nom et pour le compte du département ou de la région, tout ou partie des compétences dévolues à l’une ou l’autre de ces collectivités.

Le président du conseil régional ou du conseil général est tenu d’inscrire à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante dans un délai de six mois l’examen d’une demande en ce sens.

L’assemblée délibérante se prononce sur cette demande par délibération motivée.  GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014

L’exercice par l’établissement public de coopération intercommunale d’une telle compétence fait l’objet d’une convention conclue entre l’établissement et le département ou la région, qui détermine l’étendue de la délégation, sa durée ainsi que ses conditions financières et ses modalités d’exécution. Cette convention précise les conditions de partage des responsabilités encourues dans le cadre de la délégation, sans préjudice des droits des tiers.

L’application du présent article n’entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour les cocontractants de la collectivité territoriale qui délègue sa compétence.

ANNOTATIO NS " Textes source

Art. L. 5210-1

– Loi no 92-125 du 6 février 1992 article 66.

Art. L. 5210-1-1

– Loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 article 35.

– Loi no 2012-281 du 29 février 2012 articles 2 et 6 § I. Art. L. 5210-1-1 A

– Loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 article 30 § II. Art. L. 5210-1-2

– Loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 article 38 § I. – Loi n°2012-281 du 29 février 2012 article 6.

Art. L. 5210-2

– Loi no 99-586 du 12 juillet 1999 article 32.

Art. L. 5210-3

– Loi no 99-586 du 12 juillet 1999 article 33.

Art. L. 5210-4

– Loi no 2004-809 du 13 août 2004 article 151.

– Loi no 2005-32 du 18 janvier 2005 article 52. " Textes d’application

Art. L. 5210-1

– Instruction du 31 mai 2000, NOR : ECOF002100SJ, MTP 14 juillet 2000, suppl. TO, p. 427.

– Circulaire du ministre de l’intérieur du 29 décembre 1999, NOR : INT89900275C. – Circulaire du ministre de l’intérieur du 13 juillet 1999, MTP 30 juillet 1999, suppl. TO, p. 304.

COMMENTAIRES

I. Principe de la coopération intercommunale (art. L. 5210-1) Plus qu’une pétition de principe, l’énoncé de cet article confirme la doctrine française de coopération intercommunale fondée sur la libre initiative des communes pour mettre 3

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en commun des compétences. Ce principe est toutefois pondéré par d’autres textes qui reconnaissent, même accessoirement, un pouvoir d’intervention à d’autres acteurs (préfet et commission départementale de coopération).

En effet, le préfet dispose encore de pouvoirs étendus, tant en ce qui concerne les modalités de fixation du périmètre, de création d’un syndicat intercommunal ou le retrait d’une commune, par exemple, et la commission peut formuler ses propres propositions tendant à renforcer la coopération intercommunale.

Toujours est-il que, dans la rédaction actuelle de la loi, il est entendu que le « progrès », c’est-à-dire le développement de la coopération ne peut reposer que sur la volonté des communes, même incitée par des moyens financiers non négligeables mais non pas sur la contrainte, comme cela a pu être opéré dans d’autres pays européens proches.

Cette liberté trouve ses limites dans le respect de quelques principes de bon sens, tel que celui qui consiste à interdire de faire supporter à une nouvelle commune adhérente, un « droit d’entrée », sous prétexte que ses habitants vont bénéficier d’équipements ou de services qu’ils n’ont pas contribué à financer. En effet, une telle conception se heurte au fait qu’à partir de l’adhésion de cette commune, elle va devoir contribuer, comme les autres, à l’équilibre du budget de l’établissement intercommunal, y compris du fait des dépenses engagées précédemment, par exemple dette, personnel, contrats divers, etc. (quest. no 43, JOAN 15 décembre 1997, p. 4674). Cette liberté s’est, en tout état de cause, très largement exprimée ; près de 88 % des communes sont engagées dans une intercommunalité à fiscalité propre.

Néanmoins, comme l’a précisé une réponse ministérielle (rép. min. no 16484, JO Sénat Q 14 juillet 2005, p. 1910), la constitution d’un nouvel EPCI doit se traduire par une harmonisation progressive des conditions de gestion, des tarifs et des redevances des services publics, au sein du nouvel espace communautaire. La recherche d’une gestion unifiée et d’un prix éventuellement unique, peut être progressive dans le temps, car des obstacles techniques et juridiques peuvent exister. La multiplicité des conditions initiales d’exécution, la réalisation préalable de travaux de rationalisation ou d’amélioration entraînent nécessairement dans un premier temps une disparité des prix sur le territoire communautaire. La différenciation tarifaire postérieure au transfert de compétence est ainsi autorisée. La jurisprudence fixe des conditions de droit commun pour apprécier le caractère justifié des différenciations. Une loi peut d’abord autoriser les différences tarifaires ; si ce n’est pas le cas, il doit exister entre les usagers des différences de situations appréciables ou les différenciations doivent répondre à une 4

nécessité d’intérêt général en rapport avec l’objet ou les conditions d’exploitation du service (CE 10 mai 1974, Denoyez et Chorques). Par ailleurs, la tarification du service doit constituer la contrepartie réelle des prestations fournies à chaque catégorie d’usagers (CE 6 mai 1996, District de Montreuil-sur-Seine).

II. Schéma départemental de coopération intercommunale (art. L. 5210-1-1) La loi du 16 décembre 2010 manifeste la volonté du législateur qui souhaite répondre aux imperfections de la carte intercommunale par le biais des schémas départementaux de coopération intercommunale qui mettent en œuvre de nouveaux critères de cohérence spatiale et de dimension critique, notamment subordonnés à un seuil démographique de 5 000 habitants.

