Mecanismo buen gobierno by grupofaro transparencia

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

1. Presentación

Contenido: Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal.

Transparencia y acceso a la información a escala municipal.

Transparencia fiscal: Diagnóstico y propuestas para fomentar la participación y acceso a información del presupuesto municipal.

Rendición de cuentas, gestión del servicio público y combate a la corrupción a escala municipal.

Mecanismos de buen gobierno en las empresas municipales.

Auditoría municipal: Cambios institucionales para fortalecer la independencia y transparencia en auditorías municipales.

Buen gobierno en la implementación de regulaciones de negocios a escala municipal.

Buen gobierno en la contratación pública a escala municipal.

Buen gobierno a escala municipal en Ecuador. Marco jurídico, avances, desafíos y oportunidades para los gobiernos municipales.

En un contexto donde las representaciones políticas de partidos y autoridades en los espacios de gobierno han cambiado, así como también se ha generado un nuevo marco constitucional que establece incentivos legales para la participación ciudadana, se genera el desafío y a la vez la oportunidad de garantizar la existencia de mecanismos para reducir la corrupción así como crear mecanismos reales de transparencia y acceso a información, de participación ciudadana, y mecanismos efectivos de rendición de cuentas (accountability) desde los distintos niveles de gobierno. Para ello, es clave generar propuestas para fortalecer dichos mecanismos y construir canales de diálogo efectivos entre los gobernantes y sus grupos de interés. Así, de una manera más puntual, promover el buen gobierno a escala subnacional implica orientar las instituciones públicas hacia el cumplimiento de estándares de calidad, transparencia y mecanismos anti-corrupción. Para ello, Grupo FARO en alianza con Global Integrity (EEUU), el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Argentina), y Ciudadanos al Día (Perú) a través de una iniciativa regional1, realizó un proceso de investigación denominado “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno”, para identificar el grado de institucionalización y avances de los mecanismos de transparencia y buen gobierno a 1

escala subnacional en sus respectivos países. En el caso ecuatoriano, el estudio se realizó entre noviembre 2008 y agosto 2009 acerca de las 24 municipalidades de las capitales de provincia del Ecuador. Este documento identifica y analiza, a escala local, los mecanismos creados en la ley y su implementación en la práctica sobre temas de acceso a la información pública, rendición de cuentas, transparencia presupuestaria entre otros. Por tanto, el propósito del presente documento,“Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal”, llevado a cabo gracias al apoyo de Partnership for Transparency Fund (PTF), es recoger y difundir los principales hallazgos de la ya mencionada iniciativa a través de 8 casos de estudio. Por otro lado, Grupo FARO considera esta iniciativa relevante para generar espacios de debate público sobre la transparencia y las buenas prácticas de buen gobierno, donde los ciudadanos y ciudadanas, políticos, organizaciones de la sociedad civil y sectores privados puedan conocer en base a evidencia empírica, la existencia, efectividad y acceso a los mecanismos anti-corrupción y de transparencia, que a su vez generen procesos que impulsen la demanda de herramientas, así como mecanismos que contribuyan a una activa participación de la sociedad civil, y a apoyar a que los gobiernos municipales generen acciones concretas hacia una agenda viable y efectiva de buen gobierno.

Esta iniciativa fue lograda gracias al apoyo de National Endowment for Democracy (NED), Partnership for Transparency Fund (PTF), y el Banco Interamericano del Desarrollo (BID)

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2. Acerca del estudio y sus aspectos metodológicos Evaluaciones Subnacionales en Sudamérica de Global Integrity2

a. Antecedentes Los Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno en Sudamérica (2009)3 valoran la existencia, eficacia, y el acceso que tienen los ciudadanos a los mecanismos de buen gobierno y anti-corrupción; esto se aplica para cada unidad subnacional en Argentina, Ecuador y Perú (las respectivas unidades son provincias, municipios y regiones). Las evaluaciones para cada país se realizaron por separado, y se diseñó un conjunto de Indicadores de Integridad a escala subnacional específico para cada país. Para el caso de Argentina se incluyen más de 180 preguntas individuales, para Ecuador más de 130, y para Perú más de 90. La respuesta a cada uno de los indicadores debe ser fundamentada por entrevistas con expertos, investigación original, estudios existentes, reportajes u otros documentos relevantes. Se elaboraron criterios de evaluación para cada pregunta, para garantizar la mayor consistencia posible en como son calificados los indicadores. Los Indicadores de Integridad subnacionales toman en cuenta, tanto las medidas legales existentes, como la implementación en la práctica dentro de cada unidad subnacional. Las evaluaciones son realizadas por un investigador principal; donde esta primera evaluación es fortalecida con un proceso de control de calidad, en el que otros investigadores puedan revisar el material producido por el investigador principal. Los Indicadores de Integridad subnacionales fueron desarrollados colectivamente por Global Integrity y el socio local respectivo en cada país; para Argentina el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), para

Ecuador Grupo Faro, y finalmente para Perú Ciudadanos al Día. Los indicadores utilizados fueron diseñados para establecer en qué medida los ciudadanos (organizados o no) y otros sectores como la empresa privada tienen acceso al gobierno subnacional, si las organizaciones públicas cuentan con capacidades técnicas para proveer servicios de calidad, si existen instancias de monitoreo sobre la gestión de gobierno, y posibilidad de reclamar y obtener respuesta en el caso de que se dieran situaciones de abuso de poder. Estos indicadores examinan básicamente tres cuestiones en cada una de las categorías analizadas: i) la existencia de determinadas leyes, instituciones y mecanismos que promueven el buen gobierno y la rendición de cuentas (tanto horizontal como vertical). ii) la efectividad de esos mecanismos. iii) el acceso que los ciudadanos tienen a los mismos. Los indicadores subnacionales se desagregan en un conjunto de categorías y preguntas sobre los diversos temas. Estos conceptos son evaluados en detalle observando no sólo qué leyes o instituciones, sino también el plantel profesional, presupuesto e independencia política de las instituciones, como el acceso que los ciudadanos tienen al gobierno. La extensa información proporcionada por estos indicadores no está destinada sólo a alertar sobre los desafíos de calidad institucional que enfrentan las unidades analizadas, sino también a aportar evidencia para la promoción, el desarrollo y la implementación de reformas concretas.

Cada una de las organizaciones locales (CIPPEC, CAD y Grupo FARO) tomó como referencia los indicadores del Global Integrity Report y del Liberia Local Governance Toolkit4 y desarrolló, con la colaboración de Global Integrity, un conjunto de indicadores especialmente adaptados para su contexto nacional. El desarrollo de la matriz de indicadores requirió identificar las dimensiones de la calidad institucional más relevantes en

cada contexto nacional, descartar aquellas inaplicables al escala subnacional, y desarrollar nuevos indicadores para dar cuenta de las especificidades en cada uno de los tres países. El caso de Ecuador se refirió la última administración municipal (2004-2008) si bien en los casos de estudio se puede encontrar referencias a cambios y/o coyunturas de un periodo posterior dependiendo de su relevancia con el tema analizado. Se consideraron 4 categorías y 10 subcategorías:

Tabla 1 I. Libertad de Información

II. Rendición de cuentas del Gobierno

I.1 Transparencia y Acceso a información gubernamental

II.1 Rendición de cuentas del poder ejecutivo (alcaldes) II.2 Rendición de cuentas legislativa (concejales municipales) II.3 Auditoría (a nivel municipal, en la práctica)

III. Presupuesto y Transferencias Fiscales

IV. Gestión Pública Municipal

III.1 Transparencia Presupuestaria (proceso presupuestario municipal) III.2 Transferencias Fiscales III.3 Empresas Municipales

IV.1 Rendición de cuentas del Sector Público (implementación de nuevas regulaciones nacionales en el servicio civil) IV.2 Transparencia, coordinación e implementación de regulaciones de negocios (aplicación municipal) IV.3 Compras públicas en el nivel municipal

Elaborado por: Grupo FARO

c. El trabajo de campo. En el caso de Ecuador, el proyecto contó con 4 investigadores que realizaron la investigación en las 24 municipalidades –capitales de provincia. El trabajo de campo implicó realizar una extensa revisión bibliográfica, un análisis

del marco normativo de cada unidad analizada, cientos de entrevistas a expertos e informantes clave, y una arduatarea de revisión en la prensa para anclar cada uno de los indicadores con referencias sólidas y variadas.

d. Informes y Resultados En base a la investigación de campo se realizaron informes para cada uno de los municipios monitoreados (scorecards)5 en el que se asignan puntajes (100-50-0) y evalúan a través de un método simple de agregación. El investigador principal asigna puntajes originales a los indicadores y sub-indicadores y estos puntajes son ajustados después del proceso de control de calidad. Los puntajes de cada indicador son promediados dentro de la sub-categoría a la que pertenecen y esto genera un puntaje para cada sub-categoría. Con la misma lógica, el promedio de las subcategorías crea un puntaje para la categoría a la que pertenecen. Como ya se mencionó cada indicador evalúa:

Extraido de Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno: Argentina, Ecuador y Perú. Libro Blanco de Metodología. http://local.latin.globalintegrity.org/methodology.cfm) En el año 2007, Global Integrity introdujo la Iniciativa de Integridad Local (en inglés, Local Integrity Initiative), un proyecto que consiste en evaluaciones subnacionales de buen gobierno, en el cual Global Integrity se asocia con organizaciones y equipos locales de expertos.

b. La definición de “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno”

1. La existencia de determinadas leyes, instituciones y mecanismos que limitan la discrecionalidad de los funcionarios públicos y promueven la eficacia, la eficiencia, la responsabilidad y el profesionalismo en la gestión del Estado. 2. La efectividad de esos mecanismos. 3. El acceso que los ciudadanos tienen a esos mecanismos. Los indicadores de existencia de la ley evalúan las leyes, regulaciones y agencias/entidades (o mecanismos equivalentes) que existen en el escala subnacional. Los indicadores de efectividad evalúan el efectivo funcionamiento de estos mecanismos;

El primer proyecto de la Iniciativa de Integridad Local La versión final de los indicadores se puede encontrar en http://local.latin.globalintegrity.org/

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y los de accesibilidad evalúan el acceso ciudadano a esas instancias y a la información que producen. La combinación de indicadores de jure y de facto y la especificidad de cada uno de los indicadores los hace especialmente accionables. El análisis detallado del marco legal en cada una de las categorías abordadas, permite identificar vacíos legales y defectos de diseño

en dispositivos institucionales concretos. Por otro lado, los indicadores de facto permiten obtener una aproximación a la medida en la que las leyes e instituciones están efectivamente funcionando en la práctica, permitiendo que se observen brechas o debilidades específicas en la implementación. Este diseño permite generar información relevante para elaborar reformas concretas que mejoren el marco institucional y medidas para su aplicación efectiva.

Metodología de los casos de estudio: Buen Gobierno en el Ecuador, una mirada a lo municipal En base a los resultados del estudio, se generaron 8 casos de estudio cuyo objetivo principal es evidenciar y sintetizar los principales hallazgos resultado del monitoreo a las 24 municipalidades, capitales de provincia en función de las categorías/sub categorías que Grupo FARO ha

considerado como más relevantes después del proceso de investigación. Para ello, algunas categorías y sub categorías fueron agrupadas, y así como otras expuestas solas dependiendo de su complejidad y relevancia en la coyuntura y contexto actual del Ecuador.

a. Categorías/subcategorías de análisis

c. Principales limitaciones Metodológicas Grupo FARO realizó un ejercicio exploratorio sobre 4 categorías cuyo objetivo es evaluar los mecanismos existentes para considerar los niveles de buen gobierno entendidos bajo el esquema de mecanismos de transparencia y anti-corrupción creados, así como el grado de efectividad de su implementación. Dicho ejercicio implicó algunos desafíos a la hora de realizar el análisis comparativo de los principales hallazgos entre los 24 municipios, capitales de provincia debido a algunas limitaciones metodológicas evidenciadas en el proceso: i. Restricciones tiempo para recolectar información y documentación relevante para aproximadamente 130 indicadores. ii. Así mismo el desafío de cuantificar factores o criterios esencialmente cualitativos y hasta cierto punto abstractos para las fuentes.

iii. La no existencia de referentes previos al ser una iniciativa pionera a escala subnacional en la región. iv. Las posibles asimetrías en el enfoque y recolección de información, percepción y valoración entre investigadores generadas tanto por las características de su territorio muestral a la que cada investigador/a estuvo circunscrito; v. Las posibles asimetrías en el enfoque y recolección de información, percepción y valoración entre investigadores generadas por sus criterios personales, aunque se hayan realizado esfuerzos máximos por limitar lo más posible los criterios de respuesta. vi. Asimetrías en el perfil, percepción y valoración entre los actores clave entrevistados de cada municipio debido a diferentes realidades y niveles de participación e involucramiento con sus gobiernos locales.

Los 8 casos de estudio se han diseñado para analizar la siguientes categorías/sub categorías: Casos de Estudio Categorías/subcategorías 1 2 3 4 5 6 7 8

I.1 Acceso a información gubernamental II.1 Accountability de alcaldes / II.2 Accountability Legislativa Concejales/ IV.1 Accountability de Funcionarios Públicos II.3 Auditoría (en lo municipal,en la práctica en lo nacional Contraloría General) III.1 Transparencia Presupuestaria / III.2 Transferencias Fiscales III.3Empresas Municipales IV. 2 Implementación Regulaciones de negocios IV. 3 Compras Públicas Evaluación Jurídica de todas las categorías

b. Estructura de los casos de estudio Cada caso de estudio6 se ha estructurado para reflejar lo siguiente en función de la categoría/ sub categoría analizada: • Análisis del contexto • Diagnóstico General - Principales Limitaciones - Principales Avances - Nivel de avance comparativo (tipologías) • Principales Brechas entre la ley y la práctica • Recomendaciones generales

A excepción del caso comparativo jurídico, que hace una evaluación general por categoría de análisis.

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Caso de estudio 1

Transparencia y acceso a la información a escala municipal Autora: Erika Donoso N.*

1. Contexto sobre la implementación de Mecanismos de Transparencia a escala municipal en las 24 capitales de provincia en Ecuador En Ecuador la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP) y su reglamento están vigentes desde el año 2004 y 2005 respectivamente. Esta Ley parte de la norma constitucional1 que establece que “no existirá reserva respecto de informaciones que reposen en archivos públicos, excepto de aquellas que por seguridad nacional no deben ser dadas a conocer” 2. Después de 5 años de contar con la Ley, todavía es un reto para el Ecuador lograr que las instituciones del sector público la cumplan a cabalidad y que además cuenten con los recursos y la voluntad política suficiente para convertirse en entidades más transparentes y participativas. Adicionalmente se requiere promover la demanda y el interés ciudadano para acceder a la información pública desde una perspectiva de derechos. Efectivamente, la vigencia de la Ley dio paso a que los gobiernos informen de su gestión obligatoriamente; sin embargo esta no es la única forma de garantizar su cumplimiento dada la importancia de generar los incentivos para que las instituciones cumplan y la ciudadanía ejerza su derecho de acceder a la información pública y por ende al control social. El desafío entonces, es pasar del mero enunciado (papel) a la práctica; pasar del cumplimiento mecánico, al convencimiento de que la transparencia apunta a la

gobernabilidad y al empoderamiento y corresponsabilidad ciudadana. Si el/la ciudadano/a está bien informado/a puede vigilar e involucrarse en el destino y manejo de los recursos públicos, así como participar en los asuntos nacionales, regionales y locales. En los gobiernos seccionales se realizan esfuerzos importantes en ese sentido a través, por ejemplo, de sus páginas Web, donde difunden la información pública de acuerdo al Art. 7 de la LOTAIP, pero éste, pese a ser un avance importante, todavía no refleja el total cumplimiento de la Ley. El presente trabajo de investigación muestra un diagnóstico de la situación de los 24 municipios, capitales de provincia, basado en el estudio “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno” realizado por Grupo Faro en alianza con Global Integrity en el 2009. La categoría de análisis es Transparencia y Acceso a la Información, traducida en las prácticas municipales de difusión de información, disponibilidad en la entrega, exigibilidad de la ciudadanía y la autocensura y censura, previa a los medios de comunicación. El objetivo es evidenciar los avances y limitaciones y, en base a ello, generar propuestas de política en función de los hallazgos.

El concepto del derecho a la información se basa en que las autoridades son simplemente los guardianes de la misma para la sociedad, y que la información que está en manos del Estado es también propiedad de la sociedad.3

Es comunicadora graduada en la Universidad Internacional del Ecuador. Se desempeñó como reportera en temas como educación, género, salud, niñez y adolescencia. Ha coordinado procesos de fortalecimiento de capacidades a actores sociales y juntas parroquiales en gestión participativa, control social, presupuesto participativo y comunicación. Fue consultora en organizaciones como GTZ, UNICEF, ORGANIZACCIÓN. En Grupo FARO ha realizado investigaciones sobre fortalecimiento a Redes sociales, transparencia, gobernabilidad y género. 1 Constitución de la República de 1998. Al respecto, la Constitución aprobada en 2008 menciona en su Art. 18 “Acceder libremente a la información generada en entidades públicas, o en las privadas que manejen fondos del Estado o realicen funciones públicas. (…)”. 2 Según el Art. 6 de la LOTAIP, “se considera información confidencial, aquella información pública personal, que no está sujeta al principio de publicidad y comprende aquella derivada de sus derechos personalísimos y fundamentales” 3 Mendel, T. “El Derecho a la Información en América Latina, Comparación Jurídica”. UNESCO. Quito, 2009

2. Diagnóstico de situación actual sobre mecanismos de transparencia y acceso a la información pública en los 24 municipios de capitales de provincia en Ecuador Como se menciona en el texto “Participación ciudadana y gobiernos locales”4 la participación es fundamental en el ámbito local, no como la acción única de acudir a las urnas para elegir autoridades, sino, concebida como el involucramiento ciudadano en la gestión pública y en la toma de decisiones. En el documento se advierte el reto que tienen los gobiernos locales para combatir la corrupción y asegurar la transparencia a través de conceptos, herramientas y metodologías implementadas. Para ello, advierte que la participación no debe ser considerada en los municipios como un aspecto eventual, sino como algo permanente de la gestión pública y para lograrlo se requiere una administración local transparente y abierta. Una de las herramientas con las que cuentan los municipios para poner a disposición la información al público es la página Web. Según el Art. 7 de la LOTAIP “las instituciones del Estado que conforman el sector público (…) difundirán a través de un portal de información o página Web, así como de los medios necesarios a disposición del público, información actualizada en temas como: regulaciones y procedimientos internos, distributivo de personal, remuneraciones mensuales, servicios y formularios para los trámites, presupuesto anual, auditorías internas, contratos y contratistas, entre otros”. En el estudio se pudo observar que los municipios sí cumplen con este mandato pero de forma parcial, pues la información no está actualizada o está incompleta. No tener esta herramienta a disposición o no

tenerla actualizada significa que la persona interesada no tiene la posibilidad de acceder a la información de manera ágil y a bajo costo.5 En el estudio “Evaluación de estándares de transparencia y componentes de servicios vinculados a los trámites de apertura de negocios” realizado en el 20056, para medir el cumplimiento del Art. 7 de la LOTAIP, se realizó un ranking entre 15 municipios. Para la calificación, se midió la existencia o no de información en las páginas Web. Así, entre los resultados que arrojó el estudio se observa que el municipio de Cuenca (85,47%) tuvo un mayor nivel de cumplimiento, seguido de Quito (77,33%), Portoviejo (72,67%) y Guayaquil (65,70%). Los que presentaron mayores dificultades fueron: Esmeraldas (19,77) y Machala (21,51). Otra de las estrategias es pautar en los medios de comunicación locales (radio, prensa y televisión) y en ciertos casos también se cuenta con medios de comunicación municipales (como en Guaranda, San Cristóbal y Loja) que están a disposición permanente de las entidades. La debilidad de estos medios es que, al no tener independencia con los municipios, la información es parcializada y esto se asume como promoción de las obras y actividades, más que la difusión relevante de la gestión municipal. Otros casos son las radios locales, cuyos dueños tienen una marcada tendencia política o pertenecen a autoridades locales (en muchos casos concejales).7 Por esta razón existen posiciones radicales a favor o en contra, dependiendo de la posición ideológica y política del propietario del medio.

Costo y tiempo para obtener la información: Si un municipio no cuenta con una página Web que tenga información completa y actualizada, el costo para acceder a ella aumenta, porque supone ir al Municipio de manera personal

hasta obtener la información y ello representa gastos de movilización. Por otra parte, actores de la sociedad civil8, periodistas o técnicos de organizaciones manifestaron que el problema

Gutiérrez, J. “Participación ciudadana y gobiernos locales”, , CCCC, texto tomado en la publicación “Mecanismos de Control social: Caja de Herramientas” (Fondo Justicia y Sociedad, Fundación Esquel, Usaid), co-autoras Ponce, X., Silva, R., y Vela, M. 2006 Todos municipios ha excepción de Zamora y San Cristóbal, tenían habilitados sus sitios Web. 6 Estudio “Evaluación de estándares de transparencia y componentes de servicios vinculados a los trámites de apertura de negocios” en 15 municipios: Quito, Ibarra, Latacunga, Ambato, Riobamba, Cuenca, Loja, Machala, Portoviejo, Guayaquil, Esmeraldas, Manta, Cayambe, Otavalo y Durán, Grupo FARO, 2005. 7 Testimonios de diversas entrevistas realizadas a los informantes claves de los municipios del estudio de Global Integrity (2008-2009), tales como San Cristóbal, Guaranda, Ambato y otros. 8 Sociedad civil, entendida como el espacio de la vida social organizada que es independiente del Estado y de sus instituciones (“Mecanismo de Control Social: Caja de herramientas”, Fondo de justicia y sociedad/ Fundación Esquel-Usaid, 2006). 5

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es el retraso en la entrega porque perjudica sus actividades y representa un costo que también dependerá de la forma para solicitar la información. Por ejemplo, los periodistas no tienen que cancelar las copias debido a que son proporcionadas por el departamento de comunicación. También, si la solicitud se la hace de forma directa a los responsables o autoridades es probable que la información no tenga ningún costo al obtenerla. Sin embargo, si la solicitud se realiza por la vía formal, es necesario cancelar una tasa por servicios administrativos y el valor de las copias. En la mayoría de los casos, la tasa administrativa (según cada ordenanza) cuesta desde $0,50 a $2,00. En el municipio de Santo Domingo de los Tsáchilas cuesta $4,509 o, en el caso de San Cristóbal el costo dependerá del año de la información solicitada, es decir que si ésta corresponde a un período de más de un año se debe cancelar $1010 y así mismo hay municipios que no cobran dicha tasa. El costo también puede resultar significativo por la cantidad de copias. Se mencionaron casos en los que por el excesivo número de

fotocopiados, el trámite resultaba oneroso.11 Los procesos para acceder a la información no están disponibles al público, en algunos casos se menciona que se debe solicitar en secretaría, otros directamente al responsable del departamento que posee la información, etc. La poca claridad al respecto, hace que al ciudadano/a le tome más tiempo y mayor costo porque, lamentablemente, todavía se depende de la predisposición de los funcionarios. No hay una negativa explícita. Hay ocasiones en las que no se dan respuestas o dan diferentes explicaciones. Las más relevantes: No tienen la información sistematizada o codificada, no disponen personal para hacer ese trabajo, no está en una sola instancia o está a cargo de distintos funcionarios, no cuentan con la autorización del alcalde o es demasiada información. Sin embargo, de acuerdo a las experiencias, muchas veces el municipio no da explicaciones y uno de los principales problemas es la burocracia.

“La información pública pertenece a los ciudadanos y ciudadanas. El Estado y las instituciones privadas depositarias de archivos públicos, son sus administradores y están obligados a garantizar el acceso a la información”12 Utilización de instrumentos legales: Una debilidad hallada en los 24 municipios son los casos de apelaciones.13 No se encontraron casos en que los ciudadanos hagan uso de este recurso legal para exigir la entrega de la información. Las acciones de los usuarios cuando reciben negativas a su solicitud es buscar otras fuentes u otros canales. Se identificaron sólo tres casos: El primero fue de un concejal en el Municipio de Riobamba quien planteó un recurso de acceso a la información ante un juzgado, aduciendo que no le entregaron todos los documentos que solicitó.14 Otro de los casos identificados fue en el Municipio de Tulcán donde dos concejales apelaron ante el

Tribunal Constitucional la no entrega de toda la información solicitada y su respectiva aclaración.15 El último caso sucedió en el Municipio de Guayaquil y no fue resuelto, por lo que no se cuenta con mayores detalles al respecto. Los/as entrevistados/as explicaron algunas razones por las que no se hace uso de este derecho y entre ellas mencionaron que se reservan el derecho de solicitar información para evitar confrontaciones con el alcalde cuando éste tiene controladas varias instancias de poder o cuenta con ‘mayoría’ en el concejo16 y otra razón dijeron que es el costo o el tiempo que puede representar dicho trámite.

Caso identificado por la investigadora Melania Carrión, quien fue parte de este estudio. En este caso, los funcionarios de la secretaría general aseguraron no conocer dicha ordenanza, por lo que no se pudo comprobar su cumplimiento. Caso identificado en el municipio de San Cristóbal (Investigadora: Erika Donoso) 11 Caso del municipio de Morona de solicitud de viáticos de alcalde, donde la reproducción de información ascendía a $70 dólares. (Investigadora: Mabel Andrade). 12 Art.4 lit. a) de Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública -LOTAIP 13 En caso de negativa de información la persona implicada puede acudir ante el alcalde o ante el concejo municipal. Las apelaciones se dan por la vía administrativa. Al ser un trámite administrativo no se requiere de los servicios de un abogado. Sin embargo, en vía judicial si supone contratar los servicios profesionales de un abogado defensor. También existen los recursos de acceso a la información. (Investigadora: Melania Carrión) 14 Según entrevista con el concejal implicado, Jorge Recalde, el proceso duró alrededor de dos meses hasta que le entregaran la información y gastó alrededor de $500 dólares (Investigadora, Erika Donoso) 15 Información proporcionada por el procurador síndico del municipio de Tulcán, Jaime Jiménez (Investigadora, Erika Donoso) 16 Testimonios del caso de investigación en el municipio de Santo Domingo (Investigadora: Melania Carrión) 9

En las dependencias provinciales de la Defensoría del Pueblo tampoco se registraron solicitudes de patrocinio para presentar un recurso de acceso a la información o presentar apelaciones. Solo se mencionan quejas ciudadanas, en cuyo caso, la entidad emite un comunicado al municipio para que éste entregue la información solicitada de acuerdo a la Ley. Esto indica que la ciudadanía no conoce los procedimientos para solicitar la información ni las herramientas para ejercer su derecho. Además, dicho recurso estaría ligado al requerimiento de los servicios de un abogado o un asesor que le guíe en este proceso, lo que representa otro costo. Por otra parte, los ciudadanos manifestaron su desconfianza hacia los canales formales

como el sistema judicial, lo que limita el uso ciudadano a dichos recursos para validar sus derechos17. En el nuevo reglamento orgánico funcional de la Defensoría del Pueblo, en vigencia desde agosto de 2009, en su Art. 47 literal d) establece que tiene por atribución “patrocinar acciones de acceso a la información pública”, lit. i) “verificar que las entidades y organismos sujetos a la LOTAIP cumplan con difundir la información por los medios que dispone dicha Ley”, entre otros. Para el cumplimiento de dichos mandatos la Defensoría del Pueblo se encuentra en un proceso de reestructuración interna, pues actualmente forma parte de la Función de Transparencia y Control Social18.

Implementación de instancias de control: Sólo en dos municipios se identificó la implementación de metodologías de control, es decir de instancias promovidas por el propio municipio para monitorear la transparencia institucional. En el único municipio donde se identificó un mecanismo de transparencia es Quito con la Comisión Metropolitana de Lucha contra la corrupción ‘Quito Honesto’. Entre los avances que se identificaron en el tema de transparencia, se encuentra el monitoreo a las páginas Web del Municipio y sus entidades municipales para analizar el cumplimiento del Art. 7 de la LOTAIP, a través de convenios con organizaciones de la Sociedad Civil, como Coalición Acceso19. Los resultados de los monitoreos en 2008 demostraron que, en promedio, las entidades del municipio cumplen con el 63.3% en lo referente a la cantidad y 54.2% en cuanto a calidad20. La misma entidad elabora publicaciones sobre la transparencia a fin de incentivar a que la gente ejerza su derecho de acceder a la información. Mientras tanto, en el Municipio de Guayaquil se creó “la Unidad de Gobierno Electrónico” que desarrolló el portal de información y además suscribió un convenio con la organización Participación Ciudadana para el monitoreo

mensual de los sitios Web.21 El Municipio de Quito cuenta con un sistema similar. El responsable de la LOTAIP en la Defensoría del Pueblo, Camilo Restrepo, indicó que según informe de Participación Ciudadana “en el Municipio de Guayaquil, existe un 64% de avance en el cumplimiento de la Ley desde que se firmó el convenio”. En este sentido, tanto los municipios de Quito, como Guayaquil incrementaron considerablemente su nivel de observancia del Art. 7 de la LOTAIP. En el caso del Municipio de Ambato, los informantes calificados reconocieron la apertura del Alcalde, la existencia de un discurso que promueve la transparencia, así como la creación de una veeduría ciudadana para el control y vigilancia de la gestión municipal. No obstante, al momento del estudio, dicha veeduría no ejercía sus funciones, pese a que en la ordenanza se la contemplaba como una instancia permanente.22 Como avance se puede destacar que la mayoría de los municipios cuentan con página Web donde se difunde información que antes era considerada como reservada, sin embargo, se reconoce que todavía hay que trabajar en la calidad de la información y no solo en la cantidad, tal como lo estipula la Ley.

Caso identificado en el municipio de Santo Domingo (Investigadora: Melania Carrión) 18 La Función de Transparencia y Control Social está formada por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado y las superintendencias (Art. 204 de la Constitución de la República del Ecuador, año 2008) 19 Coalición Acceso es una red de organizaciones no gubernamentales que trabajan en temas de desarrollo social, participación, entre otros, cuyo fin es promover el libre acceso a toda la información pública de una manera clara, completa y oportuna. (www.coalicionacceso.org) 20 Informes de Monitoreo de cumplimiento de la LOTAIP en el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito y sus entidades adscritas, Grupo FARO 21 Entrevista con Lilian Rivadeneira, Directora de Auditoría Interna del municipio de Guayaquil (Investigadora: Melania Carrión) 22 Ordenanza de Veeduría Municipal aprobada en enero de 1999. Entrevista con Eulalia Vásconez, presidenta de la veeduría en el municipio de Ambato (Investigadora: Erika Donoso). 17

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2.1. Tipologías referentes al nivel de avance de mecanismos de transparencia a escala municipal en las 24 capitales de provincia Se determinarán las tipologías en función de los avances y retrocesos encontrados en los municipios respecto a las prácticas de transparencia y acceso a la información. La calificación se hizo en base a tres niveles (Alto: 1 medio: 0,5 y bajo: 0). Los resultados se obtuvieron al determinar un set de criterios

para cada nivel y cada indicador descritos abajo. Aquellos que se encuentran en el rango 1 a 0,75 son de nivel alto; de 0,74 a 0,50: medio y de 0,49 a 0: bajo(ver anexo 1). En el siguiente cuadro se detallan los aspectos que se consideraron para la respectiva calificación: Así, se puede decir que, según los hallazgos25,

Cuadro 1. Tipología de municipios según avances en transparencia y acceso a información pública ALTO

MEDIO

BAJO

Publicación de la información pública

Cuentan con página Web que incluye Cuentan con la página Web pero la información información actualizada.23 está desactualizada o incompleta No cuenta con Tienen instrumentos para llegar a la mecanismos permanentes de difusión. información de manera permanente como publicaciones o ruedas de prensa. Promueven acciones para que la ciudadanía conozca sus derechos de acceso a la información.

No tienen página Web o la información está incompleta, no está disponible información como presupuesto o contratos, distributivo del personal, etc. Existen restricciones de acceso a la información.

Acceso a la información en períodos de tiempo razonable

Se entrega la información hasta los 15 días que La entrega de información puede tardar más de menciona la Ley (Art. 9) y se tienen iniciativas dos meses y no se da al solicitante una como ventanilla única, simplificación de justificación relevante. procesos de trámites, iniciativas de participación para facilitar el acceso a la información.

Es necesario recurrir a instancias legales para acceder a la información. No se entrega la información sin una justificación o ésta puede tardar varios meses.

Acceso a la información a un costo razonable24

El público puede acceder a la información a través de la página Web o existen iniciativas para que la información sea entregada a bajo costo, como: correo, consultas vía telefónica, etc. No tiene costo o éste es solo para trámites administrativos.

La información no está actualizada en la página Web por lo que, para acceder a la información es necesario una o varias visitas a las dependencias municipales.

Representa un fuerte aporte económico para obtener la información. Requiere que el ciudadano acuda varias veces a las oficinas hasta obtener la información, sin una respuesta positiva.

Los medios de comunicación no restringen la publicación de información políticamente sensible. El municipio nunca impide la publicación de información relacionada a corrupción a nivel municipal.

Los dueños de los medios de comunicación impiden que se publique cierta información, especialmente cuando se trata de corrupción a nivel municipal. El municipio puede sugerir a los periodistas o directivos que no publique cierta información. Se identifica que los medios pertenecen a personas con claras tendencias políticas.

Autocensura del medio y censura pre-publicación del municipio

En un nivel medio se identificaron los municipios de: Cuenca, Lago Agrio, Loja, Santa Elena, Esmeraldas, Portoviejo y Riobamba. En este grupo se ubican los municipios que no avanzaron sustancialmente en acciones que promueven la participación e involucramiento ciudadano. Si bien, en muchos casos no se identificaron problemas concretos de acceso a la información, se evidenció la no publicación de información completa según

La Constitución de la República en el Art. 384 establece que “se asegurará el ejercicio de los derechos de la comunicación, la información y la libertad de expresión, y fortalecerá la participación ciudadana”. En la práctica se mencionó que los medios tienen libertad de expresión, sin embargo se constató una autorregulación relacionada con los intereses publicitarios de los medios de comunicación y de la posición política de sus propietarios.

Los propietarios de los medios de comunicación prohíben y restringen de forma expresa la publicación de información políticamente sensible para el municipio. El municipio normalmente censura información antes de su publicación. Se han dado casos de juicios a periodistas sin justificación, despidos o suspensión de medios por publicar cierta información.

de comunicación, concejales y ciudadanía, lo que demuestra que no existe una cultura de transparencia. Se mencionaron problemas y trabas para acceder a la información, lo que puede representar un alto costo. Se evidenció un mayor incumplimiento del Art. 7 de la LOTAIP y dos municipios que no tenían habilitadas sus páginas Web (Zamora y San Cristóbal). Además se encontraron casos explícitos de restricciones en la información políticamente sensible. Por otro lado, en la mayoría de municipios, si bien no se registró autocensura de los medios de comunicación ni censura previa de los municipios, existe una evidente autoregulación por su relación comercial con el gobierno local, por lo que la calificación en la mayoría de municipios es similar.

