planificación estratégica de las ciudades by richard cahuana cardenas

José Miguel Fernández Güell

Est udios Universitarios de Arquitectura

CENTRo

INFORMACf(}N

rfiST. TECNDtDGICD DE áUERÉTARO

PLANIFICACIÓN estratégica de CIUDADES Nueva edición revisada y aumentada

Nuevos instrumentos y procesos

Prólogo José Fariña Tojo

Editorial Reverté

© José Miguel Fernández Güell, 1997, 2006 josemiguel.fernandez@upm.es Edición original: Gustavo Gili , Barcelona, 1997 Esta edición: © Editoria l Revené, S.A, Barcelona, 2006 Reservados todos los derechos. La reproducción total o parcial de esta obra, por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento informático, y la distribución de ejemplares de ella mediante alquiler o préstamo públicos, queda rigurosamente prohibida sin la autorización escrita de los titul ares del copyright, bajo las sa nciones establecidas por las leyes. EDITORIAL R EVERTÉ, S.A. Calle Loreto 1'3 -15, loca l B o8o29 Barcelona Te!: (+34 ) 93 419 3336 Fax: (+34) 93 419 5189 Correo E: reverte@reverte.com Internet: www.reverte.com

Impreso en España · Printed in Spain I SBN ro: 84-291-2110-2 ] BN 13: 978-84-291-2II0-0 Depósito Legal: B-45 718-2006 Impresió n: Reinbook Impres, S. L., Barcelona

CENTRO DE INFORMACIO

Índice

Prólogo Planificación competitiva y planificación solidaria

Prefacio

INST. TECNOLÓGICO Df OUfRÉTAAO

EL MARCO CONCEPTUAL

El contexto de la planificación urbana contemporánea

Nacimiento, desarrollo y crisis de la planificación urbana · Dificultades intrínsecas · Factores internos que aLimentan la crisis · Factores externos · El debate ideológico actual en el ámbito urbano · Retos y estrategias clave · Hacia nuevos modelos de gobernabilidad urbana 2

Origen y fundamentos de la planificación estratégica

De Aníbal a Hiroshima, pasando por Clausewitz · Adopción de los principios estratégicos por las empresas · Marco conceptual de la planificación estratégica empresarial · La planificación estratégica en el sector público

Traslación de la planificación estratégica a las ciudades

Caracterización · Planificación tradiciona l frente a planificación estratégica · Valoración · Comprensión de la ciudad como un sistema funciona l · Selección del enfoque metodológico

Il.

MÉTODO E INSTRUMENTOS

Arranque del plan estratégico

Creación de capital social · Asunción deL liderazgo · Implicación de agentes · Diseño del modelo organizativo · Establecimiento de la política de comunicación

Caracterización de los modelos de desarrollo

Génesis y evolución de las ciudades· Modelos físicos· Modelos económicos · Modelos sociales · Determinación del alcance y contenido de los análisis

Análisis del entorno

ros

Los análisis externos: conceptos de oportunidad y amenaza en el ámbito urbano · Análisis del entorno: consideraciones previas · Conceptos básicos sobre prospectiva · Identificación y caracterización de los factores de cambio · Valoración de los factores de cambio

Análisis de la demanda Caracterización y evol ución de la demanda urbana · Planificación de la ciudad desde el lado de la demanda · Segmentación de la demanda urbana· Técnicas avanzadas de microsegmentación ·Metodología para la microsegmentación de la demanda urbana · Proceso de selección de una ciudad · Exigencias de la demanda

119

Análisis de los sistemas urbanos

147

Estructura de los sistemas urbanos · Dinamismo de los sistemas urbanos · Ventajas diferenciales de una ciudad · Relaciones de riva lidad y colaboración entre ciudades · Análisis de los sistemas urbanos · Proceso de análisis

Análisis de la oferta

167

Conceptos de debilidad y fortaleza en el ámbito urbano · Req uisitos básicos que ha de cumplir la oferta ur bana · Componentes básicos de la oferta urbana · Proceso de análisis de la oferta urbana · Análisis cluster · Análisis del ciclo de vida de los sectores propucti vos lO

Síntesis del análisis

197

Síntesis de los análisis externos · Síntesis del aná lisis de la oferta: DAFO · Determinación del posicionamiento de una ciudad II

Formulación de la visión estratégica

209

Visión: sinónimo de imaginación del futuro · Diseño de los escenarios de futuro · Formulación de la visión estratégica de ciudad Identificación de temas críticos

Desarrollo de estrategias

229

Conceptos básicos · Análisis de opciones estratégicas básicas · Estrategias en el ámbito económico y social · Proceso de formulación y despliegue de estrategias · Formulación de estrategias por temas críticos · Evaluación de estrategias · Elaboración de los programas de actuación y del plan de acción · Recomendaciones para co mpletar la elaboración del plan

Implantación del plan estratégico

253

Cómo implantar el plan · Cómo organiza r el proceso de implantación · Cómo financiar el plan · Cómo eval uar el plan · Cómo difundir y comunicar el plan · El marketing de ciudades

Epílogo

275

Un breve repaso ·. Vitalidad y limitaciones de la planificación estratégica · Escenarios de futu ro para la planificación estratégica

Bibliografía

285

Planificación competitiva y planificación solidaria

José Fariña Tojo

José Fariña Toio es catedrático del Departamento de Urbanística y Ordenación del Territodo de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid y autor, entre otros

títulos, de La ciudad y el medio na ru ral (I998) y La protección del pa trimonio urbano: instrumentOs norma ti vos ( 2000).

Ya hace más de cinco años que Mathis Wackernagel y sus colaboradores calcularon la huella ecológica de la totalidad del planeta. En la revisión del año 2ooo, la biocapacidad era de 125 millones de kilómetros cuadrados, pero se usaban 164 millones, es decir, un consumo de planeta superior en el 3 1 por ciento a sus posibilidades. Esto sólo era posible si se admitía una disminución cada vez mayor capital natural acumulado en forma de reservas en el planeta. Por tanto, parece que en las actuales condiciones de desarrollo tecnológico y progreso científico no posible seguir creciendo globalmente de fruma ilimitada, porque no hay recursos energéticos suficientes, ni capacidad de eliminar desechos, ni posibili- dau-demantener un orden antrópico . Resulta imprescindible que aborde esta cuestión como el problema central del siglo que comienza. Atrás ha quedado la ciudad higiénica como respuesta a los problemas urbanos creados por la Revolución Industrial y la defensa del medio natural como. problema central del siglo xx. Probablemente, el reto actual es mucho más complejo, ya que a las cuestiones anteriores hay que sumarles la necesidad de repensar el desarrollo para conseguir una mayor justicia interterritorial y social. En realidad, las diferencias son ya muy importantes, lo que condiciona notablemente las opciones del planeamiento que pretenda acaparar recursos de otros lugares. Si en 2001 la huella ecológica de España era de 5,5 o la de los Estados Unidos de 12,3, la de Bangladesh no llegaba al o,6 ni la de Namibia al o,7. Dado que las posibilidades de detraer recursos de los países y las ciudades más pobres son ya muy pequeñas, la única posibilidad de aumentar la capacidad de consumo es hacerlo con aquellos y aquellas que todavía tienen algo. Competitividad y competidores se constituyen así en la base de los planes estratégicos que se han elaborado hasta el momento. A menos que cambien mucho las cosas y que extraordinarios descubrimientos o inventos acudan muy pronto en su ayuda, probablemente para nuestro planeta la época de abundancia haya terminado. Se ha llegado al punto en que se están agotando las reservas acumuladas a lo largo de los siglos (tanto energéticas como sumideros) y no hay para todos si se pretenden generalizar los actuales niveles de consumo. Aprovechando las técnicas muy afina-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

das y las metodologías innovadoras que la planificación estratégica ha puesto sobre la mesa, el objetivo central de los planes debería ser la ralentización del aumento de estos niveles.I-tabría que empezar a -entenderlos objetivos de competitividad como objetivos de mejora en la eficiencia del sistema. En el fondo, este cambio significa ir de la guerra a la solidaridad. Pero para que esto sea posible resultan imprescindibles dos condiciones: conocimiento no deformado de la realidad y participación verdadera. Probablemente, también habría que modificar los indicadores que informan sobre el grado de desarrollo. Un aumento del consumo de energía eléctrica siempre se saluda positivamente y es un índice de que las cosas van bien, pero irían mucho mejor si ese aumento no existiera y mejorase la eficacia de ese consumo. Si el diseño de una farola evita que se pierda una gran cantidad de luz hacia arriba en la negrura de la noche, si ilumina mejor las calles, si permite ver la noche estrellada y si, además, consume menos, se habrá aumentado la eficiencia de la farola. Todavía mejor: si se baja la potencia de la farola para ver igual que se veía antes y se destina el diferencial no consumido a mejorar el nivel de vida en Ruanda, las cosas empezarán a funcionar bien. Desde estos presupuestos, toda la planificación -sea estratégica o no- debería reconducir sus objetivos en dos direcciones. La primera, intentando soldar la rotura que se ha producido entre los expertos tecnocráticos (los que 'saben') y el resto de los ciuaadanos (los ignorantes, según Edgar Morin), de forma que el plan responda, de verdad, a la implicación de toda la ciudadanía. En este sentido, las técnicas innovadoras de la planificación estratégica están en condiciones de aportar materiales muy valiosos. De ello es una buena muestra este libro de José Miguel Fernández Güell. La segunda dirección, igualmente complicada, podría resumirse diciendo que la planificación del siglo XXI deberá asumir el reto de acometer problemas globales en los planes locales. La visión de ámbttos globales ya ha sido propuesta precisamente por la _planificación estratégica, y eso es algo que la convierte en referente para poder afrontar la situación actual. Probablemente sea uno de los pocos instrumentos existentes que cuentan con métodos, técnicas y experiencia para poder acometer este reto. Caricaturizando el tema, se podría decir ue, m-estes-ffl:e-mentos, lo que verdaderamente se necesita es un plan estrat@gico del planeta, asu mtao por l·os-ciudaaanos del mundo, que se CQDStituya en marco y referente de los planes locales. Madrid, septiembre de 2006.

----

Prefacio·.

Han transcurrido diez años desde que finalicé la redacción de la primera edición de este libro. A pesar de las dudas iniciales sobre el interés que podía suscitar la obra en aquel momento, la buena acogida que ha tenido tanto en España como en América Latina ha desmentido los temores previos. Sin embargo, a medida que transcurrían los años y seguía con atención la evolución de la planificación estratégica de ciudades tanto a nivel nacional como internacional, crecía en mí la necesidad de revisar, actualizar y ampliar los contenidos de aquel primer esfuerzo editorial. _¿\j>esar de haber sufrido ciertos altibajos, hoy en _día la Qlanificación estratégica mantiene su plena vigencia en. el ámbito urbano y territorial, e incluso se ha incorporado con bastante natura lidad al acervo urbanístico. Esta afirmación queda sustentada por el gran número de planes elaborados y en proceso de ejecución existentes en todo el mundo, así como por la creciente atención que el entorno académico presta a este proceso. La pervivencia y vitalidad de la planificación estratégica ha hecho que se perfeccionen paulatinamente muchas de sus herramientas básicas y que se hayan producido aportaciones innovadoras de otras áreas de conocimiento, lo que ha añadido mayor complejidad y sofisticación a los planes. Todas estas razones ríÍe impulsaron a revisar la obra anterior. Ahora bien, lo que en principio se planteó como una operación de simple actuálización, al poco tiempo se convirtió en una transformación profunda y crítica de la estructura y de los contenidos originales; lo que iba a ser un esfuerzo acotado en el tiempo, desembocó en una inversión intelectual y temporal bastante considerable, lo que ha dado lugar a una publicación que se parece muy poco a la de hace diez años, por lo que se le ha añadido el subtítulo de Nuevos instrumentos y procesos. Por tanto, esta nueva obra tiene una serie de aportaciones que conviene comentar brevemente. En primer lu ar, se ha hecho un esfuerzo por explicadas causas originarias de la _c_risis que vive la planificación urbana contemporánea, así como agravantes de índole interna y externa que minan sil recuperación. La identificación de los principales retos que afronta la planificación de ciudades conduce inexorablemente mi discurso a la necesidad de explorar nuevos modelos que regeneren el ámbito de la planificación y la gestión urbanísticas.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

En segundo lugar, en respuesta a las demandas del_m.unde acahan ampliado las phinificación estratégica de ciudades. Si hace diez años un plan estratégico debía buscar indefectiblemente la competitividad en la esfera económica y la habitabilidad en los ámbitos espacial y social, hoy a estos principios debemos añadir otros dos: la sostenibilidad, ligada al medio ambiente, y la gobernabilidad, relacionada con las mejores prácticas en materia de gobierno local. Así, en e_l texto se exp_lica cómo toda hbrada la meJora en cuatrochmenswnes: competttrvrdad, En tercer lugar, con la vista puesta en la práctica profesional, se ha profundizado en la metodología y se han desplegado con mayor detalle las diversas fases por las que atraviesa un plan estratégico. Este despliegue ayuda a percibir con mayor nitidez el esfuerzo que conlleva todo proceso de planificación estratégica, lo que facilita la estimación de tiempos y dedicaciones que exige cada paso del método. En cuarto lugar, con ánimo innovador, se ha introducido un amplio abanico de instrumentos analíticos que pueden resultar novedosos y de cierta utilidad para los urbanistas. Concretamente, en el análisis de la demanda urbana se introducen las técnicas de microsegmentación; en la oferta urbana se desarrolla el análisis de clusters; en la síntesis del análisis se muestran técnicas para determinar el posicionamiento de una ciudad; en la formulación de la visión estratégica se utiliza el diseño de escenarios de futuro, se discuten con amplitud las opciones estratégicas que tiene una ciudad y se trasladan los conceptos del marketing empresarial al ámbito urbano. En suma, la presente obra persigue dos fines fundamentales. Por un lado, actualizar y ampliar un campo de conocimiento que crece paulatinamente y que recibe la atención ilusionada de las nuevas generaciones de urbanistas. Por otro lado, mantener vivo el debate sobre la crisis y validez de la planificación urbana contemporánea, para lo que se utiliza siempre un tono optimista sobre las posibilidades que ofrece la buena gobernabilidad para superar los desafíos del futuro. Espero y deseo que este libro, como el anterior, sea de utilidad a los profesionales que se dedican a las tareas del urbanismo, a los investigadores que estudian el fenómeno urbano y a todas aquellas personas que sientan curiosidad intelectual sobre la ciudad. Madrid, abril de

2006.

Parte 1

El marco conceptual

: '

Â·,

Capítulo 1

El contexto de la planificación urbana contemporánea

Nacimiento, desarrollo y crisis de la planificación urbana Desde la Antigüedad, las ciudades han constituido uno de los instrumentos de poder más efectivos para dominar y asentar amplios territorios. Gracias a sus funciones defensivas, comerciales, industriales, administrativas e incluso religiosas, las ciudades han desempeñado un papel decisivo en la configuración y el sostenimiento de las principales civilizaciones de nuestro planeta. Por esta razón, resulta perfectamente comprensible la constante preocupación de la clase dirigente y de sus técnicos, a lo largo de la historia, por crear y desarrollar ciudades prósperas y sostenibles en el tiempo. Aunque desde los primeros asentamientos urbanos se ha observado un interés por mejorar el diseño y la estructura de las ciudades, el urbanismo - entendido como ciencia- no nació hasta mediados del siglo XIX. Fue entonces cuando el apogeo de la Revolución Industrial originó una cascada de transformaciones socioeconómicas e innovaciones tecnológicas que desbordaron las estructuras urbanas heredadas del periodo barroco. La aparición de la urbe industrial -caracterizada por el caos espacial, el impacto ambiental y el conflicto social- obligó a desplegar un sistema corrector y regulador que ayudase a organizar espacialmente y a reestructurar socialmente la ciudad. Así, surgió el urbanismo moderno, que en un prinéipio se centró en articular de forma coherente las técnicas urbanísticas ya existentes, pero que posteriormente creó novedosos procesos de planificación e instrumen: tos de control. · . · A partir de las décadas de 1920 y 1930, en los Estados Uniaos y en Europa aparecieron los prÍmeros planes reguladores de ciudades, conocidos después como 'plaries de urbanismo '. Su objetivo primordial era ordenar espacialmente el desarrollo urbano para evitar ir;ipactos ambientales. Aparte de orientar y delimitar el crecimiento espacial de la ciudad, estos primeros planes se caracterizaban por supeditar el interés particular de a los intereses generales de la comunidad, a la propiedad través del control y de la intervención {lÚblica en el suelo urbano. Por consecuencia, el plan de urba&ismo se constituyó en un pGderoso instrumento de arbitrajy social que mediaba entre los intereses privados conflictivos y- ras colectivas pe co-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

munidad con lo cual ayudaba, por tanto,- al gobierno de la ciudád. Aélicionalmente, el plan .transmitía una visión comprensiva del fenómeno urbano de alcance transgeneracional, que manejaba la incertidumbre del futuro y que se convirtió en un potente instrumento didáctico para comunicar el modelo futuro de ciudad. Después de la II Guerra Mundial, las necesidades de reconstrucción y la superación de la traumática recesión económica de los años 1930 impulsaron un prolongado periodo de desarrollo sostenido. Fue el momento de los grandes planes, cuando nificador disfr:utaba: de un amplio reconocimiento social y se sentía seguro de sus capacidades técnicas. En este contexto, la planificación urbana vivió su época dorada, alcanzó plena legitimidad en la mayoría de los países y se convirtió en un instrumento aceptado por la sociedad en general y por las administraciones locales en particular. · Ahora bien, este periodo de bonanza para el urbanismo y los urbanistas no duró mucho tiempo (figura r.r). En l<Lfiécada de 1960 se produjeron en los países más desarrollados profundas transformaciones económicas y sociodemográficas que .aceleraron el cambio ur bano y desbordaron el sistema clásico de planificación. Esta crisis fue fruto de la conjunción de diversos factores: un fuerte crecimiento demográfico, un elevado desarrollo económico, una utilización masiva del automóvil privado y un extenso proceso de suburbanización. Se intentó transformar el modelo artesanal del planeamiento urbano en un enfoque más científico, incorporando para ello complejos modelos matemáticos. Sin embargo, la imperfección y las limitaciones de los mode-

Etapas históricas de la planificación urbana Figura Nivel de influencia social

1880

1900

FUENTE: Elaboración propia

1920

1940

1960

1980

2000

1.1.

EL CONTEXTO DE LA PLANIFICACIÓN CONTEMPORÁNEA

los utilizados pr-ovocaron resultados poco alentadores en-la planificación urbana. Todo ello desembocó a fínales de los años 196_o en un ataque a la concepci<?n clásica del planeamie"nto, que alcanzó su máxima 'intensidad a mediados de los· años 1970, coincidiendo con la profunda recesión que sufrió la economía internacional. Se produjo entonces una fuerte desconfianza }lacia los expertos urbanos y hacia el proceso de planificación del tipo 'arriba-abajo', por su incapacidad para abordar y resolver los problemas urbanos. La crisis del urbanismo tradicional se vio agravada en la década de 1980 por la imparable expansión de la doctrina económica neoliberal, la cual veía con malos ojos el nivel de intervención pública que propiciaban los planes de urbanismo en la ciudad. Ante su crisis interna y los ataques externos que recibía desde diversos frentes, la planificación urbana abandonó la ilusión por el enfoque científico y entró en una fase de introspección que la distanció de los centros de poder y de la atención social. A pesar de esta crisis de madurez del urbanismo, las ciudades han seguido .evolucionando con un endiablado dinamismo. A finales del siglo xx, el nuevo orden económiéo globalizador y los comportamientos sociales basados en el consumo han provocado una transformación urbana sin precedentes, tanto en los países ricos como en los aún subdesarrollados. Se observa una creciente ocupación del territorio por una densa malla de carreteras de alta capacidad, un despliegue de extensos conjuntos residt[qciales y productfvOS en laS periferi<i!S urbanas, Ull mayor alejamiento del residencia-empleo y la_@_arición de grandes centros merciales y de ocio basados en el automóvil. En suma, este patrón de desarrollo urbano conlleva un creciente consumo de espacio per cápita para la urbanización, lo que a toda luces resulta insostenible. · · ' A principios del siglo XXI, 'pese a la triste realidad urbana e inmobiliaria que padecen muchos lugares, los urbanistas coinciden mayoritariamente en una serie de principios que proyectan cierta esperanza de cara al futuro. Así, hoy en día es moneda cqmún predicar sobre la neces-idad de prote"g er el medio criticar el modelo de urbaniz.ación desparramada frente a la demostrada sostenibilidad de la compacta; recuperar y cÓnservar el centro de las ciudádes como lugar de trabajo y' de residencia; promocionar los sistemas de transporte colectivo frente al. abuso del automóvil privado;, y fomentar la mezcla de usos compatibles en los éentros urbanos para garantizar su y diversidad. En ·definitiva, pu.ede afirmarse que la urbana se mantiene viya y operativa, aunque no con el vigor profesional y la proyección social deseables afrontar con firmeza los importantes desafíos que tiene ante si. Esta crisis latente que aqueja al urbanismo en general desde hace varias décadas se comprende

P LAN I F I CAC I ÓN ESTRATÉG I CA DE CIUDA D ES

mejor si se analizan las dificultades intrínsecas de la planificación y se identifícan los factores q ue alimentan la citada crisis. Dificultades intrínsecas Desde sus orígenes en el siglo XIX y su desarrollo a l.o largo del xx, la planificación urbana ha tenido que afrontar múltiples e importantes dificultades, muchas de ellas provocadas por los diferentes contextos históricos y socioculturales en los que ha tenido que operar. Sin embargo, las principales dificultades han presentado un carácter invariable a lo largo del tiempo, ya que se derivan de la prbpia naturaleza de la ciudad. Concretamente, se hace referencia aquí a la complejidad, la diversidad y la incertidumbre de los fenómenos urbanos. Comp·fejidad

Uno de los principales retos que afwruan de cierta dimensión es el elevado nivel de complejidad de los procesos urbanos que tienen lugar dentro de sus límites y en su área de infl uencia más próxima. Este atributo, presente en cualquier ciudad de tamaño grande o mediano, ha supuesto un handicap histórico que recurrentemente dificulta las tareas de los análisis y la acertada formulación de políticas. Raro es el analista que no se siente absolutamente desbordado por la multiplicidad y multidimensionalidad de los problemas urbanos, muchos de ellos calificados . como 'externalidades', que generan las economías de aglomeración de las grandes ciudades. Aunque sea tan sólo brevemente, conviene reflexionar aquí sobre el alcance y las implicaciones de este tema. En los últimos años se han editado una miríada de artículos y publicaciones cuyo objeto directo o indirecto ha sido el estudio de la complejidad. La denominada 'ciencia de la complejidad' puede entenderse como un conjunto de ideas sobre la capacidad autoorganizativa y la n.aturaleza adaptabl.e de sistemas complejos, como el clima, los ecosistemas, la economía y, cómo no, las ciudades. Esta ciencia ha surgido principalmente de estudios realizados en las áreas de física, biología, matemáticas e informática. Aunque el estudio de la complejidad no es reciente - de hecho, se remonta a la década de 1950, cuando se desarrolló la 'teoría general de sistemas'- , 1 fue en la década de 1990 cuando se puso de moda gracias a los trabajos del Santa Fe...Institute, ubicado en Nuevo México. 2 Independientemente de las modas coyunturales, fa c.iencia de la complejidad es una aportación conceptual interes'a nte, que nos puede ayudar a diseccionar y clarificar algunos fepómenos que ocurren en el ámbito urbano. . En general, un 'sistema' puede definirse cÓmo un c;onjunto de agentes individuales o elementos en interacción que ope-

... . .

r. Véase Lud.wig von Bertalanffy, General System Theo1·y, 1968 . 2 . Véanse Roger Lewin, Complexity: Life at the Edge of Chaos , 1992, y M . Mirchell Waldrop, Complexity: The Emerging Science at the Edge of Order and Chaos, r992.

EL CONTEXTO D E LA PLANIFICACIÓN CONTEM PORÁNEA

Sistemas complejos adaptables Entorno

Figura

1.2.

FUENTE: Elaboración propia

3· Véanse Stuart A. Kauffman, At Home in the Uni•·erse : Th e Search for th e · l..:Iws of Self-Organization .md Co mplexity, 199 5, Y Roberto Camagni, "Incertidum bre, capital social y desarrollo local", 2003.

ran en un entorno determinado y sujeto a factores externos que se autoorganizan en sistemas superiores, los cuales muestran propiedades novedosas y de adaptación que no son exhibidas por los agentes individuales. El sistema puede estar configurado a su vez por subsistemas de tipo abierto a interacciones exteriores o de tipo cerrado a las mismas (figura r.2). Concretamente, un sistema complejo se por el eievado número de elementos que lo componen, por el número y la variedad de las relaciones que los unen entre sí, y por la variedad de las dinámicas que se derivan de dicha unión y los efectos de esa interacción_ Las teorías iniciales de los años 19 50 sobre la complejidad eran esencialmente cartesianas, es decir, se preocupaban por descomponer los sistemas complejos en elementos simples para identificar los hechos que determinaban el funcionamiento de cada uno de los sistemas o subsistemas_ Desde entonces se han conseguido avances sustanciales que contribuyen a captar mejor la dimensión de los problemas estudiados, la dinámica global de los sistemas analizados, su retroalimentación y su adaptabilidad al entorno. Hay una serie de criterios básicos que deben tenerse en cuenta a la hora de adentrarse en la 'ciencia de la complejidad': 3 r. Un sistema complejo no puede entenderse a través del análisis de las características individuales de cada una de las unidades, ya que sus interacciones son tales que le confieren una dinámica de conjunto. 2. Los sistemas complejos presentan, en general, dinámicas no lineales, caracterizadas por aceleraciones e inhibiciones, por procesos explosivos o implosivos, por oscilaciones regulares o irre-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

guiares y caóticas·, convergencias hacia puntos de atracción únicos o múltiples y, en cualquier caso, difícilmente previsibles. 3. Los sistemas complejos son capaces de transformarse y transformar su entorno creando estruCt)lras altamente organizadas. Esta capacidad de transformación les permite adaptarse a los cambios que se producen en su entorno, lo cual denota que, a diferencia de las máquinas, se "trata de sistemas inteligentes. 4· La adaptación requiere la existencia de.variedad en el sistema; así, los sistemas económicos son tanto más resistentes cuantos más sectores productivos distintos integran. 5. Los sistemas complejos se transforman de modo no completamente predecible, ya que la incertidumbre forma parte esencial de dichos sistemas; de hecho, los sistemas complejos evolucionan en la frontera del caos. Estos...criterios que caracterizan los sistemas complejos son perfectamente visibles en las ciudades, tal como queda patente en muchos ámbitos urbanos. Por ejemplo, hoy en día, los problemas de transporte no se limitan a la construcción de infraestructuras, sino que ·m uestran una intensa relación con los estilos de vida, las pautas de movilidad, el medio ambiente y la seguridad. Asimismo, los problemas de violencia y delincuencia no pueden reducirse a consideraciones jurídicas y policiales, ya que intervienen otros elementos sociales y económicos (familia, empleo, etcétera) que dan mayor complejidad a su tratamiento. Por otro lado, la incorporación de innovaciones tecnológicas en las ciudades, como es el caso del comercio electrónico, está produciendo unas transformaciones importantes en el sistema físico de distribución y en los flujos de tráfico, que son difíciles de visualizar y anticipar con precisión. Finalmente, los procesos de globalización han incrementado la complejidad de los sistemas económicos locales, lo que ha amplificado y acelerado sus problemas, y ha dificultado la previsión de empleos y la ocupación del suelo a largo plazo. Entre los numerosos autores que han explorado las posibles aplicaciones de la ciencia de la complejidad al ámbito urbano, interesa destacar los que han detectado la posibilidad de utilizarla para mediar en temas particularmente conflictivos, como es el caso del enfrentamiento entre la ecología y el desarrollo económico.4 La idea propuesta por estos autores es que si concebimos la ciudad como un organismo que evoluciona y que se relaciona de forma competitiva y colaboradora con otros elementos de su entorno, se pueden desarrollar indicadores de rendimiento para vigilar el desarrollo urbano y se pueden formular estrategias para alcanzar consensos entre los diversos agentes involucrados. A su vez, esta propuesta descansa en la teoría de la racionalidad comunicativa de Jürgen Habermas, 5 según la cual el conocimiento emancipador puede alcanzarse a través de un dialogo que involucre a todos los intereses que intervienen en una situación comple-

4· Véanse Judith E. Innes y David E. Booher, "Con-

se nsus buildin g a nd co m· plex adaptive systems: a framework for eva lua ting collaborative planning", 1999; y Gérard Diva y y Jea nne M . Wolfe, Metropolitan Governance Backgroun d Study: W h a t D o We Need to Know?, 2 00 2. 5· Jü rge n H a b e rm as, Th eorie des kommunikativen Handelns, 19 81.

EL CONTEXTO DE LA PLANIFICACIÓN CONTEMPORÁNEA

ja. En otras palabras, lo que se pretende es objetivar problemas muy complejos y, a partir de ahí establecer fórmulas para alcanzar un consenso entre las partes afectadas. En conclusión, la complejidad es un fenómeno inherente a las ciudades, que conviene no obviar ni simplificar en exceso, sino que debe tratar de entenderse hasta donde sea posible. El estudio de la complejidad nos puede facilitar una visión del sistema funcional urbano más informada y evolutiva en el tiempo que otros enfoques más reduccionistas y estáticos. Se presupone que aceptar y reconocer la complejidad nos animará a pensar desde la óptica de la variedad de escalas espaciales y dimensiones temporales, algo fundamental para trabajar en el ámbito urbano. Diversidad Un segundo reto al que se han enfrentado repetidamente los -urbanistas lo constituye la diversidad inherente a cualquier ciudad de cierta dimensión y complejidad. La diversidad es un atributo que confiere un alto grado de atractivo a las ciudades, pero que · también dificulta la obtención de leyes o modelos aplicables a la totalidad del universo urbano. Básicamente, la diversidad viene generada por las diferencias existentes en las características hincionales de cada ciudad y por la disparidad de agentes e intereses que intervienen en cada una de ellas. Por un lado, Jas ciudades difieren entre si por su ubicación geográfica, su trazado espacial, su vocación económica o su estructura sociodemográfica; pero por otro lado, dentro de cada ciudad conviven espacios muy diferen- · tes: la ciudad industrial, la citldad financiera, la ciudad turística, la ciudad del ocio, la ciudad residencial y la ciudad del conocimiento, entre otras. Cuanto más sofisticadas y dispares sean las funciones de una ciudad, más diversos serán los agentes que intervienen en ellas. s· a esta condición se le añade el factor 'dimensión', tendremos que a mayor tamaño y complejidad funcional, mayor será el número de agentes locales o extralocales con los que habrá que contar a la hora de formular políticas urbanas (figura r. 3 ). Y esto, evi- · dentemente, dificulta mucho la tarea del planificador en un contexto abierto y democrático. Es precisamente esta dimensión de la diversidad, provocada por la multiplicidad de agentes urbanos, la que nos interesa explorar en nuestro afán por mejorar la práctica del urbanismo. Las decisiones políticas tomadas en las comunidades urbanas son fruto de la influencia de muchos grupos, pero con diferentes niveles de influencia según el tipo de decisiones que se ·hayan de tomar. De acuerdo con esta teoría, en una sociedad democráticamente avanzada, las decisiones políticas no se toman hasta que no empieza a surgir algún consenso entre los diferentes grupos de interés. Presumiblemente, los representantes políticos desempe-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Agentes que intervienen en el desarrollo urbano

Figura r. 3.

FUENTE: Elaboración propia

ñan un papel catalizador al impulsar la consecución de un consenso. Si aceptamos esta premisa, resulta interesante reflexionar sobre el comportamiento que en la toma de decisiones tienen dos grandes segmentos de los agentes urbanos: los locales y los supralocales. La actuación de los agentes locales responde a una serie de pautas condicionadas por elementos muy pero en los cuales se pueden observar algunos rasgos generales. Mientras que un país puede ser una democracia en términos jurídicos y prácticos, en las localidades de pequeño y mediano tamaño puede seguir subsistiendo la aristocracia; frecuentemente, unos pocos ciudadanos detentan un gran poder económico y político. Tales hombres y mujeres operan a través de las formas establecidas en los negocios privados y en el gobierno local, y a menudo tienen una influencia que sobrepasa con creces sus posiciones formales: en'.el peor df; los casos, se trata de un grupo próximo al tráfico de influéncias; en el mejor de los casos, de un liderazgo local informado y consciente de los problemas sociales. Como individuos, estos líderes locales no deberían ser dejados fuera de un proceso de planificación que pretende cambiar significativamente la situación de una ciudad. En cuanto a los agentes supralocales, su creciente intervención en las decisiones locales se debe a que el desarrollo urbano se despliega en multitud de competencias, distribuidas verticalmente enue distintas esferas territoriales y horizontalmente entre diferentes departamentos de aquéllas. A causa de ello, surgen o se a entúan dos tipos de problemas: los de coordinación jerárquica enrre instituciones y los de articulación entre la planific¡¡ción eco-

L EL CONTEXTO DE LA PLANIFICACIÓN CONTEMPORÁNEA

nómica y la planificación sectorial vinculada a intervenciones en materias concretas. En el primer caso, es habitual encontrar conflictos entre las competencias de ordenación urbana de ámbito municipal y las competencias regionales y estatales en materia de planificación económica e infraestructuras. Para superar un planteamiento puramente competencia! del problema es imprescindible diseñai' instrumentos de ordenación que estimulen la concertación entre las instituciones territoriales y la descentralización administrativa. En otras palabras, el criterio general debe ser siempre la coordinación preventiva entre administraciones. En el segundo caso, la eterna dialéctica entre lo territorial y lo sectorial sigue sin encontrar una solución adecuada en el plano institucional, aunque, en teoría, las actuaciones sectoriales deberían encuadrarse en un marco de ordenación global que les proporcione la coherencia necesaria. El esquematismo de las visiones sectoriales debe superarse mediante el establecimiento de procedimientos más abiertos que tengan en cuenta todos los intereses presentes y permitan un verdadero debate sobre el futuro deseable para la ciudad. Ahora bien, aparte de los denominados agentes locales y supralocales, existe la ·base ciudadana, que agrupa a un enorme número de agentes urbanos, pero.éstos no suelen estar tan estructurados y organizados como los anteriores. Con mucha frecuencia se defiende la falta de participación ciudadana en aras de una supuesta eficacia y eficiencia del proceso planificador. La triste verdad es que no sabemós todavía cómo incorporar de modo eficaz a un gran número de ciudadanos en un proceso complejo de toma de decisiones. En definitiva, la diversidad es un activo importante de las comunidades urbanas si se gestiona adecuadamente. Para ello hay que conocer los diversos agentes que intervienen en los procesos de desarrollo urbano, incluirlos en el proceso de planificación y tratar de conciliar sus intereses con la estrategia de futuro de la comunidad. (;:..:) li U

e ).

Incertidumbre El último gran reto que gravita sobre los planificadores es la constante incertidumbre que envuelve el futuro de las urbes. Todo el que se enfrenta con la tarea de prever el futuro de una ciudad a quince o veinte años sufre impotente las limúaciones de las herramientas de prospectiva para despejar las brumas que esconden el futuro. Si además el planificador opera en un entorno turbulento y muy cambiante, se hace buena la frase de Paul Valéry: «El futuro ya no es lo que solía ser. » El grado de dificultad para prever el futuro depende mucho del tipo de situación de partida en que nos encontremos (figura 1.4).

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Situaciones de partidá para prever el futuro

Acontecimientos conocidos. Fiabilidad absoluta de aparición

¡::::::)

¡ Acontecimientos conocidos. Probabilidad de aparición · conocida

Aconteeimientos conocidos. Probabilidad de aparición desconocida.

Acontecimientos désconocidos

FUENTE : Elaboración propia

Así, en los sistemas que tienen parámetros muy estables - como es el caso de la órbita de los planetas- podemos obtener datos muy fiables y, por tanto, podemos predecir los acontecimientos de futuro con bastante certeza. Por el contrario, si nos enfrentamos a sistemas muy complejos y dinámicos -como es el caso de las ciudades- , los acontecimientos futuros no pueden definirse con precisión y, consecuentemente, son poco o nada previsibles. En este último supuesto, la incertidumbre y la ignorancia se convierten en las características dominantes del futuro. La lucha por acotar la incertidumbre es tan vieja como la humanidad. Desde la Antigüedad hasta la Edad Moderna, la predicción del futuro estuvo en manos de profetas, pitonisas y hechiceros que interpretaban con mayor o menor éxito múltiples señales sobre la supuesta intervención divina o satánica en el devenir de los mortales . Posteriormente, la aceptación de las teorías científicas, y en particular de la teoría de la gravedad de Newton, llevó al marqués de Laplace a argumentar, a principios del siglo XIX, que el universo era completamente determinista. Laplace sugirió que existir un conjunto de leyes científicas que nos permitiesen todo lo que sucedería en el universo, siempre y cuando conoéiésemos perfectamente su estado en un instante de tiempo. El científico francés llegó a suponer que las leyes de la física gobernaban todos los fenómenos, incluido el comportamiento humano . . La doctrina del determinismo científico fue ampliamente criticada por diversos sectores, que_pensaban que infringía la libertad divina de intervenir en el mundo, pero, a. pesar de ello, constituyó el paradigma de la ciencia y la cultura hasta los primeros años del siglo xx. En 1926_, el científico.3km' Werner Heisenberg

Figura I.4 .

EL CONTEXTO DE LA PLANIFICACIÓN CONTEMPORÁNEA

formuló el 'principio de incertidumbre', que marcó el final del sueño determinista de La place. El mensaje era: si no somos capaces de medir el estado presente del universo, cómo vamos a predecir con exactitud los acontecimientos futuros. A partir de ese momento se desarrolló la mecánica cuántica, basada en el principio de incertidumbre, es decir: para cada observación se predecía cierto número de resultados posibles y se fijaban las probabilidades de que ocurriese cada_ uno _de ellos. En esta teoría se fundamentan casi toda la ciencia y la tecnología contemporáneas. En el caso concreto de la 'ciencia urbana ', hay antecedentes relativamente recientes sobre las dificultades que ha encontrado la planificación para realizar previsiones de futuro. En las décadas de I9 so y r96o se realizaron predicciones que funcionaron razonablemente bien, gracias a la estabilidad socioeconómica reinante durante aquellos años. Sin embargo, desde principios de los años r970 y a raíz de las crecientes turbulencias geopolíticas y económicas, los errores de predicción fueron más frecuentes y, ocasionalmente, de una magnitud dramática sin precedentes. En otras palabras, puede decirse que el futuro pasó de ser un objeto relativamente estable a convertirse en un objeto volátil. Desde entonces, las predicciones a largo plazo se han visto plagadas de incumplimientos y desaciertos, lo que ha provocado el descrédito de los analistas y de los modelos de simulación. Puede decirse que con el fracaso de los modelos matemáticos se perdió la fe en laposibilidad de explicar los fenómenos urbanos a la luz de una ciencia basada en leyes y regularidades. Ante la permanencia de esta situación, suele plantearse-la cuestión de si merecé la pena dedicar tiempo ·y recursos a prever el futuro en el "ámbito urbano. ¿No sería más provechoso concentrarse en el corto plazo y adaptarse al futuro como mejor podamos? Pues no, claramente no. Un buen ejercicio de prospectiva puede ayudar de forma notable a reflexionar estratégicamente sobre el devenir de la ciudad, aun cuando nos equivoquemos en las previsiones realizadas. Asimismo, la prospectiva nos permite analizar la incertidumbre, a valorarla y. a manejarla. El trato cotidiano con la incertidumbre convierte la información sobre las posibilidades del futuro en algo particularmente valioso para los agentes decisorios ante las grandes transformaciones que están experimentando nuestras ciudades. Por todo ello, la postura más inteligente es aceptar la incertidumbre, tratar de comprenderla y convertirla en parte de nuestro razonamiento. En el momento presente, la incertidumbre no es sólo una desviación ocasional y temporal con respecto a una predicción razonable, sino que es una faceta estructural del entorno socioeconómico y geopolítico. Por consiguiente, resulta obvia la imposibilidad o inconveniencia de aplicar modelos evolutivos a largo plazo que pretendan proyectar con precisión el futuro del

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

desarrollo urbano. En su lugar, lo que se requiere son herramientas de análisis que ofrezcan mayor flexibilidad en la comprensión de un entorno crecientemente dinámico y complejo. En resumen, el aumento cualitativo de la complejidad, la diversidad y la incertidumbre en el ámbito urbano pone de manifiesto la crisis de la planificación racional e integral de las ciudades, tal como se entendía en las décadas de 1950 y 1960. Como reconoce Roberto Camagni, 6 1a complejidad de definir analíticamente los valores, objetivos y modelos de comportamiento de la sociedad urb<i:na, la multiplicidad de los sujetos implicados en la toma de decisiones públicas, y la incertidumbre para prever los resultados de cada alternativa han supuesto, especialmente a lo largo de la década de-1990, un freno de la planificación urbana y territorial. Factores internos que alimentan la crisis Como ha quedado expuesto en el epígrafe anterior, la complejidad, la diversidad y la incertidumbre son dificultades que han acompañado la planificación urbana desde su nacimiento a finales del siglo XIX. Ahora bien, cabe preguntarse si estos tres factores son los únicos causantes del estado de crisis latente en que se encuentra la planificación de ciudades desde hace varias décadas. En realidad, existen otros factores de índole interna que alimentan esta crisis. En primer lugat, hay que destacar cómo desde finales de los años 1970, la filosofía neoliberal se ha impuesto en casi todos los países y ámbitos socioeconómicos. En el modelo neoliberal se desconfía de toda intervención pública en la ec_onomía y la so&ie:' dad que imponga restricciones al libre juego de las fuerzas del mercado. La · traslación de este modelo al ámbito urbano ha rebajado de modo significativo la presencia pública en el desarrollo urbanístico, y se ha aducido .la bondad de las leyes de la oferta y la demanda para resolver muchos de los problemas que sufre la ciudad contemporánea. A pesar ' de lo falaz del argumento -el mercado inmobiliario está repleto de imperfecciones y, por tanto, no responde a las leyes del mercado-, el planteamiento neoliberal sigue teniendo numerosos adeptos. En segundo lugar, hay que hablar de la excesiva complicación técnica y lentitud de los procesos administrativos para poner suelo urbanizado en el mercado. En algunas ciudades españolas se tarda entre siete y doce meses en conceder una licencia en suelo urbano y de ocho a diez años en tramitar un plan parcial.7 Estos lentos pLocesos-.administrativos crean incertidumbre en la decisiones empresariales y restan agilidad al mercado inmobiliario, al tiempo que favorecen los 'movimientos especulativos en el suelo urbano o urbanizable.

6. "Incertidumbre, ca pi -

tal social y desarrollo local", 2003·

7. Véase "La nueva gestión urbanística ", diario El País, Madrid, 12 de diciem-

bre de

2003.

EL CONTEXTO DE LA PLANIFICACIÓN CONTEMPORÁNEA

8. Véase " Las obras públ icas y la fin anciación de los partidos, principales vías de la corrupción ", diario El País, Madrid, 21 de octubre de 2004.

En tercer lugar, hay que denunciar la. escasa transparencia y la elevada corrupción existente en la toma de numerosas decisiones urbanísticas. La complejidad reguladora y burocrática de los procesos urbanísticos suele ser un caldo de cultivo idóneo para la corrupción y una amenaza para el crecimiento económico. Sumado a lo anterior, la opacidad reinante en la planificación y gestión urbanística en muchos países desarrollados y, por supuesto, en casi todos los subdesarrollados provoca decisiones arbitrarias y actos de corrupción. Organizaciones como Transparencia Internacional delatan que los casos de corrupción son particularmente persistentes en las licitaciones públicas, en el sector de la vivienda, en la financiación de los partidos políticos y de los ayuntamientos. 8 Mientras no se rompa con la vocación de secreto asociada con el urbanismo y no se potencie la participación ciudadana, el fantasma de la corrupción seguirá revoloteando y desacreditando la planificación urbana. En cuarto lugar se encuentra el tema del desbordamiento urbano de los límites administrativos. La mayoría de las grandes metrópolis no poseen instrumentos de planificación que abarquen su verdadera zona funcional, sino que suelen circunscribirse a los límites administrativos de las ciudades centrales. Así, el fenómeno metropolitano desborda los límites administrativos establecidos y provoca continuos conflictos entre municipios y otros niveles de gobierno ante la ausencia de un dispositivo regulador. La falta de coordinación y concertación adecuadas entre las diversas administraciones que confluyen en un área metropolitana causa una evidente frustración entre los agentes socioeconómicos y ciudadanos que operan cotidianamente en ese ámbito. En último lugar, hay que mencionar la conflictividad soterrada entre las diferentes visiones profesionales so bre la ciudad. Es proverbial la visión tan diferente que sobre la ciudad mantienen arquitectos, economistas, sociólogos e ingenieros, al contemplarla desde criterios tan diferentes como son la estética, la eficiencia, la equidad y la eficacia. Lejos de disminuir, esta disparidad de percepciones sobi·e la ciudad ha aumentado a medida que la planificación urbana ha ido creciendo en madurez y sofisticación. En principio, estas visiones son totalmente legítimas y muy enriquecedoras desde una óptica profesional aislada, pero resultan tremendamente reduccionistas para lograr una comprensión integral de la complejidad inherente al fenómeno urbano. La falta de comunicación y sintonía entre tales visiones puede ocasionar severas distorsiones e incoherencias en el desarrollo urbano, dificultando las actividades sociales y económicas. Con mayor o menor intensidad, los factores descritos se observan tanto en los países ricos como en los pobres, y añade;y::onfusión a los agentes que son ajenos al urbanismo pero que se interesan por la ciudad en la que viven y trabajan. El problema es

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

que muchos de estos factores han sido generados por el propio colectivo de urbanistas, técnicos y políticos que dirigen las ciudades. Suya es, pues, la responsabilidad de corregirlos; de lo contrario, la sociedad perderá definitivamente la confianza hacia el urbanista y el proceso de planificación. Factores externos A la crisis interna que sufre el planeamiento urbano desde hace varias décadas, hay que añadir las transformaciones sustanciales que está experimentando el entorno que rodea y afecta a la ciudad. Estas transformaciones son exógenas a la ciudad, por lo que resulta difícil, si no imposible, controlarlas; pese a todo, conviene tenerlas en cuenta por el fuerte impacto que ejercen sobre el desarrollo urbano. A continuación se explican las transformaciones más relevantes que se perciben en la actualidad (figura 1.5). Factores ·externos a la planificación urbana Figura 1.5 .

' Instauración de un nuevo modelo

Sucesión de oleadas tecnológicas

,, --!-"' "

,..., '"""'

Aparición de la sociedad civil global

Hacia una democracia más participativa

Descentralización frente a

- Vuelco en las estructuras sociodemográficas. La sociodemografía de las ciudades desarrolladas está c.ambiando debido a la incorporación de la mujer al mercado de trabajo, la disminución de la natalidad, el envejecimiento de la población, la mayor disparidad de tipologías familiares y el aumento de la inmigración del Tercer Mundo. Las implicaciones del cambio sociodemográfico en la ciudad se observan claraJ;Ilente en la mayor complejidad y diversidad de las demandas sobre vivienda y equipamientos públicos urbanos. -Instauración de un nuevo modelo capitalista. La revolución tecnológica, la globalización y liberalización de la economía, la

EL CONTEXTO DE LA PLANIFICACIÓN CONTEMPORÁNEA

9 . Véase Da vid H ar vey, The Condition of Post-Modernity: An Enquiry into the Origins of Cultural Change, r990.

r o. Véase M ary Kald or, G lo bal Civil Society: An Answer to War, 2003.

división internacional del trabajo, la concentración espacial del capital y la denominada 'nueva economía' están creando lo que se conoce como 'modelo de acumulación flexible de capital'.9 Algunas implicaciones de este modelo para la ciudad son el incremento de la competitividad, la fuerte volatilidad de las inversiones y la creciente amenaza de la deslocalización empresarial. -Sucesión de oleadas tecnológicas. Tras los cambios producidos en la década de 1990 por las tecnologías de la información y la comunicación de la mano de Internet, a principios del siglo XXI estamos experimentando una nueva oleada de innovaciones, lideradas esta vez por la biotecnología y la nanotecnología. Asimismo, a medio plazo pueden aparecer innovaciones interesantes en materia de transporte y ahorro energético . Cualquier tipo de tecnología acaba por afectar a la ciudad, la cuestión es si en el ámbito urbano causará efectos disruptivos o cambios incrementales. - Aparición de la sociedad civil global. El final de la Guerra Fría ofreció oportunidades para crear una sociedad civil que desbordase los límites del estado nacional. Según Mary Kaldor, este tipo de sociedad puede materializarse si se produce el afianzamiento de las instituciones internacionales, la renuncia de los estados al unilateralismo, la expansión de las redes de las ÜNG, la creación de asociaciones voluntarias supranacionales y la comunicación simultánea entre individuos. r o De hacerse realidad, la sociedad civil global podría ayudar a resolver algunos problemas, como la sostenibilidad del medio natural, que trascienden el ámbito local e incluso el nacional. - Hacia una democracia más participativa y menos representativa. El modelo de democracia representativa y parlamei_ltaria c reado en el siglo XIX está en c¡;isis a comienzos del siglo XXI. Existe un creciente malestar por la brecha entre las decisiones de los políticos electos y las necesidades de los ciudadanos. Se observa una clara resistencia a otorgar a los políticos un cheque en blanco cada cuatro o cinco años, y una creciente presión para aumentar los niveles de participación. Concretamente, en las ciudades · se exige contrastar con mayor frecuencia las decisiones de planeamiento con los agentes locales y con los ciudadanos en general. En este sentido, se siguen con interés experiencias como la de la ciudad brasileña de Porto Alegre, en donde el presupuesto de la municipalidad es gestionado por un gran número de instituciones de la sociedad civiL - Descentralización administrativa frente a la supranacionalidad de decisiones. En la Unión Europea se experimenta, por un lado, la descentralización administrativa para acercar al ciudadano las decisiones más directamente relacionadas con la calidad de vida y, por otro lado, se tiende a la sÚpranacionalidad de las decisiones relativas a las políticas económicas, de defensa y de relaciones internacionales. Esta tendencia tiene unas implicaciones

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

urbanas evidentes: mayor autonómía política y económica de las administraciones locales, junto con una mayor responsabilidad en la prestación de servicios a los ciudadanos. Este catálogo de transformaciones puede desdramatizarse arg_u mentando que, históricamente, la ciudad siempre ha estado expuesta a los cambios del entorno, y hasta la fecha ha sido capaz de adaptarse, mejor o peor, a tales cambios. Si el argumento resulta plausible, cabe preguntarse si está justificada la preocupación por los cambios que experimenta el entorno contemporáneo. La respuesta es afirmativa por las razones que se exponen a continuación. En el pasado, el ritmo de transformación de los asuntos humanos era tan lento que apenas podía en una generación: Por el contrario, hoy en día, los cambios son tumultuosos, se han acelerado y se producen en intervalos de J5ocos años, los que impone al hombre varias readaptaciones radicales en el curso de su vida. Así, los cambios contemporáneos pueden calificarse de trascendentales por los impactos socioeconómicos que generan; en gran parte, vienen inducidos por la tecnología; son acelerados y con un ciclo de vida corto, por lo cual son difíciles de asimilar por la sociedad; y muestran comportamientos no lineales, lo cual dificulta su previsión. En suma, el dinamismo de los cambios actuales hace que los paradigmas históricos hayan quedado obsoletos, con lo cual el analista urbano ha perdido los marcos de referencia tradicionales. Por todo ello, sí parece razonable prestar atención a la dimensión de estas transformaciones y a sus posibles impactos sobre la ciudad. El debate ideológico actual en el ámbito urbano Hasta el momento hemos evaluado la crisis que sufre la planificación urbana: contemporánea a través de las dificultades intrínsecas a su naturaleza, de los factores internos que alimentan sus problemas y de los factores externos que afectan a la ciudad, pero nada se ha mencionado sobre el debate ideológico que se libra actualmente dentro de la ciencia urbana. Desde sus orígenes, el urbanismo ha visto florecer numerosas escuelas y líneas de pensamiento con diferentes discursos, que a través del debate han enriquecido notablemente este campo del conocimiento. Durante el siglo XIX había dos líneas de acción dominantes: la utópica, que pretendía crear un nuevo modelo de ciudad· con un fuerte contenido ideológico; y la reformista, que deseaba corregir los defectos de la ciudad sin cuestionar el modelo· socioeconómico existente. Más tarde, en el siglo xx, el debate se estableció entre el modelo de ciudad marxista, muy intervenido por el sector público, y el modelo capitalista, en el que prevalecían las fuerzas del mercado.

EL CONTEXTO DE LA PLANIFICACIÓN CO'NTEMPORÁNEA

Debate ideológico en el ámbito urbano Desarrollo

sostenible Figura I.6.

Protagonistas

Polftlcaa de desarrollo

exógenos

Implicaciones sociales

Prioridad de la prosperidad económica sobre los problemas sociales

FUENTE : Elaboración

I r. Fra nc is Fuku yama ,

" Th e E nd of Hi st o r y ?" , 1989.

El tradicional debate entre posiciones marxistas y neoliberales se liquidó prácticamente con la caída del Muro de Berlín en 1989. Parafraseando a Francis Fukuyama, parecía que nos encontrábamos ante el <<fin de la historia », a causa de la desaparición de uno de los contendientes en el debate ideológico. u El paso de los años ha demostrado que la tesis de Fukuyama era un tanto simplista y que afortunadamente siguen surgiendo alternativas ideológicas al modelo neoliberal. Así, desde hace unos cuantos años, el ámbito urbano es objeto de un interesante debate entre las nociones de 'desarrollo competitivo' y de 'desarrollo sostenible' (figtira 1.6). Por un lado, los proponentes del desarrollo competitivo disponen de una doctrina económica, elaborada por la Escuela de Chicago, que es defendida por los organismos multilaterales financieros y por todos aquéllos de credo neoliberal. Por otro lado están los partidarios del desarrollo sostenible (movimientos sociales, ecologistas, Naciones Unidas, etcétera), depositarios de los principios de solidaridad social y protección ambiental. Recientemente, esta discusión entre el desarrollo competitivo y el sostenible se ha visto enriquecida por la incorporación de los temas de la exclusión social y la gobernabilidad. La brecha entre ambos enfoques se ha acrecentado con el paso del tiempo, y se observa una tendencia a ocupar posiciones excluyentes entre sí y con escasa base para el entendimiento. En realidad, ambas líneas tienden a encontrarse simultáneamente ante la tozuda realidad que plantean los problemas urbanos, y ambas adolecen de escasa capacidad para resolverlos. A pesar de sus diferencias, se perciben puntos en común y sinergias entre ambas

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

postmas que pueden y deben ponerse en valm para beneficio de la comunidad urbana. Lo que se postula con esto no es fusionar ambos enfoques en una tercera vía -lo cual sería contra natura y empobrecería .el debate ideológico- , pero sí podrían establecerse fórmulas que permitiesen el diálogo y la negociación entre estos oponentes durante el proceso de planificación. Retos y estrategias clave Las reflexiones antei.-i'qres marcan con bastante claridad los retos fundamentales que afrontar la planificación urbana contemporánea. Estos retos pueden sintetizarse en tres vectores principales que responden a coordenadas diferentes, y en un cuarto elemento que trata de articular dichos vectores (figura 1.7).

Retos clave de la ciudad contemporánea Figura I.7.