Ces schémas retrouvent le fondement législatif de 1992 qu’ils avaient perdu en 1999. En effet, l’article 68 de la loi du 6 février 1992 organisait le « schéma départemental de la coopération intercommunale ». Ce dernier a joué un rôle non négligeable dans la dynamique de constitution des communautés de communes, non parce qu’il était prescriptif mais parce qu’il a ouvert une période de réflexion partagée.

La loi du 16 décembre 2010 réactualise le concept et lui donne une force juridique inédite, tout en aménageant une certaine réflexion concertée. Les préfets avaient été aussi chargés d’élaborer un schéma d’orientation dans la concertation et avec l’aide de la commission départementale de la coopération intercommunale et des associations d’élus (circulaire du ministre de l’intérieur du 23 novembre 2005).

A. Objectifs Les objectifs sont élaborés dans chaque département, au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et de l’exercice des compétences des groupements existants. Ils sont un outil en vue de la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre, fixée au 1er juin 2013, avant l’échéance des mandats municipaux en cours. Ils visent également la suppression des enclaves et discontinuités territoriales et prévoit des modalités de rationalisation des périmètres des EPCI. Élaborés sous l’autorité des préfets et coproduits par la commission départementale de la coopération intercommunale, ils doivent intervenir avant la fin de l’année 2011 et ont vocation à être le document de référence en matière d’intercommunalité. Ils envisagent et proposent les modalités de rationalisation des périmètres existants. Ils prévoient les modalités concrètes de la couverture intégrale du territoire par les communautés dans  GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014

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chaque département, hormis ceux de Paris, des Hauts-deSeine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne. Ces dérogations sont justifiées par les caractères propres de l’intercommunalité dans ces départements et par les débats relatifs à la gouvernance du Grand Paris. En outre, l’Ile-deFrance est la région où l’intercommunalité à fiscalité propre est la moins développée et où les communes non regroupées sont les plus importantes (67,5 % en Seine-Saint-Denis).

l’environnement et de respect des principes du développement durable.

Ils peuvent proposer la création, la transformation ou la fusion d’EPCI à fiscalité propre, ainsi que la modification de leurs périmètres. Ils peuvent également proposer la suppression, la transformation, ainsi que la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes.

Le schéma est adressé pour avis aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des EPCI et des syndicats mixtes concernés par les propositions de modification. Ils se prononcent dans un délai de trois mois à compter de la notification. A` défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable.

Ces propositions sont reportées sur une carte annexée au schéma comprenant notamment les périmètres des EPCI, des syndicats mixtes, des schémas de cohérence territoriale et des parcs naturels régionaux.

La portée des prescriptions des schémas est déterminante s’agissant de l’avenir de toutes les intercommunalités sans et avec fiscalité propre.

B. Critères et orientation Le schéma prend en compte un référentiel de rationalisation, fixé par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, et à partir duquel des propositions d’évolution pourront être faites.

Il répond à une pluralité de critères. Tout d’abord, la constitution d’EPCI à fiscalité propre doit regrouper au moins 5 000 habitants ; toutefois, ce seuil de population n’est pas applicable aux établissements publics dont le territoire comprend des zones de montagne (art. 3 de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne). En outre, ce seuil peut être abaissé par le préfet pour tenir compte des caractéristiques géographiques particulières de certains espaces.

Il doit viser l’amélioration de la cohérence spatiale des EPCI à fiscalité propre au regard notamment du périmètre des unités urbaines au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale. Il doit veiller à l’accroissement de la solidarité financière ; à la réduction du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes et supprimer les doubles emplois entre des EPCI ou entre ceux-ci et des syndicats mixtes. Il doit encourager le transfert des compétences exercées par les syndicats de communes ou les syndicats mixtes à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Enfin il doit mettre en œuvre une rationalisation des structures compétentes en matière d’aménagement de l’espace, de protection de  GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014

C. Modalités d’élaboration Ces SDCI seront élaborés à l’initiative du préfet en concertation avec les communes et communautés concernées puis adoptés par la commission départementale de coopération intercommunale (CDCI) au plus tard le 31 décembre 2011.

Lorsqu’une proposition intéresse des communes ou des EPCI ou des syndicats mixtes appartenant à des départements différents, le préfet saisit pour avis le représentant de l’État dans le ou les autres départements concernés, qui se prononce dans un délai de trois mois après consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale. A` défaut d’avis rendu dans ce délai, l’avis est réputé favorable.

Le projet de schéma, ainsi que l’ensemble des avis précédents, sont ensuite transmis pour avis à la commission départementale de la coopération intercommunale qui, à compter de la transmission, dispose d’un délai de quatre mois pour se prononcer. A` défaut, sa délibération est réputée favorable. Les propositions de modification du projet de schéma, bien sûr conformes aux objectifs et orientations fixés par le législateur, sont adoptées par la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers de ses membres et sont intégrées dans le projet de schéma.

La CDCI est donc en mesure d’imposer ses propres vues et des modifications au projet quant aux recompositions territoriales envisagées. Les modifications apportées au document devront être prises en compte par le préfet, sous réserve de leur conformité aux objectifs du schéma notamment de couverture intégrale et de suppression des enclaves et discontinuités. Il est à noter aussi que son pouvoir est renforcé par sa faculté d’auto-saisine.