3. Determinación de brechas existentes entre el marco legal y la práctica para la implementación efectiva de mecanismos de transparencia a escala municipal en las 24 capitales de provincia

entrega de información para evitar los pasos burocráticos, como ventanillas únicas y una mayor agilidad en la entrega de información lo que permite que su acceso represente un menor costo.

Remitirse al Art. 7 de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP) 24 Entendiéndose por costo razonable a condiciones relacionadas a aspectos económicos y sociales de la población. 25 Anexo 1

Entre los municipios que registraron un nivel bajo están Machala, Morona, Orellana, Tena, Tulcán, Zamora, San Cristóbal, Pastaza y en último lugar: Latacunga, Guaranda, Santo Domingo y Babahoyo. Según la información recogida, especialmente de los 4 últimos, no se transparenta la información y se reconocieron públicamente actos de corrupción y claras restricciones de información para los medios

En lo local un aspecto muy débil es la utilización y conocimiento de figuras legales para promover el cumplimiento de los derechos de acceso a la información frente a una negativa. En estos casos, el Art. 21 de la LOTAIP menciona que se “dará lugar a los recursos administrativos, judiciales y constitucionales pertinentes y, a la imposición a los funcionarios de las sanciones establecidas en esta Ley”. Sin embargo, en el estudio se pudo comprobar que los ciudadanos no hacen uso de los recursos legales como las apelaciones. Además, las personas desconocen de este derecho y no hay un proceso claro para su implementación.

Elaborado por: Erika Donoso- Grupo FARO. Fuente: Global Integrity- Grupo FARO (2009). “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno” Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador.

los municipios que presentaron importantes avances son Quito, Guayaquil, Ibarra, Ambato y Azogues. Siendo Quito el Municipio con mayor avance en el tema de transparencia, especialmente por la creación de QuitoHonesto y su relación con la sociedad civil para el monitoreo de transparencia y facilidades para denunciar actos de corrupción. En segunda instancia, se encuentran los otros municipios que alcanzaron mayores niveles, ya sea por el discurso de sus alcaldes que promueven la transparencia, prácticas donde se evalúa de manera constante el nivel de transparencia en la gestión municipal; mayor nivel de cumplimiento del Art. 7 de la LOTAIP; existencia de instancias que facilitan la

lo establece la LOTAIP y que las iniciativas de transparencia provienen en su mayoría de las autoridades mas no de la implementación de políticas. Además, no hay claridad en los procedimientos para entregar la información, por lo que acceder a ella representa para el ciudadano, un mayor costo, pues debe acudir varias veces a la dependencia municipal.

No se mencionó una prohibición explícita por parte de los gobiernos locales, lo que indica que hay libertad de expresión. Cabe mencionar que hasta la fecha de publicación de este estudio, se encontraba en análisis el proyecto de Ley de comunicación, texto que debería ser aprobado por mandato constitucional en 2010. Se encuentran en discusión aspectos como la regulación de los contenidos informativos, la censura previa, normativas que garanticen la libertad de expresión, entre otros. La nueva Constitución, para garantizar la participación, estipula la conformación del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.26 Entre sus atribuciones, respecto al fomento de la transparencia y lucha contra la corrupción, están aquellas que tiendan a “promover políticas institucionales sobre la transparencia de la gestión de los asuntos públicos, la ética en el uso de los bienes, recursos y en el ejercicio de las funciones públicas y el acceso ciudadano a la información pública”.27

26 El Art. 207 de la Constitución señala que dicho consejo “promoverá e incentivará el ejercicio de los derechos relativos a la participación ciudadana, impulsará y establecerá mecanismos de control social en los asuntos de interés público y que estará integrado por 7 consejeras/os principales y 7 suplentes, cuya selección se realizará de entre los postulantes que propongan las organizaciones sociales y la ciudadanía. 27 Art. 13 de la Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

4. Recomendaciones generales para avanzar hacia reformas de gobernabilidad relacionadas a mecanismos de transparencia a escala municipal en Ecuador • Existen avances respecto a la difusión de información pública, según Art. 7 de la LOTAIP, sin embargo, éstos no guardan total relación con la calidad de la información. En ese sentido, es importante que los gobiernos locales tomen en cuenta otros aspectos como utilidad informativa, facilidad de acceso y ‘ciudadanización’ de la información, a fin de que las personas puedan acceder a ella de una manera más fácil. Los responsables de la información también necesitan más claridad en la información que deben publicar. • Si bien es necesario un manual para homogenizar la información que deben publicar los municipios, el reto está en que la información sea procesada de tal forma que sea entendible y de fácil comprensión para la ciudadanía, sin perder el sentido real y la esencia de la información. • Las limitaciones encontradas en el cumplimiento de la LOTAIP en los 24 municipios del estudio, puede deberse a varios factores como el desinterés de los gobiernos municipales por difundir la información, debido, en cierto modo, a que no se concibe la importancia de su cumplimiento y a que aún existe poca

demanda ciudadana que presione y exija el cumplimiento de la Ley. Se propone formar una plataforma conformada por los gobiernos locales y Sociedad Civil para encontrar puntos comunes de interés. • Se evidencia poco interés por parte de la ciudadanía en solicitar información o involucrarse en la gestión municipal para hacer control social. Se reconoció que existe una ciudadanía apática y conformista; frente a ello, se vio la necesidad de procesos capacitación en el tema, como también de incentivos desde el gobierno local. • Se pudieron identificar acciones tendientes a mejorar la transparencia en los municipios, sin embargo dichas acciones se dieron más por iniciativa de las autoridades de turno, que por políticas implementadas en la entidad municipal. Es importante trabajar en políticas más integrales a fin de que las prácticas positivas se institucionalicen y perduren en el tiempo. • El desconocimiento de la Ley es un factor crítico, pues la ciudadanía podría hacer uso de este cuerpo normativo para acceder a la información pública. Es decir, usar la Ley como respaldo ciudadano.

Anexo 1 TABLA: Niveles de avance en transparencia y acceso a información pública Municipio/ Indicadores

Publicación de la información pública

x x x x

Alto

Quito Ambato Guayaquil Azogues Ibarra Lago Agrio Loja Santa Elena Cuenca Esmeraldas Portoviejo Riobamba

Medio

x x x x x x x

Machala Morona Orellana San Cristóbal

Bibliografía

Tena

CARRIÓN Hugo, “Internet Calidad y costos en Ecuador”, Centro de Investigación para la Sociedad de la Información IMAGINAR, Quito-Ecuador, 2009.

Tulcán

Grupo FARO, LUPA FISCAL: “Ciudadanía y Estado, juntos por la transparencia”, Quito-Ecuador, 2005. Grupo FARO, “Evaluación de estándares de transparencia y componentes de servicios vinculados a los trámites de apertura de negocios”, Quito- Ecuador, 2005.

Zamora

Grupo FARO, “Informes de Monitoreo de cumplimiento de la LOTAIP en el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito y sus entidades adscritas”, Quito- Ecuador, 2005.

Pastaza

Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP), No. 24, publicado en el Registro Oficial Suplemento 337 del 18 de mayo del 2004.

Santo Domingo

Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, presentada a la Comisión Legislativa y de Fiscalización de la Asamblea Nacional el 21 de mayo de 2009

Babahoyo

MENDEL, Toby, “El Derecho a la Información en América Latina, Comparación Jurídica”. UNESCO, Quito- Ecuador, 2009.

Guaranda

PONCE Ximena, SILVA Roxana, VELA María Pilar, “Mecanismos de Control social: Caja de Herramientas”, Fondo Justicia y Sociedad, Fundación Esquel, Usaid, Quito- Ecuador, 2005.

Latacunga

Global Integrity - Grupo FARO (2009). “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno” Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador, en http://local.latin.globalintegrity.org/

Bajo

x x

Acceso a la información en períodos de tiempo razonable

Alto

x x

x x x x x x x x x x

Medio

Bajo

x x x

Acceso a la información a un costo razonable Alto

x x x

x x x x x x x x x x x x x x

x x x x

Medio

Bajo

x x x x x x x x x x x x x x x x x x

Autocensura del medio y censura pre-publicación del municipio

Alto

Medio

x x

x x x x x x x x x x x x x x x

Bajo

x x x x

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

Caso de estudio 2

Transparencia Fiscal:

Diagnóstico y propuestas para fomentar la participación y acceso a información del presupuesto municipal *

Autor: Patricio Aguirre Arauz

1. Análisis del contexto sobre implementación de mecanismos de transparencia fiscal a escala municipal en las 24 capitales de provincia en Ecuador La transparencia fiscal, como un atributo de la gobernabilidad, es indispensable para promover procesos democráticos participativos que incentiven el acceso a información relevante y actualizada de las decisiones de política de los municipios y al mismo tiempo promueva espacios de inclusión y participación de la ciudadanía para la gobernabilidad de los mismos. Según Putnam, citado por Pamela Niilus, “una vida de participación activa en el nivel local promueve la cooperación entre los ciudadanos y eso a su vez, promueve la estabilidad democrática y la eficiencia del gobierno” (Putman citado en Niilus, 2007:12). Sin embargo, el objetivo en sí de la participación para lograr la institucionalidad de la transparencia, no se puede lograr si no se cuenta con mecanismos concretos que la garanticen. Por otra parte, Juan Carlos Lerda hace una analogía sobre la actividad fiscal del Estado como un témpano donde usualmente la parte más visible siempre es la del presupuesto, mientras la política fiscal-cuasifiscal (precios, impuestos, deuda y otros) están en la parte baja, sumergida casi siempre oculta. En este sentido, sostiene que “la falta de transparencia, característica de la parte sumergida del témpano, obedece a una fundamental falta de mecanismos de información entre el principal (ciudadano, elector, contribuyente) y el agente (políticos, electos o designados y tecnócratas en general). Estas condiciones conducen obligatoriamente al desarrollo endógeno de *

un sistema de incentivos favorables para la corrupción” (Lerda 1999:14). De su lado la crítica desde el feminismo1 plantea la necesidad de analizar la política fiscal con una perspectiva de género para identificar las necesidades diferenciadas de hombres y mujeres2, reconocer el aporte monetario y no monetario del trabajo doméstico,3 así como la discusión fundamental del género como un instrumento estratégico para identificar las condiciones que impiden que hombres y mujeres tengan equidad en el acceso a información y a los procesos de participación en el ciclo de la política. Con estas consideraciones se puede decir que el Ecuador aún enfrenta algunos vacíos institucionales para alcanzar la gobernabilidad fiscal. Una consecuencia es que el país no cuenta con investigaciones respecto a la actividad fiscal del Gobierno a escala subnacional y aunque existen algunos documentos que, de forma complementaria, describen ciertos aspectos y necesidades de la actividad fiscal en los municipios (sobre monitoreo de inversión y deuda)4, la falta de mecanismos de planificación , así como de planes, presupuestos y programas de género5, no permiten identificar el estado y situación de las principales limitaciones que se enfrenta en torno a la transparencia fiscal. A escala nacional, el país obtuvo 43 puntos según el Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2009, que se lo califica como bajo debido principalmente

B.S. en Ciencias de la Computación de la Universidad San Francisco de Quito. Máster en Ciencias Sociales con mención en Antropología en FLACSO Ecuador. En el 2007 obtuvo su Diplomado Superior en Presupuestos Públicos Pro-Equidad de género en FLACSO México. Ha realizado investigaciones sobre presupuestos públicos con enfoque género, transparencia fiscal, mecanismos de gobernabilidad, institucionalidad del enfoque de género a escala municipal, sexualidad, discriminación, VIH-SIDA y Derechos Humanos. Actualmente es investigador en temas de gobernabilidad, transparencia y género. 1 Elson, D. 1996 2 Andía Pérez, B. y Beltrán Barco, A. 2005 3 Carrasco, C. 2001 4 Almeida, D. Gallardo, V. y Tomaselli, A. 2006 5 Aguirre,P. Ormaza, V. y Pantoja, M. 2008

a las dificultades en lograr la participación ciudadana, oportunidad y calidad de información6. Si bien se reconoce que la Ley es el principal instrumento que permite el acceso a información de presupuesto, aún

es necesario mejorar los mecanismos en las prácticas institucionales para que se garantice oportunidad, utilidad y amigabilidad de la información para seguimiento de los recursos y programas.

Metodología: El análisis que se realiza en este documento recoge la información sobre el monitoreo realizado en 24 municipios (capitales de provincia del país) en base a la metodología definida por Global Integrity (www. globalintegrity.org) entre diciembre 2008 y mayo 2009. Esta metodología definió cuatro categorías de indicadores relacionados con la transparencia y gobernabilidad. Para el caso de transparencia fiscal y presupuesto, el modelo de monitoreo propuesto incluyó 17 indicadores relacionados7 con mecanismos sobre participación de la ciudadanía y el nivel legislativo municipal en procesos de elaboración del presupuesto, así como de acceso a información sobre presupuestos y transferencias del gobierno central al municipal.

No obstante este análisis pretende ser lo más exhaustivo posible sobre los mecanismos necesarios para fortalecer la transparencia fiscal. La información recopilada no incluye aspectos sobre la ejecución presupuestaria, ni de las tecnologías usadas para hacerlo (Internet, software contabilidad y gestión presupuestaria, etc.). En este sentido, considerando la disponibilidad de información y los requerimientos editoriales se trató de precisar los principales hallazgos en los siguientes aspectos: a. Acceso y participación de los concejales y la ciudadanía en la elaboración y aprobación del presupuesto municipal. b. Acceso y publicación de las transferencias del gobierno central al municipal.

2. Diagnóstico de situación actual sobre mecanismos de transparencia fiscal en los 24 municipios de capitales de provincia en Ecuador En Ecuador, los avances respecto a promover procesos de transparencia fiscal están fundamentalmente ligados a mecanismos legales (Ley de Acceso a Información PúblicaLOTAIP8, Ley Orgánica de Reforma del Estado y Transparencia Fiscal – LOREYTF y la Ley Orgánica de Régimen Municipal – LORM). Es importante anotar que la normativa nacional se modificó en el último año a raíz de los procesos con la nueva Constitución9, así como las reformas respectivas por decreto que indican nueva formas de asignación de los recursos a los gobiernos seccionales y que no se incluyen porque son posteriores al período de análisis en el escala municipal (gestión 2008). Los mecanismos para que la ciudadanía y los concejales municipales puedan intervenir de una manera informada y a tiempo en la política fiscal del municipio, no siempre se

cumplen. Por una parte, el legislativo sólo participa de las instancias de debate con poca o nula información analizada, debido a las dificultades políticas o de comunicación que enfrenta el municipio; usualmente los concejales no reciben información detallada de los ingresos y gastos, algunas de estas falencias se atañen a las limitaciones de recursos que tienen las instituciones para poder imprimir o contar con copias completas del libro de presupuestos para todos los concejales, y también por la falta de tecnología. Además, la información no se entrega a tiempo10. En la mayoría de casos se hace con 2 o 3 días de anticipación o incluso el mismo día de la reunión de debate de presupuesto. No existen mecanismos para monitoreo del cumplimiento de plazos en la elaboración de presupuesto. Pocos casos como Lago Agrio y

Indice Latinoaméricano de Transparencia Presupuestaria. Resumen Ejecutivo 2009. Los indicadores refieren a mecanismos legales (leyes y ordenanzas) y de la práctica (forma en que los funcionarios y técnicos municipales llevan a ejecución los distintos procedimientos relacionados con la elaboración del presupuesto, publicación y entrega de información). Se monitorearon 4 indicadores legales y 13 indicadores de la práctica en todos los municipios. Para mayor información consultar el cuestionario de aplicación en www.globalintegrity.org. 8 Art. 7. Literal g de la LOTAIP refiere a la difusión y publicación de información presupuestaria 9 Art. 101. Constitución del Ecuador dispone que las sesiones de los gobiernos autónomos seccionales serán públicas y existirá la representación de la ciudadanía (silla vacía). 10 De acuerdo a los resultados de indicadores municipales obtenidos por Global Integrity en www.globalintegrity.org 7

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

Machala registran que los concejales reciben información con 1 o 2 semanas de anticipación y en Morona y Pastaza lo reciben con 30 días. Por otra parte, la ciudadanía tiene poca incidencia en el presupuesto, primero porque las reuniones de presupuesto, en su mayoría, son cerradas o restringidas a consultas para conocer la percepción de la población sobre obras y proyectos sin necesariamente detallar los recursos fiscales del año. En otras sólo se socializa el presupuesto general a través de boletines o medios de comunicación, sin incluir información detallada de los ingresos y distribución de gastos. A todo esto se suma el poco interés de la ciudadanía sobre este tipo de información y procesos. Los municipios que muestran procesos de avance en promover la participación fueron Orellana, Cuenca, Quito, Morona y Zamora11; que implementaron ejercicios de presupuesto participativo y en algunos casos ordenanzas para institucionalizarlo. Otro aspecto importante es la publicación de información. En cuanto al presupuesto, las páginas Web de los municipios no tienen información actualizada, por lo que la ciudadanía debe realizar solicitudes al Alcalde en caso de requerir información más detallada, lo que puede implicar tiempos no exactos para

contar con la información, además del costo por tasas municipales o especies valoradas (en Santo Domingo de los Tsáchilas alcanza $2 dólares, mientras en Santa Elena $ 4,50). En casos como Quito y Loja la información no tiene costo, sin embargo puede representar la inversión de movilización para zonas lejanas de las oficinas del municipio. Respecto al acceso y publicación de las transferencias del gobierno central al municipal aún son limitados debido a varios factores: (a) la información no es igualmente publicada tanto por el gobierno central como por el municipio. Hasta ahora, la mayoría de información se difunde desde el órgano central a través del Ministerio de Finanzas; (b) el Ministerio no genera información actualizada y completa. Usualmente la información disponible no es del año vigente, así como no mantiene actualizaciones periódicas que permitan ver los avances o progresos de las transferencias entregadas a lo largo del año; y, (c) la inversión (en tiempo y costo) para obtener este tipo de información puede variar de un municipio a otro al no tener información actualizada en las páginas oficiales del Ministerio de Finanzas y de los municipios. Esto implicaría diferentes tiempos para el proceso de solicitud-entrega, así como los costos respectivos de tasas, transporte y copias que se necesita en cada territorio.

2.1. Limitaciones halladas en la Implementación de Mecanismos de Transparencia Fiscal a escala municipal en las 24 capitales de provincia Los resultados de la investigación muestran que los municipios no generaron ordenanzas o reglamentos que promuevan la participación e involucramiento de la población en las decisiones de presupuesto, salvo Quito, Cuenca, Zamora y Morona, ciudades que cuentan con ordenanzas, aunque en el último caso, hasta la fecha de realización de este estudio, el tema se encontraba en análisis para primer debate. En el Municipio de Cuenca se reconocen los avances en la institucionalidad del proceso participativo de las zonas rurales, donde se destaca que también se incluyó la perspectiva de género. Se cuenta con una ordenanza que determina la forma y mecanismos

de coordinación entre el Municipio y las parroquias rurales, sin embargo no se identificaron detalles en aspectos explícitos, que promuevan la inclusión de género (sobre elaboración, ejecución y monitoreo de presupuestos). En Quito, si bien la ordenanza 187 establece el “Sistema de Gestión Participativa, Rendición de Cuentas y Control Social del Distrito Metropolitano de Quito” éste no se encuentra listo debido a la falta de interés de la población, pero también de la promoción y coordinación municipal con todas las localidades de la ciudad. Otro aspecto que afecta la participación de la ciudadanía tiene que ver con que los municipios

no publican la información detallada de los procesos presupuestarios y usualmente tienen formatos técnicos que no necesariamente despiertan el interés ciudadano (la información no está en gráficos, con detalles de inversión por obras, inversión por barrios, proyectos por sectores social, salud, etc.).

Se ha registró algunas publicaciones más especializadas como “Ventana Ciudadana” en Quito y “Acción Ciudadana y Transparencia” en Tena12; sin embargo, los contenidos se refieren a gastos ejecutados de años anteriores y no sobre información vigente del presupuesto.

También se destaca que la información no siempre es puntual y oportuna, en casi la totalidad de municipios durante la etapa de monitoreo de esta investigación (diciembre 2008-mayo 2009), las páginas Web municipales no contaban con información del año en curso sobre el presupuesto. En Azogues, Machala y Portoviejo se realizan boletines informativos sobre los recursos destinados a obras por barrio, o en salud, educación, obra pública, etc. Sin embargo éstos no son siempre inmediatos y se refieren a temas de ejecución presupuestaria más que a información relacionada con los procesos de elaboración del presupuesto.

Respecto al segundo elemento metodológico analizado, no se observa, en general, la publicación de información actualizada sobre transferencias. Casi la mitad de los municipios no cuentan con información desagregada por período ni de regulaciones que los rigen (leyes, reglamentos que estipulan fondos destinados del gobierno central para gobiernos autónomos). En los municipios que sí publican estos datos, es usual encontrar documentos sobre fondos anuales de transferencias de años pasados (Ambato, Cuenca, Esmeraldas, Ibarra, Lago Agrio, Portoviejo, Riobamba, Tena y Zamora).

2.2. Avances encontrados en la implementación de mecanismos de transparencia fiscal a escala municipal en las 24 capitales de provincia

La gran mayoría de gobiernos locales cuenta con una página Web, en la que, si bien la información no es completa y detallada o en algunos casos está en proceso de construcción o apenas activada, es una herramienta que tienen los municipios para facilitar y acercar la información a la ciudadanía.

Otro aspecto sobresaliente es el presupuesto participativo que pese a que no está completamente institucionalizado en todos los municipios, da cuenta de prácticas interesantes en Orellana, Cuenca, Quito, Morona y Zamora. Estos procesos generaron el reconocimiento de la ciudadanía hacia sus municipios por la forma novedosa de construir e incluir a la población en las políticas, así como también en la oportunidad para que las mismas poblaciones puedan programar, dar seguimiento y controlar los recursos asignados.

De igual forma la página Web del gobierno nacional, a través del sistema SIGEF, que se encuentra en la página Web de Ministerio de Finanzas, es un mecanismo que facilita la comunicación entre el gobierno central y municipal para conocer sobre las regulaciones y transferencias de fondos en lo local. Aunque ésta, al momento de la investigación no estaba actualizada, es una herramienta potencial para contar con información vigente y periódica de los recursos transferidos.

El Municipio de Orellana asigna el 80% del presupuesto de inversión al proceso participativo13 y cuenta con una Unidad de Gestión, Participación y Desarrollo que se encarga de planificar, programar y dar seguimiento a los recursos y obras asignadas a través del presupuesto participativo. De igual forma trabaja en la capacitación sobre veeduría y mecanismos de monitoreo para quienes son contrapartes de los recursos en cada parroquia. El proceso está acompañado de herramientas de difusión de la información

Pese a las limitaciones identificadas, se observan algunas herramientas que podrían potenciar la participación y acceso a información sobre presupuestos y transferencia de recursos municipales.

12 11

El proceso participativo ha sido percibido como clientelar. Mayor información en Global Integrity, Municipio de Zamora. www.globalintegrity.org

Iniciativas realizadas con ayuda técnica y financiera de CARE International (Quito 2006-2008) y BID (Tena 2008) y Grupo FARO. Boletín Municipal: Rendición de cuentas 2006 y Rendición de cuentas 2007. Resultados de investigación en el municipio de Orellana en www.globalintegrity.org

Tienen acceso a información pocos días antes o en Información no está fácilmente disponible. la reunión de debate. En casos puntuales también Ciudadanos tienen acceso a información general de presupuesto, en algunos casos sólo de obras específicas. En ciertos municipios se requiere solicitud para obtener información, se produce retrasos.

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

MEDIO

Elaborado por Patricio Aguirre- Grupo FARO. Fuente: Global Integrity- Grupo FARO (2009). “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno” Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador

Cuadro 2: Tipología de municipios según avances en transparencia fiscal

15 16

Santo Domingo

Guayaquil

Morona

Latacunga

Babahoyo

San Cristóbal

Santa Elena

Riobamba

Portoviejo

Ibarra

Esmeraldas

Tulcán

Tena

Pastaza

Orellana

Lago Agrio

Guaranda

Cuenca

Avance bajo

Acceso y participación de concejales

presupuesto c.) Publicación de transferencias de fondos d.) Acceso a transferencias de fondos

Acceso y participación de ciudadanía Publicación de transferencias de fondos Acceso a transferencias de fondos

Elaborado por Patricio Aguirre-Grupo FARO. Fuente: Global Integrity- Grupo FARO (2009). “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno” Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador

Publicación de transferencias de fondos

3. Determinación de brechas existentes entre el marco legal y la práctica para la implementación efectiva de mecanismos de transparencia fiscal a escala municipal en las 24 capitales de provincia en Ecuador

Acceso información con al menos 15 días

Tienen acceso presupuesto detallado a través de las reuniones participativas o de consulta, y luego por medios de difusión posterior a la aprobación (boletines, medios de comunicación local), aunque su publicación puede demorar.

Algunas de las brechas más notorias que se identificaron están relacionadas con el incumplimiento a las regulaciones y disposiciones de ley para la entrega de información presupuestaria y publicación de transferencias de recursos del gobierno central al municipal.

Tienen acceso a información general de rubros totales por dirección y por obras importantes del proyecto de presupuesto. En ciertos casos puede requerirse una solicitud y puede negarse información.

Puede contarse con sesiones abiertas de debate o Gobierno nacional y municipal publican contar con mecanismos de consulta o de reunión información de transferencias. La información es con comunidades para obras y proyectos. usualmente incompleta y desactualizada. Usualmente las consultas se dan en zonas rurales y en algunos casos corresponden a las necesidades según el porcentaje de presupuesto definido.

Participan en una o varias de las etapas de elaboración presupuesto ( comisión de elaboración con directivos municipales, etapa de debate aprobación)

Ciudadanos consultados sobre ciertas obras, no participan de las decisiones de aprobación presupuestaria. Algunos municipios han desarrollado ordenanzas de procesos participativos pero no se cumplen.

Gobierno nacional y municipio publica información de fondos transferidos (inmediata y actualizada). Algunos municipios han generado herramientas adicionales de publicación: boletines Participan en una o varias de las etapas de Ciudadanos intervienen en presupuesto municipal, especializados aunque su publicación no es elaboración presupuesto (comisión de elaboración participan en reuniones de debate. En casos inmediata. con directivos municipales, etapa de debate - cuentan con presupuesto participativo. Pueden aprobación) tener ordenanzas sobre procesos participativos que están vigentes y se cumplen.

En relación a información de presupuestos que debe ser entregada a los concejales municipales, la Ley Orgánica de Régimen Municipal - LORM establece que la información debe ser entregada con el plazo de 20 días

en el presupuesto

Proceso no es claro. No se tiene acceso a Sesiones de presupuesto cerradas información durante proceso elaboración presupuesto, se puede requerir realizar una

para análisis y revisión de los concejales; sin embargo estos tiempos usualmente no se cumplen y generalmente se observó que en la mayoría de los casos, los concejales lo reciben 2 o3 días antes o incluso el mismo día de la etapa de debate. (Detalle completo del ciclo de elaboración de presupuesto ver anexo en http://localintegrity.wikispaces.com/ecuador) Sólo los municipios de Machala, San Cristóbal, Lago Agrio, Morona, Pastaza y Santa Elena se citan como municipios donde la información se entrega, al menos, una semana antes.

Art. 50917.- El alcalde con la asesoría del jefe de la dirección financiera, elaborará y presentará al Concejo el proyecto definitivo del presupuesto hasta el 31 de octubre, acompañado de los informes y documentos que deberá preparar la dirección financiera, entre los cuales figurarán los relativos a los aumentos o disminuciones en las estimaciones de ingresos y en las previsiones de gastos, así como la liquidación del presupuesto del ejercicio anterior y un estado de ingresos y gastos efectivos del primer semestre del año en curso. Art. 511.La comisión de finanzas del concejo estudiará el proyecto de presupuesto y sus antecedentes, y emitirá su informe hasta el 20 de noviembre.

Entrevista con Galo Farinango (Unidad de Gestión, Participación y Desarrollo Social del Municipio de Orellana en diciembre 2008) Mayor información en municipio de Orellana en www.globalintegrity.org. Cuaderno de Trabajo N.5 UNIFEM 2007 y participación de concejales Acceso y participación de ciudadanía Publicación de2008) transferencias Ordenanza que Acceso norma la participación ciudadana y cogestión de los presupuestos participativos en las parroquias rurales del cantón Cuenca. (O.N.281 – 30 diciembre

BAJO

Avance medio

Concejales tienen acceso a información Sesiones de discusión de presupuesto son abiertas desagregada de ingresos, gastos por dirección y a ciudadanía obras del proyecto de presupuesto municipal.

en el presupuesto

Azogues

presupuesto

Avance alto

Ambato

Tipología de Implementación de mecanismos

Información solo publicada por el Gobierno Nacional (Ministerio Finanzas)

Los plazos y tiempos no son definidos y Se requiere hacer una solicitud al alcalde, puede respetados. La información presupuesto es haber negación en la información solicitada. En entregada después de etapa de aprobación y en ciertos casos la información es entregada posterior ciertos casos no se socializa a los concejales. a la etapa de aprobación o difundida en medios de comunicación (boletines)

b.) Acceso y participación de ciudadanía en el

Acceso y participación de concejales Acceso y participación de ciudadanía en el presupuesto en el presupuesto

Publicación de transferencias de fondos

Los concejales participan de reuniones de debate No se recoge demandas de población. Las sugerendel presupuesto En algunos casos las recomenda- cias están restringidas a ciertos sectores u obras ciones son guiadas por el alcalde. específicas.

a.) Acceso y participación de concejales en el

Cuadro 1: Tipología de municipios según avances en transparencia fiscal

ALTO

Proceso no es claro. No se tiene acceso a Sesiones de presupuesto cerradas información durante proceso elaboración presupuesto, se puede requerir realizar una solicitud al alcalde y puede haber casos de negación de información.

Zamora

El siguiente cuadro muestra la caracterización que existe en el país respecto a las diferentes variables de participación y acceso en la información de presupuestos y transferencias de recursos. Los municipios se clasificaron según los avances que implementaron en las siguientes 4 categorías:

BAJO

Quito

2.3. Tipologías referentes al nivel de avance de mecanismos de transparencia fiscal a escala municipal en las 24 capitales de provincia

Acceso y participación de concejales Acceso y participación de ciudadanía en el presupuesto en el presupuesto

Machala

En Cuenca, el presupuesto participativo se desarrolla desde el año 200115 y se asigna a este proceso 3% del presupuesto total en donde la Unidad de Desarrollo Rural, creada por el Municipio, se encarga de la elaboración y seguimiento del mismo. Este proceso involucra a todas las juntas parroquiales con

quienes planifican, programan y generan compromisos para la ejecución de obras, que en algunos casos es compartida. Por ejemplo, mientras el Municipio apoya con un monto para compra de material, la comunidad aporta con su mano de obra. La Unidad de Desarrollo Rural también es responsable de la capacitación sobre el proceso, así como de que cuenten con herramientas para dar seguimiento y cumplimiento de las obras. Un aspecto destacable de este proceso es que cuenta con una ordenanza16 que institucionaliza la modalidad de planificación y asignación de recursos.

Loja

a través de boletines impresos donde se describe las obras y recursos asignados a cada parroquia y barrio. Estos son actualizados de forma contínua al menos una vez al año para indicar los avances y estado de las obras comprometidas14.

Ley Orgánica de Régimen Municipal, Registro Oficial Suplemento 159 de 5 de Diciembre del 2005

de fondos Información solo publicada por el Gobierno Nacional (Ministerio Finanzas)

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

De igual forma la LOTAIP en su artículo 7, lit. g sobre difusión de información pública estipula la publicación del presupuesto anual de la institución donde se debe especificar los

ingresos (que deben incluir tanto propios como transferencias del gobierno central), sin embargo en todos los casos la información disponible en las páginas Web municipales está desactualizada.

LOTAIP18 Art. 7 Difusión de la Información pública g) Información total sobre el presupuesto anual que administra la institución, especificando ingresos, gastos, financiamiento y resultados operativos de conformidad con los clasificadores presupuestales, así como liquidación del presupuesto, especificando destinatarios de la entrega de recursos públicos.

Bibliografía Aguirre, Patricio; Ormaza, Verónica y Pantoja, María del Carmen (Documento no publicado) “Institucionalización del Enfoque de Género en la gestión municipal: Análisis de 25 municipios en el Ecuador”, GTZ y Grupo FARO, QuitoEcuador. Almeida, Dolores; Gallardo, Verónica 2006.

Tomaselli, Andrés, “Gobernabilidad Fiscal en Ecuador”, ILPES-CEPAL-GTZ, Chile,

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4. Recomendaciones generales para avanzar hacia reformas de gobernabilidad relacionadas a mecanismos de transparencia fiscal a escala municipal en Ecuador La información sistematizada de los municipios indica que son pocos los que generaron nuevos mecanismos para promover la participación y el acceso a información fiscal, en este sentido, se recomienda que: • Es necesario que los municipios generen espacios de inclusión de la ciudadanía, primero para integrarla a los procesos de elaboración de presupuesto, pero también para acortar la brecha entre la información técnica y el poco interés que existe en la población sobre todo tipo de información pública municipal. En este sentido será necesario incluir herramientas de información sobre presupuestos apropiadas a cada territorio que describa de una forma ciudadana y simple la información sobre transferencias y presupuesto. • También es preciso que se creen ordenanzas o reglamentos que institucionalicen los procesos participativos desarrollados en algunos municipios ya que esto evitará cambios en las modalidades de presupuestación a futuro o en nuevos administraciones. • Es necesario que se generen para el control, seguimiento de los plazos y cronograma seguir los municipios en la

mecanismos y denuncia que deben elaboración

del presupuesto. Sobre todo generar mecanismos de control y denuncia para los casos donde no se realiza de acuerdo a estos procedimientos. • Es importante fortalecer la demanda de información desde la ciudadanía, motivándola con mecanismos nuevos, amigables y sencillos que despierten su interés para involucrarse en los procesos de seguimiento y control, de manera que puedan ser los principales denunciantes en los casos de violación a la ley o incumplimiento a las normas de procedimiento (plazos para entregar información concejales), así como de la publicación de la información. En este sentido, será necesario que los municipios creen herramientas de monitoreo para la sociedad civil y realicen procesos de capacitación. • Es importante que se monitoree al cumplimiento de la LOTAIP, especialmente respecto a los artículos de difusión y publicación de la información; así como fortalecer las capacidades técnicas de los funcionarios municipales a fin de promover el cumplimiento de la ley y la publicación de información sobre los presupuestos y transferencias de fondos, así como el cumplimiento de gratuidad de la información.

Martínez, Susana “Cuaderno de Trabajo N.5 Construcción de Presupuestos Participativos Sensibles al Género en el Municipio de Cuenca (Ecuador). Serie en la economía contamos todas y todos”, UNIFEM, Quito-Ecuador, 2007. Elson, Diane “Micro, meso y macro: género y análisis económico en el contexto de la reforma política. En Nuevos enfoques económicos“, Thera van Osch, San José de Costa Rica, 1996. Lerda, Juan Carlos “La transparencia en las finanzas públicas: el ámbito fiscal y el ámbito cuasi fiscal”, Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia No. 14 (Junio), Caracas-Venezuela, 1999. Fundar Centro de Análisis e investigación, 2009. Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2009. México: Fundar. Niilus, Pamela, “Tensiones en la implementación y ejecución de políticas participativas en el nivel local. El caso de las auditorías ciudadanas“, XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo-Rep. Dominicana, 30 oct. - 2 nov. 2007 en http://www.clad.org.ve/fulltext/0057806.pdf acceso el 28 agosto 20009. Global Integrity- Grupo FARO (2009). “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno” Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador, en http://local.latin.globalintegrity.org/

Anexo 1: Ciclo de elaboración de presupuesto municipal Cronograma según LEY

Alcalde

Dirección Financiera

Otras direcciones municipales

Dependencias municipales

Preparan propuesta en base a límite de gasto.