Retos económicos

Retos sociales

Retos ambientales

FUENTE: Elaboración propia

-Retos sociales. En los países más avanzados, a pesar de haberse satisfecho gran parte de las necesidades básicas, persisten importantes desafíos sociales inducidos por el nuevo orden económico y la aparición de nuevos estilos de vida. Entre éstos cabe resaltar la prevención y la disminución de la exclusión social, la satisfacción de necesidades sociales cada vez mayores y más sofisticadas, la mejora de la calidad de vida, el fortalecimiento del tejido social, la modernización de los servicios sociales y la superación de la segregación social en el espacio urbano. - Retos económicos. Éstos se derivan de las transformaciones económicas que están empujando a las ciudades a mejorar la eficiencia de su bas.e productiYa. Entre ellos cabe destacar el desarrollo de un nuevo orden económico, la aceleración del proceso

EL CONTEXTO DE LA PLANJFICACIÓN CONTEMPORÁNEA

de globalización, la reorganización permanente de las grandes empresas, la integración de las pymes en la economía global, el papel decisivo de las nuevas tecnologías en la dinámica de los sistemas productivos y la aparición de nuevos criterios de localización empresariaL -Retos ambientales. Los aspectos ambientales de la vida urbana han adquirido una notable notoriedad entre la opinión ciudadana, lo que ha provocado un interés recíproco por parte de la clase política. Aquí también los retos son relevantes: conservación del medio físico, determinación de los efectos del cambio climático, compatibilidad del desarrollo económico y la agenda ambjental, aumento progresivo de la huella ecológica y búsqueda de la sostenibilidad en los nuevos desarrollos urbanos. -Retos administrativos. A pesar de los avances registrados recientemente, los ciudadanos siguen exigiendo una mayor eficacia en los procesos administrativos y en la prestación de los servicios públicos. A través de la administración electrónica, las nuevas tecnologías pueden mejorar ·la respuesta de las administraciones públicas, simplificar y facilitar el seguimiento de los trámites burocráticos, y posibilitar una mayor cercanía y participación ciudadanas. Los retos anteriores corresponden a ciudades del mundo avanzado; en el caso de los países en vías de desarrollo, at.n habría que identificar los retos que afrontan sus urbes en las cuatro dimensiones mencionadas. En cualquier caso, está claro que nos encontramos ante una serie de retos nada desdeñables por su magnitud y complejidad. Aunque afectan al mismo marco físico, los retos económicos, sociales y ambientales se abordan con estrategias muy distintas, que responden a las necesidades específicas de cada ámbito y que incluyen f¡rogramas de actuaciones diferentes y, en ocasiones, contrapuestos entre sí (figura r.8). Así, los retos económicos suelen afrontarse con una mejora de la competitividad del tejido productivo; los retos sociales, con la búsqueda de una mayor equidad; y los retos ambientales, con el logro de la sostenibilidad del ecosistema natural. Expongamos brevemente estas tres estrategias básicas para entender sus contenidos y darnos cuenta de la disparidad de sus posiciones. -Equidad es un concepto de índole social, según el cual el nivel compromiso de una sociedad en el cumplimiento de los derechos humanos se aprecia en la satisfacción de las necesidades básicas de la población, en el acceso a oportunidades y en el sustento de la participación de todos en la toma de decisiones colectivas. Aunque pueda ser discutible, el concepto de calidad de vida se incluye como parte integrante de la estrategia de equidad; de hecf;o, ambos conceptos suelen ir entrelazados cuando se formu- · la el modelo de desarrollo social de una ciudad.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA D E C IUDAD ES

Respuestas estratégicas a los retos clave Figura r.8 .

Sostenibilidad

Equidad

Competitividad

FUENTE : Elaboración propia

- Competitividad es un concepto creado en el ámbito económico y no siempre es sinónimo de competencia o rivalidad, como habitualmente se asume. En un entorno urbano, la competencia puede entenderse como la rivalidad de las ciudades para captar inversiones, empresas, ayudas públicas y visitantes; por su parte, el concepto de competitividad refleja el esfuerzo realizado por las urbes para desarrollar las capacidades productivas locales y para mejorar la calidad del entorno en el que operan los agentes económicos. En otras palabras, se puede mejorar la competitividad de un tejido empresarial sin exacerbar el nivel de rivalidad entre ciudades. - Sostenibilidad es un concepto generado en el área medioambiental y que se define como el desarrollo que satisface las necesidades actuales sin poner en peligro la capacidad de las generaciones fut uras para satisfacer las suyas. r 2 Los principios que rigen la sostenibilidad urbana son relativamente sencillos: 13 el diseño de una ciudad compacta y limitada en su expansión; la conservación de espacios agrícolamente productivos que existan en el entorno urbano inmediato; la rehabilitación del espacio construido y deteriorado; la pacificación de las calles para disminuir la motorización privada; y la minimización del volumen y de la toxicidad de los residuos. A pesar de responder a objetivos diferentes y en ocasiones fuertemente contradictorios entre sí, las tres estrategias descritas no operan en compartimentos estancos, sino que cada una de ellas se ve afectada por el comportamiento de las otras y de los factores exógenos que inciden sobre la totalidad del sistema funcional urbano. Dentro de esta dinámica, el gran desafío consiste, sin lugar a dudas, en un equilibrio razonable entre los .

12. Véase World Commi ss ion on Environme nt and Development (WCED), Our Common Future, 1987. 13. Véanse H erbert Girarder, Creating Sustainable Cities, 1999; y José Fariña Tojo, "Ciudades menos insqsrenibles", 2003.

EL CONTEXTO DE LA PLANIFICACIÓN CONTEMPORÁNEA

tres vectores y sus estrategias adjuntas. Una de las formas posibles de lograr este equilibrio es esforzarse por dar una respuesta integral a las tres dimensiones vectoriales mediante una adecuada gobernabilidad de la ciudad. , - Gobernabilidad (o bien 'gobernanza') es un concepto relativamente novedoso que puede definirse como << el estado equilibrado de un territorio donde es posible producir políticas públicas y acciones colectivas que sean capaces de resolver problemas y abordar el desarrollo >>! 4 La buena gobernabilidad es el resultado de sumar la acción de gobierno, la colaboración entre las administraciones públicas, el fortalecimiento institucional, la implicación de agentes socioeconómicos y la participación ciudadana. Así pues, lo que aquí se defiende es que resulta factible y deseable equilibrar las tres dimensiones vectoriales y sus correspondientes estrategias mediante un buen ejercicio de go bernabilidad. Puesto en otros términos: la gobernabilidad debe actuar como instrumento corrector y equilibrador de perniciosas desviaciones sectoriales que pongan en peligro la armonía del sistema urbano. Con otras palabras: una buena gobernabilidad permitirá no sólo garantizar la sostenibilidad del desarrollo urbano, sino también lograr la competitividad del tejido productivo y la equidad en el tejido social, y, por tanto, alcanzar un desarrollo social y económico sostenible y equilibrado. Hacia nuevos modelos de gobernabilidad urbana

q . Véanse Jan Kooiman (edició n), M odern Gover-

nance: New GovernmentSociety Interactions, r993; Gérard Di vay y Jea nne M. Wolfe, Metropolitan Gover-

nance Ba ckground Study: Wha t Do W e Need to Know?, 2002; y Christi a n Leff:vre, "Demacra tic gover-

nabi lit y o f m etr opo litan aieas", 2003. rs. Véase J osé Mi g ue l Fernández Güell, Sostenibi-

lidad y gobernabilidad: dos conceptos condenados a entenderse en el ámbito urba-

no,

2005.

A la luz de las dificultades que experimenta la planificación urbana y de los retos clave a los que debe enfrentarse en un futuro próximo, es de obligado cumplimiento plantear algunas posibles salidas a la actual situación de estancamiento. Como se deduce de la exposición anterior, la solución p<!sa en gran medida por mejorar la gobernabilidad de nuestras ciudades. Sin ánimo de plantear un modelo integral de gobernabilidad urbana, sí resulta interesante sugerir algunas ideas para estimular el debate sobre la planificación y la gestión urbanísticas actuales. Esta propuesta de modelo de gobernabilidad urbana se fundamenta en la moderna teoría de la transformacíón de organizaciones públicas y privadas (figura r.9 ). Aunque también deben templarse los aspectos políticos, jurídicos y socioculturales, este modelo se basa en el convencimiento de que difícilmente se disfrutará de una buena gobernabilidad urbana si el organismo u organismos encargados de llevarla a cabo no cumplen un mínimo de requisitos que garanticen su eficacia operativa. Las experiencias organizativas más exitosas en materia de gobernabilidad urbana ponen en evidencia la necesidad de considerar seis elementos que actúan como un sistema funcional y que se estructuran en tres niveles de actuación. rs El primer nivel repre-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Elementos de la gobernabilidad urbana

Figura 1.9.

Nivel1: Fines

Nivel2: Funciones

Nivel3: Medios

FUENTE: Elaboración propia

senta los fines de una organización, materializados en una estrategia que dé respuesta a los cambios del entorno. El segundo nivel corresponde a las funciones de la organización, que definen los procesos operativos de calidad superior focalizados en la estrategia y las competencias organizativas innovadoras comprometidas con la estrategia . El tercer nivel se refiere a los medios con que cuenta la organización (tecnología, recursos y capital social) que posibilitan la realización de las funciones anteriores. De acuerdo con este enfoque, para lograr una adecuada gobernabilidad urbana deben ponerse en marcha actuaciones coordinadas sobre cada uno de los seis elementos descritos (figura r.ro}: r. Fomentar la reflexión estratégica. Desde hace más de veinte años, son las ciudades que han realizado ejercicios de reflexión estratégica en la forma de planes estratégicos integrales, 'agendas 2r ' u otros estudios de carácter sectorial. Estos procesos de reflexión se caracterizan por analizar la ciudad desde una óptica intersectorial, por identificar tendencias de cambio, proporcionar una visión a largo plazo, formular estrategias y promover una fuerte implicación de los agentes sociales y económicos locales en la toma de decisiones._ Una adecuada gobernabilidad requiere procesos de reflexión estratégica consensuados para legitimar política y socialmente las decisiones y actuaciones urbanas. 2 . Instaurar un proceso continuo de reflexión-planificaciónejecución-gestión. Actualmente, los planes urbanos en muchos países tienen un carácter intermitente y espasmódico . Cada cierto número de años, en las ciudades se abordan procesos de plani·cación que desde su arranque se ven abrumados por largas y

EL CONTEXTO DE LA PLANIFICACIÓN CONTEMPORÁNEA

Propuesta de modelo de gobernabilidad urbana Figura

I.IO.

FUENTE: Elaboración propia

costosas tareas de captura y análisis de información. Este ingente esfuerzo puntual distrae recursos que podrían dedicarse a la reflexión estratégica y al diseño urbano. Desgraciadamente, este esfuerzo de análisis no suele tener continuidad en el tiempo, ya que se interrumpe hasta la próxima revisión del planeamiento. Lo más racional sería establecer observatorios urbanos junto con los tradicionales organismos de planificación y gestión urbanísticas. Estos observatorios estarían encargados de recoger y actualizar la información de forma continua y vigilarían la diná- _ mica urbana, facilitarían un valioso soporte para la formulación de estrategias urbanas y ayudarían a agilizar los procedimientos administrativos. 3· Desarrollar las competencias organizativas. Las competencias son las habilidades multifuncionales y los conocimientos colectivos de los que dispone una organización para llevar a cabo s-uestrategia y cumplir eficazmente con sus funciones . Unas tencias adecuadas para operar en el ámbito de la planificación y la gestión urbanísticas requieren un liderazgo político comprometido, unos técnicos con capacidades espécializadas y sólidas habilidades horizontales, una cultura organizativa con talante negociador y una estructura organizativa flexible y a los cambios. Unas buenas competencias organizativas permiten enfrentarse con ciertas garantías al dinamismo y la complejidad del fenómeno urbano. 4· Incorporar masivamente las nuevas tecnologías en la gestión del planeamiento. La instauración de procesos continuos de planeamiento y la agilización de los procedimientos administrativos obligan a realizar cuantiosas inversiones en nuevas tecnoloJ

PLANI FICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES gías. Afortunadamente, los modernos sistemas de telecomunicaciones e información nos permiten automatizar gran número de procesos y procedimientos urbanísticos, así como tramitar licencias y expedientes urbanísticos por vía electrónica. Asimismo, los 'sistemas -de información geográfica' (SIG, o GIS en sus siglas inglesas) constituyen una potente herramienta para abordar la ejecución y la gestión urbanísticas. Estas innovaciones pueden acort?u los tiempos de tramitación y, quizás algo más importante, ayudar a introducir transparencia en las decisiones urbanísticas. 5. Capacitar a las administraciones locales para la gestión urbanística. Para implantar de forma efectiva las medidas anteriores, es preciso dotar de soporlliurídico, medios econól!licgs y e; pacidades técnicas a las administraciones locales con el fin de que puedan ejercer sus funciones en el ámbito urbano. Quizás este objetivo pueda sintetizarse en el término anglosajón empowerment, de difícil traducción al castellano pero que transmite la idea de reforzar las capacidades y los recursos de una En este sentido, lo que se postula aquí es la aplicación efectiva del principio de subsidiariedad, entendido como la cesión de competencias y la descentralización de la toma de decisiones a los niveles administrativos más próximos a los ciudadanos, siempre que sus órganos gestores estén capacitados .para adoptarlas. 6. Crear capital social y garantizar mayor transparencia. Debemos fortalecer el capital social de una comunidad porque or.ganiza-un ámbito de discusión e interacción; hace que surjan los valores y la identidad profunda de la ciudad, crea oportunidades para la cooperación ·y la confianza recíproca, define normas y simplifica procedimientos, y alienta la máxima comunicación y partidpación. Si contamos con capital social, podremos dotar de mayor transparencia informativa a la toma de decisiones urbanísticas. Continuamente se sorprende a los ciudadanos con revisiones localizadas del planeamiento, recalificaciones parciales o cambios de ordenanzas que suelen tener en el desarrollo urbano . una trascendencia mayor de lo que se presupone. Tan sólo en escasas ocasiones estas modificaciones se someten a procesos de participación ciudadana, pues lo ·habitual es que se solventen en la trastienda de los despachos políticos. Acabar con esta opacidad informativa debe ser un objetivo central de toda sociedad democrática, y esto puede lograrse mediante la utilización de mecanismos de participación y comunicación apoyados en las nuevas tecnologías. Obviamente, estas propuestas no suponen menos planeamiento, sino todo lo contrario; ahora bien, presentan dos notables inconvenientes: uno, son más onerosas que el siste.ma tradicional de planificación y gestión urbanísticas porque requieren un mayor gasto público en medios y estructura; y dos., son más complejas y exigen un equipo técnico altamente capacitado y con a,Ptitud de

EL CONTEXTO D E LA PLAN IFICACIÓN CONTEMPORÁNEA

liderazgo. La conclusión es evidente: si de verdad deseamos mejorar la gobernabilidad de nuestras ciudades, deberemos dedicar más dinero de nuestros impuestos a financiar las actuaciones propuestas y contar así con una eficaz estructura técnica. La configuración de este modelo de gobernabilidad urbana expresa claramente la necesidad de renovar, en algunos casos, y transformar, en otros, la forma de hacer ciudad. Las experiencias pasadas son obviamente aprovechables, pero la persistencia de la crisis de la planificación urbanística nos obliga a plantear nuevos modelos que impulsen el renacimiento de la cienci;-urbana. De hecho, los instrumentos tradicionales de planeamiento están mostrando claros síntomas de agotamiento, por lo que es preciso sustituirlos o complementarlos con procesos y herramientas más innovadoras que sean capaces de dar respuesta a los retos del futuro. Estos nuevos procesos e instrumentos deberían asumir los compromisos siguientes: ' r. Reconocer la complejidad urbana. 2. Respetar la diversidad de los agentes urbanos. 3· Emplear la prospectiva para manejar la incertidumbre. 4· Integrar-los conceptos de competitividad, equida<d y sosterribilidad. \ 5. Desplegar un eficaz modelo de gobernabilidad. Siguiendo este espíritu, la planificación estratégica de ciudades aparece como un proceso lo suficientemente contrastado en los últimos veinticinco años como para proporcionar un banco de experiencias interesantes. Es obvio que la planificación estratégica no es la solución integral y definitiva a todos los problemas que sufre el urbanismo actual, pero puede ofrecer enseñanzas dignas de consideración a partir de las cuales depurar el model,o de gobernabilidad urbana.

Capítulo 2

Origen y fundamentos de la planificación estratégica

Hoy en día, es frecuente escuchar a políticos, gestores municipales y urbanistas evaluar el nivel de competitividad de su ciudad frente a otras urbes, ya sean nacionales o internacionales, con las que mantienen relaciones en los mercados globales. Expresiones como 'orientación pacía la demanda', 'atractivo de la oferta urbana', 'posicionamiento competitivo' y 'acciones de marketing' -que hasta hace poco quedaban restringidas al ámbito empresarial- son hoy moneda .corriente en las administraciones locales. Este naciente interés en el sector público por los conceptos de estrategia empresarial viene motivado no tanto por la corriente neoliberal como por la magnitud y celeridad de los cambios socioeconómicos que están afectando de forma significativa a nuestras ciudades. Esta situación ha conducido a la exploración de unos nuevos enfoques en materia de planificación urbana que respondan a las exigencias emergentes, y entre tales enfoques destaca la planificación estratégica. Ahora bien, la planificación estratégica aplicada a las ciudades no es un proceso que en puridad haya sido gestado por los urbanistas y los gestores municipales, sino que sus conceptos e instrumentos analíticos han sido extraídos, en su gran mayoría, de la práctica empresarial, la cual, a su vez, se nutrió en su momento de las experiencias aportadas por la ciencia militar. Reconocida esta dependencia intelectual, parece oportuno pasar revista a los antecedentes militares y empresariales que han alimentado las bases teóricas de la planificación estratégica de ciudades. De Aru'bal a Hiroshima, pasando por Clausewitz La palabra 'estrategia' viene del término griego arpa rr¡yoa ('estrategos'), combinación de stratos ('ejército') y egos ('líder') . Dentro del ámbito militar,.el término estrategia puede definirse como el arte de conducir un ejército hasta la presencia del enemigo y dirigir las operaciones para lograr el objetivo deseado (figura 2.r). La aplicación de la estrategia en el arte militar se remonta a los orígenes de la historia. Hace más de 2.300 años, el gran ga chino Sun Tzu decía: Si soy capaz de determinar los planes del enemigo mientras al mismo tiempo oculto los míos, puedo concentrarme y él

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

debe dividirse. Y si yo me concentro mientras él se divide, puedo utilizar toda mi fuerza para atacar una fracción de la suya. 1 . Personajes como Temístocles, Alejandro Magno, Aníbal, Julio César y Belisario han pasado a la historia como representantes prototípicos de la estrategia antigua. Frente a las nociones militares que en la actualidad, en la vieja China, en Grecia, Persia, Cartago y Roma, la estrategia militar era primordialmente sencilla, ya que no existían todavía las naciones estado. El modelo político no era complicado y pocos países podían constituir una amenaza -que no fuese local o focal- a las potencias dominantes. Secuencia de las operaciones ofensivas militares

00000

o o o

o o o o o o ® o o ®

® ®

o o o o o o o o

Figura

2. 1.

®® ®

Aproximación y avance para el contacto

Ataque y wptura del trente

Explotación del éxito y persecución

FUENTE: Elaboración propia

En aquellos tiempos, lo que predominaba en las confrontaciones armadas era el y @_ masa. Las fuerzas se mantenían concentradas de manera permanente, ya que las comunicaciones primitivas y la deficiente cartografía hacían poco convenientes los dispositivos abiertos. Asimismo, se producía la coincidencia en. una misma persona de la dirección general de la guerra (estrategia) y de la conducción particular de los combates (táctica). A comienzos del siglo XJX -con las guerras napoleónicas y los subsiguientes movimientos revolucionarios que conmocionaron el continente europeo- se desarrolló la denominada estrategia moderna. Según sus los conflictosa.iTilados debían regirse por la estrategia de la guerra total, que perseguía la consolidación de la revolución al mismo tiempo que la disolución de las tructuras sociales del enemigo. Los máximos exponentes de la trategia moderna fueron el general prusiano Carl von Clause-

r. Sun Tzu, El arte de la guena.

ORIGEN Y F UNDAMENTO S

2 . Véase Domi ngo Ga ldón Do menech, Intro du cción a la estrategia, I 983 .

witz, el dirigente chino Mao Tse Tung y el tratadista británico John Frederick Charles Fuller. Ya entrado el siglo xx, se impuso la estrategia contemP-oránea. El costo económico de la guerra total y su irracionalidad olítica puestos de manifiesto en las dos conflagraciones mundiales, fueron los argumep.tos a favor de la limitación de la lucha a muerte. Por otro lado, la aparición del armamento nuclear, con su enorme potencia destructiva, actuó como elemento disuasivo de los conflictos generalizados. La crítica al modelo moderno se basa en el abandono del nivel táctico de enfoque de los conflictos armados y en la imprescindible subordinación de la estrategia militar a un plan estratégico de concepción política. Los creadores de la estrategia contemporánea fueron sir Basil Lidell Hart, Michael Collins y André Beaufre, cuyo pensamiento puede resumirse en cuatro puntos: del adversario mediante la aproximacíón indirecta; s_o_r_p_resa lo_grada por la sistemática elección de acciones imprevistas; preferencia por la acció.n del fuerte frente al débil; y búsqueda de la decisión en los escenarios secundarios. Desde una perspectiva histórica, pueden diferenciarse tres mo'dos en la estrategia militar: 2 - Estrategia clásica directa. Se fundamenta en el concepto de buscar la decisión mediante un conflicto violento basado en el empleo de fuerzas militares consideradas como medio principal. Esta estrategia está basada en los principios de Clausewitz y ha inspirado las dos guerras mundiales. - Estrategia indirecta. Inspira todas las formas de wnflicto que no buscan directamente la decisión mediante el enfrentamiento de las fuerzas militares, sino a través de procedimientos menos directos que se encuentran en el orden político, económico y psicosocial. Las guerras revolucionarias y de descolonización han sido los ejemplos típicos de este tipo de estrategia. - Estrategia de la disuasión. Responde al modelo de la amenaza directa revelada por la peligrosidad del armamento nuclear. . Así, esta estrategia se asienta no sobre'los principios de la acción, sino sobre las virtudes de la disuasión. A pesar de las diferencias marcadas por el contexto histórico, tanto la estrategia antigua como la moderna y la contemporánea tienen algo en común que ha permanecido invariable a través del tiempo: los tres tipos se han desarrollado por contraposición de intereses, p.Q!_ antagonismo entre estados. Así, en un sentido elemental y universal, cabe definir la estrategia militar como una argucia para superar los obstáculos puestos por la voluntad del oponente. Donde haya ag tagonismo habrá estrategia, es decir, un método de pensamiento que permita jerarquizar y clasificar las acciones para escoger luego los procedimientos más eficaces dirigidos a reducir o eliminar contraposiciones o antagonismos.

PLANIF I CACIÓN EST RATÉG I CA DE C IUD A DE S

Principios de la estrategia milit"!-[ Cuadro

2.A.

Los principios estratégicos por los que se rigen las operaciones militares son los siguientes: 3 - Principio del objetivo. Es necesario definir claramente el obj eto que se persigue en ·una operación militar. La violación de este principio tiene consecuencias fa tales en la conducción de la guerra. - Economía de fuerzas. Significa la distribución correcta de fuerzas para el aprovechamiento más efectivo del poder de combate y para lograr los efectos deseados . - Concentración de es fu erzos. Consiste en actuar a través del tiempo y del espacio sobre los objetivos de mayor significación para la consecución del fin último . - Principio de la ofensiva. Indica que, una vez establecido el objetivo, hay que alcanzarlo con persistencia, ímpetu y determ inación. Una ofensiva requiere la ejecución de cuatro tareas: preparación, ataque, mantenimiento de la ofensiva y explotación del éxito. - Principio de la sorpresa. Significa actuar de forma inesperada ante el enemigo. Se logra negándole información, engañándole respecto a nuestros planes, actuando desde direcciones inesperadas, y variando los métodos y los medios emp leados en el combate. - Principio de la seguridad. Contempla todas las medidas que tienen que aplicarse en la paz y en la guerra para evitar la sorpresa, garantizar la libertad de acción y negar información al enemigo. - Principio de la acción unificada. Requiere una actuación armónica y conjunta para "la consecución de un objetivo común y evitar así la confusión, eliminar la duplicidad de esfuerzos y garantizar que todas las acciones sean realizadas de forma más rápida y fácil. Principio de la flexibilidad. Reconoce el carácter inevitable del cambio en los pronósticos, las políticas, los planes y los procedimientos relacio nados con la guerra y, consecuentemente, la necesidad de tener soluciones alternativas para problemas potenciales. - Principio de la maniobra. Significa la fac ultad de realizar rápidos cambios estratégicamente importantes, lo cual "exige reajustar los dispositivos en tiempo, espacio y medios . - Principio de la sencillez. Los conceptos sencillos y las órdenes concisas y claras red ucen las malas interpretaciones y las situaciones confusas.

Adopción de los principios estratégicos por las empresas Cuando en 1981 IB M decidió penetrar en el mercado de los ordenadores personales, los medios de marketing utilizados, principalmente los publicitarios, fueron claramente muy superiores a los de sus competidores (Apple, Commodore y Tandy), que por

3. Ga ldón, Introducción a la estrategia.

ORIGEN Y FUNDAMENTOS

Evolución de la planificación estratégica empresarial Figura

2 .2 .

'"•

Fundamentos de la gestión empresarial (Weber, Taylor y Fayol)

Gestión basada en el control del preaupueslo (experiencia

mllttar)

\.rgo

Planificación a plazo (Sioan, Drucker ... } Planificación estratégica corporativa (Anaoff, Chandler, Porter...

!ft Gestión estratégica (Ansoff, Pet&rli,

Paseata)

Planificación estratégica creativa y particlpatlva (Prahalad, Hamel .. .)

FUENTE : Elaboración propia

entonces dominaban este mercado. Dos años después, gracias a la reconocida calidad del producto y a la amplia campaña de publicidad, IBM pasó a ser el líder del sector. En términos militares, lB M -como compañía que no dominaba el J;llercado de los ordenadores personales- optó por una estrategia agresiva al atacar frontalmente a las empresas líderes del sector, empleando en las campañas de publicidad unas fuerzas muy superiores a las de sus competidores. Como en el ámbito militar, la estrategia de ataque frontal de IBM tuvo éxito porque el retador eligió adecuadamente el campo de batalla sobre el cual basó su ataque y evaluó acertadamente la capacidad de reacción y defensa de las empresas atacadas. La literatura especializada en ciencias empresariales dispone de cientos de ejemplos, como el descrito, en los cuales se observa la aplicación cotidiana de los principios básicos de la estrategia militar por parte de las empresas para sobrepasar a sus competidores y prevalecer en el mercado. Ahora bien, la aplicación sistemática de la estrategia al mundo empresarial no se produjo hasta bien entrado el siglo xx (figura 2.2). Los fundamentos de la gestión empresarial moderna fueron desarrollados en gran parte por Frederick Taylor, Henri Fayol y Max Weber a principios del siglo xx, y todo ello dio lugar a una serie de actuaciones que trataban de mejorar el control de la gestión en las grandes empresas. Así, tras la 1 Guerra Mundial, en las empresas norteamericanas Dupont de Nemours Y· General Motors nacieron las primeras distinciqnes entre responsabilidades estratégicas (fijación de objetivos) y tácticas (medios para alcanzarlos), aunque sin integrarse en un plan de empresa.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGI'CA D E CIUDADES

A lo largo de la II Guerra Mundial se desarrolló extensamente la planificación de programas y presupuestos militares. Estas experiencias fueron trasladadas en la posguerra a muchas compañías privadas, que adoptaron el sistema de presupuesto-control para mejorar el control y la gestión de sus operaciones. Los presupuestos anuales se extendieron a los planes quinquenales, de- · bido al creciente reconocimiento de las consecuencias financieras a largo plazo que conllevaban las decisiones empresariales. Asimismo, las grandes empresas comenzaron a prever y organizar de una manera más sistemática el crecimiento y la diversificación de sus actividades, especialmente a partir de un análisis a corto plazo de los productos y los mercados conocido con el nombre de marketing. En la década de 19 50 se desarrolló la planificación a largo plag;o, la cual suponía que las tendencias del pasado continuaban en el futuro y, por tanto, aceptaba la proyección en el futuro de datos y experiencias del pasado en materia de ventas, costes y tecIlQlogía. De esta forma, la tarea de planificación consistía en d esarrollar la mano de obra y las posibilidades de la empresa para acomodarlas anticipadamente al crecimiento previsto. El periodo de tiempo no resultaba necesariamente tan limitado como en el sistema de presupuesto-control, y se realizaban proyecciones a dos, cinco o diez años, según el contexto considerado. Durante estos años se aplicaron con profusión los conceptos de 'planificación descentralizada' 4 y de 'gestión por objetivos'.5 Sin embargo, las simples extrapolaciones del pasado resultar§lll inadecuadas para las empresas, ya que no contemplaban las nuevas tendencias del entorno y no introducían los correspondientes ajustes estratégicos. Por otro lado, a medida que las compañías fueron creciendo y haciéndose más complejas, necesitaron un método sistemático para establecer sus estrategias. En suma, la necesidad de nuevos enfoques e instrumentos de gestión empresarial hizo que a finales de los años 19 50 su.rgiera en la Escuela de Negocios de Harvard una corriente de pensamiento en la que se enfatizaba la importancia de la estrategia corporativa global. 6 Con la aparición de la planificación estratégica, el énfasis pasó de la realización de proyecciones a la comprensión del entorno, de la competencia y de los consumidores. Así pues, resultaba deseable reflexionar sobre las condiciones existentes, pero también sobre la capacidad para anticiparse a los cambios que pudiesen tener implicaciones estratégicas en la marcha de la empresa. Esta corriente de pensamiento encontró 'una buena aceptación entre las empresas privadas norteamericanas durante la década de 1960, propiciada por la estabilidad del entorno y las fuertes tasas e crecimiento. in embargo, pocos años después, a raíz de la recesión econó;:nica de 1973 , se detectaron sus primeros fracasos . Con esta cri-

4· Véase Alfre d P. Sloan, My Yea rs with General Motors, 1963 5. Véase Peter F. Drucker, T he Practice of Management, I954· 6. Véanse H . lgor Ansoff, Cor p orate S tra t egy : An Analytic Approach to Business Policy fo r Growth and Ex pansion., 1965; y Alfred Dupont Chandler, Strategy and Structure: Chapters in the History of the Industrial Enterprise, 1962.

ORIGEN Y FUNDAMENTOS

Traslación d(! las estrategias militares al mundo empresarial Cuadro

2.B.

La· terminología de la estrategia militar es utilizada profusamente por las empresas cuando tratan de mejorar su posición competitiva en los mercados:

- Ataque frontal. Nuestra empresa es más fuerte que sus competidores en todas sus funciones y recursos; por esta razón, puede permitirse el riesgo y el gasto de un ataque frontal. - Ataque por el flanco. El líder del mercado es vulnerable en un segmento del mismo y nuestra empresa tiene los recursos y la velocidad para obtener ventaja en dicho segmento. - Ataque de guerrilla. Nuestra empresa no se necesariamente entre los líderes del mercado, pero reacciona más rápido que ·. sus competidores. - Ataque por envolvimiento. Nuestra empresa es capaz de alterar. la estructura del sector o los valores de los comprador"es, o bien es capaz de buscar nuevas oportunidades de negoci_o. ' - D efensa preventiva. La empresa es más rápida que sus competidores, puede intimidades iniciando un ataque o bien controla un mercado demasiado pequeño para que sus competidores penetren en él. - Defensa por los flanc os. Los competidores operan en segmentos de mercado vulnerables a los que podemos atacar más rápidamente que ellos. - D efensa emplazada. Nuestra empresa tiene recursos para igualar a los competidores movimiento a movimiento e incluso, si es necesario, para mantener su posición en el mercado. - D efensa móvil. La empresa se mueve rápidamente a otros mercados si es atacada en el suyo. - Defensa en ·retirada. Ante una posición débil en el mercado, la empresa reinvierte en otro negocio.

7· Véanse H. Igor Ansoff, Strategic Ma nagement, r979 ; Th o ma s J. Peters, Thriving on Chaos: Handbook for a Management Revolution, r987; y Richard T. Pasca le, Managing on the Edge: H ow the Smartest Companies Use c;nf/ict to Stay Ahead, r990.

sis, los planteamientos que tenían sentido dentro de una perspectiva de crecimiento ilimitado dejaron de tenerlo debido a que se redujeron los ritmos de crecimiento y se complicó la obtención de recursos financieros. Por otro lado, los departamentos de planificación estratégica habían trabajado muy desconectados de la actividad real de sus organizaciones, con lo cual sus nes habían experimentado un fuerte rechazo o indiferencia por parte del resto de la erp.presa. . Como respuesta a problemas, a partir de la década de 1980 surgió una nueva corriente de pensamiento que propugnaba la implantación de la gestión estratégica como forma de dotar de mayor agilidad y flexibilidad a la planificación estratégica clásica.? Este enfoque sugirió la necesidad de contar con sistemas de

PLANIFICACIÓN ESTRATÉ GI CA D E C IUDADES

información actualizados y análisis continuados, que permitiesen reaccionar anticipadamente a los desarrollos internos o externos a la organización que pudiesen afectar a la estrategia. A principios de la década de 1990, tras un periodo caracterizado por los fuertes ajustes de gastos y por las drá·sticas reestructuraciones en las empresas, se produjo un renacimiento de los principios estratégicos. En este contexto se desarrolló la planificación estratégica creativa y participativa, que buscaba estrategias novedosas para transformar radicalmente el enfoque del negocio y que perseguÍa la participación de todos los estamentos de la empresa en la elaboración de la estrategia corporativa.8 En paralelo a su evolución histórica, el corpus de conocimiento de la planificación estratégica empresarial se ha enriquecido progresivamente con aportaciones innovadoras en las áreas de la estrategia competitiva,9 el análisis de cartera 10 y el marketing estratégico. n En definitiva, lejos de desaparecer, la reflexión estratégica sigue gozando de vitalidad y aceptación en el ámbito empresarial, ya que permite dar respuesta a las crecientes exigencias impuestas por un entorno y unos mercados cada vez más competitivos y cambiantes. Marco conceptual de la planificación estratégica empresarial Como todo conocimiento aplicado, la planificación estratégica empresarial dispone de un corpus teóricÓ comúnmente aceptado: es deci:r, existen definiciones, metodología e instrumentos analíticos que permiten la aplicación de los principios estratégicos a la práctica empresarial. Una definición apropiada de planificación estratégica es el modo sistemático de gestionar el cambio en la empresa con el propósito de competir ventajosamente en el mercado, adaptarse al entorno, redefinir los productos y maximizar los beneficios. En otras palabras, se trata de un proceso reflexivo y creativo que da lugar a una serie de estrategias para que la empresa mejore suposicionamiento, teniendo en cuenta sus puntos fuertes y débiles presentes así como los retos y las oportunidades futuras. Las características más significativas de la planificación estratégica empresarial son las siguientes: Asigna recursos disponibles en acciones clave. Identifica los puntos fuertes y débiles de la empresa. Detecta las amenazas y previsibles en el futuro. Enfatiza el proceso de planificación en contraposición al plan como producto. Fomenta la participación de los agentes decisorios. Otorga importancia a la planificación frente al 'parcheo'.

8. Véase Gary H a mel y C.K. Pra halad, Comp eting for the Future, 1994· 9 · Véanse Michael Poner, Competitive Strategy: Techniques for Analyzing Indust ries and Co mp e t i t o rs , 198o; y Competitive A dvantage: Crea ting and Sustaining Superior Performance, 198 5. 10. Matrices de McKinsey y Bo st o n Co ns ultin g Group. 1 1. Véase Phi lip Kotl er, Prin cipies o( Marke ting, 19 8 0 .

ORIGEN Y FUNDAMENTOS

Metodología de la planificación estratégica empresarial Figura 2.3 .

Anóllsls externo Análisis del cliente Análisis competitivo Análisis del sector

Identificación de la estrategia

Análisis del entorno Determinación

del

_posicionamiento competitivo

Formulación de la misión y visión estratégica

Selección entre alternativas estratégicas

Implantación

Revisión estratégica Fuente: David A. Aaker, Strategic Market Management, 1984, y elaboración propia.

El 'plan estratégico', entendido como producto, se manifiesta típicamente en un documento que contiene una declaración de misión y visión, un conjunto de objetivos y una serie de acciones con asignaciones de recursos. A través de estas previsiones, se enlaza con los planes operativos específicos a corto y largo plazo, y proporciona así a la empresa una dirección global y una actuación integrada a largo plazo. La gestión de iln plan estratégico suele ser llevada a cabo por los gestores de alto nivel de la empresa. Mientras que otros tipos de planificación tratan normalmente con situaciones operativas; la planificación estratégica se focaliza en los cambios mayores que sufren la organización o la industria, por lo que requiere la atención de la alta dirección. El proceso metodológico tradicional de la planificación estratégica empresarial comprende las tareas siguientes (figura 2. 3 ): - Análisis externo. Supone el examen de los elementos exógenos que afectan a la empresa, lo que da lugar a la identificación de amenazas y oportunidades, tanto presentes como potenciales. Esta tarea consta de cuatro análisis: c.fdcliente, de la com etencia, del sector y del entorno. - Análisis interno. Proporciona una comprensión detallada de los aspectos clave de la empresa, identificando puntos fuertes y débiles, problemas y restricciones. Entre las tareas que se realizan destacan los análisis de rendimiento, de la estrategia existente, de la organización interna; de los costes, del pQrtafolio de productos, de los recursos y de las limitaciones financieras. - Determinación del posicionamiento competitivo. A partir del cruce del análisis externo e interno, y como síntesis de ambos,

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Terminología estratégica empresarial Cuadro 2.c.

La planificación estratégica empresarial dispone de su propia terminología para definir los diversos conceptos e instrumentos que constituyen su cuerpo de conocimiento. - 'Barreras de eritrada' son impedimentos a los nuevos participantes en un sector productivo. - 'Barreras de salida' son los factores que dificultan la salida de un sector.

- 'Buyer values' son los t'alores del comprador que influyen su decisión de compra. - 'Cadena de valor' representa el conjunto de las' actividades de una empresa que añaden valor a un producto desde que se extrae la materia prima hasta que es adquirido por el consumidor. - 'Competitividad' es la capacidad de una empresa para ofrecer bienes o servicios más atractivos para los compradores que los ofrecidos por sus competidores. - 'Curva de experiencia' expresa la disminución de los costes empresariales que se genera por la experiencia acumulada en la fabricación de un producto. - 'Diferenciación' es la diferencia percibida por el mercado en un producto o un 'servicio. - 'Entorno' está compuesto por una serie de agentes que condicionan la actividad de una empresa: competidores, consumidores, instituciones públicas, grupos de presiÓn, etcétera. - 'Estrategia competitiva' representa la toma de acciones ofensivas o defensivas para crear una posición sostenible dentro de una industria y para obtener un retorno óptimo de la inversión.

- 'Key Performance Indicators (KPI)' son los indicadores que vigilan la marcha del plan hacia la consecución con éxito de los factores estratégicos. - 'Misión de una empresa' describe los fines que pá:tenden obtener de ella sus propietarios, así como la imagen que preténden proyectar de ella en el mercado. - 'Plan estratégico' es un documento que recoge un conjunto de estrategias desarrolladas a través de objetivos y acciones, debidamente concretadas y ordenadas en el tiempo. - 'Posicionamiento' significa la posición que una empresa ocupa en el mercado frente a sus competidores. - 'Segmentación' es la división de un mercado en grupos que comparten características significativas. - 'Ventaja competitiva' es el resu ltado obtenido cuando se implanta con éxito una estrategia.

ORIGEN Y FUNDAMENTOS

- 'Ventaja comparativa' corresponde a atributos propios de la empresa que no son derivados del establecimiento de una estrategia determinada. - 'Visión de una empresa' define el rol y posicionamiento en el mercado que debe alcanzar en el futuro y que, por tanto, ayuda a orientar su desarrollo a largo plazo.

se determina el posicionamíento competitivo que tiene la empresa en el mercado. - Formulación de la misión y la visión estratégicas. Los análisis anteriores proporcionan el fundamento para fijar la misión empresarial (¿Cuál debería ser nuestro negocio?) y form ular la sión estratégica de la empresa (¿Cuál es el posicionamiento que deseamos alcanzar en el mercado?). - Selección entre alternativas estratégicas. Una vez fijadá la misión, se generan alternativas estratégicas y se proporcionan criterios para seleccionar las más adecuadas. Entre los criterios de selección destacan la sttnsibilidad ante las oportunidades y amenazas del entorno, la respuesta a los objetivos de la organización y la viabilidad de la ejecución. - Implantación. En esta fase las estrategias se convierten en un plan operativo. que contiene objetivos específicos a corto plazo. Para alcanzar el éxito en la implantación, la organización suele sufrir ajustes a fin de acomodarse a la nueva estrategia. - Revisión estratégica. Todo proceso de planificación debe determinar cuándo es necesario revisar y cambiar las estrategias. En este sentido, resulta útil vigilar un número limitado de indicadores clave, tanto en lo que respecta a la acción de la estrategia como al entorno. La estructura descrita constituye una secuencia lógica, pero el proceso real es más iterativo y circular que secuencial. Por ejemplo, durante los análisis externo e interno empiezan a identificarse estrategias, mientras que durante la formulación de estrategias puede plantearse la necesidad de efectuar análisis adicionales. La planificación estratégica en el sector público La llegada de Margaret Thatcher al gobierno del Reino Unido en 1979 y de Ronald Reagan a la presidencia de los Estados Unidos en 1981 marcó un giro profundo en las actitudes sociales y políticas con relación al sector público. La crisis del 'estado del bienestar' y del modelo económico imperante hasta mediados de los años 1970 precipitaron una serie de cambios en las organizaciones públicas, fielmente caracterizados por los términos 'control de costes', 'desregulación', 'privatización', 'orientación al ciudadano', 'búsqueda de la eficacia' y 'eficiencia' .

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

El alcance de este cambio fue sin duda revolucionario: transferencia de propiedades al sector privado, desregulación de sectores productivos, prestación de servicios a través de organizaciones privadas y voluntariado, utilización de procesos de dirección más eficientes, consideración del ciudadano como cliente con derechos, etcétera. Aún más: se planteó la necesidad de convertir las burocracias en organismos que aprendiesen, se autorregulasen, aplicasen inteligentemente las normas y sacasen el máximo provecho a sus recursos limitados. En otras palabras, se perseguía la concepción de un nuevo modelo de administración pública que se inspiraba claramente en los principios rectores, los procesos operativos y los instrumentos analíticos del sector empresarial. De esta forma se inició un periodo en el que, con mayor o menor éxito, se intentaron trasladar al sector público algunas herramientas del ámbito empresarial. Entre ellas, obviamente, figuraba la planificación estratégica. Desde principios de los años 1980 se observó un innegable interés por parte de las administraciones públicas -primero, de los Estados Unidos, y posteriormente, del Reino Unido'"'" por aplicar los principios y procesos de la planificación estratégica empresarial a sus organismos y agencias públicas. A pesar de las diferenéias que separaban las prácticas del sector público y del privado, se desarrollaron metodologías que permitieron elaborar planes estratégicos según la secuencia siguiente (figura 2.4): r. Acuerdo inicial sobre el proceso de planificación. El propósito de esta primera tarea es negociar un acuerdo con los agentes decisorios internos acerca del proceso de planificación estratégica que se va a seguir. 2. Clarificación de los mandatos de la organización. El conocimiento de los mandatos formales e informales que rigen el objeto soéial de una organización pública es una tarea clave para abordar un plan estratégico. 3. Clarificación de la misión y valores de la organización. De igual forma, es importante conocer la misión, que expresa las necesidades sociales o políticas que el organismo público debe satisfacer. Esta tarea conlleva realizar un análisis de stakeholders ('poseedores de intereses') dentro de la organización. 4· Análisis externo. Esta tarea supone estudiar el entorno externo a la organización que afecta a su funcionamiento . El entorno está compuesto por tendencias socioeconómicas, ciudadanosclientes, fuerzas competitivas y fuerzas colaboradoras. 5. Análisis interno. Mediante este análisis se identifican los puntos fuertes y los puntos débiles de la organización en cuanto a sus recursos, su rendimiento en la prestación de servicios, sus procesos presentes y su estrategia operativa. 6. Identificación de temas estratégicos. Del cruce de los análisis externo e interno se procede a identificar los temas estratégi-

ORIGEN Y FUNDAMENTOS

Planificación estratégica en el sector público Figura 2-4Clarificación de mandatos

Análisis externo

ldentiflwu:lón de temas estratégicos

Anállale interno

Fuente: John M. Bryson, Strategic Planning for Pub/ic and Non-profit Organizatlons, 1988, y elaboración propia.

cos que debe abordar la organización de cara al futuro. Estos temas pueden afectar a la misión y los valores de la organización, a los servicios prestados, a los usuarios de los servicios, a la financiación o a la gestión interna. 7. Formulación de estrategias. En esta tarea se formula un conjunto de estrategias que definan las políticas, los programas y las acciones que debe realizar el organismo público para abordar con éxito los temas estratégicos. 8. Determinación de la visión. El paso final del proceso de planificación describe la situación futura de la organización pública si se ejecutan las estrategias formuladas ·anteriormente y si se desarrolla su potencial completo. En otras palabras, se trata de expresar la visión de éxito de la organización. 9· Implantación. Tras las ocho tareas descritas viene la implantación del plan estratégico, en la que se ponen en marcha acciones específicas y se obtienen resultados concretos. Asimismo, en esta última etapa tiene lugar la evaluación del plan, que revisa y corrige -si es preciso-los análisis y las estrategias a la luz de los nuevos acontecimientos. Contemplando en retrospectiva la aplicación de la planificación estratégica al sector público, puede afirmarse que se ha revelado útil en todas las organizaciones que se han visto expuestas a transformaciones importantes relacionadas con su entorno, su misión, su estatus jurídico, sus procesos operativos o su estructura organizativa. Aunque no está tan extendida como en el ámbito empresarial, actualmente la planificación estratégica forma parte del corpus de con'ocimientos de muchas organizaciones. públicas. Una de las razones que pueden justificar la supervivencia futura de la planificación estratégica en el sector públic_o es que no ignora la naturaleza política del proceso de toma de decisiones y, por tanto, no intenta imponer un modelo racional de planificación en un sistema que responde más a la racionalidad política que a la técnica.

Capítulo 3

Traslación de la planificación estratégica a las ciudades

A comienzos de los años 1980, la ciudad de San Francisco se enfrentaba a un incierto futuro. La otrora próspera y atractiva metrópolis californiana sufría una pérdida de actividad económica y un creciente déficit fiscal que ponían en serio peligro el mantenimiento de unos servicios públicos de alta calidad. Esta situación hizo que en la primavera de 1981 se reuniese un grupo de emQresarios para discutir el futuro de la ciudad como lugar para vivir y trabajar. Este grupo sugirió el empleo de la planificación estratégica - un instrumento suficientemente probado en el ámbito empresarial- para encontrar soluciones a los graves problemas que padecía la ciudad. De esta forma, San Francisco se convirtió en la ciudad pionera que elaboró el primer plan estratégico urbano. Al plan estratégico de San Francisco pronto le siguieron otros muchos en los Estados Unidos, y a finales de los años 1980 este nuevo enfoque llegó a Europa y se implantó con particular intensidad en España. La rápida difusión de la planificación estratégica de ciudades no fue fruto de la casualidad o de una moda pasajera entre los planificadores, sino que más bien respondió a la satisfacción de una serie de necesidades latentes en las comunidades urbanas. Así, las razones de la rápida aceptación de este proceso innovador hay que buscarlas en el establecimiento de un nuevo orden económico de naturaleza globalizadora que dejaba expuestas a muchas ciudades y territorios a una fiera competencia internacional. Asimismo, la planificación urbana tradicional estaba atravesando una profunda crisis que reflejaba claramente sus limitaciones para afrontar los nuevos retos. Y por encima de todo, se detectaban unas crecientes demandas sociales para mejorar la agilidad, la participación y la transparencia de los procesos de planificación. En otras palabras, el contexto socioeconómico de nuestras ciudades estaba maduro para aceptar nuevos enfoques que renovasen los instrumentos urbanísticos tradicio- · na les. Caracterización La traslación al ámbito de las ciudades de los conceptos, los métodos y las herramientas de la planificación estratégica empresarial durante los años 1980 no resultó un proceso fácil ni automático. Entre el mundo empresarial y el urbano había importantes

PLANIFICACIÓN ESTRATÉG ICA DE CIUDADES

diferencias que en ocasiones dificultaban-y en otras impedían la adaptación de estos instrumentos. Por otro lado, en las administraciones locales había un elevado nivel de desconocimiento sobre qué era y para qué servía planificación estratégica, lo cual a veces conducía a situaciones de rechazo sin previa reflexión. Por todo ello, hubo que buscar formas sencillas ·y didácticas para transmitir la aplicabilidad de este nuevo concepto. Una aproximación un tanto simplista, pero bastante efectiva, de explicar la traslación al ámbito urbano de los conceptos y las herramientas de la planificación estratégica empresarial establecía un paralelismo entre el 'sistema empresa' y el 'sistema ciudad' (figura 3.1). De esta forma, la ciudad se presentaba como una entidad que tenía propietarios (ciudadanos, empresas e instituciones); que contaba con una alta dirección (la corporación municipal); que suministraba productos, prestaba servicios y facilitaba puestos de trabajo; que tenía clientes cuyas demandas satisfacía (ciudadanos, empresarios, inversores y visitantes); y que mantenía relaciones de competencia otras ciudades. A pesar de su excesiva simplicidad y discutible focalización en el aspecto económico, este esquema ayudaba a entender la posible utilidad de la planificación estratégica de <;:iudades.

Paralelismo entre empresa y ciudad

Figura 3-I.

Alta dirección

Consejo de administración

Productos

Bienes o servicios

Ciudadanos, inversores visitantes

Clientes Competidores Colaboradores

Empleo, servicios calidad de vida

Otras empresas

Otras ciudades

FUENTE:.Eiaboración propia

Efectuada esta primera aproximación conceptual, en los primeros tiempos se definía la planificación estratégica como un proceso sistemático dirigido a crear el mejor futuro posible para una la ide,ntificación de amenazas y oportunida. la optimización de sus puntos fuertes y la _minimización de -puntos' débiles . 1 _Hoy en día, gracias a la experiencia acumu-

I. Véase Arthur Andersen, Cuide to Public Sector Strategic Planning, 1984.

TRASLACIÓN A LA S CIUDADES

Diferenciación entre la planificación estratégica de ciudades y de empresas Cuadro 3.A.

Los instrumentos de gestión del sector privado no pueden trasladarse mecánicamente al sector público, ya que éste presenta particularidades notables tal como se exponen seguidamente. a. Definición de la misión. Las grandes compañías pueden describir su misión en una o dos frases, mientras que la complejidad y heterogeneidad de muchas ciudades dificulta esta breve definición. b. Nivel de consenso. El plan de una empresa está fuertemente controlado por un grupo reducido de personas, mientras que en la elaboración del plan de una comunidad intervienen centenares de personas. c. Nivel de exposición pública. En el ámbito empresarial, los medios de comunicación no están presentes en las tomas de decisiones, mientras que en el sector público lo están desde el principio .

d. Alcance del plan. En una empresa, el alcance del plan es relativamente fácil de establecer; en una ciudad, los "límites geográficos del plan están sujetos a múltiples consideraciones. e. Evaluación de alternativas. En el sector privado se utilizan indicadores puramente objetivos y cuantitativos, mientras que en las ciudades los indicadores suelen ser subjetivos y cualitativos. f. Grado de complejidad. Una ciudad es un organismo muy complejo con un componente inercial muy fuerte, razón por la cual necesita de mucho tiempo para variar su rumbo. g. Disponibilidad de recursos. Frente a la fl exibilidad existente en la empresa privada para asignar sus recursos, el sector público observa una gran rigidez.

lada, podemos ofrecer una definición más precisa y extensa en los términos siguientes: Véa nse J osé Miguel Fernández Güell, " La plani2.

ficación estratégica territo-

rial: un in strumento impulsor tanto del d esa rroll o competitivo como del desarroll o sostenible", 1996, y Planificación estratégica de ciudades, I997; Fa usto Curti y Mari a Cristina Gibell i (e dición), Pia nificazione strategica e gestione de/lo svilupp o urbano, I996; y Donna L. Sorkin, Nancy B. Ferris y James Hudak, Strategies for Cities and Counties: A Strategic Plann ing Cuide, r984 .

La planificación estratégica de ciudades es un proceso sistemático, creativo y participativo que sienta las bases de una actuación integrada a largo plazo, que define el modelo futuro de desarrollo, que formula estrategias y cursos de acción para alcanzar dicho modelo, que establece un sistema continuo de toma de decisiones y que involucra a los agentes locales a lo largo de todo el proceso. Una vez definido el concepto de planificación estratégica aplicado al ámbito urbano, conviene exponer sus características más significativas (figura 3.2): 2 - Integración de las diferentes visiones sectoriales sobre la ciudad. En el desarrollo urbanístico contemporáneo actúan una gran variedad de agentes con un amplio abanico de visiones físico-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉG I CA DE CIU DAD ES

Características de la planificación estratégica

. ...

FUENTE: Elaboración propia

espaciales, económicas, sociales, jurídicas y políticas, que no siempre se integran adecuadamente. Un plan estratégico no sólo considera la dimensión física de la comunidad analizada, sino que también contempla su realidad socioewnómica y política, lo que minimiza las contradicciones y fracturas operativas habituales en las planificaciones sectoriales. Por ello, la planificación estratégica posibilita la integración de las diversas realidades urbanas en un único proyecto gracias a su enfoque pluridisciplinar y multisectorial. - Conjunción de equidad, competitividad y sostenibilidad. Como se ha expuesto en el capítulo r, es factible conciliar los objetivos sociales, ecoriómicos y espaciales que persigue una comunidad urbana mediante el buen ejercicio de la gobernabilidad. Gracias a su filosofía abierta y sistémica, la planificación estratégica puede y debe dar cabida a estos principios, y evitar así posiciones excesivamente sectoriales y marginales. - Visión a largo plazo y compartida. Una decisión estratégica que implica modificar el rumbo de una comunidad resulta costosa en tiempo y recursos, y su marco temporal puede llegar a extenderse décadas enteras. Por esta razón, un plan estratégico no es el producto de un equipo municipal determinado, sino que debe ser un proyecto común de toda la comunidad que se desarrolla a lo largo de varias legislaturas independientemente de los avatares políticos. En suma, la planificación estratégica no tiene un carácter tecnocrático, sino que es un proceso democrático tanto en la forma como en los contenidos de las estrategias. - Consideración del entorno. Toda comuhidad urbana está expuesta· a las transformaciones que se producen en su entorno geopo lítico y socioeconómico. Frente a los planes urbanísticos

Figura 3.2. .