Il est finalement arrêté par décision du préfet dans le département et fait l’objet d’une insertion dans au moins une publication locale diffusée dans le département.

D. Mise en œuvre du schéma La loi du 16 décembre 2010 prévoyait initialement des modalités non codifiées (art. 60-61) qui ont été assouplies par la suite.

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La loi du 16 décembre 2010 précise que le préfet est chargé de mettre en œuvre les préconisations du schéma avant le 31 mai 2013. Il bénéficie aussi de pouvoirs dont l’intensité varie en fonction du temps et il ressort pleinement renforcé de la réforme de 2010 ; il y a ici réelle recentralisation de la coopération intercommunale.

A` compter de l’adoption du schéma et à partir du 1er janvier

2012, le préfet doit mettre en œuvre les options retenues par la commission départementale de coopération intercommunale. L’accord des collectivités concernées est requis ; il est exprimé par 50 % des communes représentant 50 % de la population totale, avec un pouvoir de blocage de la commune représentant au moins un tiers de la population totale. Sur cette période, seul l’avis – et non l’accord – des conseils communautaires sera requis. Ces procédures temporaires pourront être réactivées tous les six ans pour modifier le périmètre ou fusionner des communautés, sur une durée de un an.

Si cette phase échoue, le préfet dispose de pouvoirs renforcés durant les cinq premiers mois de 2013. Il pourra créer, étendre ou fusionner des communautés sans leur accord, que ces modifications aient été prévues ou non par le schéma. Mais ces pouvoirs seront exercés sous le contrôle de la CDCI qui pourra amender les projets qui lui sont soumis par le préfet ; dès lors qu’elle se prononce à la majorité des deux tiers de ses membres, ces propositions s’imposeront.

A` compter du 1er juin 2013, le préfet disposera de toute lati-

tude pour rattacher les dernières communes isolées aux communautés existantes, après accord du conseil communautaire d’accueil et de la CDCI. En cas d’absence d’accord de la communauté concernée, le préfet pourra néanmoins procéder au rattachement, mais si la CDCI en est d’accord.

La loi du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale a prévu de nouvelles garanties en l’absence de schéma. En effet, plutôt que de reporter du 31 décembre 2011 au 15 mars 2012 la date limite fixée au préfet par la loi du 16 décembre 2010 pour arrêter le schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI), elle a prévu qu’en l’absence de schéma, il était nécessaire de conférer à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) le pouvoir d’amendement dont elle ne disposait pas dans ce cas aux termes de la loi de réforme des collectivités territoriales. En effet, selon les articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010, la CDCI peut modifier le projet préfectoral s’il s’écarte du schéma, à la majorité des deux tiers de ses membres, dans les trois mois de sa saisine. A` défaut, son avis est réputé favorable.

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Ce pouvoir intervient pour tout nouveau projet de périmètre d’EPCI à fiscalité propre, pour la modification d’un projet inscrit dans le SDCI ou pour une fusion d’EPCI qui n’y est pas prévue. Il intervient aussi pour la dissolution, la modification de périmètre ou la fusion de syndicats, non prévues par le schéma.

En revanche, s’il n’y a pas de schéma adopté, la loi n’a pas prévu la saisine de la CDCI dans le cadre de l’exercice, par le préfet, de ses pouvoirs d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité.

La loi confère à la CDCI la prérogative dont elle dispose déjà pour la mise en œuvre du schéma adopté avant le 31 décembre 2011 ; elle peut aussi modifier le projet préfectoral en l’absence de schéma. Avant l’envoi formel d’une proposition de périmètre d’un EPCI aux communes conviées à se prononcer, la CDCI sera appelée à apprécier cette proposition et pourra l’amender à la majorité des deux tiers. Elle dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer. A` défaut, son avis sera réputé favorable. Ce pouvoir vise à la fois la carte des EPCI à fiscalité propre et celle des syndicats. Ces dispositions ne sont pas rétroactives. Si le préfet ne se contentait pas de mettre en œuvre le schéma arrêté, qu’il s’agisse pour lui de le modifier, de pourvoir au défaut de SDCI ou à l’opposition des communes concernées par son projet, la CDCI disposera du rôle de régulateur en exerçant son pouvoir de modification.

Avant la mise en œuvre des SDCI au 1er janvier 2012, la France compte déjà 17 368 groupements de collectivités territoriales dont 2 581 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et 14 787 syndicats. Désormais, l’intercommunalité à fiscalité propre s’étend sur 96,2 % des communes et 90,2 % de la population française. Au 31 décembre 2011, date initiale à laquelle les SDCI devaient être arrêtés, 66 avaient fait l’objet d’un arrêté préfectoral sur les 99 départements concernés (hors Paris et Mayotte). Ils concernaient 40 millions d’habitants et plus de 70 % des communes, l’adoption des autres ayant été reportée.

E. La nature juridique du SDCI a pu poser problème Les schémas départementaux de coopération intercommunale peuvent-ils violer la libre administration des collectivités ? Telle a été la question posée au Conseil d’État dans les arrêts Commune de Poligny et Commune de Couvrot (CE 21 septembre 2012, no 360984, no 361632, Complément territorial, hors-série 2012, p. 35). Des communes ont saisi le juge administratif d’une QPC concernant les arrêtés préfectoraux arrêtant les SDCI et portant sur les dispositions de l’article L. 5210-1-1, posant le principe des SDCI.  GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014

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Néanmoins, les questions posées ne semblent pas sérieuses au Conseil d’État, car l’adoption d’un SDCI n’affecte pas la libre administration, ce qui interroge à nouveau sur la nature juridique de ce schéma.