Concejo

Comisión encargada de Presupuesto

Estimación ingresos para próximo año

30 - julio

Juntos definen los limites de gasto para cada dirección- programa.

15 - agosto

Preparan propuesta en base a limite de gasto.

30 - septiembre Presenta propuesta a dirección financiera Elaboración de Anteproyecto de Presupuesto y presentación alcalde

20 - octubre 31 - octubre

Revisión conjunta con el Alcalde del anteproyecto de presupuesto Cuenta con un proyecto de presupuesto

20 - noviembre

10 - diciembre

Observaciones y modificaciones por parte del concejo

15 - diciembre

Observaciones y modificaciones por parte del concejo

Revisión de presupuesto. Asistencia obligatoria del Alcalde y Dir. Financiera

Aprueba y lo sancioná en 3 días laborables

Emisión de VETO

Revisa proyecto .de presupuesto. Debe emitir informe sobre coherencia de gasto (no sobre reducción o amumento). Si no se emite informe, los concejales proceden al análisis

Emisión de VETO

20 - diciembre 01 - enero

Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a Información Pública, 2004.

Emisión de VETO

Vigencia del presupuesto a partir del 01 enero

Elaborado por: Patricio Aguirre- Grupo FARO. Fuente: Ley Orgánica de Régimen Municipal Capítulo IV. Aprobación y Sanción del presupuesto.

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

Caso de estudio 3

Rendición de cuentas, gestión del servicio público y combate a la corrupción a escala municipal Autores: Melania Carrión* y Paulo César Carrión

1. Rendición de cuentas del alcalde, concejales, gestión del servicio público municipal y combate a la corrupción. Contexto de la categoría analizada Las burocracias amenazan a la democracia cuando abusan de su poder actuando corruptamente, ineficiente o injustamente ( ) por tanto, se deben imponer garantías procedimentales o limites para asegurar que tales abusos no ocurran. La tendencia de América Latina, desde mediados de los años 80s, fue y es la promoción de una gestión pública más responsable y transparente. Sin embargo, la incapacidad del modelo burocrático clásico, que entendía los frenos y contrapesos como una dinámica horizontal en donde el ciudadano estaba invisibilizado, presencia su derrota y asiste a un escenario en donde además de la necesidad de un Estado que promueva una gestión pública responsable, advierte la ineludible incorporación de nuevos actores y el regreso a lo local como espacio de fomento del desarrollo y de nuevas comprensiones de la esfera de lo público, en donde el ciudadano adquiere un rol protagónico. La rendición de cuentas, accountability o auditoría estatal y social, como lo advierte Bonbrigh (1997), es una parte esencial de los procesos de democratización y creación de frenos y contrapesos que el ciudadano con menos poder tiene para asegurar el poder público. Así, la participación ciudadana, la transparencia, la rendición de cuentas y el control social se postulan como enunciados subsidiarios al paradigma promovido con las reformas de segunda generación que comprendía la reforma del Estado y su eficiencia como mejor modelo de desarrollo. Como advierte Silvia Martines (2006), el proceso de rendición de cuentas en el Ecuador

(Gruber 1987: 2)

es inherente a la descentralización y constituye un largo camino de reformas legales, que reconocieron y a la vez promovieron un nuevo paradigma de gestión territorial y gobierno local.1 Dos son los hitos constitucionales de la rendición de cuentas en el Ecuador en general, y en los gobiernos locales en particular: a) La Constitución de 1998 respecto a la gestión pública y a la responsabilidad del funcionario de rendir cuentas, reconocía el derecho y garantía de acceso a la información pública del ciudadano así como la obligación de la administración pública para la entrega de la información; y, b) la Constitución del 2008 que bajo el paradigma de convivencia entre democracia representativa, participativa y comunitaria, profundiza el derecho ciudadano a participar en las políticas públicas y el control de la administración pública. La Constitución de 1998 marcó el inicio de una nueva concepción de rendición de cuentas que devino en algunas iniciativas legales muchas de las que no encontraron los mecanismos para una efectiva operacionalización. Los hitos del marco legal de la rendición de cuentas a escala nacional durante la vigencia de la Constitución de 1998, fueron la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado2, su reglamento y sus reformas, la Ley de la Comisión de Control Cívico

Contra la Corrupción; y la Ley que regula las Declaraciones Patrimoniales Juramentadas. Además, la rendición de cuentas tiene como marco referencial la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP) y su reglamento, vigentes desde el 2004 y 2005, respectivamente. Este contexto institucional, sumado a la apuesta descentralizadora, abrió la puerta a experiencias interesantes de participación ciudadana en algunos gobiernos locales; sin embargo, el paradigma de control burocrático horizontal no sufrió mayores transformaciones lo que significa brechas de implementación importantes en temas como la rendición de cuentas, conflicto de intereses, transparencia y combate a la corrupción. La Constitución de 2008 por su parte, profundiza y redefine la rendición de cuentas, ubicándola como de obligatoriedad en toda la administración pública y otorgándole un marco institucional que permita promoverla y regularla. Así, a la apuesta de una democracia participativa que convive con el clásico modelo representativo, se suma esta apuesta a una ciudadanía activa que reivindica la propiedad del ciudadano sobre lo público y la supremacía de éste frente a sus representantes en la función pública. Para esto, el nuevo marco institucional del Estado, además de las tres funciones clásicas del republicanismo, incorpora la función de Transparencia y Control Social, integrada por los organismos de control (Contraloría y Superintendencias), el nuevo

Para este estudio se presentarán los hallazgos en tema de rendición de cuentas de alcaldes y concejales, la probidad y transparencia en alcaldes, concejales y funcionarios públicos municipales, tanto como la gestión municipal, además de los mecanismos creados para fomentar la transparencia, el control social y el combate a la corrupción a escala municipal. Se excluye de este análisis los hallazgos en auditoría estatal que serán considerados en otro apartado.

2. Avances y limitaciones en rendición de cuentas a escala municipal en Ecuador a) Rendición de cuentas de alcaldes y concejales En el País3 los resultados de la investigación revelan que existe un promedio de 56% en rendición de cuentas de los alcaldes y un 22,9% en rendición de cuentas por parte de los concejales. Los resultados demuestran que son en total 5 municipios, que representa el 20.83% de los analizados, aquellos cuyos alcaldes tienen mayor cumplimiento en procesos de rendición de cuentas periódica, aunque estos procesos no siempre son sistemáticos y formales.4

Cursó las carreras de Derecho y Administración de Empresas en la Universidad Nacional de Loja – Ecuador. Se graduó de la Maestría en Relaciones Internacionales, mención Negociaciones y Resolución de Conflictos en la Universidad Andina Simón Bolívar. Es candidata a Magister en Ciencias Sociales, mención Ciencia Política de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO-Sede Ecuador. Ha sido autora y coautora de varios estudios en temas de partidos políticos, clientelismo, think tanks, coordinación territorial y otros temas institucionales. Es consultora en temas varios de ciencia política y políticas públicas, articulista de opinión de Diario La Hora. Es investigadora asociada a Grupo FARO. 1 Se destaca una distinción entre la concepción municipalista y descentralización que desconocen la importancia de un gobierno central para promover la unidad nacional; y, aquella que reivindica la autoridad del gobierno central. 2 La Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado tiene sus antecedentes en la Ley originaría de la década de los años 70s.

Consejo de Participación Ciudadana y Control Social y la Defensoría del Pueblo. Además, de manera explícita, la nueva Constitución, señala que en todos los niveles de gobierno se conformarán instancias de participación para, entre otros objetivos, mejorar la calidad de la inversión pública, definir agendas de desarrollo, elaborar presupuestos participativos y fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social. El nuevo marco institucional es la oportunidad para avanzar en reales procesos de participación ciudadana, control vertical y transparencia en la gestión pública municipal. La rendición de cuentas se advierte como necesaria en todos los niveles de gobierno y en todas las dependencias públicas. Atrás quedó la idea de que solo el Estado debe controlar a sus servidores y funcionarios públicos porque el contexto actual permite repensar la participación ciudadana, así como la construcción de y apropiación de la esfera pública.

15 alcaldes, es decir el 62,5% de los municipios, 3 4

Rendición de cuentas. ¿Qué Cosa es? … Un proceso proactivo por el cual los funcionarios públicos informan y justifican sus planes de acción, sus actividades y sus resultados para conocimiento y sanción pública… (World Bank Institute, 2005)

tomaron acciones para difundir su gestión o informar a los ciudadanos. Estos procesos a menudo no son sistemáticos, periódicos, ni implican necesariamente una rendición de cuentas. A esto se suma que muchos de los mecanismos empleados por los alcaldes son

Información proporcionada por los investigadores en los 24 Municipios analizados. Resultados de la investigación “Evaluaciones Subnacionales de Buen gobierno” Global Integrity- Grupo FARO

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

vistos como estrategia política para promover su imagen. Existe menor rendición de cuentas por parte de los concejales; así, sólo, en 3 municipios, existe un nivel medio de cumplimiento en rendición de cuentas. En estos municipios se tomaron algunas iniciativas, aunque en general no

son sistemáticas y no involucran a todos los concejales. En el 66,66% de los municipios, al menos alguno de los concejales participó en ruedas de prensa, entrevistas televisivas o programas radiales. En 5 municipios, lo que corresponde al 20,83% existe la percepción de ausencia de rendición de cuentas por parte de los concejales.

Avances y limitaciones Como avances en los municipios de mayor desarrollo en rendición de cuentas por parte de los alcaldes y concejales, se pudo advertir que:

Si bien lo referido constituye avances importantes, mayores son las limitaciones que se encontraron. Así:

• Los alcaldes implementaron procesos de rendición de cuentas formales que fueron socializados a la ciudadanía y que están en proceso de institucionalización. Algunos de estos mecanismos son la entrega de informes anuales cada dos años o al término de la gestión del alcalde. Existen ruedas de prensa o audiencias públicas semanales, así como también en algunos municipios existen espacios radiales semanales o quincenales en los que, de manera periódica, el primer personero difunde las principales obras de su gestión, proyectos, estado de la inversión presupuestaria y justifica sus acciones cuando es cuestionado por la prensa.

•

• Otras experiencias sugieren la implementación de asambleas barriales o cantonales en las que los ciudadanos, periodistas y la sociedad civil puedan cuestionar al alcalde5. Así por ejemplo, en el municipio de Ibarra el proceso participativo incorpora la posibilidad de la entrega de un informe escrito para la recepción de la contrapropuesta. • Por último, se destaca la experiencia del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito que emitió la Ordenanza Municipal No. 187 del Sistema de Gestión Participativa, Rendición de Cuentas y Control Social, para institucionalizar el derecho y la obligación que tienen, tanto el alcalde, como los concejales de rendir cuentas.6

Los concejales no cumplen un rol activo de fiscalización que suponga cuestionar de manera eficaz la gestión del primer personero. A menudo los pocos intentos de fiscalización quedan en espacios de denuncia pública y mediática, muchas de las veces, empleada como estrategia de imagen política. Al débil rol fiscalizador de los concejales se suma la limitada cultura ciudadana de exigencia de rendición de cuentas, incluso muchos procesos implementados como en el caso del Municipio de Quito no fueron sostenibles por falta de demanda ciudadana.

• No existen instrumentos legales, más allá del marco constitucional, que determinen los mecanismos, alcances y límites de la rendición de cuentas por parte de los alcaldes y concejales. A menudo, como se indicó, la rendición de cuentas puede confundirse con informes de labores generales, proselitismo político en medios de comunicación o en el caso de la oposición, una actitud de denuncia y crítica permanente. A esto se suma un deficiente empoderamiento de la obligación de rendir cuentas en los concejales y alcaldes, así como el hecho de que algunos medios de comunicación y periodistas no son independientes pues el espacio radial o televisivo de amplia difusión y acceso ciudadano deslegitimó el rol imparcial e independiente que debe caracterizarlo. • La ciudadanía desconoce el rol de los concejales así como sus principales obligaciones en el cabildo municipal; en la mayor parte de municipios analizados,

no existen mecanismos participativos de rendición de cuentas. Los concejales y la ciudadanía no cuentan con las experticias técnicas que se requieren para fiscalizar o exigir rendición de cuentas en temas presupuestarios, lo que permitió que iniciativas participativas, pensadas como mecanismos de rendición de cuentas, no

tengan increpadores que cuestionen de manera informada. • Las iniciativas formales para rendir cuentas, al margen de la gestión municipal, como las empleadas por algunos concejales, suponen altos costos, lo que constituye un real desincentivo para llevarla a cabo.

b) Límites a la injerencia política en la gestión de los alcaldes y protección a funcionarios En ninguno de los municipios se definieron mecanismos formales adicionales a los establecidos en las leyes generales7 para evitar, disuadir o sancionar la interferencia de los partidos o el uso de recursos para actividades político-partidarias. En muchos municipios los funcionarios entrevistados señalaron que no existe favoritismo por cuestiones partidarias, sin embargo, para los ciudadanos y comunicadores, en general los nexos del político con el partido es visible al momento de contratar a trabajadores e incorporar a empleados en la burocracia municipal. Solo en el caso del Municipio de Ambato, por el origen independiente de la candidatura del Alcalde pudo establecerse una total desvinculación con un partido político. Sin embargo, es necesario mencionar que, como advierten Pachano (1999), Freidenberg y Levitsky (2002), Jones (2005) y Muñoz (2007), el sistema de

partidos en el Ecuador se ha caracterizado por la débil institucionalización, volatilidad electoral y por el personalismo, situación que debe considerarse en el momento de establecer límites a la injerencia política. Ahora bien, sólo en dos municipios (Quito y Tulcán), se tomaron medidas para evitar la interferencia política en los funcionarios del Municipio y puede considerarse una separación clara entre el servicio público municipal y la gestión política. En 12 municipios, que representan el 50% de los municipios monitoreados, lo servidores públicos de estas instituciones son típicamente independientes, pero responden a incentivos positivos y negativos. Así mismo, en 10 de los 24 municipios, que es el 41,67% los servidores públicos, no tiene independencia y son frecuentemente influenciados por cuestione políticas y personales.

Avances y limitaciones •

En contados municipios (Quito, Tulcán e Ibarra) se observó la distancia entre los alcaldes y el partido político con los que llegaron al gobierno municipal8.

• Respecto a la protección de los servidores municipales frente a interferencias políticas podría rescatarse que, pese a los costos en tiempo y recursos económicos, algunos trabajadores y empleados municipales utilizaron mecanismos legales para garantizar sus derechos. Por ejemplo, en Santa Elena y Loja, los servidores y trabajadores municipales que fueron despedidos, acudieron ante el Concejo Municipal y ante el sistema de justicia en procura de dejar sin efecto los actos atentatorios contra su derecho a la estabilidad laboral.

• Otro avance que se registra en este sentido, son los mecanismos definidos por algunos municipios para la evaluación del personal bajo criterios profesionales. Los resultados evidencian que sólo dos Municipios, Quito e Ibarra, tienen mayor cumplimiento en la selección y evaluación de los funcionarios municipales de acuerdo a un criterio profesional, si bien estos municipios no están exentos de problemas en la gestión de los recursos humanos a escala municipal, se tomaron medidas para promover mejor cualificación y mayor transparencia en los procesos de selección y evaluación. En la actualidad la Secretaría Técnica de Desarrollo de Recursos Humanos y Remuneraciones del Sector Público (SENRES) apoya procesos de evaluación en algunos municipios para diseñar criterios y

7 5

Ver informe de Quito e Ibarra 6 Se verifica que el incumplimiento de los mecanismos y procedimiento formales establecidos en la referida ordenanza para los procesos de rendición de cuentas.

Ley Orgánica de Contraloría General del Estado y su Reglamento, Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, y Código Penal. Es necesario mencionar que en estos casos la no intervención del partido político puede responder tanto a una conducta de probidad en el manejo de la administración pública, también al distanciamiento de estos actores políticos con sus respectivos partidos, prueba de ello, en la última elección ambos alcaldes participaron por otro partido/movimiento.

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metodologías de evaluación al personal y fomentar su capacitación. Otra iniciativa es la creación o conformación de comisiones de concursos de méritos y oposición para

la calificación y selección del personal. En Municipios como el de Machala, estos procesos cuentan además con un reglamento interno que los institucionaliza.

Respecto a los límites encontrados en esta categoría podemos referir los siguientes:

Avances y limitaciones

• No existen mecanismos normativos y reglamentarios, a escala municipal, que permitan diferenciar los márgenes de injerencia político-partidaria de la gestión pública municipal. El cumplimiento del servicio público en los municipios, en gran medida está supeditado al político en la alcaldía o al partido con mayor representación en el cabildo, ya sea por lealtad, convicción, por temor, expectativa de incentivos positivos como contratos y negativos como cancelación de contratos o cambios administrativos. En muchos municipios la injerencia política es evidente en períodos electorales, los servidores públicos municipales además de promover la candidatura del alcalde en funciones, participan activamente en actividades proselitistas, donde bienes y recursos municipales son empleados de manera indirecta para beneficiar la candidatura del personero municipal o para promover marchas de respaldo político. Muchos servidores están obligados a participar en proselitismo electoral para evitar sanciones.

•

• El clientelismo político institucional en lo municipal, se convirtió en una práctica naturalizada y forma de intermediación entre el político en el poder y quienes anhelan un espacio o ascenso en la administración municipal. Si bien, en muchos municipios se arguye la inexistente interferencia política, es de conocimiento público, en la mayor parte de municipios, que el acceso a la función pública municipal

o la adjudicación de contratos tiene tintes políticos. • No existe legislación clara que establezca requisitos que permitan limitar la interferencia política en los cargos de libre nombramiento y remoción. Estos espacios, que a menudo son altos cargos directivos, son cubiertos para cumplir cuotas de poder, lo que muchas veces no va de la mano de la capacidad e idoneidad del funcionario y supone, en ocasiones, interferencia política hacia los subalternos. • Existe una amplia asimetría entre los municipios en la implementación de las regulaciones de la SENRES, destacando que estas regulaciones son para empleado/ as y no para contratado/as. Pocos son los municipios que incorporaron estas regulaciones en los procesos de selección, evaluación y ascenso del personal. El argumento para el desconocimiento de las regulaciones de la Ley Orgánica de Servicio Civil y carrera administrativa (LOSCCA) es la autonomía municipal. En la mayor parte de municipios existen mecanismos como los manuales de funciones en desuso y/o no actualizados, esto supone que existe mucha discrecionalidad en el rol directivo para definir funciones y es así que muchos funcionarios desconocen de manera clara sus roles, funciones y atribuciones. Además en varios municipios estos manuales se convirtieron en letra muerta de nula aplicabilidad.

c) Efectividad de los mecanismos de queja y remediación Las quejas y remediaciones se realizan por la vía de mecanismos como sumarios administrativos y por la vía contencioso administrativa, en este último caso, debido a la independencia de la función judicial, no se requiere autorización ni consulta al equipo que dirige a los funcionarios públicos.9 Hay que destacar que aunque existen casos de uso de recursos administrativos de resarcimiento, 9

pues requieren de la aprobación del Alcalde. Excepto en el Municipio de Tena y en el Municipio Metropolitano de Quito que creó la Comisión Metropolitana de Lucha contra la

hacer uso de los mecanismos judiciales implica contratar un abogado defensor, lo que puede desincentivar al ofendido a hacer uso de instancias judiciales. En el caso de los mecanismos administrativos - sumarios administrativos- se debe indicar que, en general, estas instancias no gozan de independencia para iniciar procesos,

El equipo que dirige al servicio público municipal puede estar representado en la Dirección Administrativa o de Recursos Humanos.

Entre los municipios analizados, sólo en el caso de la capital con Quito Honesto, existe una instancia con mayor autonomía para iniciar investigaciones sin consulta o autorización del equipo que dirige a los servidores municipales y constituye en efecto, un mecanismo alternativo que utilizaron los funcionarios para presentar sus quejas cuando éstas responden a actos de censura o corrupción por parte de sus superiores.

• Otra iniciativa es la del Municipio de Tena que conformó un Comité de Recursos Humanos, integrado por el Alcalde, el Presidente de la asociación de empleados, un Concejal y algunos funcionarios, para estudiar las quejas de los empleados que todavía no tienen solución; no obstante, éste no constituye un proceso o mecanismo institucionalizado y formal.

Corrupción – Quito Honesto – en general los municipios no definieron o implementaron mecanismos alternativos de queja.

• Otros municipios como Esmeraldas y Tulcán, implementaron buzones de quejas para los funcionarios, sin embargo, o no existía la demanda/uso del mecanismo, o este fue mal utilizado para exponer insultos a los funcionarios. En el caso de Esmeraldas se indicó que se tomaba en cuenta las quejas cuando éstas eran recurrentes, luego se procedía a un charla con las personas a quienes se referían la queja, como resultados se destaca que se advirtió mejoramiento en la actitud de los funcionarios, pero también se visibilizó debilidades recurrentes en lo relacionado al trato que daba el personal por lo que se decidió dar inicio a procesos de capacitación. Es importante destacar que en este y otros casos, la Dirección Administrativa, la Asociación de Empleados o el Departamento Social, sirvieron como instancias mediadoras cuando existe algún conflicto.

Respecto a los límites encontrados en este aspecto podemos referir: •

No existen claros mecanismos de remediación y resarcimiento que protejan al servidor público a escala municipal. Los mecanismos implementados son los que establece la LOSCCA en relación al rol que debe cumplir el encargado de Recursos Humanos. Excepto honrosas excepciones, los municipios no cuentan con mecanismos de queja al interior del municipio.

• En municipios grandes como el de Guayaquil y debido al nivel de interferencia política, se requiere instancias de organización y participación de los funcionarios. A estas realidades se incluye el hecho de que no existen planes de capacitación periódica y sistemática que promuevan valores y calidad en la función pública municipal, así como la difusión de los derechos que asisten a los funcionarios en casos de retaliaciones o abusos de autoridad.

• Los municipios no cuentan con una base de datos o estadísticas que permita dimensionar la efectividad de la LOSCCA en sanciones aplicadas a directivos por abusos en el manejo de la función pública municipal.

• Puede existir la percepción ciudadana de desconfianza en las instancias judiciales y de control por considerarlos parcializados a los grupos de poder, lo que supone un real desincentivo para el uso de estos canales formales.

d) Normas de conducta y normas sobre conflictos de interés en alcaldes, concejales y servicio público municipal Es necesario mencionar, que ninguna norma legal hace alusión de manera explícita a las hospitalidades, actos de reconocimiento o cortesía institucional (flores, placas,

homenajes, comidas) o similares prácticas culturales que no necesariamente implican una contraprestación o condición para el cumplimiento o desempeño de la función

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

pública, razón por la que no son judiciales. Para este tipo de prácticas, algunas entidades optaron por los llamados “códigos de conducta o ética” los que pueden circunscribirse a la naturaleza del servicio o gestión pública involucrada. La investigación realizada permitió encontrar que en general, en los municipios de Ecuador, salvo dos excepciones que corresponden a los municipios de Tena y Quito, no existen mecanismos normativos internos (ordenanzas, reglamentos, códigos de ética) que profundicen lo estipulado por la LOSCCA, la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado y el Código Penal. En contados municipios no existe una percepción pública de corrupción o irregularidades reiteradas en el manejo de la gestión pública por parte de los alcaldes. Sin embargo, en la mayor parte de los municipios además de la ausencia de mecanismos y regulaciones que permitan controlar este tipo de acciones, los alcaldes son conocidos por aceptar ocasionalmente regalos u hospitalidades. Por

último, algunos alcaldes son conocidos por actos de corrupción como enriquecimiento ilícito, conflictos de intereses por la realización de contratos ilegítimos. Incluso pudo conocerse que un alcalde enfrenta causas penales y que la Contraloría General del Estado encontró indicios de responsabilidad penal. Pese a esto, muy pocas acciones se tomaron internamente en el municipio para censurar o llamar la atención al personero municipal por su conducta. Cabe mencionar que existe una percepción crítica a los actos considerados de corrupción dura y manifiesta, pero también hay una percepción favorable a las manifestaciones culturales de gratitud y hospitalidad, las que no son vistas, en su mayoría como censurables. Llama la atención que en general, los administradores y concejales reconocen que la LOSCCA y la legislación penal sancionan por algunos actos, aunque, advierten la dificultad de identificar estas prácticas y de limitarlas en un contexto cultural en donde son vistas como normales, en particular entre comunidades indígenas y rurales.

Avances y limitaciones Los pocos avances que se pueden destacar corresponden a la experiencia del Municipio de Quito y en menor medida del municipio de Tena. En el primer caso se crearon mecanismos adicionales como una Comisión de lucha contra la Corrupción, código de ética, prevención de la corrupción, capacitación en ética y valores y una ordenanza municipal en el caso de Quito o reglamento interno, que determina las prácticas y conductas consideradas censurables y deshonestas, en el caso de Tena. En relación a esta categoría, los mayores límites para evitar el conflicto de interés y promover la ética entre los alcaldes, concejales y funcionarios son: • Los municipios no cuentan con instancias o sistemas de monitoreo, diagnóstico e investigación que permita conocer, detectar y sancionar los casos de incumplimiento de las normas por conflicto de intereses. • La legislación ecuatoriana si bien prevé algunas prácticas y conductas que limitan la aceptación de regalos por parte de los alcaldes, concejales y funcionarios, estas regulaciones no llegan a incluir mecanismos

reparación ni de garantía de derechos, sino la perpetuación de la impunidad. •

para combatir este tipo de prácticas y actos no éticos. Es necesario en consecuencia, instancias con mayor independencia. A esto se suma que la participación ciudadana en los procesos de rendición de cuentas a fin de determinar los actos de incumplimiento a las normas de conducta y conflicto de interés es aún deficiente.

La instancia encargada de iniciar procesos administrativos como sumarios administrativos por incumplimiento de la LOSCCA, que es la unidad de Recursos Humanos, ha demostrado incapacidad

e) Auditoría y acceso de los ciudadanos a las declaraciones de bienes del alcalde, los concejales y funcionarios municipales Si bien el marco constitucional y legal (Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado y Ley de Declaraciones Patrimoniales), establece que tanto los alcaldes, como los concejales y demás funcionarios de alto rango, deberán presentar una declaración juramentada de bienes, la investigación pudo determinar que, en general no existen mecanismos tanto a escala nacional como municipal, para conocer si hay verificaciones preliminares o exámenes de auditoría a las declaraciones

de bienes y en este sentido, resulta más complejo para los ciudadanos, conocer si se determinaron incompatibilidades que sugieran enriquecimiento ilícito. En muchos municipios, en particular en aquellos de menor densidad poblacional, los ciudadanos pueden tener la percepción y en ocasiones la certeza de un incremento injustificado del patrimonio del alcalde, los concejales o los funcionarios, no obstante, no hacen uso del derecho de acceso a la información para conocer las declaraciones de bienes.

Avances y limitaciones eficaces para detectar, investigar y sancionar estas conductas. La legislación tanto administrativa, de control y penal, es muy general, por lo que no establece montos y ello dificulta procesos que den el ejemplo en cuanto a sanción y juzgamiento. Así, no existe distinción entre quien acepta un chocolate, quien acepta una coima por un servicio municipal o un porcentaje por favorecer con un contrato a una empresa. • No existen programas permanentes y sistemáticos de capacitación en ética y valores entre los concejales, alcaldes y funcionarios. A menudo las conductas deshonestas de algunos alcaldes son directamente denunciadas como actos de corrupción, pero muy difíciles de ser probadas en juicio y por ende sancionadas. Existe una percepción ciudadana y de la administración de impotencia para combatir o limitar estas prácticas. • En los casos más extremos (Santo Domingo de los Tsáchilas) se identificó una percepción ciudadana de frustración y desconfianza ante el sistema de justicia y los órganos de control, en el que los ciudadanos no observan la existencia de canales de

Si bien, podría recalcarse como un avance que en los últimos años, la Contraloría dio mayor seguimiento a las declaraciones de bienes y además que se encuentra vigente la LOTAIP, en la práctica, este mecanismo que se consideró como principal para la detección del enriquecimiento ilícito y otros actos de corrupción, no es de conocimiento público y de acceso ciudadano. Por lo expuesto, entre los límites encontrados en relación al acceso y la auditoría a la declaración de bienes, se destaca: • En muchos municipios se alega la confidencial de las declaraciones de bienes. Al respecto Bonilla (2005) indica que pese a la ausencia de norma explícita, las declaraciones de bienes constituyen información pública. Se destaca, sin embargo, la necesidad de aclaración jurídica que lo refiera en estos términos.10 Bajo el argumento de la confidencialidad del trabajo de la Contraloría General del Estado, no es posible determinar en la práctica si se realizó una auditoría a las declaraciones de bienes del alcalde, los concejales y los funcionarios municipales, menos aún conocer los resultados. La 10

investigación encontró que en muchos casos ni la Contraloría posee registro de entrega de las declaraciones de bienes. En otras ocasiones resulta difícil rastrear ante que instancia la autoridad presentó la declaración juramentada, ya que se informó que en ocasiones se entrega a las regionales de la Contraloría General del Estado y en otras ante la matriz. •

Existe una percepción ciudadana de desconfianza en este instrumento como real mecanismo de combate a la corrupción. La participación ciudadana en procesos de seguimiento a la gestión, declaraciones de bienes y denuncias de corrupción es bastante limitado, no se tuvo conocimiento de una acción ciudadana devenida de los hallazgos encontrados en la declaración juramentada de bienes.

• No se tuvo conocimiento de sanciones aplicadas a escala municipal por incumplimiento de este requisito previo a la posesión del cargo. Es más, en casi la totalidad de municipios el departamento de Recursos Humanos no lleva una nómina de las declaraciones de bienes remitidas al

(Ver Bonilla, 2005)

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

Órgano de Control ni tampoco de aquellas que no han sido presentadas. En general esto denota nula preocupación respecto al cumplimiento de este requisito.

• En ninguno de los municipios analizados es posible encontrar en el sitio Web la declaración de bienes del alcalde, concejales ni principales funcionarios.

f) Nepotismo, padrinazgo, favoritismo y combate a la corrupción a escala municipal Los resultados evidencian que la mayor parte de municipios carecen de mecanismos para evitar las expresiones de nepotismo, favoritismo y padrinazgo, esto, pese a que en el 62,5% de los municipios, en 15 de los 24, estas prácticas son menos frecuentes. En estos municipios los funcionarios y personal contratado pueden estar relacionados a un partido político o simpatizar con él. Se destaca en este sentido, que el Municipio de Quito es el único que cuenta con un Plan Carrera que en la práctica logra desincentivar el nepotismo, el padrinazgo y favoritismo. Por último, en el 37.5% de los municipios, esto es, en 9 de los 24, las prácticas de favoritismo, nepotismo y padrinazgo son comunes y los ascensos, despidos o contratos están a menudo basados en consideraciones políticas. Los individuos elegidos a menudo tienen lealtades de partido.

La percepción ciudadana y de la propia administración municipal, respecto a las prácticas de padrinazgo, favoritismo y corrupción en los municipios del Ecuador, varía entre un municipio y otro. Así, en general existe una percepción de bajos niveles de nepotismo11 en la gestión municipal, no sucede lo mismo con el padrinazgo y favoritismo. En algunos municipios los ascensos, contrataciones y despidos sí están asociados al favoritismo o padrinazgo, puesto que los procesos que deben realizarse con estos propósitos, no se cumplen y la discrecionalidad del Alcalde, así como los acuerdos con los concejales electos, son prácticas no desconocidas. Otras acciones a menudo empleadas por los personeros municipales para cumplir con sus clientelas y compromisos electorales tienen que ver con la creación de jefaturas o dependencias cuyo personal inicial no es expuesto a procesos transparentes de contratación (Ibarra).

Avances y limitaciones • Como avance podemos decir que en el Municipio de Quito se implementaron mecanismos, procesos y una instancia específica para combatir, investigar, solicitar sanciones y prevenir la corrupción municipal: Quito Honesto. Otro avance podría ser que en municipios como Quito y Guayaquil, la Dirección de Recursos Humanos dispone de un sistema interno que permite conocer la información de los funcionarios. Otro de los mecanismos enunciados por la gran mayoría de funcionarios del departamento o jefatura de recursos humanos de los municipios, para limitar el ingreso de funcionarios que han sido sancionados por actos de corrupción, es el solicitar como requisito, el certificado de la Contraloría General del Estado de no haber sido sentenciado por peculado, enriquecimiento ilícito o cohecho. Los límites que se advierten en esta categoría pueden sintetizarse en:

• A excepción del municipio de Quito, no existe una agenda pública municipal de diagnóstico, identificación, prevención, investigación, sanción y lucha contra la corrupción. Tampoco existen mecanismos que permitan determinar e identificar necesidades reales de personal en los municipios, como tampoco, instancias que permitan evaluar la eficiencia y calidad del servicio prestado por los funcionarios municipales. •

A menudo existe una aceptación naturalizada de actos que atentan contra la legislación de transparencia y ética pública, sin embargo, contados son los casos que permiten verificar su aplicabilidad a escala sub nacional. Por último, la participación ciudadana en procesos de combate a la corrupción es prácticamente nula, lo que limita incluso la sostenibilidad de algunas iniciativas que implementaron para detectarla.

2.1. Visibilizar experiencias exitosas Si bien en las distintas categorías, pueden advertirse interesantes avances en distintos municipios de los analizados, debido a los mecanismos implementados, se observa la importancia de destacar como la mejor experiencia de rendición de cuentas, transparencia y combate a la corrupción, la del Distrito Metropolitano de Quito. El Municipio del DMQ es un innovador en el establecimiento de normas y disposiciones administrativas que refuerzan la legislación nacional respecto al conflicto de intereses y respecto a la prohibición de aceptación de regalos y hospitalidades y es el que muestra mayor desarrollo con la elaboración, difusión y capacitación a los funcionarios en el Código de Ética como medida de prevención a la corrupción y fomento de valores y ética. Para promover la rendición de cuentas, la transparencia y el combate a la corrupción, el Municipio del DMQ expidió dos ordenanzas fundamentales: la primera que crea la Comisión Metropolitana de Lucha contra la Corrupción – Quito Honesto - y la segunda, la Ordenanza 187 que establece el Sistema de Gestión Participativa, rendición de cuentas y control social del DMQ. Así, Quito Honesto implementó el subsistema de Rendición de Cuentas que, entre otros mecanismos, incorporó la elaboración del Manual de Uso Ciudadano. Si bien, a nivel del Concejo Municipal este proceso de rendición de cuentas no está institucionalizado, en general, es el municipio que de manera integral expone mejores prácticas a través de la publicación anual de informes de labores por parte de los concejales, quienes tienen que llenar la matriz diseñada e incorporada como anexo a la Ordenanza 187.