TRASLACIÓN A LAS CIUDADES

tradicionales -que suelen pasar por alto el análisis del entorno-, la planificación estratégica presta particular atención al estudio de los factores externos que pueden afectar al posicionamiento de una ciudad. - Comprensión de las relaciones entre ciudades. La globalización de la economía y la consolidación de grandes bloques económicos empujan a las ciudades a reforzar sus atractivos y a solventar sus puntos débiles. Esta nueva dinámica establece nuevas relaciones entre ciudades, que pueden ser de rivalidad o colaboración. La planificación estratégica pone especial énfasis en comprender y analizar con detenimiento las relaciones de rivalidad y colaboración que se producen en un determinado sistema de ciudades. - Configuración de una oferta urbana competitiva. La planificación estratégica trata de mejorar,la posición de una ciudad no sólo en el ámbito económico, sino también en el social y medioambiental. Con tal fin, el plan evalúa la situación actual de la ciudad, la compara con otros lugares de referencia y recomienda medidas para mejorar sus posiciones, apoyándose para ello en sus. puntos fuertes y mitigando los débiles. - Énfasis en la prospectiva. Para abordar la complejidad e incertidumbre que encierra el futuro en el ámbit9 urbano, la planificación estratégica acepta el juego de la incertidumbre y emplea estudios de futuro de tipo cualitativo, frente a las previsiones de naturaleza cuantitativa. Concretamente, el diseño de escenarios aparece como una herramienta particularmente apropiada para fundamentar las estrategias de desarrollo urbano. - Concentración en temas críticos. La planificación estratégica supone una concentración de esfuerzos en las actividades problemas clave de la ciudad, donde las actuaciones tienen más potencial de alcanzar objetivos. Así, un plan estratégico ofrece la oportunidad de observar más allá de las preocupaciones cotidianas, y distingue entre las decisiones verdaderamente import<¡1ntes y las que presentan un impacto meramente coyuntural. - Orientada a la acción. En ocasiones, la planificación urbana incluye acciones y lugares, pero deja fuera de sus determinaciones a los actores de las mismas, lo que puede derivar en propuestas irrealizables. En cambio, la planificación estratégica está orientada a la acción, por lo cual persigue asegurada viabilidad de sus propuestas, identificar recursos para su ejecución e involucrar a los responsables de las tomas de decisión. - Flexibilidad en las decisiones. Los planes urbanísticos convencionales se formulan siguiendo un proceso y un contenido establecidos legalmente. Por consiguiente, la consustancial rigidez de los planes urbanísticos suele chocar con la flexibilidad que demanda el proceso político para abordar ciertos problemas urbanos. Por el contrario, los planes estratégicos operan en. una di-

PLANIFICACIÓN EST RATÉGICA DE CIU DADES

mensión abiertamente pragmática que responde a un contexto político de limitada racionalidad; en consecuencia, asumen un comportamiento dinámico y flexible con respecto a la definición de objetivos y acciones. - Participación de todos los agentes locales. Mientras que la planificación urbana tradicional confina su agenda a unos pocos agentes públicos y privados, el éxito de un plan estratégico requiere la consulta y la participación coordinada de todos los agentes sociales y económicos de la comunidad urbana desde su inicio. La naturaleza participativa y de transparencia informativa de la planificación estratégica ayuda a garantizar la implicación de los agentes locales en el proceso, y a desarrollar asociaciones significativas entre el sector público y la iniciativa privada. - Modernización de la Administración. La planificación estratégica exige una nueva cultura de la Administración -tanto de los políticos como de los técnicos-, representada por un alto grado de motivación y cualificación técnica, un talante poco burocrático y una capacidad para coordinar y dinamizar a las fuerzas de la ciudad. En suma, la planificación estratégica de ciudades supone una verdadera movilización de la sociedad hacia unos objetivos compartidos por todos. Esto supone prestar mucha atención a los aspectos de comunicación, concienciación y participación de la sociedad civil, frente al control excesivo de las administraciones públicas y a la especulación de los agentes inmobiliarios. Si esto es así, la planificación estratégica presenta cierta capacidad para regenerar la planificación urbana, que se halla sumida en una larga situación de estancamiento, e incluso de hostigamiento, debido a factores internos y externos. Planificación tradicional frente a planificación estratégica Entre la planificación urbanística tradicional y la planificación estratégica de ciudades existe una serie de rasgos diferenciales que conviene tener en cuenta (figura 3.3). - Predominio del proceso. La planificación urbanística tradicional separaba diseño y ejecución, por lo cual no establecía un camino sistemático para gestionar la evolución de la ciudad . Por el contrario, el plan estratégico presta más atención al proceso que al producto, efectúa revisiones iterativas de sus determina ciones y elabora documentos con una función eminentemente persuasiva y promociona!. - Enfoque integrado y coordinado. Con el fin de superar la planificación sectorializada y descoordinada del pasado, el plan estratégico persigue la integración de las visiones sectoriales, así como la coordinación horizontal y vertical entre los diversos niveles territoriales administrativos.

TRASLACIÓN A LAS CIUDADES

Planificación: tradicional frente a estratégica Figura 3-3-

Predominio del producto

Predominio del proceso

Sectorial y/o territorial

Integrada y coordinada

Normativa y vinculante

Indicativa

Orientada a la oferta urbana

Orientada a la demanda urbana

Sujeción a los limites administrativos

Superación de los limites administrativos

Participación tardia y difusa FUENTE: Elaboración propia

- Propuestas indicativas. La planificación urbanística de corte tecnocrático se ha caracterizado por su fuerza nof'mativa y su poder vinculante a la hora de distribuir los usos de suelo. Este modelo ha limitado gravemente la participación local y ha propiciado la aparición de una planificación más indicativa, que pospone las actuaciones vinculantes al desarrollo detallado de los planes. Por el contrario, un plan estratégico no tiene fuerza legal . y coercitiva, puesto que se fundamenta en un proceso participativo que recurre a incentivos y a algún instrumento disuasorio, pero no a imposiciones unilaterales por parte de la administración pública. - Orientación hacia la demanda. En el los planes urbanísticos estaban muy orientados a la provisión · de una oferta genérica; ya fuesen productos (suelo, infraestructuras, equipamientos, etcétera) o servicios (transporte, prestaciones sociales, etcétera), todos ellos dirigidos a una demanda aparentemente homogénea e indiferenciada. Por contra, en el momento presente, los planes prestan mayor atención a la satisfacción de las necesidades específicas de los diversos segmentos de una demanda urbana (ciudadanos, empresas, visitantes, etcétera), que se entiende más heterogénea y fragmentada que en el pasado. - Superación de los límites administrativos. Hoy en día, las grandes metrópolis presentan una configuración múltiple, policéntrica y discontinua en la que se desarrollan relaciones muy fluidas y cambiantes. La nueva realidad metropolitana desborda los rígidos marcos impuestos por las delimitaciones administrativas y obliga a concebir regiones funcionales con un amplio abanico de criterios. La planificación estratégica aporta una concep-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

ción flexible y multisectorial que ayuda a analizar el fen9meno metropolitano en toda su dimensión sin interferir en la autonomía municipal. - Participación temprana y foca/izada. La planificación estratégica pone en cuestión que haya que esperar a la aprobación de un avance de plan para abrir la participación pública; por el contrario, desde el primer momento la participación se convierte en una cuestión necesaria para seleccionar y discutir los asuntos esenciales. Por otro lado, el entendimiento de la complejidad de los intereses y los actores involucrados en el desarrollo de una ciudad ha conducido a segmentar y focalizar el proceso participativo, frente a fórmulas más abiertas y asamblearias que diluyen el debate y la formulación de estrategias. A pesar de estas innegables diferencias, no debe buscarse el enfrentamiento entre ambos procesos; por el contrario, hay que perseguir con todo convencimiento una articulación entre la planificación estratégica y la urbanística tradicional, con el fin de ligar las estrategias multisectoriales con las determinaciones que guían el desarrollo físicoespacial. Así, la planificación estratégica debe contemplarse tan sólo como un punto de partida que articula y orienta los ·procesos de planificación económica, social y físico espacial, que a su vez desembocan en una serie de proyectos sectoriales u horizontales (figura 3.4). En consecuencia, el objeto de la planificación estratégica es complementar y no sustituir los procesos de planificación sectoriales de corte tradicional que se elaboran en una ciudad. La utilización conjunta de ambos tipos de planificación ayuda a integrar actividades, asegurando que las guíe un propósito y una dirección comunes . Articulación entre planificación estratégica y tradicional Figura 3-4Enfoque integral e indicativo

Enfoque sectorial y vinculante

Planes económicos

Planes de ordenación

Planes de transporte

-----

----,_- ----FU ENTE: Elaboración propia

TRASLACIÓN A LAS CIUDADES

Valoración La caracterización de la planificación estrateglCa nos permite concretar los principales beneficios y riesgos que entraña su aplicación. al ámbito. de las ciudades. En el apartado de beneficios cabe destaca¡; los siguientes: "" Ofrece una visión global e intersectorial a largo plazo. - Identifica tendencias y descubre oportunidades. - Formula objetivos prioritarios sobre los cuales concentra los recursos limitados. - Estimula el diálogo y el debate interno. Genera un compromiso comunitario para la acción. - Fortalece el tejido social. - Promueve la coordinación entre instituciones públicas. - Implica a la iniciativa privada. Otorga una alta visibilidad política y social. Ahora bien, una planificación estratégica mal concebida y aplicada puede traer consigo algunos riesgos que deben evitarse: - Falta de capacidad implantadora directa . El organismo encargado de elaborar un plan estratégico no tiene capacidad directa para implantar los proyectos o las acciones de dicho plan; su defecto, este organismo debe incentivar y ayudar a los verdaderos agentes implantadores a ejecutar sus recomendaciones. - Excesiva importancia de los temas económicos. En ocasiones se priman los aspectos económicos de una ciudad frente a los sociales y ambientales, lo que produce un desequilibrio entre las estrategias de competitividad, equidad y sostenibilidad. - Generalidad de los análisis técnicos. La trivialización de la realidad y las previsiones de futuro aventuradas sin fundamentos sólidos debilitan enormemente los análisis técnicos de un plan estratégico y desacreditan sus recomendaciones estratégicas. - Abuso del enfoque negociador. El uso de instrumentos blandos (como la negociación, los incentivos, la educación y la sensibilización) tienen el inconveniente de que - al no existir un respaldo más firme- los asuntos más conflictivos pueden quedarse fuera de la agenda. - Ausencia de conexión entre los planes públicos y empresariales. El éxito de un plan estratégico viene dado en gran parte por el nivel de implicación de· la iniciativa privada en las estrategias de futuro. Aquí es preciso establecer mecanismos que garanticen el compromiso de los agentes públicos y privados hacia 'ét plan. - Desinterés de los políticos hacia la continuidad deLproceso. Si el liderazgo del plan ha sido asumido por la máxima autoridad municipal, ésta debe mantener su apoyo y estímulo hacia el plan durante todo el proceso no sólo de elaboración, sino también de implantación. No debe olvidarse que los periodos electorales pueden ser letales para el plan.

PLANI F ICACIÓN ESTRATÉ GIC A D E CIUDADES

Conviene advertir que los resultados de un plan estratégico rara vez se perciben a corto plazo, sino que suelen aflorar a medio y largo plazo. Lo que sí es medible a corto plazo es el nivel de implicación de los agentes locales y la participación ciudadana que generan estos planes. Ambos indicadores son un fiel reflejo de la incidencia del plan en el fortalecimiento del tejido.social. Comprensión de la ciudad como un sistema funcional Antes de exponer el enfoque metodológico que suele aplicarse en un plan estratégico, conviene explicar cómo se ve y se analiza una ciudad cuando se asimila con un sistema funcional complejo. La aplicación de la 'teoría general de sistemas'3 al ámbito urbano no es novedosa ya que tiene conocidos antecedentes en los trabajos de Brian McLoughlin. 4 La ciudad puede entenderse como un complejo ecosistema de elementos o partes conectadas, donde las actividades humanas están enlazadas por comunicaciones que interactúan en tanto el sistema evoluciona dinámicamente. En este sistema, cualquier variación o alteración, ya sea espacial o estructural, en una de sus partes origina una reacción en cadena que modifica o influye en las otras partes del sistema. Junto a la intensa interacción de los cambios que tienen lugar sobre el suelo, es el dinamismo de los procesos lo que caracteriza la complejidad del enfoque sistémico en la planificación urbana. En suma, el enfoque sistémico persigue resolver los grandes desequilibrios generados por el proceso de urbanización a través de una organización de los sistemas de actividades urbanas, la conservación y gestión de los recursos naturales y la mejora de la calidad de vida. Asumiendo la exposición anterior, la ciudad y su área de influencia inmediata pueden contemplarse como un sistema funcional, entendiendo éste como un conjunto de componentes relacionados entre sí para la consecución de unos fines comunes. En otras palabras, los individuos, las empresas y las instituciones desarrollan su actividad en un sistema urbano, del cual demandan una serie de recursos, infraestructuras y servicios. Además, los sistemas urbanos son abiertos, es decir, operan en un determinado contexto socioeconómico y natural, e interactúan con ·él de manera constante. El sistema urbano deberá identificar los cambios en su entorno y adaptar su funcionamiento a ellos; de lo contrario, entrará en declive. Así pues, cabe entender la ciudad como un sistema funcional que está compuesto por una serie de elementos y relaciones (figura 3-s) : - Elementos de la demanda urbana: residentes, agentes económicos, agentes sociales y visitantes. Estos agentes imponen a la ciudad una serie de requisitos para vivir y trabajar en ella.

3. Véa nse Lud wig vo n Bertalanffy, General System Theory: Foundations, Development, A p p lications, 1968; Jay W. Forrester, Industria l Dynamics, r96r ; y Ángel Sarabia , La teoría general de sistemas, I99 5· 4 · Br ia n Mc Loug bJin , Urban and Regional Planning: A Systems A pproach, 1969, y " H acia un contro l del sistema urba no" , 1972.

TRASLACIÓN A LAS CIUDADES

El sistema funcional urbano

Figura 3·5· Recursos humanos

Sistemas de

Actividades productivas

/ Demanda urbana

comunicaciones

Soporte flslco

/ Calidad de vida

/ Apoyo pübllco

FUENTE: Elaboración propia

- Elementos de la oferta urbana: recursos humanos, actividades productivas, sistemas de comunicaciones, soporte físico para las actividades urbanas, calidad de vida y apoyo público a los agentes sociales y económicos. Los elementos de la oferta urbana tratan de satisfacer los requisitos de la demanda. - Elementos del entorno: factores geopolíticos, sociales, económicos, tecnológicos y administrativos. Estos factores son exógenos a la ciudad, pero afectan a su funcionamiento y equilibrio. - Relaciones entre los elementos del sistema: interfaces entre los elementos de la oferta y la demanda urbanas, interfaces entre los propios elementos de la oferta, e interfaces entre los factores del entorno y los componentes del sistema. La conceptualización sistémica de la ciudad tiene una clara ventaja: nos permite plantear una abstracción simplificada e inteligible de la complejidad inherente a la realidad urbana, una abstracción que resulta fácilmente asimilable por técnicos y agentes locales. De esta forma se pueden describir y explicar las variadas y complejas relaciones que se desarrollan entre los componentes urbanos, con el ánimo de ajustar el diagnóstico de la ciudad, proyectar escenarios futuros y formular estrategias de desarrollo. Ahora bien, conviene realizar algunas puntualizaciones sobre la consideración de la ciudad como sistema funcional complejo. 1. Los sistemas, como tales, no existen en la naturaleza, sino que son una forma particular de percibir la realidad por parte del hombre. En consecuencia, todos los sistemas concebidos por un individuo tienen limitaciones. 2. Los sistemas funcionales urbanos están particularm·ente afectados por la incertidumbre y la imprecisión. Por esta razón,

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

hay que emplear con cautela los modelos cuantitativos que intentan simular la realidad urbana. 3. La excesiva desagregación de la realidad urbana en distintos elementos para facilitar su comprensión puede dar lugar a una visión reduccionista que dificulte su interpretación posterior. 4 · La ciudad es un sistema funcional con mucha inercia, es decir, resulta muy difícil cambiar su rumbo a corto plazo. Existen límites sobre la capacidad de las ciudades para acelerar o retardar el ritmo de los cambios. 5. El proceso de cambio de una ciudad no es secuencial (una cosa afecta directamente a otra), sino más bien simultáneo (muchas cosas ocurren al mismo tiempo) . Por esta razón, las adaptaciones a los cambios no son nunca conclusivas, ya que cada elemento urbano afecta a otros en su dinámica de adaptación. 6. Las ciudades están inmersas en un espacio estructurado, configurado por las infraestructuras de comunicaciones y por el marco físico, todo lo cual condiciona su dinámica funcional. 7· A su vez, una ciudad forma parte de un sistema funcional superior, en el cual un conjunto de urbes están ligadas por un sinnúmero de relaciones económicas, sociales y espaciales. Esto obliga a no ignorar el contexto regional e internacional en el que opera una ciudad. Finalmente, no olvidemos que un sistema tan complejo y dinámico como una ciudad está continuamente reaccionando ante los cambios externos, tratando de adaptarse o sobreponerse a ellos. Por tanto, para un analista estratégico es muy importante reconocer las posibles direcciones que está tomando una urbe como reacción a los cambios del entorno, y las oportunidades que esto conlleva. Seleéción del enfoque metodológico Una vez fijado el enfoque sistémico que describe el funciona miento general de una ciudad, se muestra a continuación la metodología que habitualmente se emplea para elaborar un plan estratégico. Por principio, ésta adoptará una estructura clara y lógica que permita avanzar eficazmente en el proceso de planificación. El método más difundido y utilizado contempla siete tareas básicas que se engarzan de manera secuencial, tal como se muestra en la figura 3.6. r. Arranque del plan. Esta tarea supone fijar el liderazgo del proceso, conseguir la implicación de los principales agentes socioeconómicos, establecer una estructura organizativa y participativa operativa y diseñar una política de comunicación exhaustiva para difundir públicamente los objetivos del plan. 2. Caracterización de los modelos de desarrollo. Estos modelos describen los patrones de desarrollo físico, económico y social

TRASLACIÓN A LAS CIUDADES

Metodologfa simplificada

Figura 3.6.

Arranque

del plan

Análisis interno Revisión

Proceso continuo de gestión, coordinación, partlclpaclón y comunicación FUENTE: Elaboración propia

que han llevado a la situación actual de la ciudad, y establecen el marco de referencia para acometer los análisis externo e interno. 3. Análisis externo. Relaciona las oportunidades y amenazas derivadas de los acontecimientos externos que afectan a la ciudad pero que están fuera de su control. Esta tarea consta de tres subanálisis: entorno, demanda y competidores. 4 · Análisis interno. En paralelo al análisis externo se diagnostican los principales elementos de la oferta urbana, entre.los cuales sobresalen los recursos humanos, las actividades productivas, las comunicaciones, la calidad de vida y el apoyo público. 5. Formulación de la visión estratégica. La visión estratégica corresponde al modelo de futuro deseado para la comunidad urbana. Los desajustes entre la visión deseada y la re<!-lidad existente permiten identificar los temas que sean críticos para el futuro· desarrollo socioeconómico de la ciudad. 6. Desarrollo de estrategias. Una vez formulada la visión deseada, se procede a diseñar las estrategias para aumentar la competitividad, habitabilidad y sostenibilidad de la ciudad, a desarrollar los programas de actuación y a elaborar un plan de acción. 7· Implantación. Tras la definición y el desarrollo de las estrategias, se aborda la difusión del plan, su implantación y su ulterior revisión. Finalmente, no debe olvidarse que un plan estratégico descansa en un proceso continuo de gestión, coordinación, participa- . ción y comunicación sin el cual el proceso de movilización social no tendrá lugar. Aunque en teoría la metodología descrita sigue un proceso secuencial de tipo lineal, en la práctica se producen constantes bucles para revisar y retroalimentar las conclusiones y estrategias

PLANIFICACIÓN ESTR'}-TÉGICA DE CIUDADES

que se van obteniendo. Un desarrollo más detallado de las tareas y de los principales bucles de retroalimentación se expone en la

figura 3·7· Con respecto al enfoque metodológico descrito, cabe hacer las reflexiones siguientes. En primer lugar, dado que cada ciudad y cada conjunto de problemas urbanos son diferentes, la metodología de planificación estratégica no debería ser un proceso de pensamiento dogmático, monolítico e inflexible. De hecho, la mejor teoría de planificación es híbrida, es decir, adapta las mejores características de diversos métodos contrastados con éxito. Metodología extendida Figura 3·7·

l.. . . . . . . . . . . .

P::.:I

...........................................

Gestión, coordinación, participación y comunicación del plan estratégico FUENTE: Elaboración propia

En segundo lugar, la selección del conjunto apropiado de técnicas o métodos de planificación estratégica estará supeditada a las condiciones y necesidades locales y a la disponibilidad de fuentes de información en la comunidad estudiada. Por ejemplo, las técnicas aplicables en áreas urbanas fuertemente industrializadas -donde las bases de datos son abundantes y exhaustivassuelen ser inapropiadas en urbes con sistemas de información menos desarrollados. En último lugar, y con carácter general, puede decirse que una planificación estratégica de ciudades que sea efectiva requiere una metodología estructurada y basada en el trabajo en equipo, en la cual el proceso en sí sea más importante que el producto terminado. Una metodología bien concebida ayudará a los líderes de la comunidad a tratar de resolver los temas críticos para su futuro. El resultado deberá ser el enunciado de una serie de estrategias que capitalicen los puntos fuertes de la comunidad y que reconozcan la importancia de las diversas partes con intereses en los procesos urbanos .

Parte 11

MĂŠtodo e instrumentos

Arranque del plan estratégico

Capítulo 4

Todo plan estratégico de una ciudad surge de una decisión colectiva de los líderes de la comunidad para afrontar con garantías de éxito los retos de futuro. El lanzamiento del plan está propiciado por motivos muy diversos: 1 la organización de un evento importante, como unos Juegos Olímpicos o una Exposición Universal; la superación de una crisis económica, social o ambiental; la mejora continua de la ciudad, aunque no se perciban problemas de gravedad; el seguimiento del ejemplo de otras iniciativas urbanas de éxito; y la coordinación de actuaciones públicas y privadas para aprovechar sinergias. Además de estos propósitos explícitos y hasta cierto punto cuantificables, existe un objetivo implícito al plan y de earácter más intangible: la creación de capital social en la comunidad urbana. Metodología general · Paso 1

Figura 4.1.

1. Véase J avier Font y Cristina Rivero, "Participación de la sociedad civil en el desarrollo estratégico urbano y territorial ", 1999 .

La decisión de acometer un plan estratégico suele alcanzarse de acuerdo con la secuencia siguiente: se detecta una situación problemática o un cambio estructural que previsiblemente producirá amenazas y oportunidades de cara al futuro; se asume la necesidad de formular una estrategia para guiar las actuaciones públicas y privadas venideras; se evalúa la criticidad de contar con el consenso y el esfuerzo colectivo para implantar la estrategia; y se llega al convencimiento de que se debe acometer un plan estratégico para la ciudad. Una vez tomada la decisión, deben resolverse cuatro cuestiones preliminares: la asunción del liderazgo,

PLANIFICACIÓN ESTRAT É GI CA DE C IUDADES

la implicación de los agentes económicos y sociales, el diseño del modelo organizativo y el establecimiento de una estrategia de comunicación. Creación de capital social Los economistas del siglo XIX creían que sólo había dos formas de capital: el financiero y el físico. Ahora bien, si ampliamos el concepto de capital y lo definimos como el conjunto de valor que facilita la acción, podemos considerar otras formas de capital: el humano, el cultural y el social. 2 Entre estos últimos, la creación y el desarrollo de capital social constituye uno de los objetivos primordiales de todo plan estratégico de una comunidad urbana . Modelo de desarrollo del capital social Figura 4.2. Implicación civica

Redes sociales

Confianza interpersonal

Acción colectiva efectiva

Beneficios individuales y sociales FUENTE: Rohe, "Building social capital lhrough community development", 2004

El concepto de 'capital social' comenzó a popularizarse a principios de los años 199 0, y a partir de entonces se ha convertido en una plataforma que facilita el intercambio de ideas entre teóricos y practicantes de las ciencias sociales. El capital social puede definirse como el conjunto de normas, valores, hábitos, confianza y redes que rigen la interacción entre las personas y las instituciones de una comunidad, y que facilitan la coordinación y cooperación social para el beneficio mutuo. 3 Como toda forma de capital, el social puede depositarse y aumentar durante un periodo de tiempo determinado, pero también puede depreciarse y sufrir el riesgo de desaparecer. En consecuencia, el capital social no existe per se, sino que debe crearse y cultivarse. Un posible modelo para desarrollar el capital social es el que propone William Rohe, 4 en el que se relacionan conjuntamente los conceptos de implicación cívica, confianza interpersonal y acción colectiva (figura 4.2 ).

2. Véase !van Light, " Socia l capital's unique accessibility" ' 2 004 3· Véase R. Putn am, "Bowling a lo ne: America 's de· cl i n in g soc ia l cap it al ". 1995 · 4· W ill iam M. R oh e. " Build ing socia l ca pi ra rhro ugh comm un it y developmene', 2 004.

ARRANQUE DEL PLAN ESTRATÉGICO

Evaluación del capital social en una comunidad Cuadro 4.A .

Siguiendo el modelo de Rohe ("Building social capital through comrnunity development", 2004), el capital social debe evaluarse según cuatro variables básicas: a. Implicación: - Cantidad y calidad de la interacción entre vecinos. - Actividad voluntaria en el barrio. - Participación en organizaciones vecinales. - Utilización de los equipamientos vecinales. b. Redes sociales: - Tamaño de la red (número de personas implicadas) . - Diversidad de la red (raza, edad, nivel adquisitivo, etcétera). - Localización de la red (residentes fuera o dentro del barrio). - Utilización de la red . c. Confianza: - Confianza - Confianza - Confianza - Confianza

en en en en

otros residentes. las organizaciones vecinales. organizaciones sin ánimo de lucro. agencias municipales.

d. Infraestructura organizativa: - Número, tipo y tamaño de organizaciones. - Número de miembros. - Ratio de participación. - Diversidad de los miembros. - Efectividad percibida de las organizaciones. - Estatus percibido de las organizaciones fuera del barrio.

5· Véan se Ro berto Ca magni, "Incertidumbre, capita l socia l y desa rro llo lo-

cal: enseñanzas pa ra una goberna bilidad sostenible del territo rio" , 2 003; y Francis Fuku ya ma , Trust: Th e Social Virtues and the Creation of Prosperity, I99 5.

Concretamente, este modelo implica la creación de un conjunto de relaciones que comenzará con la implicación cívica de los agentes locales de una comunidad. Seguidamente, los que se involucran en actividades cívicas configurarán una red de relaciones sociales a nivel local. La existencia de redes sociales generará una mayor confianza interpersonal: lo que los anglosajones denominan trust. A su vez, el incremento en la confianza dará lugar a una acción colectiva más efectiva. Finalmente, el proceso expuesto desembocará en la obtención de beneficios mutuos, individuales y sociales, como es el caso del aumento del valor de las viviendas o el fortalecimiento de la economía local. La creación de capital social reporta notables ventajas no sólo desde el punto de vista social, sino también desde el económico. 5 En una comunidad, capital social es sinónimo de confianza recíproca, valores y conductas compartidas, instituciones sólidas y participación en las decisiones públicas. Cuando se cumplen estas condiciones, .se genera un clima de responsabilidad, cooperación y sinergia que evidentemente aumenta la eficacia de los factores productivos, facilita el intercambio, estimula la creatividad y la

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

innovación, y hace más eficaz el suministro de bienes públicos. En consecuencia, el capital social constituye una condición necesaria para rentabilizar las inversiones en capital físico y humano en una comunidad urbana, por lo que es un factor clave del éxito del proceso de planificación estratégica. Asunción del liderazgo La primera tarea que se ha de realizar en el arranque del plan estratégico de una ciudad es establecer quién va a asumir el liderazgo del proceso. Esta cuestión no es baladí, ya que del grado de acierto de esta elección dependerá en buena medida el éxito de la totalidad del plan; de hecho, un liderazgo débil da lugar a serias dificultades e incluso a la paralización del plan. Un líder es una persona, un grupo o una institución que dicta directrices durante el proceso de planificación, que decide cómo resolver los temas conflictivos y que actúa de esta forma porque su legitimidad está reconocida por otros agentes y por la sociedad en general. Por tanto, el líder del plan puede ser una persona física de reconocido prestigio (político, empresario o intelectual) o una institución de sólida implantación en la comunidad (Ayuntamiento, Cámara de Comercio, Confederación Empresarial, etcétera) . El reconocimiento del liderazgo que ostente una persona o una institución en la ciudad objeto del plan estratégico determinará significativamente el grado de implicación de gran parte de los agentes sociales y económicos en el proceso de planificación. Según Christian Lefevre, 6 d concepto de liderazgo está cambiando hoy en día. En el pasado, la legitimidad de un líder venía dada por su pertenencia a un partido político o por su posición central en una institución de reconocido prestigio. En el momento presente, el reconocimiento de un líder viene determinado por su capacidad para actuar en una sociedad más pluralista, más fragmentada y menos centralizada, en la cual el consenso es preciso para elaborar políticas y para abordar temas relevantes. En este contexto, un líder debe ser capaz de agregar una serie de intereses múltiples y fragmentados en un proyecto que sea aceptable para todos o para la mayoría de los agentes con intereses en la ciudad. Hay tres alternativas básicas por las que puede optar una ciudad a la hora de fijar el liderazgo del proceso de planificación estratégica: a. El alcalde. En esta opción, la primera autoridad local lidera el proceso de planificación. Este caso suele darse en los lugares donde existen problemas o retos apremiantes y en donde el tejido social es débil. Sus principales ventajas derivan de la conexión con la planificación de las actividades municipales, del compromiso y la responsabilidad directa de los distintos servicios muni-

6. Christian Le fevre , " Democratic governability of metropolitan areas", en el

Taller internacional sobre la gobernabilidad de las aglomeraciones metropolitanas de América Latina y el Caribe, 4 y 5 de di ciembre de 2003.

ARRANQUE DEL PLAN ESTRATÉGICO

El gobierno local como líder del proceso Cuadro 4.B.

La presencia del gobierno local como líder del proceso de planificación reporta tanto ventajas como inconvenientes: 7 Ventajas - El gobierno es menos propicio a ser dominado por 'intereses especiales' y más propicio a tener una amplia base de apoyo. - El gobierno p uede disponer de mayor credibilidad. - El gobierno puede tomar más pasos para involucrar a diferentes grupos e intereses. - La planificación local es una función establecida del gobierno. El gobierno suele tener un papel importante en la implantación. El plan puede ser más sensible a las realidades políticas. Si los líderes del gobierno se encuentran en el corazón del proceso de planificación, estarán más predispuestos a apoyar los resultados. - El plan incluirá temas o estrategias que el gobierno considera importantes. Desventajas - Los líderes del gobierno pueden quedar públicamente atados a un plan que ellos consideran poco práctico o político. El plan puede quedar condicionado a la perspectiva de los recursos públicos. Los planificadores públicos pueden no estar familiarizados con la planificación estratégica ni tener acceso al conocimiento del sector privado. El gobierno puede tener dificultades para acotar los temas críticos y hacer elecciones complejas .. El gobierno puede tener dificultades para excluir a personas influyentes, lo que puede dar lugar a grupos de tamaño de poco manejable. Los funcionarios públicos pueden distraerse por las responsabilidades del día a día. El gobierno puede no estimular la implicación de la iniciativa privada en la implantación. - El gobierno puede tener una perspectiva a más corto plazo que el sector privado. - El gobierno puede ser incapaz de generar suficiente consenso.

7· Véase Donna L. Sorkin, Nancy B. Ferris y James Hudak, Strategies for Cities and Counties: A Strategic Planning Cuide, 1984.

cipales y de la posibilidad de articular decisiones políticas y técnicas. En el capítulo de inconvenientes figuran la excesiva burocratización del proceso, la falta de dinamismo de la participación ciudadana y la dificultad de obtener financiación externa. b. La sociedad civil. Cuando existe un tejido social fuerte y dinámico, la propia Sociedad Civil puede asumir el liderazgo del plan estratégico a través de alguna institución sin ánimo de lucro, en la cual debe participar intensamente la administración local. Esta opción resulta muy deseable por diversos motivos: su mayor capacidad para movilizar esfuerzos e ideas; su alto nivel de parti-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

cipación y asociacionismo; y la posibilidad de obtener fuentes de financiación tanto internas, por el convencimiento local, como externas, debido a su imagen de proyecto cohesionado. Sus principales inconvenientes se deben a dificultades operativas durante el proceso y al posible conflicto con las políticas municipales. e; La iniciativa privada. Esta opción se da cuando una empresa o una organización empresarial decide abordar directamente o impulsar indirectamente la realización de un plan estratégico. Por ejemplo, en los planes estratégicos norteamericanos es frecuente que la iniciativa nazca de grupos de empresarios o asociaciones ciudadanas (casos de San Francisco o Detroit), y posteriormente se produzca la incorporación de las administraciones públicas. Por el contrario, las experiencias europeas tienen una composición más netamente pública, lo que no es óbice para que las entidades privadas participen decisivamente en el proceso de planificación (casos de Barcelona, Bilbao o Rotterdam). La persona o institución que lidere el arranque del plan estratégico no tiene necesariamente que permanecer inmutable a lo largo de todo el proceso, ni debe atribuirse la voz dominante del proceso de planificación en virtud de la autoría de la idea, ya que un plan estratégico es por definición un proceso democrático orientado al consenso. En esta línea, los principios básicos que debe observar el líder de un plan estratégico son tres: credibilidad ante sus conciudadanos; capacidad de convocatoria en la comunidad local; y habilidad para conciliar intereses divergentes, ya sean de índole económica o social. Implicación de agentes En ·un plan estratégico es necesario implicar desde el inicio y de forma muy estrecha al conjunto de los agentes públicos y privados que inciden de forma significativa en la dinámica de la urbe. De esta manera se rechaza la planificación burocratizada y se apuesta por un proceso descentralizado, activo y orientado a informar, concienciar, dinamizar y movilizar al conjunto de los agentes sociales en torno a un objetivo común: un proyecto de ciudad. Para alcanzar estos fines es necesario que el proceso de planificación sea capaz de generar cierto consenso entre las necesidades y los intereses potencialmente conflictivos que coexisten en una ciudad. Nada más arrancar un plan estratégico, es aconsejable implicar a los· denominados 'agentes clave', que son los que ejercen un indiscutible poder e influencia en la comunidad estudiada, y que no suelen superar la docena. Este proceso de implicación suele realizarse mediante los pasos siguientes (figura 4. 3): - Ide"Y?tificar los grupos de poder e influencia. Habitualmente nos referimos a partidos políticos, gestores públicos, empresa-

ARRANQUE QEL PLAN ESTRATÉGICO

Proceso de implicación de agentes Figura 4-3-

FUENTE: Elaboración propia

rios, sindicatos, universidades y asociaciones ciudadanas. Sin embargo, la lista no acaba aquí; hay lugares en donde la Iglesia, las organizaciones del tercer sector o los profesionales independientes de reconocido prestigio desempeñan un papel relevante. Habrá que contar con todos ellos. - Difundir el proceso de planificación. Una vez identificados los agentes clave, habrá que visitarlos para comunicarles los objetivos, el alcance y el enfoque del plan. Es imprescindible que los agentes tengan una idea clara del proceso completo, que entiendan las diferencias entre la planificación estratégica y fa planificación urbana tradicional. - Acordar la estrategia general del plan. El contacto con los agentes clave permitirá recoger sus sugerencias sobre el enfoque que debería seguir el proceso de planificación y sobre los principales retos que afronta la ciudad en la actualidad. - Lograr su compromiso participativo. Hay que lograr el apoyo y el compromiso de los agentes clave con respecto al plan durante todo su proceso de elaboración para asegurar la implantación de los proyectos que requieran el concurso de múltiples grupos u orgamzac10nes. - Articular su participación en el plan. Una vez obtenido el compromiso de los diversos agentes, debe articularse su partiCipación en el plan, asegurando que su aportación sea lo más efectiva posible. Aparte de implicar a los agentes clave, el plan estratégico precisa contar también con un abanico más amplio de instituciones, empresas y ciudadanos. Generalmente, los participantes en los planes estratégicos proceden de tres ámbitos: el gobierno (representantes electos y funcionarios), el sector privado (empresarios) y la sociedad civil (sindicatos, asociaciones de consumidores, de

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Caracterización de los agentes locales Gobierno

Sector privado

Tercer sector o sociedad civil

Políticos

Funcionarios

Estilos de gestión

Instintivo

Tecnocrático

Jerárquico

Horizo ntal

Liderazgo

Populista

Basado en competencias

Director ejecutivo

Carismático

Accionistas

Grupo de clientes

Clientela

Población total

Proceso de toma de decisiones

Debate legislativo

Técnico

De arriba a abajo

Consensual

Horizonte para la toma de decisiones

Corto

Largo

Corto

Corto 1 medio

Beneficios

Responder a los problemas del grupo de clientes

Objetivos

Satisfacer las necesidades básicas de la población

FUENTE: Diva y y Wolfe, Metropolitan Gouernance Background Study,

2002.

vecinos y juveniles, ÜNG, universidades, etcétera). Sus objetivos, sus relaciones sociales y su modus operandi difieren mucho entre sí, por lo que resulta interesante conocer sus principales rasgos característicos {cuadro 4.c). La implicación de los agentes locales en el proceso de planificación estratégica puede lograrse utilizando diversos canales: - Participación presencial. Se realiza a través de entrevistas personales, grupos de trabajo, asambleas, etcétera. - Participación indirecta y estructurada. Se lleva a cabo mediante encuestas y sondeos. - Medios de comunicación. Tradicionalmente los ciudadanos han transmitido sus opiniones a través de los medios de comunicación. - Representantes políticos. En los sistemas democráticos, los ciudadanos suelen contactar con sus representantes políticós para expresarles sus quejas y preocupaciones. - Internet. Nuevo canal de información y comunicación interactiva que ofrece amplias oportunidades para la participación ciudadana. Como resultado de esta actividad, se podrá obtener una radiografía de la estructura de poder existente en la comunidad y un mapa _de las posibles resistencias al proceso de planificación. Ahora bien, la mera comprensión del mapa de poder local no nos garantiza en absoluto la fluidez del proceso. Debemos ser conscientes de que en una sociedad compleja, las decisiones se toman mediante un proceso de interacción, debate y ajuste mutuo incremental que suele estar basado en una información imperfecta, en supuestos inciertos y en un contexto de riesgo. Por tanto, la crea-

Cuadro 4.c.

ARRANQUE DEL PLAN ESTRATÉGICO

Análisis de la estructura del poder en una comunidad Cuadro 4.D.

En 19 53, Floyd Hunter, sociólogo de la Universidad de Carolina del Norte, publicó Community Power Structure. En este libro, Hunter hacía un análisis detallado de la ci udad de Atlanta (Georgia), en un esfuerzo por determinar qué grupo las relaciones de la política y del poder en la ciudad. El interés de este estudi o radica en estudi ar la esque se estableció el primer enfoque sistemático tructura de poder en una comunidad urbana. En primer lugar, Hunter consultó a un panel de expertos de la comunidad procedentes de diversas áreas institucionales sobre quiénes eran las personas más importantes en la ciudad cuando se trataba de realizar actuaciones concretas. El siguiente paso consistió en entrevistar a los líderes seleccionados en la consulta anterior y pedirles que identificasen por orden de importancia a las diez personas más influyentes en la comunidad. Seguidamente, Hunter determinó que los líderes estaban organizados en grupos sociales de diferente nivel con papeles distintivos en los procesos de creación de políticas. Además de esto, consiguió información sobre el proceso de formulación de políticas y toma de decisiones a través del examen de cinco cuestiones: el plan de urbanismo, el control del tráfico, el impuesto sobre las ventas, el plan de votantes y el problema de los negros. De esta forma, Hunter llegó a las siguientes conclusiones: primera, el liderazgo del proceso era llevado a cabo por grupos con un poder diferencial y unos papeles diferentes; segunda, un grupo pequeño, procedente mayoritariamente de la comunidad de negocios, tendía a formular las políticas, mientras que un grupo más numeroso y menos estructurado estaba encargado de su implantación; tercera, en los temas multidisciplinares se producían más solapes por parte de los líderes más importantes que por los grupos desestructurados, que tendían a ser especialistas confinados en áreas monográficas. El profesor Robert Dahl, de la Universidad de Yale, no encontró satisfactorio el análisis de Hunter y realizó años después un estudio similar en la ciudad de New Haven (Connecticut ). Según Dahl (Who Governs?: Democracy and Power in an American City, r96r), la estructura del poder en New Haven estaba completamente diversificada. Por ejemplo, algunos dirigentes eran sumamente poderosos en el campo de la educación, mientras que otros lo eran en el campo de la renovación urbana. Pero muy pocos individuos ejercían poder sobre todo el conjunto de aspectos de la ciudad. El debate entre Hunter y Dahl enriqueció notablemente el conocimiento sobre la estructura de poder en el ámbito locaL

ción de consensos en una ciudad será una tarea sistemática, ardua y larga; sin embargo, el resultado final merece la pena: la colaboración entre los agentes locales constituye una garantía para articular sociedades más libres, democráticas, responsables y participativas.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Diseño del modelo organizativo Tras haber establecido el liderazgo del proceso y haber implicado a los principales agentes de la comunidad, hay que acometer una serie de tareas logísticas como son la fijación de su alcance temporal y geográfico, la estimación de su presupuesto, la provisión de recursos humanos y materiales para su realización, el desarrollo de un programa de trabajo detallado y el diseño del modelo organizativo. Entre estas tareas, típicas en el arranque de cualquier plan, hay una que nos interesa de forma particular por su peculiaridad e incidencia a lo largo de todo el proceso: el diseño del modelo organizativo. El modelo organizativo expresa la fórmula para gestionar el proceso de planificación y lograr la unión de las voluntades, de la que depende el éxito del plan. Por un lado, dicho modelo debe permitir recoger un amplio espectro de opiniones y criterios sobre el presente y el futuro de la comunidad, e integrar en la adopción de las decisiones a todos los agentes públicos y privados cuyos recursos y acciones sean necesarios para el éxito del proyecto. Por otro lado, debe conseguir que el plan sea un instrumento vivo, que evolucione y haga evolucionar a todos los participantes para que asuman unos objetivos estratégicos de interés común. Todo ello aconseja la creación de una estructura flexible que integre a los participantes más significativos en función de las necesidades de las diversas fases del proceso de planificación. Además de buscar la flexibilidad en su estructura organizativa, un plan estratégico también debe valorar la importancia de los procedimientos que permitan controlar los procesos de planificación y participación. Sin normas y procedimientos que estructuren estos procesos resulta difícil desarrollar debates y alcanzar consensos entre todos los agentes implicados . Es aquí donde aporta valor el líder del plan. Los objetivos que debe perseguir el modelo organizativo de un plan estratégico son los siguientes: - Gestionar de forma ágil y eficaz el proceso de planificación estratégica. Implicar a todos los agentes públicos y privados cuyos recursos y acciones sean necesarios para el éxito del plan. Facilitar la unión de voluntades e intereses para alcanzar el proyecto de futuro para la ciudad. - Dotar de flexibilidad al plan para que sea un instrumento vivo que responda a los cambios del entorno. :.. . Asegurar la participación ciudadana de forma eficaz y articulada. De las experiencias conocidas hasta fecha en la planificación estratégica pueden deducirse tres requisitos organizativos que se

ARRANQUE DEL PLAN ESTRATÉGICO

repiten prácticamente en todos los casos, aunque con diversa intensidad: r. Participación mixta de los sectores público y privado. Ésta puede tener lugar mediante fórmulas muy diversas: constitución de una asociación ciudadana de base privada para la promoción del plan; incorporación de profesionales privados y empresarios al proceso de análisis; o movilización de recursos privados para poner en práctica las acciones estratégicas seleccionadas. 2. Participación de diversos niveles gubernamentales. Para lograr el compromiso de acción de las administraciones públicas, el plan debe incluir en sus órganos a representantes de alto nivel de las organizaciones públicas, junto con los líderes empresariales y ciudadanos. 3. Dualidad técnico -política. Casi todas las experiencias conocidas han constituido una estructura organizativa duaL Por una parte, se crea un órgano técnico que asume las tareas de análisis y coordinación, y eleva propuestas a partir de sus conclusiones. Por otra parte, se establece un órgano de carácter político que acoge a líderes del sector público y privado, los cuales evalúan y seleccionan las decisiones estratégicas. Las consideraciones anteriores sirven de punto de partida para proponer una estructura organizativa, constituida por los órganos siguientes (figura 4.4): Estructura organizativa básica

Figura 4+

Comisiones de participación ciudadana FUE NTE: Elaboración propia

a. Consejo del plan. Es el órgano que representa la base social y política de la comunidad, que impulsa y legitima la elaboración y puesta en práctica del plan. Cuenta con representantes del más alto nivel de las administraciones y organismos públicos, empresas, asociaciones y organizaciones de todo tipo, poseedoras de una marcada representatividad ciudadana.

PLAN IFI CAC IÓN ESTRATÉGICA DE C I U DADES

Al consejo del plan le corresponden las funciones de examinar aprobar el resultado de las diversas fases del plan, supervisar el seguimiento de las estrategias formuladas en el plan, acometer cuantas acciones derivadas del plan sean confiadas a su responsabilidad y promover la cooperación entre el sector público y el priva do. b. Comité ejecutivo. Constituye el órgano ejecutivo ¡;:on una clara primacía del componente político. Su composición ha de ser lo suficientemente amplia como para representá.r a los partidos políticos y a las instituciones más significativas de la comunidad. Se trata del elemento integrador del plan, el que ordena la realización de los trabajos, aprueba la composición de los grupos de trabajo, propone las cuestiones a tratar, debate los análisis obtenidos y presenta las conclus-iones ante el consejo del plan. c. Secretaría técnica. Es el órgano de apO}'O técnico del plan, que garantiza la realización del trabajo. Puede estar constitui a por consultores externos o bien por técnicos del organismo público que haya impulsado el proceso. Las principales tareas que debe asumir la secretaría técnica son: establecer la metodología; elaborar el calendario y el presupuesto; poner en marcha la estructura organizativa; diseñar y poner en práctica la estrategia de comunicación; invitar a los agentes a participar en el proceso; elaborar los informes técnicos pertinentes a cada fase del plan; dar apoyo logístico a los diversos grupos de trabajo y actualizar el plan después de su terminación inicial. d. Grupos de trabajo. Su misión en el proceso de planificación estratégica es de extraordinaria importancia, ya que constituyen el centro de reflexión, y aportan las premisas de las decisiones estratégicas. Tienen por objeto analizar los temas críticos, fijar y desarrollar las estrategias y, en ciertos casos, hacer el seguimiento de la implantación de las acciones propuestas en el plan. Los grupos de trabajo incorporan tanto a personas de las entidades públicas y privadas que desempeñan un claro protagonismo en los temas analizados, como a expertos que aportan su experiencia y conocimiento. Cada grupo cuenta con un presidente, una persona de reconocido prestigio que supervisa los informes técnicos, los debates y las conclusiones finales. e. Expertos y comités de control. Tanto unos como otros pueden utilizarse para asegurar la coherencia y calidad de los análisis y las conclusiones emitidas a lo largo del proceso. Este sistema evita caer en apreciaciones poco rigurosas y localistas, y aporta ideas frescas por parte de personas no influidas por el avance cotidiano del proceso. f. Comisiones de participación ciudadana. El fin de estas comisiones es articular la participación ciudadana y hacer posible y

ARRANQUE DEL PLAN ESTRATÉGICO

Estructura organizativa del Plan Estratégico de Barcelona Cuadro 4.E.

En abril de 1988 se constituyó la Asociación Plan Estratégico de Barcelona con el objeto de ela borar e impulsar los procesos de planificación estratégica (figura 4· 5 ). Los principales órganos de dicha Asociación se describen a continuación. Organización del Plan Estratégico de Barcelona Figura 4·5·

órganos polltlcos

órganos técnicos

Comisionado

del

Ayuntamiento 1

Colaborador

técnico

Comisión

técnica FUENTE: Ajuntament de Barcelona, Pfa estralégic, econOmic 1socisl BafCfJionB 2000, 1990

Consejo general del plan. Era el órgano de máxima representación del mundo económico, social y cultural de la ciudad; agrupaba a más de doscientas instituciones públicas y privadas, y estaba presidido por.el alcalde de Barcelona. El consejo general era el máximo órgano decisorio del plan. Comité ejecutivo. La amplitud del consejo general aconsejó la creación de un órgano más reducido y ejecutivo que agilizase las operaciones del plan. Así, se configuró el comité ejecutivo, compuesto por el Ayuntamiento de Barcelona; el Área Metropolitana de Barcelona, la Cámara Oficial de Comercio de Barcelona, el Círculo de Economía, Comisiones Obreras, el Consorcio de la Zona Franca de Barcelona, la Feria de Barcelona, Fomento del Trabajo Nacional, el Puerto de Barcelona, Unión General de Trabajadores y la Universidad de Barcelona. Este órgano era el responsable directo del proceso de elaboración del plan. Oficina de coordinación del plan. Estaba dirigida por el coordinador general y contaba con la ayuda de cuatro personas. Este equipo era el responsable directo del 'día a día' del plan en sus aspectos de organización, gestión, metodología de análisis, elaboración de documentos y su posterior presentación al comité ejecutivo. Comisionado del Ayuntamiento. Su función era coordinar el plan estratégico con los planes y actuaciones del Ayuntamiento de Barcelona. Comisiones técnicas. Había tantas como temas críticos; estaban constituidas por un presidente, un secretario y entre veinticinco y cincuenta miembros relacionados con el tema tratado .

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

de este modo la recogida de opiniones y demandas de la población, así como la transmisión de los resultados del plan hacia la base ciudadana. La eficacia y operatividad de estas comisiones dependerá de la fidelidad ton la que observen la realidad de los movimientos sociales de la comunidad. El modelo aquí propuesto no excluye la generación de conflictos. La implicación de los locales en un proceso de planificación estratégica es arriesgada, ya que no todos los agentes tienen el mismo poder, ni los mismos recursos, ni el mismo nivel de legitimidad. En este contexto, siempre surge la pregunta clave: ¿quién va a tomar la decisión final? Por esta razón, es fundamental entender las expectativas de los agentes y canalizarlas adecua. damente durante todo el proceso de planificación. En definitiva, el diseño del modelo organizativo ha de procurar que no se produzcan exclusiones en el proceso de planificación estratégica de una ciudad. La máxima representación ciudadana, a través de cauces de participación directos e indirectos, constituye una de las principales garantías de éxito del plan. A su vez, esta participación otorgará a los diferentes grupos de la comunidad una comprensión común de la situación presente y del potencial futuro de su ciudad. Establecimiento de la política de comunicación La política de comunicación del plan estratégico debe facilitar el logro de un amplio consenso social y político sobre los problemas de la comunidad y sobre las estrategias clave para mejorar su desarrollo futuro. Dicha política debe hacer arraigar la idea del plan entre las organizaciones públicas, las privadas y los propios ciudadanos, y debe reclamar la participación plural para llenarlo de contenido. Se entiende que la política de comunicación debe perseguir los siguientes fines: - Crear una conciencia colectiva sobre la necesidad de participar y apoyar el plan estratégico. - Explicar de forma clara el propósito del plan y sus conceptos más - Difundir pública y ampliamente los contenidos y resultados del proceso de planificación entre los principales agentes locales, instituciones públicas, empresas y ciudadanos en general. . - Implicar a los diversos medios de comunicación en la difusión del proceso de planificación. Como ·paso previo al diseño y la ejecución de la politica de comunicación es aconsejable configurar el mapa de actitudes de los diversos agentes locales hacia el plan estratégico (figura 4.6) . Gracias a este mapa se puede evaluar, por un lado, el grado de

ARRANQUE DEL PLAN ESTRAT É GICO

Mapa de actitudes hacia el plan GRADO DE RACIONALIDAD EN LA ACTITUD

Figura ¡¡.6.

GRADO DE A POYO A L PROCESO

Mucho apoyo

Poco raci onal

apoyo al proceso y, por otro lado, la actitud hacia el plan. Del cruce de estas dos variables se derivan seis perfiles de actitudes: prescriptores, incondicionales, inconformistas, opositores, neutrales e indiferentes. Entre estas categorías, la más favorable para el plan son los prescriptores, razón por la cual la política de comunicación tratará de convertir al resto de los perfiles en prescriptores, excepto a los opositores que previsiblemente mantendrán su postura de rechazo al proceso. Una vez asumidos los principios básicos, la política de comunicación puede seguir la secuencia siguiente (figura 4.7) : Desarrollo de la política de comunicación

Figura 4· 7·

FUENTE: Elaboración propia

r. Segmentar los destinatarios de la comunicación. Dentro de una comunidad, hay que diferenciar los destinatarios de la 'co-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

municación según su poder decisorio y su capacidad de implantación de las estrategias del plan. Entre estos destinatarios pueden encontrarse ayuntamientos, administraciones supramunicipales, universidades, asociaciones empresariales, sindicatos organizaciones sin ánimo de lucro y ciudadanos en general. 2 . Fijar el público objetivo. Este paso implica clarificar cuál es el público al que va dirigida la comunicación, visualizar el comportamiento que se pretende provocar en él y finalmente determinar el grado de aceptación de ese comportamiento por parte de dicho público. 3. Elegir las herramientas .de comunicación. Hay que enfocar selectivamente el mensaje y los medios en función del carácter de los destinatarios-. Las principales herramientas de comunicación son la publicidad, el marketing directo, las relaciones públicas y la venta personal. 4 · Seleccionar los canales de comunicación. Los principales canales de comunicación incluyen Internet, televisión, radio, revistas, periódicos, vallas de publicidad, correo directo, teléfono, folletos, conferencias, etcétera. Estos canales deben evaluarse para determinar su capacidad de transmitir al público deseado, su frecuencia, su impacto y su coste. 5. Programar la distribución temporal de la comunicación. Los destinatarios de la comunicación deben ser informados según un orden temporal que garantice la periodicidad de los mensajes y su coherencia, lo que tendrá en cuenta tres factores: rotación del público, frecuencia del comportamiento y ratio de olvido. 6. Evaluar los resultados de la comunicación. La dificultad de esta tarea reside en aislar los efectos de la publicidad de otros efectos que operan en el público al que nos dirigimos. Sin embargo, esta evaluación ayuda a detectar posibles puntos débiles en el proceso de implantación de la estrategia de comunicación. 7. Manejar los conflictos de comunicación. En ocasiones, los mensajes lanzados desde el plan pueden ser malinterpretados por el público o incluso manipulados por grupos de interés, ante lo cual hay que responder con rapidez para contrarrestar los posibles efectos negativos. En la ejecución de la política de comunicación de un plan estratégico cabe diferenciar cuatro etapas, en las cuales varía la naturaleza de los productos que se van a obtener (figura 4.8). Como punto final, hay que reconocer la dificultad que entraña organizar de forma efectiva la política de comunicación de un plan estratégico. Dado el carácter intangible y el alcance a largo plazo de muchas propuestas estratégicas, resulta en ocasiones difícil comunicar los logros del plan de forma efectiva a una ciudadanía que normalmente espera realizaciones materiales a corto plazo. No obstante, esta misma dificultad supone un reto interesante que debe estimular la creatividad del comunicador.

ARRANQUE DEL PLAN ESTRATÉGICO

Etapas básicas de la comunicación del plan Figura 4.8.

Comunicación Inicial

Envio de cartas. Ruedas de prensa. Presentaciones audiovisuales. Página web.

Comunicación de mantenimiento

Hojas informativas. Entrevistas personalizadas. Articulos de fondo en prensa. Página web.

Comunicación de resultados

Ruedas de prensa. Distribución de documentos de trabajo. Entrevistas en medios de comunicación. Páglnaweb.

Comunicación final

EdíclOn de documentos d-ivuigativos. Organización de seminarios y exposiciones. Presentaciones audiovisuales. Entrevistas en medios de comunicación.

FU ENTE: Elaboración propia

Evaluación de los canales de comunicación Cuadro 4.F.

Son muchos y variados los canales de comunicación que pueden utilizarse para difundir los mensajes de un ¡lan estratégico, algunos de los cuales se describen a continuación:

- Periódicos. La prensa, tanto nacional como local, ofrece un camino rápido para comunicar los mensajes de un plan estratégico. Reportajes y anuncios sobre temas económicos deben insertarse preferentemente en las páginas de negocios, mientras que las cuestiones de carácter social (vivienda, formación, servicios públicos, etcétera) deben aparecer en la sección de noticias locales . Ventajas : flexibi lidad, buena-cobertura del mercado local, amplia aceptación y alta credibi Lidad. Limitaciones: vida corta, calidad de reproducción deficiente, público variable.

8. Véase Philip K o rl er, Donald H . H aider, e lrving Rein, Marketing Places: A t-

tracting Jnves tment, Jn dustry, and Tourism to Cities, States, and Nations, I993 ·

- Revistas. Al ser la oferta tan amplia, el mensaje puede alcanzar casi a cua lquier grupo al que nos dirijamos si se conocen sus hábitos de lectura. Revistas económicas internacionales (como Business Week, Fortune y The Economist) son vehículos adecuados para acceder a un público selecto de hombres de negocios. A nivel nacional, aparte de las revistas económicas, no ha y que olvidar la efectividad de las revistas de los colegios profesionales para alcanzar a públicos muy específicos. Ventajas: alta selectividad geográfica y demográfica, credibilidad y prestigio, alta calidad de la reproducción, larga vida y buena atención del público. Limitaciones: compra de los anuncios con mucha anticipación y falta de garantía e'n su posición. - Televisión. Es el medio más efectivo para escenificar un mensaje mediante la imagen y el sonido . La televisión permite desde lanzar (continúa en la página siguiente)

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

anuncios comerciales de diez segundos hasta ofrecer programas monográficos sobre los problemas actuales y el futuro de una ciudad. El aspecto desfavorable es el costo relativamente alto con respecto a otros medios de comunicación. Para paliar el factor coste, es posible llegar a públicos más restringidos a través de la televisión por cable o las televisiones locales y regionales. Ventajas: combina imagen, sonido y movimiento; atractivo para los sentidos; atención alta; y gran alcance. Limitaciones: coste absoluto alto, menor selectividad del público y ¡;xposición volátil. - Radio. Este medio debe ser seleccionado cuidadosamente, ya que cada emisora suele emitir para un tipo de público determinado. Las emisoras de cobertura local son las más interesantes para difundir noticias sobre un plan estratégico, ya que necesitan constantemente contenidos para llenar sus programas diarios. Ventajas: uso masivo, alta selectividad geográfica y demográfica, y bajo coste. Limitaciones: sólo presentación auditiva, atención más baja que la televisión y exposición volátil. - Correo directo. Este medio tiene la capacidad de llegar a un público sumamente focalizado. El mensaje puede ser estándar o completamente personalizado para cada receptor. Frente a la publicidad masiva, el correo directo es un medio con una respuesta medible. Ventajas: selectividad del público, flexibilidad, ausencia de competencia y personalización del mensaje. Limitaciones: coste relativamente alto y aspecto de 'correo basura'. - Folletos. Pueden utilizarse para describir el mensaje del plan de forma atractiva y espectacular. Ventajas: bajo coste, flexibilidad y facilidad de transporte. Limitaciones: contenido parcial y superficial. - Publicaciones. Son recomendables para difundir los contenidos y las conclusiones del plan entre públicos muy específicos, es decir, empresarios, políticos, universidades, etcétera. Ver¡tajas: flexibilidad, imagen atractiva y seria. Limitaciones: alto coste.