En effet, la libre administration n’exclut pas la soumission à des obligations dûment encadrées par la loi. Généralement pour apprécier le respect de la libre administration, le Conseil constitutionnel juge que « si le législateur peut, sur le fondement des dispositions des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations et à des charges, c’est à la condition que celles-ci répondent à des exigences constitutionnelles ou concourent à des fins d’intérêt général, qu’elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu’elles n’entravent pas leur libre administration et qu’elles soient définies de façon suffisamment précise quant à leur objet et à leur portée » (Cons.

Constit. no 2000-436 DC, 7 décembre 2000, loi SRU, cons. 12).

Pour le Conseil d’État, les dispositions du SDCI n’ont « par elles-mêmes, ni pour objet, ni pour effet d’assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations ou à des charges ». Il n’estime pas que la décision arrêtant le SDCI implique, par elle-même, la création, la modification ou la dissolution d’EPCI, auxquels certaines communes seraient tenues d’adhérer, ni la définition des compétences obligatoirement transférées par les communes ». Dès lors, ces dispositions ne peuvent être regardées comme affectant le principe de libre administration. Le SDCI n’est pas un acte susceptible de recours, mais un acte préparatoire à des décisions faisant grief. Il n’empêche en aucun cas l’initiative des collectivités qui peuvent demander à adhérer à un EPCI, ou l’initiative des EPCI qui peuvent fusionner, envisager des retraits, des dissolutions... En outre, l’adoption du SDCI ne fige pas la concertation entre les communes et EPCI, avant l’adoption d’arrêtés de périmètres définitifs qui relancent une procédure de concertation. De même, s’agissant de la dissolution de syndicat par le préfet, la procédure comporte plusieurs étapes avant que le préfet ne la prononce par décision motivée (notification, avis des organes délibérants, saisine pour avis de la CDCI).

Par ailleurs, ce schéma ne constitue qu’une étape vers une généralisation des EPCI et une couverture intégrale.

Des tribunaux administratifs ont rejeté des recours dirigés directement contre les arrêtés préfectoraux officialisant les SDCI (TA Grenoble, 21 juin 2012, no 1200991, 1201002, 1201186, Commune Saint-Martin-de-Belleville, Commune de Tignieu-Jameyzieu, Communauté de communes Les Vallons du Guiers, JCPA 2012, no 34, no 2269).

Ils ont jugé que « l’adoption du SDCI n’a en elle-même aucun effet sur l’existence ou le périmètre des EPCI et sur  GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014

l’appartenance des communes à ces EPCI » ; en effet, les créations, les transformations, les fusions ou les modifications de périmètre d’EPCI ou les suppressions de syndicats « proposées par le SDCI, ne sont arrêtées le cas échéant, qu’ultérieurement après l’accomplissement des procédures prévues » par les articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010. « Il appartient à l’autorité compétente d’apprécier, à l’issue des procédures, l’opportunité de mettre en œuvre ou non ces propositions ; qu’ainsi le SDCI, dont l’adoption permet au préfet d’initier des procédures susceptibles d’aboutir à des décisions ultérieures affectant les EPCI et l’appartenance des communes, présente le caractère d’un acte préparatoire et ne peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir ».

De même, des recours en référé suspension subissent le même sort, l’urgence de la situation n’étant pas patente, puisque la mise en œuvre du SDCI suppose ensuite une proposition de modification du préfet et une procédure consultative des communes et EPCI concernés et de la CDCI (TA Nancy, ord., 22 mars 2012, Communauté de communes du Val-de-Meurthe, no 1200557, TA Nice, ord., 15 mars 2012, SIVOM de Villefranche-sur-Mer, no 1200699, TA Amiens, ord., 14 mars 2012, Commune de Manicamp et autres, no 1200491). Il n’y a pas de préjudice suffisamment grave et immédiat à la situation des communes et EPCI, aux intérêts qu’ils entendent défendre et à l’intérêt général, même lorsqu’il s’agit de voter un budget en ne sachant pas s’il faut continuer à investir pour une commune rattachée désormais à une autre communauté dans le SDCI et qui représente plus de 50 % des ressources de la communauté initiale (TA Limoges, ord., 22 mars 2012, Communauté de communes d’Aurence-Glane-Développement).

L’analyse du Conseil d’État fait donc fi des arguments contraires selon lesquels l’article L. 5210-1-1 souligne que « le schéma est arrêté par décision du représentant de l’État dans le département ». Cette décision aurait des effets juridiques en autorisant le préfet à engager des procédures de rationalisation de l’intercommunalité (création, fusion, transformation d’EPCI, dissolution de syndicat). D’ailleurs, les décisions des préfets concernant les SDCI comportaient la mention des voies et délais de recours (S. Daucé, « Les premiers recours contentieux contre les SDCI », JCPA no 6, 2012, no 84), et ils pourraient faire l’objet de contestations quant à leur forme et quant à leur fond. Notamment, les avis requis et les délais pour les rendre méritent d’être respectés (CE 2 mars 2007, Commune de Saint-Brandan, no 284704, JCPA 2007, act. 394). Sur le fond, les schémas doivent respecter les orientations fixées par l’article L. 5210-1; il s’agit ici d’apprécier la situation de l’intercommunalité, sur la base des documents, des positions des partenaires territoriaux et l’éventuelle erreur du préfet dans son 7