Quito Honesto constituye la única iniciativa identificada para prevenir, investigar y combatir la corrupción a escala municipal y, es sin duda, la mejor práctica al respecto. pública. Quito Honesto constituye la única iniciativa identificada para prevenir, investigar y combatir la corrupción a escala municipal y, es sin duda, la mejor práctica al respecto. Por último y en relación al servicio público municipal, se destaca que el Municipio de Quito, es el único municipio que cuenta con un plan de carrera para los funcionarios, un centro de capacitación para el personal municipal y que además, logró promover mayor transparencia en los procesos de contratación, evaluación y ascenso de los funcionarios. Pese a estos importantes avances, es necesario destacar que aún el proceso de institucionalización de las buenas prácticas, y las normas establecidas para promover mayor transparencia y rendición de cuentas, es una tarea por concluir y supone la necesidad de mayor participación ciudadana que demande estas iniciativas y que capitalice los aprendizajes y oportunidades institucionales que están abiertas desde el gobierno municipal.

Quito Honesto ha realizado convenios con entidades estatales como la Fiscalía General de la Nación para el apoyo en los procesos de investigación de la corrupción con resultados visibles como sanciones a funcionarios municipales, destitución, procesos de capacitación, promoción de la transparencia y acceso a la información

Se señala, que el que no exista percepción de nepotismo, no supone de manera alguna que esté ausente en la práctica, ver por ejemplo informe de Ibarra.

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2.2. Tipología en rendición de cuentas, gestión del servicio público municipal y combate a la corrupción Cuadro 1: Tipología en rendicion de cuentas, gestión del servicio público municipal y combate a la corrupción N. DESARROLLO

ALTO

Existen procesos formales de rendición de Cuentas. Mecanismo de Los procesos no necesariamente son Rendición de cuentas de periódicos y rigurosos. Alcaldes y Concejales Pueden existir espacios de participación ciudadana en el proceso. Existe un rol activo de los concejales

Normas de conducta y conflictos de interés

RENDICIÓN DE CUENTAS

Las regulaciones de hospitalidades, regalos y conflictos de interés son reforzados con normas, disposiciones o mecanismos formales a nivel municipal

Se realizan auditorías frecuentes a las declaraciones de bienes de alcalde, concejales y directivos municipales por parte de la Contraloría General del Estado. Los ciudadanos pueden conocer si se han realizado estos procesos

MEDIO

BAJO

Los Alcaldes y Concejales rinden cuentas de manera esporádica, hay procesos informales de rendición de cuentas. Los procesos son esporádicos. La participación ciudadana puede ser restringida. Algunos concejales pueden tener un rol activo en procesos de fiscalización y rendición de cuentas

No existen procesos de redición de cuentas formales ni informales y, los actos públicos que realizan autoridades son percibidos como proselitismo político. No se han definido instancias de participación ciudadana. La participación de los concejales en procesos de fiscalización y en procesos de rendición de cuentas es inexistente.

No existen regulaciones formales que refuercen las normas generales que limitan la aceptación de regalos, hospitalidades o que limiten los conflictos de interés, sin embargo, no es conocido que los alcaldes, concejales y funcionarios se caractericen por aceptar regalos y hospitalidades

No existen mecanismos formales ni informales que refuercen las normas que restringen los conflictos de interés y la aceptación de regalos y hospitalidades, pero además los alcaldes, concejales o funcionarios son ampliamente conocidos por aceptar regalos y hospitalidades. Muchas veces estos actos constituyen actos de corrupción sancionados por la Ley penal.

Las verificaciones o procesos de auditoría a las declaraciones de bienes de autoridades municipales son esporádicos. Los ciudadanos en ocasiones pueden no tener acceso a esta información

Auditoría y acceso ciudadano a la declaración de bienes del Alcalde, Concejales Los ciudadanos pueden acceder a las Los ciudadanos o no pueden acceder y Directivos Municipales declaraciones de bienes de autoridades siempre a las declaraciones de bienes de municipales, de manera gratuita autoridades municipales o existen costos que limitan el acceso

Injerencia política en la gestión de los alcaldes

Transparencia en procesos de selección de funcionarios, ascensos y despidos

GESTIÓN Mecanismos de queja y DEL remediación SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL Mecanismos de queja y remediación Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN Nepotismo, padrinazgo, favoritismo

Combate a la corrupción

No se conoce que se realicen procesos de auditoría o verificaciones a las declaraciones de bienes de autoridades municipales.

Existe influencia visible y permanente del partido del alcalde o del alcalde como político en la gestión municipal. La burocracia municipal constituye base de apoyo del alcalde o partido del alcalde. Los recursos municipales son empleados para proselitismo político

Existen mecanismos formales e institucionalizados para los procesos de selección de funcionarios, ascensos y despidos. Los procesos son desvinculados de cuestiones políticas y a menudo son transparentes

Pese a que no existen mecanismos formales de selección, evaluación, ascensos y despidos de funcionarios, estos procesos no siempre están vinculados políticamente o, existiendo mecanismos formales estos se aplican parcialmente

No existen mecanismos ni formales ni informales de selección, evaluación, ascensos o despidos del personal municipal o si existen estos no se aplican. Existe amplia discrecionalidad política en los procesos de selección, ascensos, despidos del personal municipal o, existiendo procesos formales estos se incumplen

Se han implementado mecanismos de queja, pero no así de remediación. Estos mecanismos no siempre son independientes, ni permanentes. Los empleados municipales ha hecho uso de instancias administrativas y/o judiciales. Las asociaciones de empleados pueden cumplir un rol de mediación

No existen mecanismos de queja ni remediación a favor de los servidores públicos municipales, ni se han establecido procedimientos ocasionales para ello.

Los ascensos, despidos o ingreso al servicio público municipal no están basados en nepotismo, favoritismo o padrinazgo. Se han creado mecanismos formales para desincentivar estas conductas

En ocasiones el ingreso, ascensos o despidos pueden estar asociados a nepotismo, favoritismo o padrinazgo, aunque estas prácticas no son recurrentes. No se han creado mecanismos formales para evitar estas prácticas o con frecuencia no se los cumple

Existe amplia percepción ciudadana y en el servicio municipal de nepotismo, favoritismo o padrinazgo para procesos de selección, ascensos o despidos de funcionarios y trabajadores. No existen mecanismos que desincentiven estás prácticas o se los incumple siempre.

Se han creado mecanismos formales de investigación y combate a la corrupción. El gobierno municipal es considerado transparente y ha demostrado iniciativa de combate a la corrupción

No existen mecanismos formales ni permanentes de combate a la corrupción, pero el gobierno municipal se muestra predispuesto a la transparencia y ha tomado iniciativas de combate a la corrupción

Existe una actitud opuesta a la transparencia en el gobierno municipal. En ocasiones esta actitud está asociada a denuncias de actos de corrupción

Elaborado por: Melania Carrión-Grupo Faro Fuente: “Evaluaciones subnacionales de Buen Gobierno”. Informes de 24 Municipios, Capitales de Provincia, Ecuador. Global Integrity – Grupo FARO

Rendición de cuentas Categorías Municipios

Mecanismos de rendición de cuentas de alcaldes y concejales Alcaldes

Concejales

Normas de conducta y conflicto de interés Alcaldes

Concejales

Auditoría a declaración de bienes Alcaldes

Concejales

Directivos municipales

Gestión pública municipal y combate a la corrupción

Ingerencia Procesos de Mecanismos Nepotismo, política en selección de de queja y padrinazgo, la gestión funcionarios, remediación favoritismo del alcalde ascensos y despidos

Combate a la corrupción

Babahoyo Esmeraldas Guayaquil Machala Portoviejo Santa Elena Ambato Azogues Cuenca Guaranda Ibarra Latacunga Loja Quito Riobamba Santo Domingo Tulcán

Los ciudadanos no pueden acceder a las declaraciones de bienes y/o los costos son exorbitantes.

Existen mecanismos formales e Aunque no existen mecanismos institucionalizados que limitan la adicionales a la ley que limiten la interferencia política en la gestión del interferencia política en la gestión del Alcalde alcalde, no es de conocimiento público que el partido del alcalde o partido de mayoría interfiera en toda la gestión municipal. La interferencia pudo ser visible al inicio del período de gobierno en la selección de cargos directivos

Se han implementado mecanismos de queja y remediación formal que protegen a los funcionarios. Estos mecanismos son independientes de la voluntad del equipo que dirige a los servidores públicos municipales

Cuadro 2: Niveles de avance en rendicion de cuentas, gestión del servicio público municipal y combate a la corrupción

Lago Agrio Morona Orellana Puyo Tena Zamora San Cristóbal ALTO

MEDIO

BAJO

Elaborado por: Melania Carrión- Grupo Faro Fuente: “Evaluaciones subnacionales de Buen Gobierno”. Informes de 24 Municipios, Capitales de Provincia, Ecuador. Global Integrity – Grupo FARO

3. Principales brechas encontradas entre lo legal y lo práctico La investigación exploratoria que se advierte, permite llegar a las siguientes conclusiones en relación a las brechas entre el marco normativo y la práctica en las categorías de gobernabilidad a escala municipal: • En rendición de cuentas cabe advertir que pese a que el marco constitucional y legal vigente hasta el año 2008 no determinaba de manera vinculante los mecanismos de rendición de cuentas por parte de los alcaldes y concejales, algunos municipios ya avanzaron en importantes iniciativas. El marco constitucional del año 2008, requiere sin embargo, la necesidad de normas secundarias que hagan operativo y comprensible al ciudadano y a los dignatarios de elección popular, las formas,

mecanismos para cada nivel en conformidad a sus atribuciones y funciones. • En relación al marco legal y reglamentario en materia administrativa, civil y penal para promover mayor transparencia en la gestión del servicio público municipal y desincentivar prácticas de aceptación de regalos y hospitalidades así como de corrupción, se destaca que la mayor de las dificultades para la aplicación de la LOSCCA radica en una cultura que se basa en prácticas naturalizadas de intercambio, agradecimiento y hospitalidad. Es necesario en consecuencia, que la ley guarde proporcionalidad entre sanciones y dimensión de la infracción, para ello se sugiere la necesidad del establecimiento de montos en regalos, hospitalidades y cortesías institucionales.

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

• Se ha identificado que la legislación de la Contraloría General del Estado establece que será deber de los dignatarios y principales funcionarios la presentación de la declaración juramentada de bienes, así como el deber de la referida instancia de control de realizar verificaciones preliminares y exámenes de auditoría para identificar posibles actos de enriquecimiento ilícito y otras defraudaciones, sin embargo, en la práctica la entidad de control no realiza procesos de auditoría a todas las declaraciones de bienes y no rinde cuentas respecto de su labor en este sentido a los ciudadanos. • Las normas que previenen y sancionan el nepotismo, padrinazgo y favoritismo en detrimento de las normas de contratación, selección, ascenso y despido de servidores públicos, no son cumplidas en la práctica, donde la mayor de las limitaciones es la

imposibilidad de identificar, investigar y sancionar eficazmente las irregularidades. • La actual Constitución reconoce como punto nodal para la democracia, la participación ciudadana, la rendición de cuentas y el control social en todos los niveles de gobierno y en todo el proceso de las políticas públicas, sin embargo, es muy poco lo que en la práctica se ha avanzado en este sentido. La participación ciudadana requiere capacidades e incentivos, así como la apertura institucional. Se recuerda una vez más, que la participación no se instituye por mandato constitucional ni legal, se promueve y se difunde sí, pero se requiere además base social que pueda fortalecerse. Por último, iniciativas legislativas municipales no han llegado a institucionalizarse debido a la ausencia de demanda ciudadana, de participación y control social.

4. Recomendaciones generales para avanzar en las categorías analizadas El principio general que debe conducir cualquier acción que se emprenda en favor de la transparencia, es el de promover y salvaguardar la gobernabilidad local, la responsabilidad, la honradez y la ética en todos los sectores de la sociedad. El control de la corrupción es imprescindible para conseguir gobiernos locales que ofrezcan servicios públicos de calidad, que desarrollen una gestión en la que los recursos se optimicen, se empleen de acuerdo a las necesidades de la población y se manejen con transparencia. En esta meta todos los aspectos son complementarios, lo normativo, los procesos de planificación participativa, la formación en ética, el fortalecimiento de la capacidad institucional, la simplificación de procedimientos, la construcción de ciudadanía, el control y la vigilancia ciudadana. Para avanzar en las categorías analizadas y desde una perspectiva de política pública se propone: • Promover un diálogo plural entre los actores involucrados a escala subnacional (alcalde, concejales, funcionarios) tendiente a socializar los resultados de esta investigación y a trabajar en estrategias integrales. • Situar en la agenda pública la necesidad de

combatir la corrupción, para cuyo propósito se requiere una alianza estratégica entre la Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME) y el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.

escala subnacional requiere de medios de comunicación imparciales, investigación periodística y respaldo ciudadano. • Los municipios además de cumplir con el Art.7 de la LOTAIP, requieren difundir los mecanismos de gobernabilidad que se han diseñado. • Se propone aprender de experiencias como la de Quito, Ibarra y Ambato en el tema de rendición de cuentas municipales. • La Contraloría General del Estado puede incorporar, conforme al mandato constitucional, a los ciudadanos en procesos de auditoría social que colaboren para la verificación de las declaraciones juramentadas de bienes. • Se propone la creación de una línea 1800, por ejemplo, 1-800-municipios transparentes, que permita al ciudadano denunciar y conocer el estado de su denuncia respecto a temas de nepotismo, clientelismo, favoritismo, patrimonialismo y otros casos de corrupción. • El Ministerio Público podría propiciar mayor confianza ciudadana en la administración de justicia difundiendo estadísticas de casos sentenciado por incumplimiento de normas de transparencia y probidad en la función pública.

• Los procesos de selección, evaluación y ascenso en los gobiernos municipales, pueden incluir la participación ciudadana en procesos de veedurías. • El combate a la corrupción que limita muchos intentos de reforma, requiere tomar medidas a nivel del sistema de partidos y el sistema electoral. Una medida para desincentivar muchas de las prácticas que atentan contra la ética en la gestión pública sería la incorporación de normas en el sistema electoral que desincentive la influencia política en la gestión pública, por ejemplo, la determinación de sanciones como destitución del cargo del funcionario electo si se comprobare el uso de recursos públicos para la campaña electoral o el abuso en la designación de funcionarios. Así mismo, es necesario fortalecer la legislación que limite los conflictos de interés, determinando períodos de enfriamiento y prohibición de crear cargos en los últimos seis meses de ejercicio del gobierno. • La idoneidad que se busca en la gestión pública no puede desconocer que es necesario reformar, dotar de valores y fortalecer las instituciones de representación política como los partidos políticos y desincentivar el personalismo que caracteriza al sistema de partidos ecuatoriano.

• Para promover la rendición social de cuentas, es necesario contar con una ciudadanía activa e informada, para ello se requiere fortalecer las expresiones de organización comunitaria, aprovechar los espacios ya creados como las asociaciones y comités barriales. • Los municipios pueden incorporar mecanismos formales que además de reforzar el reconocimiento del derecho a la participación ciudadana y la obligación de rendir cuentas por parte de los concejales, alcalde y funcionarios, establezcan garantías de real aplicación de las normas generales. • Es necesario promover la ética en la función pública, para ello, se propone la necesidad de promover la aprobación de un código de ética cuyo contenido sea elaborado por los propios involucrados, quienes conocen las debilidades y cuellos de botella en la transparencia municipal. • La apuesta a iniciativas que promuevan la transparencia y rendición de cuentas a

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

Bibliografía

Caso de estudio 4

Mecanismos de buen gobierno en las empresas municipales

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Autora: Mabel Andrade*

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1. Análisis del Contexto sobre mecanismos de transparencia y anti-corrupción en las empresas municipales en las 24 capitales de provincia en Ecuador El Ecuador es un país unitario, que desde finales de los 80s, y con mayor énfasis a finales de los años 90s, asistió a un proceso de descentralización que tuvo como protagonistas a los municipios. Según autores como Fernando Carrión, los municipios y su gestión son producto de un tránsito hacia dos modelos de gobierno, el uno empresarialmoderno y el otro democrático-participativo. El primero define al Alcalde como “un gerente (…) que busca la eficiencia a través de la administración de servicios”.1 En un contexto en el que la mayoría de los municipios estudiados consideraron el modelo de gestión de las empresas municipales para proveer de servicios a la población, este estudio intenta mostrar como un tema estratégico para la gobernanza, los mecanismos de transparencia y anti-corrupción que dichas empresas han logrado implementar en el marco municipal.

Así, de los 24 municipios estudiados, el 79% cuenta por lo menos con una empresa municipal; es decir, únicamente 5 no cuentan con una. Así mismo de las 19 municipalidades que tienen por lo menos una empresa municipal, un 74% tiene constituida una empresa de agua potable y alcantarillado. En la investigación para realizar una monitoreo sobre los Mecanismos de Transparencia y Anti-corrupción a escala Subnacional en Ecuador gracias a la alianza entre Grupo FARO e Integridad Global,2 que es la base de este estudio de caso, se consideró relevante monitorear las empresas de agua potable en el caso de existir más de una empresa municipal debido a la importancia que tiene para la ciudadanía y por ser tradicionalmente competencia de los municipios proveer de este tipo de servicio. Así, 14 municipios de los observados cuentan con una empresa de Agua Potable y Alcantarillado.

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2. Diagnóstico de situación actual sobre mecanismos de transparencia y anti-corrupción en las empresas municipales en las 24 capitales de provincia en Ecuador Los indicadores de análisis para determinar los mecanismos de transparencia y anti-corrupción son en el estudio, el acceso a información sobre la gestión de la empresa municipal; los mecanismos de rendición de cuentas; las regulaciones y su implementación con respecto a auditoría; así como los procedimientos de selección y contratación de los directivos de las empresas. Bajo estos criterios se han encontrado denominadores comunes en los 19 municipios que poseen por lo menos una empresa municipal.

Con estos antecedentes, uno de los principales elementos que se intentó recoger es la posibilidad de acceso a información referente a gestión presupuestaria, administrativa y de proyectos de las empresas municipales por parte de la ciudadanía en los respectivos municipios observados. Como primer acercamiento, en la generalidad de las empresas municipales la información sobre estos aspectos es limitada; es decir, no se observan mecanismos sistemáticos y de

B.A en Finanzas de la Universidad San Francisco de Quito. MBA en Central European University (Budapest, Hungría). Ha desarrollado experiencia en reestructuración de procesos y manejo de operaciones en diferentes industrias de consumo y servicios, dentro y fuera del país. Se desempeñó como consultora en la industria tecnológica y en mercados energéticos. Actualmente, es parte del equipo de Grupo FARO, ha trabajado en el diseño de un Plan Nacional de Simplificación de trámites como parte de la estrategia de mejoramiento de clima de negocios del grupo IFC del Banco Mundial (BM), ha coordinado iniciativas relacionadas con mecanismos de gobernabilidad, transparencia, seguimiento presupuestario, entre otros. 1 Carrión Mena, Fernando. “La ciudad y su gobierno municipal” Pobreza Urbana y Desarrollo. Empobrecimiento en América Latina. Los problemas de la desigualdad (Adriana Clemente ed). Ed. IIEDAmérica Latina. San José de Costa Rica: IIED-América Latina, 2004. 59-68 2 www.globalintegrity.org

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

alcance que permitan acceder a la ciudadanía a información sobre la empresas municipales y su manejo. En el caso de las empresas municipales que tienen los mecanismos más avanzados de información hacen uso de una página Web, aunque la mayoría tiene información incompleta sobretodo en relación a la gestión presupuestaria, procesos de contratación, y gestión de proyectos que pueden llegar a considerarse temas sensibles con respecto a la gestión en general. En lo referente al estado actual de mecanismos implementados de rendición de cuentas, se detectó la mayor necesidad de reforma. La comprensión de lo que implica la rendición de cuentas como tal, es más bien limitada. La rendición de cuentas se ha entendido como un informe de gestión en el mejor de los casos y no como un mecanismo de evaluación de lo realizado y por realizar, además de una discusión sobre dichas implicaciones tanto para el manejo estratégico de la empresa como para los grupos de interés. Si bien la premisa es que la responsabilidad de las empresas municipales hacia los ciudadanos va más allá de la calidad del servicio, aún se observan deficiencias visibles en este aspecto. Casos como las empresas municipales de los municipios de Morona, Pastaza, Machala y Zamora sufren cuestionamientos por la calidad de su servicio que puede involucrar la calidad de la provisión de agua, deficiencia en la calidad de tuberías y/o deficiencias en sus sistemas de alcantarillado. No es sorprendente que algunos de estos municipios también mostrasen claras limitaciones a la hora de llevar procesos reales de rendición de cuentas. Por otro lado, uno de los mecanismos para mejorar la transparencia de la gestión de las empresas municipales, en algunas de los municipios observados, es la creación de directorios que incorporan representantes de diferentes sectores de la sociedad civil. La lógica de incorporación de la sociedad civil que se evidenció, está basada en la inclusión de representantes de gremios que tengan una relación directa con el servicio que le compete a la empresa; así mismo se incorpora a representantes de barrios, juntas parroquiales (usualmente barrios o parroquias donde se encuentra ubicada la empresa

municipal) bajo la perspectiva de permitir la representatividad de varios grupos de interés. En municipios como el de Cuenca y Guayaquil donde se encuentran empresas de mayor magnitud, se observó una representatividad de carácter más multi-sectorial por lo menos en la composición del directorio. En este sentido, existen estructuras más complejas que no necesariamente lograron, en la práctica, garantizar una toma de decisiones más representativa y participativa por parte de la ciudadanía, de acuerdo a la investigación de Grupo FARO. Un ejemplo de este tipo de estructura la tiene la Corporación de Seguridad Ciudadana del Municipio de Guayaquil que incorpora una asamblea y un directorio multi-sectorial con 22 directores y con votos que ponderados suman 1003. Otro de los aspectos relevantes para el estudio de mecanismos de transparencias y anti-corrupción es la capacidad de las empresas municipales de mantener procesos de auditoría independientes y con resultados periódicos y accesibles a sus ciudadanos. En esta línea se observó ampliamente, en las empresas municipales, una dependencia a las unidades de auditoría propia o interna del municipio, o a las que realiza la Contraloría General del Estado (a través de auditorías externas). No existen tampoco regulaciones precisas sobre la frecuencia con la que se deben llevar a cabo, pues en general, las ordenanzas de creación dejan a discreción de las empresas el realizar la solicitud de un proceso de auditoría. Así mismo, otro de los elementos clave es la existencia o no de un cuerpo colegiado para la selección de directivos para reducir la interferencia política de dichas designaciones y cómo se implementan en la práctica los procedimientos para la selección de los directivos en las empresas municipales. Por lo que se evidenció en primera instancia, la falta de mecanismos que transparenten estos procesos. Sigue observándose que en 18 de los 19 municipios que poseen empresas municipales, el Alcalde propone la terna para Director o Gerente de su respectiva empresa municipal. Los mayores avances en este sentido están en municipios donde el directorio intersectorial es quien lleva todo el proceso de selección de personal de la empresa.

3 De acuerdo al Informe de Guayaquil (Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno), existe la percepción de representantes de varios sectores entrevistados que el alcalde es mayoritariamente quien tiene el poder de decisión sobre las fundaciones y corporaciones del Municipio de Guayaquil.

2.1. Limitaciones halladas en los mecanismos de transparencia y anti-corrupción en las empresas municipales en las 24 capitales de provincia Las empresas municipales reflejan limitaciones operativas e institucionales en casi todos los municipios monitoreados. Las empresas municipales deben enfrentar una marcada dependencia financiera del municipio al que pertenece y generalmente las decisiones son tomadas por el propio alcalde, quien es el presidente del directorio. En la media de las empresas municipales no se incluyen mecanismos de transparencia, participación ciudadana o rendición de cuentas en su marco legal (ordenanzas de creación de la empresa) como tampoco en la práctica. Desde la perspectiva de la relación de las empresas municipales con su respectivo municipio, la mayoría de empresas monitoreadas tienden a depender fuertemente de los recursos del municipio ya que el nivel de autogestión como proveedor de servicios públicos, sigue siendo muy bajo; la mayoría de servicios públicos están subsidiados, no tienen un estructura financiera con resultados positivos, en la que los ingresos superen a los gastos. Se puede inferir que debido a esto, existe una tendencia a que el Alcalde se convierta en el verdadero tomador de decisiones, así como el real canal de acceso a información, con todas las implicaciones y limitaciones que este hecho puede acarrear. En este sentido, la media de municipios únicamente crea espacios para información de sus empresas en los informes anuales que realiza el alcalde sobre su gestión o a través de otros mecanismos creados por la misma institución como programas radiales o espacios en la página Web municipal. El promedio también se limita a comunicados radiales o de prensa que esencialmente publican temas relacionados con el servicio que prestan. Por otro lado, esto también se observa en casos de municipios con estructuras de control más complejas.“Esto ha creado una amplia percepción de hermetismo y discrecionalidad en lo que respecta a su gestión.”4 Se observó que los municipios más pequeños por limitaciones de acceso, debido a razones geográficas y/o vialidad; limitaciones significativas en autogestión, tecnología, etc.

no lograron que sus empresas municipales alcancen una verdadera institucionalidad. Como resultado, las limitaciones de transparencia se hacen evidentes. Municipios como el del Pastaza y Santo Domingo muestran debilidades a la hora de demostrar dicha institucionalidad lo que hace menos clara la existencia de mecanismos para acceder a información sobre su gestión. Se puede resaltar que a la hora de crear mecanismos de participación ciudadana, se observa un acercamiento mayor hacia la ciudadanía en municipios medianos y pequeños, pues los municipios más grandes como por ejemplo Quito y Guayaquil demostraron menor éxito a la hora de lograr una verdadera representatividad de la sociedad civil, de acuerdo a la investigación realizada. . Existen acciones cualitativas en algunas empresas de Quito y Guayaquil por lo menos desde la perspectiva normativa, pues se desarrollaron herramientas para promover y facilitar los procesos de rendición de cuentas, como es el caso de la Empresa Metropolitana de Aseo, EMASEO, que cuenta con un Instructivo para la Rendición de Cuentas en el que se especifica que “es la obligación que tiene la Gerencia General y todos los servidores de EMASEO de responder, informar, explicar o justificar ante la ciudadanía y las autoridades superiores de la Empresa (Directorio, Concejo Municipal, Señor Alcalde) por los objetivos, metas e indicadores alcanzados frente a lo planificado; así como las causas y efectos de sus variaciones”.5 Desde esta perspectiva, al observarse una tendencia a que los municipios creen modelos de gestión a través de diversos tipos de empresas municipales, Fernando Carrión señala que esta tendencia progresiva de creación de empresas municipales privilegian lo sectorial con una lógica mercantilista que tiende a “corporativizar la gestión pública, limitando de esta manera las formas de representación social, segmentando a la sociedad y distanciando al municipio de la población”6. Frente a ello, el estudio observó

Global Integrity, Grupo FARO (2009). Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno. informe de Guayaquil, Ficha de Quito, Investigadora: Carrión, Melania. 2009 Global Integrity, Grupo FARO (2009) . Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno. Informe de Quito. 2009, Investigadora: Carrión, Melania. Carrión Mena, Fernando. “La ciudad y su gobierno municipal” Pobreza Urbana y Desarrollo. Empobrecimiento en América Latina. Los problemas de la desigualdad (Adriana Clemente ed). Ed. IIEDAmérica Latina. San José de Costa Rica: IIED-América Latina, 2004. 59-68

5 6

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

empresas municipales), así como en verdaderos procesos de rendición de cuentas. Así mismo se encontraron empresas municipales – en Zamora, Morona7– que incorporaron a sus ordenanzas, indicadores de eficiencia para determinar bajo qué parámetros la dirección será medida respecto a la gestión de la empresa y provisión del servicio, pero, no existen canales para observar si realmente se da la medición y consecutivamente el cumplimiento de dichos índices de gestión.

2.2. Avances encontrados en mecanismos de transparencia y anti-corrupción en las empresas municipales en las 24 capitales de provincia

Como ya se dijo, existen algunos mecanismos como el incorporar indicadores de eficiencia para crear estándares y referentes mínimos acerca de la calidad y cobertura del servicio, sobre todo en empresas recientemente constituidas para facilitar la medición del desempeño de las cabezas de las empresas. La mejor práctica en cuanto a rendición de cuentas, de acuerdo al estudio, ubica a Cuenca como la mejor experiencia pues la empresa evaluada evidenció mecanismos institucionalizados para informar a la comunidad acerca de su labor y a través de su enfoque de responsabilidad social y ambiental logró institucionalizar mecanismos de 7 8 9

Cuadro 1: Tipología mecanismos de transparencia y anti-corrupción en las empresas municipales Indica dores

ALTO

participación ciudadana (convenios con juntas parroquiales y gremios para construcción de obras específicas, programas de mejoramiento y capacitación ambiental como recolección pilas y aceites usados).9 En las empresas más grandes se vieron esfuerzos para reducir la interferencia política por parte del municipio a través de su alcalde y el Concejo, con la creación deprocesos de selección a través del directorio. Si bien en la gran mayoría el alcalde es quien presenta la terna para la selección de los directivos de la empresa, se trató de respetar los concursos públicos aunque sigue primando la visión de poner “personas de confianza” más que priorizar la capacidad técnica en las direcciones de las empresas y municipios de menor tamaño.

De acuerdo a entrevistas, esto se ha dado gracias al apoyo técnico de Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME) ETAPA- Cuenca. Informe de Gestión Enero- Diciembre 2007 IBID, pp. 11-12,50-52

Sobre gestión de la empresa municipal

Rendición de Cuentas

Implementación de procesos de auditoría

Selección de directivos

Información disponible y actualizada sobre presupuesto, proyectos, su gestión en la página Web

directorio multisectorial, sociedad civil

incluye

Regulaciones que exigen la realización de auditoria determinando periodicidad y características de independencia de la agencia auditora

El directorio selecciona adirectivos de la empresa municipal, y la terna no es propuesta por el alcalde

Publicación de Informes de auditoría interna y externa

Informe anual de actividades independiente al municipio

La empresa dispone de una unidad/ departamento de auditoria, además de que se han realizado auditorias por parte de la Contraloría General del Estado de manera integral y de manera regular

Se estipulan requisitos específicos (perfil por competencias) y responsabilidades para selección en ordenanzas / reglamentos o procedimientos de selección

índices de gestión accesibles y transparentes a grupos de interés, ciudadanía en general

Así mismo, dichas empresas realizaron esfuerzos para incorporar auditorías independientes de carácter técnico, que no estén únicamente restringidas al sistema de control de las unidades de auditoría interna y/o externa de la Contraloría General del Estado. De esta forma, el Municipio de Cuenca abandera una de las empresas más avanzadas en lo que respecta a gestión: ETAPA, pues por su tamaño y portafolio de negocios, tuvo que acercarse a estándares de gestión que tradicionalmente estaban reservados para el sector privado en el país, tal como la gestión por resultados. Así, lo que se ha observado como un aspecto más avanzado son evaluaciones e índices de gestión que

rendir cuentas. El Municipio de Quito con sus diversas corporaciones y empresas municipales logró también generar junto con Cuenca los mecanismos más avanzados de acceso a información en el país, a pesar de las limitaciones en cuanto a control que trajo la constitución de corporaciones10.

2.3. Tipologías en cuanto a nivel de avance de mecanismos de transparencia y anti-corrupción en las empresas municipales a escala municipal en las 24 capitales de provincia

MEDIO

Los avances en cuanto a mecanismos de transparencia en las empresas municipales están muy ligados al nivel de avance del municipio como tal, dado que pocos son los casos en que las empresas municipales superan al municipio en este sentido. Así, se observó como ETAPA de Cuenca logró avances significativos en lo que respecta a publicación y seguimiento de su gestión. La empresa publica, anualmente, un informe de gestión que incluye resultados sobre cobertura de sus principales servicios de manera comparativa, de los últimos 4 años en algunos casos,8 además de realizar un seguimiento de la percepción de los ciudadanos en cuanto a sus servicios. De la misma manera, cada vez es más común que las empresas publiquen información a través de un enlace en la página Web del municipio o que cuenten con su propia página en los municipios grandes y medianos.

se publican anualmente en el Informe de Gestión Anual. Además ha logró realizar un acercamiento a la comunidad con sus diferentes proyectos- programas enmarcados en responsabilidad social y ambiental- que en efecto pueden generar la consciencia de la ciudadanía de que la empresa debe

se realizan procesos de concursos públicos, y existen declaraciones de que el director fue seleccionado mediante concurso

Información disponible generalmente incompleta y desactualizada sobre proyectos, gestión en la página Web

directorio incluye representante de concejo y de algún gremio

Regulaciones que exigen la realización de auditoría sin determinar periodicidad y requisitos

El directorio selecciona a directivos de la empresa municipal, y la terna es propuesta por el alcalde

No se realiza Publicación Informes de auditoria

Informe anual de actividades a través de mecanismos de comunicación de municipio (informe de labores del alcalde)

La empresa no dispone de una unidad/ departamento de auditoria, dependen de auditoria interna del municipio y/o Contraloría General del Estado, se han realizado auditorias a proyectos específicos de manera irregular

Se estipulan requisitos generales para selección en ordenanzas / reglamentos o procedimientos de selección

índices de gestión accesibles y transparentes a grupos de interés No dispone de página Web

BAJO

que en municipios grandes como Quito y Guayaquil la creación de corporaciones y fundaciones, debilitó los procesos de rendición de cuentas hacia los grupos de interés más allá del municipio y su directorio. La intención de incrementar niveles de eficiencia acelerando los procesos de toma de decisiones bajo las figuras de corporaciones y fundaciones cuya representatividad está basada en un directorio, y ya no en el Concejo municipal, crearon debilidades en transparencia, coordinación inter-institucional (entre el municipio y sus

No se realiza Publicación Informes de auditoría

No necesariamente se han dado procesos de concursos públicos, o procesos formales de selección

directorio no incluye representantes de Concejo o de otros sectores

No existen regulaciones dentro de la ordenanza para llevar a cabo auditoría

El directorio no selecciona a directivos de la empresa municipal, es el alcalde quien tiene la decisión

No existen procesos de rendición de cuentas, no se informa a la comunidad sobre labores

La empresa no dispone de una unidad/ departamento de auditoría, ni auditoria interna. Dependen únicamente de Contraloría General del Estado pero no se ha realizado ningún tipo de auditoría.

no se estipulan requisitos para selección en ordenanzas/reglamentos o procedimientos de selección

Índices de gestión no son accesibles a grupos de interés o ciudadanía en general/o no existen índices de gestión documentados

El alcalde directamente designa a directores de la empresa

Elaborado por: Mabel Andrade- Grupo FARO Fuente: Global Integrity- Grupo FARO (2009). “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno” Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador

a la fecha de publicación del caso, ya la nueva administración había emprendido un proceso de liquidación de varias corporaciones creadas en el Municipio de Quito. Fuente: Diario el HOY. “Avanza liquidación de corporaciones”. 18/Noviembre/2009

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

Cuadro 2: Niveles de avance mecanismos de transparencia y anti-corrupción en las empresas municipales Municipio/ Indicado-nivel de avance

Acceso a Información sobre gestión de la empresa municipal ALTO

MEDIO

BAJO

Mecanismos de Rendición de Cuentas ALTO

MEDIO

BAJO

Regulaciones e implementación de procesos de auditoría ALTO

MEDIO

BAJO

Procedimientos para selección de directivos ALTO

MEDIO

BAJO

3. Determinación de brechas existentes entre el marco legal y la práctica para la implementación efectiva de mecanismos de transparencia y anticorrupción en las empresas municipales a escala municipal en las 24 capitales de provincia en Ecuador En términos de rendición de cuentas, procesos de auditoría y selección de directivos se requieren especificaciones y/o regulaciones dentro de las ordenanzas de creación de las empresas municipales. Ningún municipio consideró, explícitamente dentro de dichas ordenanzas, la necesidad de procesos de rendición de cuentas; entonces, si bien se observan avances de una de las empresas del Municipio de Quito que incorporó en su reglamento una definición de lo que involucra la rendición de cuentas y una exigencia explícita para que se realice el

Cuenca Riobamba Ambato Guaranda Quito Ibarra Portoviejo Azogues Sto. Domingo

proceso, de las empresas analizadas ninguna cuenta con estos requerimientos específicos. Así mismo, existe vaguedad en los términos en los que se detallan los procesos de auditoría y selección de directivos. Al existir esa falta de mecanismos legales parece natural que los procesos se den de forma limitada. Igualmente, la LOTAIP no demarca los niveles de compleción para la publicación de información y tampoco se crearon mecanismos de control y seguimiento para verificar los procesos en cada uno de los ámbitos monitoreados.