Caracterización de los modelos de desarrollo

Capítulo 5

En la fase inicial de todo plan estratégico es conveniente determinar los modelos de desarrollo. físico, económico y social experimentados por la urbe estudiada, para establecer así un marco que permita servir de referencia para los diagnósticos ulteriores. De este modo, la finalidad de caracterizar los modelos de desarrollo de una ciudad es, en primer lugar, comprender sus rasgos funda mentales y su trayectoria histórica, y, posteriormente, establecer los requisitos de competitividad, habitabilidad y sosteriibilidad que debe satisfacer específicamente esa comunidad urbana para progresar de cara al futuro en los ámbitos económico, social y espacial. Metodología general · Paso 2

Figura 5.1.

Antes de entrar en los modelos de desarrollo urbano, parece oportuno ·realizar una breve reflexión sobre la génesis y evolución de las ciudades, a partir de la cual se contextualizan con mayor claridad las exposiciones posteriores. Génesis y evolución de las ciudades Históricamente, las razones que han impulsado la génesis urbana han sido muy dispares. Se han fundado ciudades por motivos defensivos, coloniales, industriales, comerciales, institucionales o religiosos (figura 5. 2). Estas razones fundacionales suelen estar bien documentadas. El problema surge cuando intentamos expli-

PLANIFICACIÓN EST R ATÉG I CA D E CIUDADES

car con cierta precisión cuáles han sido las causas de la evolución urbana. A lo largo de los siglos, una vez creadas y dotadas de recursos, algunas ciudades han prosperado, mientras que otras han entrado en declive o bien han desaparecido totalmente de la faz de nuestra civilización. La explicación fundamentada de esta dinámica suele ser una tarea ardua y compleja, ya que el proceso de transformación de las ciudades es fruto de muchos factores, entre los cuales podemos destacar cuatro: las innovaciones tecnológicas, los cambios económicos, las transformaciones sociales y los cambios espaciales. y dinámica urbana Figura 5.2. Innovaciones tecnológicas

Cambios Factores industriales y comerciales

Factores institucionales y religiosos

Cambios espaciales

FUENTE : Elaboración propia

No siempre resulta fácil identificar cuál de estos factores es el impulsor o el freno del desarrollo de una ciudad. Es más, con relativa frecuencia la dinámica urbana depende de una combinación heterogénea de razones espaciales, tecnológicas, económicas y sociales que se retroalimentan entre sí de forma circular (figura 5-3). Sin embargo, existen tres casos en los que sí resulta factible distinguir con cierta claridad cuál es el motor del cambio urbano:1 a . Dinámica urbana impulsada por la utopía. El primer caso contempla la dinámica generada por un modelo utópico de ciudad. En esta situación aparece un pensador, un político o un urbanista que visualiza un modelo ideal de ciudad, un modelo que trata de dar respuesta a los problemas del momento. Ese modelo utópico suele llevar consigo la imposición de un orden económico, la transformación de la sociedad y el impulso selectivo de ciertas tecnologías. Se encuentran numerosos ejemplos de esta forma de entender la construcción de la ciudad a lo largo del tiempo: los asenta-

r. Véase José Miguel Fernández Güell , " La ciudad del conocimiento y la tecnología", en La ciudad del conocimiento: la respuesta de la tecnología a las retos ur-

banos,

200 5.

CARACTERIZACIÓN DE LOS MODELOS DE DE SA RROLLO

Dinámica urbana Figura 5·3 ·

EVOLUCIÓN DE LA CIUDAD

FUENTE: Elaboración propia

mientos rurales de Robert Owen (1816), el Falansterio de Charles Fourier (1832), el Familisterio de Jean-Baptiste Godin (18 561877), la 'ciudad lineal' de Arturo Soria (1882), la 'ciudad jardín' de Ebenezer Howard (1898) y las propuestas urbanas de Le Corbusier (1922). A pesar de su disparidad, estas propuestas del siglo XIX y principios del xx muestran un elemento común: su acercamiento romántico, idealista y experimental a la resolución de los problemas físicos y sociales de las grandes urbes de la Revolución Industrial. Es de sobra conocido que todas estas propuestas fracasaron en el papel o en la práctica, y que no fueron capaces de resolver los problemas básicos de las sociedades urbanas de la época. Este modelo de dinámica urbana, impulsado por la utopía, se plasma en un proceso visionario, claro y ordenado, pero que, en general, rezuma dirigismo y autoritarismo, lo cual no deja de producir cierta inquietud en cualquier sociedad democrática. b. Dinámica urbana impulsada por la tecno logía. En el segundo caso, el modelo está dominado por las innovaciones tecnológicas que aparecen como indiscutible motor de cambio de la realidad urbana. En esta casuística, la dinámica urbana puede explicarse en los términos siguientes: r. Aparecen innovaciones tecnológicas de carácter rompedor. 2. Estas innovaciones estimulan el crecimiento económico. 3. El desarrollo económico provoca transformaciones en los comportamientos sociales y en la estructura de la sociedad. 4· Las transformaciones sociales y económicas conducen a la formación de nuevos tejidos urbanos o a la transformación de los antiguos. Existen también numerosos ejemplos que ilustran los modelos urbanos impulsados por las tecnologías: la ciudad renacentista y

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

las armas de fuego; la ciudad industrial y el ferrocarril; las periferias urbanas de finales del siglo XIX y el tranvía; los rascacielos, las estructuras metálicas y el ascensor; la ciudad dispersa del siglo XX y el automóvil; y la ciudad en red e Internet. En general, la dinámica urbana propulsada por las tecnologías puede aparecer como un modelo menos inquietante que el anterior, pero aun así se percibe como un desarrollo inevitable que se impone sin mayores concesiones a la sociedad urbana. c. Dinámica urbana impulsada por las transformaciones socioeconómicas. El tercer modelo contempla las transformaciones sociales y económicas como motor principal del cambio en las ciudades. De este modo, se asume que estas transformaciones estimulan el desarrollo de innovaciones tecnológicas y provocan, en última instancia, la modificación del tejido urbano. Un ejemplo de este modelo lo encontramos en la sociedad actual. A principios del siglo XXI, en nuestras ciudades prevalece un orden económico de corte neoliberal y alcance globalizador, al tiempo que proliferan estilos de vida basados en el ocio y el consumo. Estas pautas económicas y estos comportamientos sociales son soportados por ciertas tecnologías - sobre todo de información y comunicación-, que, a su vez, refuerzan y realimentan las citadas transformaciones socioeconómicas . Las metrópolis contemporáneas muestran cómo los efectos combinados de estos cambios sociales y económicos, reforzados por las innovaciones tecnológicas, están produciendo una transformación urbana sin precedentes. Los rasgos más significativos de esta transformación son la ocupación del territorio por una densa malla de vías de transporte de alta capacidad, la dispersión de extensos conjuntos residenciales y productivos en las periferias urbanas, el alejamiento del binomio residencia-empleo, la aparición de grandes centros comerciales y de ocio basados en el automóvil, y el creciente consumo per cápita de espacio para la urbanización. Quizás este modelo sea más sutil y menos evidente que los anteriores, pero probablemente sea el que mejor explique los procesos de cambio sufridos por muchas ciudades contemporáneas. De hecho, estos procesos están desplazando el modelo tradicional de ciudad compacta, en favor de un modelo que favorece el elevado consumo de suelo y acrecienta el carácter insostenible de nuestras ciudades en términos ambientales y operativos. Modelos físicos La forma de la ciudad se ha ido configurando paulatinamente con el transcurso de la historia. Tal como expresaba acertadamente Fernando Chueca Goitia, <<una vez que la ciudad se ha implantado en el terreno propicio, [... ]la naturaleza humana va trazando

CARACTERIZACIÓN DE LOS MODELOS DE DESARROL(O

2. Fernando Chueca Coitia, Breve historia del urbanismo, I968, página 30.

las líneas de la nueva estructura, en un proceso vital en el que se halla implicado un cúmulo de costumbres, tradiciones, sentimientos, actitudes, característicos de una determinada colectividad. Pero es más: estas estructuras que han ido conformándose a través de este proceso, acaban por constituir ellas mismas una segunda naturaleza; es decir, estas estructuras reobran a su vez sobre los habitantes, que se encuentran con una exterior realidad con la que ya tendrán que contar». 2 Debido a su emplazamiento invariable y a su fuerte ligazón con la tierra, las ciudades se caracterizan por la imposibilidad de intercambiarse y perder su individualidad. Expresado en otros términos: la implantación de una ciudad sobre la tierra, la geología y el paisaje de manera singular le hará adquirir diferencias radicales con otros asentamientos y, por tanto, un carácter físico propio e intransferible. Históricamente, el emplazamiento de las ciudades. ha venido determinado por ciertos factores invariantes. Por ejemplo, las necesidades defensivas han forzado la elección de emplazamientos en posiciones topográficas favorables, tales como islas, penínsulas o colinas. Asimismo, el agua ha sido un importante factor de localización: para protegerse de los peligros de las inundaciones fluviales y para asegurarse ·el abastecimiento del líquido elemento. Sin embargo, hoy en día, los avances de la técnica han posibilitado la localización de asentamientos urbanos en prácticamente cualquier lugar, independientemente de las condiciones naturales. Aparte de los factores ya mencionados, en la conformación de la planta de una ciudad concurren factores funcionales (actividades militares, comerciales, industriales, culturales, administrativas, etcétera), factores físicos (topografía, condiciones climáticas, recursos naturales, etcétera) y factores sociales ligados a la naturaleza de la población (patrones socioculturales, e tructura so-. cial, orden político, etcétera). A medida que una ciudad se consolida y crece gracias a la prosperidad económica y a la cohesión social de sus habitantes, se generan nuevas funciones y necesidades de expansión que han de encontrar acomodo en su trama física. Así, la capacidad de una urbe para extenderse y alojar un número creciente de individuos se produce de múltiples maneras en función de los condicionantes físicos y del modelo espacial elegido. A modo de ejemplo, se muestran tres modelos físicos (figura 5 .4): a. Desarro llo por ca/matación interna. Supone la sustitución, dentro del perímetro urbano, de los espacios libres y los edificios bajos por inmuebles cada vez más altos, que alojan a una población creciente. Es una condensación vertical, por estratos de población, típica de los recintos amurallados medievales. b. Desarrollo por generación periférica. Se produce en los límites inmediatos de la ciudad y sobre las vías de penetración del

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Modelos físicos Figura 5+

CJCJCJCJ CJCJCJCJ CIIC80CJ

Be [JO CJCJCJCJ FUENTE: Elaboración propia

---------=-··

exterior, y se caracteriza por una génesis espontánea y desorganizada. Este modelo puede generarse con densidades altas, que alcanzan más de 250 habitantes por hectárea, o bajas, inferiores a roo habitantes por hectárea. c. Desarrollo por creación de nuevas ciudades. Se caracteriza por la creación en pocos años de ciudades ex novo sobre territorios antes rurales. Frente al modelo anterior, estas nuevas ciudades están basadas en el desarrollo preconcebido y planificado. En suma, la estructura física de una ciudad es el resultado de la confrontación de las fuerzas sociales, económicas y políticas que actúan en el escenario urbano. Al mismo tiempo, estas fuerzas y los condicionantes de su entorno evolucionan en el tiempo Caracterización del modelo físico Cuadro s.A.

El modelo físico de una ciudad puede definirse en función de los criterios siguientes: - Ubicación territorial (descripción geográfica). - Identificación de las principales barreras fisiográficas al desarrollo urbano. - Descripción de las condiciones climáticas. - Evolución histórica del desarrollo urbano. - Análisis de los principales tipos formales urbanos. - Rango actual de la ciudad en el sistema urbano regional, nacional y continental. - Especialización funcional de la ciudad dentro del sistema urbano estudiado. ' - Dependencias funcionales de la ciudad en el sistema urbano estudiado.

CARACTERIZACIÓN DE LOS MODELOS DE DESARROLLO

y dejan su marca indeleble en las formas básicas de la ciudad. Ahora bien, con frecuencia las fuerzas que conforman la ciudad comienzan a cambiar antes de que su estructura física empiece a modificarse, razón por la cual la estructura urbana suele permanecer aun después de que la sociedad inspiradora de dichas formas haya desaparecido. Modelos económicos La amplia variedad de perfiles económicos que presentan las ciudades dificulta en muchas ocasiones la realización de análisis comparativos y la obtención de las conclusiones correspondientes. En otras palabras, las simples estadísticas económicas sólo nos muestran datos sobre la composición sectorial de la base económica, el empleo, la participación en el 'producto interior bruto', etcétera. Independientemente de esta r.a diografía, es necesario conocer cómo se ha producido y ha evolucionado esa realidad, con el fin de obtener una perspectiva dinámica de la situación estudiada. Todo ello aconseja la formulación de un paradigma que permita discriminar entre los distintos tipos de desarrollo económico que pueden observar las ciudades. Tradicionalmente, los economistas explicaban el desarrollo urbano mediante los denominados modelos neoclásicos, según los cuales el crecimiento de las ciudades se producía a partir del nivel tecnológico, el volumen de capital y el trabajo empleado. Sin embargo, los modelos tradicionales no eran capaces de explicar algunos desarrollos urbanos que no respondían completamente a las variables anteriores. De esta forma, aparecieron los modelos de desarrollo endógeno, que incorporaban otras variables explicativas del desarrollo local, como los factores económicos, sociales e institucionales, propios del entorno local. Desde esta nueva óptica, comenzó a valorarse la aportación al desarrollo de las infraestructuras de transporte y telecomunicaciones, de las estructuras urbanas y del capital físico, humano y social. Acorde con esta nueva visión, la política de desarrollo territorial ha experimentado una evolución apreciable en las últimas décadas. Así, se ha pasado de una estrategia de desarrollo polarizado, típica de los años 1960 y 1970, a una estrategia de desarrollo difuso en las décadas posteriores. Frente a la concentración de grandes empresas industriales en las aglomeraciones urbanas, actualmente se tiende a dinamizar el desarrollo mediante la valoración de pequeñas unidades productivas, la utilización de actuaciones horizontales que afecten a distintos sectores y la dispersión de los centros de decisión. En este nuevo contexto económico, la política de desarrollo territorial persigue la movilización del potencial endógeno y otorga un fuerte protagonismo a la gestión del proceso a los agentes locales.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Estas tendencias en materia de desarrollo local,3 junto con otras aportaciones en el ámbito de la innovación tecnológica 4 y de la competitividad empresarial, 5 nos han llevado a configurar una herramienta de análisis que permite caracterizar con sencillez los modelos económicos que pueden darse en las áreas urbanas. Esta herramienta está fundamentada en dos vectores básicos: uno, el tipo de estrategia pública de desarrollo local; y otro, la estrategia seguida por las empresas locales. a. Estrategia de desarrollo. La política pública de desarrollo está determinada por la utilización de recursos propios (desarrollo endógeno) o de recursos externos (desarrollo exógeno) . Una política de desarrollo endógeno promueve iniciativas locales que utilicen recursos o inputs locales, bajo control local, para obtener un beneficio para la comunidad local. Una política de desarrollo exógeno se orienta a la atracción de recursos externos para el desarrollo local. En este caso, las iniciativas y el control de los recursos están en su mayor parte fuera del ámbito local. b. Estrategia empresarial. Las empresas pueden orientarse a la obtención de ventajas basadas en los costes o bien al logro de ventajas basadas en la diferenciación. La obtención de ventajas basadas en costes es una estrategia encaminada a mejorar la posición relativa de las empresas en sectores y mercados tradicionales. La competitividad basada en costes se logra mediante el aumento de la productividad, la vigilancia estrecha de los gastos operativos, la adaptación de tecnologías desarrolladas por otros y la mejora de los sistemas de información y gestión. La obtención de ventajas basadas en la diferenciación es una estrategia orientada a lograr posiciones dominantes en sectores avanzados y de alto valor añadido, diferenciándose así de los competidores por las cualidades distintivas de los productos. Esta estrategia se log(a mediante una inversión continuada én investigación y desarrollo (I+D), la utilización de personal altamente cualificado, el acceso a mercados globales y la utilización de conocimientos avanzados. El cruce de ambos vectores referenciales permite la identificación de cuatro modelos de desarrollo económico en los que se puede reconocer un área urbana (figura 5. 5 ): A. Modelo innovador espontáneo. Se caracteriza por tener un tejido empresarial local creado y financiado en gran parte por la iniciativa privada, que cuenta con una fuerte presencia en sectores avanzados, con empresas más orientadas a la innovación que a la mera producción, con excelentes sistemas de información y gestión, y con recursos humanos muy cualificados. En general, las empresas pertenecientes a este modelo no encuentran trabas para su financiación ni para la comercialización de sus productos· en

3· Véanse O. Godard, J. Cerón, K. Vinaker y S. Passaris, "Desarrollo endógeno y diferenciación de espacios de desarro llo: un esqu ema de a nálisis para el desarrollo loca l ", 1987; y Antoni o Vázquez Ba rqu ero , D esa · •·rollo, redes e innovación: lecciones sobre desarro llo e11dógeno, 1999 . 4· Véase Keirh Pa virr , "Sectori al parteros of rechnological change ", 1984. 5· Véase Michael E. Porter, The Competitive Advantage of Nations, 1990

CARACTER I ZAC I ÓN DE LOS MODELOS DE DESARROLLO

Modelos económicos Desarrollo endógeno

A Figura 5·5·

f MODELO TRADICIONAL ESPONTÁNEO

Ventajas basadas en -<!!: costes

MODELO INNOVADOR ESPONTÁNEO

::> 1 MODELO TRADICIONAL INDUCIDO

Ventajas basadas en diferenciación

MODELO INNOVADOR INDUCIDO

¡ '1 Desarrollo exógeno FUENTE: Elaboración propia

los mercados globales. Los ejemplos más representativos de este modelo son Silicon Valley (en California) y la Route 128 (en el 'gran Boston'). B. Modelo innovador inducido. Se caracteriza por contar con empresas atraídas del exterior gracias a una significativa política de incentivos de la administración pública. Las empresas de este modelo pertenecen a sectores avanzados, están orientadas por igual a la innovación y a la producción, cuentan con excelentes sistemas y capacidades de información y gestión, y disponen de recursos humanos adaptables a las nuevas exigencias del mercado. Este modelo queda fielmente ejemplificado en muchos de los parques tecnológicos que se han desarrollado en Europa en las últimas década s. C. Mode lo tradicional inducido. Este modelo radica fundamentalmente en la atracción de grandes empresas a territorios con un bajo nivel de para que a partir de ellas se genere una actividad económica complementaria que satisfaga las necesidades de empleo de la región circundante. Por todo ello, las empresas de este modelo corresponden a sectores tradicionales e incluso artesanales, poseen una clara dependencia de las grandes empresas de cabecera, están orientadas a la producción más que a la inn ovación, no disponen de unos óptimos sistemas de informadón y gestión, y no cuentan con unos recursos humanos cualificados. Los ejemp los clásicos de este modelo son los polos de desarrollo puestos en marcha en regiones europeas poco desarrolladas durante los años 19 50 y 1960. D. Modelo tradicional espontáneo. La génesis de este modelo surge en territorios con un bajo nivel de desarrollo, a partir de pequeñas iniciativas locales apoyadas y tuteladas por las administraciones públicas de rango local. El tejido empresarial de este

PLANIFICACIÓN ESTRAT É GICA DE CIUDADES

modelo se caracteriza por incluir sectores tradicionales, por estar más orientado a la producción que a la innovación, por limitarse a comercializar sus productos en los mercados locales y regionales, y por poseer recursos humanos capacitados aunque de mediana cualificación. Los representantes típicos de este modelo son territorios con predominio de pequeñas y medianas empresas (pymes) como la región de Emilia Romagna en Italia y la Comunidad Valenciana en Esp"aña. Conviene recordar que los modelos aquí expuestos constituyen una simplificación de la realidad urbana territorial, una realidad que suele materializarse en modelos de desarrollo económico más complejos que los apuntados anteriormente. De hecho, hay muchas áreas urbanas en las que se mezclan las cuatro estrategias de desarrollo territorial y empresarial, lo que da lugar a interesantes solapamientos. En cualquier caso, la segmentación propuesta tiene utilidad a la hora de caracterizar la realidad económica, siempre y cuando se tenga presente la posible convivencia entre los diversos modelos. Caracterización .del. modelo económico Cuadro s.B .

El modelo económico de una ciudad puede definirse en función de los criterios siguientes: -

Estructura sectorial de la actividad económica. Estrúctura del empleo y del paro. Especialización y diversificación económica. Complejidad y diversidad del tejido productivo. Tipo de modelo de desarrollo (endógeno o exógeno) . Disponibilidad y cualificación de mano de obra. Evolución pasada de la actividad económica. Principales infraestructuras productivas existentes en la ciudad. Oportunidades de desarrollo futuro .

Modelos sociales Aparte de los modelos de desarrollo físico y económico, un plan estratégico también necesita explorar los factores que han conformado el paradigma social de una ciudad. Ahora bien, frente a la mayor concreción que puede alcanzarse en la comprensión de los fenómenos físicos y económicos, los modelos sociales son más inaprensibles y, por tanto, m ucho más difíciles de explicitar y formalizar. Condicionada por esta dificultad, la experiencia práctica nos aconseja acotar y sintetizar el amplio espectro de los aspectos sociales urbanos en un modelo capaz de valorar conceptos tan cualitativos e intangibles como son la calidad de vida, la exclusión social y el tejido social (figura 5 .6) . De hecho, la hipótesis

CARACTERIZACIÓN DE LOS MODELOS DE DESARROLLO

Elementos clave del modelo social

Figura 5.6.

Calidad de vida

FUENTE: Elaboración propia

6. María Luisa Setién, I ndicadores sociales de calidad de vida: un sistema de m edición aplicado al País Vasco, 1993·

subyacente en todo plan estratégico es que una valoración positiva de los conceptos anteriores se traducirá no sólo en beneficios sociales, sino que también mejorará el posicionamiento económico de una ciudad. Antes de avanzar en la configuración del modelo social, conviene clarificar estos tres com:eptos. En primer lugar, la 'calidad de vida' puede definirse como el grado en que una sociedad hace posible la satisfacción de 1as necesidades materiales y no materiales de los miembros que la componen. La comprensión de este concepto puede abordarse desde distintos ángulos: desde la economía, la calidad de vida se entiende como la asignación racional, por parte de cada individuo, de sus recursos para satisfacer sus necesidades; desde la sociología, la calidad de vida se concibe como un fenómeno que sobrepasa el ámbito material y económico, y que abarca un amplio abanico de necesidades, valores y recursos. Según María Luisa Setién, 6 la dificultad para definir con precisión la expresión 'calidad de vida' proviene de una serie de características inherentes al propio concepto: - Concepto elusivo y abstracto. Calidad de vida es un término abstracto por su pertenencia al universo ideológico y es elusivo porque su contenido se escapa, no se hace fácilmente evidente y requiere una explicación elaborada. - Concepto complejo (mu ltidimensional). El fenómeno de la calidad de vida es multidimensional debido a que tiene su base en el término 'vida', el cual comprende múltiples aspectos: mental, social, material, espiritual, individual, etcétera. - Concepto indirectamente medible. Las características anteriores hacen que la calidad de vida no puede ser medida directamente, sino a través de indicadores sociales.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

- Concepto con múltiples orientaciones. La calidad de vida no puede ser conceptualizada de forma única, sino que debe abordarse desde distintos ángulos. Conviene finalizar esta reflexión sobre calidad de vida fijando las ideas siguientes: 7 primera, la calidad de vida es un concepto universal, aplicable a todas las sociedades y en todos los tiempos; segunda, la calidad de vida puede alcanzarse a través de una pluralidad de acercamientos y medios diversos; tercera, la calidad de vida de una comunidad puede y debe ser mejorada; cuarta, la calidad de vida se concibe como un concepto emparentado con el desarrollo; quinta, la calidad de vida no se considera un hecho estático, sino un proceso continuo de desarrollo; sexta, la calidad de vida se valora como un atributo colectivo. En segundo lugar, debe clarificarse la expresión 'exclusión social', que ha proliferado en el discurso político desde finales de los años 1980. Aunque engloba la pobreza, el concepto de exclusión social va más allá; la exclusión social se define como la imposibilidad o dificultad intensa de acceder a los mecanismos de des arrollo personal e inserción sociocomunitaria, y a los sistemas preestablecidos de protección. Según Joan Subirats, 8 el concepto de exclusión social se explica en torno a cuatro componentes: a. La exclusión social expresa la nueva configuración de las desigualdades en el contexto actual de transición hacia la sociedad del conocimiento. b. La exclusión social es más un conjunto de fenómenos dinámicos que una situación estable. c. La exclusión social no se explica con arreglo a una sola causa, sino que aparece como un fenómeno multifactorial y multidimensional. d. La exclusión social no está inscrita de forma fatalista en el destino de ninguna sociedad. Esta nueva perspectiva de la exclusión social ha tenido una fuerte influencia en el desarrollo de los conceptos de marginación y desventaja social, y en las políticas de inclusión social impulsadas por los países socialmente más avanzados. En concreto, las ciudades concentran muchos de los elementos que propician la exclusión social. Las grandes ciudades acostumbran a atraer a nuevos pobladores en busca de oportunidades de trabajo, pero ofrecen espacios de habitabilidad deficiente en los centros históricos o en la periferia. Por otro lado, la ciudad amplía los márgenes de autonomía y las oportunidades, pero reduce los lazos y vínculos de carácter comunitario en un entorno más indiferente. En cualquier caso, las situaciones de exclusión difieren mucho según el tamaño de las ciudades y el ámbito territorial. En tercer lugar, el concepto de tejido social hace referencia a la urdimbre y al grado de solidez que presenta la sociedad civil en

7- Véase Seti én, Indicadores sociales de calidad de vida. 8. Joan Subir ats, "El reto de la ciud ad inclu siva ", 2 005 .

CARACTERIZACIÓN DE LOS MODELOS DE DESARROLLO

9 · Véase Fra ncis Fukuyama, Trust: Th e Social Vir-

tu es an d th e Crea tion o( Prosperity, 1995 · 10. Abra ha m H . M aslow,

Motivation and Personality, 195 4, 1970 (2' edició n).

una comunidad. Tal como han manifestado algunos autores, 9 la vitalidad de las instituciones económicas y políticas de un estado liberal y democrático depende del dinamismo y la salud de su sociedad civil. Entendida como un complejo entramado de instituciones intermedias -en el que se incluyen empresas, asociaciones voluntarias, instituciones educativas, clubes, sindicatos, medios de comunicación, organizaciones de caridad e iglesias-, la sociedad civil se edifica a partir de la familia, que constituye el instrumento primario a través del cual las personas se integran en la cultura de su sociedad. El buen funcionamiento de ambas instituciones (la familia y la sociedad civil) se traduce en un rico capital social. Tomando en consideración estos conceptos básicos, el modelo social que caracteriza una ciudad se fundamenta en dos variables: a, la satisfacción de las necesidades de la población, tanto fija como flotante, una variable muy relacionada con el concepto de calidad de vida; y b, la cohesión de la estructura social, una variable estrechamente relacionada con los conceptos de exclusión social y tejido social. a. Nivel de satisfacción de las necesidades humanas. Entre los estudios existentes sobre la tipología de las necesidades humanas, destaca el clásico de Abraham Maslow, 10 el cual agrupaba dichas necesidades en cinco categorías (figura 5.7): - Necesidades fisiológicas. Se trata de necesidades imperiosas para el ser humano: alimentación, descanso, alojamiento, etcétera; dominan el organismo si no están debidamente satisfechas, y pierden su valor cuando se satisfacen constantemente. - Necesidades de seguridad. Derivan de los deseos de estabilidad y orden en un mundo organizado y previsible. A esta categoría corresponden la aspiración a un empleo estable y la disponibilidad de ahorros. - Necesidades de pertenencia y amor. Traducen el anhelo por mantener relaciones afectivas con la gente, y el deseo de sentirse integrado en grupos de amigos y familiares. - Necesidades de estima. Responden, por un lado, a la necesidad de autoestima y, por otro lado, al deseo de reconocimiento y admiración por parte de los demás. - Necesidades de autorrealización. Requieren la satisfacción previa de las necesidades anteriores; contribuyen a desarrollar las potencialidades específicas de cada individuo; se manifiestan en aspiraciones de vida espiritual, verdad, belleza, justicia, perfección, paz, etcétera. Maslow postulaba la existencia de una jerarquía de las necesidades en función del desa;; ollo del individuo, de tal manera que se empezaría a buscar la satisfacción de las necesidades de orden inferior antes de pasar a las de categoría superior. PaPa este autor,

roo

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Pirámide de Maslow

Figura 5-7-

FUENTE : Maslow, Motivation and Personality, 1970 y elaboración propia

la satisfacción de las necesidades constituía un requisito esencial para el pleno desarrollo de la vida humana. Adoptando el modelo tipológico de Maslow, y complementándolo con aportaciones más recientes en el ámbito de la sociología urbana, r r las necesidades humanas que pueden observarse en las comunidades urbanas se han agrupado en tres categorías (figura s.8): Necesidades básicas. Corresponden a las necesidades fisiológicas y de seguridad identificadas por Maslow. Se trata de condiciones básicas de calidad de vida, y a partir de su satisfacción se establece la gama de oportunidades del individuo o de los colectivos ciudadanos. Entre ellas cabe destacar la alimentación de subsistencia, la ' salud primaria, el alojamiento básico, la economía de subsistencia, la seguridad física y la alfabetización. Necesidades intermedias. Coinciden con las necesidades de pertenencia propuestas por Maslow; se refieren al deseo de los individuos de integrarse en un grupo y asociarse con sus semejantes. Estas necesidades cobran especial importancia en las ciudades y se traducen en las siguientes demandas: recuperación física, alojamiento equipado, descontaminación y limpieza, ciudad equipada, libertad de movimientos urbanos, privacidad, empleo de calidad, seguridad de la propiedad, formación, integración social y actividades culturales. Necesidades superiores. Equivalen a las necesidades de estima y autorrealización establecidas por Maslow, que son las que ocupan la cumbre de las necesidades humanas. Estas demandas son crecientes en función de la prosperidad económica y del desarrollo social. En esta categoría se incluyen

r r . Véase Jorge Wilhelm , En el medio del ambiente urbano, en el seminario 'Los pro bl ema s de las gra ndes ciudades', r 990 .

CARACTERIZACIÓN DE LOS MODELOS DE DESARROLLO

IOI

Clasificación de las necesidades humanas

Figura 5.8. 1 Alojamiento búlco

1 Alojamiento equipado

1 Calidad del espacio residencial

1 Oescont.nlnacl6n y limpieza

1 Conservación del medio natural

1 Ciudad equipada

1 ProtecciOn del patrimonio hlstórico-artlatico

1 Ubertad de movimientos

urbanos

1 calidad del paisaje urbano

1 Economla de subsistencia

1 Privacklad

1 Ubettad de opción económica

1 Seguridad flalca

J. Empleo da calidad

1 Confianza en el futuro colectivo

l Affabetizaclón

l Seguridad de la propktdad

1 Desarrollo Intelectual

1 Fonnaclón

1 Fortalecimiento del tejido asociativo

social

1 Actividades culturales

1 AcUvldades de ocio sofisticadas 1 Accesibilidad a la Información

FUENTE: Elaboración propia

necesidades como: recuperación intrapsíquica, calidad del espacio residencial, conservación del medio natural, protección del patrrmonio histórico-artístico, calidad del paisaje urbano, libertad de elección económica, confianza en el futuro colectivo, desarrollo intelectual, fortalecimiento del tejido asociativo, actividades de ocio sofisticadas y accesibilidad de la información. En suma, estas tres categorías están organizadas según un orden prioritario, de forma que los ciudadanos empiezan por bus- . car la satisfacción de Jas necesidades básicas antes de pasar a las categorías intermedia y superior. Así, se observa una evolución de la estructura de las necesidades en función del desarrollo de los colectivos urbanos: de un objetivo general de supervivencia se pasa a lograr cierto.nivel de vida, para proseguir luego con la búsqueda de unos objetivos más cualitativos de estilo de vida. Ahora bien, en una ciudad mínimamente compleja siempre coexistirán, con diversos grados de intensidad, las tres categorías de necesidades. b. Nivel de cohesión social. Frente a los estudios tradicionales de estratificación y movilidad social en el ámbito urbano, un plan estratégico presta particular atención al grado de cohesión social que muestra una determinada comunidad urbana. Entre los diversos indicadores que pueden utilizarse para evaluar algo tan intangible como es la cohesión social en una ciudad, aquí utilizamos básicamente dos: el nivel de exclusión social y la fortaleza del tejido social en dicha comunidad. En el análisis de la cohesión social de una comunidad urbana pueden diferenciarse tres niveles: Cohesión social débil. Tiene lugar en las ciudades cuya estructura social está fundamentada en grupos de asocúación

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

102

primarios (unidades familiares y vecinales) poco estructurados y en donde una parte significativa de la población sufre exclusión social. Cohesión social media. Es característica de aglomeraciones urbanas en cuya estructura social prevalecen los grupos de asociación primarios, pero donde también se detecta un desarrollo incipiente de asociaciones de tipo intermedio. También se observan relevantes bolsas de exclusión social. Cohesión social fuerte. Aparece en las ciudades que disponen de un amplio entramado de asociaciones voluntarias de tipo intermedio y en donde los problemas de exclusión están delimitados y son bien atendidos. En términos generales, el proceso evolutivo lógico en toda sociedad humana es pasar de una estructura social en la que predominan los grupos familiares a otra más evolucionada en la que están sólidamente implantadas las asociaciones de tipo voluntario. No obstante, también puede producirse otro escenario en el que se debilitan las asociaciones de tipo intermedio debido a la omnipresencia del Estado (caso de la ex Unión Soviética) o bien al predominio del individualismo (caso de los Estados Unidos) . En definitiva, el modelo de desarrollo social de una ciudad puede quedar configurado por dos vectores básicos: la satisfacción de las neces-idades humanas y la articulación de la estructura social. Estos dos vectores observan una correlación significativa, es decir, no son totalmente independientes, ya que a mayor cohesión de la estructura social suele producirse una mayor satisfacción de las necesidades fundamentales de los colectivos urbanos. Por este motivo, en cualquier ciudad objeto de una reflexión y actuación estratégica debe perseguirse como fin último la progresión del modelo social hacia la mejora de la cohesión social y la satisfacción de las necesidades humanas. Modelos sociales Figura 5·9 · ñi .¡

·¡:; o

"' 1:

•O

., o .,u

·¡¡; .1:

z Básicas

Intermedias

Superiores

Nivel de satisfacción de las necesidades humanas FUENTE : Elaboración propia

CARACTERIZACIÓN DE LOS MODELOS DE DESARROLLO

I03

Caracterización del modelo social Cuadro 5.c.

El modelo social de una ciudad puede definirse en función de los criterios siguientes: -

Población actual. Evolución natural de la población. Estructura sociodemográfica (pirámide de población). Movimientos migratorios. Lugar aproximado de la base social en la pirámide de Maslow. Nivel de bienestar social: grado de cobertura de las necesidades sociales, calidad de los servicios y equipamientos públicos, y detección de bolsas de marginación. - Nivel de bienestar económico: utilización de indicadores como la renta familiar disponible por persona, el número de vehículos y de líneas telefónicas por habitante. - Organización y cohesión del tejido social. - Valoración del capital social existente en la ciudad estudiada.

En la figura 5·9 se representa un diagrama en el cual se ubican de forma orientativa los tipos más paradigmáticos de ciudades respecto a los dos vectores referenciales explicados. En un extremo de este esquema aparece un grupo de ciudades (escandinavas, japonesas y norteamericanas) que muestran una fuerte cohesión social y al mismo tiempo satisfacen en un alto grado las necesidades humanas; mientras que en el polo opuesto se encuentran un conjunto de ciudades (latinoamericanas y africanas) que presentan una débil cohesión social y un bajo nivel de satisfacción de las necesidades humanas. Asimismo, se recogen tipos urbanos con valoraciones intermedias (ciudades mediterráneas, asiáticas y de la ex Unión Soviética) . Aparte del posicionamiento de las ciudades citadas, el gráfico refleja las tendencias dinámicas que experimentan algunas de ellas. Finalmente, conviene recordar que los modelos resultantes de cruzar los vectores de la satisfacción de las necesidades humanas y del nivel de articulación social no tienen la pretensión de ser universales ni de constituirse en un paradigma explicativo de todos los aspectos sociales que puedan tener lugar en una aglomeración urbana. No obstante, entendemos que los modelos expuestos, con todas sus limitaciones y exclusiones, facilitan la tarea estructuradora y sintetizadora de una problemática tan amplia y compleja como es el fenómeno del desarrollo social en· un sistema urbano. Determinación del alcance y contenido de los análisis La exploración de los modelos físico, económico y social en los que se ha ido conformando progresivamente una ciudad a lo lar-

104

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

go de su historia nos definen con gran precisión sus características y su rango dentro del sistema urbano en el que se encuentra ubicada. A partir de este momento se dispone de material documental suficiente para abordar los temas siguientes: r. Definición de las áreas de análisis. De los tres modelos se derivan una serie de rasgos característicos de la ciudad estudiada, que permiten definir las áreas sectoriales sobre las que deberán concentrarse las tareas de análisis posteriores. 2. Identificación de las mejores prácticas. Gracias a la caracterización física, económica y social se pueden identificar las mejores prácticas llevadas a cabo por otras ciudades que muestren similitudes con la urbe estudiada, tanto en aspectos integrales como sectoriales. 3· Enunciación de requisitos. Finalmente, las enseñanzas obtenidas del análisis de las buenas prácticas permiten enunciar los requisitos de competitividad, habitabilidad, sostenibilidad y gobernabilidad que debe satisfacer la ciudad para lograr un desarrollo exitoso en el futuro. Ha llegado, pues, el momento de comenzar las tareas de aná lisis propiamente dichas del plan estratégico.

Capítulo 6

Análisis del entorno

Los análisis externos: conceptos de oportunidad y amenaza en el ámbito urbano

I . Véase Philip Ko tl er, Donald H . H aider, e Irving Rein, Marketing Places: Attrac ting I nves tm ent, I n dustry, and Tourism to Cities, States, and Nations, I993 ·

Habitualmente, los análisis que se abordan en un plan estratégico suelen agruparse en dos familias: externos e internos. Los denominados 'análisis externos' son tres (análisis del entorno, de la demanda y de los sistemas urbanos) y establecen las bases para determinar tanto las oportunidades como las amenazas derivadas de acontecimientos que afectan al sistema funcional urbano, pero que están total o parcialmente fuera de su control. Una oportunidad para una ciudad puede definirse como un acontecimiento que representa una buena ocasión para alcanzar una ventaja competitiva. Todas las oportunidades deben ser evaluadas según su atractivo y probabilidad de éxito. Según estas dos variables, una oportunidad puede encuadrarse en alguno de los tres tipos siguientes:I r. Las mejores oportunidades son intrínsecamente atractivas y tienen una alta probabilidad de éxito. Para estas oportunidades es necesario desarrollar actuaciones que exploten su potencial. 2. Las peores oportunidades- son aquéllas con un atractivo bajo y una probabilidad baja de éxito. Estas oportunidades deberían ser descartadas del proceso de planificación. 3· Las oportunidades moderadas son las que muestran un alto atractivo o una alta probabilidad de éxito, pero no cumplen ambas condiciones al mismo tiempo. Estas oportunidades deberían ser simplemente supervisadas en el tiempo. Una amenaza para una ciudad puede definirse como un reto impuesto por una tendencia de cambio o un acontecimiento del entorno desfavorable, que produciría, en ausencia de una acción intencionada, la erosión de la situación actual de la ciudad. Las amenazas pueden clasificarse según su gravedad y su probabilidad de aparición. De acuerdo a esta clasificación, se obtienen tres tipos de amenazas : r . Las amenazas mayores son las que pueden dañar seriamente un lugar y además tienen una alta probabilidad de aparición. Estas amenazas deben ser contrarrestadas, para lo cual es necesario preparar planes de contingencia que se anticipen a los efectos que puedan causar.

ro6

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Las amenazas menores son aquéllas con una baja probabilidad de aparición y que no dañarían seriamente la ciudad. Estas oportunidades pueden ser ignoradas. 3. Las amenazas moderadas son las que presentan un alto potencial de daño o bien una alta probabilidad de aparición, pero en cualquier caso no cumplen ambas condiciones al mismo tiempo. Estas oportunidades deben ser vigiladas durante su desarrollo. En sí mismo, ningún cambio es una oportunidad o una amenaza; la clave está en discernir qué representa para una ciudad. Una oportunidad puede entenderse como el acontecimiento que puede conducir a un cambio ascendente en los niveles de desa rrollo, siempre y cuando la respuesta estratégica sea la adecuada. Por el contrario, una amenaza es el acontecimiento que, en ausencia de una respuesta estratégica, se traduce en una curva descendente en el nivel de prosperidad. En otras palabras, para que un cambio sea una oportunidad se requiere que la comunidad urbana sea capaz de proporcionar los recursos económicos, técnicos y humanos apropiados. Así, el problema estratégico más difícil que se le plantea a una ciudad es valorar si es capaz de captar el cambio y transformarlo en oportunidad. La ventaja principal de los análisis externos es que permiten evaluar la posición relativa de la ciudad con respecto a otras, tomando ert consideración indicadores externos a ella. En otras palabras, los conceptos éxito o fracaso aplicados a una urbe cobran mayor significación cuando se evalúan a partir de bases comparativas. 2.

Análisis del entorno: consideraciones previas Dentro de la batería de análisis externos de un plan estratégico, tratamos en primer lugar el análisis del entorno, cuyo objetivo es prever y describir los factores de cambio más significativos que pueden afectar al desarrollo de una ciudad. El conocimiento de las principales tendencias que marcan la evolución del medio urbano resulta esencial para comprender y predecir los retos que las ciudades afrontarán en el futuro. Tal conocimiento constituirá el fundamento para reflexionar posteriormente sobre posibles estrategias y cursos de acción. Antes de llevar a cabo este análisis es importante tener presentes dos consideraciones metodológicas. En primer lugar, es aconsejable limitar el estudio del entorno para que resulte manejable y relevante, ya que demasiada envergadura y volumen puede estancarlo muy fácilmente. Por tanto, no se trata tanto de desarrollar unos escenarios de futuro muy detallados sobre cada ·parcela de la vida urbana, sino de alcanzar una visión general sobre las transformaciones más significativas que están afectando o que

ANÁLISIS DEL ENTORNO

107

Metodología general · Poso 3

Figura 6.I.

previsiblemente afectarán a los sistemas sociales, económicos y físicos de una ciudad. En segundo lugar, la validez de este análisis está condicionada por la capacidad de detección de tendencias de carácter estructural (largo plazo), independientemente de los acontecimientos coyunturales .(corto plazo) o de carácter cíclico. Este enfoque presenta una doble ventaja: por un lado, la clara diferenciación entre cambios estructurales y coyunturales evitará la confusión a la hora de formular las estrategias de futuro; por otro lado, la mayoría de las tendencias de carácter estructural que afectan al desarrollo urbano pueden pronosticarse aceptablemente debido a que no suelen cambiar repentinamente. En cuanto a su realización, el análisis del entorno suele abordarse mediante tres pasos básicos: r. Identificación y caracterización de los diversos factores de cambio. 2. Valoración de los factores de cambio. 3. Determinación de amenazas y oportunidades. Dado que el análisis del entorno utiliza profusamente las técnicas de la prospectiva, conviene .explicar los conceptos básicos sobre esta ciencia antes de entrar en la realización del análisis propiamente dicho . Conceptos básicos sobre prospectiva La prospectiva, aplicada al ámbito urbano, puede definirse como una tentativa sistemática para observar a largo plazo el futuro de la ciencia, la tecnología, la economía y la sociedad con el propósito de identificar las tendencias emergentes, que previsiblemente producirán las mayores transformaciones económicas y sociales er1 la ciudad.

ro8

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

El interés por la previsiqn del futuro no es un fenómeno reciente, sino que se remonta a los orígenes de nuestra civilización. No obstante, sí es cierto que la creciente complejidad de la sociedad contemporánea ha propiciado un creciente interés hacia los estudios sobre el futuro, que ha estimulado la exploración de nuevas herramientas y métodos para formular previsiones. En este contexto, la ciencia de la prospectiva ha ido madurando y aportando avances significativos durante la segunda mitad del siglo xx, 2 que permiten albergar esperanzas sobre el futuro desenvolvimiento de estos instrumentos. Aunque existen diversas formas de clasificar los métodos de del futuro, aquí nos limitamos a distinguir entre enfoques cuantitativos y cualitativos, identificando solamente los métodos que ofrecen una mayor capacidad de aplicación al ámbito de la planificación urbana (figura 6.2). Clasificación de los métodos de previsión Figura 6 .2.

Encuestas de opinión Descomposición de series

Entrevistas a expertos

Procesos estocásticos

Método Delphi

Análisis de regresión

Diseño de escenarios

Modelo de simulación

FU ENTE: Elaboración propia

a. Enfoque cuantitativo. Es un planteamiento resulta particularmente idóneo para analizar cambios a corto y medio plazo. Las previsiones de tipo cuantitativo se basan en un tratamiento matemático y estadístico de los datos de partida, por lo que requieren información numérica sobre el presente y el pasado. Para obtener los resultados deseados se utilizan algoritmos de mayor o menor complejidad. Extrapolación de tendencias en series temporales. Se trata de un método basado en procedimientos matemáticos, que estudia las pautas de comportamiento de una variable en el pasado con objeto de extrapolar dicho comportamiento al futuro . En el ámbito urbano·, resulta apropiado para establecer proyecciones a corto plazo (r-2 años) relacionadas con la demanda de servicios.

2. Véanse H . Kahn, On A lternative World Futures: l ssues and Th emes, 1965; Erich Jantsch, Technological Forecasting in Perspective: A Framework for Technological Forecasting, its Technique and Organisa tio n; a D escription of A ctivities and an Annotated Bibliography, 1967 ; Gaston Berge r y otros , Étapes de la prospective, 1967; Bertrand de Jouvenel, I.:art de la conjecture, 1964; y Michel Godet, Prospective et planification stratégique, 198 5.

ANÁLISIS DEL ENTORNO

I09

de series temporales. Este método trata de descomponer la est,ructura básica de una serie temporal en subestructuras que permitan la identificación de cada elemento de la serie por separado. Este método ha. sido utilizado principalmente por los por lo que puede tener una adecuada aplicación a cuestiones relacionadas con la economía urbana. - Análisis temporal de procesos estocásticos: método de BoxJenkins. Este método se fuQdamenta en el estudio del comportamiento de una variable sometida a procesos azarosos. Entre las posibles aplicaciones de este método a la planificación urbana figuran todos los subsistemas de la ciudad que estén sometidos a unas fuertes variaciones en la demanda. - Análisis de regresión. Basado en técnicas estadísticas, este método utiliza series temporales para estudiar las relaciones causales entre dos o más variables urbanas; a partir de esa relación se prevén acontecimientos de futuro . - Modelos de simulación. Ofrecen una representación simplificada de una realidad compleja, apoyándose para ello en hipótesis y utilizando el ordenador. En el ámbito urbano, se han desarrollado numerosos modelos de simulación para explicar y prever las relaciones entre sistemas de transporte y localización de usos de suelo. b. Enfoque cualitativo. Es apropiado para estudiar cambios estructurales de medi¿ y largo plazo. Su empleo resulta aconsejable cuando no hay datos pasados o presentes disponibles o cuando -a pesar de contar con datos históricos- se están produciendo cambios muy relevantes que invalidan la utilización de series temporales. En los métodos de tipo cualitativo, las previsiones de futuro se fundamentan en intuiciones, conjeturas, especulaciones y opiniones de personas que poseen una información previa sobre una cuestión determinada y que aportan cierta dosis de subjetividad en la previsión. - Encuestas de opinión. Este método integra diversas opiniones vertidas por la población en general sobre el tema que sea objeto de previsión. Se aplica habitualmente en las cil,ldades para contrastar la validez y el grado de aceptación de ciertas políticas urbanas entre la población. . - Entrevistas a expertos. Su objetivo es realizar entrevistas en profundidad a expertos para que aporten datos y opiniones que permitan elaborar la previsión de futuro. Ep el ámbito urbano, las entrevistas a expertos son útiles como punto de partida en la elaboración de políticas urbanas. - Método De/phi. Este método prevé el futuro sobre temas cualitativos y complejos mediante el logro sistemático de un consenso cuantificado el)tre un panel de expertos. El méto-

IIO

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Método Delphi Cuadro 6.A.

El método Del phi deriva su nombre del oráculo de Delfos, en la antigua Grecia, donde Apolo dictaba sus vaticinios a través de la pitonisa. El método fue creado por Olav Halmer, matemático norteamericano, y fue empleado en la década de 19 50 con fines militares por la Rand Corporation en los Estados Unidos. A partir de los años 1960, el método Delphi comenzó a utilizarse ampliamente con fines científicos y empresariales. Este método efectúa una previsión de futuro sobre temas cualitativos mediante un consenso cuantificado entre un panel de expertos. El procedimiento consiste en configurar un panel de expertos sin _comunicación directa entre ellos, a los cuales se les pide contestar un cuestionario. Las respuestas obtenidas son tabuladas y utilizadas para preparar un segundo cuestionario que contiene la información y las opiniones vertidas por el conjunto del grupo. A cada miembro del panel se le pide que reconsidere sus respuestas previas a la luz de los resultados aportados por el grupo. Este proceso continua iterativamente hasta que el coordinador considera que se ha alcanzado cierto grado de consenso. ·El método Delphi presenta las siguientes ventajas: - El .anonimato facilita que los expertos consultados puedan modificar sus opiniones preliminares en función de los planteamientos de los restantes miembros del grupo. - El error de predicción de un conjunto de expertos es siempre menor que la media de los errores de las opiniones individuales de las personas que los integran. - La metodología Del phi permite incidir en las áreas en las que inicialmente no se llegó a un acuerdo en las opiniones manifestadas. - Los expertos participan a título personal y no como representantes de las instituciones a las que están vinculados . - El método permite eliminar el exceso de protagonismo que puede producirse cuando distintas personas manifiestan sus opiniones de forma directa y simultánea. En otras palabras, el método Delphi reduce la influencia de ciertos factores psicológicos, como la persuasión engañosa, la pérdida de tiempo, la falta de acuerdo, la indisposición para abandonar opiniones públicamente expresadas y el efecto mimético que puede provocar la posición mayoritaria.

do Delphi se ha utilizado en los procesos de planificación estratégica de ciudades. Diseño de escenarios. Consiste en desarrollar una serie de escenarios conceptuales del futuro, basados en un conjunto de supuestos bien definidos. Hasta la fecha, el diseño de escenarios se ha utilizado poco en el ámbito urbano; sin em-

ANÁLISIS DEL ENTORNO

III

bargo, ofrece oportunidades ventajosas para reflexionar sobre el futuro desarrollo de nuestras ciudades. - Matriz de impactos cruzados (MIC). Esta matriz calcula la probabilidad de aparición de cada acontecimiento de futuro en el periodo de tiempo especificado, teniendo además en cuenta el impacto cruzado entre diferentes acontecimientos. Este método se ha utilizado en el ámbito urbano para prever el impacto de grandes proyectos sobre el medio ambiente y el tejido socioeconómico. c. Otros métodos de previsión. Aparte de los métodos ya descritos, existen otros menos conocidos, pero que no por ello dejan de tener interés de cara a una posible aplicación en el ámbito de la planificación urbana. Entre ellos cabe destacar los siguientes: el análisis input-output, teoría de juegos, árboles de decisión, dinámica de sistemas, teoría de catástrofes, visioning, etcétera. La elección de un método de previsión dependerá de gran número de factores: el objetivo de la previsión, el contexto en que se vaya a desarrollar, las variables objeto de la previsión, la fiabilidad de los datos de partida, el grado de exactitud deseado, el horizonte temporal marcado, la complejidad de la técnica, el coste de su realización y el tiempo disponible. Cualquiera de los métodos mencionados aquí puede ser perfectamente válido para la planificación urbana; no obstante, si nos centramos en el análisis del entorno que requiere un plan estratégico, es aconsejable elegir un método de previsión de tipo cualitativo. Identificación y caracterización de los factores de cambio La primera tarea del análisis del entorno es identificar y caracterizar los principales factores de cambio que afectan o pueden afectar en un futuro a la ciudad estudiada. Para ello, interesa conocer la tipología de los factores de cambio, así como explorar la dinámica a la que están sometidos dichos factores. Tipología de cambios según su contenido. Los cambios que inciden en el entorno urbano pueden ser múltiples y de diversas procedencias, pero generalmente suelen agruparse en unas cuantas categorías, tal como se muestra a continuación (figura 6.3): - Cambios sociales. Suelen incluir aspectos tales como las transformaciones en la pirámide de población y la estructura familiar, el incremento de la presión migratoria de países poco desarrollados, los cambios en la localización geográfica de la población, las modificaciones en los valores socioculturales y las formas de vida, el desarrollo de los movimientos sociales, y la incorporación masiva y permanencia de la mujer en el mercado laboral. - Cambios económicos. En este apartado predominan los fenómenos relacionados con la instauración del nuevo orden

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

II2

Los cambios que actúan sobre el sistema urbano

Figura 6.3. Recursos

Actividades

humanos

productivas

Sistemas de

Soporte

comunica.

!laico

clonas

/ Calidad da vida

Apoyo pUblico

FUENTE : Elaboración propia ·

económico: la globalización de los mercados, la estructuración de la economía mundial en grandes bloques, la terciarización de la producción y el empleo, la creciente segmentación de los mercados, la reconfiguración de los modelos de negocio, los nuevos criterios de localización empresarial, el desarrollo de la economía digital, el incremento de la competitividad de las pymes y la mayor precariedad del puesto de trabajo. Cambios tecnológicos. Suelen referirse a las innovaciones que más pueden afectar al sistema empresarial y a la sociedad en general, como es el caso de los avances en los sistemas de información y comunicación, la biotecnología, la nanotecnología, los sistemas de transporte, las energías renovables y los sistemas de automatización industrial. Cambios políticos y administrativos. Bajo este último epígrafe se consideran tendencias tales como la progresión hacia urta democracia más participativa y menos representativa, la disminución del peso del sector público, la mayor cooperación público-privada, la modernización de las administraciones públicas, el avance en la descentralización administrativa junto con la supranacionalidad de las decisiones y la preponderancia de la política de estímulos frente a las subvenciones. Tipología de cambios según su génesis. Los cambios que afectan a la evolución futura de la ciudad pueden originarse de formas diversas: r. Cambios originados dentro de la propia ciudad. Constituyen las posibles transformaciones que pueden experimentar los principales elementos de la demanda y la oferta del sistema urbano. Entre estos cambios pueden mencionarse los

II3

ANÁLISIS DEL ENTORNO

movimientos .demográficos y espaciales de la población, las variaciones en el nivel de bienestar social y económico, la introducción de innovaciones tecnológicas urbanas o la transformación de la estructura espacial urbana. Este tipo de cambios suelen ser fácilmente previsibles cuando existe una buena base de datos urbana. 2. Cambios del entorno originados fuera de la ciudad. Se refieren a las transformaciones suscitadas por las innovaciones tecnológicas, la promulgación de nuevas políticas gubernamentales, la aparición de nuevos comportamientos sociales y la modificación de las condiciones macroeconómicas. Estas tendencias del entorno suelen ser difíciles de anticipar con fiabilidad y su impacto en el sistema urbano no resulta fácil de estimar. 3· Discontinuidades. Aparte de las tendencias aparentes que reflejan la sabiduría convencional sobre el sistema urba,no, conviene detectar discontinuidades que podrían provocar nuevos rumbos en la evolución de la ciudad. Éste podría ser el caso de una profunda crisis estructural en un sector clave de la economía local, una catástrofe natural que destruyese parte del tejido urbano o el estallido de un conflicto bélico. En la figura 6-4 se muestran ejemplos de cambios que actualmente pueden afectar a cualquier ciudad española o europea de cierta entidad. Ejemplos de factores de cambio Figura 6.4.