5.21.010 L. 5210-1 à L. 5210-4

appréciation, sur le fondement d’un contrôle restreint de l’erreur manifeste d’appréciation (déstabilisation financière de la communauté qui se voit imposer le départ de l’une de ses communes membres ; la communauté appelée à fusionner regroupe déjà plus de 5 000 habitants et ne comporte ni discontinuité ni enclave territoriale ; erreur dans les compétences répertoriées des communautés vouées à fusionner dans la proposition du préfet ; incohérence vis-à-vis des bassins de vie et autres espaces de vie des usagers ; nonrespect de l’orientation légale obligeant à la définition d’un périmètre permettant une réelle solidarité financière et fiscale. « SDCI, contenu et mise en œuvre », Gazette des communes, Cahier détaché no 2, 26/2132, 25 juin 2012, Association des communautés de France, synthèse mai 2012). Néanmoins, le respect de la légalité n’est pas directement affecté par l’analyse de la nature des SDCI. En effet, ces arguments pourront être invoqués à l’encontre des arrêtés préfectoraux mettant en œuvre le schéma, puisque concrètement les communes et EPCI concernés reçoivent notification d’un arrêté de périmètre, lui-même contestable, ce qui permettra de rationaliser l’exercice des recours en gardant sa cohérence au schéma. L’adoption du SDCI produit aussi des effets juridiques concernant les modalités des procédures d’adoption des arrêts définitifs. Ces arrêtés pourraient être contestés du fait des irrégularités éventuelles entachant l’adoption du schéma lui-même qu’ils sont chargés de mettre en œuvre, l’irrégularité des SCDI pourrait réapparaître par voie d’exception d’illégalité.

F. Recours contre les mesures prises sur le fondement du SDCI Les pouvoirs préfectoraux doivent permettre l’achèvement et la rationalisation de l’intercommunalité ; les préfets peuvent dans un premier temps rechercher un consensus et proposer la modification des périmètres, des fusions d’EPCI, la création d’EPCI, la disparition d’EPCI ; ils peuvent aussi dans un second temps, à défaut d’accord et sous le contrôle de la commission départementale de coopération intercommunale, modifier par arrêté les périmètres, fusionner, dissoudre ou imposer à des communes de rejoindre un EPCI autre que celui qu’elles envisageaient ou même imposer à des communes isolées d’intégrer une intercommunalité. L’article 60 de la loi du 16 décembre 2010 prévoit ces pouvoirs en matière d’EPCI à fiscalité propre, l’article 61 concernant les syndicats, et a été source de contentieux.

Les requérants ne s’y sont pas trompés, la commune de Couvrot qui avait contesté le SDCI en lui-même, intente à nouveau un recours, comme la commune de Puyravault, contre les mesures préfectorales prises sur le fondement de ces dispositions, dont la conformité à la Constitution est contestée.

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La commune de Couvrot, jusque-là commune isolée, a été contrainte par arrêté préfectoral d’intégrer un nouvel EPCI, issu de la fusion de trois communautés de communes décidée également par le préfet. La commune a intenté un recours devant le tribunal administratif de Châlons-enChampagne lequel a transmis la QPC au Conseil d’État.

La commune de Puyravault conteste, quant à elle, l’arrêté du préfet de Vendée portant périmètre de la communauté de communes des ˆIles du Marais Poitevin qui l’intègre de force au sein de cette communauté alors que jusqu’alors elle était une commune isolée et qu’elle a en outre demandé à rejoindre une autre communauté, celle du Pays Né de la Mer. Elle conteste l’arrêté devant le tribunal administratif de Nantes qui transmet la QPC au Conseil d’État.

Dans les deux cas, le Conseil d’État a transmis la QPC (respectivement CE 8 mars 2013, req. no 365791 ; CE 30 janvier 2013, req. no 363749).

Ces deux QPC donnent lieu à des décisions de conformité (QPC no 2013-315 ; QPC no 2013-303 du 26 avril 2013, « Intégration intercommunale et libre administration : que dit le Conseil constitutionnel » Complément territorial novembre 2013, p. 15). Selon le Conseil constitutionnel, la libre administration est certes affectée, mais elle n’est pas méconnue, les limitations législatives répondant à des motifs d’intérêt général.

Le Conseil constitutionnel considérant que la libre administration est un droit ou une liberté, au sens de l’article 61-1 de la Constitution, qui peut être invoquée à l’appui d’une QPC (CC no 2010-107 QPC du 17 mars 2011, CC no 2011-210 QPC du 13 janvier 2012, CC no 2010-12 QPC du 2 juillet 2010, CC no 2011-146 QPC 8 juillet 2011), estime que l’intégration forcée de communes, notamment isolée dans une intercommunalité à fiscalité propre affecte nécessairement la libre administration.

Le Conseil constitutionnel estime que le législateur peut organiser les conditions dans lesquelles les communes peuvent ou doivent exercer en commun certaines de leurs compétences dans le cadre de groupements. Il a ainsi jugé dans sa QPC du 2 juillet 2010 Commune de Dunkerque que la décision de procéder à une fusion de communes ne constitue pas un acte portant atteinte à la libre administration même si la tenue d’un référendum décisionnel sur la fusion privait les assemblées délibérantes de leur pouvoir d’appréciation. Le législateur, en vertu des articles 34 et 72 de la Constitution, peut assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations ou à des interdictions, à la condition notamment que les unes et les autres répondent à des fins d’intérêt général, qu’elles ne méconnaissent pas la compétence propre des collectivités concernées, qu’elles n’entravent pas leur libre administration et  GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014

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qu’elles soient définies de façon suffisamment précises quant à leur objet et à leur portée » (CC no 2000-436 DC, 7 décembre 2000 loi SRU, cons. 12, CC no 2011-146 QPC 8 juillet 2011 Département des Landes, CC no 2010-107 QPC du 17 mars 2011, Syndicat mixte chargé de la gestion du contrat urbain de cohésion sociale de l’agglomération de Papeete, CC no 2010-12 QPC du 2 juillet 2010 Commune de Dunkerque, préc.). Il s’agit donc de favoriser « l’achèvement et le renforcement de la rationalisation de la carte de l’intercommunalité » ou « l’intercommunalité à fiscalité propre ».