Tulcán Morona

4. Recomendaciones generales para avanzar hacia reformas de gobernabilidad relacionadas a mecanismos de transparencia y anticorrupción en las empresas municipales a escala municipal en las 24 capitales de provincia

Pastaza Esmeraldas Guayaquil Zamora

En base al estudio se puede establecer ciertos espacios para avanzar hacia reformas de gobernabilidad:

Machala Babahoyo Tena Loja # municipios

% municipios

16%

37%

47%

21%

16%

63%

32%

16%

53%

47%

21%

32%

Elaborado por: Mabel Andrade-Grupo FARO Fuente: Global Integrity- Grupo FARO (2009). “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno” Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador

Acceso a Información sobre gestión de la empresa municipal: De acuerdo a los resultados (ver tabla arriba), es necesaria la implementación de mecanismos y estándares mínimos de publicación de información, pues sólo el 16% (nivel de avance alto) de las empresas municipales monitoreadas incluye información actualizada sobre su gestión, proyectos, etc. Mecanismos de Rendición de Cuentas: Se puede observar que mejora con respecto al indicador de acceso a información, pues el 21% (nivel de avance alto) ya hace esfuerzos de difusión a través de informes anuales de labores y cuenta con un directorio que tiene representantes de diferentes sectores e incluso unos pocos han incorporado ya índices de gestión.

Regulaciones e implementación de procesos de auditoría: El 32% de las empresas municipales (nivel de avance alto) incluyen regulaciones específicas sobre la periodicidad de sus auditorías y/o cuentan con una unidad de auditoría interna. Sin embargo, un 53% no tienen regulaciones al respecto y no han tenido ningún proceso de auditoría. Procedimientos para selección de directivos: El 47% de las empresas municipales (nivel de avance alto) logró instaurar procesos de selección a través de su directorio, y crearon procesos y regulaciones de selección con detalle de perfil, competencias, etc. Además hacen referencia a mecanismos de concurso público para la selección de las cabezas de la empresa municipal.

• Especificar dentro de las empresas municipales cuáles son los canales reales y estándares para rendición de cuentas. • Establecer requerimientos mínimos sobre información que debe estar disponible para la ciudadanía, no solamente respecto al servicio como tal sino sobre la gestión de la empresa. • Debido a que se observó una ausencia de toma de decisiones participativa, involucrar a los grupos de interés en este aspecto sería

clave para mejorar la gobernabilidad • Crear mecanismos de seguimiento y control como índices de gestión estandarizados que estén disponibles y tomen en cuenta el rol de los grupos de interés y la sociedad civil en general. • Crear mecanismos para procesos abiertos de selección de directivos, y promover la participación de la sociedad civil como parte del directorio. • Ofrecer apoyo técnico para incrementar la frecuencia de auditorías técnicas, y establecer estándares de publicación de resultados.

Bibliografía Carrión Mena, Fernando. “La ciudad y su gobierno municipal”, Pobreza Urbana y Desarrollo. Empobrecimiento en América Latina. Los problemas de la desigualdad (Adriana Clemente ed). Ed. IIED-América Latina. San José de Costa Rica, 2004. Global Integrity- Grupo FARO (2009). “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno” Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador, en http://local.latin.globalintegrity.org/ www.globalintegrity.org ETAPA- Cuenca. Informe de Gestión Enero- Diciembre 2007

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

Caso de estudio 5

Auditoría Municipal: Cambios institucionales para fortalecer la independencia y transparencia en auditorías municipales Autor: Patricio Aguirre Arauz*

1. Análisis del contexto sobre implementación de mecanismos de auditoría a escala municipal en las 24 capitales de provincia en Ecuador Uno de los problemas que enfrenta la gobernabilidad es la corrupción, como lo menciona Koldo Echevarría1 haciendo referencia al “abuso de poder público en beneficio privado” (2004:3). Usualmente la corrupción está asociada a formas y prácticas institucionales que fomentaron por años la ineficiencia y pasividad de gobiernos para responder a las demandas de la ciudadanía. Algunos estudios identificaron que la gobernabilidad o el mejoramiento de ella, tiene relación directa con algunos mecanismos institucionales para evitar o desincentivar la corrupción. Por ejemplo menores niveles de corrupción se logran con mejores instituciones presupuestarias, mejores regulaciones aumentan la transparencia y disminuyen los incentivos de corrupción dentro y fuera del Estado, la ineficiencia está relacionada con mayor corrupción (Koldo Echevarría, 2004). De igual forma Carlos Santiso identifica que las agencias autónomas de auditoría inciden en el impacto de la buena gestión fiscal y calidad institucional (control de la corrupción, eficiencia de la burocracia y transparencia presupuestaria), aunque se reconoce que es débil para lograr adherencia al Estado de derecho y las restricciones al ejecutivo (2007: 318-319). Para promover la gobernabilidad eficiente y eficaz se requiere de mecanismos que permitan conocer las dificultades y limitaciones institucionales que, entre otras cosas, provocan la escasa o nula participación de la ciudadanía, la falta de atención o entrega de servicios pertinentes por parte de los gobiernos, la redundancia en trámites y procedimientos,

así como el bajo nivel de reconocimiento y credibilidad en las autoridades y gobernantes. Es necesario identificar los aspectos o arreglos institucionales que impiden alcanzar los objetivos de la gobernabilidad democrática, transparente, accesible y participativa. Una forma de promover la gobernabilidad es desarrollar indicadores que determinen, al menos en una forma generalizada mecanismos concretos que promuevan el control municipal y la transparencia. Los indicadores pueden incluir e identificar diferentes aspectos, temas o ámbitos institucionales, sin embargo la elección y arreglo de éstos para evaluación dependerán del contexto y las necesidades del país, así como de la realidad cultural y política. En el caso del Ecuador, los indicadores seleccionados representan una serie de categorías de análisis que buscan responder a algunas de las principales limitaciones que los gobiernos municipales enfrentan actualmente y que van desde las regulaciones existentes para apertura de negocios, la transparencia fiscal, la participación ciudadana y acceso a información, hasta la rendición de cuentas de los gobiernos y los mecanismos existentes para auditorías municipales. En este capítulo se analizará la categoría de auditoría gubernamental a escala municipal, que busca identificar los mecanismos existentes, con los que cuentan las capitales de provincia, para promover un sistema de control autónomo/independiente, con capacidad técnica y recursos, y que permita generar espacios de información y accesibilidad a la

ciudadanía. Aunque en este documento se analizará la agencia auditora como principal mecanismo en la gobernabilidad, es necesario que se profundicen los análisis sobre la pertinencia de la auditoría interna municipal, porque en realidades donde las capacidades

técnicas y los recursos son limitados, el Estado y la sociedad deberán pensar en mecanismos alternativos para promover el control ciudadano y gubernamental de los municipios, más allá de contar con oficinas internas especializadas de auditoría.

Contexto de las auditorías en el Ecuador El país aún enfrenta importantes retos para alcanzar mecanismos relevantes que promuevan la transparencia, la participación social y que ala vez desincentiven la corrupción. De acuerdo al Índice Global de Corrupción 2007, el Ecuador ocupa el puesto 139 entre 163 países, con un Indice de la Percepción de la Corrupción (IPC) de 2,3 sobre 10, uno de los más bajos de Latinoamérica después de Venezuela que se ubica en el puesto 142 y Haití que ocupo el último lugar. De igual forma, el Índice de Efectividad de las Agencias Auditoras, realizado en 10 países de Latinoamérica, el Ecuador obtuvo 0,28, que lo ubicó en el segundo lugar más bajo después de Argentina2. Estas cifras demuestran que el país todavía debe fortalecer la institucionalidad de las auditorías, especialmente sobre los factores usados para medir el índice (independencia, credibilidad de resultados, tiempo que lleva hacer los informes de auditoría y la implementación de recomendaciones de auditoría). El Ecuador es un país unitario, territorialmente organizado en 24 provincias. A partir de octubre 2008 con la nueva Constitución, el Estado se organiza territorialmente en regiones, provincias, cantones y parroquias rurales. Por razones de conservación ambiental, étnica cultural o de población podrán constituirse regímenes especiales. Los distritos metropolitanos autónomos, el Archipiélago de Galápagos y las circunscripciones territoriales indígenas y pluriculturales serán regímenes especiales.3 La Contraloría General del Estado es la encargada de la implementación y desarrollo de las auditorías en todas las instituciones públicas a escala nacional, incluidos los municipios de las capitales de provincia. Además, en la Constitución 2008 se reconoce el control social y participación ciudadana para todos los niveles de gobierno4.

La auditoría es un instrumento de la gestión pública cuyo objetivo está enfocado a garantizar la eficiencia y eficacia de los recursos con los que cuenta la institución. Al estar asociada a la administración municipal, su desenvolvimiento está directamente vinculado con la capacidad de gestión que involucra la atención de nuevos modelos y búsqueda de la descentralización. (Hugo Castillo y Carlos Arrigada, 2006: 1-2). Entre sus funciones está “vigilar la administración financiera gubernamental, asegurar la integridad de las finanzas gubernamentales y verificar la veracidad de la información gubernamental” (Santiso en Informe de Transparencia, 2007:315). En países como Ecuador, donde el debate de la descentralización no termina, y que incluso en el último año dio paso al reconocimiento de nuevos gobiernos autónomos en las juntas parroquiales (zonas rurales), implica reconocer que estos niveles de gobierno cuentan con nuevas y más responsabilidades (competencias) y por ende disponen de recursos. En este sentido, al ser los recursos fuentes agotables de financiamiento, es necesario contar con mecanismos de control que garanticen el uso eficiente y transparente de los mismos, forma fin de lograr que las políticas lleguen a sus destinatarios; uno de estos mecanismos es la auditoría municipal. (Hugo Castillo y Carlos Arrigada, 2006: 1) La auditoría municipal, en su sentido integral, como parte de la auditoría gubernamental y del control social, además de promover la eficiencia fiscal, está en capacidad de promover el acceso y participación ciudadana, brindando acceso a información, incentivar veedurías, promover procesos participativos de presupuesto y fomentar la cultura de la denuncia. Sin embargo, en este capítulo debido a las consideraciones metodológicas

B.S. en Ciencias de la Computación de la Universidad San Francisco de Quito. Máster en Ciencias Sociales con mención en Antropología en FLACSO Ecuador. En el 2007 obtuvo su Diplomado Superior en Presupuestos Públicos Pro-Equidad de género en FLACSO México. Ha realizado investigaciones sobre presupuestos públicos con enfoque género, transparencia fiscal, mecanismos de gobernabilidad, institucionalidad del enfoque de género a escala municipal, sexualidad, discriminación, VIH-SIDA y Derechos Humanos. Actualmente es investigador en temas de gobernabilidad, transparencia y género. 1 Es especialista en las áreas de Reforma del Estado y Gestión de Políticas Públicas. Actualmente es Gerente y Oficial de la Oficina de Planificación Estratégica y Efectividad en el Desarrollo del BID.

2 3 4

Carlos Santiso, 2007. Esta clásica división territorial se modificó con la nueva Constitución vigente desde el 21 de octubre de 2008. Título IV. Capítulo I y Capítulo V. Constitución del Ecuador: Función de Transparencia y Control Social.

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

de la investigación de Global Intergrity y disponibilidad de la información, solamente se realizará un análisis sobre la agencia auditora donde principalmente se buscará identificar los avances y retos de los municipios en términos de implementación de auditorías a fin de fortalecer la gobernabilidad en sus áreas de competencia. Algunas de las principales características que debe tener la auditoría municipal es la independencia5

para garantizar credibilidad sobre el uso de los recursos de la institución. También es necesario que la agencia auditora cuente con recursos suficientes para garantizar el cumplimiento de la programación y respuesta oportuna en investigaciones o casos denuncias de corrupción. Además, es necesario que la información que provienen de las auditorías esté al alcance de la población, de forma oportuna y gratuita, y garantizar transparencia y participación de la misma en el ciclo de la política pública.

Metodología y análisis El análisis que se realiza en este documento recoge la información sobre el monitoreo realizado en los municipios (24 capitales de provincia del país), entre noviembre 2008 y mayo 2009, en base a la metodología definida por Global Integrity (www.globalintegrity.org), donde se identificó cuatro categorías de indicadores relacionados con la transparencia y gobernabilidad. Para el caso de auditoría municipal, el modelo de monitoreo propuesto, incluyó

11 indicadores6 que buscan determinar la autonomía, capacidad técnica y recursos de la agencia auditora, así como el nivel de acceso de la ciudadanía a información pública de las auditorías realizadas. El análisis refleja la gestión de los municipios en el período 20042008 e incluyeron algunas observaciones y publicación de información disponible de los municipios, así como de la Contraloría General del Estado hasta mayo 2009. El análisis no incluye las reformas a la ley de agosto 2009.

2. Diagnóstico de la situación actual sobre mecanismos de auditoría en los 24 municipios de capitales de provincia en Ecuador La agencia auditora en el país está representada por la Contraloría General del Estado, que es la responsable del control de la gestión financiera, administrativa, operativa y medio ambiental, así como de la fiscalización interna para determinar si la gestión pertinente fue realizada bajo criterios de economía, efectividad y eficiencia.7 Las auditorías externas son realizadas por la Contraloría General del Estado a través de sus delegaciones regionales o provinciales, mientras que, para el control interno, los municipios (antes de la aprobación de la ley reformatoria de la LOCGE) podían contar con unidades de auditoría interna (si lo justifica el nivel de sus rentas) o contratar servicios temporales8 que en coordinación con la 5

unidad de Auditorías Internas de la Contraloría General del Estado (CGE) se encargan de los controles de auditoría municipal. La ley define el marco normativo que regula las auditorías municipales tanto interna como externamente; sin embargo, en la práctica, los municipios aún enfrentan dificultades para garantizar independencia, capacidad técnica y financiera, y acceso público de la información de auditorías. Respecto a la independencia9, hasta la reforma de la Ley el 11 agosto 2009, los municipios no contaban con una ley que proteja a las cabezas o direcciones de las unidades de auditoría de interferencia política, pese a que la Ley Orgánica de Régimen Municipal

“La auditoría interna es una actividad independiente, objetiva de aseguramiento y consulta concebida para agregar valor y mejorar las operaciones de la institución. Su enfoque sistemático y disciplinado ayuda para evaluar y mejorar la eficacia de los procesos de gestión, riesgos, control y gobierno” (Estrella, 2004:12. La propuesta del municipio de Norrköping (Suecia) define que la auditoría municipal debe de manera independiente: (1) elegir el objeto de estudio, (2) la forma de conducirse, los métodos y especialistas para realizar el control, y (3) realizar el análisis y exámenes de manera y presentarlos públicamente (2007:3). 6 Los indicadores refieren a mecanismos legales (leyes y ordenanzas) y de la práctica (forma en que los funcionarios y técnicos municipales llevan a ejecución los distintos procedimientos relacionados con la elaboración del presupuesto, publicación y entrega de información). Se monitorearon 4 indicadores legales y 13 indicadores de la práctica en todos los municipios. Para mayor información consultar el cuestionario de aplicación en www.globalintegrity.org. 7 Constitución de la República del Ecuador 2008: Art: 204-211-212. Ley Orgánica de Contraloría General del Estado Art. 9 y 18. 8 Art. 456 Ley Orgánica de Régimen Municipal. 9 Este análisis se refiere a la gestión municipal del 2004-2008. Donde se identificaron tanto los mecanismos legales y su aplicación, así como nuevas inicitivas institucionales; sin embargo no incluye los avances en las reformas a la normativa que se realizaron a partir del 11 agosto 2009 y que promueven la independencia en la designación y control de las unidades de auditoría interna por parte de la Contraloría General del Estado.

-LORM y Ley Orgánica de Contraloría General del Estado - LOCGE describen que los auditores deben guardar independencia en sus funciones, no existe mecanismos legales explícitos que determinen qué acciones pueden ser entendidas como interferencia política y de qué forma se puede proteger a un(a) auditor(a) de las mismas. No obstante la existencia de estas leyes para la designación de los auditores internos, en una gran parte de municipios se percibe, desde la ciudadanía y desde los mismos funcionarios, como una concentración de poder que recae en los alcaldes quienes dan la última palabra en la designación (Babahoyo, Guayaquil, Loja, Machala, Sta. Elena y Sto. Domingo de los Tsáchilas) y esto generalmente está asociado a intereses políticos donde los concejales también son parte de la línea política de la máxima autoridad. La dependencia administrativa y financiera de las unidades de auditoría interna provoca y se percibe (según los funcionarios y la ciudadanía) como aspectos que interfieren con la autonomía de las auditorías. Según la investigación de Grupo FARO –Global Integrity, son los alcaldes o los funcionarios de la misma línea política quienes pueden sugerir, recomendar acciones e incluso suspenderlas. En algunas referencias de los entrevistados en Quito se menciona que un funcionario no fue sancionado por utilizar fondos municipales para instalación de internet en su domicilio, ya que mantenía amistad con la auditora10, en Guayaquil, algunas fuentes indican que los funcionarios municipales reconocen la intervención del alcalde en las decisiones de los auditores.

los municipios; ya que la mayoría de unidades de auditoría interna y las delegaciones provinciales/regionales tienen un equipo conformado. Además la asignación de recursos es periódica tanto para las unidades regionales/ provinciales de Contraloría, así como los recursos que asigna el municipio de acuerdo a su proforma presupuestaria anual. Pese a estos avances, se pueden anotar ciertas excepciones en los municipios de Babahoyo, Guayaquil, Machala y Santa Elena que consideran que el personal de auditoría no es suficiente para cubrir las necesidades municipales. Otra de las fortalezas en cuanto a capacidad técnica se refiere, es que tanto las unidades de auditoría interna como las delegaciones provinciales /regionales de la CGE si generan reportes de las auditorías que realizan; sin embargo una debilidad de éstas es que pese a ser públicas, no siempre están disponibles a la ciudadanía de forma inmediata debido a los procesos largos y no regulados que obligan a esperar para que un informe sea autorizado por la matriz de la Contraloría General previa su publicación. En el caso de auditorías externas éstas no son frecuentes debido a que, en la mayoría de casos, las auditorías municipales se hacen cada 3 o 4 años, considerando la capacidades de ejecución que tienen las delegaciones provinciales para auditar también a otras entidades públicas (oficinas regionales de ministerios, empresas públicas, Consejos Provinciales, etc.)

Esta situación, si bien no es general, es recurrente en algunos municipios y no es favorable para que los auditores en caso de destitución sin justificación, así como limita la independencia en casos políticamente sensibles o en situaciones de conflicto de intereses con funcionarios. Además que la capacidad para iniciar sus propias investigaciones obviamente se restringe y se limita.

Por otra parte, los municipios aún muestran debilidad en relación a los mecanismos para monitorear el cumplimiento de las recomendaciones de auditoría. Pese a que después del proceso de auditoría, los informes son entregados a las autoridades municipales (alcalde y direcciones municipales auditadas), estos no siempre son acogidos y existen casos como Latacunga, Quito, Morona, Riobamba, Sta. Elena y Sto. Domingo, donde se registra que las recomendaciones se acogen de forma parcial en relación a los informes de auditoría; y casos como Ibarra y Pastaza, donde se menciona que las recomendaciones no fueron acogidas.

En relación a la capacidad técnica y recursos11, es importante considerar que este es uno de los aspectos de más fortaleza con los que cuentan

Pese a estas limitaciones, la Contraloría General del Estado a través de su Departamento de Coordinación de Auditorías Internas12 indica

10 11

Mayor información en www.globalintegrity.org, municipio de Quito. Si bien la capacidad técnica no puede ser medida solo por el equipo humano disponible, ayuda a identificar la capacidad técnica mínima con la que se cuenta para efectuar las auditorías.

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

que no manejan estadísticas de cumplimiento. Un mecanismo que ha adoptado la contraloría es realizar una revisión de las recomendaciones cada vez que se haga un levantamiento de auditoría, el detalle de la revisión se incluye en el informe de la nueva auditoría. Considerando que las auditorías externas son esporádicas, cada 3-4 años, no siempre resultan efectivas y oportunas. Por último en relación al acceso a información de auditorías, existen dificultades sobre los mecanismos de publicación y difusión usados para facilitar el acceso a los informes sin costo y a tiempo. Pese a que el sitio Web

de la Contraloría General de la Nación se puede obtener información de las auditorías realizadas a nivel nacional, aún la información no se presenta de forma directa a los usuarios (está ubicada como informes de actividades), así como en el contenido se describe un resumen de los informes y no se tienen acceso a los informes detallados. Por su parte, las unidades de auditoría interna de los municipios no publican la información en las páginas Web y generalmente para tener acceso se debe realizar una solicitud al alcalde que en algunos casos puede significar costo por el pago de especies valoradas (entre $0,50 y $4,50 dólares) adicional del costo de copias y movilización a las oficinas.

2.1. Limitaciones halladas para la implementación de mecanismos de auditoría a escala municipal en las 24 capitales de provincia Algunas de las limitaciones más evidentes están relacionadas con los procesos municipales que garantizan la independencia de la unidad de auditoría interna, la capacidad para atender las necesidades municipales, así como contar con mecanismos para acceso gratuito de información. Primero, la designación del auditor y la forma compartida que existe entre el municipio y la Contraloría General del Estado para la administración y control provocó que la gestión de la auditoría interna se perciba como poco independiente. Por un lado, pese a que la normativa vigente (LORM) estipula que “será designado por el concejo, de una terna de fuera de su seno, presentada por el alcalde” (Art. 453 LORM), la ciudadanía percibe esto como una fuente susceptible de interferencia política ya que faculta que el alcalde o los funcionarios de la misma línea política del partido de gobierno puedan sugerir o recomendar acciones a los auditores. En casos como Guayaquil, se conoce que el alcalde es quien autoriza todas las decisiones de investigación y control de auditoría municipal. En Santo Domingo de los Tsáchilas, se registra que el auditor fue elegido por decisión del alcalde sin respetar el perfil técnico de ley (Art. 454: se requiere ser egresado de una facultad de ciencias económicas o administrativas, o 12 13

poseer título de contador.) Casos similares de interferencia política de parte del alcalde se perciben en Azogues, Babahoyo, Machala, Loja, Portoviejo y Santa Elena. Por otra parte, los mecanismos de coordinación interinstitucional de la auditoría interna con el municipio y con la Contraloría General del Estado13 se duplican y pueden ser susceptibles de conflicto ya que al ser el municipio quien designa, administra y entrega recursos para esta unidad, puede interferir en las actividades y roles de control de la auditoría, mientras que la Contraloría debido a su intervención dedicada a lo técnico, no necesariamente conoce las necesidades municipales y las presiones políticas que puede ejercer la autoridad. Gráfico 1: Relación de la unidad de auditoría interna con municipio y contraloría general del estado Contraloría General del Estado

Por otra parte, pese a que la mayoría de municipios que tienen unidades de auditoría interna municipal cuentan con un equipo de trabajo exclusivo para auditoría, en los municipios de Babahoyo, Guayaquil, Machala y Sta. Elena se percibe que el personal no es suficiente para atender todas las necesidades municipales. En el caso de Guayaquil, cuentan con un equipo nutrido de técnicos y asistentes (34 profesionales), sin embargo se menciona que en ocasiones deben dedicar horas

Unidad de Auditoría Interna Municipal

Coordinación técnica Auditorías Supervisión - apoyo

suplementarias para cubrir las actividades planificadas de auditoría. Tercero, el acceso a información aún es limitado para la población por dos razones, inicialmente porque no toda la información se publica y difunde ya que son escasos los municipios que publican en sus sitios Web los informes de auditoría y generalmente estos no son vigentes y corresponden a los resultados de años anteriores (Guayaquil y Quito). Una causa de las dificultades de la publicación se debe a que los procesos de aprobación de los informes no son regulados y dependen en su mayor parte de la aprobación previa de la matriz de la Contraloría General del Estado. Segundo, en los casos donde no está la información disponible en los sitios Web, es necesario realizar una solicitud al alcalde, esto pude implicar mayor tiempo para obtener información entre 1 y 2 semanas y un costo adicional por pago de especies valoradas (Babahoyo – $0,50; Morona $1,00; Santa Elena $2,00; Latacunga $2,00; Santo Domingo $4,50), pago por copias y traslado a las oficinas.

2.2. Avances encontrados en cuanto a implementación de mecanismos de auditoría a escala municipal en las 24 capitales de provincia Si bien existen retos para institucionalizar los mecanismos de control en la gobernabilidad municipal, se pueden destacar algunos avances, principalmente vinculados a regulaciones que promueven la independencia en la designación autoridades de control, y sobre los recursos disponibles para apoyar la gestión de control. A) Regulaciones que promueven la independencia en la designación de autoridades de control.

Municipio

Designa auditor (Concejo M.) Entrega recursos Coordinación de Auditorías Internas

Segundo, los municipios aún enfrentan limitaciones en la capacidad técnica del personal porque no todos los municipios cuentan con una unidad de auditoría interna, aunque la normativa estipula que está a discreción del municipio la creación de la misma, sin embargo, considerando que las auditorías externas realizadas por la Contraloría General del Estado son esporádicas (cada 3-4 años) provoca que los municipios no cuenten con mecanismos independientes de monitoreo y seguimiento continuo para identificar dificultades en el uso de los recursos.

Existe una normativa nacional (Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado14) que rige el sistema de control de las entidades públicas, incluidos los municipios. Esta ley establece regulaciones para la designación de delegados regionales y provinciales considerando criterios de selección para garantizar independencia e idoneidad de cargos en las distintas delegaciones regionales y provinciales.

B) Recursos disponibles para las delegaciones regionales o provinciales y unidades En general todas las delegaciones provinciales de la Contraloría General del Estado reciben fondos económicos regularmente. Los recursos usualmente están atados a una planificación anual que es aprobada por la oficina matriz, que permite que las agencias puedan programar las auditorías externas que realizarán a las distintas entidades públicas o que manejen recursos públicos. Dentro de los rubros asignados existe un 70% para actividades regulares de auditoría y 30% para imprevistos que sirven para auditorías o investigaciones puntuales de interés para la oficina provincial.

Elaborado por: Patricio Aguirre – Grupo FARO. Fuente: LORM, LOCGE.

Entrevista a Francisco Rodríguez y Darwin Moreno, funcionarios del Departamento de Coordinación de Auditorías Internas de la Contraloría General de la Nación, 05 octubre 2009. Art14 de la. Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado. Ley 73, Registro Oficial Suplemento 595 de 12 de Junio del 2002.

Ley 73, Registro Oficial Suplemento 595 de 12 de Junio del 2002 en

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

Ley de acceso a información auditorías

Tulcán

Tena

Pastaza

Orellana

Morona

Latacunga

Lago Agrio

Guaranda

San Cristobal

Esmeraldas

Babahoyo

Zamora

Santo Domingo

Santa Elena

Riobamba

Portoviejo

Machala

Ibarra

Guayaquil

Azogues

Loja

Quito

Santo Domingo

San Cristóbal

Zamora

Tulcán

Tena

Santa Elena

Riobamba

Quito

Portoviejo

Pastaza

Orellana

Morona

Loja

Latacunga

Lago Agrio

Ibarra

Guayaquil

Guaranda

Esmeraldas

Cuenca

Machala

Tulcán

Tena

Pastaza

Orellana

Morona

Latacunga

Lago Agrio

Guaranda

San Cristobal

Esmeraldas

Babahoyo

Zamora

Santo Domingo

SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI

SI SI SI

SI SI SI SI SI SI SI

Zamora

Tulcán

Tena

Santo Domingo

Santa Elena

San Cristóbal

Riobamba

Quito

Portoviejo

Pastaza

Orellana

Morona

Machala

Recibe fondos de forma regular

Santa Elena

Auditor interno puede ser destituido por el alcalde

Nivel 1: Se publica información en el municipio, pero a destiempo. Es gratuita. En estos casos se requiere realizar una solicitud al alcalde. Esto implica un pago por costo de especie valorada + copias.

Loja

No cuentan con unidades auditoria Interna. El personal no es No se publica informes en el sitio Web del municipio. Se ha suficiente para atender las necesidades municipales negado o no entregado información solicitada. Pude no haber información en el sitio Web de la Contraloría General Estado

Riobamba

Se incumple la LORM. Usualmente no cuentan con una unidad de auditoria interna o no se la elegido en varios años.

Cuadro 3: Publicación de información de auditorías por municipio

Latacunga

Unidad de auditoria emite reportes de forma esporádica. Las recomendaciones de auditoria no se cumplen o se lo hace parcialmente. No cuentan con mecanismos de monitoreo para asegurar cumplimiento de recomendaciones

Portoviejo

La unidad de auditoria interna necesita autorización del alcalde para iniciar investigaciones. Estas a veces dependen de los recursos que se tiene en la agencia; y, usualmente se evitan las investigaciones sobre temas políticamente sensibles.

Machala

Unidades de auditoria reciben fondos de manera regular en base Nivel 2: No se publica los informes de auditoria en el municipio; a planificación. solo en el sitio Web de la Contraloría General del Estado, en algunos casos no hay información en la página Web de contraloría. Información gratuita.

SI SI

especificando destinatarios de la entrega de recursos públicos.

Lago Agrio

Auditor interno puede ser destituido por el alcalde. La Contraloría mantiene independencia del municipio para iniciar investigaciones.

liquidación del presupuesto, Acceso información

Ibarra

Cuenta con una unidad de auditoria interna. El personal con el que cuenta la unidad puede ser completo, en algunos casos es insuficiente para atender las necesidades del municipio. Las delegaciones provinciales no tienen suficiente personal para atender las necesidades del cantón y la provincia.

Ibarra

Sigue procedimiento LORM (Ley Orgánica de Régimen Municipal), pero se percibe interferencia política alcalde o concejales. La designación del delegado provincial de la Contraloría General del Estado es independiente del municipio.

SI SI SI SI SI SI SI

total sobre el presupuesto anual que administra la institución, especificando ingresos, gas-

Guayaquil

La unidad emite reportes periódicos (mensuales, semanales). Las recomendaciones de auditoria no siempre se cumplen. No cuentan con mecanismos de monitoreo para asegurar cumplimiento de recomendaciones

Guayaquil

Unidades de auditoria pueden iniciar sus propias investigaciones. Contraloría General del Estado mantiene independencia del municipio para iniciar investigaciones.

SI SI SI

Capacidad Técnica - financiera tos, financiamiento y resultados operativos de conformidad con los clasificadores presupuestales, así como

Guaranda

Las unidades de auditoria interna reciben fondos de forma Información es gratuita. Se puede realizar solicitud al alcalde regular, incluidos en la proforma presupuestaria municipal. para obtener información de auditorías y puede en algunos casos representar un costo de copias. Excepción de Portoviejo y Sta. Elena que requieren pago de especie valorada municipal

Azogues

Los delegados provinciales de CGE son supervisados por la misma contraloría.

Independencia g) Información

Esmeraldas

Informes están disponibles en página Web del municipio (auditoria interna) y de la Contraloría General Estado (auditoria externa). No están actualizados o corresponden a períodos anteriores.

Quito

Cuenta con una unidad de auditoria interna. El personal con el que cuenta es suficiente y trabaja a tiempo completo en su mayoría. Las delegaciones provinciales cuentan con personal completo.

LOTAIP17 Art. 7 Difusión de la Información pública

Cuenca

Sigue procedimiento LORM (Ley Orgánica de Régimen Municipal). No se percibe interferencia política alcalde o concejales. La designación del delegado provincial de la Contraloría General del Estado es independiente del municipio.

Babahoyo

SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI SI

auditorías

Una de las principales brechas que se Web, en la práctica los municipios no publican Información publicada en sitio NOde NOmecanismos NOmunicipal NO NO NO SI NO información NO SI SI NO NO NO SI SI NO NO NO loNO que SI identificó en la auditoría es NOlaalto Tipología de Implementación web municipal Avance Avance mediodeSIauditorías Avance bajo en SIellos, publicación de información pública. Pese a se convierte en una limitación para que la que existe una Ley nacional que promueve la ciudadanía pueda tener acceso a información difusión de la información a través de página de forma oportuna y gratuita. Loja

Acceso información

Azogues

3. Determinación de brechas existentes entre el marco legal y la práctica para la implementación efectiva de mecanismos de auditoría a escala municipal en las 24 capitales de provincia en Ecuador Ley de acceso a información

Ambato

ALTO MEDIO BAJO

Capacidad Técnica - financiera

Cuenca

Ambato

Elaborado por Patricio Aguirre-Grupo FARO. Elaborado por Patricio Aguirre- Grupo FARO. Fuente: “Evaluaciones subnacionales de Buen Gobierno”. Informes de 24 Municipios, Capitales de Provincia, Ecuador. Global Integrity – Grupo FARO

Cuadro 1: Tipología de mecanismos implementados para fortalecer la auditoría municipal según niveles y categorías. Independencia

Avance bajo

Acceso información

Babahoyo

según los avances que han implementado en mecanismos para fortalecer la independencia, capacidad (medida en equipo técnico disponible y recursos financieros), y acceso a información pública.