CAMBIOS ECONÓMICOS

CAMBIOS SOCIALES

•

• Lento crecimiento y envejecimiento de la población urbana

Global!zación de los mercados

• Presión migratoria de terceros paises • Crecimiento de las familias monoparentales • Hacia una sociedad del ocio • Mayor concienciación medioambiental

CAMBIOS DENTRO DE LA PROPIA CIUDAD • "''OVIIlllfllltos de la J)QblaciOn. • Evo!uciOndalnlv&ldebleneJitar.

• Evolución de las formas de vida

global

• Dualización del mercado de trabajo • Creciente segmentación de mercados • Aparición de nuevos criterios de localización empresarial

• Apatlciónodesaparieiónd&emprasoo

CAMBIOS

• Hacia una sociedad basada en las TIC • Nueva oleada de tecnologla basada en tetefonra móvil y biotecnologla • Innovación en los medios de transporte • :

lde d:

CAMBIOS POLITICOS

• Democracia más participatlva y menos representativa • Avance en la descentralización administrativa junto a la supranacionalidad de decisiones ..__ _ _-.IL • Mayor demanda de cohesión económica Y social.

e ec ron cas DISCONTINUIDADES t Mayor cooperación público-privada • Calá¡trofen<rtural

• CifslasObitsenun\l8Ct01"6'COr'IÓ(Tlico.

FUENTE: Elaboración propia

Dinámica de los cambios. Los cambios pueden experimentar su propia dinámica, que está condicionada por los llamados 'factores correctores del cambio'. Finalmente, un cambio corregido da lugar a una serie de implicaciones directas o cruzadas sobre el sistema urbano. En la figura 6.5 se representa la dinámica explicada, que debe complementarse con las siguientes definiciones:

II4

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Dinámica de los factores de cambio Figura 6.5.

FUENTE: Elaboración propia

Tendencias: son dinámicas que conducen al factor hacia determinada dirección de cambio. Contratendencias: reducen la velocidad, el alcance o el impacto del cambio dentro de los límites del sistema urbano. Barreras: suponen un freno a la tendencia de cambio. Elementos impulsores: empujan a la tendencia de cambio. Implicaciones directas: constituyen un efecto directo del cambio sobre el sistema urbano. Implicaciones cruzadas: corresponden a los efectos indirectos ·p roducidos por cambios ajenos al sistema urbano. Invariantes: son asunciones sobre un elemento urbano en donde no parece concebible el cambio durante un periodo relevante de tiempo. La correcta identificación de los factores de cambio resulta crucial para un buen análisis del entorno. Por esta razón, es imprescindible -utilizar fuentes de información rigurosas sobre la evolución de la ciudad y del entorno socioeconómico en general, las cuales, a su vez, deben ser contrastadas y complementadas con la opinión de expertos sectoriales mediante un estudio Delphi. Reglas para analizar los factores de cambio Cuadro 6.B.

Regla r:.Definir bien las tendencias de cambio. No basta con expresar sucintamente el cambio, sino que debemos ser capaces de precisar lo que entendemos por dicho cambio. Por ejemplo, la 'globalización de los mercados' es una expresión bastante trivializada y en ocasiones confusa, por lo que debe precisarse de la siguiente forma: << La globalización de los mercados es un fenómeno de índole fundamentalmente económica, basado en la liberalización del flujo de capitales y del sistema financiero, en la eliminación de las barre-

ANÁLISIS DEL ENTORNO

115

ras comerciales y arancelarias, en la homogeneización de los mercados de consumo, en el apoyo político al proceso y en la utilización de las nuevas tecnologías como soporte del proceso. »

Regla 2: Fijar bien el alcance de los factores de cambio. No sólo deberíamos definir con precisión la tendencia de cambio, sino también su alcance funcional y temporal. Por ejemplo, no es lo mismo hablar en general de la globalización de los mercados que especificar la situación de este fenómeno por grandes sectores de la economía en el año 200 5: - Globalización de los mercados financieros (muy avanzada). - Globalización de los mercados de bienes manufacturados (en curso) . - Globalización de los mercados agroalimentarios (muy lenta). - Globalización del mercado de servicios (situación dispar). Regla 3: Mantener la congruencia temporal de las tendencias. Las tendencias de cambio deben ser congruentes con el horizonte temporal utilizado en el ejercicio. Por ejemplo, de nada sirve utilizar tendencias que pueden materializarse en los próximos veinte años, si el alcance del ejercicio de prospectiva es tan sólo de cinco años. Por otro lado, seamos conscientes de que pocas tendencias duran para siempre; en consecuencia, identifiquemos las que previsiblemente perdurarán en el horizonte temporal del estudio. Regla 4: Documentar bien las tendencias de cambio. Cada tendencia debe explicarse brevemente en una ficha donde se expongan los posibles factores correctores de cambio y las impl,icaciones previsibles que el cambio tendrá sobre el sistema urbano considerado. Asimismo, la fuente de información debe ser fiable por proceder de expertos cualificados. Como ejemplo presentamos la ficha siguiente: Tendencia: globalización extensiva de los mercados de bienes manufacturados . - Horizonte temporal previsible: 2008-2010 . - Elementos impulsores: innovaciones en las tecnologías de información y comunicación, abaratamiento de los medios de transporte, medidas liberalizadoras de los mercados y reparto global de la riqueza. - Barreras: medidas proteccionistas, concentración de la riqueza y generación de impactos ambientales. - Contratendencias: movimiento antiglobalización. - Implicaciones urbanas: aumento de la competencia de los países de reciente industrialización, creciente amenaza de deslocalización industrial, y adaptación empresarial a las exigencias de los mercados locales. - Fuente: Instituto de Prospectiva Nacional.

Valoración de los factores de cambio

Tras identificar los factores de cambio más significativos que se observan en el entorno en el que opera una ciudad, hay que evaluarlos en función de dos variables:

rr6

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

a. Nivel de impacto. Mide la incidencia de los factores de cambio sobre el sistema urbano estudiado según tres valores: - Impacto alto. Corresponde a cambios con un carácter fuertemente estructural; por ejemplo, la globalización de los mercados. - Impacto medio. Se aplica a cambios con cierta importancia y permanencia; por ejemplo, la presión migratoria de terceros países. - Impacto bajo. Se refiere a cambios poco relevantes y de carácter coyuntural; por ejemplo, el cambio en los hábitos de los jóvenes en los espacios recreativos. b. Grado de incertidumbre. Valora la probabilidad de aparición de los factores de cambio en el entorno urbano según tres rangos: - Incertidumbre alta. Tiene lugar cuando se producen cambios difícilmente predecibles; da lugar a factores inciertos; por ejemplo, la evolución de los estilos de vida. Incertidumbre media. Corresponde a cambios que se pueden predecir en gran parte; da lugar a factores predeterminados; por ejemplo, la innovación en los medios de transporte. baja. Se refiere a cambios perfectamente predecibles; da lugar a factores constantes; por ejemplo: el envejecimiento de la población. Matriz de impacto-incertidumbre Figura 6.6. Cuadrante objetivo

.9 ;¡;

• Impacto alto

o 1-

• Incertidumbre elevada

(.)

el:

ll.

:¡;

w o :." ..J w

o ·;o ID

Bajo FUENT E: Elaboración propia

Medio

GRADO DE INCERTIDUMBRE

Una vez fijadas las dos variables de evaluación, se construye la denominada 'matriz de impacto-incertidumbre', en la que se disponen los diversos factores de cambio por grupos diferenciados (figura 6.6). Habitualmente, los factores de cambio que más nos

ANÁLISIS DEL ENTORNO

117

interesan son los que muestran un fuerte impacto en la evolución de la ciudad y un elevado grado de incertidumbre. La lógica en que se basa esta selección radica en que los cambios importantes y ciertos se dirigen en una dirección bien conocida y, por tanto, su impacto es previsible, mientras que los cambios importantes e inciertos tienen un impacto imprevisible, por lo que debemos estudiarlos con más atención. El desarrollo de la matriz de impacto-incertidumbre es aconsejable que se lleve a cabo en grupo, con los agentes socioeconómicos de la ciudad que se encuentren cómodos en los ejercicios de prospectiva, para garantizar así la diversidad de opiniones sobre el futuro y poder contrastarlas. En la figura 6. 7 se ofrece un ejemplo de valoración de factores de cambio para una ciudad española contemporánea según la matriz de impacto-incertidumbre. Ejemplo de valoración de factores de cambio Figura 6.7. !l

< ....o u < o. ;:!! w

• Terciarización de la producción y d el empleo. • Lento crecim iento y envejecimiento de la población urbana. • Crecimiento de las familias

monoparentales. • Mayor concienciación medioambiental. • Creciente segmentación de los

:g :1!

mercados . • Reconfiguración de la estructura corporativa. • Mayor cooperación público-privada.

• Globalizaclón de los mercados.

• Aparíción de nuevos criterios de

• Protecc10rnsmo dentro del proceso de globallzación.

locallzaci6nempresartal. • Tensión entre globalización y

• Dualización del mercado de trabajo. • Innovación en los medios de transporta.

• Expansión tísico-espacial

• Hacia una sociedad del ocio. • Presión m!gra!Orla de terceros pafses. • Nueva oleada tecnológica basada

proteccionismo. de la ciudad.

• EvolUCión de las formas de vida. • Crecimiento de las transaCC101les electrómcas.

en la telefonía móvil y blotecnologia

...J

z ....

• Integración de nuevos países capitalistas en la economfa globaL

• Aparición de nuevos materiales .

• Democracia más partic!pativa y menos rep resenta tiva .

Baja

Media

Alta

GRADO DE INCERTIDUMBRE FUENTE: Elabora ción propia

Finalmente, la identificación y valoración de los factores de cambio permite determinar las implicaciones que éstos tendrán en la ciudad estudiada, y traducir dichas implicaciones en forma de amenazas y oportunidades.

Análisis de la demanda

Capítulo 7

Dentro del enfoque sistémico que estamos aplicando para analizar el fenómeno urbano en toda su amplitud, consideramos que una ciudad está sujeta a una demanda compuesta por empresas, inversores, instituciones, residentes y turistas. Esta demanda es mucho más compleja de determinar y de s-;i"tisfacer que cualquier otra existente en los mercados de consumo, ya.que a menudo las exigencias de los diversos agentes urbanos difieren ostensiblemente e incluso llegan a ser fuertemente contradictorios entre sí. A pesar de esto, una ciudad con éxito intentará satisfacer los diversos requisitos de la demanda y, al mismo tiempo, posibilitar el desarrollo equilibrado de todas las actividades socioeconómicas, minimizando para ello las posibles tensiones entre ellas. Metodología general · Paso 4

Figura 7.I.

Las demandas promovidas tanto por los agentes socioeconómicos como por los propios ciudadanos deben ser contemQladas adecuada y a lo largo del proceso de p"Gnificación; de lo contrario, la ciudad configurará una oferta que no responderá a las necesidades reales de empresas, instituciones, visitantes y residentes. Caracterización y evolución de la demanda urbana

Complejidad y diversidad de la demanda urbana. Quizá nadie haya descrito tan acertadamente la complejidad y diversidad que

.,: ;

•._,)

120

•

(

: ....

.. 1

... -

,..

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

engendran las ciudades, como la periodista estadounidense Jane Jacobs en su libro Muerte y vida de las grandes ciudades:' Gran parte de la diversidad de una ciudad es obra de un número increíble de personas y organizaciones privadas diferentes, con una extensa variedad de ideas y motivaciones distintas, y que actúan y proyectan al margen de las redes oficiales de la acción pública. La principal responsabilidad del diseño y la ordenación urbanística debe consistir en desarrollar unas ciudades que sean lugares idóneos para el florecimiento de una amplia variedad de planes, ideas y oportunidades no oficiales, junto con empresas públicas (que interpreten los planes y las ideas oficiales) . Los distritos urbanos serán lugares idóneos, económica y socialmente, para generar diversidad y hacer realidad toda su potencial si poseen buenas combinaciones de usos primarios, calles transitadas, una densa mezcla de edificios de diferentes edades y una alta concentración de población. Hoy e.n día, pocos urbanistas discuten las ideas esenciales de Jacobs y, por tanto, defienden la necesidad de conservar e incluso estimular las condiciones que generan la vitalidad y el dinamismo q'ue típicamente irradian las zonas urbanas prósperas. El problema es que todavía carecemos de suficiente conocimiento acerca de los comportamientos de los protagonistas que generan dicho dinamismo, es decir, de las personas, las empresas y los grupos sociales que habitan y operan en nuestras ciudades. Una forma de profundizar en el camino marcado por Jacobs sería mejorar nuestra comprensión de lo que hemos denominado 'demanda urbana' mediante el perfeccionamiento de las herramientas de análisis de las que disponemos en la actualidad. Entendemos que la ciudad está sujeta a una demanda configurada por cuatro grupos básicos (agentes económicos, agentes sociales, ciudadanos y visitantes), que plantean diversas exigencias la oferta urbana en función de sus necesidades, a los elementos deseos y comportamientos. Estos agentes de la demanda evolucionan en el tiempo y en el espacio, en función de los factores del entorno que afectan a su modo de operar. Ya hemos dicho que la demanda urbana es mucho más compleja de determinar y satisfacer que cualquier otra existente en los mercados de consumo. Este nivel de complejidad se debe a que en cada grupo básico de la demanda existen diferencias relevantes en los aspectos sociodemográficos, socioeconómicos, socioculturales y geográficos, en los estilos de vida, los comportamientos de consumo, los sistemas de valores, y las actitudes, percepciones y preferencias. En otras palabras, nos enfrentamos a un sistema multidimensional que refleja la incomparable riqueza vital de los centros urbanos (figura 7.2).

1. Jane Jacobs, The Death and Life of Great American Cities, 1961; versión castellana: Muerte y vida de las grandes ciudades, 1967.

ANÁLISIS DE LA DEMANDA

121

Complejidad y diversidad de lo demando urbano Figura 7.2.

;:;::2 " e:-:)

21!: :X:

c::::a e E;, o

-C"')

....,.., o t::::l

e::::

CONFIGURACIÓN BÁSICA DE LA DEMANDA URBANA

f"'\1"'10

FUENTE: Elaboración propia

2. Vé ase j ea n -J ac qu es Lambin, Le Marketing stratégique: fondements, méthodes et applications, 1986.

Un ejemplo de este elevado nivel de variedad y complejidad de las demandas urbanas se observa en la oferta multisectorial en los servicios proporcionados por los ayuntamientos. Hoy en día, el ciudadano no sólo requiere resolver sus necesidades en materia de ocupación laboral y alojamiento, sino que exige una buena oferta local en materia de educación, ocio y comunicaciones, sin olvidar que también reivindica una administración accesible, eficaz y participativa. Evidentemente, este cúmulo de exigencias. no siempre resulta fácil de comprender y satisfacer por parte de los organismos municipales, que no disponen de suficientes recursos y conocimientos para desentrañar esta compleja y variopinta madeja de necesidades, intereses y deseos ciudadanos. Jvfayor nivel de exigencia de la demanda urbana. A finales de los años 1960, los consumidores de los países más prósperos empezaron a tomar conciencia de los excesos del marketing salvaje, que tendía a doblegar la demanda a las exigencias de la oferta, en lugar de adaptar la oferta a las expectativas de la demanda. 2 El avance de este movimiento de 'socialización' o 'sindicalización' de la demanda ha hecho que los consumidóres sean cada vez más firmes y exigentes al•adquirir un producto o un servicio personalizado a sus necesidades y deseos. Hoy en día, los consumidores quieren poder elegir en el mercado, desconfían naturalmente de los monopolios y demandan calidad y valor a cambio del dinero que entregan en las transacciones comerciales y en el pago de los ·impuestos. Ante esta actitud de los consumidores, el sector privado respondió con el llamado 'marketing de consumo', que trata de comprender las necesidades y el comportamiento de la demanda. Este esfuerzo de acercamiento de las empresas a los consumidores ha tenido, a su vez, un efecto de refuerzo sobre el consumidor

122

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

al educarle con respecto a sus derechos y opciones en el proceso de compra. Como consecuencia de esta relación fuertemente interactiva entre la empresa y el consumidor, se ha creado en este último una actitud poco proclive a aceptar los bajos niveles de servicio que han caracterizado el sector público en el pasado. De esta forma, han proliferado las asociaciones ciudadánas que perciben desequilibrios entre los derechos del ciudadano y los derechos de la administración pública·. A este sentimiento se une una creciente desconfianza hacia el comportamiento de la clase política y su frecuente incumplimiento de las promesas electorales. Todo ello da ,lugar a una brecha entre los ciudadanos y los políticos, que afecta a la credibilidad de los organismos públicos. Esta corriente de insatisfacción ciudadana ha tratado de contrarrestarse desde posiciones neoliberales mediante la privatización y externalización de los servicios públicos. En ocasiones, este enfoque ha cosechado resultados más adversos que beneficiosos para el bienestar general de la ciudadanía, tal como reflejan diversas experiencias fallidas en el Reino Unido durante la etapa de Margaret Thatcher. La realidad es que hay todavía mucho margen de maniobra para mejorar internamente los niveles dedicacia y eficiencia de los servicios públicos sin necesidad de acudir obligatoriamente a las prácticas privatizadoras. Tendencias de cambio que afectan a la demanda urbana. La complejidad y diversidad consustanciales a toda demanda urbana se ven acrecentadas por una serie de cambios del entorno que introducen transformaciones significativas en el comportamiento de la población que habita en las ciudades contemporáneas (figura 7.3) . En la esfera sociodemográfica se observan transformaciones relevantes, como son la de 1ª laboral, el retraso en la edad de maternidad, la disminución de la nátalidad, el envejecimiento de la población, el crecimiento de los hogares individuales formados por viudos, separados y solteros, la permanencia de jóvenes adultos en el hogar paterno y la creciente presencia de inmigrantes en las zonas urbanas. Estas transformaciones incrementan la variedad y la fragmentación de las demandas urbanas sobre la vivienda, el comercio y los equipamientos públicos. En el ámbito económico priman una fuerte competitividad empresarial y un elevado dinamismo del mercado, que generan un elevado nivel de volatilidad en la permanencia territorial de las empresas frente a la fidelidad de antaño. En este contexto, para localizarse en un territorio las empresas demandan, entre otras ·cuestiones, costes inmobiliarios razonables, localizaciones idóneas, infraestructuras avanzadas y tipos edificatorios adecuados a sus procesos operativos.

ANÁLISIS DE LA DEMANDA

123

Evolución de la demanda urbana

Figura 7·3 ·

FUENTE: Elaboración propia

3· Joan Subirats, "El reto d e la ciudad in clu s iva " , 2 0 05.

Desde el punto de vista sociocultural, se detecta mayor valoración del tiempo libre, un mayor consumo de turismo, ocio y cultura en las zonas urbanas, la mezcla de las actividades ciales y de ocio durante el fin de semana, el culto al cuerpo, el fuerte influjo de los medios de. comunicación en las actitudes y preferencias de consumo, y el reparto de las vacaciones a lo largo del año. Los nuevos hábitos de consumo estimulan la constr.ucción de grandes centros comerciales y de ocio en la periferia de las ciudades, así como el desarrollo de áreas residenciales de baja densidad con dotaciones deportivas. En el ámbito tecnológico hay que resaltar la incesante ción de innovaciones en las áreas de informática, telecomunicación, biotecnología y medios de transporte, que han disparado los flujos de personas, mercancías e información. en el territorio. Concretamente, la expansión de la comunicación por telefonía móvil e Internet está generando profundas transformaciones en el funcionamiento empresarial y en el comportamiento social. Asimismo, los avances .e xperimentados por los medios de transporte han aumentado sensiblemente la movilidad espacial de los ciudadanos tanto dentro de las zonas urbanas como entre ellas, lo cual está originando profundas transformaciones en la estructura física de nuestras ciudades. En la arena política e institucional, desde hac.e tiempo se pone en cuestión la filosofía del 'estado del bienestar', argumentando que sus políticas se han vuelto poco operativas y poco capaces de incorporar nuevas demandas y de abordar nuevos problemas. Según Joan Subirats, 3 esta crítica se fundamenta en que las políticas de bienestar se construyeron desde lógicas de respuesta a demandas que se presumían homogéneas y diferenciadas, y se gestionaron de manera rígida y burocrática. Por el contrario, las deman-

124

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

das actuales son cada vez más heterogéneas, llenas de multiplicidad en su forma de presentarse, y sólo pueden abordarse desde formas de gestión flexibles y desburocratizadas. En suma, las tendencias de cambio que experimentan las sociedades más desarrolladas están configurando una demanda urbana marcada por la complejidad de sus comportamientos, por la multiplicidad de sus necesidades, por el dinamismo y la volatilidad de sus estilos de vida, así como por la heterogeneidad y la fragmentación de sus agrupaciones. Planificación de la ciudad desde el lado de la demanda Tradicionalmente, los políticos y los técnicos han abordado la planificación y la gestión urbanas desde el lado de la oferta. Es decir: los dirigentes y gestores urbanos se han preocupado por desarrollar infraestructuras; urbanizar suelo, construir viviendas y suministrar equipamientos colectivos a partir de unos parámetros tecnocráticos, pero sin considerar explícitamente las necesidades específicas de los diversos colectivos sociales y empresariales que habitan en nuestras ciudades. ;Esta desatención, a primera vista reprobable, no ha sido causada tanto por una actitud poco democrática de nuestros dirigentes políticos y cuadros técnicos, sino por la falta de capacidad real para conocer con cierta fiabilidad las necesidades y los deseos de los diversos grupos que configuran la demanda ciudadana. Algunos pueden argumentar que esto no pasaría en los mercados de consumo, donde las empresas privadas suelen tener información bastante precisa sobre las necesidades de los consumidores, aunque esto no siempre es cierto. Lo que resulta evidente es que hoy en día tanto las empresas como los organismos públicos precisan definir las necesidades de su base de clientes o usuarios para llegar a un entendimiento profundo y dinámico de tales necesidades, y así prestarles un buen servicio. El problema es que el sector público se enfrenta a serias limitaciones para lograr este objetivo. En primer lugar, destaca la forma diferente de asignar los recursos disponibles por parte del sector público y del privado (figura 7.4 ). En la economía de mercado, el sistema de precios proporciona un método sencillo y eficaz para determinar el nivel de producción de los bienes privados y para conocer las preferencias de los consumidores. En otras palabras: el sistema de precios t_ransmite información a las empresas sobre el cambio de gusto de los consumidores y sobre el grado de aceptación de un cambio tecnológico en un producto entre los consumidores. El problema es que en el sector público las decisiones sobre la asignación de recursos se toman de forma diferente. Los ciuda-

AN Á LISIS DE LA DEMANDA

125

Sistemas para la asignación de recursos Figura 7-4-

SISTEMA PRIVADO

SISTEMA PÚBLICO

FUENTE : Elaboración propia

4· Joseph E. Stiglitz, Economics of the Public Sector, 1986.

danos eligen mediante un sistema de votación a unos representantes, los cuales votan, a su vez, un presupuesto público, y el dinero es gastado por diversos organismos administrativos. Así pues, existe una gran diferencia entre la forma en que una persona decide gastar su propio dinero y la forma en que una administración decide gastar el dinero de los ciudadanos. Aparte de las diferencias en la asignación de los recursos, en el sector público nos encontramos con un segundo problema: la revelación de las preferencias de consumo. Según Joseph Stiglitz, 4 premio Nobel de economía, no existe ningún cauce eficaz para que la gente pueda exponer sus preferencias sobre un bien público u otro. Las elecciones públicas sólo transmiten una información reducida sobre la actitud de los votantes hacia los bienes públicos. Incluso en los casos en que se pregunta directamente a los ciudadanos sobre sus preferencias, los economistas dudan. si éstos las revelan verdaderamente. En otras palabras: la persona que debe tomar una decisión privada sabe cuáles son sus propias preferencias; la que debe tomar decisiones públicas ha de averiguar las preferencias de aquellas otras personas en cuyo nombre toma la decisión. Además, existe el problema de conciliar opiniones diferentes. Aun cuando todos los ciudadanos revelasen correcta y honestamente sus preferencias, el político debe disponer de un mecanismo para reunir toda la información necesaria para tomar una decisión. En el mercado privado, la empresa no tiene que sopesar las demandas y los intereses de los distintos grupos, ya que las decisiones se toman individualmente. En cambio, en el sector público, las decisiones se toman colectivamente. El voto de un político se supone que representa los intereses de los electores, pero no es probable que las opiniones de éstos sean unánimes.

126

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Finalmente, muchas decisiones de consumo tomadas por individuos en el ámbito privado tienen un horizonte de corto plazo, mientras que el sector público planifica muchas inversiones a largo plazo, anticipando así las necesidades futuras G@--una colectividad.tn este caso, es obvio que resulta difícil dar respuesta a las necesidades de una demanda ciudadana que ni siquiera existe todavía. Este cúmulo de problemas y limitaciones puede explicar por qué en nuestras ciudades se planifica y se gestiona desde el lado tecnocrático de la oferta, cuando el sentido común y el orden democrático aconsejarían hacerlo más bien desde la demanda. Este razonamiento podría llevarnos a ser autocomplacientes y a justificar el statu quo, evitando así el esfuerzo de indagar más en las necesidades eje la demanda. Afortunadamente, hay atisbos de esgracias al micromatketing y a las nuevas tecnologías, que nos permiten avanzar un poco en la dirección deseada, como veremos más adelante en este capítulo. Por todo ello, sí que es posible planificar la ciudad contem' piando las necesidades de la demanda, sobre todo en aquellos tipos de servicios con una demanda localizada espacialmente y que no requieran desarrollos a largo plazo. No olvidemos que la insistencia en planificar la ciudad desde el lado de la demanda no se debe a una exigencia purista, sino a una creciente demanda del tej ido social. Segmentación de la demanda urbana

Conceptos básicos de segmentación. En los manuales de marketing empresarial, se define la segmentación como un roceso JIJ;Ie divide un mercado potencial en grupos de compradores diferenciados que poseen necesidades o características Así, la segmentación no trata únicamente de dividir un mercado amplio en otros más pequeños, sino que procura hacerlQ_ de modo esta división dé lugar a submercados con un comportamiento diferente y que, por tanto, ofrezcan la posibilidad de aplicar una oferta de bienes y servicios orientada de modo específico hacia las necesidades, los intereses y las preferencias de los consumidores que componen cada segmento. A la hora de analizar la demanda urbana, podemos apreciar diferencias relevantes dependiendo si estamos estudiando una demanda segmentada o no segmentada (figura 7.5). Cuando un mercado urbano no está diferenciado mediante una segmentación, la oferta de servicios públicos será común para todos los ciudadanos, independientemente de su comportamiento y sus necesidades específicas. Cuando la demanda urbana está diferenciada en varios segmentos, la oferta de servicios públicos puede ser distinta y estar adaptada a los segmentos seleccionados.

ANÁLISIS DE LA DEMANDA

127

Segmentación de la demanda urbana Figura 7·5 · DEMANDA NO SEGMENTADA

DEMANDA SEGMENTADA

OFERTA DE SERVICIOS PÚBUCOS

lndiferenciada, común para todos los ciudadanos. El segmento objetivo está constituido por todos los ciudadanos en su conjunto. La oferta de servicios es idéntica para todos.

Diferenciada para los segmentos A, B, C, O y E. El segmento objetivo puede ser uno o varios. La oferta de servicios puede ser distinta

y adaptada a los

segmentos objelivos seleccionados.

FUENTE: Elaboración propia

En la mayor parte de los mercados es prácticamente imposible satisfacer a todos los compradores con un solo producto o servicio. Los compradores suelen tener intereses y deseos variados, costumbres de compra distintas y, sobre todo, necesidades y expectativas cliferentes en relación con los productos'-y servicios ofrecidos. Así, en las sociedades más avanzadas, los compradores no se contentan con productos estándares concebidos para un comprador medio, sino que buscan soluciones adaptadas a su problema específico . Frente a estas expectativas de la demanda, las empresas tienden a abandonar las estrategias del marketing de masas para descomponer el mercado en subconjuntos homogéneos formados por los grupos de compradores a los que se dirige. En otras palabras, se trata de definir el mercado de referencia desde el punto de vista del comprador y no - corno ocurre a menudo- desde el punto de vista del productor. Cómo segmentar la demanda urbana. Para definir y segmentar un colectivo urbano de cara a la prestación de un servicio público, hay que considerar tres aspectos. r. Debernos contestar dos preguntas básicas: ¿cuáles son las necesidades que hay que satisfacer? y ¿quiénes son los diferentes grupos de ciudadanos potencialmente interesados en el servicio? 2 . Para que la segmentación sea efectiva, los segmentos deben reunir los requisitos siguientes: Identificables y medibles. Una segmentación debe determinar con facilidad a los integrantes de los grupos urbanos y cuantificar su dimensión y sus necesidades. Accesibles. Los integrantes de los segmentos deben localizarse en lugares a los que se acceda sin dificultad para que se pueda actuar con los instrumentos del marketing.

128

PLANIFICACIÓN ESTRATÉG ICA DE CIUDADES

Sustanciales. Los segmentos deben ser lo suficientemente grandes para que la prestación de los servicios públicos sea viable económica y socialmente. Diferentes. Los segmentos deben presentar diferencias en sus comportamientos de uso de los servicios públicos, y su respuesta a la oferta debe ser claramente distinta para justificar una estrategia diferenciad a. Posibles. Debe ser posible dar servicio a los distintos segmentos por parte de los recursos de la administración pública o la empresa privada. 3. Para segmentar una demanda determinada pueden emplearse dos tipos de criterios de segmentación: objetivos y subjetivos (figura 7 .6}. Clasificación de los criterios de segmentación

·---,r

TIPOS

Criterios objetivos

ATRIBUTOS

SUBTIPOS Criterios demográficos

·--1

. Criterios socioeconómicos Criterios geográficos Criterios socioculturales

Criterios subjetivos

Criterios de personalidad Criterios de estilo de vida

Ji -1 1 1

Son fácilmente obtenibles, medibles y aplicables.

Son más difíciles de obtener y aplicar que los anteriores, pero aportan mayor valor añadido.

FUENTE: Santesmases, Marketing: conceptos y estrategias, 1999, y elaboración propia

a. Criterios objetivos. Se basan en la información demográfica y son fácilmente medibles y aplicables. Las fuentes más fiables para extraer los criterios objetivos suelen ser las estadísticas demográficas y socioeconómicas que recopilan periódicamente las administraciones públicas. Criterios demográficos. Son muy utilizados debido a su sencillez de manejo y captura de datos, aunque no siempre diferencian claramente los comportamientos de los diversos grupos. Dan lugar a la segmentación por edad, sexo, estado civil y tamaño del hogar. Criterios socioeconómicos. Proporcionan una buena base para segmentar la población desde el punto de vista del consumo. Los servicios públicos utilizados y las pautas de consumo pueden variar significativamente según las características socioeconómicas de los ciudadanos.

Figura 7 .6.

ANÁLISIS DE LA DEMANDA

129

Estos criterios dan lugar a la segmentación por renta, ocupación y nivel de estudios. Criterios geográficos. Las variables geográficas -dan lugar a con&iderables diferencias en las características y los comportamientos en el consumo de los servicios públicos. Dan lugar a la segmentación por nación, región, clima, hábitat y densidad de población. b. Criterios subjetivos. Son más difíciles de aplicar que los anteriores por cuanto su medida es subjetiva y, por tanto, son mayores.los errores que se pueden cometer al segmentar la demanda. Los criterios subjetivos suelen obtenerse mediante la realización de encuestas dirigidas al conjunto de lapoblación o a segmentos específicos de la misma. Criterios socioculturales. Se refieren a los aspectos sociológicos y antropológicos de una comunidad urbana; segmentan la población en función de su cultura de origen, religión, raza, clase social y ciclo en la vida familiar. - Criterios de personalidad. Evalúan los principales rasgos . de personalidad de la demanda (introvertido, extravertido, emotivo, flemático, líder, gregario, etcétera}; determinan segmentos de demanda con necesidades y comportamientos diametralmente opuestos. - Criterios de estilo de vida. Vienen determinados por las actividades desarrolladas, los intereses manifestados y las opiniones sostenidas por diferentes grupos de la demanda. Los grupos derivados de esta segmentación tienden a comportarse de una manera definida y a imponer normas sobre qué tipo de servicios consumir y cómo hacerlo. Cuando se aborda un ejercicio de segmentación complejo - como ocurre en el ámbito urbano-, se suele utilizar una mezcla de criterios objetivos y subjetivos con objeto de reflejar de manera más fidedigna la variedad de matices que presenta la situación estudiada. Tipos de segmentación. En los mercados de consumo privados, el proceso de segmentación de la demanda se realiza por lo general en dos etapas: primero se lleva a cabo la macrosegmenta_ción, que identifica los principales productos-mercados; y luego se aborda la microsegmentación, que detecta los segmentos específicos en cada uno de los productos-mercados seleccionados en la etapa anterior. La ventaja de la microsegmentación es que profundiza en el análisis de la diversidad de las necesidades de los consumidores y, por tanto, facilita la formulación de estrategias de marketing muy focalizadas en determinados subsegmentos del mercado. En el ámbito de los servicios públicos resulta en muchas ocasiones aconsejable proceder con el ejercicio de microsegmenta-

130

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

ción. Por ejemplo, una macrosegmentación de la población urbana según edades distinguiría tan sólo entre niños, jóvenes, adultos y mayores, por lo que resultaría excesivamente global para identificar y satisfacer las necesidades reales de los diversos colectivós. Si deseamos prestar servicios específicamente dirigidos a los mayores, deberíamos abordar una microsegmentación de ese colectivo, utilizando para ello variables como el poder adquisitivo, la localización geográfica, el nivel de discapacidad física y mental, el nivel sociocultural, actividades, intereses, etcétera . Todo ello nos ofrecería una visión mas acertada de los diferentes subsegmentos que constituyen el colectivo de los inayores, la dimensión de los subsegmentos y su localización urbana. Ventajas de la segmentación de la demanda urbana. Un ejercicio de segmentación de la demanda en una ciudad puede reportar ventajas sustanciales al gestor urbano al dar respuesta a las siguientes preguntas: - ¿A quién dirigir los servicios? Una ciudad está compuesta por una extensa variedad de personas con atributos diferentes que presentan necesidades distintas. Así, la segmentación pone de relieve las características y necesidades de los ciudadanos en cada segmento, para ofrecerles el servicio más adaptado a sus gustos y preferencias. ¿Qué tipo de servicios prestar? La segmentación posibilita la adaptación de la oferta de los servicios públicos y de los productos inmobiliarios (caso de la vivienda social) a las necesidades y demandas expresadas por los distintos segmentos de la demanda urbana. - ¿Dónde se concentran geográficamente los segmentos a los que nos dirigimos? Una herramienta de segmentación unida a un 'sistema de información geográfica' (SIG, o Gis en sus siglas inglesas) permite visualizar la localización espacial de los diferentes segmentos de la población urbana. - ¿Cuáles son las prioridades en la prestación de sen5icios? El análisis de la segmentación permite a la administración local establecer prioridades de servicio a partir de varios criterios: el nivel socioeconómico del segmento, la facilidad de acceso físico, la complementariedad con otros segmentos servidos; y la posibilidad de adaptación a sus demandas. - ¿Dónde hay que inúolucrar a la iniciativa privada en la prestación de los servicios? La información que aporta un proceso de segmentación permite diferenciar el campo de actuación entre la iniciativa privada y la pública, y fijar con mayor precisión quién puede satisfacer de forma más conveniente las necesidades de cada segmento. - ¿Cómo comunicar la oferta de servicios? Una buena segmentación permite, por un lado, mejorar el diseño de los mensajes municipales y, por otro, asignar adecuadamente

ANÁLISIS DE LA DEMANDA

los presupuestos de comunicación de acuerdo con el peso de cada segmento. En suma, sí parece interesante abordar la segmentación urbana; el problema es que su ejecución no resulta fácil, a no ser que empleemos técnicas avanzadas de microsegmentación soportadas por las nuevas tecnologías. Técnicas avanzadas .de microsegmentación El análisis sociodemográfico y socioeconómico tradicional de la población urbana presenta muchas limitaciones para conseguir una comprensión amplia y profunda de las características y necesidades que plantea la demanda en una ciudad. De hecho, en las economías más desarrolladas se observa una creciente ersonalización de los comportamientos de consumo, que los criterios socioeconómicos explican cada vez peor. Esta personalización gue:._ de entenderse mejor con la segmentación sociocwtural la cual parte de la idea de que individuos muy diferentes en términos socioeconómicos pueden tener comportamientos similares e, inversamente, individuos similares pueden mostrar muy diferentes. El objetivo de la segmentación sociocultural consiste en eonfeccionar un retrato más humano de los ciudadanos, que no se limite sólo al perfil socio-demográfico-económico, sino que también aporte información sobre sus valores actividades, intereses, opiniones, motivaciones y en relación _ con el consumo. Dentro de la segmentación sociocultural, nos interesa destacar la investigación psicográfica, que da lugar a la segmentación por estilos de vida (figura 7 · 7 ). Por estilos de vida entendemos las maneras en que la gente emplea el tiempo (actividades), lo que consideran importante (intereses) y lo que piensan de sí mismos y del Variables de segmentación por estilos de vida Figura 7·7·

Actividades

• Trabajo • Aficiones • Vida social • Vacaciones • Placeres

·Familia

• Clubes

• Domicilio

• Comunidades

• Tamaño de ciudad

• Compras

• Futuro

• Deporte

• Cultura

FUENTE: Plummer, "The concept and application of life style segmentation· , 1974

• Ciclo de vida de la familia

I32

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Programa VALS Cuadro 7 .A.

Uno de los métodos de segmentación por estilos de vida más cono( Values and Life 'valores y_e.stil.o.s_ cidos es el programa de vida'), desarrollado a finales de los años 1970 por los investigadores del Stanford Research lnstitute, y que dio lugar a un esquema de segmentación de la población norteamericana basado en dos dimensiones principales:

Recursos: se refieren al abanico total de medios psicológicos, físicos, demográficos y materiales que poseen las personas. En esta categoría se incluyen la educación, la renta, la confianza en sí mismo, la salud, la inteligencia y el nivel energético. Generalmente, los recursos se incrementan desde la adolescencia a lamadurez, pero disminuyen con la vejez, la depresión, la crisis económica y la incapacidad física o psicológica. Autoorientación: esta dimensión evalúa cómo las personas buscan y adquieren productos, servicios y experiencias que les proporcionen satisfacción y que den forma, sustancia y carácter a sus identidades. Las personas pueden sentirse motivadas por tres tipos de autoorientaciones: principios, estatus y acción. El cruce de estas dos variables permitió clasificar la población norteamericana en ocho subgrupos o segmentos diferenciados (figura 7.8) : Tipología VALS

Figura 7.8 . PRINCIPIOS

Actualizers. Son personas de éxito, sofisticadas, activas y con una elevada autoestima y abundantes recursos. Para este segmento es importante la imagen, no tanto como evidencia del esta tus o poder, sino como una expresión de sus gustos, independencia y carácter. Se encuentran entre los líderes establecidos y emergentes en el ámbito empresarial y gubernamental; y sin embargo, continúan la búsqueda de nuevos retos. Fulfilleds . Son personas maduras, satisfechas, cómodas y reflexivas que valoran el orden, el conocimiento y la responsabilidad. Están contentos con sus carreras, familias y situación en la vida; tienen un respeto n¡oderado por d statu quo, las instituciones y el dinero, pero están abiertos a nuevas ideas y al cambio social; basan sus decisiones en principios sólidos, y son personas calmadas y con autoconvicción.

ANÁLISIS DE LA DEMANDA

133

Believers. Son personas conservadoras y convencionales que tienen creencias concretas y ataduras fuertes a instituciones como la familia, la iglesia, la comunidad y la nación; suelen códigos morales que están profundamente enraizados y que interpretan literalmente; siguen rutinas establecidas y organizadas en gran parte alrededor de sus hogares y familias y de las organizaciones sociales o religiosas a las que pertenecen. Su educación, ingresos y energía son modestos, pero suficientes para satisfacer sus necesidades. Achievers. Son personas con carreras de éxito y concentrados en su trabajo; valoran la estructura y la estabilidad sobre el riesgo, la intimidad y la auto-exploración; están profundamente comprometidos con sus trabajos y sus familias. El trabajo les proporciona sentido del deber, recompensas materiales y prestigio. Sus vidas sociales reflejan su atención hacia el trabajo y giran en torno a la familia, la iglesia y la empresa. Son políticamente conservadores, respetan la autoridad y favorecen el statu quo establecido; dan importancia a la imagen. Strivers. Son personas que buscan la motivación, la autodefini ción y la aprobación del mundo que los rodea . Se sienten inseguros di'! sí mismos y de sus escasos recursos psicológicos, económicos y sociales; están muy preocupados por las opiniones y la aprobación de los demás; definen el éxito por la disponibilidad de dinero, ya que no cuentan con suficientes recursos económicos y, a menudo, piensan que la vida ha sido dura con ellos; tratan de emular a los que tienen abundantes posesiones materiales. Experiencers. Son personas jóvenes, vitales, entusiastas, impulsivas y rebeldes; buscan la variedad y la excitación, y disfrutan con lo nuevo y lo arriesgado; están configurando sus valores de vida y sus patrones de comportamiento; se entusiasman rápidamente por cosas nuevas, pero también pierden ·interés éon facilidad; desdeñan la autoridad y el conformismo, pero respetan la riqueza, el prestigio y el poder de otros. Makers. Son personas prácticas que disponen de dotes constructivas .Y autosuficientes; viven en un contexto tradicional de familia, trabajo y ocio fisico, y muestran poco interés por lo demás; son políticamente conservadores y respetuosos con la autoridad establecida, pero contrarios a la intrusión gubernamental en sus derechos; no se impresionan por las posesiones materiales, a no ser que tengan un propósito práctico. Strugglers. Son personas con vidas condicionadas; sufren pobreza crónica, tienen un bajo nivel educativo y una baja capacitación profesional; carecen de relaciones sociales significativas; suelen ser mayores y estar preocupados por su salud; a menudo están resignados con su situación y presentan una actitud pasiva frente a la vida; están limitados por la presión de satisfacer sus necesidades básicas del momento.

134

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

mundo que los rodea (opiniones). Esta modalidad de segmentación de mercados es muy utilizada porque hoy en día es mayor la relevancia y el dinamismo de los grupos de 'estilo de vida' frente a los estratos sociales tradicionales. La popularidad de este método entre los profesionales del marketing y los investigadores académicos se debe a que los análisis psicográficos aportan unos perfiles de los consumidores más cerc;gnos a la_ los de los métodos tradicionales basados en datÜssociodemográficos .. Los perfiles psicográficos son complementarios a los perfiles sociodemográficos. Mientras que las variables demográficas ayudan a localizar los mercados a los que nos dirigimos, las variables psicográficas ayudan a adquirir una imagen de la naturaleza social y psicológica del consumidor. Las nuevas técnicas de segmentación de la demanda por estilos de vida unidas a los avances experimentados por los sistemas de información geográfica en el tratamiento de la información gráfica y alfanumérica ofrecen amplias oportunidades a la hora de comprender la diversidad y el comportamiento de la demanda ciudadana existente en un territorio determinado. Concretamente, la conjunción de una microsegmentación por estilos de vida con un sistema de información geográfica es de gran utilidad a las empresas para establecer áreas de influencia comercial, localizar sucursales comerciales y captar nuevos clientes. Salvando las diferencias existentes entre el ámbito público y el privado, esta relación de utilidades podría ser perfectamente trasladable al ámbito de la planificación y la gestión de los servicios municipales para establecer las áreas de influencia de los equipamientos, planificar y localizar los servicios públicos, optimizar la prestación cruzada de dichos servicios públicos y captar la demanda ciudadana. Metodología para la microsegmentación de la demanda urbana Hoy en día existen sistemas comerciales que permiten segmentar la demanda en las ciudades de forma rápida, con buenos resultados y a un precio razonable. 5 Un posible método para llevar a cabo la microsegmentación de la demanda urbana se describe a continuación (figura 7.9). Tarea I: Definición del objetivo y alcance del estudio. Como actividad previa, es preciso definir el objetivo central que se persigue con el ejercicio de la microsegmentación, así como su alcance geográfico y poblacional. Obviamente, los esfuerzos y recursos requeridos varía·n mucho según sea el objetivo y alcance fijados. Así, no es lo mismo diferenciar los estilos de vida de lapoblación de todo un país que segmentar la población de una ciudad de tamaño medio según sus preferencias y actitudes respecto ala utilización de un servicio público concreto.

5. Véase Mosaic España, Grupos y tip ologías de los co n sumidor es españ o les, 2 00 !.

ANÁLISIS DE LA DEMANDA

13 5

Metodología de microsegmentación

Figura 7·9· Definición del objetivo y alcance del estudio

Elección de las tecnologías operativas

Fijación de la escala de trabajo

FUENT E: Elaboración propia

Tarea 2: Elección de las tecnologías operativas. Consiste en es.: tablecer las tres tecnologías operativas sobre .las que descansa el ejercicio de microsegmentación (figura 7.ro): . r . Bases de datos. La información sociodemográfica, soci .económica y de otro tipo referente a la población estudiada debe ser almacenada en bases de datos que permitan tanto el tratamiento ágil como la importación y exportación de dicha información. 2. Sistema de información geográfica (SIC) . Este segundo elemento permite visualizar en una _cartografía digitalizada !_oda la información disponible en las bases de to mediante la superposición de capas. Asimismo, el SJG hace posible plasmar territorialmente los resultados obtenidos en los análisis realizados . Esquema de las tecnologías operativas Figura 7.ro. Datos socioculturales Datos socioeconómicos Datos sociodemográficos

Análisis estadistico

Base cartográfica digitalizada FUENTE: Elaboración propia

J36

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

3· Herramienta de análisis estadístico. Permite analizar estadísticamente la información geográfica y la contenida en las bases de datos, así como combinar ambos tipos de información. De esta manera se pueden elaborar tablas con la información requerida, informes que comparen las bases de datos y perfiles de las zonas estudiadas. Tarea 3: Fijación de la escala de trabajo. Al tiempo que se eligen las tecnologías operativas, debe fijarse la escala geográfica, que vendrá determinada por los requisitos funcionales del análisis realizado. Así, los estudios de ordenación del territorio requerirán una escala regional; los de planeamiento urbano, una escala municipal; y los de localización de equipamientos, una escala de barrio. El estudio de la demanda potencial de ciertos servicios públicos puede requerir la utilización de escalas menores, como la de sección censal o tramo viario. Tarea 4: Selección, ponderación y agrupaCión de variables. Hoy en día existen fuentes periódicas de información (como el Censo de Población y la Encuesta General de Medios en el caso español) que_proporcionan una gran cantidad de datos sobre la oblación de un territorio. Aparte de estas fuentes, pueden realizarse encuestas delimitadas que añadan valor a la información estadística. A la hora de seleccionar las variables, nos aseguraremos de que ningún tipo de variable domine el resultado finªl, que las series de variables no estén altamente correlacionadas entre sí, que las variables se extraigan de una muestra lo suficientemente amplia para garantizar su validez estadística y que las variables puedan actualizarse regularmente y utilizarse en cualquier ocasión. Tras seleccionar las variables, hay que ponderarlas en furición de la importancia que le otorgue el analista. En términos generales, se ponderan al alza todas las variables que son altamente predecibles o que son difíciles de obtener. El abanico de ponderaciones varía mucho, y oscila desde valores máximos de 2,0 veces la media a mínimos de o,3 veces la media. 6 Finalmente, se procede a agrupar las variables según el análisis cluster, técnica estadística que permite clasificar variables diferentes en grupos relativamente homogéneos. Este tipo de análisis utiliza algoritmos matemáticos que de manera iterativa miden la proximidad entre variables hasta que se alcanzan clasificaciones suficientemente diferenciadas entre sí. Tarea 5: Configuración de lo$ estilos de vida urbanos. Una vez agrupadas las variables en clusters, estaremos en disposición de caracterizar y describir los diferentes estilos de vida existentes en el área geográfica estudiada. En otras palabras: cada agrupación homogénea o cluster de variables refleja el estilo de vida y el comportamiento de consumo de microsegmentos muy específicos de la demanda. De esta forma podremos· caracterizar cada estilo de

6. Mosaic España, Grupos y tipologías ...

ANÁLISIS DE LA DEMANDA

137

Ejemplo de estilo de vida 'acomodado urbano' Cuadro 7.B.

¿Quiénes son? Se trata de la clase media-alta más urbana, la que se ha generado alrededor del sector servicios de las metrópolis y de las grandes ciudades de España. Localización. La mayor parte de ellos residen en Madrid y Barcelona, aunque también se pueden encontrar en las principales ciudades españolas, sobre todo en las capitales de provincia. Hábitat. Sus hogares se encuentran por toda la ciudad, principalmente en calles asociadas a áreas de alta categoría, aunque también se les puede encontrar vinculados a otras áreas de clase media. En general, ocupan un hábitat que muestra una tendencia a la regrede tamaño medio. sión demográfica. Las viviendas Perfil. En este tipo tienen un peso importante las familias maduras y las personas mayores; por tanto, presenta una clara tendencia al envejecimiento, al incremento de las personas jubiladas y de los hqgares con una sola persona mayor. Estas personas tienen una formación alta y media, y trabajan en el sector servicios como profesionales cualificados, directivos, empresarios, responsables de la Administración y como propietarios de negocios en el sector comercial. La tasa de desempleo es baja.

;

Estilo de vida. Está muy condicionado por la edad. Todos realizan más actividades de ocio que la media española, pero cuanto mayores son más moderados se vuelven y se inclinan en mayor medida por las actividades culturales fuera y dentro del hogar; Sin embargo, la edad no es un obstáculo para viajar: les gusta mucho y lo practican tanto por España como por el extranjero. Sus hábitos en alimentación tienden a ser tradicionales pero flexibles, y algunos grupos se inclinan por la comodidad en la comida (productos preparados o precocinados). Compran habitualmente en el barrio, en los diferentes establecimientos que en él se encuentran. Tienen todo tipo de tarjetas y las usan con frecuencia para pagar. Su comportamiento financiero está guiado por el bajo endeudamiento y su sóli- . da cultura de la inversión, aunque algún grupo es más moderado en este aspecto. La edad les hace buenos clientes de los seguros privados. Usan el telebanco para sus trámites financieros . (Mosaic España, Grupos y tipologías de los consumidores españoles [versión 4.0], 2oor.)

vida en función de su localización geográfica, su hábitat, su perfil sociodemográfico, su ocupación laboral, su estatus, su comportamiento financiero y su preferencia en cuanto a medios de comunicación. Tarea 6: Formulación de políticas .urbanas. A la luz de los resultados obtenidos en un ejercicio de microsegmentación, la formulación de las políticas urbanas adquiere una dimensión más enriquecedora. En primer lugar, gracias a la disponibilidad de la

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

_infm:.mación es posible realizar análisis de distancia entre la población estudiada y un elemento urbano determinado (por ejemplo, un equipamiento público, una estación de transporte o un centro comercial), y determinar así sus áreas de 'influencia . En segundo lugar, gracias a esta técnica podemos responder a tres preguntas cruciales para la correcta implantación y gestión de los servicios públicos: ¿quiénes son los ciudadanos a los que debo prestar un servicio público?, son esos ciudadanos? y ¿dónde están ubicados espacialmente? En último lugar, una adecuada microsegmentación de la demanda urbana proporciona un sólido fundamento para dirigir una campaña de comunicación sobre las prestaciones de los servicios públicos. Es decir: no sólo obtenemos datos precisos sobre las necesidades ciudadanas, sino que también podemos personalizar el mensaje en función de las características y demandas específicas de cada segmento. A pesar de que la subjetividad empleada en la configuración de los grupos urbanos pueda ser criticable, entendemos que este tipo de herramientas son muy interesantes para los planificadores y gestores urbanos que tratan de prestar una mayor atención a las necesidades específicas de la demanda. Proceso de selección de una ciudad Desde principios de los años 1990, el sector privado ha desarrollado herramientas bastante sofisticadas para analizar en detalle el proceso de decisión de compra que sigue el consumidor a la hora de adquirir un determinado producto o servicio en el mercado. Estas herramientas dan respuesta a cuestiones críticas (qué, quién, por qué, cómo, cuándo, dónde y cuánto se compra) que Proceso de decisión de compra del consumidor Figura 7. r r.

VARIABLES DEL MARKETING Producto · Precio · Distribución · Promoción

VARIABLES EXTERNAS • Entorno

Posible recumencla FUENTE : Santesmases, Marketing: conceptos y estrategias, 1999, y elaboración propia

• Culturas • Influencias personales • Grupos

ANÁLiSIS DE LA DEMANDA

139

permiten adecuar la qferta de las empresas a las necesidades del consumidor (figura 7.11). Estas mismas herramientas pueden. trasladarse al ámbito urbano para comprender mejor el proceso de decisión que siguen un empresario, un turista o un ciudadano para elegir una ciudad para trabajar, visitar o residir en ella. Así, desde la óptica de un ,especialista en marketing, el proceso genérico de selección de una ciudad por parte de un agente de la demanda consta de los pasos siguientes (figura 7. I 2): 7 Proceso de selección de una ciudad

Figura

7 .12.

FUENTE: Kotler et al., Marketing Places, 1993, y elaboración propia

7 · Véase Philip Kotler, Donald H . H aider e lrving Rein, Marketing Places: Attrac ting l nv estm ent, I ndustry, and Tourism to Cities, Stat es, and N ations, 1993 ·

I. Reconocimiento de una necesidad. El proceso de selección comienza cuando alguien reconoce una necesidad, un problema o una oportunidad. Por ejemplo, una compañía puede buscar una nueva localización para obtener salarios más bajos o para atender nuevos mercados, o una familia puede cambiar de ciudad de residencia para conseguir un nuevo empleo. 2. Búsqueda de información. Un agente de la. demanda no involucrarse en una búsqueda intensiva de información sobre una ciudad cuando está bien informado, tiene una fuerte preferencia inicial o debe tomar la decisión rápidamente; de lo contrario, el agente puede informarse en profundidad a través de numerosas fuentes públicas y comerciales. 3. Evaluación de alternativas. Una vez que el agente de la demanda ha hecho una primera criba de los posibles lugares donde localizarse, el siguiente paso conlleva la evaluación de las alter- _ nativas más atractivas en función de unos criterios racionales. 4· Decisión de selección. Aparte del resultado de la evaluación acional, la toma de una decisión sobre un lugar puede quedar condicionada por las actitudes y opiniones de otros, y por la apade acontecimientos no anticipados que influyan en la percepción del riesgo.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉG ICA DE CIUDADES

5. Reacción después de la selección. Después de elegir y experimentar un lugar, el agente de la demanda transmite satisfacción o insatisfaéción. En respuesta al grado de satisfacción experimentado, el agente puede volvér· á elegir el Jugar y publicitar sus cualidades entre otros. A continuación, y como ejemplos ilustrativos, se muestran los procesos de decisión ·que siguen una multinacional y un turista a la hora de. una ciudad. En primer lugar se describe el proceso decisorio que siguen muchas firmas multinacionales a la hora de analizar la viabilidad de una inversión en el exterior (figura 7.13). La clave de este aná lisis está en detectar la secuencia de acciones y los responsables dentro de la empresa que toman las decisiones pertinentes. Obviamente, el conocimiento de este proceso facilita la estrategia negociadora de los dirigentes locales interesados en atraer una posible inversión hacia su territorio. Proceso de inversión de una multinacional Figura 7. I3.