En effet, dans les hypothèses en cause, modification de périmètre, modification de périmètre suite à une fusion, les conditions de mises en œuvre des contraintes temporelles restent strictes. En outre, dans ces hypothèses de modification de périmètre, un dialogue est organisé : les maires ou les présidents d’EPCI peuvent être entendus par la CDCI, y compris à leur demande. Le Conseil constitutionnel veille également à ce que les voies de recours de droit commun demeurent ouvertes

Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs admis que l’adhésion obligatoire de collectivités à un syndicat mixte affectait la libre administration sans lui porter atteinte (CC no 2007-548 DC 22 février 2007, cons. 12). Il s’agit d’un contrôle de disproportion excessive, qui reste assez souple et s’apparente à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, car la conciliation de la libre administration des collectivités territoriales avec l’intérêt général laisse une grande marge d’action au législateur, comme d’ailleurs avec le principe d’indivisibilité de la République et les prérogatives de l’État qui en résultent (CC 25 février 1982 82137 DC Loi de décentralisation). En matière d’intégration intercommunale forcée, le juge administratif, quant à lui, exerce, un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation mais dans le cadre de l’application de la loi et de la fixation du périmètre par l’arrêté préfectoral (CE 27 octobre 2008 Commune de Sainte-Croix-en Plaine, req. no 296734).

La loi du 16 décembre 2010 prévoit que le schéma sera révisé au moins tous les six ans à compter de sa publication, selon la même procédure que celle présidant à son l’élaboration. La loi du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale a souhaité avancer la date de première révision du schéma.

L’article L. 5210-1-1, tel qu’il résulte de la loi de réforme des collectivités territoriales, prévoit une révision sexennale.

Parallèlement, l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010 a prévu la réactivation de plein droit des procédures exceptionnelles d’achèvement et de rationalisation de la carte des intercommunalités en vue de modifier le périmètre ou de fusionner des établissements durant l’année suivant la publication du schéma révisé et pendant l’année 2018.

Ces deux articles prévoient ainsi une clause de rendez-vous en 2017, pour organiser la concertation en vue de l’élaboration d’un schéma actualisé, et 2018, pour sa mise en œuvre. Cependant, ils n’excluent pas une remise en chantier anticipée de la carte intercommunale. Il est ainsi possible d’imaginer, en cas de recomposition volontaire d’un ou plusieurs EPCI structurants, qu’il puisse être utile de remettre à plat les grandes orientations décidées en 2011.

Ce processus peut ainsi être mené dans les départements où cela semble nécessaire, sans qu’une opération concertée au niveau national soit organisée. Il était alors nécessaire d’anticiper la révision. Sans revenir sur la périodicité sexennale de révision, la nouvelle rédaction de l’article avance de trois ans la « clause de rendez-vous », le but étant d’assurer une plus grande concertation. Cette révision interviendra l’année suivant le prochain renouvellement général des conseils municipaux de 2014, c’est-à-dire en 2015. Le rythme ultérieur des révisions prend effet à compter de la présentation du projet de schéma révisé à la CDCI.

Néanmoins, sur ces bases de raisonnement, le juge constitutionnel a déjà déclaré non conforme à la libre administration l’article L. 2224-11-5 du CGCT qui interdit aux collectivités territoriales, et notamment aux départements, de moduler les aides allouées aux communes et EPCI compétents en matière d’eau potable ou d’assainissement en fonction du mode de gestion du service en cause et restreint ainsi la libre administration des départements au point de méconnaître les articles 72 et 72-2 de la Constitution (CC no 2011-146 QPC 8 juillet 2011, Département des Landes, cons. 5). Cependant il a jugé, à propos des dispositifs financiers de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, qu’une révision de la répartition des dotations en cas de changement de périmètre de l’EPCI fondée sur des critères de population n’a pas pour effet d’opérer une redistribution des montants des dotations qui affecterait une part significative des ressources de l’EPCI ou des communes et il n’y a pas dénaturation du principe de libre administration (QPC 14 juin 2013 no 2013-323). Au-delà de l’appréciation souveraine du juge constitutionnel, le contrôle se fonde aussi sur les conditions de mise en œuvre des contraintes, leur précision, leur durée, leurs modalités et l’existence d’un droit au recours.  GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014

G. Révision du schéma

Le but est ainsi de tenir compte des réalités locales qui ne permettront pas toutes de retenir les projets les plus adaptés au regard de l’objectif de rationalisation de la carte intercommunale, avant le 1er juin 2013. Ces projets nécessitent des évaluations en matière de compétences, en matière financière, en matière d’organisation des services publics 9

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et ils ne pourront être finalisés qu’après les élections municipales. Ils pourront ainsi, après avoir été évoqués sous forme de préconisation, aboutir lors de la première révision du schéma, en 2015.