Avance medio

Capacidad Técnica - financiera

Cuenca

Para facilitar la comprensión de los avances logrados en la auditoría municipal, se categorizó la información de indicadores evaluados en la investigación de Global Integrity y Grupo FARO16 en tres niveles,

Avance alto

Independencia

Azogues

2.3. Tipologías en cuanto a nivel de avance de Mecanismos de Auditoría a escala municipal en las 24 capitales de provincia

Tipología de Implementación de mecanismos

Ambato

Art. 35.- De la estructura orgánico funcional y del personal.- El Contralor General expedirá y mantendrá actualizado el Reglamento Orgánico Funcional, que contendrá la estructura administrativa y las funciones de las respectivas unidades para el cumplimiento de los fines y objetivos de la Contraloría General. El Contralor General, establecerá el sistema de mérito y carrera administrativa en la Institución, nombrará, removerá y destituirá a sus servidores de acuerdo con la ley. Serán de libre nombramiento y remoción: el Subcontralor, los Secretarios General y Particulares, Coordinadores, Asesores, Directores Nacionales y Regionales y Delegados Provinciales. Los servidores de la Contraloría General del Estado cumplirán obligatoriamente con el Código de Ética que expedirá el Contralor General. Las infracciones y el quebrantamiento de sus normas, originarán las responsabilidades correspondientes. Los traslados administrativos, que decida el Contralor General, responderán a necesidades de servicio. El personal de la Contraloría General del Estado, en el ejercicio de sus funciones, mantendrá reserva de los asuntos que conoce y observarán la ética profesional. La observancia del Código de Ética Profesional del Auditor Gubernamental, expedido por el Contralor General, será obligatoria para todo el personal de auditoría, el de las unidades de auditoría Interna y de las firmas privadas contratadas”15

Cuadro 2: Niveles de avance en mecanismos implementados para fortalecer la auditoría municipal según niveles y categorías.

Ambato

“Art. 34.- Incompatibilidades e inhabilidades.- No podrá ser designado Contralor General: a) El cónyuge o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, del Presidente o Vicepresidente de la República; b) El que hubiere recibido sentencia condenatoria o auto de llamamiento a juicio, por delitos dolosos de acción pública, sancionados con penas privativas de libertad; c) El que tenga contrato con el Estado, como persona natural o como representante o apoderado de personas jurídicas, nacionales o extranjeras, siempre que el contrato haya sido celebrado para la ejecución de obras públicas, prestación de servicios públicos o explotación de recursos naturales, mediante concesión, asociación o cualquier otra modalidad contractual; d) Los miembros de la fuerza pública en servicio activo; y, e) Quien tenga intereses o represente a terceros que los tuvieren en las áreas que vayan a ser controladas o reguladas.

SI SI

Información publicada en sitio NO NO NO NO NO NO SI NO NO NO SI SI NO NO SI NO SI SI NO SI NO NO NO SI web municipal Elaborado por Patricio Aguirre- Grupo FARO. Fuente: “Evaluaciones subnacionales de Buen Gobierno”. Informes de 24 Municipios, Capitales de Provincia, Ecuador. Global Integrity – Grupo FARO

Se requiere pagar un costo por copias y de especie valorada (San Cristóbal, Latacunga y Morona).

auditoria debe solicitar autorización a las direcciones para iniciar Se emiten reportes de forma esporádica o no se generan investigaciones. La ejecución de las investigaciones depende de los recursos y el No se acogen en el 100% las recomendaciones y no existen mecanismos que permitan verificar cumplimiento personal disponible para hacerlo.

Por otra parte, también se identificó que es necesario fortalecer la demanda de información de parte de la ciudadanía porque usualmente ésta desconoce de los derechos de acceso a información pública o no tiene mayor interés por involucrarse con información municipal.

Aunque no se realizó una revisión en todos los municipios de la demanda de información, en cantones como Portoviejo, Lago Agrio, Azogues, Ibarra, Sto. Domingo se registra que la población no ha solicitado o no tiene interés en ningún tipo de información relacionada a auditorías.

Elaborado por Patricio Aguirre- Grupo FARO. Fuente: “Evaluaciones subnacionales de Buen Gobierno”. Informes de 24 Municipios, Capitales de Provincia, Ecuador. Global Integrity – Grupo FARO 15

Ibíd. La categorización de información se basa en la información de indicadores evaluados en la metodología de Global Integrity www.globalintegrity.com o http://localintegrity.wikispaces.com/ecuador, por lo que el análisis no incluye variables de gestión, relación y mecanismos para identificar riesgos y calidad de informes de auditoría. 16

Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a Información Pública, 2004

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

4. Recomendaciones generales para avanzar hacia reformas de gobernabilidad relacionadas a mecanismos de auditoría a escala municipal en Ecuador Para promover los mecanismos de gobernabilidad en las auditorías a escala municipal, es importante que los gobiernos locales y la sociedad civil cuenten con evidencia empírica que describa los avances y desafíos que depara la dinámica institucional. En este sentido, la investigación intenta esquematizar y puntualizar algunos de los principales avances y limitaciones que deben ser considerados en las reformas, iniciativas o propuestas de desarrollo de este tipo de mecanismos para la gobernabilidad municipal. • Es importante reforzar el marco normativo que determine de forma explícita, acciones que favorezcan la independencia en la designación y protección de las cabezas de la agencia auditora, así como que describan mecanismos claros que garanticen la gratuidad, oportunidad en el tiempo de respuesta de las solicitudes o entrega de información pública. Pese a que la Ley establece que debe ser gratuita, aún existe discrecionalidad en las tasas y cobros por especies valoradas que deben pagar los ciudadanos para acceder a información pública, algunos de los rubros encontrados demandan pagos de $ 2 dólares (Ibarra, Latacunga, Sta. Elena) o incluso $ 4,5 dólares (Sto. Domingo de los Tsáchilas). • Si bien se considera que la normativa vigente es uno de los principales mecanismos para fortalecer la independencia en la designación y gestión de la auditoría interna, se identificaron nuevas reformas a la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado en la que se faculta a esta institución designar y destituir a las máximas autoridades de las Unidades de Auditoría Interna a escala nacional (que incluye gobiernos autónomos). En este sentido, si bien la nueva Ley fortalece la independencia, será necesario generar mecanismos de difusión y acceso a información para promover la transparencia sobre los proceso de selección y designación de los diversos cargos. • Es importante que se mejore las capacidades institucionales de control. Pese a que las delegaciones regionales de la Contraloría

General cuentan con personal técnico y con recursos periódicos, resulta difícil que éstas realicen supervisiones más periódicas a todas las instituciones públicas o con recursos públicos del territorio de competencia. Es importante que se incremente el personal o al menos se realice estudios de factibilidad y costo sobre el beneficio que traería la incorporación de más técnicos a las unidades de control regional. • También es necesario que se profundicen los análisis sobre el objetivo de las auditorías municipales en relación del cumplimiento de las metas y planes de desarrollo institucional. Además se debe promover una visión integral en las auditorías que conduzcan a evaluar la efectividad de los recursos asignados en obras o planes de desarrollo municipal, y con ello se creen mecanismos específicos de monitoreo sobre el impacto de la inversión en el territorio, en relación a las demandas y necesidades de la población, así como las brechas en el cumplimiento de los derechos de salud, educación, acceso servicios básicos, etc. Adicionalmente, es importante que se incorpore la participación ciudadana en la generación de los mecanismos de control social y desarrollo de las auditorías. •

en la gestión (estadísticas de cumplimiento, efectividad según objetivos de la institución y cumplimiento de derechos) • Es necesario que los municipios desarrollen mecanismos de acercamiento hacia las

ciudadanía para recoger las necesidades que tienen respecto a la información pública, así como incorporen estrategias de comunicación y servicio al ciudadano que motiven la demanda y uso de la información municipal sobre auditorías.

Bibliografía Echevarría, Koldo “Corrupción e indicadores de gobernabilidad” en IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2-5 Noviembre, 2004 http://www.lulu. com/items/volume_64/6210000/6210970/1/print/spanish_print.pdf acceso el 03 septiembre 2009. Castillo Aguilera, Hugo Guillermo y Arriagada Ramírez, Carlos. “La reforma y evolución del control externo en el ámbito de los gobiernos locales o municipales”,XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 noviembre, 2006 http://www.iij.derecho. ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/CLAD%20XI/documentos/castagui.pdf acceso el 03 septiembre 2009. Informe Global de la Corrupción 2007. Transparency Internacional. Editores del Puerto: Buenos Aires. Municipio Norrköping, 2007. La auditoría municipal del Municipio de Norrköping. La auditoría muncipal, fiscaliza e incentiva. http://www.norrkoping.se/organisation/kommunen/revision/Revisions-folder-spanska-se.pdf acceso el 03 septiembre 2009. Rosero, Estrella. “Marco de control interno base para la nueva gerencia pública “, IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 -5 Nov. 2004 Documento Libre. http://www.clad.org.ve/fulltext/0050616.pdf acceso el 14 octubre 2009. Santiso, Carlos. “Auditoría, rendición de cuentas y anticorrupción: ¿qué tan pertinentes son las agencias de auditoría independientes?”, Informe Global de la Corrupción 2007. Transparency Internacional. Editores del Puerto: Buenos Aires 2007 Global Integrity- Grupo FARO (2009). “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno” Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador, en http://local.latin.globalintegrity.org/

Actualmente, los municipios registran dificultades en el cumplimiento de las recomendaciones, si bien los informantes estipulan que parte de los municipios si lo hacen, en la práctica hace falta mecanismos específicos que permitan verificar que los municipios cumplen con las recomendaciones respectivas de exámenes y auditorías. En este sentido, los sistemas de control y monitoreo de cumplimiento de recomendaciones de los informes de auditoría deben ser integrados a la gestión municipal y de la Contraloría General del Estado para fortalecer la gestión de recursos en base a impactos logrados y cumplimiento de los Derechos Humanos. En este sentido, será necesario que se creen mecanismos para control y seguimiento de las recomendaciones de informes de auditoría, así como de la aplicabilidad y uso de estos

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

Caso de estudio 6

Buen gobierno en la implementación de regulaciones de negocios a escala Municipal Autora: Mabel Andrade* Nota Metodológica Grupo FARO en alianza con Integridad Global (Global Integrity)1 desarrollaron un proceso de investigación y monitoreo cualitativo a través de entrevistas con informantes clave de diferentes sectores, recolección documental, etc. sobre mecanismos de transparencia, gobernabilidad y anti-corrupción a escala municipal denominado, “Evaluaciones subnacionales de Buen Gobierno”, implementado en las 24 capitales de provincia de Ecuador. Dentro de este estudio se incluyeron indicadores bajo la sub categoría “implementación de regulaciones de negocios” que evalúan la existencia o no en la ley de estándares de salud, ambiente y seguridad, la implementación efectiva de dichos estándares y el nivel de acceso por parte de los ciudadanos a la información de los mismos. En este contexto, este estudio de caso, tiene como objetivo el recoger, sintetizar, y analizar los principales hallazgos del ya mencionado proceso de investigación en los 24 municipios estudiados.

1. Análisis del contexto sobre la implementación de regulaciones de negocios para alcanzar estándares de salud, ambiente, y seguridad a escala municipal en las 24 capitales de provincia en Ecuador Como antecedente, se contempla en el análisis, la implementación de regulaciones de negocios los permisos que tienen relación con salud, medio ambiente y seguridad desde el espectro de las competencias municipales en los 24 municipios estudiados y los procesos que se llevan a cabo para lograr instaurarlos. Si bien se llevó a cabo un proceso de descentralización en el que los municipios tomaron cada vez más competencias en los ámbitos ya mencionados como salud (permisos de salud), ambiente (permisos y

licencias ambientales) y seguridad (permisos de construcción, permisos de habitabilidad, permiso de cuerpo de bomberos, etc.), se observó que los mecanismos desarrollados no fueron uniformes, debido tanto a la capacidad institucional de los diferentes actores involucrados, no sólo los municipios, así como una bajo nivel de demanda por parte del sector privado, por lo que los criterios utilizados entre municipio y municipio pueden ser bastante divergentes, así como el grado de regulación y la efectividad de su implementación.

2. Diagnóstico de situación actual sobre implementación de regulaciones de negocios para alcanzar estándares de salud, ambiente, y seguridad a escala municipal en las 24 capitales de provincia en Ecuador 2.1. Principales Hallazgos Es difícil hablar de una manera aislada sobre la capacidad de responder a los retos en lo que respecta a regulaciones de negocios y su implementación a escala municipal, pues

existe una relación marcada y cotidiana con otras instituciones públicas, especialmente los ministerios en lo que concierne a procesos de aprobación de permisos, licencias, etc. Si bien

en algunos sectores como el turismo se observó una tendencia hacia el otorgamiento de competencias a varios municipios, así como el empuje de los últimos años para crear Unidades de Gestión Ambiental, todavía el nivel de dependencia y la necesidad de interacción de los municipios con estas instancias se siguen viendo como barreras burocráticas desde la perspectiva de los usuarios. No se crearon canales claros para transparentar los procesos, pese a los esfuerzos de varias instituciones2 para mapear dichas interacciones y roles en todo o parte de los procesos para iniciar negocios y permitir su funcionamiento. Como primer punto, existe la necesidad de integración y coordinación de los procesos instaurados para llevar a cabo el cumplimiento de los estándares básicos de salud, ambiente y seguridad que se evidencia en la falta de institucionalización de procesos. No se evidenció un flujo de procesos concreto que refleje cada uno de los requisitos, costos, tiempos, responsables, áreas e instituciones implicadas, así como tampoco cada uno de los pasos que debe seguir un ciudadano para obtener las respectivas licencias en cada uno de los ámbitos evaluados y su relación. No se pudo constatar que dichos flujogramas estén publicados a escala nacional o subnacional aun cuando el gobierno central creó una página Web en la que se explican diferentes trámites de las instituciones públicas3. Lo dicho refleja el divorcio que existe inter-departamentalmente en la generalidad de los municipios, así como el divorcio inter-institucional de los que, la principal víctima es el ciudadano demandante de los servicios relacionados. Como segundo punto, aún se observa la necesidad de mayor institucionalización de procesos; puesto que se mantiene la discrecionalidad que da entrada a posibles actos de corrupción, pues la regularización se vuelve un entramado incomprensible de trámites tanto para el mismo funcionario, como para el ciudadano que requiere realizar los trámites. Más aún, no existen mecanismos viables y reales4 para medir y evidenciar este tipo de prácticas. Como tercer punto, la necesidad de mayor capacidad técnica y de recursos por parte de la

mayoría de municipios hace que no se pueda realizar un control uniforme y exhaustivo de la implementación de las regulaciones para cumplir con los estándares en salud, ambiente, y seguridad. Ciertamente se ve instaurado en casi todos los municipios, un sistema para control de higiene debido a las competencias que los municipios tienen sobre mercados y control de expendios de bebidas y alimentos. También se puede ver esfuerzos en generar planes estratégicos de desarrollo que se ven reflejados en el ordenamiento territorial, y por tanto una visión más estratégica a la hora de implementar las regulaciones en uso de suelos, permisos de construcción y la seguridad mínima requerida en dichas construcciones; por tanto los municipios desarrollaron la capacidad técnica en estas áreas; sin embargo, en áreas como la ambiental y de salud, sigue siendo tarea pendiente el desarrollo de un equipo técnico que pueda lograr un mejor control en sus ámbitos y que aporten hacia la institucionalización de regulaciones y su implementación. Como ejemplo, se han evidenciado competencias que se duplican, roles que no están claros, como la asignación de permisos de funcionamiento entre el municipio, la intendencia de policía, el cuerpo de bomberos. Como cuarto y último punto, la necesidad de mayor demanda de los servicios ofrecidos por el municipio por parte del ciudadano, pues en la mayoría de los municipios evaluados, la dinámica de crecimiento económico está sustentada en el comercio informal, o son centros burocráticos donde los principales empleadores (fuentes de trabajo) son las instituciones públicas. Pocos municipios (usualmente de las ciudades medianas y grandes) tienen como principal ancla la empresa privada; así la poca presencia de PYMES (pequeñas y medianas empresas) que serían las principales beneficiarias del mejoramiento de procesos para obtener licencias y permisos de funcionamiento marcan la falta de demanda que impulsaría un salto cualitativo en la implementación de los estándares en salud, ambiente y seguridad. Tampoco existe una cultura de demanda de información que permita reforzar el acceso a información sobre regulaciones a través de instrumentos como La Ley Orgánica de Transparencia de información Pública (LOTAIP).

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

2.2. Limitaciones y Avances hallados para la Implementación de regulaciones de negocios para alcanzar estándares de salud, ambiente, y seguridad a escala municipal en las 24 capitales de provincia En base a la información recogida para las Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno5 cuyo objetivo es evidenciar los mecanismos de transparencia y anti-corrupción creados a escala municipal como herramientas fundamentales para la gobernanza vista a través de la relación gobierno local, sector productivo, y otros grupos de interés, se pudo recoger algunas limitaciones y avances significativos en los 24 municipios en lo que respecta a la implementación de regulaciones de negocios en tres ámbitos que son salud, medio ambiente y seguridad desde 3 ángulos:

A) Nivel de transparencia y disponibilidad de los requerimientos regulatorios municipales para negocios que establecen los estándares de salud, medio ambiente y seguridad. B) Nivel de efectividad, equidad, frecuencia de inspecciones para alcanzar estándares de salud, medio ambiente y seguridad. C) Nivel de cumplimiento de las leyes que gobiernan el proceso para remediar violaciones regulatorias en cuanto a estándares de salud, medio ambiente y seguridad.

2.2.1. Nivel de transparencia y disponibilidad de los requerimientos regulatorios municipales para negocios que establecen los estándares de salud, medio ambiente y seguridad A partir de la aprobación de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a Información Pública (LOTAIP) en Ecuador, publicada en registro oficial, N° 24, el 18 de mayo del 2004, se ha tratado de consolidar uno de los instrumentos más poderosos existentes para la sociedad civil en lo que respecta a ejercer su derecho al acceso a la información. En este marco, se pudo ver una tendencia creciente al cumplimiento de la obligatoriedad de publicación de los requerimientos para acceder a servicios públicos a través del artículo 7 de difusión pública. Grupo FARO, logró observar en la investigación, que la gran mayoría de municipios cuenta con una página Web cuyo contenido también ha ido evolucionando. A pesar de esto se deben considerar 3 factores críticos que limitan la efectividad de estos instrumentos como son la propia Ley, a través del mecanismo descrito (que es la página Web para la publicación de información municipal en este caso); el primer factor que es el bajo porcentaje de abonados al Internet que tiene el país en general, con un porcentaje promedio que no llega al 3%6 en el 2008 (de acuerdo a datos de la Secretaría Nacional de telecomunicaciones diciembre 2008), le resta alcance del mecanismo descrito en la

LOTAIP para cumplir con sus requerimientos. El segundo factor crítico es que existe la necesidad de puntualización y precisión sobre los contenidos que se exigen en cada artículo de la Ley7, por lo que todavía queda mucho a la interpretación y discrecionalidad de las instituciones qué tipo de información y su grado de compleción que se requiere para cumplir con sus requerimientos. Otro factor crítico es la poca cultura de la población para demandar información. La falta de interés de la sociedad civil hace que los esfuerzos de los municipios sean primariamente para cumplir la Ley, más no para generar verdaderos canales que les permitan tener una gestión más eficiente y una sociedad más informada. Desde esta perspectiva, desafortunadamente sigue siendo la práctica común el tener que acercarse a varias oficinas del municipio para obtener información detallada sobre cualquier trámite o procedimiento. De acuerdo a nuestro monitoreo, alrededor del 31% de los municipios evaluados cuenta con algo de información relevante a requisitos y regulaciones de negocios en su sitio Web (ver sección 2.3). Se evidencia la dispersión de información que provoca a su vez duplicidad

de requisitos y pasos haciendo de la obtención de licencias un entramado burocrático en el que el ciudadano común desconoce sobre las implicaciones para cumplir con los estándares de salud, ambiente y seguridad. Así, los requisitos, tiempos, costos, áreas e incluso instituciones involucradas (pasos) no son claros y accesibles para la obtención de los permisos en los ámbitos respectivos. Más aún, la obtención de dicha información va a depender de la predisposición del funcionario de turno. Se debe tomar en cuenta además que existe la probabilidad de que el ciudadano se encuentre con información que puede resultar contradictoria y desactualizada producto de la falta de coordinación que se ha visibilizado en general entre los departamentos de los propios municipios y la falta de coordinación entre las distintas instituciones implicadas. Por ello, la calidad de la información es un elemento clave a tomar en cuenta si se quiere mejorar el nivel de gobernabilidad en general de las instituciones públicas. En la misma línea, los ciudadanos se encuentran con ordenanzas que no son fácilmente accesibles ni diseñadas para ser fuente de información sobre regulaciones, aunque algunos municipios las utilizan como única fuente para informar. Grupo FARO ha podido constatar ordenanzas que se encuentran todavía en sucres (cuando la moneda vigente es el dólar) con fórmulas y cálculos que no le permiten saber el porqué de los costos, sólo se puede obtener el valor a pagar al momento que el usuario se acerca a ventanilla, generalmente tampoco se conoce la base de dichos valores. Existen casos y trámites muy puntuales

(Municipio de Quito y Cuenca) de avance hacia promover la transparencia y calidad de información sobre regulaciones de negocios; se han visto publicados tiempos aproximados de trámites, en el caso del Municipio de Quito, se ha corroborado la existencia de folletería que mapea cada uno de los pasos con tiempos y costos para la obtención de la Licencia Única Anual de Funcionamiento (LUAF) para establecimientos turísticos y en el caso de Cuenca cuenta con una ruta de proceso que incluye tiempos para los trámites relacionados a la obtención de Permisos de Construcción. Así mismo, se han podido detectar esfuerzos que tratan de paliar la debilidad de coordinación intra e inter-institucional a través de la implementación de ventanillas únicas cuyo principal objetivo es agilizar los trámites mediante la centralización e integración de procesos, mediante una reestructuración de procesos internos dentro de su institución. En la ventanilla única el usuario debe acercarse a un sólo punto para realizar los trámites implicados. Uno de los mejores ejemplos publicados de esto es la ventanilla única de Ibarra de la Dirección de Turismo. También existen casos como el Municipio de Quito que ha implementado el concepto de TRAMIFACIL8, con el fin de unificar trámites en un sólo punto y a través de un sólo formulario, si bien el proceso se sigue implementando por fases. El éxito ha sido cuestionado del sistema de Ventanilla Única Empresarial9 en el Municipio de Cuenca, debido a diversas razones entre ellas la imposibilidad de realizar una reingeniería de procesos oportuna y coordinada, además de la falta de demanda que se ha evidenciado durante el tiempo de implementación.

2.2.2. Nivel de efectividad, equidad, frecuencia de inspecciones para alcanzar estándares de salud, medio ambiente y seguridad Una de los mecanismos que están estipulados para lograr que se cumplan los estándares en cuanto a salud, medio ambiente y seguridad e incrementan los niveles de gobernabilidad, es el monitoreo constante de la implementación de las regulaciones vinculadas a través de inspecciones regulares. Los municipios utilizan un sistema de inspecciones dependiendo de sus competencias, capacidad

técnica, recursos y su entorno. Al evaluar cómo se manejan los procesos de inspección a escala municipal para controlar que se cumplan con los estándares antes descritos, se ha encontrado que los municipios aseguran tener limitaciones de personal y recursos para cubrir un plan de inspecciones sistemático, menos aún para llevar a cabo un trabajo coordinado con otras áreas y/o instituciones.

www.globalintegrity.org http://www.conatel.gov.ec/site_conatel/index.php?option=com_content&view=article&catid=41%3Aestadisticas&id=173%3Aindicadores-dtelecomunicaciones&Itemid=167 Resultados de Taller de Validación de Grupo FARO sobre el “Informe de la Sociedad Civil para la III Ronda de Análisis en el Marco del Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana Contra la Corrupción CICC”. Quito, 11 de Agosto 2009.

www.quito.gov.ec Grupo FARO - Consejo Nacional para la Reactivación de la Producción y Competitividad (Julio- Octubre 2008). Documento no publicado: “Mapeo de Iniciativas de Simplificación de Trámites y principales barreras burocráticas Insumos para la construcción colectiva del Plan de Simplificación de trámites. Anteproyecto”

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

Las prácticas más institucionalizadas, como ya se ha mencionado en el estudio, son las de inspección y control de higiene sobretodo a mercados, ya que se han incorporado administradores directos en los mercados con personal que se encuentra exclusivamente a cargo del control de calidad de los productos -que involucra los aspectos sanitarios- que son expendidos en estos sitios. En cuanto a inspecciones a otro tipo de negocios, se muestra una tendencia a básicamente ser el receptor de los permisos de salud que otorga la Dirección Provincial de Salud (Ministerio de Salud Pública) respectiva. Por otro lado, el municipio tiene un rol casi exclusivo a la hora de controlar seguridad, pues es el encargado de emitir permisos de construcción, y en muy pocos municipios ya está en proceso de incorporar los permisos de Habitabilidad en su extenso sentido (Guayaquil, Cuenca) para controlar elementos más allá de la ingeniería y arquitectura, es decir nociones de seguridad para habitar la construcción. En este sentido, otro ente de control ha sido el cuerpo de bomberos que también en muy pocos casos sus competencias han sido integradas al municipio10, si bien con los cambios en la Constitución va a pasar a ser una de las competencias municipales. En este sentido, los municipios con más avance en cuanto a inspecciones para cumplir estándares de seguridad han logrado crear una plataforma para este control como es el ordenamiento territorial y en el mejor de los casos han logrado alinearse a un Plan de Desarrollo Estratégico Cantonal. Así casos exitosos de avances en este sentido son Cuenca, Guayaquil, Quito, aunque se sigue viendo muy pocos mecanismos para tener un control sistémico sobre toda la ciudad, incluyendo áreas rurales. Por otro lado, se ha podido observar una relación casi directa en que el nivel de control y sistematización de dicho control disminuye en proporción casi directa con el tamaño del municipio. Es decir, se puede observar que Factores como la falta de

recursos, cultura de formalidad, y el tráfico de influencias por ser ciudades más pequeñas van a ser determinantes para que se dé esta relación. Una de las debilidades más recurrentes ha sido la falta de implementación de regulaciones para alcanzar estándares ambientales debido esencialmente al reconocimiento reciente como parte de la responsabilidad social tanto de instituciones públicas como de instituciones privadas11 en lo que respecta a gobernanza ambiental en países como el nuestro. En este contexto, los municipios en general batallan para poder desarrollar capacidad técnica en este ámbito, mientras que se enfrentan a la realidad de que muchas de las prácticas de no respeto al ambiente están tan enquistadas que deben empezar a mejorar su capacidad de alianza y educación más que de sanción, pues en la mayoría de los casos el sancionar significa restar fuentes de trabajo12 y por tanto polemizar en la misma comunidad. Se reflejan avances, sin embargo, en la entrega de competencias y generación de Unidades de Gestión Ambiental (UGAs) en algunos de los municipios monitoreados si bien estos no representan a la generalidad. Los municipios que han logrado interpretar de mejor manera esta necesidad son Quito y Cuenca que han desarrollado unidades que han logrado manejar varios ángulos en lo que respecta el control ambiental y más aún han logrado desarrollar capacidad de sanción. Desde otro análisis, sigue siendo uno de los temas más burocráticos y costosos, pues las empresas deben realizar estudios de impacto ambiental que deben entrar a ser evaluados y aprobados tanto por el municipio y el Ministerio del Ambiente, lo que genera cuellos de botella. Así, el Municipio de Quito ha logrado interpretar la necesidad de categorizar las empresas para ir reduciendo dichos cuellos de botella. Los retos que los municipios enfrentan en este sentido es su capacidad de mantener información (catastro) actualizada y de calidad.

municipal, y por lo transversal que resulta el tema. Dentro de lo municipal se manejan primariamente denuncias y no controles sistémicos ni sistemáticos en lo que respecta a ambiente. Los municipios de las ciudades más importantes del país son los que han logrado instaurar los mecanismos más avanzados de control, mientras que los municipios más pequeños siguen mostrando una falta de institucionalidad en estas áreas por lo intangible de su impacto y la necesidad de mayores recursos. Es alarmante ver Municipios como San Cristóbal (Galápagos), Morona (Amazonía), Pastaza (Amazonía) con muy

10 11 12

en los ámbitos de salud, medio ambiente y seguridad. Ciertamente uno de los ámbitos más débiles es medio ambiente, por lo reciente de la tendencia a tener atribuciones a escala

Después de la nueva Constitución del 2008, se empezó a considerar un proceso de transferencia de competencia de los Cuerpos de Bomberos a los Municipios Entrevista con Rodrigo Pareja, técnico en temas ambientales de Asociación de Municipalidades del Ecuador. Quito, 24 de Agosto del 2009 Entrevista con Rodrigo Pareja, técnico en temas ambientales de Asociación de Municipalidades del Ecuador. Quito, 24 de Agosto del 2009

Otro de los problemas, es la falta de verdaderos mecanismos creados en los municipios para medir la efectividad de implementación de las leyes, es decir por ejemplo la efectividad, equidad y uniformidad de las inspecciones. Tampoco se puede evidenciar prácticas afianzadas para llevar registros, estadísticas que puedan permitir realizar un verdadero seguimiento del tipo de violaciones, remediaciones, etc.

2.3. Tipologías en cuanto a nivel de avance de Regulaciones de negocios para alcanzar estándares de salud, ambiente, y seguridad a escala municipal en las 24 capitales de provincia 2.3.1. Niveles de Avance en implementación de estándares de salud, ambiente y seguridad a escala municipal Cuadro 1: Tipologías sobre nivel de avance de regulaciones de negocios para alcanzar estándares de salud, ambiente, y seguridad a escala municipal Nivel/ Indicadores

ALTO

MEDIO

2.2.3. Nivel de cumplimiento de las leyes que gobiernan el proceso para remediar violaciones regulatorias en cuanto a estándares de salud, medio ambiente y seguridad Considerando lo expuesto en el punto anterior se puede deducir que uno de los problemas serios es la capacidad municipal para lograr remediar violaciones regulatorias

poca capacidad de acción en lo que respecta a control ambiental cuando estos municipios están representando regiones que requieren un especial énfasis en esta categoría.

Transparencia y disponibilidad de requisitos para alcanzar estándares de Salud, Ambiente y Seguridad

Inspecciones para alcanzar estándares de Salud, ambiente y Seguridad (Frecuencia, Efectividad, equidad)

Cumplimiento de leyes para remediación de Violaciones en contra de Regulaciones sobre Estándares de Salud, Ambiente y Seguridad

Disponible Ordenanzas, reglamentos actualizados a través de la Web.

Competencia otorgada por parte Ministerio de Salud Cuenta con Comisaría de Higiene, Ambiente, pública/ Ministerio de Ambiente / Ministerio de Turismo y construcciones. tiene una dirección o Unidad creada con recursos asignados.

Guía de trámites que incluye requisitos, costos.

equipo de inspección que realiza inspecciones diarias a mercados, expendios de alimentos, etc. a negocios que tienen emisiones especiales / zonas especiales (zona de bares, centros históricos, etc.)

El municipio tiene Capacidad de sanción, y sus direcciones / unidades realizan un trabajo coordinado.

Información disponible en la Página Web, boletines, ventanillas, folletos.

Equipo de Inspección realiza inspecciones coordinadas con otras áreas / instituciones 1 o 2 veces al año a negocios.

se han dado casos documentados y sistemáticos de sanción; se llevan registros y estadísticas para control.

No todas las ordenanzas están disponibles ni actualizadas.

Competencia otorgada por parte Ministerio de Salud pública / Ministerio de Ambiente / Ministerio de Turismo y tiene una Dirección o Unidad creada, (falta personal, recursos)

No cuenta con Comisaría para cada categoría (salud, ambiente, construcciones)

existen la mayoría de requisitos publicados, sin costos.

equipo de inspección que realiza de manera regular a El municipio tiene Capacidad de sanción, pero mercados, expendios de alimentos, etc. / a negocios que no coordinan acciones las direcciones con la tienen emisiones especiales / zonas especiales (zona de comisaría. bares, centros históricos, etc.)

No toda la Información está disponible en la Página Web, boletines, ventanillas, folletos

Equipo de Inspección realiza inspecciones con otras áreas 1 vez al año a negocios

Existen algunos casos de sanción, pero no se llevan registros completos de estadísticas para control.

No existen ordenanzas disponibles ni actualizadas en la Web.

No tienen Competencia para control de Salud / Ambiente / Turismo otorgadas por los Ministerios respectivos. Son muy limitadas o inexistentes las atribuciones en estos ámbitos.

Cuenta con Comisaría general municipal (no especializada) o no cuenta con Comisaría.

No existen requisitos publicados

equipo de inspección que realiza de manera discrecional a mercados, expendios de alimentos, etc./ a negocios que tienen emisiones especiales / zonas especiales (zona de bares, centros históricos, etc).

El municipio no tiene Capacidad de sanción; No existe ningún tipo de coordinación con otras áreas.

No tienen Información disponible en la Página Web. Existe mayoritariamente información verbal acercándose a cada área o departamento dentro del municipio. Existe discrecionalidad en el manejo de la información

Equipo de Inspección realiza inspecciones aisladas cada 2 años o de manera discrecional, no planificada.

no se han dado casos de sanción, la informalidad es preponderante.

BAJO

Elaborado por: Mabel Andrade- GRUPO FARO Fuente: “Evaluaciones subnacionales de Buen Gobierno”. Informes de 24 Municipios, Capitales de Provincia, Ecuador. Global Integrity – Grupo FARO

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

Se puede categorizar tres niveles de avance respecto a transparencia de la información, inspecciones para alcanzar los estándares de salud, ambiente y seguridad, así como

el cumplimiento de las leyes para remediar violaciones de regulaciones referentes a los estándares ya mencionados.

Cuadro 2: Niveles de avance de regulaciones de negocios para alcanzar estándares de salud, ambiente, y seguridad a escala municipal Municipio/ Indicado-nivel de avance

Transparencia y disponibilidad de requisitos para alcanzar estándares de Salud, Ambiente y Seguridad ALTO

MEDIO

BAJO

Frecuencia de Inspecciones para alcanzar estándares de Salud, ambiente y Seguridad ALTO

MEDIO

BAJO

Remediación de Violaciones en contra de Regulaciones sobre Estándares de Salud, Ambiente y Seguridad ALTO

MEDIO

BAJO

Ibarra Guayaquil Cuenca Quito

Inspecciones para alcanzar estándares de salud, ambiente y seguridad (Frecuencia, efectividad, equidad): Se puede encontrar, en función de las características descritas en los tres niveles de avance por indicador en la tabla (arriba, que los 24 municipios monitoreados muestran un nivel de avance mayoritariamente bajo en lo que respecta a inspecciones. Así 75% de los municipios muestran limitaciones ya sea por no tener las competencias en los ámbitos de ambiente, salud, seguridad, tener serias limitaciones en cuanto a personal designado para las tareas de inspección, sobre todo en lo ambiental; esto se deja ver en la falta de regularidad para realizar las debidas inspecciones en los 3 ámbitos evaluados.

Remediación de violaciones en contra de regulaciones sobre estándares de salud, ambiente y seguridad: Se observan serias debilidades a la hora de controlar las acciones pero es aún más débil el cumplimiento de leyes para remediar violaciones de los estándares de salud, ambiente y seguridad. Así, de acuerdo al estudio, sólo el 17% cuenta con una comisaría general (no por cada ámbito analizado), pero falta coordinación entre direcciones y dicha instancia. Existen algunos casos de sanción, pero no se llevan registros, estadísticas al respecto. El 83% se encuentra en el nivel de avance (bajo) en donde no se dan sanciones, pues no se cuenta con la capacidad de sanción o no se tiene una instancia para ello. Por otro lado, se puede evidenciar un grado de informalidad en el contexto de regulaciones y el sector productivo.