Autortzadón de la Inversión

PRESIDENTE O CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN

DEPARTAMENTO DE PLANIFICACIÓN

FUENTE: Phllllps, 'Site selection: corporate perspectiva and community response', 1991 y elaboración propia

En segundo lugar se muestra" el proceso de consumo de la experiencia turística, en el cual pueden distinguirse cuatro fases (figura 7.14}: . 1. Análisis de las diferentes ofertas turística.s. En esta primera fa se, el turista acumula información sobre los diferentes destinos turísticos a los cuales le gustaría acudir. Como consumidor, el turista analiza las características del producto que va a adquirir, estudia la relación precio-calidad y anticipa las posibilidades del producto para satisfacer sus nece· sidades. 2. Elección de una oferta. En la segunda fase intervienen diversos factores en la decisión del consumidor, entre los cuales cabe destacar dos: su propensión y resistencia a viajar, y sus preferencias psicogeográficas.

ANÁLISIS DE LA DEMANDA

!4I

Proceso de selección de un destino turístico

Figura 7.14.

u <( (J

:J 11.

w e

0::

(!)

FUENTE: Stone, "Marketing strategies for lelsure services", 1990, y elaboración propia

3· Participación en la experiencia turística. Esta participación implica el viaje al destino turístico, la visita a las atracciones turísticas, la utilización de los alojamientos y demás servicios turísticos, el uso de las infraestructuras y medios de transporte, y el aprovechamiento de los sistemas de información. 4· Evaluación de la experiencia. En esta última fase del proceso de consumo, el turista evalúa la experiencia turística en la que ha participado. Si sus expectativas han sido defraudadas, este consumidor no volverá al destino turístico. A pesar de las similitudes que el turismo presenta con otros procesos típicos de consumo, también ofrece diferencias sustantivas debido a tres razones: primera, el_bien demandado (la experiencia turística) es intangible; segunda, nohay una tasa de_retormaterial a la inver.sión efectuada po.r._eLtur.ista; tercera, la evaluación del producto en entre otros, de factores psíquicos que dependen de las características particulares de consumid9r. En consecuencia, estas diferencias hay que tenerlas bien en cuenta a la hora de analizar el turismo como proceso de consumo para dar cumplida respuesta a las expectativas de la demanda. Exigencias de la demanda Las reflexiones y los análisis previos deben permitirnos esbozar con precisión ·las características de los diferentes segmentos de la demanda que actúan sobre una ciudad,.y así fijar las exigencias que plantean a la hora de elegir una urbe ya sea para trabajar, vivir o visitar temporalmente. En esta línea, se plantean a continuación las exigencias de tres segmentos muy representativos de

PLANIFICACI@N ESTRATÉGICA DE CIUDADES

la demanda urbana: los agentes económicos, la sociedad civil y los turistas. r. Exigencias de los agentes económicos. El análisis de la demanda generada por los agentes económicos desvela que los inversores son cada vez más exigentes a la hora de implantarse en un determinado territorio (figura 7· r5 ). Para atraer empresas a un lugar ya no basta con ofrecer costes laborales bajos, proximidad á las materias primas y suelo barato. Hoy en día, facto.res tales como la cualificación y la productividad de los recursos humanos, la •existencia de centros de investigación y una alta calidad de vida s;n tan importantes como los anteriores para decidir una localización empresarial. Evolución de los requisitos de localización empresarial Figura 7.1 5.

• . .. Mano de obra Clima fiscal Incentivos Amenidades urbanas Educación superior Educación básica Regulación empresarial Energía Comunicaciones Clima de negocios

l ctlvlaaaes

.1 1

recreativa s

CenfrOsCle fOriñaciCin e-·· de alta calidad

No era un factor clave Disponible

Colegios de calidad

Mfnima Disponible a bajo coste

(

Servicios básicos

Entamo agresivo

Acceso a alta tecnologfa

Alianzas y colaboración

FUENTE: Kotler el al. , Marketing Placas , 1993, y elaboración propia

Por otro lado, hay que tener en cuenta que los requisitos de localización varían de manera significativa en función del tipo de empresa (tamaño, número de empleados, carácter innovador, etcétera) y de la clase de sector al que pertenezca (agroindustria, manufacturas, servicios, etcétera) . No es lo mismo determinar las necesidades de implantación territorial de una factoría de ensamblaje de automóviles que de una firma manufacturera de circuitos integrados o de una planta de confección de calzado. Salvando las diferencias existentes entre tipologías empresariales, sí cabe realizar una clasificación de corte muy genérico que permite diferenciar los factores de localización. a. Factores ligados a los costes. Generalmente, son el punto de partida para la búsqueda de un lugar, ya que un negocio no puede tener éxito si no se obtiene un beneficio razonable. Entre estos factores cabe destacar: el acceso a mercados y fuentes de materias primas, la disponibilidad de mano de obra, las infraestructuras, los impuestos y el ambiente de negocios. Estos criterios suelen te-

ANÁLISIS DE LA DEMANDA

Requisitos de localización de las industrias más innovadoras

Cuadro 7.c. En el caso concreto de las industrias que utilizan profusamente la tecnología punta en sus procesos industriales, se detectan los siguientes factores críticos de localización:

- Accesibilidad al mercado. La buena accesibilidad a los principales núcleos de consumidores suele ser un factor innegociable en la instalación de numerosas empresas. Ahora bien, este requisito no sólo se entiende como proximidad física, sino como adecuada conexión a los sistemas de transportes y comunicaciones. - Disponibilidad de recursos humanos cualificados. Ésta es una condición básica para asegurar la difusión de las innovaciones tecnológicas y la mejora de la calidad en los procesos de producción. - Competitividad de los factores de producción. Este requisito se satisface cuando existen unos costes económicos razonables con relación al suelo, la fuerza de trabajo, la energía y las materias primas. A los factores de producción hay que añadir otro indirecto, pero de indiscutible importancia: el coste de la vida . - Excelente sistema de transporte y Esto exige una buena accesibilidad a y desde el exterior, una ágil movilidad dentro del área de influencia y unas telecomunicaciones avanzadas. - Existencia de un tejido productivo integrado. Esta condición implica la existencia de economías de aglomeración, favorecidas por la proximidad de la industria auxiliar, de centros de investigación y de servicios productivos, así como una mínima integración vertical por sector. - Oferta de servicios productivos. La oferta de servicios financieros y avanzados, el buen funcionamiento del mercado de valores y la celebración de ferias facilitan el desarrollo de un buen ambiente de negocios . - Presencia de actividades de investigación y desarrollo (I + D). Esta condición es clave para la innovación y adaptabilidad de los procesos productivos y de servicios de cara a las exigencias de competitividad de los mercados. - Apoyo público. Este factor exige la actu·ación del sector público como agente estimulador más que como interventor, con una política eficaz en materia de incentivos fiscales ; subvenciones y ayudas.

nerse en cuenta en la primera etapa del proceso de selección de un país o región. b. Factores independientes de los costes. Una vez que la rentabilidad está asegurada, una empresa considera otros aspectos que no afectan directamente a la cuenta de resultados, pero que no por ello dejan de ser importantes. En este grupo resaltan: la calidad del sistema educativo, la especialización de la mano de obra, la estabilidad política y fiscal, las telecomunicaciones avan-

144

PLANI F ICACIÓN ESTRATÉGICA D E C IUDAD ES

zadas, las actividades recreativas y culturales, el equipamiento comercial y la calidad de vida. Estos criterios se activan en la segunda etapa del proceso de selección, cuando la empresa -tras haber elegido el país o la región de implantación- tiene que optar por una localidad determinada. En las últimas décadas, frente al predominio inicial de los factores ligados a los costes, los segundos han ganado terreno en las decisiones de localización y expansión empresarial. 2. . Exigencias de la sociedad civil. Hoy en día, la sociedad civil . configurada por múltiples agentes (los propios ciudadanos, las asociaciones patronales, los sindicatos, las instituciones públicas, los movimientos sociales, las organizaciones sin ánimo de todos los cuales suelen coincidir en su demanda de una mejor y mayor gobernabilidad de las ciudades. Requisitos de la sociedad civil

Cuadro 7 .D. H oy en día, los principales requisitos que plantean los propios ciudadanos y los agentes sociales a una ciudad son los siguientes:

- Mayor participación e información en las decisiones públicas. La mayoría de edad de nuestro sistema democrático obliga a compartir en mayor medida el proceso de decisión pública con las instituciones y grupos sociales más significativos en una ciudad. - Mayor colaboración interinstitucional. Los contribuyentes exigen una mayor colaboración entre las administraciones públicas, que minimice los conflictos de competencias, malentendidos, duplicidades de acciones y actividades contrap uestas, con el consiguiente ahorro de recursos y mejora de la eficiencia. - Profundización en la participación ciudadana. Debe ava nzarse en la participación ciudadana para q ue constituya una vía complementaria al proceso de toma de decisiones y de gestión de los asuntos públicos. - Descentralización de la gestión administrativa. Con el fin de aumentar la eficacia y agilidad de la gestión administrati va, es preciso que ésta se descentralice para aproximarse a los usuarios finales. - Mayor cooperación público-privada. Es preciso estimular la cooperación entre los agentes públicos i privados para aumentar las sinergias ent¡;e ambos en beneficio de la ciudad.

•

- Servicios públicos eficientes. Los contribuyentes exigen la prestación de servicios públicos en adecuadas condiciones de calidad, efectividad, agilidad y accesibilidad. - Mejora de la calidad de vida. Aunque difícil de precisar, esta demanda se refiere, entre otros factores, a la protección del medio ambiente y del patrimonio histórico-artístico, a la' disminución de la exclusión social, al mantenimiento de la seguridad ciudadana y a la oferta adecuada de servicios públicos en una ciudad.

ANÁLISIS DE LA DEMANDA

I45

Tal como se entiende en este libro, la gobernabilidad urbana consiste en formular políticas públicas basadas en la acción de gobierno, la colaboración interadministrativa, la implicación de los agentes locales y la participación ciudadana.' En esencia, una gobernabilidad avanzada s_upone lograr un aumento de la descentralización,"devolución y participación del poder en las ciudades. Sin embargo, las propuestas de este tipo suelen encontrar una fuerte resistencia por parte de las estructuras políticas, administrativas y económicas dominantes, que aducen argumentos supuestamente racionales como que los agentes locales y los ciudadanos carecen de sabiduría y capacidad técnica en materia de desarrollo urbano. Sin duda, dichos razonamientos tienen cierto fundamento, pero también adolecen de cierto maniqueísmo, ya que persiguen mantener el statu quo actual y huir de experimentos no exentos de riesgos. En cualquier caso, una gobernabilidad avanzada resulta esencial en una concepción no tecnocrática de los asuntos públicos, donde la participación contrarresta la planificación imperativa y facilita la presencia de los ciudadanos en la gestión pública de la ciudad. Ahora bien, la participación no puede construirse para suplantar o menguar el juego de las instituciones representativas. fLa participación indirecta, representativa y política tiene su ámbito, y la participación social el suyo; lo idóneo es que no compitan, sino que se complementen. En esta línea, la tendencia actual .---1 apunta hacia un tipo de participación dirigido a facilitar una vía de entrada de los ciudadanos y los agentes sociales a las estancias· del poder constituido. Se busca la mayor identificación posible entre la sociedad civil y el poder, de manera que la gestión de los asuntos públicos no sea exclusiva de burócratas, sino también de los grupos sociales. 3. Exigencias de los turistas. A los dos segmentos de la demanda ya citados, hay que añadir una tercera población de dimensiones crecientes, formada por quiene visitan la ciudad con fines recreativos, negocios o intercambios comerciales. Estos visitantes acuden a la ciudad por un periodo limitado de tiempo, por lo general superior a una jornada, para asistir a reuniones de negocios, encuentros, convenciones o por el simple placer de viajar. Las ciudades siempre han atraído poblaciones de este tipo, pero en las metrópolis contemporáneas esta función está adquiriendo una importancia creciente, gracias a la preponderancia de la economía de servicios. Hasta hace poco, la industria turística presentaba una orientación muy fuerte hacia el producto en lugar de enfocarse hacia la demanda. En otras palabras, la oferta (hoteles, restaurantes, atracciones turísticas, medios de transporte, etcétera) debía venderse independientemente de las necesidades de los consumidores. Hoy en día este enfoque ha variado, de manera que cualquier

!46

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

desarrollo turístico viene precedido de un análisis de los requisitos de los consumidores potenciales. Esta nueva orientación entiende que los turistas son consumidores de un producto denominado 'experiencia turística' y, por tanto, se presta mayor atención a las satisfacciones que recibe el visitante a lo largo de su viaje. Requisitos de los turistas

Cuadro Los requisitos de los turistas difieren considerablemente en función del tipo de destino (playa, montaña, ciudad, etcétera) y del perfil del turista (edad, estatus, aficiones, nivel cultural, nacionalidad, etcétera) . En cualquier caso, pueden identificarse algunos requisitos comunes a los diversos segmentos de los visitantes.

- Calidad y diversidad de los atractivos turísticos. Como generadoras de experiencias, las atracciones ponen en marcha toda la actividad turística al motivar el viaje. De la capacidad de las atracciones para captar turistas depende en gran medida el éxito económico de los establecimientos comerciales. - Disponibilidad y calidad de los servicios turísticos. Por éstos se entienden los alojamientos, los servicios de comidas y bebidas, las agencias de viajes, los centros de recreo, los comercios, etcétera. Los servicios turísticos satisfacen las necesidades de los turistas durante su estancia en una localidad. - Oferta adecuada de infraestructuras básicas. Incluyen el abastecimiento y la depuración de agua, la recogida y destrucción de residuos sólidos, el suministro eléctrico, el servicio telefónico, etcétera. Gracias a la existencia de estas infraestructuras se garantiza el conion del turista y la protección del medio natural. - Sistemas de transporte eficientes. Los medios de transporte proporcionan el enlace entre los mercados y los destinos turísticos, así como la circulación dentro de los propios destinos. La afluencia de visitantes se verá facilitada por su buen funcionamiento y su coste competitivo. - Desarrollo de programas de comercialización y promoción. Su misión es vender el producto turístico local en los segmentos del mercado emisores de turistas. - Existencia de sistemas de información y dirección. Todo lo que ayude a difundir informaciones y direcciones dentro del destino turístico es de vital importancia para el conjunto de la actividad. - Disponibilidad de recursos humanos cualificados. La satisfacción de las necesidades planteadas por los visitantes depende en gran medida de la formación del personal encargado de los servicios turísticos. - Acogida favorable del visitante. Un factor importante de la experiencia turística es la actitud receptiva y amable de la población local hacia el visitante.

7 .E.

Análisis de los sistemas urbanos

Capítulo 8

Las ciudades suelen ser el resultado de fuerzas complejas, generadas tanto por factores endógenos como exógenos con respecto a ellas. Entre los diversos factores externos que afectan a una ciudad, cabe destacar los que son inducidos por otras urbes con las cuales se mantienen relaciones. No olvidemos que una ciudad no opera en un espacio estanco marcado por sus límites administrativos, sino que está unida a otras por relaciones comerciales y económicas, por dependencias administrativas, por sistemas de comunicaciones y por movimientos migratorios. De esta forma, las ciudades funcionan en redes o sistemas urbanos, en donde los problemas, los condicionantes o las innovaciones que se producen en una urbe afectan a las otras. Por todo ello, este análisis proporciona una imagen sobre cómo se interrelacionan los asentamientos, lo cual es una aportación importante para comprender los procesos evolutivos de las ciudades y para prever las consecuencias que pueden ocasionar ciertos cambios económicos en un sistema urbano. ' A partir de estas consideraciones, el análisis de los sistemas urbanos tiene como objetivo identificar aquellos otros lugares con los cuales la ciudad estudiada mantiene relaciones, ya sean de rivalidad o colaboración, en áreas específicas de actividad económica, social o ambiental, y así detectar las implicaciones presentes y futuras que dichas relaciones pueden tener para el desarrollo de la ciudad. Metodología general · Poso 5

Figura 8.1.

PLANIFI C A C IÓN ES TR AT É GI CA D E C IUDADE S

El anális is de los sistemas urbanos descansa en tres áreas de conocimiento básicas: r, la teoría general de sistemas, que formula modelos, principios y leyes aplicables a sistemas generales con objeto de explicar y reproducir su funcionamiento, tal como la expuso Ludwig von Bertalanffy; 1 2, la geografía humana, que estudia los sistemas de ciudades a partir de las teorías de lugares centrales de Walter Christaller 2 y August Losch; 3 y 3, la ecología urbana, que estudia la distribución de los grupos sociales en el territorio, basándose en los trabajos pioneros de Ernest Burgess 4 y Homer Hoyt. 5 Estas tres líneas de pensamiento confluyeron en el tra bajo de Brian Berry, 6 que estableció una conexión formal entre la teoría general de sistemas, la distribución espacial de la población y las actividades, y la teoría de los lugares centrales. Estructura de los sistemas urbanos En la misma medida en que una ciudad se ha considerado un sistema funcional (véase el capítulo 3 ), el territorio en que ésta se inserta conforma sistemas superiores que quedan estrechamente relacionados con los procesos evolutivos de cada asentamiento. La estructuración espacial de los asentamientos que configuran un sistema urbano puede entenderse mejor si éstos se contemplan desde una perspectiva de conjunto que considere tanto las características de cada uno como las relaciones entre ellos. Así, el enfoque sistémico reconoce que los asentamientos no son autónomos, que no actúan en el vacío, sino inmersos en una compleja red de interdependencias, que se ven afectados unos por otros y que su ·estado actual no puede entenderse si no se consideran desde una perspectiva de conjunto. Como ha expresado acertadamente Joseba Juaristi,? definir un conjunto de asentamientos humanos como un sistema urbano es el punto de partida para buscar ciertas regularidades y aspectos funcionales sobre la jerarquía y las interrelaciones, que a primera vista se nos escapan, .pero que forman la estructura del sistema. Para a bordar el análisis de los sistemas urbanos, es preciso primeramente fijar una serie de conceptos básicos (figura 8.2) : Sistema urbano: es un conjunto de asentamientos ubicados en un determinado territorio, creados y organizados por la sociedad que los habita, y que mantienen relaciones entre sí. Subsistemas: son subconjuntos que forman parte del sistema urbano principal. Elementos: son los asentamientos que configuran el sistema urbano. Funciones: constituyen los atributos de los asentamientos. - Especialidad funcional: viene determinada por el mayor peso relativo que muestra una actividad económica en una localidad con respecto a la media regional o nacional.

r. Lud w ig vo n Be rt alanffy, General System Theory: Foundations, Development, Applications, 1968. 2 . Wa lter Christa ller, Die zentralen Orte in Siiddeutschland, 1933· 3. Aug u st Lósc h , D ie rdum lic h e Ordnung der Wirtschaft, 19 40. 4· Ern es t W. Bu r gess, " T he growth of rh e city",

1925.

5 · H o m e r H oyr, The Structure and Growth of Residential Neighborhoods in American Cities, 1939. 6. Brian Berry, "Cities as systern wirhin systerns of cities", 1964 .

7· Joseba Juarisri, La estructura urbana de Vizcaya , 1985 .

149

ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS URBANOS

Estructura de los sistemas urbanos Figura 8.2 . Asentamientos de •

pnmer rango •

Asentamientos de

segundo rango

•

Asentamientos de

tercer rango

Relaciones de intensidad media Relaciones de intensidad ba¡a

Area de influencia del asentamiento

FUENTE: Elaboración propia

Tamaño : fija la dimensión de un asentamiento en función del parámetro poblacional. Rango: mide la importancia relativa de un lugar dentro de un sistema urbano mediante un conjunto de indicadores cuantitativos o cualitativos. Flujo: representa los movimientos cuantificados de personas, mercancías, servicios, telecomunicaciones o correo entre los diversos elementos del sistema urbano. Relaciones funcionales: detallan cualitativamente el tipo de intercambios que se producen entre los propios elementos del sistema urbano o entre los asentamientos y el entorno. Dependencia funcional: viene dada por las relaciones de dependencia que muestra una localidad respecto a otro núcleo urbano en determinadas actividades socioeconómicas. Entorno: es el contexto físico y socioeconómico en el que opera el sistema urbano. Área de influencia: es el ámbito territorial que cubren determinados núcleos para la provisión de bienes y servicios. Red urbana: es un conjunto de centros urbanos entre los que se establecen unas relaciones de interacción basadas en la complementariedad y especialización de sus funciones. Una vez fijados estos conceptos preliminares sobre los sistemas urbanos, podemos avanzar un paso más y explorar una serie de conceptos más complejos. a. Centralidad. Elementos principales del sistema urbano, las ciudades desempeñan determinadas funciones públicas o privadas, cuya suma determina la función de la totalidad del sistema urbano. Son precisamente las funciones las que determinan la centralidad de un asentamiento, un concepto que representa la capacidad de una ciudad para impulsar actividades complejas,

r so

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

importantes y singulares, así como para dar servicios a su área de influencia. Ahora bien, no siempre centralidad es asimilable- a centro: en la ciudad preindustrialla centralidad emanaba del propio centro, mientras que en la ciudad posindustrial tal ejercicio ya no es privativo de aquél, ya que existen centros desprovistos de centralidad, al tiempo que se desarrollan núcleos periféricos dotados de centralidad. b. Jerarquía urbana. Las relaciones funcionales entre asentamientos muestran diferentes niveles de dependencia, lo que permite establecer la jerarquía urbana que rige el funcionamiento del sistema de ciudades estudiado. Así, un asentamiento es independiente si su flujo principal se dirige a un asentamiento de menor tamaño, y es subordinado si su flujo principal se dirige a una ciudad de mayor tamaño. Algunos asentamientos son más dependientes; otros desempeñan un papel dominante, marcan la pauta de las actividades y proporcionan servicios regionales importantes; y algunos funcionan de manera más aislada, estableciendo vínculos con localidades de otras regiones . Los centros funcio' nalmente dominantes articulan las distintas actividades regionales y polarizan las interacciones urbanas, mientras que los centros dependientes organizan sus actividades y su consumo de servicios en función del desarrollo y la accesibilidad de los centros dominantes. c. Redes de ciudades. Mientras que el concepto de jerarquía urbana tiende a otorgar más importancia a las competencias legales y administrativas que ostentan un grupo de ciudades, el concepto de red refleja el volumen de flujos o intercambios que se producen entre los asentamientos y que.desbordan los estrictos límites administrativos. Quizás el concepto de red sirva para explicar mejor la creciente complejidad de los sistemas urbanos contemporáneos, los fenómenos transfronterizos y el proceso de globalización. d. Ejes de desarrollo . A medida que se despliegan en el territorio, algunos sistemas urbanos se aproximan espacialmente y se fusionan con otros sistemas de ciudades, lo que da lugar a modelos más complejos de tipo policéntrico que operan en forma de red . Entre estos modelos destacan los denominados 'ejes de desarrollo', que pueden describirse como sistemas policéntricos de ciudades que contienen más de una metrópolis y que operan como entidades económico-espaciales. Los ejes de desarrollo suelen ser el resultado de la interacción de diversos factores: 8 r, articulación del territorio mediante eficaces redes de transporte; 2, diversidad de factores de localización industrial a lo largo del eje; 3, existencia de economías de aglomeración; y 4, intensidad y multidireccionalidad de las relaciones entre núcleos urbanos. e. Nodos de desarrollo. Frente al carácter marcadamente lineal de los ejes de desarrollo, existen otras áreas territoriales que

8. Véase José Lui s Sánchez Hernández, "Teoría y práctica del concepto 'eje de desarrollo' : aplicación al corredor Irún-Aveiro " , 1996.

ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS URBANOS

rsr

también cumplen los requisitos de policentrismo y economías de aglomeración, pero que se desarrollan espacialmente en forma de nodos o polos. Este modelo policéntrico de tipo nodal suele darse en los territorios que están condicionados por barreras físicas relevantes o rodeados por espacios poco desarrollados y mal ar-' ticulados. Conceptos como centralidad y jerarquía urbana pueden expresarse cuantitativamente con relativa precisión gracias a la disponibilidad de numerosos indicadores; sin embargo, no ocurre lo mismo con los conceptos de eje o nodo de desarrollo, que en ocasiones parecen responder al simple dibujo de líneas en un mapa. De hecho, nuestra concepción y comprensión de las estructuras metropolitanas de tipo policéntrico es todavía muy limitada, puesto que los estudios urbanos se han centrado tradicionalmente en el modelo monocéntrico. 9 Por esta razón, el análisis de los sistemas metropolitanos complejos se basa más en la evidencia de factores aislados o de casos específicos que en la aplicación de leyes generales. Dinamismo de los sistemas urbanos

9· Véase Luis Suárez-Villa, " El sur de California com o región globa l: policentrismo y segmentación de las redes como ventaja competitiva", 1999.

Por principio, todo sistema funcional es dinámico porque opera en un entorno cambiante- Al existir flujos constantes de relaciones entre un sistema y su entorno, el sistema identifica los cambios en su entorno y adapta su funcionamiento a ellos. Según esta dinámica, los sistemas y elementos que se adapten a los cambios de su entorno crecerán en tamaño y complejidad; los que no lo hagan desaparecerán sin remedio. Evidentemente, los sistemas de ciudades no escapan a esta dinámica. Al funcionar de maneta interdependiente, todos los asentamientos de un sistema urbano, con mayor o menor intensidad, se ven afectados por los cambios del entorno. Por ejemplo; los acontecimientos positivos o negativos ocurridos en determinadas economías locales terminan repercutiendo en las economías de otros asentamientos, animando o frenando su desarrollo. Asimismo, incrementos en las demandas de los servicios públicos en una localidad pueden desbordarse hacia otros asentamientos, introduciendo variaciones en los niveles de calidad de vida de todo un territorio. Una vez asumido que los sistemas urbanos son dinámicos, no debemos sobrevalorar su capacidad de transformación frente a otros funcionalés de menor escala y complejidad, que cambian con mayor facilidad. De hecho, los sistemas de ciudades se caracterizan por su relativa estabilidad a lo largo del tiempo, debido a que. muestran una resistencia considerable a los cambios drásticos y súbitos en su estructura. Esto es particularmente cierto en el caso de los principales nodos y ejes de desarrollo de un

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

sistema urbano, los cuales tienden a mantener su dominio a pesar de las condnuas transformaciones sociales y económicas. Este comportamiento da lugar a que en ocasiones persistan las configuraciones jerárquicas y los entramados espaciales sin apenas variar sus proporciones durante siglos. Algunos hechos explican la relativa estabilidad de los sistemas urbanos. En primer lugar, algunos factores de localización tienden a poner en marcha un proceso acumulativo que favorece las localizaciones del centro en detrimento de las áreas periféricas menos atractivas de un territorio; en consecuencia, las instituciones del centro se organizan cada vez más para controlar las economías periféricas en su propio beneficio. En segundo lugar, los sistemas de transporte de tipo radioconcéntrico refuerzan el papel de los centros dominantes, lo que dificulta la difusión de ciertas funciones centrales en el territorio. En tercer lugar, no hay pruebas reales de que las nuevas tecnologías de información y comunicación hayan contribuido a disminuir la concentración de funciones en los grandes centros urbanos y, por consiguiente, a ' modificar el patrón de los asentamientos. En suma, como bien expresa la geógrafa Denise Pumain, 10 un sistema de ciudades constituye, por una parte, la invención continua de nuevos recursos que garanticen la sostenibilidad y el crecimiento del sistema, y, por otra parte, la adaptación a los cambios sin el replanteamiento brutal de su estructura. Ventajas diferenciales de una ciudad La comprensión de las ventajas diferenciales de las que disfruta una ciudad es un elemento clave para fijar su posición frente a otros lugares en un contexto abierto en el que conviven las relaciones de competencia y colaboración. A la hora de hablar de atributos diferenciales en una ciudad, los eq)nomistas distinguen entre ventajas comparativas y competitivas. Veamos qué significado tienen estos dos términos en el ámbito urbano (figura 8.3). - Ventaja' comparativa 'hace referencia ·a la ventaja inicial que ha disfrutado histórica e inercialmente una ciudad. Esta ventaja puede derivar de diversos elementos como la historia del asentamiento, sus condiciones climáticas, su posición geográfica con respecto a Qtros centros de población importantes y los mercados externos, su proximidad a las materias su ubicación en lá confluencia· de rutas comerciales, su industrialización original, su disponibilidad de recursos turísticos y la localización del gobierno. Estos elementos se traducen posteriormente en factores de crecimiento más dinámicos (poder económico, tamaño del mercado, economías externas y oportunidades visibles para inversiones productivas) -que con el transcurso del tiempo tienden a expandirse.

ro. Denise Pumain , "La

cuestión de las ciudades en la ordenación del territorio europeo ", 2 003 .

ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS URBANOS

153

Factores diferenciales de una ciudad Figura 8-3-

VENTAJAS COMPARATIVAS

VENTAJAS COMPETITIVAS

• Historia del asentamiento

• Costes de mano de obra

• Condiciones climáticas

• lndice de p-roductividad

• Posición respecto a merc,ados

• Capacidad de innovación

• Proximidad a materias primas

• Cualificación de la mano de obra

• Confluencia de rutas comerciales

• Especialización productiva

• Industrialización original

• Oferta de servicios productivos

• Recursos turísticos

• Actitud favorable hacia las empresas

• Localización del gobierno

FUENTE: Elaboración propia

- Ventaja competitiva hace referencia a l.os atributos que desarrolla y forja la ciudad, de manera consciente y por sus propios medios, para mejorar su posicionamiento económico y social dentro de su área de influencia. Las ventajas competitivas suelen adquirirse mejorando los costes laborales, la productividad, la innovación, la cualificación de los trabajadores, la especialización productiva, el apoyo público y la notoriedad en el Generalmente, el desarrollo de ventajas.competitivas requiere la formulación de una estrategia previa que establezca las prioridades en la distribución de inversiones y recursos para alcanzar la posición deseada en los sectores económicos seleccionados. Lo habitual es que una ciudad se configure a partir de ciertas ventajas comparativas y que con el tiempo se desarrolle creando nuevas ventajas de tipo competitivo. Ahora bien, puede darse el caso de que una ciudad disfrute de importantes ventajas competitivas a pesar de no disponer de ventajas comparativas apreciables, siendo cierto también el caso inverso. Asimismo, puede ocurrir que, con el paso ·del tiempo, una ventaja competitiva se convierta en un factor estructural y permanente de una localidad, pasando así a la categoría de ventaja comparativa. Aparte de sus ventajas comparativas y competitivas in,trínsecas, una ciudad puede obtener ventajas extrínsecas a las potencialidades que ofrezca su región circundante. Por ejemplo, la proximidad a un eje de desarrollo o una adecuada articulación territorial de los asentamientos circundantes que cree una estructura policéntrica son factores que pueden beneficiar a una ciudad con respecto a posibles competidores. Más aún, podemos afirmar que un área de influencia próspera, bien articulada y equipada es un requisito clave para asegurar el desarrollo socioeconómico de la ciudad de cabecera.

154

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Relaciones de rivalidad y colaboración entre ciudades Las ventajas diferenciales que ostenta una ciudad influyen decisivamente en la dinámica relacional que se despliega entre ésta y otras urbes. Toda dinámica relacional entre ciudades comprende inexorablemente un conjunto de relaciones de rivalidad y colaboración que pueden coincidir simultáneamente en el tiempo (figura 8-4). Mientras que en el mundo empresarial las relaciones de rivalidad prevalecen mayoritariamente sobre las de colaboración, en el ámbito de las ciudades las relaciones de colaboración son particularmente relevantes y, en algunos casos, pueden superar a las de competencia . Relaciones entre ciudades Figura 8-4• Actividad productiva • Turismo • Ayudas públicas • Infraestructuras productivas

Relaciones de rivalidad Ciudad A

Ciudad B

Relaciones de colaboración • Actividad sociocultural • Promoción regional • Lobby ante gobiernos supralocales

• Infraestructuras sociales

FUENTE: Elaboración propia

Las relaciones de rivalidad ·entre ciudades se producen cuando se trata de captar: Inversiones empresariales que creen puestos de trabajo. Sedes de organismos nacionales e internacionales. Ferias, congresos y exposiciones. Visitantes. Ayudas públicas y apoyo político para conseguir proyectos e inversiones. Acontecimientos emblemáticos de tipo deportivo o cultural. Infraestructuras de conexión que aumenten la centralidad de la ciudad. Cuando las ciudades entran en competencia, buscan por todos los medios aumentar su poder de atracción sobre las actividades productivas que les permitan mantener o incrementar su prosperidad económica. En este caso, resulta crucial disponer de una estrategia de marketing urbano que segmente la demanda a la que

ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS URBANOS

1 I. Véase Philip Ko tler, Donald H . Haider e lrving Rein, Marketing Places: Attrac t ing l nvestment, l ndustry, and Tourism to Cities, States, and Nations,

1993 · 1 2 . Véase Eurociudades, Declaración final de la IV Conferencia Eu rociudades,

1991.

155

va destinada, que identifique las actividades que se han de impulsar, que guíe las políticas de promoción de la ciudad y que seleccione los canales de comunicación. Hoy en día,. el marketing urbano se ha convertido en una de las funciones básicas de los gobiernos locales y en un importante campo de la cooperación pública-privada. En un contexto de rivalidad, es preciso conocer la categoría de los competidores a los que se enfrenta una ciudad; pueden identificarse tres tipos: rr 'competidor superior', el que gana la mayoría de las ocasiones; 'competidor equivalente', el que gana aproximadamente la mitad del tiempo; y 'competidor débil ', el que pierde la mayoría de las veces. El problema clave reside en determinar cómo mejorar las oportunidades de vencer más a menudo a los competidores equivalentes y de alcanzar a largo plazo a los competidores superiores. En cuanto a las relaciones de colaboración ent're ciudades, éstas tienen lugar cuando se actúa conjuntamente, ya sea de manera bilateral o multilateral, en los ámbitos siguientes: Desarrollo cultural. Servicios sociales. Difusión de nuevas tecnologías urbanas. Políticas de formación. Promoción regional para atraer empresas y turistas. Construcción de infraestructuras comunes . Protección del medio ambiente. - Intercambio de experiencias en gestión municipal. Acción de lobby ('grupo de presión') ante gobiernos nacionales y organismos internacionales. Actuaciones de solidaridad con los países del Tercer Mundo. Aunque los acuerdos de colaboración suelen ser promovidos por los gobiernos locales, conviene que sean respaldados por otros agentes públicos y privados de la localidad, como universidades, cámaras de comercio, empresas y organizaciones sociales. Las relaciones de colaboración dentro de un sistema urbano son positivas porque ponen en valor la complementariedad y especialización de sus centros, optimizan el funcionamiento de los servicios públicos y privados, y permiten la formación de economías de aglomeración de las que se benefician los núcleos medianos y pequeños. En suma, una manera de potenciar las relaciones de colaboración y suavizar las de rivalidad es mediante la creación de redes de ciudades. Este mecanismo sirve para reforzar las oportunidades conjuntas, reducir las desventajas comparativas y difundir el desarrollo y la innovación tecnológica. 1 2 Concretamente, las ciudades de tamaño mediano y pequeño que constituyen una red pueden beneficiarse mutuamente al ofrecer de manera compartí-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

da una extensa gama de servicios que sea similar a la de grandes ciudades. Análisis de los sistemas urbanos El análisis del sistema urbano al que pertenece una localidad puede contemplar alcances muy diversos en función de la tipología y actividad de la urbe estudiada. Mientras que la mayoría de las ciudades se limitan a investigar el sistema urbano más próximo en el que operan habitualmente, otras deben explorar sistemas urbanos más extensos y distantes -como es el caso de los centros financieros globales- de los que dependen para desarrollar sus funciones especializadas. Con el ánimo de ilustrar la posible amplitud de este análisis, exploramos a continuación la situación actual de tres sistemas urbanos: el global, el europeo y el español.

El sistema urbano global En nuestro planeta existen metrópolis muy p obladas en países ' poco desarrollados que, sin embargo, no figuran en la cúspide de la jerarquía del sistema urbano global. Esto quiere decir que la variable de población no es el factor determinante a la hora de establecer la primacía de una ciudad en nuestro mundo contemporáneo . Existen otros factores (como la capacidad tecnológica, la oferta de servicios avanzados y la notoriedad cultural) que influyen mucho más en la determinación del rango de una urbe a escala global que su mero volumen poblacional. La nueva escala de atributos urbanos viene propiciada por la globalización y la terciarización avanzada de la economía que -como han destacado diversos autores- 1 3 refuerza el peso de las denominadas 'ciudades globales' . Un ejemplo de lo anterior es la jerarquía global de ciudades que un grupo de investigadores británicos 14 estableció esencialmente a partir de la capacidad de las grandes aglomeraciones para suministrar servicios avanzados (legales, auditoría y consultoría). A pesar de lo discutible que resulta establecer una jerarquía urbana a partir de un solo indicador, este ejemplo da idea de cómo se percibe la estructura urbana global en ciertos ámbitos empresariales . El mencionado estudio contemplaba cuatro tipos de ciudades mundiales: ALFA, BETA, GAMMA y en formación (figura 8.5). Las ciudades mundiales de tipo ALFA pueden superar los 5 millones de habitantes dentro de sus límites administrativos, disponen de 20 millones en sus áreas de influencia y prestan servicios muy variados a territorios globales. Las ciudades mundiales de tipo y GAMMA ·cuentan entre r y 5 millones de dentro de sus límites, alcanzan los ro millones en su área de influencia y prestan ciertos servicios especializados a nivel global.

r 3. Véanse Peter G. Hall, The Wor ld Cities , r966 ; J o hn Fri e dm a nn , " Th e wo rld c it y hypo th es is", 1986; Manuel Castells, The Informational City: The Rise of the Network Society, 1989; David H arvey, Th e -., Condition of Post-Modernity : An Enquiry into the Origins of Cultural Change, r989; y Saskia Sassen, The G loba l Ci ty : New Yor k, London, Tokyo, 1991. q. Véase J.V. Beaver st oc k , P. Tay lo r, y R. G . Smith, "1\ raster of world cities ", 1999.

ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS URBANOS

15 7

Jerarquía del sistema urbano mundial

Nivel1 : Londres, París, Nueva York, Tokio

Figura 8.5 .

Nivel 2: Chlcago, Frankfurt, Hong Kong, Los Angeles, Milán, Singapur Nivel 3: San Francisco, Sidney, Toronto, Zúrich Nivel 4: Bruselas, Madrid, México, Sao Paulo Nivel 5: Moscú, Seúl Nivel 6: Amsterdam, Boston, Caracas , Dalias, Oüsseldorf, rnneDra, Houston, Yakarta , Johannesbu rgo, Melbourne, Osaka

N.!.Y!!L:

Bangkok, Beijlng, Roma, Estocolmo, Varsovia

Nive l 8: Atlanta, Barcelona , Berlln, Buenos Aires, Budapest, Copenhague, Hamburgo, Estambul, Kuala Lumpu r, Manila Nivel 9: Auckiand, Dublín, Helslnki, Luxemburgo, Lyón , Bombay, Nu eva Oelh l, Filadelfia, Rlo de Janelro, VIena

Ciudades mundiales en formación

Cleveland, Colonia Nivel11 : Adelaida, A mbe res, Aarhus , Baltlmore, Bangalore, Bolonia, Brasilia, Calgary, Ciudad del Cabo, Colombo

FUENTE: Beaverstock, Taylor y Smith, "A raster of world cities", 1999, y elaboración propia

Finalmente, las ciudades mundiales en formación disponen entre 2 5o.ooo y I millón de habitantes. Ahora bien, esta jerarquía no deja de ser una fotografía estática correspondiente a un periodo temporal preciso; de hecho, el sistema global de ciudades está sometido a un lento pero continuo dinamismo que afecta al posicionamiento de las urbes en la estructura general. Así, durante las últimas dos décadas se han producido variaciones en el sistema global urbano debido a causas tanto económicas como geopolíticas (figura 8.6). Aunque las metrópolis de Nueva York, Londres, París y Tokio se han mantenido como centros globales, otras ciudades como Frankfurt, Hong Kong y Singapur han ganado puestos en la jerarquía urbana. Asimismo, es previsible que el despegue económico de China Cabeceras del sistema urbano mundial Figura 8.6.

•

Ciudades globales de primer nivel

Ci udades globales de segundo nivel

FUENTE: Beaverstock, Taylor y Smith, •A raster of world cities", 1999, y elaboración propia

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

e India impulse a algunas de sus urbes hasta los primeros puestos de la clasificación global en los próximos años. Tampoco hay que olvidar las grandes metrópolis del Tercer Mundo, que, a pesar de padecer profundos problemas socioeconómicos y ambientales, pueden experimentar progresos en el futuro.

El sistema urbano europeo En el año 1989 se publicó en Francia un estudio dirigido por Roger Brunet, titulado Les Vi/les 'européennes', r5 en el que se analizaban r 6 5 aglomeraciones europeas con más de 20o.ooo habitantes en función de una serie de factores económicos, sociales y medioambientales. Esta publicación tuvo un amplio impacto mediático en toda Europa porque incluía por primera vez un ranking de las principales ciudades del continente y mostraba así la jerarquía del sistema urbano europeo. Las ciudades fueron evaluadas a partir de un conjunto de dieciséis indicadores (población, crecimiento de la población, firmas multinacionales, infraestructura y actividades tecnológicas, inge' nieros, cuadros directivos y técnicos, investigación, función universitaria, plazas financieras, tráfico de aeropuertos, puertos, proyección cultural, ferias y salones, congresos, prensa y editoriales, telecomunicaciones y especialidades urbanas) que se sintetizaron en un conjunto de cinco series (relaciones internacionales, comunicaciones, poder económico, investigación y tecnología, y función cultural). Las cinco series de la síntesis dieron lugar a una clasificación general en la cual las r 6 5 aglomeraciones estudiadas se encuadraron en ocho categorías, ordenadas de mayor a menor importancia (figura 8.7). En la primera categoría aparecían Londres y París con la máxima puntuación; en la segunda, Milán; y en la tercera, Madrid, Múnich, Frankfurt, Roma, Bruselas, Barcelona y Amsterdam. Catorce años más tarde se actualizó el citado estudio con una metodología similar y añadiéndole las ciudades de los países escandinavos. rG El periodo transcurrido permitió observar algunas modificaciones en la jerarquía urbana europea. En la primera categoría se mantenían Londres y París; en la segunda categoría se incorporaban Madrid y Amsterdam; y la tercera categoría escalaban posiciones Berlín, Lisboa y Viena. Estas variaciones revelan cómo, pese a la fuerte inercia que arrastran las jerarquías urbanas, también se producen alteraciones a lo largo de periodos de tiempo relativamente cortos. El análisis del sistema urbano europeo gana en profundidad si además de su jerarquía estudiamos la evolución de sus ejes de desarrollo y de sus territorios con problemas de desarrollo (figura 8.8) . A finales de los años 1980, en Europa se detectaba una megalópolis central, cuyo eje partía del sur de Inglaterra, atrave-

I5 - Délégation a !'Amé· nagement du Territoire et a l'Action Régionale (DATAR), bajo la direcció n de Ro ger Brunet, Les Vil/es 'européennes', r989. r 6. D éléga tion I'Aménage ment du Territoire et a I'Action Régiona le (DATAR), coordinación de Céline Roze nblat y Pa tri cia Cicil le,

L es Vi/l es européenn es: analyse comparative, 20 03 .

ANÁLIS I S DE LOS S I STEMAS URBANOS

Variaciones en el sistema urbano europeo (1989-2003) Figura 8. 7.

ESTUDIO DE 1989

• Metrópolis de rango mundial:

Londres y París

• Metrópolis mayores europeas:

Milán, Amsterdam y Madrid

Milán

• Metrópolis europeas:

2003

• Metrópolis de rango mundial:

Berlín , Múnich, Lisboa , Barcelona,

Madrid, Múnich, Frankfurt, Roma ,

Bruselas, Viena, Estocolmo y Roma

Bruselas, Barcelona y

11 • Grandes ciudades europeas:

1! • Grandes ciudades europeas: Manchester, Berlln . Hamburgo, Stuttgart, Copenhague, Atenas , Rotterdam, Zúrich, Turín, Lyón y Ginebra

Colonia. Frankfurt, Düsseldorf, Lyón, Hamburgo, Marsella, Toulouse ,

Dublln , Atenas, Zúrich, Ginebra , Oslo, ¡

·-

Copenhague, Helsinkl y Florencia

FUENTE: DATAR, Les Vil/es 'européennes', 1989; Les VI/les européennes: analyse comparativa, 2003; y elaboración propia

saba el Benelux, la región parisiense y el sur de Alemania, y llegaba hasta el norte de Italia. Esta megalópolis concentraba los mayores indicadores de desarrollo y vitalidad económica de la Comunidad Europea, ya que comprendía una sexta parte de la superficie comunitaria, integraba el 5 r por ciento de las ciudades europeas de más de 20o.ooo habitantes, acogía a más de 8o millones de personas, y generaba prácticamente la mitad de la riqueza de Europa occidental. A su vez, este eje central se cruzaba transversalmente con el arco mediterráneo, que abarcaba desde la Lombardía italiana hasta la Comunidad Valenciana en España, pasando por toda la cuenca mediterránea francesa. Este eje de desarrollo presentaba unas características diferenciadas respecto a las de la megalópolis central europea: la actividad económica estaba distribuida de Evolución de los ejes de desarrollo europeos Figura 8.8.

•

Megatópolll

[J Afeo mediterrlneo

• • •

Flnlste.rrn

• Nodo• de dnarrollo

Vectoru de creefmlento

FUENTE: DATAR, Les Vines 'europáennes', 1989; Les Vil/es européennes: ana/yse comparatfve, 2003: y elaboración propia

Nuevo• polos

r6o

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

manera más difusa; el sistema de ciudades era menos concentrado; y sus territorios experimentaban tasas de crecimiento importantes, pero también sufrían problemas de articulación interna. Por último, se destacaban los llamados finisterres o periferias, localizados en el arco atlántico y en el sur del continente. Estos territorios se caracterizaban por tener economías basadas en sectores industriales maduros y en declive, un bajo nivel de desarrollo productivo y una mala accesibilidad respecto a los principales ejes de desarrollo. En suma, a finales de los años 1980 el proceso de integración europea estaba produciendo un efecto de acumulación en las regiones centrales y en ciertas áreas del Mediterráneo, en detrimento de las regiones atlánticas del oeste y de los territorios más meridionales del continente. En los últimos quince años, diversos acontecimientos geopolíticos y económicos (la caída del Muro de Berlín, el Tratado de Maastricht y la Unión Monetaria) han condicionado la evolución del sistema urbano europeo (figura 8.8 derecha) . Así, tras la integración de los países del este en la Unión Europea, se aprecia que ' la megalópolis central del continente se desplaza hacia el eje geográfico configurado por Berlín, Praga y Viena. Asimismo, se observa cómo el arco mediterráneo llega casi hasta el estrecho de Gibraltar y muestra claras ramificaciones hacia el interior de la península Ibérica gracias a las mejoras del transporte. De igual modo, se identifican nuevos polos de prosperidad económica que rompen la continuidad del problemático arco atlántico, como es el caso de Irlanda y de Finlandia. A la vista de las experimentadas por el sistema urbano europeo desde finales de los años 1980, se pueden formular las siguientes conclusiones: - El auténtico corazón de la e<;:onomía europea sigue siendo el triángulo configurado por París, Londres y Amsterdam. - Se han desarrollado potentes polos regionales fuera de los principales ejes de desarrollo, como es el caso de Madrid, Lisboa y Viena. - Se han constituido regiones o macrorregiones transfronterizas que engloban territorios pertenecientes a dos o más estados comunitarios. - Ha aumentado la complejidad del territorio europeo, que hoy está formado más por redes que por jerarquías, más por flujos que por competencias legales, más por ejes que por polos. - Se han intensificado las relaciones funcionales, lo que ha incrementado la rivalidad entre las ciudades más fuertes y la exclusión de los núcleos más débiles. En suma, se constata que las ciudades están desempeñando un papel esencial en el desarrollo estratégico de Europa al ordenar su territorio y garantizar su progreso continuado. Como respuesta a

r6r

ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS URBANOS

esta dinámica, la Estrategia Territorial Europea r 7 ha decidido apostar por el desarrollo de un sistema urbano policéntrico y más equilibrado, con una nueva relación entre las zonas urbanas y las rurales. El cumplimiento de este objetivo requiere mejorar los sistemas de transporte y telecomunicaciones para facilitar el acceso de los ciudadanos a los territorios y al- conocimiento, así como conservar la diversidad del patrimonio territorial como factor diferencial europeo.

El sistema urbano El sistema de ciudades español presenta una estructura lar, compuesta por una periferia litoral donde se localizan las principales aglomeraciones urbanas, en contraste con el amplio - espacio interior, donde predominan las pequeñas ciudades y en el que la mayor aglomeración del sistema, Madrid, ocupa una posición central. El sistema posee una estructura bipolar relativamente equilibrada (Madrid -y Barcelona), con un creciente dominio de Madrid. Actualmente, el sistema de ciudades español está organizado de la forma siguiente (figura 8.9}: r 8 Sistema urbano español Figura 8.9.

Areas metropolitanas Internacionales

•

Áreas metropolitanas

nacionales

•

habs. -

8 O -

habs. Relaciones funcionales

FUENTE: Ministerio de Vivienda, Allss Estadístico de las áreas urbanas en España 2004, 2005; y elabora ción propia

17· Véase Comisión Europea, Comité de Desarrollo Territorial, ETE, Estrategia Territorial Europea: ha cia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea, I999· r8. Véase Ministeri o de Vivienda, Atlas Estadístico de las áreas urbanas en España 2 004, 2005.

r. Dos áreas metropolitanas internacionales, que confieren estructura bipolar al -sistema: Madrid y Barcelona. 2. Tres áreas metropolitanas nacionales que actúan como centros de servicios especializados para amplias regiones de la nación: Valencia, Sevilla y Bilbao. 3· Ocho áreas metropolitanas regionales que funcionan como centros terciarios regionales: Vigo-Pontevedra, Gijón-Oviedo-Avilés, Zaragoza, Alicante-Elche, Murcia, Málaga, bahía de Cádiz-Jerez y Las Palmas de Gran Canaria.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

4· Once áreas urbanas entre los 25o .ooo y soo.ooo habitan-

tes, que operan como centros de servicios subregionales: Granada, Córdoba, Santa Cruz de Tenerife, Pamplona, San Sebastián, Santander, La Coruña, Valladolid, Tarragona, Castellón y Palma de Mallorca. 5· Áreas urbanas entre los roo.ooo y 25o .ooo habitantes. 6. Resto de las áreas urbanas que cuentan por lo menos con so.ooo habitantes. Como comentario general, cabe anotar que el sistema urbano del litoral español aparece suficientemente articulado, mientras que en el interior los sistemas urbanos están poco estructurados y desequilibrados por la potencia funcional del área metropolitana madrileña. A partir de la configuración espacial del sistema de ciudades español, de sus características productivas, de los principales ejes de comunicación y de las relaciones funcionales entre las áreas urbanas, pueden identificarse diversos ámbitos territoriales homotres por su alto nigéneos. Entre todos ellos, nos interesa vel de desarrollo y-dinamismo socioeconómico (figura 8.ro): Principales ejes y nodos de desarrollo españoles Figura

111

Eje mediterráneo

f' ' ''',.'' t

<!;e, b

•.

L.......J

EJe del Ebro

Area metropolitana de Madrid

Vectores de desarrollo

FUENTE: Ministerio de Fomento, Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte, 2004; y elaboración propia

- El eje mediterráneo, vertebrado por la autopista AP-7, abarca desde la frontera francesa hasta la región de Murcia; comprende algunas de las áreas más dinámicas del país y se caracteriza por una equilibrada estructura funcional. La industria es el sector básico de este eje, sin olvidar el peso del sector terciario, en el cual el turismo tiene una alta participación. - El eje del Ebro se extiende desde el País Vasco hasta Cataluña, siguiendo el valle del río Ebro·a través de La Rioja, Navarra y Aragón. Este eje constituye un espacio muy dinámico en los aspectos demográfico, agrario e industrial, y también en cuanto a

8.IO.

ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS URBANOS

las actividades terciarias que se concentran en sus áreas metropolitanas. - Madrid, como región urbana, aunque morfológicamente no constituye un eje, sí es un nodo de desarrollo de primer orden que se encuentra rodeado de territorios con una fuerte especialización en el sector agrícola y en la construcción. La metrópolis madrileña concentra actividades industriales y terciarias punteras en cuanto a tecnología e innovación, y dispone_de equipamientos sociales y culturales de elevada sofisticación. Como en el caso de los sistemas global y europeo expuestos con anterioridad, el sistema urbano español está experimentando cierta reorganización espacial, fruto fundamentalmente del dinamismo de la actividad productiva. Aparte de los grandes nodos de desarrollo tradicionales (Madrid y Barcelona) y de los ejes de desarrollo más dinámicos (el Mediterráneo y el Ebro),,se observa un creciente potencial de de;sarrollo en otra.s áreas, como el eje atlántico, el arco entre Almería y Algeciras, y el eje Madrid-Valencia. A mediüJJlazo, es previsible que las ciudades de tamaño mediano y pequeño sigan ganando peso demográfico frente a las grandes metrópolis, lo que ayudará a reequilibrar este sistema urbano. Proceso de análisis El análisis de los sistemas urbanos -tal como se ha abordado en los epígrafes resulta una herramienta muy útil en los quehaceres de la planificación urbana y territorial: - Determina la posición de una ciudad dentro del sistema urbano en el que opera. - Proporciona información para el tratamiento territorial de las desigualdades socioeconómicas, las oportunidades de empleo y la oferta de equipamiento público. - Facilita la coordinación entre el planeamiento urbanístico y la gestión de infraestructuras y dotaciones de carácter supramunicipal. Permite orientar y regular los procesos de ocupación del territorio, así como la formulación de políticas sectori::t!es. Seguidamente se propone un proceso sencillo para llevar a cabo el análisis del posicionamiento de una ciudad dentro de un sistema urbano (figura 8.rr): Paso r: Definición del sistema de ciudades? El primer paso consiste en definir tentativamente el sistema de ciudades dentro del cual la aglomeración urbana estudiada mantiene sus relaciones principales. Con este propósito, hay que determinar el ámbito geográfico del sistema, sus principales asentamientos y las interrelaciones funcionales existentes entre ellos. El estudio de los asentamientos que componen un sistema urbano no suele entrañar grandes dificultades metodológicas, ya

PLANIFI CA C IÓN ESTRAT É GICA DE CIUDADES

Análisis del posicionamiento de una ciudad

Figura 8.II.

Definición del sistema de ciudades

Determinación de la jerarquia urbana

Evaluación de las ventajas comparativas y competitivas

y amenazas

FUENTE: Elaboración propia

que suele haber suficientes datos históricos y estadísticas actuales , sobre ellos. El problema aumenta notablemente cuando se trata de estimar los flujos o relacion.es funcionales entre los asentamientos. -En este caso, la herramienta ideal para utilizar es la tabla input-output, que analiza los flujos entre diverso_s sectores de la economía; sin embargo, esta tabla es de difícil construcción y manejo. En su lugar se suelen emplear indicadores indirectos que reflejan los contactos que se producen entre poblaciones, como son los flujos de bienes manufacturados, los flujos migratorios, los flujos de transporte y pasajeros, y los flujos de información telefónica .y postal. Paso z; Determinación de la jerarquía urbana. Una vez definido el sistema de Ciudades, hay que proceder a determinar su estructura jerárquica. Pa! a acometer esta tarea, lo más aconsejable es utilizar los estudios sobre sistemas de ciudades que hayan sido elaborados por los geógrafos. En caso de no existir dichos estudios, habrá que construir la jerarquía urbana mediante el análisis factorial de los indicadores disponibles en las bases estadísticas locales, que proporcionen información sobre la importancia relativa de los asentamientos. En España, para cualquier municipio existen los siguientes indicadores que son útiles para resolver esta tarea: r9 Densidad de población. Representa la relación numérica existente entre el número de personas que integran una po-.., blación y la superficie del territorio sobre el que viven. - Cuota de mercado. Mide la capacidad de consumo comparativa entre los municipios respecto a una base de referencia nacional. fndice industrial. Muestra el peso relativo de la actividad industrial en cada municipio respecto a una base nacional.

r9 . Véase La Caixa, Anuario Económico de Es paña 2 00J , 2 005 .

ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS URBANOS

r65

fndice comercial. Refleja el peso relativo de la actividad comercial, tanto mayorista como minorista, de cada municipio respecto a una base nacional. fndice turístico. Indica la participación correspondiente a cada municipio en materia de actividad turística respecto a una base nacional. - fndice de actividad económica. Expresa la importancia relativa del conjunto de la actividad ec:;onómica de un municipio respecto al total nacional. __, Pas·o 3: Evaluación de las ventajas comparativas y competitivas. Establecida la jerarquía urbana, se evalúan las ventajas comparativas y competitivas que presenta la ciudad analizada frente a sus más directas competidoras. Esta valoración puede realizarse a partir de siete criterios: - Centralidad administrativa. Evalúa la concentración de actividad administrativa (local, regional o estatal) que tiene lugar en el municipio. - Dimensión del mercado de consumo. Mide la dimensión del mercado del municipio y su área de influencia en cuanto a número de consumidores y poder adquisitivo. - Competitividad de la base económica. Valora la competitividad de las empresas instaladas en el municipio en cuanto a productividad, innovación, calidad de producto, costes de producción, penetración de mercado, etcétera. - Centralidad comercial y de servicios. Establece la capacidad de atracción que tiene la oferta comercial y de servicios del municipio analizado sobre el territorio circundante. - Atractivo y capacidad turística. Evalúa el atractivo de los recursos turísticos y la capacidad de los servicios locales para satisfacer las necesidades de los visitantes. - Accesibilidad por transporte. Valora el nivel de accesibilidad que disfruta el municipio desde el exterior, considerando todos los modos de transporte (vial, ferroviario, aéreo y marítimo). - Imagen en el exterior. Mide la notoriedad que por .sus productos y servicios tiene el municipio analizado en los mercados exteriores, tanto en el ámbito nacional como en el europeo. Paso 4: Identificación de oportunidades y amenazas. El análisis de posicionamiento concluye con la identificación de una serie de retos de futuro que previsiblemente afectarán a la ciudad estudiada. Las oportunidades y amenazas resultantes (de este análisis pueden clasificarse en función del ámbito geográfico considerado (internacional, nacional o regional) en el cual se han estudiado los atributos de las ciudades competidoras y/o colaboradoras. A modo de conclusión, conviene enfatizar cuatro cuestiones que se han suscitado a lo largo de este capítulo. Primera: el aná-

r66

PLANIFICACIÓN ESTRATÉG ICA DE CIUDADES

lisis de un sistema urbano debe tener en cuenta la dinámica y las tendencias inerciales que muestra dicho sistema, pues resulta muy ;griesgado imponer una política voluntarista de espaldas a esta realidad. Segunda: la obtención de ventajas diferenciales de una con respecto a sus competidores más directos depende no sólo de su propia oferta urbana, sino también del nivel de articulación territorial de su región circundante. Tercera: la configuración de redes de ciudades puede ser un instrumento importante para estructurar las relaciones entre los asentamientos y para el erecimiento económico_de un territorio, Cuarta, y eñ línea con la anterior. úñ urbano resultar más deseable que uno monocéntrico basado en<-Ja concentración espacial, porque el primero tiende a equilibrar y hacer más sostenible el desarrollo territorial y porque tiende a aprovechar los recursos endógenos.

Análisis de la oferta

Capítulo 9

En los denominados 'análisis externos' (entorno, demanda y sistemas urbanos) se han explorado los cambios, las demandas y las acciones de otras urbes que afectan directa e indirectamente al funcionamiento cotidiano y a la evolución futura de la ciudad. Estos estímulos son detectados e interpretados por los diferentes elementos que configuran la oferta urbana, los cuales <!_daptarse-wn- rna¿cor_o menor agilidad a plantean el entornq, la demanda y otras ciudades. Esta capacidad de adaptación el é:Xl"to o el fracaso de una ciudad para hacer frente a los desafíos presentes y futuros. Por todo ello, el oferta internamente, a bs puntos fuertes y débiles, la c_aae- 1; s principales elementos funcionales de la ciudad para-satisfacer los requisitos básiCoS de competitividad, hab'itabilidad, sos tenibilidad y gobernab_ilidad, y su previsible aptitud para dar respuesta a losr etos externos. En otras palabras, este el lado de la oferta, con análisis explora el el fin de si una comunidad puede llegar a ser más competitiva, habitable, sostenible y gobernable. Metodología general · Paso 6

Figura 9. 1.

Conceptos de debilidad y fortaleza en el ámbito urbano Todo análisis de la oferta urbana se traduce en una relación de puntos fuertes y débiles, que presentan los elementos funcionales

r68

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

que configuran la ciudad analizada con respecto a los requisitos básicos de competitividad, habitabilidad, sostenibilidad y gobernabilidad. Por puntos débiles (o 'debilidades') se entienden los aspectos del sistema urbano ue deben ser corregidos. pue en representar carencias tanto en lo referente a la cantidad como a la caliclad. - Por puntos fuertes (o 'fortalezas') se entienden los recursos del sistema urbano ue satisfacen o superan los requisitos básicos y que deben potenciarse. os puntos uertes pue en representar recursos competitivos tanto en cantidad como en calidad. Una vez definidos estos conceptos, conviene realizar una serie de reflexiones que ayudarán a centrar el esfuerzo del análisis de la oferta y a detectar sus resultados más relevantes. Una ciudad no tiene por qué corregir todos sus puntos débiles ni potenciar todos sus puntos fuertes, ya que algunos de los atributos analizados -pueden ser poco relevantes para satisfacer los '\ ( requisitos básicos. En su lugar, una ciudad debe profundizar en X puedan afectar a su los puntos b socioeconómico y espacial. Por eJemplo, Si corilparamos los puntos fuerteSfaébHes-de una- comunidad con los de sus más directos competidores, podremos observar una serie de situaciones comunes: primero, un punto fuerte de la ciudad analizada tendrá menos relevancia si está neutralizado por otro de la competencia; segundo, un punto débil tendrá poca importancia si los competidores también lo tienen, aunque sería mucho más preocupante si se relacionase con algún punto fuerte de la competencia. Así, el objetivo último del diagnóstico es re4Q_onar J9_s_puntos fuertes de , (V ------....._ la ciudad con los puntos débiles de los IgUalmente, Sl.Sere!-a.ti-vizan lOs-resultados del diagnóstico relativo a de la demanda, observamos que de nuevo los puntos fuertes y cuida osamente. Por eJemp o, una ciuda pue e mostrar fortaleza en determinado atributo y no constituir éste necesariamente una ventaja competitiva, debido a que dicho atributo no tenga ninguna importancia para los segmentos de la demanda considerados; e incluso - si la tiene-los competidores pueden tener el mismo nivel de fortaleza. Por tanto, lo que resulta importante para una ciudad es tener una mayor fortaleza relativa con respecto a los competidores en un atributo importante para una demanda que sea su objetivo. En suma, los puntos fuertes y débiles detectados en una comunidad deben relacionarse con las tendencias del entorno, con las ---exigencias de la demanda y con el--poslCwnamiento de los competidores. En otras palabras: se trata de poner en valor las aporta ion_ks obtejlidas a lo largo de los análisfs exteríTo.S Rara '- . h o d e1 ang ' -¡·tsts . mternq. . el maxtrnQ__Q!ovec

ANÁLISIS DE LA OFERTA

Requisitos básicos que ha de cumplir la oferta urbana Independientemente del modelo de ciudad que sea objeto de estudio, hoy en día existen una serie de requisitos básicos -incluso podría decirse universales- que deberían considerarse puntos de referencia que cualquier urbe tendría que satisfacer en un proceso de planificación estratégica. En primer lugar está el requisito de la competitividad, entendida como el esfuerzo realizado por las ciudades para d-esarrollar liSZapacidades productivas locales y para me·orar la calidad del entorno en e que operan os agentes económicos. Como ya se la parte 1 de esta obra, nos interesa destacar que competitividad no es necesariamente sinónimo de competencia; de hecho, se pueden mejorar las capacidades competitivas de la base productiva local sin agravar las desigualdades sociales, sin provocar impactos ambientales o sin exacerbar el nivel de competencia o rivalidad entre ciudades. En segundo lugar, aparece el requisito de que surge como contrapeso social a los objetivos mer4Dente dos en el logro de la prosperidad económica. En este contexto, la habitabilidad puede definirse como el nivel de bienestar social y de vida que ofrece una ciudad a sus habitantes para realizar sus funciones vitales de forma satisfactoria. En tercer lugar, debe cumplirse el requisito de la sostenibilidad, entendido como la ca acidad de una ciudad para satisfacer sus necesidades socioeconómicas actua es pcmer en lf igro· de cara a futuro su me ro_fistco, su medio-urbano y su entorno na_tural. En último lugar, cobra creciente fuerza el requisito de la g{!j ..bernabilidad, según el cual una ciudad debe sumar a la acción de entre las administraciones gobierno tradicional la públicas, la e ntre los agentes pubiícós y privados y-la participacióiLciudadana. Estos cuatro requisitos básicos, de obligado cumplimiento en toda urbe avanzada, deben desglosarse en subrequisitos más detallados y ajustados al modelo de ciudad analizada, según lo expuesto en el capítulo 5. Componentes básicos de la oferta urbana Los componentes de la oferta son aquellos elementos del sistema funcional urbano sobre los cuales se tiene ca actelaa .directa, en contraposteton a os componentes de la demanda y del entorno, sobre los cuales las posibilidades de manipulación son muy limitadas o inexistentes. A continuación se describen los aspectos de los componentes básicos de la oferta a los cuales se suele prestar mayor atención en un plan estratégico (figura 9.2).

PLANIFICACIÓN ESTRATÉG I CA DE CIUDADES

Elementos de la oferta urbana Figura 9 .2.

FUENTE : Elaboración propia

a. Estructura social:_.Pentro de los elementos que configuran la habitabilidaa e una ciudad, hay que destacar la estructura social. En ocasiones, la prosperidad económica de una urbe se consigue a ' costa de sacn flCa:rla artKulaCIOnCle su tejido social. Si esto ocurre, es previsible que a no muy largo plazo se generen tensiones sociales, con lo cual la ciudad dejaría de ser atractiva a los ojos de los inversores exteriores y vería disminuir la calidad de vida de los propios residentes. Por todo ello, resulta de gran importancia que un plan estratégico diagnostique la vitalidad presente de su estructura social. ""-=-.....__ Temas qué se han de analizar de la estructura social Cuadro 9.A.

- Nivel de exclusión social. - Grado de segregación espacial entre los grupos sociales del municipio . - Cobertura de los grupos marginales por parte de los servicios sociales. - Capacidad para afrontar necesidades sociales emergentes. - Prevención de posibles situaciones de marginación. - Fortaleza del movimiento asociativo. - Dinamismo de las Organizaciones No Gubernamentales. - Cohesión de la estructura fam iliar. - Fortaleza de la identidad local.

ANÁLISIS DE LA OFERTA

1 71

estos requisitos obstaculiza enormemente la difusión de las nuevas tecnologías, así como la adaptación de la población a las exigencias cambiantes del mercado laboral. Por estas razones, hay que plantear un sistema educativo integrado, que no sólo dé respuesta a las necesidades de formación 'humanista' del individuo, sino que también satisfaga las necesidades derivadas del desarrollo económico y social de la ciudad. Temas que se han de analizar de la formación Cuadro 9.B.

Amplitud y calidad de la oferta educativa. Nivel de escolaridad e índice de fracaso escolar. Capacidad profesional del profesorado. Flexibilidad de adaptación de programas y profesorado. Aprendizaje de lenguas extranjeras. Difusión y aprendizaje de nuevas tecnologías. Orientación profesional e inserción laboral. Relación entre centros de formación y empresas. Adecuación entre oferta formativa y demanda de empleo. Coordinación entre los agentes formadores. Concienciación empresarial sobre la formación permanente.

c._Ag_ivj_dades p..r.oductivas .. La base económica constituye el elemento clave de la oferta urbana que exigencias de empleo, bienestar económico y realización profesiona ue p antean os ciudadanos. Dentro e os eh er.entes sectores que configuran la economía local, hay que destacar el papel relevante que desempeña la industria como generadora de empleo directo, de valor añadido y de empleo inducido para el sector serTemas que se han de analizar de las actividades productivas Cuadro 9.c.

Adecuación de la estructura empresarial al entorno competitivo. Equilibrio entre especialización y diversificación. Disponibilidad de mano de obra. Cualificación de los recursos humanos.Competitividad de los costes laborales. Flexibilidad y dinamismo del mercado laboral. Nivel de productividad. Esfuerzo en investigación y desarrollo (l+D) y en innovación tecnológica. Disponibilidad de infraestructuras productivas. Existencia de servicios productivos. Eficacia de los canales de comercialización. Accesibilidad a las fuentes de financiación. Buen ambiente sociolaboral. Actitud favorable hacia los negocios.

172

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

vicios. Con independencia del grado de especialización económica que pueda tener una ciudad, la existencia de una base industrial en sectores emergentes es una garantía para mantener el emp-leo y la actividad económica general en el futuro. d. Sistemas de transporte. El conjunto de las funciones que co_.? existen en una aglomeración urbana requiere un sistema de transportes que pegnita_suJnte.tt:ela9Qn._de llllJ!)..Qdo-ágil y_ef.icaz,-así como con esde el punto de O ae la infraestructuras de transporte SOJ2_Qr.tan los llujos residenci.a..y-tr.al:>ajo en el área de influencia - dt;_la...ciudad y-configuran la jerarquía de las..Junciones enrrdos distintos núcl Gs-que la-inregran. Desde el punto de vista e erno olCle la accesibilidad, estas infraestructuras representan la condición de centralidad, es decir, la capacidad de la urbe parái'mpuls ar importantes y singulares. Por todo ello, los sistemas de transporte constituyen un elemento vital para posibilitar el desarrollo de las actividades socioeconómicas. Temas que se han de analizar de los sistemas de transporte Cuadro 9 .D.

- Capacidad, capilaridad y seguridad del sistema de transporte para atender las demandas. - Accesibi lidad exterior por carretera, ferrocarril, vía aérea o vía marítima. - Disponibilidad y capacidad de los centros intermodales de pasajeros y mercancías. - Existencia de 'zonas de actividades logísticas' que aporten valor añadido. - Movilidad en el área urbana y en el área de influencia próxima. - Movilidad en el casco urbano. - . Oferta adecuada de transporte colectivo urbano. Grado de utilización del vehículo privado. - Política de estacionamientos. - Distribución de los usos de suelo urbano respecto al transporte. - Empleo de las nuevas tecnologías para la gestión y control del tráfico. - Coordinación interadministrativa en las políticas de transporte.

,e. Sistemas de telecomunicaciones. El desarrollo de las teleco. municaciones ha originado importantes cambios en la estructura de las ciudades. El proceso de globalización de la economía y la creciente automatización de los procesos productivos requieren una continua conexión entre los agentes económicos, lo cual obliga a las ciudades a unas pote.ntes infraestructuras de comunicaciones. En definitiva, el crecimiento y el bienestar de una ciudad dependen, en gran medida, de una adecuada oferta de telecomunicaciones.

ANÁLISIS DE LA OFERTA

173

Temas que se han de analizar de los sistemas de telecomunicaciones Cuadro 9 .E.

- ·Adecuación de la oferta de infraestructuras de telecomunicaciones a las necesidades de los distintos segmentos de la demanda urbana, - Calidad, velocidad y seguridad de los servicios de telecomunicación. - Difusión y utilización de los diversos servicios entre los usuarios·. - Nivel de sofisticación de la demanda de telecomunicaciones. - Utilización de Internet como canal de información y transacciones electrónicas.

f. Medio daB

El disfrute de un me-dio ambiente de caliun factOLaltamente va1o.rado en las iudades con-.,....____ Dentro de este apartado suelen contemplarse la existencia de recursos naturales, el ni,vel de contaminación y la calidad del diseño urbano. Temas que se han de analizar del medio ambiente Cuadro 9.F.

Nivel de contaminación atmosférica, acústica, fluvial, etcétera. Limpieza del espacio urbano. Ahorro energético en diseño urbano y edificación. Fomento del transporte colectivo y de medios no motorizados. Política de reciclado del agua y de residuos. Conservación de las áreas y parajes naturales. Recuperación de centros antiguos. Desarrollo de la ciudad compacta frente a la dispersa. Educación y concienciación ambiental.

g. Calidad de vida. A pesar de la int-angibilidad que muestra el concepto de calidad de-vida, resulta factible evaluarlo a través de factores tales como el índice pobreza, el ni el de empleo, la cobertura de las necesidades de alojamiento, la disponibilida de ' r equipamientos y servicios para el consume colectivo y para la acTemas que se han de analizar de la calidad de vida Cuadro 9.G.

- Oferta asequible, en precio y cantidad, de viviendas. - Diversidad y calidad de equipamientos urbanos (sanitario, educativo, asistencial, cultural, deportivo, zonas verdes, etcétera). - Nivel de contaminación ambiental. - Disponibilidad y calidad de las infraestructuras básicas (ciclo del agua, residuos, vertidos, suministro energético, etcétera). - Prestaciones y calidad de los servicios públicos. - Conservación del patrimonio histórico-artístico y del paisaje urbano.

174

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

tividad social, el nivel de seguridad ciudadana, los índices de contaminación y las prestaciones de los servicios de salud, entre otros. · g. Apoyo público. El grado de desarrollo socioeconómico que una ciudad puedaaicanzar en el futuro no sólo depende del grado de adecuación de los elementos de la oferta urbana anteriormente expuestos, sino que también está supeditado a la capacidad de acción de las diferentes administraciones públicas y en particular del ayuntamiento. Con esta afirmación no se trata de defender posturas intervencionistas ya periclitadas, sino de reconocer el peso importante que ejerce un apoyo público eficiente e innovador en el desarrollo de una comunidad urbana. Temas que se han de analizar del apoyo público Cuadro 9. H.

- Existencia de una estrategia de desarrollo regional coherente. - Apoyo público a las actividades socioeconómicas. - Existencia de organismos que impulsen del desarrollo socioeconómico (ADL y ADR: agencias para el desarrollo local y regional ). - Modernización de la gestión municipal. - Orientación de la Administración al ciudadano. - Descentralizaci-ón de la acción de la Administración. - Capacidad financiera de las administraciones. - Transparencia y efectividad de la planificación y gestión del desarrollo urbano. - Colaboración interadministrativa vertical y horizontal. - Cooperación público-privada.

En definitiva, los componentes descritos del sistema funcional úrbano no constituyen un inventario exclusivo y exhaustivo de los aspectos que pueden ser cubiertos por el análisis de la oferta, sino tan sólo una muestra representativa de aquellos aspectos encontrados recurrentemente en los procesos de planificación estratégica. Proceso de análisis de la oferta urbana Dentro de un plan estratégico, el análisis de la oferta urbana es la tarea que demanda mayor esfuerzo y dedicación del equipo de trabajo, debido a que es preciso disponer de un diagnóstico bien fundamentado que otorgue fiabilidad al resto del proceso de planificación. La realización de este análisis puede articularse en los pasos que se describen a continuación (figura 9 .3). Paso r :-Identificacij!z de los requisitps. El primer paso consiste en identificar los_reql,!isitos de competitividad, habitabilidad, sostenibilidad y cumplir el tipo de ciudad caracterizada por los modelos de desármllo físi-

ANÁLISIS D E LA OFERTA

175

Proceso de análisis de-la oferta urbana

Figura 9-3PAS01

Identificación y jerarquización de requisitos

FU ENTE: Elaboración propia

r. Jordi López Ca mps y Albert Gadea Carrera, Control de gestión en la administración local, 199 2.

co, económico y sogal. Por ejemplo, estos requisitos variarán sigde una ciudad industrial ubicada en el interior a un destino turístico localizado en el litoral. Una vez identificados, los requisitos se jerarquizan en función del grado de importancia que presenten para lograr un adecuado nivel de competitividad, habitabilidad, sostenibilidad y gobernabilidad. Paso 2: D_eterm-inaGión-d:-e-indtcadores y estándares: Para cada UIJQ de los requisitos se determinan unos indicadó'res de rendimiento con sus correspondientes estándares, lo que permite estimar de manera cuantitativa su grado de cumplimiento. Veamos seguidamente qué entendemos por indicadores y estándares. · a. Indicador es una magnitud asociada a una actividad, a un proceso o a un sistema, que permite, por comparación con los estándares, evaluar periódicamente un elemento de la oferta urbana. Los indicadores cumplen dos funciones: 1 - Descriptiva: aportar información sobre una situación determinada o el estado de un sistema y su evolución en el tiempo. Valorativa: permitir apreciar los efectos provocados por una actuación. No siempre será factible identificar unos indicadores cuantitativos, en cuyo caso habrá que utilizar parámetros de tipo cualitativo que faciliten el establecimiento de un marco comparativo. b. Estándar es una medición que se considera la 'frontera' para evaluar la desviación de la situación actual con respecto a la deseable o para valorar la bondad de una ejecución. Los estándares pueden obtenerse del estudio de las 'buenas prácticas'; o bien, en ocasione.s, los estándares se manifiestan de manera explícita en la formulación de los objetivos de .un

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

plan o una organizaci6n. Los estándares deben centrarse en los factores que resultan críticos para la consecución de los objetivos marcados . . Una secuencia lógica para determinar indicadores y estándares puede ser la siguiente: 2 r, saber qué se quiere medir; 2, determinar la información necesaria; 3, seleccionar los indicadores de ejecución; 4, definir los estándares; 5, diseñar el procedimiento de recogida de datos; 6, recoger los datos; y 7, comparar los resultados. En el cuadro adjunto se muestran algunos ejemplos de indicadores, sus mediciones y la comparación con los estándares de referencia. Ejemplos de indicadores y estándares Medición realizada

Estándar de referencia

Desvia9ón observada

Tasa de fecundidad por r.ooo habitantes

1,2

2,1

Alta

Camas de hospital por r.ooo habitantes

4.3

4.5

Leve

Tasa de desempleo

!2%

Alta

Renta familiar disponible per cápita (en euros )

9-500

!2.500

Alta

Teléfonos móviles por roo habitantes

Leve

Tasa de criminalidad por r.ooo habitantes

Leve

Indicador

FUENTE: Elaboración propia.

Paso gabinete más entrevistas. El objetivo de esta tarea es analizar- el grado de de los requisitos por parte de los elementos de la ofertg_,urbana..m.ediante la recopilación3_daJos procedentes e.fuentes se-cunda · ------; eJ;J.trevista ersonales. Concretamente, la personal es un instrumento sumamente útil porque permite obtener información tanto cuantitativa como cualitativa, conocer a los agentes urbanos, y percibir su visión de los problemas actuales y su actitud de cara al futuro. Los resultados del análisis se plasman en una serie de informes técnicos cónvenientemente documentados que cubren cada uno de los componentes de la oferta urbana. Paso 4: Contraste mediante 'grupos de traba ·o'. Los informes técnicos sectoriales es aconsejable contrastarlos con diferentes expertos locales y foráneos mediante la organización de dinámicas de 'grupos de trabajo'. Esta técnica resulta muy eficaz para obtener información cualitativa...sobre temas complejos, estim_11lar la generación de nuevas ideas, identificar medws para alcanzar objeti1vos, así como facilitar el logro de acuerdos y consensos entre los pai-toicipantes. De hecho, dentro del modelo organizativo y participativo del plan estratégico, a los grupos de trabajo se les

Cuadro 9.1.

2. López Carnps y Gadea Carrera, Control de gestión en la administración local.

ANÁLISJS DE LA OFERTA

177

asigna un papel clave como centros de reflexión y de formulación de estrategias. Se configurarán tantos grupos de trabajo como áreas temáticas principales se contemplen en el análisis de la oferta urbana. Cada grupo contará con un presidente, persona de reconocido prestigio en el área temática abordada, y en quien reside el último poder de decisión sobre el contenido y alcance del debate; y un moderador, perteneciente al equipo técnico, quien establece el orden de las intervenciones, focaliza la discusión del grupo en los temas requeridos y modera el debate. Se seleccionarán un máximo de diez o doce participantes por grupo, procedentes de organismos públicos, entidades privadas y organizaciones sociales que desempeñen un claro protagonismo en relación con el tema tratado. Asimismo, los grupos pueden integrar a expertos independientes que aporten un conocimiento profesional. La actuación de los grupos de trabajo conllevará una serie de tareas que serán responsabilidad del equipo técnico, pero que serán consu ltadas en todo momento con el presidente: - Esbozo de la agenda de trabajo de los grupos e identificación de los participantes idóneos. - Configuración de los grupos, pulsando la receptividad de sus miembros a participar en el proceso de planificación. - Celebración de entrevistas personales con los miembros de cada grupo para recoger información sobre el tema analizado. - Elaboración de un informe técnico para que sea discutido y validado por cada grupo. - Convocatoria, envío de la documentación y seguimiento telefónico. Celebración de la reunión de los grupos y grabación de las intervenciones. Análisis y consolidación de resultados; revisión de los informes técnicos. - Repetición del proceso, siempre y cuando sea necesario concretar y centrar más las conclusiones. Paso 5: Evaluación de los requisi!fJs. En los mismos grupos de trabajo, evaluar los requisitos de cada elemento de la oferta urbana analizado con el fin de lograr el mayor consenso posible en las evaluaciones. Para ello pueden utilizarse tres critenos: - (]rada de cump)irnje-nto. Esta variable evalúa el grado de satisfacción, por parte de la ciudad, de cada requisito considerado. El grado cumplimiento podrá se-r alto_, medi o bajo. Capacidad de intervención. Este criterio determina la capacidad de los agentes locales para influir sobre cada requisito. La capacidad será alta cuando los agentes públicos o pri-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

vados locales puedan actuar; será media cuando la actuación corresponda a agentes de rango nacional; y será baja cuando la intervención se eleve a la esfera supranacional o esté sujeta a factores del entorno de difícil control. Grado de importancia. Esta tercera variable establece la import¡mcia de cada requisito en razón de su capacidad de an;astre con respecto a otros requisitos. La evaluación de estos tres criterios permite posicionar los requisitos en una matriz. configurada por nueve cuadrantes (figura 9-4). Matriz de evaluación de requisitos

.. .············

..········... :··* * ·. ·.. ...

..············ • • •••• :.·············· • * .: • •

Requisitos estratégicos a reforzar

·¡o al

....*.......,.... :·•...• * ..·· ········· Baja

Media

Figura 9-4-

GRADO DE IMPORTANCIA *

ALTA

•

MEDIA

•

BAJA

.·············· * * .... :··...• ·········.... Alta

Capacidad de intervención FUE NTE: Elaboración propia

La de los diversos resultados que pueden obtenerse en la matriz descrita nos indica que el interés estratégico de Los d_e im ortancia, a capaci aa ck intervención es menor y su..g ado de umpJimit;_nto es mayor, es decir, a medida que se sitúan más lejos del cuadrante inferior derecno.- Eñ. consecuencia, nuestra atención debería concentrarse en aquellos requisitos cuyo grado de cumplimiento es bajo o medio y en los cuales la capacidad de intervención de los agentes locales es elevada. En suma, el proceso descrito permite abordar de forma controlada y consensuada el. análisis de la oferta urbana, tarea extensa y compleja por la necesidad de involucrar en la misma a un gran número de agentes locales y supralocales. Análisis 'cluster' Son muchas las herramientas que se pueden utilizar para profundizar en el análisis de la oferta urbana, y su elección siempre depende del área temática estudiada. Quizá por el protagonismo que suele adquirir en la mayoría de los planes estratégicos, el área

179

ANÁLISIS DE LA OFERTA

de actividades económicas es la que suele disponer de un abanico más amplio de instrumentos analíticos. Entre ellos destacamos uno en particular, el análisis cluster, por su utilidad para describir la complejidad de las actividades productivas y para comprender la relación que éstas mantienen con el territorio.

Evolución histórica del concepto de economías de aglome-ración_,_ Antes de que la economía fuese constderada una ciencia, se

eñtendía que los procesos de localización industrial en el territorio estaban ligados básicamente a dos tipos de variables: por un lado, los mercados de cons.J,lmO o a facil!dád de ·acceso ahr-ansporte-püragúil. Esta simplificación de la realidad industrial-se muchas localidades dependían de sus propios recursos para obtener la mayoría de los artículos de consumo y a que el transporte de mercancías de largo recorrido estaba limitado a los medios marítimo o fluvial. Con la aparición de las innovaciones en los sistemas de transporte, el comercio adquirió vigor y los centros urbanos pudieron especializarse en la manufactura de ciertos productos y avanzar en la división del trabajo. Fue a finales del siglo XIX cuando los economistas comenzaron a considerar el concepto de economías de f}:_g lomerac!:É!! a la hora de explicar por qué se producía la concentracióñ de industrias en determinada localidad. Por economías de aglomeración (también denominadas 'economías externas') se entendían los"beneficios '--que obtenían las empresas y los sistemas productivos r • por la concentración de diversas industrias y servicios en_UllJllismo lugar. En otras palabras: una empresa podía reducir sus costes- de producción en una ciudad grande gracias a que allí existía una elevada concentración de mano de obra y de firmas especializadas en servicios. En r 890, el economista británico Alfred Marshall hizo una serie de aportaciones significativas que abrieron la posibilidad de analizar los factores que incidían en la localización de las actividades productivas en el territorio y en el aprovechamiento de-las economías externas.3 En concreto, Marshall acuñó el concepto de istrito industrial para explicar cómo las industrias especializadas en un distrito o barrio de una ciudad _,/ porque deseabal}_beneficiarse ge las ventajas derivadas de la mutua vecind'}d. Básicamente, estas ventajas eran tres (figura 9· 5 ): r. Ventajas de especialización. Las economías externas permit'efi qt.i'e un de empresas de dimensiones pequeñas pueda disfrutar de las ventajas de la plena utilización de recursos especializados. 2. Ec9 nomías de intermediaciÓJ!. La cercanía entre empresas permite una rápiaa obtención de los suministros y una fluida realización de contactos personales.

3· Al fred M arshall, Principies of Economics, I 890.

r8o

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

3. Atmósfera industrial. La acumulación de profesionales es)5ecializadüsen er diStrito industrial crea una ventaja para la localización de empresas y para la generación de ideas e innovacwnes.

Ventajas del distrito industrial

Figura 9 ·5·

Distrito industrial Ventajas de especialización Atmósfera industrial Economías de intermediación FU ENTE: Elaboración propia

Años más tarde, en la tercera década del siglo xx, los métodos pusieron en evidencia la1._ventajas deri_ de vadas de las economías de escala gue ofrecíanJos..grandes_centros in ustriales y dejaron en un segundo plano a las economías de ag omeración. Los métodos industriales de Henry Ford -basados en la integración productiva de tipo vertical, en la estandarización de la producción y en la división especializada del trabajopermitieron la producción masiva de automóviles a un coste reducido, algo impensable hasta la fecha. Como forma de pensamiento en la economía industrial, el fordismo prevaleció durante gran parte del siglo XX. Un avance importante en la comprensión de las economías de aglomeración se produjo en r9 36, cuando Wassily LeontieLpublicó sus primeros trabajos sobre las relaciones productivas i,ntersectoriales los Estados Unidos, <-s(guiendo la metodología input-output.4 Explicado en pocas palabras: Leontief desarrolló u na matriz de coeficientes, denominada 'tabla input-output', que reflejabá las pro rciones en las ue lo bienes y los l ac.tores de empleaban para producir otr.os bienes y factores una economía determinada. Gracias a esta útil herramienta, hoy en día podemos dar respuesta a cuestiones tales como cuánta producción de acero y plástico se necesita para fabricar automóviles en un país. A partir de los años 1970, el modelo de producción fordista comenzó a cambiar. En esa época aparecieron los métmir5Sde

4 · Wass il y Leo nti ef , "Quantirati ve inpur-output

re la t io ns in the economic sys tem o f the United Sta· tes", 1936.

181

ANÁLISIS DE LA OFERTA

roducció fJ0st-=fonlistas, que se caracterizaban por la la desintegración vertical, la contratación externa de las actividades productivas outsourcing), la cooperación empresarial en investigación y desarrQ.Ilo (I+j;)) y la creación de rede pymes. Este nuevo modeb productivo estimuló la aparición de industriales, ofreció amplias oportunidades en el mercado a los proveedores locales especializados y elevó el nivel de la actividad emprendedora. Estos cambios en el paradigma de la producción industrial recuperaron el concepto de distrito industrial de Marshall y concitaron un particular interés en la Italia de finales de los años 1970 y comienzos de 1980. 5 En este país se observó que existían sistemas productivos locales, constituidos mayoritariamente por pequeñas y medianas empresas industriales, que se especializaban en la producción de un mismo tipo de bien, que utilizaban tecnologías y diseños comunes, que tenían un alto nivel emprendedor, que comercializaban sus productos en los mercados nacionales e internacionales, y que mantenían un intenso sistema de relaciones socioeconómicas con los agentes locales . Diversos estudios revelaron que las empresas localizadas en un distrito industrial tenían mayores niveles de rentabilidad y productividad al propiciar la generación de economías externas. Determinantes de la ventaja competitiva nacional Figura 9. 6. Estrategia, estructura y rivalidad de las empresas

"""

/ Condiciones de la demanda

Condiciones de los factores

Industrias afines y de apoyo

5. Véa nse Giacomo Becattini, "Da! settore al distrett o in d ustr ia le: alc une considerazioni sull' uni ra di indagin e dell 'economi a in d ustri ale", 1979; y Ma rco Bellandi, " El distritO industr ial en Alfr ed M arsha ll ", 1986. 6. Michael E. Porrer, The Com petitive Advantage of Nations, 1990.

FUENTE: Portar, The Competitlve Advantage of Nations, 1990

También en los Estados Unidos se prestó atención al fenómeno de los conglome-rnci1'Js i dus riales. En 1990, Michael Porter, un reconocido profesor de la Escuela de Negocios de la Universidad de Harvard, publicó su libro sobre la ventaja competitiva de las naciones, en la que analizaba los factores que hacían más competitivo un territorio (figura 9.6) . 6 Del estudio de diez países en diferentes estadios de desarrollo, Porter concluía que los prin-

182

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

<:;_ipal-es::sectores en torno a clusters industriales los cuales estaban formados por empresas y felacwnadas entre sí de acuerdo con determinadas fuentes de ventaja competi; iva, como eran laS'Cümpetencias empresariales o los éOñocimientos específicos. En definitiva, Porter exponía -tal como había hecho Marshall justo un siglo antes- que las estrechas relaciones que se producían entre los diversos integrantes de un cluster industrial pos-itivo de part"cipación y competitividad entre las empresas. E n la década-de 1990, espoleados por el libro de Porter, muchos gobiernos regionales y nacionales de todo el mundo realizaron estudios dirigidos a identificar clusters y a proponer políticas para estimular Y-fortalecer su desarrollo competitivo. Incluso la Comisión Europea utilizó el concepto cluster para articular e impulsar parte de su política de innovación tecnológica. 7 En la actualidad, resulta evidente el efecto de las economías de aglomeración sobre la organización y localización espacial de las actividades productivas, así como la necesidad de estudiar este fenómeno. Por un lado, la supresión de las fronteras comerciales obliga a la creación de redes que fortalezcan la conexión entre empresas, proveedores, clientes y organismos públicos en aras de mejorar la competitividad empresarial en los mercados locales e internacionales. Por otro lado, l-os continuos avances de los sistemas· de información y comunicación facilitan y abaratan la conexión entre los agentes localizados en un mismo sector económico. En .consecuencia, el nuevo contexto económico y tecnológico estimula a los agentes que operan en un sector productivo a mantener vínculos cruzados entre ellos, vínculos que se manifiestan en forma de relaciones verticales (entre compradores, productores y proveedores) y horizontales (entre clientes, tecnología, servicios productivos, etcétera) . L}e(inición y desarrollo del concepto 'cluster'., Un cluster o 'conglomeraaülñaustrial' puede definirse en los términos siguientes. << Agrupación de empresas e instituciones públicas pertenecientes a un segmento particular del mercado, relacionadas funcionalmente entre sí y concentradas en un área geográfica determinada, que captan los beneficios de las economías de aglomeración y disfrutan de \un cluster supone la concentración espacial de un elevado número de empresas y empleados en un ámbito geográfico delimitado, el cual puede ser muy restringido o relativamente amplio:__.) Por ejemplo, los clusters financieros de Londres y Nueva York se encuentran ubicados en barrios urbanos muy bien delimitados, mientras que el cluster de la industria textil del norte de Italia se encuentra disperso por una extensa región. La razón de la proxi7· Véase Observatory of midad física se debe a que aumentan la velocidad del flujo de in- European SMEs, Regional formaciones, el grado de respuesta de las instituciones a las exi- Clusters in Europe, 2 00 2.

ANÁLISIS DE LA OFERTA

gencias empresariales y la atención a las presiones ejercidas por proveedores, clientes y competidores. Puede decirse que-el-ramaño pe! áfea geográfica en el que se desarrolla un cluster--depende fundamentalmente de las caracteyísticas del sistema producción considerado yoe sus exigencias de localización-espacial. No oosfante, de cara al futuro y teniendo en cuenta el avance de las telecomunicaciones, este atributo podría cambiar y dar lugar a clust rs 'a-espacia es', es decir, no sujetos a un territorio --Entre los diversos agentes que habitualmente componen· un cluster industrial se distingue entre los que integran la cadena de valor básica del sector considerado y los que prestan apoyo a la cadena de valor. De esta forma, se identifican ocho.tipos de agentes principales (figura 9.7) : Agentes principales de un cluster industrial Figura 9·7·

Organizaciones del conocimiento

Instituciones de apoyo

.............

Industrias y servicios relacionados FUENTE: Elaboración propia

.Proveedores de materias primqs. Constituyen el primer esla-bón C!e la cadena de valor. Los proveedores de materias primas o bienes poco elaborados aportan sus .p roductos a los proveedores especializados o bien directamente al núcleo del sector. P.roveedores El segundo eslabón encuadra a los proveedores de bienes elaborados y servicios especializados a los que el núcleo del sector subcontrata partes específicas de su producción. - Núcleo del Está configurado por las empresas industriales que dan nombre al cluster. Estas empresas son grandes firmas integradoras o ensambladoras de sistemas triales, que venden sus productos a la demanda final. Canales de distribución y comercializacign. A través de los agentes intermediarios que .integran este eslabón, las em-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

presas pertenecientes al núcleo del sector venden sus bienes y servicios a la demanda final. - De.manda-fin?J-1. Está constituida por los individuos, empresas u organismos públicos que adquieren los bienes manufacturados por las empresas del núcleo del sector. En ciertos sectores cabe diferenciar entre demanda intermedia y final. - Organizaciones del conocimiento. Entre los agentes que prestan su a cadenade valor se encuentran las instituciones que promueven y difunden la actividad innovadora dentro de un cluster. Este es el caso de universidades, cent¡:os de formación profesional y continua, institutos de investigación y desarrollo (I+D), agencias para la transferencia de tecnología, centros de control de calidad, asociaciones empresariales, etcétera. - {nstituciones de a o _o En este grupo se incluyen una serie de organizaciones con un marcado carácter institucional y sin ánimo de lucro, que prestan servicios de apoyo a los agentes de la cadena de valor. Éste es el caso de los órganos reguladores, los gobiernos regionales y locales, las empresas públicas de suelo, las oficinas de patentes y marcas, las asociaciones empresariales y sindicales, los medios de comunicación especializados, etcétera. - Industrias y servicios relacionados. Este ·último grupo incluye todas- las industrias yscrviCtos productivos con ánimo de lucro que se benefician directamente de la actividad del cluster. Éste es el caso de las empresas constructoras, las operadoras de telecomunicaciones, las compañías eléctricas, los servicios financieros, los proveedores de sistemas informáticos, los servicios de consultoría y asesoramiento jurídico y fiscal, los servicios de marketing y publicidad, las empresas de selección de personal, etcétera. Además de los agentes que intervienen en un cluster, hay que considerar los diversos-ti e rel que pueden desplegarse entre dichos agentes (figura 9.8): - & laciones entre empresas. Entre las empresas que intervienen en la cadena de valorde un cluster pueden establecerse vínculos de todo tipo, ya sean acuerdos a largo plazo o temporales, o bien relaciones jerárquicas o familiares . Pueden darse situaciones de integración vertical, en las cuales se produzcan vínculos estables entre empresas del núcleo del sector, proveedores y canales de distribución; o pueden existir relaciones horizontales, en las cuales empresas de un mismo sector colaboran para temas específicos. Relacion-e entre em resas e wstituciones. Esta segunda categoría engloba los vínculos entre empresas e instituciones de carácter público. Estas relaciones suelen estar basadas en la transferencia de conocimientos y tecnologías, así como .lo

ANÁLISIS DE LA OFERTA

Relaciones en un cluster industrial Figura 9.8.

en la concesión de ayudas de las administraciones públicas destinadas a promover la investigación y el desarrollo, la innovación tecnológica, los canales de comercialización, la logística, los servicios productivos y la formación de recursos humanos. Relr¿ciones entre instiJK'Ci·e-nes. En los clusters más desarrollados, as re acwnes entre instituciones públicas suelen ser fluidas e intensas. Con ello se promueve la coordinación de las políticas, la colaboración económica y técnica, y la simplificación administrativa. Relaciones con la demanda. Con independencia de las lógic;;s--;elaciones que mantienen los canales de distribución y comercialización con la demanda final, también pueden existir vínculos entre ésta y las instituciones de apoyo. Por ejemplo, en ciertos sectores las administraciones públicas estimulan la demanda hacia productos y servicios innovadores. E-elaciones múltiples. Aparte de los vínculos mencionados, en un clu.stertamhién se producen todo tipo de relaciones cruzadas y múltiples entre empresas, proveedores de servicios e instituciones públicas. a Finalmente, hay que mencionar la importancia que pueden llegar a tener las relaciones de colaboración informal entre los diferentes agentes locales en el desarrollo y rendimiento de los clusters. Este tipo de relaciones revisten un carácter más sociocultural que económico. La tipología de relaciones no acaba dentro de un cluster, sino que es posible identificar interesantes vínculos entre clusters de orígenes diferentes. Así, pueden producirse puntos de intersec-

r86

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

ción entre clusters en donde se comparten capacidades profesionales y tecnologías, lo que da lugar a,JJlúltiples sinergias que provocan la innovación y la creación de_nue_yas emp._resas. Ejemplos de <clústers'. Son muy variados los ejemplos de clusters que existen por todo el mundo (figura 9.9). Ejemplos de

clusters internacionales Figura 9·9 ·

FUENTE: Elaboración propia

Muchos de los-clus-tas deben su._origen a circunstancias-h-i-stóPor ejemplo, en las proximidades se han desarrollado varios de ellos gracias a la difusión de las innovaciones tecnológicas producidas en dos grandes universidades: el Massachusetts Institute of Technology (MIT) y Harvard. De igual forma, el potente cluster sobre logística existente en Holanda se debe a la localización central del país en el conjunto de Europa, a la existencia del gran puerto de Rotterdam y a las habilidades comerciales del pueblo holandés. Pero también pueden surgir clusters pór circunstancias más aleatorias, como es el caso de la aparición de empresas -muy innovadoras _en una locaHclad, y que luego estimulan_el crecimiento de muchas otras. Como ejemplos concretos-de clusters sectoriales se muestran los de la automoción y el turismo, actividades muy representativas de la economía contemporánea. En ambos ejemplos se ofrece un simple esbozo de los agentes participantes, evitando gráficos excesivamente detallados y poco didácticos. El sector automoción es una de las industrias que, en el pasado, más intensamente ha aplicado los métodos fordistas de producción masiva, mientras que, hoy en día, se ha puesto en vanguardia de los nuevos -métodos de producción flexibles del tipo just-in-time. En la actualidad, el sector de la automoción está mayoritariamente configurado por grandes empresas que operan en el mercado global, cuyos productos requieren fuertes inversiones

ANÁLISIS DE LA OFERTA

tecnológicas y que están sometidas a una continua y elevada presión competitiva. El de la automoción es uno de los sectores industriales que mayor conciencia tiene de la importancia del concepto de cluster y de la necesidad de fortalecer sus agentes y sus vínculos (figura 9.ro) .

Cluster del sector automoción Figura

9. 1 0.

El primer eslabón de la cadena de .valor del sector de la automoción está compuesto por los proveedores de mqterias primas (metal, vidrio, plástico, textil, etcétera) y los proveedores de bienes de equipo (máquinas herramienta, troquelería y matricería), cuyos productos se facilitan a los proveedores de componentes. En el segundo eslabón de la cadena de valor se encuentran cuatro niveles diferentes de proveedores, los cuales fabrican diversos sistemas de componentes de mayor a menor complejidad. De aquí pasamos al núcleo del sector, constituido. por los grandes integradores de sistemas (General Motors, Ford, Volkswagen, Toyota, etcétera), los cuales suelen centrarse en el diseño y ensamblaje de los vehículos, ya que gran parte de los subsistemas son producidos por los proveedores. El último eslabón corresponde a .los diversos canales de distribución y comercialización, que varían desde los concesionarios de las propias firmas de automoción hasta los concesionarios franquiciados, pasando por canales independientes del sector como pueden ser los hipermercados de alimentación. Adicionalmente, el cluster de la automoción cuenta con potentes organizaciones del conocimiento que impulsan la generación continua de innovaciones tecnológicas, y con el apoyo sustancial de las instituciones públicas. El gran número de industrias y servicios relacionados con este sector constituyen un fiel reflejo de la elevada capacidad de arrastre de la automoción sobre el res-

r88

PLAN IFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

de la economía. Desde el punto de vista relacional, el intenso nivel de competitividad de los mercados obliga al cluster de la automoción a mantener unos vínculos muy estrechos entre los diversos agentes que componen su cadena de valor con objeto de garantizar la calidad de sus productos y obtener unos costes competitivos. Dentro del sector servicios, el turismo es una de las actividades con mayor peso actual y potencial de futuro, tanto en cuanto a producción como a empleo. Al contrario de lo que ocurre en el sector de la automoción, los operadores turísticos no suelen ser explícitamente conscientes de estar actuando dentro de un conglomerado sectorial. No obstante, la realidad indica que el turismo dispone.de una clara jerarquía de agentes y relaciones, lo que le permiten oper:ar como un cluster. to

Cluster del sector turismo Figura

FUENTE: Elaboración propia

El cluster del turismo difiere sustancialmente del de la automoción (figura 9 .rr). Así, el primer eslabón de la cadena de valor está constituido por las atracciones turísticas, que representan la materia prima alrededor de la cual se origina y se estructura la actividad turística. El segundo eslabón está configurado por los proveedores que facilitan productos e infraestructuras indispensables para el desenvolvimiento de los operadores turísticos. En el tercer eslabón se encuentran los servicios turísticos propiamente dichos, encargados de satisfacer las diversas necesidades de los visitantes desde el lado de la oferta local. Y al final de la cadena de valor se hallan los diversos canales de comercialización, responsables de diseñar, distribuir y comercializar el producto turístico en función de las características y exigencias de la demanda. Aunque las organizaciones del conocimiento y las instituciones de apoyo al cluster del turismo no son tan potentes como las de

9 .II.

ANÁLISIS DE LA OFERTA

algunos sectores industriales de alto nivel tecnológico, es indiscutible que existen y que dan una respuesta diferenciada a las necesidades clave del sector. De igual forma, el turismo puede generar un considerable efecto de arrastre sobre las economías locales poco desarrolladas, estimulando su crecimiento y la atracción de nuevas actividades productivas. Caracterización de un 'cluster'. Según los conceptos platlteados anteriormente, todo cluster constituye una agrupación espacial de empresas e instituciones, pero no todas las agrupaciones de actividad económica ubicadas en un lugar son necesariamente un cluster. Por ello, es preciso identificar los factores determinantes que permitan evaluar cuándo un conglomerado económico adquiere la categoría de cluster. A partir de las diferentes aportaciones existentes sobre esta materia, entendemos que los factores determinantes de un cluster son los siguientes (figura 9.12): .factores determinantes de un cluster

Figura 9 .I 2.

5. Demandas especializadas a las organizaciones pUblicas

1. Estructura sectorial

2. Relaciones Intensas y múltiples

9. Factores socioculturales propicios 6. Efecto de arrastre sobre la economia local

7. Concentración geográfica

8. Mercado laboral especializado

FUENTE: Elaboración propia

r. Estructura sectorial articulada y diversa. Por un lado, los agentes económicos de un cluster suelen presentar una estructura y una jerarquía de relaciones claramente articuladas. Por otro lado, un cluster tiene una estructura más rica y compleja cuanto mayor sea la diversidad de las empresas que lo componen. 2. Relaciones intensas y múltiples. Los agentes que componen un cluster mantienen ·entre sí relaciones caracterizadas por su intensidad y multiplicidad. 3· Competitividad exterior. Un cluster refuerza la competitividad del sector cuando éste es capaz de producir excedentes que puedan exportarse a los mercados exteriores. 4· Demanda local sofisticada. Una parte significativa del nivel de competitividad logrado por un cluster suele deberse a la

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

existencia de una demanda local con un elevado nivel de exigencia y sofisticación. 5. Demandas especializadas a las organizaciones públicas. Los agentes de la cadena de valor propia de un cluster suelen realizar demandas especializadas a las organizaciones del , conocimiento y a las instituciones públicas de las que reciben apoyo. 6. Efecto de arrastre sobre la economía local. La actividad productiva de un cluster debe provocar un efecto de arrastre significativo sobre una gran variedad de industrias y servicios relacionados en el ámbito local. 7· Concentración geográfica. Aunque ésta no es una condición sine qua non, muchos clusters se desarrollan en espacios geográficos delimitados, en los que aprovechan las economías de aglomeración. 8. Mercado laboral especializado. El desarrollo de un cluster da lugar a la formación de un mercado laboral especializado. Este factor resulta clave para facilitar el desenvolvimiento de las empresas en un contexto económico en el que prima la desintegración vertical. 9· Factores socioculturales propicios. Un cluster se configura cuando existen relaciones de carácter no económico entre los agentes locales, como son la confianza, las convenciones, las estructuras culturales y el conocimiento no codificado. Este tipo de relaciones facilitan la formación de redes sociales duraderas. Ventajas del desarrollo de 'clusters'. El estudio de los factores que determinan un cluster permite deducir las posibles ventajas que entraña este fenómeno para una ciudad o un territorio. a. Las empresas que forman un cluster acaban apoyándose entre sí, de modo directo o inducido, ya que el tejido de relaciones facilita el fluido más libre de información y, con ello, la difusión de las innovaciones tecnológicas y las demandas del mercado. En otras palabras: estas empresas tienden a ser más competitivas en los mercados internacionales. b. Los clusters ayudan a las pymes a alcanzar la competitividad en la economía global. Esto se debe a que las capacidades de aprendizaje e innovación de las empresas descansan en la calidad del entorno industrial local y en la calidad de las relaciones entre los agentes locales. c. Las relaciones de rivalidad generadas en un cluster hacen que se generen spin-offs o 'diversificaciones concéntricas'. Todo ello redunda en un aumento de la competitividad del sector ;malizado y de la prosperidad para el conjunto del territorio. d. Las empresas y los servicios que configuran un cluster tienden a estar geográficamente concentrados, lo cual conserva

ANÁLISIS DE LA OFERTA

8. Michael E. Porter, The Competitive A dvan tage of Nations, 1990

gran parte del valor añadido generado dentro del mismo territorio. e. Un cluster, como todo sistema abierto, tiende a ·relacionarse con otros clusters existentes en.el territorio mediante vínculos verticales y horizontales. Estas relaciones con otros sectores enriquecen, obviamente, el tejido económico territorial. f. Los clusters ubicados en el territorio ayudan a establecer una política de desarrollo industrial, ya que presuponen la existencia de intensas relaciones interempresariales, de colaboración interadministrativa y de cooperación públicoprivada. Por todo ello, los clusters constituyen una manera eficiente de crear riqueza y empleos en un territorio, por lo cual parece justificable y deseable poner en marcha políticas que impulsen el desarrollo de clusters, en el ámbito tanto regional como local. Impulso de los clusters a nivel local. Como dice Michael Porter,8 los gobiernos no pueden crear industrias competitivas -sólo las empresas pueden hacerlo-, pero sí pueden asegurar la disponibilidad de los recursos críticos para actuar como catalizadores y animadores del proceso de desarrollo de un cluster. Una actitud gubernamental orientada a mejorar los motores clave de la ventaja competitiva tendrá más éxito que dirigir los esfuerzos hacia el proteccionismo, las subvenciones y otras formas de intervención que, a largo plazo, producen el efecto de debilitar a muchas industrias. En principio, el regional es el nivel de gobierno más apropiado para impulsar el desarrollo de clusters, sobre todo en lo que se refiere a innovación tecnológica y a políticas industriales. Sin embargo, los gobiernos locales pueden desempeñar un papel muy importante a la hora de complementar y reforzar las políticas que se dicten desde el nivel regional. Dada su proximidad física al tejido productivo, los gobiernos locales pueden ser particularmente sensibles a las necesidades individuales de cada cluster, sobre todo en aquellas materias en las que tienen otorgadas claras competencias por ley. Entre las actuaciones estratégicas que puede llevar a cabo un gobierno local para impulsar el desarrollo de un cluster cabe destacar las siguientes: - Creación de espacios tecnológicos para potenciar el nivel de innovación de las empresas que integran el cluster {parques tecnológicos, centros tecnológicos, incubadoras de empresas, etcétera) . - Desarrollo de nuevos espacios productivos para los clusters {polígonos industriales, minipolígonos, zonas de actividades logísticas, zonas francas, parques empresariales, centros de transportes, etcétera).

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Construcción de infraestructuras de comunicaciones para reforzar las relaciones entre los agentes del cluster (transportes y telecomunicaciones) . - Agilización de los trámites administrativos para facilitar la localización de nuevos agentes económicos dentro de un cluster. - Establecimiento de programas de formación especializados para los trabajadores del cluster. - Atracción de industrias y servicios relacionados con el cluster, así de como organizaciones del conocimiento públicas y privadas. - Mejora del nivel de calidad de vida en el ámbito local. - Desarrollo de factores socioculturales que estimulen el desarrollo de clusters. En definitiva, los clusters presentan utilidades relevantes en la planificación estratégica de ciudades porque su puesta en marcha y su mantenimiento en el tiempo requieren una responsabilidad compartida entre el gobierno, los agentes económicos y la propia sociedad. Análisis del ciclo de vida de los sectores productivos En 1965, Theodore Levitt, profesor de la Universidad de Harv·ard, publicó un artículo titulado "Explotación del ciclo vital del producto" que pronto se convirtió en una referencia clave para el marketing e·m presarial. 9 En este artículo, Levitt tomaba de labiología el ciclo vital de un ser vivo y lo trasladaba al ámbito empresarial, creando así el modelo del ciclo de vida de un producto de consumo. Este modelo estaba compuesto por una función logística en forma de S (curva S), en la que el eje de ordenadas representaba las ventas del producto y el eje de abscisas reflejaba sus diferentes etapas vitales, ordenadas de forma cronológica (figura 9 ·13). Explicado en estos términos, el concepto del ciclo de vida de un producto encerraba cuatro principios: r. Los productos tienen una vida limitada. 2. Las ventas de un producto pasan por diferentes etapas, y cada una plantea nuevos desafíos para el vendedor. 3. Los beneficios de un producto aumentan y disminuyen según la etapa del ciclo de vida. 4· Los productos requieren diferentes estrategias en cada una de las etapas del ciclo de vida en que se encuentren. El éxito de este estudio radicó en que permitía, por un lado, anticipar la evolución de un producto a lo largo del tiempo y, por otro, identificar las estrategias más adecuadas a cada etapa vital. Asimismo, la curva S representaba con claridad el efecto 'umbral' y el efecto 'saturación' que suelen experimentar los productos de

9· Theodore Levitt, " Expl oit the Product Life Cycle", r 96 5.

193

ANÁLISIS DE LA OFERTA

Curva del ciclo de vida Figura 9.13 .