La procédure de révision est aussi précisée. L’initiative est plus « ouverte », puisque sa mise en œuvre interviendrait par arrêté préfectoral ou par une résolution adoptée par la CDCI à la majorité des deux tiers de ses membres ; le pouvoir d’initiative est ainsi mieux réparti. Dans ce dernier cas, un délai d’une année est fixé au préfet pour présenter à la commune un projet de schéma révisé. Néanmoins la CDCI ne semble pas pouvoir décider d’une révision anticipée du schéma.

H. Dérogations au respect du schéma départemental de coopération intercommunale Certains territoires sont exclus de la mise en œuvre de ce schéma pour des raisons historiques, économiques ou géographiques. La loi du 16 décembre 2010 prévoit un assouplissement du principe de couverture intégrale par des EPCI à fiscalité propre en en dispensant les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Valde-Marne, qui évoluent vers une intercommunalité rationalisée avec une logique propre, même si, dans les Hauts-deSeine, l’intercommunalité à fiscalité propre a progressé en 2012.

La loi du 29 février 2012 prévoit des dérogations complémentaires pour les îles monocommunales et les communes enclavées ; la situation géographique particulière de ces communes, les empêchant de respecter les principes d’adhésion obligatoire à un EPCI et de continuité territoriale des EPCI à fiscalité propre, justifie qu’une solution exceptionnelle puisse leur être appliquée.

Elle prévoit ainsi de déroger au principe d’achèvement de l’intercommunalité et donc à la suppression, par rattachement, des communes isolées, au profit des îles composées d’une seule commune. La dérogation est par ailleurs limitée : seules 9 des 15 îles maritimes monocommunales ne sont aujourd’hui pas membres d’un établissement public, il s’agit de : Bréhat (Côtes d’Armor) ; Sein (Finistère) ; Ouessant (Finistère) ; Hoedic (Morbihan) ; Houat (Morbihan) ; Yeu (Vendée) ; La Désirade (Guadeloupe) ; Terre-de-Bas (Guadeloupe) ; Terre-de-Haut (Guadeloupe). Les six autres îles maritimes composées d’une seule commune sont rattachées à une intercommunalité : Aix (Charente-Maritime), Batz et Molène (Finistère), Groix, Ile-aux-Moines et Ile d’Arz (Morbihan). En application des articles L. 5842-2 et L. 5210-1-2, les articles L. 5210-1-1 et L. 5210-1-2 et les principes correspondants ne s’appliquent pas aux communes de Polynésie française et de Saint-Pierre-et-Miquelon. Comme le font justement remarquer les travaux 10

préparatoires, en l’absence de précision concernant le caractère maritime de l’insularité, cette exception trouverait à s’appliquer aussi à Béhuard, commune de Maine-et-Loire formée d’une île de la Loire et à l’Iˆle-Saint-Denis, sur une île de la Seine. Cependant, la première faisant partie de la communauté d’agglomération Angers Loire Métropole et la seconde faisant partie du département de Seine-Saint-Denis bénéficiant déjà d’une exception, ces communes ne sont pas concernées.

Une seconde dérogation est prévue au profit des communes enclavées dans un autre département que celui de rattachement administratif. Ce dispositif est différent du précédent puisqu’il ne dispense pas les collectivités concernées de l’obligation d’adhérer à un EPCI à fiscalité propre ; il leur ouvre simplement la faculté de déroger au principe de continuité territoriale en raison de leur spécificité géographique. Cette dérogation concerne concrètement les communes de Séron, Luquet et Gardères situées dans les Hautes-Pyrénées mais enclavées dans le département des Pyrénées-Atlantiques ; la commune de Mennesaire située administrativement dans le département de la Côte-d’Or mais enclavée dans le département de la Nièvre (elle est d’ailleurs membre de la communauté de communes du Liernais, département de la Côte-d’Or) ; les communes de Boursies, Doignies et Mœuvres, communes du Nord enclavées dans le Pas-de-Calais ; « l’enclave des papes », espace géographique correspondant au canton de Valréas (Vaucluse) enclavé dans la Drôme (la communauté de communes de l’enclave des papes compte les quatre communes du canton) ; la commune d’Othe en Meurthe-et-Moselle, enclavée dans le département de la Meuse (elle est membre d’un EPCI de Meurthe-et-Moselle dont elle est distante de 600 mètres). Les communes placées dans cette situation disposent d’un choix : se joindre à une communauté du département voisin dont elles sont contiguës, ou s’inclure dans une communauté, non contiguë, du département auquel elles appartiennent administrativement. Toutefois, il résulte des travaux parlementaires que cette dérogation au principe de continuité est d’application stricte : le rattachement à une communauté du département d’appartenance ne peut bénéficier qu’à une entité située géographiquement sur la limite départementale la plus proche de l’enclave ; elle ne saurait autoriser celle-ci à rejoindre une communauté plus éloignée.

III. Catégorie autonome des EPCI (art. L. 5210-1-1 A) La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, dans un souci de clarification, définit les groupements de collectivités territoriales, ce qui inclut les  GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014

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EPCI, mais aussi les syndicats mixtes, les pôles métropolitains, les agences départementales, les institutions ou organismes interdépartementaux et les ententes interrégionales.