Loja Riobamba

3. Determinación de principales brechas existentes entre el marco legal y la práctica para la implementación efectiva de Regulaciones de negocios para alcanzar estándares de salud, ambiente, y seguridad escala municipal en las 24 capitales de provincia en Ecuador

Ambato Portoviejo San Cristobal Azogues

Las brechas que se han evidenciado en el proceso de investigación:

Lago Agrio Machala Tulcán

Tena Orellana Esmeraldas Babahoyo

B) Si bien existe un marco legal favorable para promover la participación ciudadana, faltan mecanismos reales de promoción que puedan incentivar la demanda en

Morona Sta Elena Latacunga Zamora Guaranda Sto. Domingo Pastaza # municipios

% municipios

13%

21%

67%

25%

75%

17%

83%

Elaborado por Mabel Andrade- Grupo FARO Fuente: “Evaluaciones subnacionales de Buen Gobierno”. Informes de 24 Municipios, Capitales de Provincia, Ecuador. Global Integrity – Grupo FARO

Transparencia y disponibilidad de requisitos para alcanzar estándares de salud, ambiente y seguridad: El estudio permitió detectar algunos avances de los municipios con un nivel de avance alto Tres municipios (13%) - tuvieron iniciativas de implementación de mecanismos como

El mecanismo para implementación de la LOTAIP, la página Web, tiene un espectro limitado debido al bajo nivel de accesibilidad al Internet de la población en Ecuador.

ventanillas únicas y que además consideran una reestructuración de procesos internos dentro de su institución. Por otro lado, se evidencian esfuerzos como guías de trámites que detallan requisitos, costos, así como varios mecanismos para informar al ciudadano a través de sus páginas Web, boletines, etc.

la población en términos de acceso a información, rendición de cuentas, etc. C) Por otro lado no se cuenta con mecanismos legales para promover mecanismos de seguimiento, transparencia así como procesos de sistematización de inspecciones. D)

No existe una construcción técnica participativa que incluya los diferentes sectores para que, en las regulaciones, se contemplen las limitaciones y potencialidades de los ámbitos a controlar.

4. Recomendaciones generales para avanzar hacia Reformas de gobernabilidad relacionadas a Regulaciones de negocios para alcanzar estándares de salud, ambiente, y seguridad a escala municipal en Ecuador • Realizar un mapeo integral de todos los procesos que se requieren para cumplir con los estándares de salud, ambiente, y seguridad de manera intersectorial. • Estándares mínimos generales para todos los municipios y ministerios que ayuden a reducir las duplicidades en los trámites. • Sistemas de información compartidos. • Coordinación inter-departamental e interinstitucional.

• Claridad de roles, atribuciones y competencias a nivel intersectorial. • Fortalecer Unidades con recursos y personal técnico. • Informar a Sociedad Civil sobre regulaciones, normas de manera oportuna y sistemática (convenios con diferentes gremios, cámaras).

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

Bibliografía

Caso de estudio 7

Buen gobierno en la Contratación pública a escala municipal

Grupo FARO - Consejo Nacional para la Reactivación de la Producción y Competitividad (Julio- Octubre 2008). Documento no publicado: “Mapeo de Iniciativas de Simplificación de Trámites y principales barreras burocráticas Insumos para la construcción colectiva del Plan de Simplificación de trámites. Anteproyecto” Grupo FARO (2009). Informe de la Sociedad Civil para la III Ronda de Análisis en el Marco del Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana Contra la Corrupción CICC. Internacional Finance Corporation. Municipal Scorecard 2008. Midiendo las barreras administrativas a escala municipal. Reporte Ecuador. Global Integrity- Grupo FARO (2009). “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno” Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador, en http://local.latin.globalintegrity.org/ www.globalintegrity.org

Autora: Mabel Andrade* Nota Metodológica Grupo FARO en alianza con Integridad Global (Global Integrity)1 desarrollaron un proceso de investigación y monitoreo cualitativo a través de entrevistas con informantes clave de diferentes sectores, recolección documental, etc. sobre mecanismos de transparencia, gobernabilidad y anticorrupción a escala municipal denominado, “Evaluaciones subnacionales de Buen Gobierno”, en las 24 capitales de provincia de Ecuador. Dentro de este estudio se incluyeron indicadores bajo la sub categoría “compras públicas” que evalúan la existencia o no en la ley de estándares para el sistema de compras públicas, así como la implementación efectiva de dichos estándares y el nivel de acceso por parte de los ciudadanos a la información de los mismos. En este contexto, este estudio de caso, tiene como objetivo recoger, sintetizar, y analizar los principales hallazgos del ya mencionado proceso de investigación en los 24 municipios estudiados.

1. Análisis del contexto sobre mecanismos de transparencia y anticorrupción en el Sistema de Compras Públicas Municipales en las 24 capitales de provincia en Ecuador En Ecuador se realizan esfuerzos para transparentar las contrataciones públicas y uno de los saltos cualitativos en este sentido fue la creación del Sistema Nacional de Compras Públicas a través de la nueva Ley de Contratación Pública que fue aprobada en 2008 (Registro Oficial No 395 -- Lunes 4 de Agosto del 2008) desde el gobierno nacional. Así de acuerdo a la Ley se crea el portal electrónico de compras públicas (www.compraspublicas.gov.ec) en el que es obligatoria la publicación de todas las transacciones de las instituciones del sector público. Por otra parte, “(…) es obligatorio el registro de cualquier proveedor que quiera participar en contrataciones públicas. Al respecto debe indicarse que el Instituto Nacional de Contratación Pública (INCOP), entidad rectora, informó que, a julio del año 2009, se registró un total de

86.766 proveedores, frente a los 6.664 que existían antes de agosto de 2008.”2 En este contexto, dicho sistema se muestra como un mecanismo real3 de eficiencia en cuanto a tramitología así como una vía para facilitar que las instituciones públicas, a través de sus procesos de adquisición y contratación, lleven adelante procesos más transparentes que disminuyan la discrecionalidad y por ende la corrupción, así como beneficiar a un grupo mayor y más diverso de proveedores. No obstante, el Sistema Nacional de Compras Públicas aún muestra limitaciones sobre todo en lo referente a la capacitación acerca del uso de la herramienta por parte del INCOP, así como la necesidad de regulaciones para que dicha entidad puedan realizar el seguimiento de los procesos e irregularidades halladas4

B.A en Finanzas de la Universidad San Francisco de Quito. MBA en Central European University (Budapest, Hungría). Ha desarrollado experiencia en reestructuración de procesos y manejo de operaciones en diferentes industrias de consumo y servicios, dentro y fuera del país. Se desempeñó como consultora en la industria tecnológica y en mercados energéticos. Actualmente, es parte del equipo de Grupo FARO, ha trabajado en el diseño de un Plan Nacional de Simplificación de trámites como parte de la estrategia de mejoramiento de clima de negocios del grupo IFC del Banco Mundial (BM), ha coordinado iniciativas relacionadas con mecanismos de gobernabilidad, transparencia, seguimiento presupuestario, entre otros. 1 www.globalintegrity.org 2 Grupo FARO (2009). Informe de la Sociedad Civil para la III Ronda de Análisis en el marco del Mecanismo de Seguimiento de la ConvenciónInteramericana Contra la Corrupción CICC. p. 36 3 IBID 4 IBID

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

2. Diagnóstico de situación actual sobre mecanismos de transparencia y anti-corrupción en el Sistema de Compras Públicas Municipales en los 24 municipios de capitales de provincia en Ecuador Al tomar como referencia la última administración para monitorear que mecanismos creados para mejorar el nivel de transparencia y a su vez combatir la corrupción dentro del sistema de compras en los 24 Municipios, capitales de provincia, se pudo encontrar que los municipios en su mayoría no tienen regulaciones ni mecanismos claros de seguimiento, menos aún aquellos para evitar conflictos de interés a lo largo del proceso de compra. En contraste se ha visto sistemas con niveles de aprobación de compras, y cuando se trata de montos más altos, se incorporaron comisiones o comités de compra que usualmente incluyen al Alcalde/sa, al director/a del área que solicita la compra, área administrativa, financiera y del departamento legal, además de algún representante técnico dependiendo del tipo de compra para asesoría con respecto a especificaciones técnicas. Por otro lado, no se evidencian mecanismos de transparencia para todo el ciclo de compra, porque no se muestra status de compra, y menos aún se publica la fase de posterior a la adquisición. Bajo estas consideraciones, se registra en varios municipios percepciones del incumplimiento de designaciones justas y sobre prácticas para beneficiar a proveedores que tienen relación con el alcalde o funcionarios involucrados en el proceso; e incluso versiones, en uno de los municipios monitoreados, respecto al “10% de comisión” como una cultura instaurada5 que deben

entregar los contratistas/proveedores para obtener un contrato. Si bien hay avances gracias a la LOTAIP que dentro de su artículo 7 incluye en uno de sus literales la obligatoriedad de publicar información referente a contrataciones6, no se logra observar prácticas institucionalizadas que vayan más allá del cumplimiento de la Ley general por parte de las instituciones municipales con el fin de promover más transparencia. Tampoco se observaron mecanismos para facilitar el acceso tanto a regulaciones como a resultados por parte de la ciudadanía. La transparencia en contrataciones depende hasta hoy de la voluntad del primer personero municipal para ubicar a la transparencia como su bandera de lucha o no. En otro aspecto, si bien el sistema de compras públicas, iniciativa del gobierno central, ha marcado un hito en este ámbito, todavía se puede evidenciar que la capacidad técnica y tecnológica de los municipios han determinado, a lo largo del periodo de la investigación, una asimetría en los niveles de avance para la implementación del sistema. En general los municipios no cuentan con un equipo de compras que tenga la formación técnica para realizar un seguimiento más global de las compras y sus implicaciones, como por ejemplo un manejo estadístico, financiero, manejo de inventarios, y conocimientos técnicos de las diferentes líneas de adquisición.

2.1. Limitaciones halladas en los mecanismos de transparencia y anticorrupción en el Sistema de Compras Públicas Municipales en las 24 capitales de provincia Las principales limitaciones encontradas radican en la ausencia de mecanismos de supervisión y control para el proceso de compra, además de asimetrías en los niveles de avance de dichos procesos en los diferentes municipios estudiados. Se observó una tendencia a que la informalidad de los procesos esté ligada al tamaño y capacidad

de compra de los municipios. En general, en grandes licitaciones o compras que requieren nociones más técnicas es donde se reflejan esfuerzos hacia la creación de comisiones inter-departamentales que cumplan el rol de evaluadores en el proceso de selección. En otro aspecto, existen debilidades en el seguimiento de todas las fases de la compra,

porque si bien la investigación se enfocó en la parte de transparencia y acceso a regulaciones; así como la publicidad y acceso de los resultados de los procesos de compra, durante el proceso de dicha investigación, también se pudo observar que la transición de los municipios al Sistema Nacional de Compras Públicas mostraba diferencias entre los municipios monitoreados en varias fases/ procesos relacionados. Algunos contaban con personal limitado, falta de una capacitación más a profundidad, además de claras brechas tecnológicas entre dichas instituciones monitoreadas. En los municipios medianos y pequeños se vio la tendencia a aplicar la regla de 3 cotizaciones y de 2 a 3 niveles de aprobación, en los que se podía dar el nivel de aprobación del director del área solicitante, y la aprobación del área de compras y/o dirección administrativa. Una de las debilidades más evidentes es la falta de acceso a información por parte de la ciudadanía, pues los municipios, en muy pocos casos, cuentan con canales institucionalizados para poner información actualizada y detallada de sus procesos y mas bien existe una cultura de definir los montos de compra

(en caso de grandes licitaciones), sin embargo no se han realizado esfuerzos para rutear, controlar la calidad y transparentar los procesos de selección, así como tampoco se han creado mecanismos para transparentar el proceso de aprobación y seguimiento de las contrataciones. En este sentido, se muestra un débil rol por parte de las Alcaldías y Concejo en promover reestructuraciones de sus procesos internos. Si bien el proceso de investigación de los mecanismos creados para transparencia en las compras públicas a escala municipal toma en cuenta la administración 2004- 2008, en noviembre del 2009 se presentó un informe a contraloría por parte del INCOP, en el que se reportaban “244 resoluciones de emergencia tramitadas entre enero y octubre de este año, no presentan todos los justificativos establecidos en el numeral 31 del artículo 6 de la Ley de Contratación Publica”7; esto nos permite evidenciar la necesidad de reforzar la institucionalidad de los procesos de compras, así como los procesos de planificación y operacionales que les aseguren un mejor manejo de los mecanismos de transparencia hasta ahora creados.

2.2. Avances encontrados en mecanismos de transparencia y anti-corrupción en el Sistema de Compras Públicas Municipales en las 24 capitales de provincia Como ya se explicó a lo largo del documento, uno de los principales avances en aras de la transparencia y mecanismos de anticorrupción fue la implementación de un nuevo sistema Nacional de Compras Públicas que empezó a regir desde Agosto del 2008; si bien este ha sido un avance promovido desde lo nacional, los municipios deben sujetarse a dicho sistema. Los avances evaluados se han enfocado en el acceso a regulaciones, a la promoción de las grandes licitaciones y de sus resultados. Así, en el periodo de la investigación, Grupo FARO pudo observar varios niveles de desarrollo en lo que respecta la implementación de la nueva ley de compras públicas en lo municipal. Si bien no más del 58%8 de los municipios

monitoreados mencionan explícitamente que la información sobre contrataciones públicas estuviese disponible a través del portal de compras públicas, se puede considerar como un avance que los municipios hayan empezado a acogerse al sistema pese a las brechas en tecnología, capacidad técnica y recursos; es pues, un mecanismo altamente dependiente del nivel de conectividad de las instituciones e incluso de sus proveedores. Es necesario mencionar que la información de las adquisiciones no es de fácil aceso en el portal de compras públicas, porque todavía no esta publicada de forma directa y sencilla para los ciudadanos, muy pocos municipios han creado un enlace directo que refleje su información y transacciones; únicamente se crearon enlaces a la página general de compras públicas.

7 5

Global Integrity- Grupo FARO (2009). Evaluaciones de Buen Gobierno a escala subnacional. Informe de Tena 6 Mendel, Toby.(2009) El Derecho a la Información en América Latina. Comparación Jurídica Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, oficina de Quito. pp. 77-84

“ INCOP entregará hoy informe a Contraloría”, Diario HOY, 18 de noviembre del 2009. Es importante notar que la investigación de campo realizada por Grupo FARO a los 24 municipios fue llevada a cabo entre Diciembre 2008-Mayo 2009, lo que significa que es posible que varios municipios registren niveles de avance más altos en la implementación de la ley de compras públicas, ya que tuvieron más tiempo para acogerla al momento de su monitoreo.

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

En este sentido, se realizan esfuerzos tanto en municipios grandes como Quito, el que, por ejemplo, registra disponibilidad de información sobre el proceso de contrataciones, guías para procesos de licitaciones, en el portal del municipio y el portal del Sistema Nacional de Compras Públicas al momento de su monitoreo, como en municipios de menor tamaño como Latacunga, Tulcán, Santa Elena por citar algunos casos.

A lo largo de la investigación de campo, todavía se observaba que los municipios hacían uso de más de un recurso, sin embargo, no necesariamente en línea ya sea en los sitios del municipio o el de compras públicas (www.compraspublicas. gov.ec), para publicar las grandes licitaciones, si bien no todos necesariamente han realizado compras de montos altos, el uso de boletines de prensa, radio para convocatorias se observan como los más utilizados.

2.3. Tipologías en cuanto a nivel de avance de Mecanismos de Transparencia y anti-corrupción en el Sistema de Compras Públicas Municipales en las 24 capitales de provincia Cuadro 1: Tipologías sobre niveles de avance de mecanismos de transparencia y anti-corrupción en el sistema de compras públicas municipales Nivel/ Indicadores

Acceso a Regulaciones de Compras Públicas

L a s Grandes Licitaciones son efectivamente publicitadas

Acceso a Resultados de Grandes Licitaciones

ALTO

Información disponible sobre regulaciones en el Portal de Compras Públicas y página Web del Municipio

Se publican las convocatoria y resultados a través de la página Web del municipio, a través del portal de compras públicas y se utilizan otros medios como boletines de radio, prensa, etc.

Se publican a través de la página Web del municipio, a través del portal y se utilizan otros medios como boletines de radio, prensa, además se invita a medios y grupos de interés a apertura de sobres

Información disponible generalmente en el portal de compras públicas y no existe información o es incompleta y desactualizada sobre regulaciones en la página Web del Municipio. Se deben realizar solicitudes de información

se utilizan uno de los medios (Web u otros medios como boletines de radio, prensa, etc.) y se publica ya sea convocatorias o únicamente resultados pero no de manera consistente.

se utilizan otros medios como boletines de radio, prensa, pero se publican datos gruesos, sin mayor detalle. Se invita a medios a apertura de sobres.

No se han mencionado/verificado mecanismos para poner a disposición regulaciones de compras públicas

No se publican en general las grandes licitaciones por ningún medio

Los medios son usados de manera inconsistente y únicamente se utilizan montos gruesos de contrataciones. No se informa de manera sistemática a ningún actor en el proceso.

MEDIO

BAJO

Elaborado por: Mabel Andrade- Grupo FARO Fuente: “Evaluaciones subnacionales de Buen Gobierno”. Informes de 24 Municipios, Capitales de Provincia, Ecuador. Global Integrity – Grupo FARO

Como ya se mencionó en la anterior sección, los avances de evaluación se enfocaron en el acceso a regulaciones, a la promoción de las grandes licitaciones y de sus resultados. Para comprender de una manera más sencilla, se categorizó a los municipios, en función de los siguientes niveles de avance (Alto-MedioBajo) e indicadores: 1. Acceso a Regulaciones de Compras Públicas 2. Las Grandes Licitaciones son efectivamente publicitadas 3. Acceso a Resultados de Grandes Licitaciones Acceso a regulaciones de compras: El 58% de los municipios se catalogaron con un nivel de avance alto, y 21% con un nivel de avance medio y bajo respectivamente (ver tabla arriba). Es decir, se puede considerar como una de las categorías con mayor avance,

pues de acuerdo al estudio, si se realizaron esfuerzos para incorporar la información en las página oficial de compras públicas a la vez que se utiliza el sitio Web del municipio para permitir el acceso a las regulaciones cuando se realizan procesos de compras públicas. Grandes Licitaciones son efectivamente publicitadas: El 46% de los municipios tienen un nivel de avance alto, el 29% con un nivel de avance medio y un 25% bajo respectivamente (ver tabla arriba). En esta categoría se puede resaltar que la mayoría de los municipios están en un nivel medio y bajo de avance, pues aún los estándares sobre qué información publicar y cómo acerca de las grandes licitaciones está a su discreción. Publican la convocatoria o los resultados, por otros medios y no de una manera consistente.

Cuadro 1: Niveles de avance de mecanismos de transparencia y anti-corrupción en el sistema de compras públicas municipales

Municipio/ Indicado-nivel de avance

Acceso a regulaciones de compras de los Municipios

Grandes licitaciones son efectivamente publicitadas de los Municipios

Acceso a los resultados de las grandes licitaciones de los Municipios

ALTO

MEDIO

BAJO

ALTO

MEDIO

BAJO

ALTO

MEDIO

BAJO

# municipios

% municipios

58%

21%

46%

29%

25%

38%

17%

46%

Ambato Azogues Loja Quito Cuenca San Cristóbal Guaranda Ibarra Riobamba Esmeraldas Santo Domingo Tena Tulcan Latacunga Guayaquil Lago Agrio Morona Pastaza Santa Elena Machala Orellana Portoviejo Babahoyo Zamora

Elaborado por: Mabel Andrade- Grupo FARO Fuente: “Evaluaciones subnacionales de Buen Gobierno”. Informes de 24 Municipios, Capitales de Provincia, Ecuador. Global Integrity – Grupo FARO

Acceso a los resultados de las grandes licitaciones del Municipio: El 38% de los municipios cuentan con un nivel de avance alto, 17% con un nivel de avance medio y 46% bajo respectivamente (ver tabla arriba). Se observa una necesidad de fortalecimiento a la posibilidad de acceso a los resultados de

las grandes licitaciones, pues de acuerdo al estudio, no se refleja una tendencia a publicar información sobre los resultados de una manera detallada. No se observan mecanismos sistemáticos para que los actores involucrados en el proceso, además de los grupos de interés puedan a acceder a dichos resultados.

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

3. Determinación de brechas existentes entre el marco legal y la práctica para la implementación efectiva de mecanismos de y anti-corrupción en el Sistema de Compras Públicas Municipales en las 24 capitales de provincia en Ecuador

4. Recomendaciones generales para avanzar hacia reformas de gobernabilidad relacionadas a mecanismos de transparencia y anti-corrupción en el Sistema de Compras Públicas a escala municipal en las 24 capitales de provincia

Existe un marco legal que intenta reglamentar el proceso de contrataciones del sector público señalando que: “La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Compras Públicas, en el Art. 17, se refiere a que la información del Registro Único de Proveedores será pública y estará disponible en el Portal COMPRASPUBLICAS; el Art. 21 (...) establece que el portal de COMPRASPUBLICAS contendrá, entre otras. el RUP, Catálogo electrónico, el listado de las instituciones y contratistas del SNCP, informes de las Entidades Contratantes, estadísticas, contratistas incumplidos, la información sobre el estado de las contrataciones públicas y será el único medio empleado para realizar todo procedimiento electrónico relacionado con un proceso de contratación pública. El portal deberá además integrar mecanismos para la capacitación en línea de los actores del SNCP; y, en la Disposición Transitoria sexta se señala que en ningún caso se permitirá la no publicación de información sobre los procesos sujetos a la presente Ley en el Portal COMPRASPUBLICAS (...) la información relevante de los procedimientos de contratación se publicará obligatoriamente a través de COMPRASPUBLICAS. El reglamento además establece: Artículo 149.- Obligaciones de entidad contratante.La entidad contratante ingresará al Portal www.compraspublicas.gov.ec la información relacionada con los contratos suscritos y los efectos derivados de los mismos, como sanciones, terminaciones anticipadas, unilaterales, cobro de garantías, dentro de un plazo máximo de cinco días luego de producido el hecho.”9

Algunas de las recomendaciones clave al considerar el estado actual y hallazgos de la investigación realizada en cuanto a mecanismos de transparencia y anticorrupción en el sistema de compras públicas a escala municipal son:

No obstante, Grupo FARO, al realizar el Informe Independiente como representante

de Sociedad Civil para la III Ronda de Análisis en el marco del Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana Contra la Corrupción10, se pudo constatar que si bien a través de esta nueva Ley se permitió que el número de proveedores registrados y/o participantes haya aumentado ostensiblemente, el Sistema Nacional de Compras Públicas aún muestra limitaciones sobre todo en lo referente al alcance de la capacitación acerca del uso de la herramienta como tal por parte de la entidad rectora, el Instituto Nacional de Contratación Pública (INCOP), lo que genera aún brechas en los resultados de uso de la herramienta por parte de las instituciones públicas en general. Desde otra perspectiva, es clave, por los antecedentes que ya han mencionado, reformar la Ley para que El INCOP tenga capacidad de control y sanción de los procesos/ irregularidades halladas, puesto que al no tener tiene capacidad de sanción, significa que es una institución que puede hacer meras observaciones sobre el buen manejo, las irregularidades que existen en los procesos de contratación pública, no obstante, no tiene ninguna potestad para tomar medidas legales contra quienes cometen dichas irregularidades. El único organismo con capacidad de sanción es la Contraloría General del Estado.

• Una reforma legal para crear competencias sobre la capacidad de sanción de los organismos de control para contratación pública. • Creación y publicación de estadísticas de adquisiciones por tipo, por departamento, por monto, etc. • Crear regulaciones para evitar y hacer seguimiento a conflictos de interés. • Incorporar en las páginas Web de los municipios una sección que muestre las

diferentes fases del proceso de compras a escala municipal. • Establecer mínimos requerimientos para la publicación de una manera más ciudadanizada de las grandes licitaciones cada una de sus fases tales como: número y detalle de participantes, montos, estatus del proceso de contratación, detalle de las condiciones que cumplen los participantes en el portal de compras públicas, así como en el del municipio. • Fortalecer la publicación de información referente a los municipios en el portal de compras pública para mayor facilidad de acceso y de una manera más ciudadanizada. • Incorporar mecanismos de seguimiento a la fase de post-compra (ejecución de obras, consultorías, etc.)

Bibliografía Global Integrity- Grupo FARO (2009). “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno” Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador, en http://local.latin.globalintegrity.org/ Grupo FARO (2009). Informe de la Sociedad Civil para la III Ronda de Análisis en el Marco del Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana Contra la Corrupción CICC, 2009. Mendel, Toby. “El Derecho a la Información en América Latina. Comparación Jurídica”, Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, oficina de Quito-Ecuador. pp. 77-84, 2009. www.globalintegrity.org www.incop.gov.ec www.compraspublicas.gov.ec

Otra brecha que se ha podido determinar a través del Estudio “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno”, es que en la normativa no se encuentran regulaciones claras y en la práctica tampoco se observaron mecanismos efectivos sobre cómo prevenir los conflictos de interés en el sector público, lo que hace que el control se vuelva aún más complicado de llevar.

9 Global Integrity- Grupo FARO (2009). Estudio “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno”Informe de Riobamba. 10 Grupo FARO (2009). Informe de la Sociedad Civil para la III Ronda de Análisis en el marco del Mecanismo de Seguimiento de la Convención Interamericana Contra la Corrupción CICC. p. 36

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

Caso de estudio 8

Píldora ciudadana

Buen Gobierno a escala municipal en el Ecuador

El ciudadano a quien se le niegue la información puede acudir a la Defensoría del Pueblo a fin de plantear una acción de información pública. También puede apelar en su orden, ante el Alcalde, el Concejo Municipal, o el Consejo Provincial para plantear un recurso administrativo.

Marco jurídico, avances, desafíos y oportunidades para los gobiernos municipales. Autora: Melania Noemí Carrión*

1. Introducción El Ecuador se encuentra en un proceso de rediseño en todos los niveles de su institucionalidad. La legislación relacionada con aspectos centrales de la gobernabilidad a escala municipal como el acceso a la información, la rendición de cuentas, la transparencia fiscal, el proceso presupuestario, así como el combate a la corrupción y gestión de la administración pública municipal, no es la excepción. Ante este nuevo escenario, es imperativo partir de un diagnóstico inicial que sin llegar a abordar todos los aspectos de la legislación, puede aportar al debate de rediseño normativo en procura de que los hacedores de políticas, legisladores y autoridades, consideren los límites de la legislación y promuevan reformas

basadas en la evidencia. El objetivo central que persiguió el presente documento fue destacar los aspectos relevantes de las siguientes categorías consideradas en la investigación de buen gobierno a escala municipal que realizó Grupo FARO con Global Integrity: Acceso a la información pública, libertad de expresión y de prensa; rendición de cuentas, control gubernamental, participación ciudadana y control social; aspectos fiscales y presupuestarios; y, administración Pública Municipal, combate a la corrupción, regulaciones de negocios y contratación pública municipal. No constituye en consecuencia, un análisis acabado de la legislación a escala municipal, sus avances, debilidades y desafíos.

normativos y el instrumento más potente del que disponen los ciudadanos para un efectivo ejercicio de interpelación a la tradicional forma patrimonialista, clientelar, secretista y excluyente en la conducción de lo público que ha caracterizado al Ecuador2. El último hito de esta senda se registra en la Constitución del 2008, que reconoce como derecho ciudadano del buen vivir: … acceder libremente a la información generada en entidades públicas, o en las privadas que manejen fondos del Estado o realicen funciones públicas. No existirá reserva de información excepto en los casos expresamente establecidos en la Ley (...) (Art. 18, numeral 2, CRE)

El nuevo marco constitucional, vigente desde octubre de 2008, mantiene el reconocimiento

Defensoría del Pueblo = Garantía institucional del Derecho; Acción de información pública,= Garantía jurisdiccional primigenia

…todas las personas en forma individual o colectiva, tienen derecho a la creación de medios de comunicación social, y al acceso en igualdad de condiciones al uso de las frecuencias del espectro radioeléctrico para la gestión de estaciones de radio y televisión públicas, privadas y comunitarias…

Acceso a la información pública … el acceso a la información pública no es una lucha más de moda, es una posibilidad de “conocer” para actuar, tomar decisiones, participar en la definición de políticas públicas y exigir rendición de cuentas al mandante, es decir, a la ciudadanía. (BONILLA, 2005, pág. 14)

asociándolo con el derecho a la información veraz, objetiva, plural, oportuna y sin censura previa en especial aquella que proveen los periodistas y comunicadores sociales (Art. 81) 1 La Constitución de 1998 permite, años después, la aprobación de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública – LOTAIP- , que sin duda, ha sido hasta el momento, el mayor de los hitos

Cursó las carreras de Derecho y Administración de Empresas en la Universidad Nacional de Loja – Ecuador. Se graduó de la Maestría en Relaciones Internacionales, mención Negociaciones y Resolución de Conflictos en la Universidad Andina Simón Bolívar. Es candidata a Magister en Ciencias Sociales, mención Ciencia Política de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO-Sede Ecuador. Ha sido autora y coautora de varios estudios en temas de partidos políticos, clientelismo, think tanks, coordinación territorial y otros temas institucionales. Es consultora en temas varios de ciencia política y políticas públicas, articulista de opinión de Diario La Hora. Es investigadora asociada a Grupo FARO. 1 Se encuentra en agenda legislativa la aprobación de la ley de comunicación y acceso a la información pública que en un mismo cuerpo legal reconoce y define los principios que han de seguir el derecho a la libertad de expresión, prensa y acceso a la información pública.

Para recordar:

Libertad de expresión y libertad de prensa a escala subnacional

2.1. Acceso a la información pública y libertad de expresión y de prensa

La Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información LOTAIP, establece que el derecho de acceso a la información de la que disponen las entidades del sector público, será gratuito y que el único valor que se cobrará será el costo de reproducción. La LOTAIP establece que las respuestas de acceso a la información deberán realizarse máximo en 10 días, excepto en los casos de información y estudios técnicos en donde el período puede extenderse.

La Constitución de la República al referirse a los derechos del buen vivir reconoce que:

2. Marco jurídico por categorías

En 1997 se marca el inicio de una tendencia nacional de crítica a la institucionalidad formal y con ésta se visibiliza y entra a formar parte de la agenda ecuatoriana, la necesidad de una reforma política. En lo relacionado al derecho de acceso a la información, en la sección de la comunicación, la Constitución de 1998 reconocía el acceso a la información pública como un “derecho a garantizar”

del derecho de acceso a la información, pero además diferencia este derecho de su tutela, al establecer la “acción de acceso a la información pública” como una garantía jurisdiccional (Art. 91). Se mantiene además, la tutela institucional de la Defensoría del Pueblo, entidad que forma parte de la novísima Función de Transparencia y Control Social y que entre otras funciones y atribuciones, es la instancia de patrocinio de la “acción de acceso a la información pública3”.

(Numeral 3 del art. 16)

En el Art. 20 de la Constitución se reconoce el secreto profesional y la reserva de la fuente a quienes informen, emitan sus opiniones a través de los medios u otras formas de comunicación, o laboren en cualquier actividad de comunicación. La Constitución de esta manera, garantiza el derecho a la libertad de prensa y la no censura previa; sin embargo, en el Art. 165 se establece que declarado el estado de excepción, la Presidenta o Presidente de la República podrá disponer censura previa en la información de los medios de comunicación social con estricta relación a los motivos del

estado de excepción y a la seguridad del Estado. Se encuentra además vigente, la Ley y Reglamento a la Ley de Radiodifusión y Televisión que reconoce las libertades de información, de expresión del pensamiento y

Para recordar: Constituye un delito penal contra la libertad de conciencia y pensamiento coartar la libertad de expresión y evitar la circulación de un libro, periódico o impreso. La pena será de 1 a 5 años y de 6 meses a dos años de prisión, respectivamente. (Art. 78 y 79 del Código Penal)

Con la promulgación de la Ley, la sociedad civil buscó promover la transparencia a través de nuevas prácticas ciudadanas que vayan más allá de los escándalos por denuncias en los medios de comunicación. (Ver Bonilla, 2005) Art. 215 de la Constitución de la república del Ecuador.

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

programación.4 La Constitución de la República al referirse a los derechos de libertad de las personas reconoce en el numeral 6 del Art. 66 el derecho del ciudadano a opinar y expresar su pensamiento libremente y en todas sus formas y manifestaciones; y, en el Art. 384 al referirse al sistema de comunicación social, se establece que éste asegurará el ejercicio de los derechos de la comunicación, la información y la libertad de expresión, y fortalecerá la participación ciudadana.

Píldora ciudadana Los ciudadanos podrán revocar el mandato a los alcaldes y concejales. La solicitud de revocatoria podrá presentarse una vez cumplido el primero y antes del último año del período para el que fue electa la autoridad cuestionada. La solicitud requiere del respaldo de al menos el 10% de las personas inscritas en el registro electoral. Art. 105 CRE.

Avances, desafíos y oportunidades para los gobiernos locales La expedición de la LOTAIP y su reglamento así como el nuevo marco constitucional inaugurado en el año 2008, constituyen innovadoras herramientas de fomento a la transparencia y derecho de acceso a la información pública en consecuencia los mayores avances a nivel nacional. A escala subnacional, la experiencia de Quito Honesto y la normativa expedida en el Distrito Metropolitano de Quito develan que las normas generales pueden ser aterrizadas y más aún profundizadas en los gobiernos locales con normativa específica. En relación al fomento del derecho a la comunicación y a la protección contra auto – censura y censura previa, se destaca que constituye un avance normativo el nuevo marco constitucional que concibe el derecho de comunicación como un derecho también ciudadano, sin embargo, si bien esto constituye una oportunidad para el nuevo marco legar del derecho a la información y comunicación incorpore reformas que promuevan mayor responsabilidad ulterior en los comunicadores y fomente mayor independencia e imparcialidad en los medios de comunicación, es necesario tener presente que el nuevo marco legal debe regular sin atentar contra el derecho a la libertad de expresión y comunicación. Pese a estos importantes avances normativos e institucionales, para fomentar la transparencia y el efectivo goce del derecho de acceso a la información pública y la libertad de prensa y expresión, persisten desafíos que la institucionalidad estatal nacional y la subnacional requieren enfrentar: a) Débil rol de la Defensoría del Pueblo en calidad de institución garante del derecho de acceso

a la información púbica. La legislación otorga atribuciones y funciones a la Defensoría del Pueblo pero no establece de manera específica el monto y los recursos con los que ha de cumplir ese nuevo rol. A esto se suma que, la legislación no establece canales de comunicación claros entre las delegaciones de la Defensoría del Pueblo y la entidad Nacional respecto al seguimiento de la LOTAIP. La experiencia ecuatoriana y la naturaleza del derecho administrativo supone que debe normarse de manera clara cómo ha de ser esta relación, cómo se difundirá la ley, como se buscará cumplir el mandato constitucional de garantía institucional y en particular, cómo se hará descender a niveles locales el imperativo de aplicabilidad de la Ley. b) Inexistencia de un manual, una guía o criterios básicos que permitan a las entidades cumplir con la LOTAIP, en especial en instancias autónomas como los gobiernos seccionales. Una guía de aplicación de la LOTAIP debe responder a las características institucionales y a las particularidades de la información de cada institución. c) La Ley no es aplicada en lo relacionado a tiempo, costo y uso de recursos de acceso a la información pública. Además, en general, existe asimetría en la interpretación y aplicabilidad de la norma legal al respecto. Requiere considerar canales más expeditos a nivel administrativo y subnacional de queja y remediación por negativa de acceso de información que los establecidos a nivel jurisdiccional. El ejercicio del derecho está supeditado al desconocimiento de los canales formales en unos casos y, a la desconfianza de la institucionalidad judicial en otros.

4 Si bien la Constitución y la Ley garantizan el derecho a la libertad de prensa, existe un ambiente de confrontación entre el actual gobierno y algunos medios de comunicación, lo que permitido que se habrá un serio debate acerca de la libertad de expresión y de prensa, el derecho a la información, la responsabilidad social de los medios de comunicación y comunicadores sociales.

d) A la inexistencia de legislación subnacional que refuerce el reconocimiento y garantía de derecho a la información pública, se suma que la débil demanda ciudadana de información pública por vías formales. El acceso a la información pública que se puede dar en los niveles subnacionales está mediada por una relación de “influencias personales”, lo que en buen romance significa que subsisten percepciones de apropiación burocrática de la información. El derecho ciudadano no está permeado en las burocracias de los gobiernos subnacionales analizados. En relación al derecho de comunicación en general y, en particular al derecho de libertad de prensa y libertad de expresión se pudo advertir las siguientes limitaciones normativas y oportunidades: a)

La legislación vigente permitió que frecuencias de radio y televisión sean concesionadas a actores políticos o grupos de interés locales lo que promovió que la labor periodística no siempre sea imparcial y profesional, sino empleada como estrategia política de actores en el poder u opositores.

b) Si bien la legislación sanciona la censura, no establece normas para evitar la autocensura en los periodistas de medios

de comunicación masiva. Los casos de autocensura a menudo se relacionan con la ausencia de protección profesional y laboral a favor del periodismo independiente. No existen canales jurisdiccionales o administrativos eficaces de protección al periodista que permita denunciar que éste está siendo víctima de censura. c) La legislación vigente a escala nacional, si bien establece órganos administrativos de regulación, no determina funciones regulatorias específicas para evitar que el periodismo sea ejercido por actores políticos, no profesionales y no capacitados. El principio de autoregulación es la norma en el periodismo ecuatoriano, sin embargo, la investigación permite demostrar que es necesario, cierto nivel de regulación que evite que se atente contra la gobernabilidad democrática a escala subnacional sin que ello implique atentar contra la libertad de expresión. d) Por último, se destaca que no existen incentivos en la legislación para promover periodismo investigativo e independiente. Los profesionales de la comunicación social, a menudo se enfrentan a un mercado en donde los salarios o incentivos económicos son insignificantes.

2.2. Rendición de cuentas, control gubernamental, participación ciudadana y control social. Los hitos del marco legal de la rendición de cuentas a escala nacional durante la vigencia de la Constitución de 1998 fueron la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado5, su reglamento y sus reformas, la Ley de la Comisión de Control Cívico Contra la Corrupción; y la ley que regula las Declaraciones Patrimoniales Juramentadas. Además, la rendición de cuentas tiene como marco referencial la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP) y su reglamento, vigentes desde el 2004 y 2005, respectivamente. La Constitución de 2008 por su parte, profundiza y redefine la rendición de cuentas, ubicándola como de obligatoriedad en toda la administración pública y dándole un marco institucional que permita 5

promoverla y regularla. Para esto, el nuevo marco institucional del Estado, además de las tres funciones clásicas del republicanismo, incorpora la función de Transparencia y Control Social, integrada por los organismos de control (Contraloría y Superintendencias), el nuevo Consejo de Participación Ciudadana y Control Social y la Defensoría del Pueblo. Además de manera explícita, la nueva Constitución, señala que en todos los niveles de gobierno se conformarán instancias de participación para entre otros objetivos, mejorar la calidad de la inversión pública, definir agendas de desarrollo, elaborar presupuestos participativos y fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social.

La Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado tiene sus antecedentes en la Ley originaría de la década de los años 70s.

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

La Constitución del 2008, establece en el inciso segundo del Art. 297, que: (…) Las instituciones y entidades que reciban o transfieran bienes o servicios públicos se someterán a las normas que las regulan y a los principios y procedimientos de transparencia, rendición de cuentas y control público.

El Art. 211, determina que: La Contraloría General del Estado, es un organismo técnico encargado del control de la utilización de los recursos estatales y la consecución de los objetivos de las instituciones del Estado y de las personas jurídicas de derecho privado que dispongan recursos públicos.

La LOTAIP establece que en los respectivos sitios Web deberá difundirse los informes de auditoría gubernamental y auditoría interna, lo que en la práctica facilita el acceso ciudadano y menor tiempo y costos en la entrega de esta información, sin embargo, en muchos municipios la información no se difunde por el sitio Web, es incompleta o desactualizada. Por ejemplo, en la mayor parte de municipios no es posible encontrar la información respecto a intervenciones del año 2008, lo que puede deberse a la naturaleza del trabajo de control. El acceso a los informes de auditoría tanto interna, como gubernamental supone que los ciudadanos deban cancelar valores que pueden variar desde el costo de las copias, en unos municipios, un valor por

Para recordar: La Ley Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 1 de 11 de agosto de 2009, reformó el artículo 14, señalando que los titulares de los equipos de auditoría interna, incluso de los gobiernos autónomos descentralizados (GAD) como los municipios, serán designados y removidos por el Contralor General y a diferencia de lo que ocurre en otras entidades públicas las remuneraciones de los titulares del equipo de auditoría interna serán canceladas por la Contraloría General del Estado. Esta reforma legal busca corregir la ausencia de independencia que caracterizó al titular del equipo de auditoría interna en los gobiernos autónomos descentralizados. tasa administrativa de entre 0,50 centavos, 1 dólar o hasta 4,50 dólares, en otros. La legislación ecuatoriana tanto en la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa como en el Código Penal y la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, establecen normas y sanciones para evitar que los dignatarios y servidores públicos acepten o pidan dones, regalos, dádivas u otros rubros por el cumplimiento de sus funciones. En la práctica sin embargo, se pudo observar que solo el municipio de Quito ha adoptado mecanismos adicionales para hacer efectivos estos marcos normativos y ha creado una unidad para conocer e investigar denuncias.

Avances, desafíos y oportunidades para los gobiernos locales Se destaca que la legislación nacional para promover procesos de rendición de cuentas, control social y evitar conflictos de interés ha mostrado progresivos avances, tanto en accountability horizontal (Constitución de 1998, Ley de Declaraciones Patrimoniales, reformas a la Ley de la Contraloría General del Estado) cuanto en accountability vertical con la incorporación de nociones de amplia participación ciudadana en procesos de control social con la nueva función de Transparencia y Control Social creada por la Constitución de 2008. La mayor de las oportunidades que se advierte para la gobernabilidad subnacional en el actual marco institucional, es precisamente la posibilidad y garantía de control social y participación ciudadana en todos los niveles de gobierno. A escala municipal se destaca como avance en el control horizontal la reforma a

la Ley Orgánica a la Contraloría General del Estado que promueve mayor independencia del equipo de auditoría interna de los gobiernos descentralizados autónomos. Pese a estos avances, la legislación enfrenta las siguientes dificultades ahora convertidas en desafío para promover rendición de cuentas y evitar conflictos de intereses: a) La norma constitucional, la legislación así como las demás normas secundarias aún no son claras en la determinación de los mecanismos de rendición de cuentas de los diversos dignatarios de elección popular. La Ley de Régimen Municipal por ejemplo, no describe de manera clara cómo el alcalde y menos aún los concejales justificarán sus acciones frente a los ciudadanos. Sin

embargo, la incorporación de mecanismos claros a nivel normativo parece no ser la panacea per se, así lo demuestra la experiencia del Municipio de Quito que pese a contar con una innovación normativa como la ordenanza 187 que estableció el Sistema de Gestión Participativa, no logró institucionalizarse en la práctica de los dignatarios y funcionarios. b) La brecha de implementación de los principios constitucionales de rendición de cuentas parece en el caso subnacional, estar ampliamente ligada a la exigencia ciudadana o ausencia de ésta. La investigación permite afirmar que en los actores políticos, en general, no existe la necesidad de rendir cuentas a sus electores. c) Mecanismos de rendición de control social como la revocatoria del mandato no ha sido ejercida por los ciudadanos para sancionar la gestión municipal. A menudo, existe el desconocimiento ciudadano de este derecho.

regalos, valore, dádivas, recompensas, privilegios en razón de las funciones, u otras similares, ninguna norma se refiere de manera explícita a las hospitalidades, razón por la que, los actos de reconocimiento, cortesía institucional o de gratitud como condecoraciones, entrega de flores, placas, homenajes, comidas o prácticas similares que no implican una contraprestación o condición para el cumplimiento o desempeño de la función pública, no serían justiciables. Sigue haciendo falta en la normativa un código de ética para los funcionarios públicos y de manera específica, la obligatoriedad de que se difunda en todas las instancias institucionales las manifestaciones con-cretas de actos censurables por conflictos de interés, considerando la naturaleza y dinámica de la entidad y la función pública en juego. f) La legislación no establece un período de enfriamiento o transición para que el funcionario o dignatario se integre al sector privado una vez que haya cumplido el período para el cual fue electo o nombrado.

d) La legislación vigente no es vinculante al establecer que la declaración juramentada de bienes de alcaldes, concejales y demás dignatarios de elección popular, deba ser auditada. Tampoco se establece que para los procesos de auditoría se incorpore a los ciudadanos. La investigación permitió encontrar que pese a existencia de presunciones de manejo indebido de fondos, o enriquecimiento ilícito, no es común en los ciudadanos emplear la declaración de bienes como mecanismo de control social. La entidad encargada de examinar las declaraciones de bienes es la Contraloría General del Estado, sin embargo, no es posible conocer los procesos que ésta entidad lleva a cabo en relación a un funcionario o dignatario, debido al carácter de reservada de la información y procesos en trámite. Es necesario reformar la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado para hacerla compatible con el derecho ciudadano de acceso a la información pública y a los principios de transparencia y participación ciudadana.

g) La Legislación es ambigua respecto al carácter o no de reservado o confidencial de las declaraciones juramentadas de bienes, razón por la cual es necesaria una reforma legal que reconozca, de manera taxativa, el derecho ciudadano de acceso a esta información. Es necesario precisar que una resolución como la de las _NORMAS PARA LA PRESENTACIÓN Y CONTROL DE LAS DECLARACIONES PATRIMONIALES JURADAS, emitida por la Contraloría General del Estado, no está por sobre la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información pública, la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado y su reglamento, en donde no se explicita que la información sobre declaración de bienes, sea de carácter reservado o confidencial en todas las instancias públicas. Además se subraya que entre los listados de reserva y confidencialidad de la información en las distintas entidades e instituciones del Estado, no se ha incluido a las declaraciones juramentadas de bienes, según informó la Defensoría del Pueblo.

e) Si bien la legislación que busca evitar los conflictos de intereses es clara al definir delitos y sanciones en caso de que el funcionario/ dignatario reciba o exija dones, presentes,

h) Una de las grandes limitaciones normativas en el control gubernamental, sin embargo, es la ausencia de una perspectiva de auditoría forense. La legislación vigente no reconoce

Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal

la posibilidad de control ex ante, sino solo ex post, esto es, una vez concluido el período fiscal, tampoco establece la posibilidad de real control de gestión, dado que la Contraloría no podrá establecer otras glosas que las relativas a inversión o manejo de fondos y otras responsabilidades pecuniarias que se deriven de egresos y órdenes de pago con quebrantamiento de la ley, o respecto de las cuales se estableciere dolo manifiesto. Dado el carácter ex post del control gubernamental, la participación ciudadana y el control social no tienen reales posibilidades de implementación, es necesario considerar la posibilidad de controles sobre la marcha que además, permitan al ciudadano conocer

el estado de los procesos de intervención que realiza la Contraloría General del Estado. i) La legislación no considera los limitados recursos y capacidades del organismo de control gubernamental, situación que en la práctica ha conspirado contra la institucionalización de un eficaz y eficiente sistema de control superior. Es necesario que la Ley garantice la profesionalización y capacidad de cobertura de la labor de control así como un sistema de información que permita al ciudadano verificar qué procesos se llevan a cabo, el estado del proceso y los resultados concretos, en tiempo real, no dos o tres años después a la intervención realizada.

2.3. Aspectos fiscales y presupuestarios La Constitución del 2008, al referirse a la participación ciudadana en los diferentes niveles de gobierno, señala: En todos los niveles de gobierno se conformarán instancias de participación integradas por autoridades electas, representantes del régimen dependiente y representantes de la sociedad del ámbito territorial de cada nivel de gobierno, que funcionarán regidas por principios democráticos. (…) 3. Elaborar presupuestos participativos de los gobiernos. 4. Fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social. 5. Promover la formación ciudadana e impulsar procesos de comunicación. Para el ejercicio de esta participación se organizarán audiencias públicas, veedurías, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y las demás instancias que promueva la ciudadanía. (Art. 100)

Respecto a la participación de los concejales en el proceso presupuestario, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en el numeral 1ro del Art. 40, reconoce como atribución de los concejales: Participar en el estudio y resolución de todas las cuestiones de carácter municipal, político o gubernamental que correspondan al concejo

Sin embargo, el mismo numeral señala que en caso de que el concejo no emitiere la ordenanza que contenga la aprobación de la proforma del presupuesto general municipal, hasta la fecha

señalada, se tendrá por aprobada la proforma presentada por el alcalde, sin modificaciones. En general, si bien los concejales pueden participar en los asuntos municipales entre ellos el presupuesto, el margen de participación reconocido en la Ley es aún mínimo. El principio de transparencia y rendición social de cuentas se reconoce en el Art. 297 de la Constitución: Todo programa financiado con recursos públicos tendrá objetivos, metas y un plazo predeterminado para ser evaluado, en el marco de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. Las Instituciones y entidades que reciban o transfieran bienes o recursos públicos se someterán a las normas que las regulan y a los principios y procedimientos de transparencia, rendición de cuentas y control público.

La gobernabilidad supone un modo de ejercer el poder en la gestión de los recursos económicos y sociales de un país e implica además la existencia de unos indicadores de comparación, entre los que destacan los de grado o alcance de la transparencia y de la responsabilidad en materia de gestión pública. Para la referida autora, mejorar la toma de decisiones en el caso del proceso presupuestario supone dos condiciones: a) La introducción de una mayor transparencia informativa, un tema especialmente importante cuandocomo en el proceso presupuestario -existen importantes dificultades técnicas. Democratizar

la información supone no sólo facilitar su acceso, sino también acercar esta información a los ciudadanos y hacerles asequible ese debate técnico, esto es facilitarles la discusión; y, b) La aceptación de la pluralidad de sujetos sociales a los que afectan las decisiones y que se traduce en pluralidad de intereses, que en muchos casos

sólo pueden ser reconocibles si tienen capacidad de expresión autónoma. El presupuesto público permite reflejar las prioridades económicas y sociales del gobierno. Es, por tanto, la herramienta mediante la cual los gobiernos instrumentan planes de acción para satisfacer las demandas sociales. (Pineda, 2002)

Avances, desafíos y oportunidades para los gobiernos locales El principal avance en legislación que promueva mayor transparencia en la gestión financiera y presupuestaria a nivel local, proviene del actual marco constitucional que abre una ventada de oportunidad para mayor participación ciudadana en los procesos de presupuesto así como de control de las finanzas municipales. A esto se suma que la legislación previa contenida en la LOTAIP y su reglamento propiciaron mayor transparencia en el manejo presupuestario de los gobiernos locales y demás instancias del sector público. Sin embargo, podemos destacar que hoy por hoy, persisten las limitaciones de la legislación relacionadas con la transparencia y la participación. Así, en concreto, la legislación presenta los siguientes límites y posibilidades de reforma: a) La LOTAIP, establece que las entidades del sector público y quienes manejen fondos estatales deberán difundir la información presupuestaria, sin embargo, tanto la ley como el reglamento y demás legislación secundaria, no establece que los municipios y entidades deban difundir con cierta periodicidad las transferencias desde el gobierno central y desde otras cuentas estatales a los municipios. En la casi la totalidad de municipios, es imposible determinar los rubros por diferentes conceptos que ingresan al municipio de manera mensual, trimestral o semestralmente, es más, muchas de las veces el presupuesto anual o la liquidación presupuestaria anual que se difunde, no es detallado, impidiendo que el ciudadano conozca los conceptos y rubros. Por lo expuesto, la normativa debe incluir el mandato expreso y vinculante de que los gobiernos seccionales difundan en línea de manera mensual, trimestral o semestral las transferencias fiscales, así como el detalle presupuestario. Para estimular la amplia participación la legislación deberá contemplar las brechas de acceso a tecnologías de información en sectores de menor acceso,

por lo que la información deberá también ser ciudadanizada y difundida en formatos convencionales. Esta información, además, deberá ser difundida por el Ministerio respectivo y/o por el Banco Central. b)

Respecto al proceso presupuestario, podemos afirmar que los mayores inconvenientes los estimula la legislación secundaria al no contemplar de manera vinculante, la obligatoriedad constitucional de participación ciudadana en la formulación presupuestaria. A esta limitación se suma el limitado margen de acción que la ley permite a los concejales en las etapas de diseño, elaboración y control en la ejecución presupuestaria. Las reformas en consecuencia, deberán estar orientadas a hacer efectivo el control horizontal ex ante de los concejales.

c) Otro de los mayores inconvenientes advertidos en el manejo fiscal y presupuestario en los gobiernos locales tiene relación con el tipo de experticia y formación técnica que se requiere para la comprensión de la dinámica presupuestaria. Es menester que la legislación viabilice la participación de los concejales y los ciudadanos obligando a los funcionarios que manejan el presupuesto a socializar cómo entender el proceso presupuestario, cómo está estructurado un presupuesto y cómo se lo ejecuta y liquida. d) Por último, se destaca que es necesario que la ley que regula las empresas públicas así como las normativas municipales, garanticen el acceso a la información pública, la participación ciudadana y la rendición de cuentas en los procesos de selección de directivos, contrataciones y estándares de calidad en los servicios prestados. Se pudo identificar en el estudio que existe una disociación entre las empresas municipales y la gestión municipal.

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2.4. Gestión Pública Municipal y Contratación Pública Administración Pública Municipal y combate a la corrupción La Constitución de la República, establece en el Art. 233 que: (…) Ninguna servidora ni servidor público estará exento de responsabilidades por los actos realizados en el ejercicio de sus funciones, o por sus omisiones, y serán responsables administrativa, civil y penalmente por el manejo y administración de fondos, bienes o recursos públicos. Las servidoras o servidores públicos y los delegados o representantes a los cuerpos colegiados de las instituciones del Estado, estarán sujetos a las sanciones establecidas por delitos de peculado, cohecho, concusión y enriquecimiento ilícito. La acción para perseguirlos y las penas correspondientes serán imprescriptibles y, en estos casos, los juicios se iniciarán y continuarán incluso en ausencia de las personas acusadas.

La Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa (LOSCCA) y la Ley Orgánica de Régimen Municipal establecen regulaciones generales que fomentan un manejo justo, independiente e imparcial de la administración pública municipal. Así, el Art.71 de la LOSCCA al referirse al ingreso a un puesto público establece que se efectuará mediante concurso de merecimientos y oposición, con los cuales se evalúe la idoneidad de los interesados y se garantice el libre acceso a los mismos. La LOSCCA garantiza también la estabilidad de los servidores públicos. Ahora bien, entre las atribuciones del Alcalde, el Art. 69 de la LORM reconoce el: Designar y remover con causa justa a los directores, procurador síndico y tesorero municipal. Podrá así mismo, designar y sancionar hasta con la destitución a los demás funcionarios y empleados de la administración municipal, de acuerdo con la ley y, administrar el sistema de personal que adopte el concejo, para lo cual le corresponde aplicar la carrera administrativa y elaborar los proyectos sobre plan de clasificación y su nomenclatura y sobre régimen de remuneraciones, de calificaciones y disciplinario.

Respecto a la administración de personal, el Art. 174 de la LORM, señala que ésta se basará en el sistema de mérito y para el acceso al servicio público sólo se tendrá en cuenta el régimen de personal adoptado por el concejo o, en su defecto, las regulaciones de la Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa y de Unificación y Homologación de las Remuneraciones del Sector Público. Sin embargo, en la investigación

Para recordar: La Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, en el Art. 7 prohíbe el nepotismo, entendido como el acto ilegal ejecutado por un dignatario, autoridad o funcionario, en la designación, nombramiento o contratación en un puesto o cargo público, hecha dentro de la misma función del Estado, institución, entidad u organismo que representa o ejerce su servicio a la colectividad, a favor del cónyuge, del conviviente en unión de hecho, de sus parientes comprendidos hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad. se pudo determinar que en la mayor parte de municipios los procesos de selección y ascenso de los servidores públicos municipales no está circunscrito ni a una normativa interna sistemática, ni en su totalidad, a las regulaciones de la Secretaría Técnica de Remuneraciones del Sector Público - SENRES – . Además, la Ley Orgánica de Régimen Municipal hace hincapié en las prohibiciones para contratar con el Municipio a familiares o socios del Alcalde y Concejales, pero no así para limitar el favoritismo y padrinazgo6. Tampoco existen regulaciones que obliguen a los municipios a difundir de manera periódica, los cargos vacantes y los que se encuentran cubiertos en cada departamento o área, la LOTAIP, simplemente refiere la obligación de difundir el distributivo de personal y la nómina con sus respectivos sueldos y salarios. Por último, respecto a las normas de combate a la corrupción, podemos destacar que la Constitución de la República en el Art. 83 determina que es deber y responsabilidad de los ecuatorianos y ecuatorianas el administrar honradamente y con apego irrestricto a la ley el patrimonio público,

Píldora ciudadana Los servidores municipales pueden recurrir por vía constitucional, contencioso administrativa y administrativa cuando se atentado contra un derecho constitucional o legal previamente reconocido. Por ejemplo cuando son destituidos, removidos o sancionados sin justa causa, cuando son sujetos de presiones o cuando han sufrido retaliaciones.

y denunciar y combatir los actos de corrupción. La Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa, en el Art. 97, reconoce el derecho de los servidores públicos sean estos de carrera o no, el derecho a demandar el reconocimiento y reparación de los derechos que consagra esta Ley ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo. Así, si bien, en general existe en la vía administrativa una protección legal ante destituciones o actos arbitrarios e ilegales de recriminación u otra naturaleza, estas normas son garantes y pensadas para proteger al funcionario frente a actos ilegítimos o de recriminación, pero no para evitar dichos actos. Salvo la experiencia de Quito Honesto en el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, los municipios analizados no han diseñado y menos institucionalizado una instancia o

mecanismo de combate a la corrupción que incorpore la posibilidad de protección de la identidad del denunciante o de sanción a quien intente aplicar un retaliación por denuncia de actos de corrupción.7 Al momento y mientras no exista la Ley de la Función de Transparencia y Control Social no existe un mecanismo nacional como la línea 1800 que implementó la ex-Comisión de Control Cívico contra la Corrupción para que el ciudadano presente denuncias por irregularidades en la administración pública. La Secretaria Nacional de Remuneraciones del Sector Público (SENRES) ha tomado algunas iniciativas con buzones en las instituciones pero fundamentalmente en Quito y no necesariamente a escala municipal.

Regulaciones de Negocios Dado el débil e incompleto proceso de descentralización en el Ecuador, las competencias para regular a los negocios en temas de salud, ambiente y seguridad no son exclusivas de los municipios, estas competencias son compartidas con entidades rectoras, así por ejemplo las Jefaturas Provinciales de Salud del Ministerio de Salud Pública dan permisos sanitarios8 previo a la presentación de una solicitud. En cuanto a lo relacionado con las licencias y certificados ambientales, la Ley de Gestión Ambiental y demás regulaciones del Ministerio del Ambiente establecen que toda actividad o proyecto que pueda causar impactos en el entorno natural y humano, debe contar de forma obligatoria con licencias y certificaciones ambientales. La calificación previa a la ejecución de cualquier proyecto público o privado está a cargo del Sistema Único de Manejo Ambiental (SUMA), el mismo que está integrado por diferentes organismos seccionales y sectoriales y es la instancia ante la cual se debe presentar la solicitud adjuntando algunos requisitos como un informe de impacto ambiental. La Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública LOTAIP, en el literal d) y f) del Art. 7, establece la obligatoriedad que tienen las instituciones para difundir:

(…) los servicios que ofrece y las formas de acceder a ellos, horarios de atención y demás indicaciones necesarias, para que la ciudadanía pueda ejercer sus derechos y cumplir sus obligaciones y, (…) se publicarán los formularios o formatos de solicitudes que se requieran para los trámites inherentes a su campo de acción.

Así, existe un marco jurídico general en el que los ciudadanos pueden basar su derecho de acceso a este tipo de información pública que debe ser transparente y accesible, sin embargo, la investigación evidenció que las regulaciones de seguridad, ambiente y salud en los municipios, a menudo no son transparentes y menos accesibles al ciudadano, dando espacio a un manejo discrecional en la interpretación de leyes generales y en su aplicación. Muchos municipios no cuentan con información clara, sistemática, organizada de las regulaciones que deben cumplir los negocios, como tampoco existe la difusión de las sanciones por incumplimiento de dichas regulaciones. Aunque no existe un compendio legal que a nivel de todos los municipios establezca de manera precisa y con exactitud todas las sanciones y/o contravenciones para remediar violaciones de negocios, existe legislación nacional de salud, ambiente y seguridad que establecen nomas generales en relación a sanciones por incumplimiento de regulaciones de salud (Código de Salud), de seguridad (Ley y Reglamento de

La LOSCCA en el Art. 26 prohíbe a los servidores públicos intervenir, emitir informes o dictaminar por sí o por interpuesta persona en la tramitación o suscripción de convenios y contratos con el Estado, obtención de concesiones o cualquier beneficio que implique privilegios de éste, a favor de empresas, sociedades o personas particulares en que el servidor, su cónyuge, conviviente en unión de hecho legalmente reconocida o sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad. (En concordancia con el Art. 63 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública). 7 A nivel nacional si existe el Sistema de Protección a Víctimas y Testigos, sin embargo, no es posible conocer cuántos de estos procesos responden a protección por denuncia de actos de corrupción. 8 Para la concesión de permisos sanitarios, se deben cancelar los derechos por servicio fijados en el Reglamento de derechos por servicio por control sanitario y permisos de funcionamiento publicado en el Registro Oficial No. 58 del miércoles 9 de abril del 2003, y su reforma a través de Decreto Ejecutivo No. 341 publicado en el Registro Oficial No. 99 del 6 de junio de 2007. Estos permisos incorporan las disposiciones establecidas en las leyes que rigen el Sistema Nacional de Salud.

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Defensa contra Incendios) y, ambiente (Ley de Gestión Ambiental y demás normas ambientales) que sirven de base para las regulaciones municipales. Queda en consecuencia, un margen de potestad para que cada Concejo Municipal

defina otras sanciones, así como las instancias y procedimientos para la imponer las sanciones por contravenciones graves o leves cuando las competencias no son ejercidas por otras instituciones.

Contratación Pública Municipal En el Ecuador, en el año 2008, se inaugura una nueva legislación de compras públicas contenida en la Ley y Reglamento a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, esta legislación buscó subsanar los inconvenientes que se venían presentando en los procesos pre y contractuales de las instituciones y entidades del sector público. La legislación ecuatoriana tanto en el Art. 232 de la Constitución, como en el literal j) del Art. 26 de la Ley Orgánica del Servicio Civil y Carrera Administrativa (LOSCCA) y, el numeral 4 del Art. 63 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, establece principios y normas tendientes a limitar los conflictos de interés en los encargados de compras públicas. Sin embargo, la legislación muestra amplias deficiencias en dos aspectos fundamentales: a) Si bien la Ley Orgánica del Sistema de Compras Públicas reconoce como atribución del Instituto Nacional de Compras Públicas, el capacitar y asesorar en materia de implementación de instrumentos y herramientas, así como en los procedimientos relacionados con contratación pública, no existe un mandato expreso y vinculante que obligue a los funcionarios municipales a recibir dicha capacitación. En consecuencia, la capacitación que pueden recibir los funcionarios municipales y en general servidores públicos, es de carácter voluntario y discrecional y se requiere para ello de un convenio de capacitación entre el Instituto y las entidades interesadas en recibir la

Píldora ciudadana Los oferentes que se consideren afectados por actos administrativos o asuntos relacionados con su oferta, respecto al trámite precontractual o de la adjudicación, tienen el derecho a presentar las reclamaciones y los recursos administrativos de los que se crean asistidos.. (Art. 102 y 103 de la Ley Orgánica del Sistema de Compras Públicas) capacitación; y, b) la legislación ecuatoriana no reconoce la existencia de un organismo, entidad o mecanismo de monitoreo y control de bienes, ingresos y hábitos de los funcionarios encargados de contrataciones, tanto a escala municipal como en general en el sector público. Al no existir estos mecanismos tanto de capacitación como de monitoreo y control a los funcionarios, las regulaciones que promueven transparencia en los procesos contractuales son débiles y pierden efectividad. Por último, se destaca que el Instituto Nacional de Contratación Pública carece de potestad para perseguir denuncias que éste ponga en conocimiento de la fiscalía, otra instancia judicial o incluso la Contraloría General del Estado, es necesario que la ley dote de mayores atribuciones a este Instituto o que a su vez cree una instancia que sin entrar en conflicto con la Contraloría General del Estado, esté dedicada de manera exclusiva, a la investigación, monitoreo y control en procesos de compras públicas.

Avances, desafíos y oportunidades para los gobiernos locales En relación a la administración pública municipal, regulaciones de negocios y contratación pública, se puede advertir que si bien no existen mayores reformas legales tendientes a promover una gestión municipal más eficiente y transparente, a nivel nacional el marco jurídico presenta incentivos importantes para alcanzar este propósito. Como avance podemos referir las reformas al sistema de contratación pública que promueve mayor transparencia en los procesos contractuales. De la misma manera la LOTAIP significó un hito para promover difusión de servicios que prestan los municipios como las regulaciones de negocios,

pese a las grandes limitaciones al respecto. Respecto a la legislación de combate a la corrupción podemos destacar que el avance legislativo ha sido lento y no ha tomado en cuenta necesarias reformas para garantizar la efectividad de un marco legal en ocasiones contemplativo y que promueve la impunidad. A continuación se resumen las principales limitaciones ahora convertidas en desafíos y oportunidades en el proceso de rediseño institucional que atraviesa el Ecuador:

a) La legislación que regula a las municipalidades, basada en la autonomía de los gobiernos seccionales, dio amplias discrecionalidades para que éstos definan el régimen de personal, en acceso, ascensos e incluso establecimiento de remuneraciones. La investigación permitió identificar grandes limitaciones en los municipios analizados, en muy poco de estos existía siguiera un manual de funciones, en también contados municipios existían claras regulaciones de acceso y ascenso de los funcionarios. La brecha de implementación advertida no pasa sin embargo solo por la ausencia de normas formales, sino también por la ausencia de un organismo rector de control. La legislación sin atentar contra los gobiernos autónomos descentralizados deberá al menos garantizar el control y regulación así como la participación ciudadana en procesos de veeduría y rendición de cuentas respecto al manejo de la administración pública municipal. b) La legislación también ha permitido la interferencia política, es necesario que el sistema electoral establezca reales frenos y contrapesos para evitar el manejo clientelar de la administración pública. Nuestro sistema electoral debe contemplar sanciones y mecanismos de aplicabilidad de estas sanciones como por ejemplo, incluir como causal de destitución el uso de recursos (humanos y materiales) para promoción electoral. c) Una de las limitaciones advertidas se relaciona con la ausencia de reales mecanismo de queja y remediación para la función pública municipal. Se propone que la legislación contemple la posibilidad de mecanismos de queja accesibles, garantes y discretos a los que, el ciudadano y el funcionario pueda acudir a denunciar actos de corrupción e ineficiencia de la administración pública. Además, la legislación deberá contemplar la incorporación de incentivos positivos para promover un manejo real y eficiente de la gestión pública por ejemplo: incentivos económicos a los municipios con mejores

prácticas en transparencia y combate a la corrupción. d) Para garantizar transparencia en las regulaciones de negocios se propone que la nueva Ley de Acceso a la Información Pública, incorpore la obligatoriedad de que todas las instancias y dependencias estatales difundan en el sitio web y en folletos informativos ciudadanizados, la base legal de las regulaciones, guía de trámites para los negocios y las sanciones por incumplimiento de regulaciones de negocios. e) La experiencia del SUMA en materia ambiental, invitan a replicarla en materia de salud y en lo posible de seguridad, para garantizar menos discrecionalidad en la imposición de sanciones y para limitar pedidos y pagos de sobornos. Se sugiere reformas a la normativa municipal que incorpore el mandato ineludible de todos los municipios de difundir la cadena de valor de todos los servicios prestados, en donde se incluya de manera ciudadanizada en cada departamento un flujograma de procesos con tiempos y responsables de cada tipo de trámite, de esta manera el ciudadano/ empresario puede conocer los requisitos, el trámite y los responsables de aprobarlo. Por último, es necesario que la legislación determine la existencia una oficina única de información para evitar la relación personal de cada nivel de la administración con el ciudadano y desincentivar el manejo discrecional y la corrupción municipal. f) Como se advirtió, es necesario que la legislación de compras públicas se reforme, considerando la posibilidad de un real control no solo sobre los requisitos y procesos pre y contractuales, sino sobre los funcionarios encargados de compras públicas. Además es necesario que la Ley Orgánica del Sistema de Compras Públicas, determine la obligatoriedad de capacitación previa a la integración de los comités de contratación en cada nivel de gobierno y proceso contractual.

Bibliografía Bonilla, P. “Acceso a la INFORMACIÓN PÚBLICA”. Guía para la acción ciudadana (Vol. 3)FES-ILDIS, Coalición Acceso, Quito-Ecuador, 2005. Checa, F. “De cómo viven y piensan la libertad de expresión y de prensa los periodistas ecuatorianos”, (CAAP, Ed.) Ecuador DEBATE No. 75 , 117-130, 2008. Pineda, C. (octubre de 2002). CLAD. Recuperado el 21 de septiembre de 2009, de http://www.clad.org.ve/ fulltext/0043413.pdf: http://www.clad.org.ve/fulltext/0043413.pdf Global Integrity- Grupo FARO (2009). “Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno” Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador, en http://local.latin.globalintegrity.org/

Acerca de Grupo FARO Grupo FARO es un centro de política públicas independiente, apartidista y laico que apoya a la sociedad civil, al sector empresarial y a las instituciones públicas a participar activamente en la propuesta, implementación y monitoreo de las políticas publicas locales y nacionales, para lograr un Estado Ecuatoriano más eficiente, equitativo, incluyente y democrático.

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