Concernant les syndicats mixtes, il faut préciser qu’il s’agit des syndicats mixtes fermés et ceux associant exclusivement des communes, des départements et des régions. La loi prend aussi le soin d’isoler les EPCI de ces groupements de collectivités, qui sont ainsi une catégorie autonome soumise à un régime juridique plus intégré. Elle regroupe les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés d’agglomération et les communautés urbaines, les syndicats d’agglomération nouvelle et les métropoles (art. L. 5111-1 al. 2 et L. 5210-1-1 A). Les pôles métropolitains sont exclus de la liste des EPCI en étant réduit à un regroupement de collectivités, mais ils font partie des syndicats (mixtes), ce qui limite l’originalité de la structure et son caractère d’intercommunalité intégrée et relativise la portée de la distinction entre regroupements de collectivités et EPCI. Les pays ne font pas non plus partie de ces énumérations ; la création de telle structure, à la nature et aux compétences intercommunales ambiguës, est désormais interdite. La catégorie juridique des communautés d’agglomération nouvelles (CAN), toujours en vigueur dans le droit positif mais n’ayant fait l’objet d’aucune mise en œuvre est supprimée.

IV. L. 5210-1-2 – Rattachement préfectoral d’une commune à un EPCI à fiscalité propre L’article 18 de la loi du 16 décembre 2010 institue une procédure pérenne de suppression des communes isolées, des enclaves et des discontinuités territoriales, qui entre en vigueur au terme du processus d’achèvement et de rationalisation de la carte de l’intercommunalité, soit le 1er juin 2013. Ce dispositif vient compléter les pouvoirs temporaires détenus par le préfet en vertu de l’article 60 de la loi du 16 décembre 2010. Mais ces pouvoirs ne sont pas applicables aux communes bénéficiant d’une dérogation aux principes de continuité territoriale ou de couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale en application des V et VI de l’article L. 5210-1-1. Il n’est pas applicable aux départements des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et Val-deMarne et aux îles monocommunales. Une dérogation est aussi prévue pour les communes enclavées dans un autre département que celui de rattachement administratif. Ce dispositif ne dispense pas les collectivités concernées de l’obligation d’adhérer à un EPCI à fiscalité propre ; il leur ouvre simplement la faculté de déroger au principe de continuité territoriale en raison de leur spécificité géographique (voir article L. 5210-1-1).  GROUPE MONITEUR – CGCT – JANVIER 2014

Cet article attribue compétence au préfet pour y procéder.

L’accord de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale sur le rattachement est requis, comme l’avis de la commission départementale de la coopération intercommunale. Ils disposent d’un délai de 3 mois à compter de la notification du projet d’arrêté à l’organe délibérant de l’établissement public et à la commission. A` défaut de délibération dans ce délai, celle-ci est réputée favorable. En cas de refus de l’organe délibérant, une clause de sauvegarde a été introduite par le Sénat : le préfet ne peut opérer le rattachement que si la commission départementale de la coopération intercommunale ne s’est pas prononcée en faveur du rattachement à un autre établissement public de coopération intercommunale limitrophe de la commune concernée. La CDCI se prononce à la majorité des deux tiers de ses membres ; dans une telle hypothèse, le préfet met en œuvre le projet de rattachement proposé par la commission départementale de la coopération intercommunale. Si la commune qu’il est prévu de rattacher à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est située dans une zone de montagne, l’arrêté du préfet intervient après consultation du comité de massif ; son avis est réputé favorable s’il ne s’est pas prononcé dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine par le préfet. L’arrêté du préfet emporte, le cas échéant, retrait de la commune rattachée d’un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre.

Cet article s’applique à compter du 1er juin 2013 et succède aux pouvoirs temporaires détenus par le préfet. Les mesures prises dans ce cadre peuvent être contestées au contentieux pour violation du principe de libre administration, mais le Conseil constitutionnel a estimé que la libre administration était affectée par de telles mesures mais non violée (QPC no 2013-315 ; QPC no 2013-303 du 26 avril 2013, « Intégration intercommunale et libre administration : que dit le Conseil Constitutionnel », Complément territorial novembre 2013, p. 15), voir le commentaire précédent art. L. 5210-1).

V. Appel de compétences auprès du département ou de la région par un EPCI (art. L. 5210-4) L’article L. 5210-4 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi du 13 août 2004, a autorisé les EPCI à fiscalité propre à demander à exercer par délégation des compétences appartenant aux régions ou aux départements. Ces collectivités peuvent refuser cette délégation, mais elles sont tenues d’inscrire la question à l’ordre du jour de leur assemblée délibérante dans un délai de six mois et 11

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de motiver un éventuel refus de leur part. Si elles acceptent le principe de la délégation, une convention entre l’EPCI et le département ou la région règle les conditions de la délégation de compétence (étendue, durée, conditions financières, modalités d’exécution). L’article 51 de la loi Borloo étend cette possibilité d’exercer des compétences par délégation aux communes.

La nouvelle rédaction de l’article L. 5210-4 supprime la restriction de son champ d’application initial : désormais, tous les EPCI, qu’ils soient ou non à fiscalité propre, peuvent demander à exercer les compétences par délégation.

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On pourra s’interroger sur la pertinence d’un texte, qui vient modifier une disposition législative, celle contenue dans la loi du 13 août 2004, alors même qu’elle vient juste d’être adoptée. Cette modification avait été présentée comme une mesure d’harmonisation avec l’article L. 263-4 du code de l’action sociale et des familles (possibilité de délégation de la mise en œuvre des programmes locaux d’insertion des départements aux communes ou aux EPCI quels qu’ils soient). On regrettera encore une fois la méthode de travail du législateur, qui consiste à modifier des textes alors même que, parfois, ils n’ont pas encore fait l’objet d’une application…

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