¡ •

·······

•••••••••·r·••••••••... :

_______ji__________

CRECIMIENTO

Beneficios

MADUREZ

DECLIVE

FUENTE: Elaboración propia

consumo en un mercado abierto. En suma, esta herramienta reforzaba la capacidad de análisis y de anticipación de los expertos en marketing. Hoy en día, el análisis del ciclo de vida se utiliza extensamente no sólo en el marketing de consumo, sino también en el análisis de los sectores productivos que operan en un territorio determinado. De hecho, este instrumento es de gran utilidad en el plan estratégico de una ciudad, puesto que nos permite posicionar los diversos sectores productivos según sus expectativas de crecimiento de cara al futuro, y evaluar así la vitalidad de la economía local. En este tipo de análisis suelen distinguirse cuatro etapas (figura 9.14): Curva del ciclo de vida

Figura 9 .14. Muy débil SaliCfa de muchas firmas Mercados en

contracción

Poco definido

Definiéndose

Bien definido

Débiles

En aumento

Elevadas

Inestable

Estabillzándose

Eslable

194

PLANIFI C ACIÓN E ST RATÉGICA DE CIUDADES

r. Introducción. En esta etapa aparece una actividad productiva en el mercado antes de que haya demanda efectiva. Características: las ventas son escasas y el movimiento comercial es muy lento; la tecnología cambia deprisa; énfasis en conseguir nuevos clientes; las barreras de entrada son bajas; las cuotas de mercado cambian con facilidad. Ejemp los: aplicaciones comerciales de la nanotecnología y de la biotecnología; turismo ecológico. 2. Crecimiento o despegue. En este segundo estadio, la demanda se acelera y el mercado total se amplía rápidamente. Características: crecimiento rápido; los clientes comienzan a alinearse con los productores; decrece el número de nuevos clientes; la tecnolbgía se difunde más ampliamente; las cuotas de mercado comienzan a estabilizarse; a\lmentan las barreras de entrada. Ejemplos: servicios de atención a la tercera edad; telefonía móvil tipo UMTS. Al término de ·esta fase suele producirse un periodo de turbulencia, momento en el que caen los competidores más débiles; se detectan menos entrantes y consumidores; se estabilizan la tecnología y los mercados. 3. Madurez. En esta etapa, la demanda se uniforma y crece en su mayor parte sólo al ritmo de la reposición de productos. Características: los clientes se alinean con los productores; la tecnología y las cuotas de mercado se estabilizan; aumentan los costes de entrada; se amplían las líneas de productos; el mercado experimenta crecimientos bajos. Ejemplos: automoción; bienes de consumo; banca tradicional. 4· Declive. En la última etapa, los productos del sector empiezan a perder atractivo para el consumidor y las ventas decaen. Características: cae la demanda; decrecen los competidores; las líneas de productos se estrechan; aparecen los productos sustitutivos; las empresas actúan enérgicamente para mantener la cuota de mercado. Ejemplos: industria naval y siderurgia. Conviene aclarar que la maduración de las etapas del ciclo vital varía ampliamente de una industria a otra y que no siempre se desarrollan según la curva típica. En ocasiones, las industrias rejuvenecen después de un periodo de declive; y también pueden saltarse etapas, en particular cuando se ven afectadas por modas pasajeras. Asimismo, una crisis económica profunda puede obstaculizar el desarrollo natural de una industria. Finalmente, las empresas también pueden influir sobre el ciclo vital mediante la innovación y la reposición de productos. Hay autores que también han trasladado el concepto del ciclo de vida a las propias ciudades, entendidas como organismos que se forman, crecen, maduran y entran en declive. ro En este contexto, la secuencia de las etapas vitales queda determinada por las funciones y capacidades cambiantes de una ciudad para producir mercancías y serviCIOS.

ro. Véanse Manuel Forn, "Evolución de la planificación y programación de las Administraciones Pú blicas: los pl anes es tr atég icos ", r987; y Luis Suárez-Vi ll a, "R eco nversión indu strial,

cambio tecnológico y planes de desarroll o metropo litano" , 19 88.

ANÁLISIS DE LA OFERTA

195

r. Etapa de formación. Corresponde al desarrollo industrial urbano. En esta etapa, el empleo crece rápidamente debido a la expansión industrial y a sus efectos inducidos en el sector servicios. Al final de esta fase, un área urbana puede alcanzar una dimensión urbana media. 2 . Etapa de crecimiento. Continúa el rápido crecimiento, los que da lugar a un incipiente complejo industrial que diversifica la base productiva local. Esto consolida la estructura industrial local, con significativos beneficios para el sector servicios. 3. Etapa de madurez. Se alcanza la madurez metropolitana. En esta fase aparece la tendencia a la estabilización e incluso al descenso del peso relativo del empleo industrial frente al de servicios. Este fenómeno puede explicarse por los crecientes costes sociales, del suelo, de los bienes raíces y de los impuestos. 4 · Etapa de declive o estancamiento. Se caracteriza por una estabilización general de la población e incluso cierto descenso. Las familias con ingresos medios emigran a la periferia de la metrópolis. Se produce un descenso del empleo absoluto en la industria. La economía metropolitana se debilita p_or la difusión de la centralidad. Todas estas tendencias tienen un fuerte impacto en la base fiscal de la ciudad, lo que hace disminuir los ingresos públicos. En suma, la combinación de diversos factores en la etapa de madurez desemboca en una situación de crisis que puede resolverse mediante el inicio de un nuevo ciclo -siempre y cuando los agentes locales tengan capacidad de reacción- o que puede degenerar en una decadencia progresiva.

_ ¡.

Capítulo 10

Síntesis cfel análisis

Una vez finalizados tanto los análisis externos como el análisis de la oferta urbana, se procede a sintetizar los extensos resultados generados en esta primera fase del plan mediante una serie de herramientas analíticas que facilitan la posterior formulación de la visión estratégica, así como el desarrollo de las estrategias. Esta síntesis puede llevarse a cabo en tres pasos sucesivos: - Paso I: Sintetizar los tres análisis externos (entorno, demanda y sistemas urbanos) mediante una matriz que estructure las amenazas y oportunidades según su nivel de impacto y posibilidad de aparición. - Paso 2: Consolidar el diagn(>stico sectorial y temático de la oferta urbana, realizado por los grupos de trabajo, mediante el análisis DAFO. - Paso 3: Determinar el posicionamiento económico y social de la ciudad mediante las denominadas 'matrices de portafolio'. Metodología general · Paso 7

Figura Io.r.

Síntesis de los análisis externos Los análisis del entorno, la demanda y los sistemas urbanos suelen ofrecer gran número de factores externos que se caracterizan por su heterogeneidad y su difícil equiparación entre sí. Recordemos que de estos tres análisis se desprenden amenazas y oportunidades para la ciudad, derivadas de los cambios del entorno, las exigencias de la demanda y las actuaciones de otras ciudades.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE C IUDADES

Con el fin de ordenar la evaluación de los acontecimientos externos que afectan a una ciudad se utiliza una matriz que valora, por un lado, la probabilidad de aparición de un factor externo y, por otro, el nivel de impacto que dicho factor pueda tener en el desarrollo futmo de la comunidad. Mediante esta matriz, el analista puede estructurar y asignar prioridades a la amalgama de factores externos detectados según las dos variables mencionadas. A modo de ejemplo, se describen cuatro categorías defactores externos (figura ro.2): Matriz síntesis de los análisis externos · Figura ro.2.

·O !!l

ii2 <{ n. <{ w e e :¡;"' <{ e :;:" :::; iii

< lll o0:: n.

..... lll

Factores externos a encauzar

Factores externos críticos

Factores externos despreciables

Factores externos a vigilar

Alto

NIVEL DE IMPACTO FUENTE: Elaboración propia

Factores externos críticos. Producen un impacto alto en la ciudad y su probabilidad de aparición es elevada. Esta categoría exige una atención prioritaria por parte del analista. - Factores externos que se han de vigilar. Generan un impacto alto, pero su probabilidad de aparición es baja. Esta categoría requiere un seguimiento continuado en el plan. - Factores externos que se han de encauzar. Observan un impacto bajo en la ciudad, pero su probabilidad de aparición es alta. Esta categoría requiere una adecuada gestión de los factores externos para que no produzcan distorsiones en la ciudad. - Factores externos despreciables. Muestran un nivel bajo tanto en impacto como en probabilidad de aparición. Esta categoría no requiere la atención del plan. La triangulación de las conclusiones obtenidas en el análisis externo esbozará un escenario general configurado por las tendencias de futuro, las exigencias de la demanda y las actuaciones de otras ciudades. Este escenario permitirá contextualizar los modelos de desarrollo de la ciudad estudiada (físico, económico y social) y valorar hasta qué punto la orientación de desarrollo que se percibe en la comunidad está en sintonía con las que

SÍNTESIS DEL ANÁLISIS

199

marcan \os factores externos. Una divergencia sustancial entre el modelo de desarrollo y los factores externos obligará a proponer unas estrategias que reconduzcan la evolución de la urbe por la senda deseada. Por el contrario, si se detecta una convergencia significativa, las estrategias deberán reforzar esta ·sintonía y aprovecharla para mantener las ventajas competitivas de la ciudad. Aunque este contraste resulta ser marcadamente cualitativo, no por ello deja de tener gran interés para el planificador. La posibilidad de detectar desviaciones en curso sobre la evolución física, económica y social de una comunidad con respecto a lo que marca el e.n torno, la demanda y los sistemas urbanos, encierra un indudable interés para justificar la necesidad de abordar el proceso de planificación estratégica y para precisar los requisitos de competitividad, habita bilidad, sostenibilidad y gobernabilidad. Síntesis del análisis de la oferta urbana: DAFO En todo plan estratégico, el análisis de la oferta urbana llevado a cabo por varios grupos de trabajo, sectoriales y temáticos, genera una valiosa y voluminosa información que resulta difícil de manejar para cualquier analista, y no digamos para los que no son especialistas en la materia. Con el fin de estructurar los resultados de este análisis y de valorarlos con el mayor rigor posible, se utiliza una herramienta ampliamente conocida en el mundo empresarial: el DAFO. Desde nuestra óptica urbana, un análisis DAFO puede entenderse como una herramienta para analizar una ciudad y su entorno, como una manera de estructurar el diagnóstico y como un método para conocer la situación de partida de una ciudad antes de formular la visión estratégica. Las siglas DAFO (SwoT en inglés, de Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) corresponden a cuatro atributos (Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades) que están relacionados entre sí. En otras palabras: un DAFO evalúa los factores internos de una ciudad en cuanto a sus puntos débiles y fuertes , y valora los factores externos que afectan a una urbe en tanto que amenazas y oportunidades. Pasemos a definir los atributos de un DAFO (figura 10.3}: - Debilidades (o 'puntos débiles'}: son aspectos que limitan o reducen la capacidad de desarrollo de una ciudad, suponen una amenaza presente y futura, y deben, por tanto, controlarse y superarse. - Amenazas: son aquellas fuerzas del entorno que pueden impedir o limitar la implantación de una estrategia, incrementar riesgos o reducir los beneficios esperados. - Fortalezas (o 'puntos fuertes '} : son aquellas capacidades, recursos, posiciones alcanzadas y ventajas competitivas de una ciudad que deben y pueden servir para explotar las oportunidades.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

2 00

- Oportunidades: son aquellas condiciones del entorno que pueden dota.r a la úudad de una venta,ja competitiva. Ejemplo de análisis DAFO de una ciudad Figura r o .3. • Nuevos yacimientos :de empleo • Integración pallUca y económica europea • Aparición de nuevas,tuantes energéUcas • Mayor movilidad laboral • Incremento de los viajes turlstlcos • Convergencia económica con la media europea • Desarrollo de nuevas tecnologfas • Demanda de mayor participación ciudadana

• Exigencia de idiomas en el puesto de trabajo • Pérdida de control sobre las politices económicas • Agravamiento del cambio climático • Crecimiento descontrolado de la inmigración • Declive del producto turlsUco de sol y playa • Brecha crecM!nte con tas parses más ricos • Destrucción de empleos poco cualifiCados • Mayor diflcullad para ejercer la acción de gobierno

• Amplia oferta educativa • Diversificación del tejido productivo • Servicios turlsUcos muy competitivos • Buena accesibilidad por carretera y ferrocarril • Amplia oferia de equipamientos urbanos • Proximidad a zonas de interés natural • Buena cobertura de servicios SOciales • Eficaz descentralizaéión de servicios municipales

• Excesivo número de pymes poco competitivas • Fuerte estaclonalidad de la demanda turlstica • Débil accasibllided por transporte aéreo • Elevado costa del suelo urbano • Escasez de recursos hldricos • Problemas de marginación de inmigrantes • Descoordlnación entre edmlnistraclonas públicas

Los cuatro atributos de un DAFO establecen relaciones entre sí, de manera que se retroalimentan unos a otros y generan una dinámica que _puede variar los efectos de los factores externos sobre los elementos de la oferta urbana. En la figura ro.4 se muestran las diferentes relaciones de causa-efecto que pueden darse entre los múltiples emparejamientos entre los cuatro atributos. Estructura y relaciones de un DAFO Figura r o + o

Amenazas

o)(.S 1-w >< w 1z

Se agudizan

Se refuerzan

VALORACIONES FUENTE: Elaboración propia

A la vista de las relaciones que pueden darse en un DAFO , a continuación se identifican las actuaciones que habitualmente se siguen en una ciudad (figura ro .5 ). Un uso optimista de un DAFO

SÍNTESIS DEL ANÁLISIS

201

consiste en apoyarse en los puntos fuertes y explotar las oportunidades. No obstante, cuando las amenazas impiden hacer realidad las oportunidades o cuando los puntos débiles son muy relevantes, hay que actuar para reconducir esta situación. Actuaciones ligadas a un DAFO FORTALEZAS F1, Fz, F3

DEBILIDADES D1, 0 2,03

AMENAZAS

Reducir las amenazas y reforzar los puntos fuertes

Redu<;ir las amenazas y los puntos débiles

OPORTUNIDADES 01, Oz, 03

Incrementar los puntos fuertes y las oportunidades

Incrementar las oportunidades y reducir los puntos débiles

Figura ro. 5.

.:: FUENTE : Elaboración propia

Finalmente, se plantean una serie de recomendaciones operativas para realizar el análisis DAFO: Diferenciar bien entre factores internos y externos. Utilizar el método de la 'tormenta de ideas' (brainstorming) para elaborar una lista de amenazas, oportunidades, puntos fuertes y puntos débiles. Ser muy realista y concreto al identificar los puntos fuertes y débiles. Articular estrategias alternativas. Determinación del posicionamiento de una ciudad

I. Véase David A. Aaker, Strategic Market Management, r 9 84.

El cruce de los puntos fuertes y débiles que presentan los diversos elementos de la oferta urbana con las amenazas y oportunidades que se derivan del análisis externo establece un marco referencial para determinar el posicionamiento actual de la ciudad frente a los retos del futuro. El análisis de posicionamiento no sólo identifica los posibles puntos de mejora, sino que también aporta información sobre los factores clave de éxito de las áreas o los sectores en los que la ciudad desarrolla su actividad. En el ámbito empresarial, los resultados del cruce de los resultados de los análisis externo e interno suelen plasmarse en las denominadas 'matrices de portafolio', r en las cuales se evalúa la fortaleza competitiva de la empresa con respecto a los factores externos (figura ro.6). Este tipo de matrices presentan ventajas

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

202

indiscutibles: r, sintetizan eficazmente mucha información; 2, fa cilitan la visualización de los resultados de una forma simple, clara y expresiva; 3, son muy útiles para encauzar las discusiones de un grupo de trabajo; y 4, ayudan a intuir estrategias. Es factible adecuar estas técnicas al ámbito urbano, particularmente cuando se trata de analizar el posicionamiento competitivo de una ciudad, péro también es posible hacerlo para determinar el posicionamiento en materia de habitabilidad. Matrices de portafolio

................¡.................¡................¡-.. ··• N

..J

"'<

¡¡;

< o < '5

..J

....o

................ i:.................;: ................ i:.....•

. . . . . . . . ,. . . . . . . . t'' "'"""'"'l"'' .

Figura 10.6.

1) las variables deben ser relevantes para explicar la cuestión analizada. 2) las variables deben ser independientes entre si para garantizar la diferenciación de los

;

Bajo

Medio

Alto

NIVEL DE LA VAR IABLE 1 FUENTE : Elaboración propia

Posicionamiento económico. El posicionamiento económico de una ciudad suele establecerse mediante la valoración de cada subsector productivo según tres variables: Atractivo del mercado. Esta variable explora la evolución reciente y las tendenCias previsibles de cada subsector, de modo que puedan establecerse sus perspectivas de futuro. Los principales criterios que determinan las perspectivas de crecimiento de los subsectores analizados son: tasa de crecimiento futura, posición en la curva del ciclo vital, tamaño del mercado potencial tanto interno como externo, y previsib le margen bruto de explotación. En la evaluación se consideran tres rangos: atractivo alto, medio y bajo. Competitividad empresarial. Esta variable evalúa el posicionamiento competitivo de cada subsector en el mercado. Los criterios determinantes del nivel de competitividad son múltiples: estructura empresarial, integración sectorial, canales de comercialización, innovación tecnológica, costes, cualificación de los recursos humanos, ambiente sociolaboral, relación con servicios productivos y disponibilidad de infraestructuras productivas. En la evaluación se consideran tres rangos: competitividad elevada, media 'Y ctébil.

SÍNTESIS DEL ANÁLISIS

203

Dimensiófl. productiva. La tercera variable tiene como pro-

pósito estimar en términos relativos la dimensión productiva de cada subsector dentro de la economía local. Los criterios básicos que fijan la dimensión productiva son d valor añadido bruto de la actividad empresarial y el nivel de empleo, fijo y temporal, generado por cada subsector. En la evaluación se consideran tres rangos: dimensión grande, mediana y pequeña. Una vez evaluadas las tres variables anteriores, se confecciona la denominada 'matriz de atractivo-competitividad', compuesta por dos ejes (atractivo del mercado y competitividad empresarial) y por un tercer valor (dimensión productiva) que fija el radio del círculo de cada subsector analizado. Los posicionamientos más significativos en esta matriz son los siguientes (figura 10.7): Matriz de atractivo-competitividad Figura

•• :• •

1 0.7 .

..,. .!!

DIMENSIÓN PRODUCTIVA .

Grande •

Mediana

Pequeña

DINÁM ICA DESEABLE

:¡;

Bajo FUENTE: Elaboración propia

Medi o ATRACTIVO DEL MERCADO

•

Alto

Grupo A. Cuadrante superior derecho, en donde el atractivo de mercado y la competitividad empresarial son elevados. Se trata de sectores consolidados que presentan elevadas expectativas de crecimiento de cara al futuro y que, por tanto, constituyen los pilares para impulsar el desarrollo económico de la ciudad. La orientación estratégica que se ha de seguir es la de un crecimiento ofensivo. Grupo B. Cuadrante inferior derecho, en donde la competitividad empresarial es débil, pero el atractivo de mercado es alto. En este grupo suelen encuadrarse empresas pequeñas e innovadoras que no cuentan con suficiente madurez en el mercado. Desde un punto de vista estratégico, estos subsectores deberían ser focos de atención y apoyo selectivo, ya que, a pesar de su debilidad presente, son los que en-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

cierran las oportunidades de crecimiento más interesantes de cara al futuro. Grupo C. Cuadrante superior izquierdo, en donde la competitividad empresarial es fuerte , pero el atractivo de mercado es bajo. En general, se trata de sectores maduros que han dominado tradicionalmente la economía local, pero con· escasas perspectivas de crecimiento de cara al futuro. La orientación estratégica más aconsejable es defender la posieión sin incurrir en gastos elevados; en otras palabras, se basa en sostener las actividades productivas por el gran número de empleos que generan, tratando al mismo tiempo de mejorar los niveles de innovación y calidad de los procesos productivos. Grupo D. Cuadrante inferior izquierdo, en donde el atractivo de mercado y la capacidad competitiva son débiles. Se trata de sectores en declive con serias dificultades de cara al futuro . Aunque la estrategia más aconsejable es la desinversión, hay sectores que con intensos esfuerzos pueden renovarse y mejorar la competitividad de sus empresas mediante el lanzamiento de una nueva generación de productos o bien el desarrollo de innovadoras fórmulas comerciales y de servlClOS. El resto de los cuadrantes corresponden a posiciones intermedias que comparten situaciones y estrategias similares a las ya deseritas. Aparte de las posiciones expuestas, en la matriz de atractivocompetitividad pueden darse básicamente dos tipos de dinámi- cas. La primera contempla una evolución positiva del nivel de competitividad empresarial, según la cual los sectores productivos encuadrados en el grupo B se acercart a los del grupo A gracias a las mejoras introducidas en sus procesos productivos. La Ejemplo de matriz de atractivo-competitividad Figura-Io.8.

Bajo

Medio

ATRACTIVO DEL MERCADO FUENTE : Elaboración propia

Alto

SÍNTESIS DEL ANÁqSIS

205

segunda consiste en el acercamiento de los sectores del grupo C hacia las posiciones del grupo A gracias al lanzamiento de nuevos productos o servicios que mejoran sus expectativas comerciales. En definitiva, esta matriz permite sintetizar el análisis llevado a cabo sobre la base económica de una ciudad y- formular recomendaciones de carácter estratégico para su futuro desarrollo. En la figura ro.8 se muestra un ejemplo de matriz de atractivo-competitividad para una ciudad de tamaño medio, ubicada en el litoral mediterráneo español y especializada en actividades hortofrutícolas y turísticas. Posicionamiento social. El posicionamiento de una-ciudad en materia social puede determinarse evaluando los diferentes elementos que configuran el bienestar social, habitabilidad o calidad de vida según tres variables: - Crecimiento potencial de la demanda. Esta variable prevé el posible crecimiento que puede experimentar la demanda futura de servicios sociales en una ciudad. Como punto de referencia pueden considerarse territorios más desarrollados en materia social, que sean trasladables al caso estudiado. En la evaluación se consideran tres rangos: crecimiento potenciaLfuerte, medio y débil. - Cobertura actual de las necesidades sociales. Esta segunda variable valora el grado de cobertura que los diversos agentes de la ciudad prestan a las necesidades sociales en el momento actual. Básicamente, la cobertura de las necesidades sociales se lleva a cabo teniendo en cuenta los estándares admitidos como universalmente válidos en el ámbito social. En esta evaluación se consideran tres rangos: cobertura alta, media y baja. - Dimensión de la demanda social actual. La tercera variable tiene como propósito estimar la dimensión actual de las diversas demandas sociales existentes en la ciudad. En esta evaluación se consideran tres rangos: dimensión grande, mediana y pequeña. Una vez evaluadas las tres variables anteriores, se confecciona la denominada 'matriz de demanda y cobertura social', compuesta por dos ejes (crecimiento potencial de la demanda y cobertura actual de las necesidades sociales) y por un tercer valor (dimensión de la demanda social actual) que fija el radio del círculo de cada aspecto social analizado. Las posiciones más significativas en esta matriz son las siguientes (figura ro.9 ): - Grupo A. Cuadrante superior derecho, que incluye áreas sociales con un fuerte crecimiento potencial de la demanda y una alta tasa de cobertura de las necesidades actuales de la población. La estrategia recomendada en este grupo pasa por mantener la inversión en los servicios con el objeto de cubrir con anticipación la creciente demanda social.

206

PLANIFICACIÓN ESTRAT É GICA DE CIUDADES

Matriz de demanda y cobertura social

•

"' UJ

..J

..: ¡¡

.!!!

"'"' < o UJ

..: o

¡¡; UJ

()

"':5 UJ

••

•

Figura r o.9 .

e A

fll

" 'O

Grande

..J

..: ;:¡

... ()

..: ..: a: ;:¡

·¡¡...a: "'" "'o UJ

()

•D • e • Débil

Medio

.•B Fuerte

CRECIMIENTO POTENCIAL DE LA DEMANDA FUENTE : Elaboración propia

Grupo B. Cuadrante inferior derecho, constituido por áreas sociales con un fuerte crecimiento potencial de la demanda y una cobertura baja de las necesidades actuales. Desde un punto de vista estratégico, estas áreas deberían ser el foco de atención prioritario de los agentes tanto públicos como privados de la ciudad, ya que presentan fuertes demandas de cara al futuro y al mismo tiempo muestran debilidades significativas. Grupo C. Cuadrante superior izquierdo, compuesto por áreas sociales con un débil crecimiento potencial de la demanda y una alta cobertura de las necesidades en el momento presente. En este grupo, la recomendación estratégiEjemplo de matriz de demanda y cobertura social

Figura r o.ro.

()

m <.!!! e

DIMENSIÓN DE LA DEMANDA SOCIAL ACTUAL

¡¡; UJ

S w

.!!

..J

..: ;:¡

...

;[ w

"'ue

Débil

Medio

CRECIMIENTO POTENCIAL DE LA DEMADA FUENTE: Elaboración propia

Fuerte

fJt

Mediana

Pequeña

SÍNTESIS DEL ANÁLI.SIS

207

ca se basa en mantener los niveles de prestación actuales y mejorar su calidad. - Grupo D . Cuadrante inferior izquierdo, formado por áreas sociales con un débil crecimiento potencial de la demanda y una baja cobertura de las necesidades actuales. La estrategia recomendada en este grupo se fundamenta en satisfacer de forma selectiva y progresiva las necesidades sociales. En la figura ro. ro se muestra un ejemplo de matriz de demanda y cobertura social para la misma ciudad del ejemplo anterior, la cual tiene un nivel de prosperidad medio y experimenta un importante flujo de inmigrantes de países del norte de África para trabajar en los sectores agrícola y turístico.

Capítulo 11

Formulación de la visión estratégica

La conclusión y la síntesis de los análisis externo e interno nos conducen a la formulación de la visión estratégica de la urbe estudiada, es decir, a la definición del modelo de ciudad que la comunidad desea para los años venideros. La transición de la fase de análisis a la visión estratégica es particularmente complicada, ya que se produce un salto en el proceso secuencial y de carácter deductivo seguido hasta el momento por el método, al introducir una aportación de tipo eminentemente inductivo. De hecho, la formulación de la visión lleva una fuerte carga de creatividad y dirigida los puntos débiles presentes de y a aprovechar las oportunidades de futuro. En consecuencia, esta fase del plan estrat¿gico debe ser convenientemente controlada para _o- generar visiones excesivamente ficticias que resulten oco_cr.cibles y_129co asumibles por los agentes locales y la ciudadanía en general. Metodología general · Paso 8

Figura r 1. 1.

Visión: sinónimo de imaginación del futuro La planificación estratégica aplicada a cualquier actividad humana consiste básicamente en concebL: un futuro deseado y en programar los medios realesp ara alcanzarlo. Así como la mayoría de las personas se preguntan durante su niñez << ¿qué quiero ser de mayor? >> y la mayoría de las empresas realizan juicios acerca de su personalidad, las actividades y la dirección que han de seguir

210

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

futuro, un9- ciudad Qecesita reflexionar sobre la visión o el modelg_ que deb€ guiar su futuro desarrollo físico, económico y social-. En otras. Qecesita imaginar su futuro. Este esfuerzo de prospectiva es crítico en todo plan estratégico porque revela la voluntad y habilidad de los planificadores y políticos para esbozar el futuro a largo plazo de la ciudad. Aunque esta afirmación parezca obvia, advierte fielmente sobre la tentación real y habitual de ob1i_e_rv r y los temas con una vi_- _ sión a_corto plazo, lo hoy en día supone un comportamiento letal. La visión a corto plazo tiende a considera.d os problemas urbanos simplemente como fuentes de gastos,. en lugar de -contemplarlos como oportunidades para invertir- de cara al futuro. ·- En términos generales, la formulación de la visión estratégica representa la toma de posición de la ciudad de cara al futuro, frente a los condicionantes que le imponen el entorno, la demanda y el sistema urbano en los que opera. Habitualmente, la visión estratégica es más sencilla de formular en una empresa que en una ciudad. La razón existencial de una compañía radica en la provi. • sión de productos y servicios, por lo que su éxito o fracaso se miden a partir de la cuenta de resultados. Por el contrario, las ciudades no tienen beneficios en el sentido estricto del término empresarial, lo cual obliga a analizar sus problemas de manera subjetiva antes de alcanzar conclusiones determinantes sobre su nivel de éxito o fracaso. Con el propósito de facilitar su formulación, conviene tener claros los tres fines que persigue cualquier visión estratégica ge una ciudad: r. Diferenciar una ciudad dentro de su sistema urbano, aprovechando para ello su voluntad de transformación. 2. Explicitar los objetivos sociales, económicos y físicoespa - ciales que se desean alcanzar en el horizonte temporal del plan estratégico. 3. Otorgar coherencia al desarrollo del plan estratégico, facilitando así la asignación de prioridades a las diversas estrategias. Sin embargo, enunciar la visión para una ciudad puede convertirse en un ejercicio de semántica que quede reducido a la búsqueda de .una palabra o frase que mejor definan la envergadura del modelo urbano deseado. Está claro que este enfoque reduccionista de la _visión puede generar un impacto poco apreciable sobre la estrategia urbana. Para evitar la trivialización de esta tarea, se propone un proceso de trabajo configurado por tres pasos básjeos: r . Diseñar los escenarios de futuro en los que previsiblemente se desenvolverá la ciudad. 2. Formular y desarrollar la visión estratégica deseada para la ciudad.

FORMULACIÓN DE LA VISIÓN ESTRATÉGICA

2II

3. Identificar los temas críticos que debe abordar la ciudad para alcanzar su visión estratégica. Finalmente, cabe resaltar que la formulación de una visión estratégica aplicada a una ciudad siempre conlleva un complejo proceso de elección colectiva, en el cual surge inevitablemente la exigencia de escoger entre diversas opciones y, por tanto, de apostar por determinados cursos de acción y dejar en segundo término los restantes. Dado el alto nivel de complejidad y abstracción de este proceso, es aconsejable forflll]lar una visión preliminar con una participación limitada al comité ejecutivo del plan y a expertos en prospectiva territorial, tras lo cual la visión resultante debe contrastarse con los principales agentes de la ciudad y con los miembros de los grupos de trabajo. de Jos escenarios de futuro El primer paso conducente a la formulación de la visión estratégica de una ciudad es la generación de una serie de escenarios de futuro que esbocen la previsible evolución de la ciudad frente a diversas opciones de comportamiento del entorno. Tradicionalmente, en el campo de la planificación urbana se han utilizado modelos cuantitativos más o menos sofisticados para prever la urbana t;!l horizontes temporales de medio y largo plazo (figura r r.2). Estos modelos pueden ser bastante fiables cuando se ciñen a cuestiones sectoriales bien definidas, mientras que presentan serias dificultades cuando intentan comprender y simular integralmente toda la complejidad que encierra un área urbana grande e incluso de tamaño mediano. Proceso tradicional de previsión urbanística Figura n.2.

FUENTE: Elaboración propia

Por otro lado, hoy en día resulta obvio que la previsión de hechos individuales y tendencias sectoriales puede ser demasiado

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

2I2

simplista en un entorno complejo donde interactúan tendencias multisectoriales y acontecimientos múltiples. Una manera de enfrentarse a esta diversidad y complejidad_es utilizar un enfo_g_!le más cualitativo que cuantitativo, que diseñe escenarios int-egra e acerca los .ue enfrentarse umníudad en el

cf!:lDJrO. Desde un punto de vista académico, los escenarios pueden definirse como instrumentos para ordenar acerca de los eiüornos uturos a ternativos que pue en a ectar a una ciudad. O, expresado en términos más vulgares, los scena;rios---son una herramienta para ayudarnos a observar con perspecti__va. en de gran mcertidumbre (figura I1.3). Definición de escenarios LOS ESCENARIOS SON • Hipótesis. ·Desarrollos alternativos . • Representación compartida de los futuros posibles obtenidos en un grupo de trabajo. • instrumentos para desafiar los supuestos tradicionales. • Combinación de intuición y análisis racional. • Descripción localizada en múltiples entornos de negocio futuros . • Historias divergentes, con las que no se pretende lograr un c.onsenso 1 sino un disenso. • Proceso de pensamienlo hollstico, en el que se integran varias escuelas cientfficas: economelrfa, sociologfa, etcétera. • Instrumentos para transformar comportamientos reactivos en más proactivos.

·-

LOS ESCENARIOS NO SON

Figura

I I. 3.

• Predicciones . • Extrapolaciones de tendencias pasadas. • Predicciones oficiales desarrolladas por expertos internos o externos . • Instrumentos para reforzar los supuestos tradicionales. • La materialización de visiones intuitivas. • Una visión amplia de posibles macroentornos futuros . • Historias convergentes, con las que se pretende alcanzar un consenso. • El resultado de una escuela científica dominante (por ejemplo econometrfa contra sociologfa). • Instrumentos para reforzar comportamientos reactivos.

FUENTE: Femández Güell, El diseño de escenarios en el ámbito empresarial, 2004 .

Frente a otras técnicas de previsión del futuro, el diseño de escenarios ostenta los siguientes rasgos diferenciales: 1 - Orientación hacia el largo plazo. Muchas políticas urbanas apuntan al corto plazo porque deben responder a contingencias inmediatas; por el contrario, el diseño de escenarios suele esbozar una visión del futuro a largo plazo. En el ámbito urbano se entiende que tienen una visión a largo plazo los horizontes temporales que sobrepasan los diez años. - Amplio alcance temático. El diseño de escenarios presenta un alcance -relativamente amplio de _las cuestiones tratadas. Por tanto, este método requiere enfoques interdisciplinares que compartan bases de conocimiento y habilidades muy variadas. - Adecuación al ámbito local. Las fuertes relaciones entre los agentes municipales, la inmediatez y sensibilidad de la gente hacia los cambios producidos en su localidad y el creciente compromiso social hacia la comunidad ofrecen un valioso contexto para aplicar este método.

r. Véase José Miguel Fernández Güell, El dise1io de escenarios en el ámbito em presarial, 2 004.

FORMULACIÓN -DE LA VISIÓN E STRAT É GICA

213

- Método interactivo. El diseño de escenarios estimula la implicación activa de diferentes tipos de expertos (empresarios, investigadores, políticos, etcétera) con el fin de compartir sus valiosos conocimientos y trasladarlos a los agentes decisorios. - Generación de consenso. Este método trata de alcanzar consensos sobre los escenarios de futuro, siempre y cuando no existan profundos desacuerdos entre los expertos. Entre las venta -escenarios, cabe destacar gue rt!fleja lacomplejidad de los facilita la exde difeLentes visiones sobre el gue lás estrategiaLurbanas sean robustas y asegura que la ciudaclesté-aliñ eada con su entorno. A pesar de estas ventajas, esta herramienta no debe ser util{zad;-para solucionar problemas urbanos inmediatos ni para obtener proyecciones precisas, ya que se trata de una técnica de prospectiva eminentemente cualitativa. En otras palabras: un buen escenario no es tantp el que retrata acertadamente el futuro, sino el que capacita a una comunidad urbana para adaptarse a los cambios. Metodología para el diseño de escenarios aplicado a las ciudades. El diseño de escenarios es un arte que requiere imaginación e intÜicióll;Y que esci p oco en el ámbito urbano: con e fin de difundir esta útil herramienta de prospectiva, se describe a continuación una metodología organizada en cinco etapas y adaptada específicamente al proceso de planificación estratégica de ciudades (figura II-4). Metodología para el diseño de escenarios Figura

II + Etapa 1

Caracterización funcional de la ciudad

Participación, comunicación y retroalimentación FUENTE: Femández Güell, El diseño de escenarios en el ámbito empresarial, 2004.

Etapa I: Caracterización funcional de la ciudad. Esta primera etapa comprende dos tareas. En primer lugar, hay que caracterizar el sistema funcional urbano estudiado y el entorno en el que opera. Esto supone describir los modelos de desarrollo físico, so-

PLAN I FICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

214

cial y económico de la urbe; explorar el entorno que afecta a su evolución, fij ar la principal preocupación estratégica de la ciudad y definir el alcance temporal del estudio de prospectiva. La segunda tarea tiene como objetivo determinar los factores clave y causales que configuran el presente y, previsiblemente, el futuro desarrollo de la ciudad. Un factor clave puede entenderse como un componente estructural del sistema urbano que estamos observando. Cada factor clave está sustentado por una serie de factor.es causales que determinan su estado futuro y que reflejan fuerzas tanto dentro como fuera de la ciudad objeto de estudio. En otros términos: los factores causales .aportan información para explicar la dinámica evolutiva de cada factor clave. Factores clave y causales del desarrollo de una ciudad Factores causales

Factores clave, I.

Movimiento demográfico y espacial de la población.

Estructura del tejido social.

'•

Índices de natalidad y mortalidad. Flujos de migraciones. Situación económica general. Preferencia como lugar para vivir. Distribución espacial de la población dentro de la zona urbana. Nivel de bienestar y nivel de marginación social. Grado de segregación espacial entre los grupos sociales. Solidez de la .estructura familiar. Calidad y cobertura de los servicios sociales. Amplitud y solidez del tejido asociativo. Fortaleza de la identidad local. Nivel formativo entre la población. Calidad y amplitud de la oferta formativa . Difusión y aprendizaje de nuevas tecnologías.

3· Capacitación de los recursos humanos.

4· Dinamismo y competitividad de la base económica.

Dimensión y nivel de sofisticación de la demanda económica. Nivel de madureZ de los sectores económicos. Diversificación de la base económica. Nivel de innovación tecnológica en las empresas locales. Capacitación y .coste de la mano de obra. Espíritu emprendedor del empresario local. - Calidad y diversidad de los servicios productivos.

5. Estructura espacial urbana.

Expansión o contracción de la escala espacial de la ciudad. Capacidad y calidad de los sistemas de transporte y logística. Calidad y cobertur<! de los sistemas de telecomunicaciones. Calidad de los espacios y las infraestructuras productivas. Calidad de la oferta de las infraestructuras sociales.

6. Políticas de la administración

Capacidad financiera de las Administraciones Públicas. Eficacia y eficiencia en la gestión de los recursos públicos. Concertación y coordinación entre los agentes públicos. Cooperación entre sector público y privado.

local

Cuadro u

.A .

FORMULACIÓN DE LA VISIÓN E STRATÉGI C A

215

En el cuadro adjunto se muestra a título ilustrativo una relación de factores claves y causales correspondientes a una urbe contemporánea de un país desarrollado. Etapa 2: Identificación y evaluación de las tendencias de cambio. L_a2.egunda eta ,a.__del método incluye dos tareas. El propósito de la primera es identificar analizar las tendencias de cambio que pueden afectar de forma significa a la dinámica de los factores c ausales que sustentana los clave del urbano. Al exponer el análisis del entorno (capítulo 6}, ya se explicaron con detenimiento los diversos tipos de cambios que afectan a la evolución futura de -la ciudad. Asimismo, se mostraron ejemplos de posibles cambios urbanos (figura r r. 5 ).

Ejemplos de cambios urbanos Figura r I. 5.

· ·. CAMBIOS EcQNOMICOS

CAMBIOS 80CIAt.1!8 • • Lento crecimiento y envejecimiento de la población urbana.

• Globa!izaclón e lntemaclonalizadón de los mercados.

• Presión migratoria de terceros paises.

• Integración de nuevos paises capitalistas en la

• Proteccionismo dentro del proceso de globa!ización.

economia global.

• Crecimiento de las familias monoparentales. • Hacia una sociedad del ocio. • Mayor concienciación medio ambiental, • Evolución de las fofTTlas de vida.

• Terciarización de la producción y del empleo.

éAMBIOS DENTRO DE LA PROPIA CIUDAD

• Duallzacfón del mercado de trabajo. · Creciente segmentación de los mercados. • Reconfiguración de la estructura corporativa.

• Democracia más partlcipativa y menos representativa.

• Hada una sociedad y un mercado basado en las

TIC (tecnologfa, de información y comunicación).

• Nueva oleada tecnológica basada en la nanotecnologfa o

Avance en la descentralización administrativa junto a la supranac!onalidad de decisiones.

y blotecnologfa.

• Mayor demanda de cohesión económica y social.

Innovación en los medios de transporte.

• Mayor cooperación pUblico-privada.

• Automa tización de la gestión administrativa. o

Crecimiento de las tran sacciones electrónicas.

• Aparición de nuevos materiales.

DISCONTINUIDADES

FUENTE: Elaboraclórl propía

La segunda tarea de esta etapa tiene como objetivo evaluar las diversas tendencias de cambio mediante una ma/';iz de impacto: incertidumbre, tal como se explicó en el análisis del e; to¡:-n o (fi, gura r r.6} . Esta matriz nos permite discriminar las tendencias de cambio que más nos interesan para el ejercicio del diseño de escenarios, es decir aquellas que observan un fuerte impacto en la evolución de la ciudad y que muestran un elevado grado de incertidumbre. La lógica detrás de esta selección radica en que las tendencias importantes y ciertas se dirigen en una dirección bien conocida, siendo su impacto previsible; mientras que las tendencias importantes e inciertas tienen un impacto imprevisible. Así, las certidumbres son factores constantes en todos los escenarios, mientras que las incertidumbres constituyen factores críticos, que determinan realmente los escenarios y permiten diferenciarlos con mayor nitidez.

2I6

PLANIFICACIÓN ESTRATÉ'GICA DE CIUDADES

Ejemplo de matriz de impacto-incertidumbre • Terclarizaclón de la producción y

del empleo. • l ento crecimiento y envejecimiento de la población urbana.

• Crecimiento de las famllias

11.

w e

o ::E

-' w

• Globabzaclón de los mercados. • Proteccionismo dentro det proceso de globalización,

• Anallz.ación del mercado de trabajo.

• Aparición de nuevos criterios de localiZ.acjón empresa(¡al,

• Tansión entre globaltz:aci6n y proteccionismo. • Expansión fisJco..espacial de la ciudad.

monoparentales. • Mayor concienciación med io ambiental.

• Innovación en los medios de

• Creciente segmentación de los

• Hacia una sociedad del ocio.

• Evolución de las formas de vida.

• Presión migratoria de terceros pafses. • Nueva oleada tecnotógica basada

• Crecimiento de kJs transacciones electrónicas.

mercado s. • Reconfigu ración de la estructura corporati va.

Figura II.6.

transporte.

en la telefonla móvil y biotecnologla.

• Mayor cooperación público-privada.

z • Integración de nuevos paises capitalistas en la econo mia global.

• Aparición de nuevos materiale s.

• Democracia más participativa y

menos representativa.

'ii'

Bajo

Medio

Alto

GRADO DE INCERTIDUMBRE FUENTE: Elaboración propia

Etapa 3: Creación y desarrollo de los escenarios. El objetivo de la tercera etapa es construir y desarrollar una serie de escenarios que representen de modo congruente y plausible los diversos futuros a los que puede enfrentarse la ciudad. El diseño de escenarios para una ciudad sería relativamente fácil de realizar si sólo hubiera una variable de cambio, pero inevitablemente la gran diversidad y complejidad urbana generan un gran número de variables. El problema radica en que esta multiplicación de variables da lugar a una excesiva proliferación de escenarios, lo cual debilita el ejercicio de previsión y complica extraordinariamente la labor. del planificador urbano. Con el fin de limitar el número de escenarios, se acometen las dos tareas que se explican a continuación. Ejemplo de matriz de impacto-incertidumbre CONTEXTO SOCIOECONÓMICO MUY DINÁMICO · Rechazo social ante los cambios. • Débil esplritu emprendedor. • Ignorancia sobre innovaciones tecnológicas . • Sistemas educativos anclados en el pasado. • Mercado laboral rfgido. • Escasa inversión en transporte colectivo. • Gestión administrativa lenta y discrecional.

OFERTA URBANA CONSERVADORA

· Acentu ación de la globalizaclón de los mercados . • Incremento de la movilidad de trabajadores dentro de bloques económicos. • Desarrollo de nuevos estilos de vida. • Recuperación dellndice de natalidad. • Liberalización de la legislación laboral. • Aparición de una nueva oleada tecnológica impulsora del crecimiento económico. • Incremento de las inversiones en el exterior.

OFERTA URBANA INNOVADORA • • • • • • •

Proteccionismo en el comercio Internacional. Descenso de la movilidad de trabajadores. Mantenimiento de los estilos de vida tradicion ales. Disminución dellndice de natalidad . Protección del empleo. Escasa aparición de tecnologías disruptivas. Disminución de las inversiones en el exterior.

CONTEXTO SOCIOECONÓMICO POCO DINÁMICO FUENTE : Elaboración propia

• Actitud social favorable a los cambios. • Fuerte esplritu emprendedor. • Aceptación y difusión de las innovaciones tecnológicas. ·Sistemas educativos adaptados a las nuevas demandas. • Flexibilización del mercado laboral. • Modernización de los sistemas de transporte colectivo. · Agilización de la gestión administrativa.

Figura I I. 7.

FORMULAC IÓN DE LA VISIÓN ESTRATÉG I CA

217

La primera tarea tiene como objetivo elegir las variables de escenario, es decir, las fuerzas que previsiblemente impulsarán los cambios en los escenários de futuro. La elección de estas variables se lleva a cabo entre las tendencias de cambio que muestran un mayor impacto potencial y un mayor grado de incertidumbre sobre la ciudad. Además, dichas variables deben ser entre sí para configurar escenarios con suficiente grado de diferenciación. Las dos varia bles de escenario constituyen dos ejes principales, cada uno de los cuales define dos situaciones alternativas con atributos claramente opuestos (figura Ir. 7) . La segunda tarea tiene como fin la creación y el desarrollo de los escenarios. Los dos ejes principales definidos anteriormente dan lugar a cuatro cuadrantes, cada uno de los cuales representa un escenario de futuro caracterizado por la com binación de atributos que acompaña a cada situación al ternativa de los ejes principales. En el ejemplo utilizado, se configuran cuatro escenarios (figura n.8): Ejemplo de escenarios CONTEXTO SOCIOECONÓMICO MUY DINÁMICO

Figura r r. 8.

EacenarloC Perdiendo el tren OFERTA URBANA CONSERVADORA

Declive urbano

Renacimiento urbano OFERTA URBANA INNOVADORA

Tomando posiciones

CONTEXTO SOCIOECONÓMICO POCO DINÁMICO FUENTE: Elaboración propia

- Escenario A: Renacimiento urbano. Corresponde a un contexto socioeconómico muy dinámico, cuyas transformaciones son asumidas y respondidas por una oferta urbana innovadora. El resultado es una ciudad muy dinámica que tenderá a excederse en su patrón de crecimiento. - Escenario B: Tomando posiciones. En este escenario se experimenta un contexto socioeconómico poco dinámico, mientras que la oferta urbana hace gala de una actitud innovadora. En este caso, lo que se produce es una clara frustración de la oferta urbana (agentes y ciudad anos), que no ve satisfechas muchas de sus aspiraciones por fa lta de unas adecuadas condiciones socioeconómicas.

218

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Escenario C: Perdiendo el tren. En este caso existe un contexto socioeconómico muy dinámico, mientras que la oferta urbanaes conservadora. La ciudad se queda atrás, ya que sus agentes no desean abordar las transformaciones pertinentes. - Escenario D : Declive urbano. Éste es un escenario típicamente pesimista, en el cual se produce la conjunción de un contexto socioeconómico poco dinámico y de una oferta urbana conservadora, poco abierta a cambios. Una vez definidos y caracterizados, los escenarios deben ser desarrollados en un formato literario claro y estimulante que permita transmitir con precisión, a cualquier persona interesada en el desarrollo urbano, los supuestos básicos en los que se fundamentan. De este modo, cada escenario cuenta la historia de cómo varios elementos pueden interactuar entre sí bajo dos condiciones que deben satisfacerse en el mayor grado posible: la coherencia interna y la plausibilidad. · La última tarea que se ha de realizar en esta tercera etapa del método consiste en establecer una serie de indicadores que permitan reconocer cuándo cada uno de los escenarios comienza a desenvolverse en la realidad. En otras palabras, se trata de detectar pequeños signos, ya sean cuantitativos o cualitativos, que anuncien grandes cambios y que permitan reconocer y comprender los acontecimientos presentes en el contexto de üna imagen global del futuro. De esta forma, a medida que vayan ocurriendo los acontecimientos, los indicadores tempranos permitirán vislumbrar las mayores o menores probabilidades de aparición de los diferentes escenarios y, así, tomar decisiones en consecuencia. Etapa 4: Determinación de las implicaciones. Una vez diseñados y desarrollados los escenarios, en la cuarta etapa se procede a determinar sus posibles implicaciones en la futura evolución de la ciudad (figura I 1.9 ). •En primer lugar, se desarrollan las implicaciones. Cada escenario .proporcionará una imagen diferente de los factores clave y causales que determinan la evolución de la ciudad analizada. La valoración de estos factores bajo cada escenario determinará el posicionamiento de la ciudad, en términos de competitividad, habitabilidad, sostenibilidad y gobernabilidad dentro de su sistema urbano de referencia, en donde conviven rivales y colaboradores. En suma, cada escenario desvelará la capacidad de la ciudad para sostener o aumentar sus fuentes de ventajas comparativas y competitivas de cara al futuro. Posteriormente, a partir del conocimiento de las implicaciones, se identifican las brechas existentes en los diversos componentes de la oferta urbana para satisfacer las exigencias externas y afrontar con éxito los retos de futuro que plantea cada escenario. El conocimiento de las brechas propicia el planteamiento de posibles acciones correctoras.

FORMULACIÓN DE LA VISIÓN ESTRATÉGICA

219

Determinación de las implicaciones ESCENARIOC

Figura

ESCENARIOS I1.9 .

ESCENARIO A

Es'-blecimiento de las exigencias del escenario Identificación de las brechas en el sistema funcional Análisis funcional de la ciudad

FUENTE: Elaboración propia

Etapa 5: Formulación de las estrategias urbanas. La quinta y última etapa de este método tiene como propósito formular una serie de estrategias que permitan a la ciudad evolucionar congarantías de éxito en cada uno de los escenarios propuestos. Los principales objetivos que se persiguen en esta etapa son los siguientes: Buscar ventajas competitivas para la ciudad en cada uno de los escenarios de futuro. Formular estrategias básicas de desarrollo social, económico y físico. Desarrollar acciones estratégicas específicas para adecuar los elementos funcionales de la oferta urbana a los nuevos escenanos. Esta última etapa del diseño de escenarios alimenta la tarea de formulación de la visión estratégica que se explica en el epígrafe siguiente. En definitiva, el método de prospectiva aquí expuesto permite a los planificadores urbanos explorar los posibles futuros de una ciudad desde un proceso de reflexión más flexible y creativo que los permitidos por los métodos cuantitativos tradicionales. El diseño de escenarios también hace posible interactuar con el futuro, puesto que las decisiones que se van tomando en el ámbito urbano contribuyen a hacer más probables unos u otros escenarios. En otras palabras: todo lo que sea avanzar en el conocimiento de los posibles escenarios de futuro contribuye a reducir el nivel de incertidumbre en el que se producen las decisiones estratégicas de una ciudad, lo cual es un objetivo significativo para mejorar la calidad de las decisiones estratégicas adoptadas en un ámbito tan complejo y diverso como el urbano.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

220

Formulación de la visión estratégica de ciudad Una vez que se han diseñado los escenarios de futuro, se procede a formular y desarrollar la visión estratégica deseada para la ciudad. Desde un punto de vista estrictamente técnico, cada uno de los escenarios debería tener su propia visión estratégica, pero el pragmatismo operativo y la economía de recursos suele conducirnos a elegir una única visión lo suficiente robusta y amplia como para dar respuesta a la mayoría de los rétos que puedan ser generados-por los diversos escenarios. Definición de la visión estratégica. Toda visión estratégica intenta expresar de manera más cuali dónde dese.a.ll€-g-ar- hr ciudad-efl 1-futuro en-cu-anro-:rsurdimen-

---

Ejemplos de visiones estratégicas

San Francisco (r982) To create an environment that allows San Francisco to provide reasonable business growth and employment opportunities for its residents.

Nueva York (r984) To 'ffiake New York City a better place to live, to work and to business.

Barcelona (r990) Consolidar Barcelona como una metrópolis emprendedora europea, con incid-encia s9bre la macrorregión, con una elevada calidad de vida, socialmente equilibrada y arraigada en la cultura mediterránea.

Lyón (I'990) Lyon métropole tertiaire européenne.

Melboitrne (I99I)

By 2oor, establish· a dynamic Melbourne as one of the commercial, industrial, intellectual and cultural capitals of the world, whiour globalleadership as a livable city.

Madrid (r993) Convertir Madrid en un centro urbano de primer rango en el arco mediterráneo europeo mediante el aumento de su competitividad económica y su calidad de vida.

Río de]aneiro (r995) Tornar o Río de Janeiro urna metrópole com crescente qualidade de vida,- socialmente integrada, respeitosa da coisa pública e que confirme sua voca<;:ao para a cultura e a alegria de viver. Urna metrópole empreendedora e competitiva, com capacidade para ser um centro de pensamento, de gera<;:ao de negócios para o país e de sua conexao privilegiada com o exterior.

Cuadro

II.B.

221

FORMULACIÓN DE LA VISIÓN ESTRATÉGICA

siqne..s_eko@_mica ecia Y- física. _Por principio, una visión estra2Ptimis_ta_ U>bjGios :ll_an.teamiento para ilusionar a la ciudadanía y concitar el apoyo de todos los agentes locales. Asimismo, -la visión debe ser fácilmente comunicable a los ciudadanos. . Ahora bien, no resulta tarea sencilla articular en un lema la visión de una ciudad . Como bien sugieren algunos autores, 2 una visión debería ser; escue!!; .par:alacililru:..gl enunciado, porque ca sociales, economiCos y flSlcos; smgular, porque se Circunscribe a un espacio ur ano; innova ora, porque rompe con la inercia del pasado y da un salto cualitativo hacia el futuro; y verosímil, porque su materialización es factible. . Aún estos muchas _expresiones de viswnes estrategicas pecan de simplicidad y lo cual lleva en ocasiones a infravalorar el esfuerzo y el consenso que han sido necesarios por parte de los agentes locales para realizar esta tarea. En el cuadro r r.B se presentan varios ejemplos de visiones estratégicas, que reflejan la amplia variedad de estilos que pueden emplearse en su formulación. Algunas ciudades limitan su visión a una breve frase que recuerda los eslóganes publicitarios, tras que otras optan por una expresión más larga y elaborada. Desarrollo de la visión estratégica. Una vez definida la visión estratégica con un breve lema, ésta debe desarrollar su contenido y alcance con el fin de ampliar la información sobre el modelo de cmdad_que se desea alcanzar en el futuro. En general, una visión estratégica queda suficientemente desarrollada si se incluyen los · puntos siguientes: r. Definir los principios generales que guían la visión; por ejemplo: mejorar la competitividad, la habitabilidad, la sostenibilidad y la gobernabilidad de la ciudad. 2. Fijar un horizonte temporal de largo plazo para el logro de la visión. Lo habitual es hacerlo para un período comprendido entre los ro_y los 20 años. Desarrollo de la visión estratégica

Modelo de ciudad

Véase Fundación C I EPlan estratégico de Málaga, 199 6. 2.

D ES ,

Modelo económico FUENTE: Elaboración propia

1 Modelo social

§• g c::;:6

Ifi:T'1

.;e

7]• ;j

:1::

0!52935

Figura rr.r o.

Modelo flsico

222

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

3· Establecer escenarios alternativos para dicho horizonte temporal. Para cubrir este punto pueden utilizarse los escenarios diseñados en el epígrafe anterior. 4· Desplegar el modelo futuro de desarrollo de la ciudad en tres submodelos: social, económico y ffsico (figura r r. ro). Estos submodelos deberían dar respuesta a las siguientes cuestiones clave: ¿En qué sectores económicos deberíamos estar en el futuro? ¿Debería focalizarse la economía en industrias manufactureras o en servicios? ¿Debería la ciudad cimentar su futuro en uno o dos sectores productivos o desarrollar una base económica diversificada? ¿Debería expandirse a nuevos sectores? El desarrollo de la visión estratégica de Madrid Cuadro

II.C .

Visión estratégica formulada para la ciudad de Madrid: 3 «El plan estratégico propugna la conversión de Madrid en un centro urbano de primer rango en el arco mediterráneo europeo mediante el aumento de económica y de su calidad de vida. » Esta declaración ·de principios se desarrolló con mayor amplitud para expresar que Madrid podía y debía aspirar a un modelo de ciudad que respondiese a los objetivos siguientes: - Consolidarse como éapital regional europea. - Mantenerse como centro de toma de decisiones y centro financier·o del país. - Conducir la progresiva integración del espacio económico y social de la península Ibérica, en el sistema urbano europeo . - Servir como proyección internacional del país, sobre todo para las funciones comerciales y de comercio exterior. - Convertirse en la entrada aeroportuaria de Europa para los vuelos de Iberoamérica y África. - Emerger como el gran proveedor de servicios avanzados del arco mediterráneo. - Llegar a ser un centro puntero en actividades industriales integradas y de alto valor añadido. Reforzarse como centro logístico de primer rango en la Europa meridional. Consolidarse como el corazón científico del país. - Transformarse en un centro cultural y turístico de primer orden. Alcanzar una calidad de vida equiparable a la de las ciudades más avanzadas del continente. Esta visión estratégica optó por un modelo de corte generalista con . el fin de evitar exclusiones no deseables dentro del complejo tejido socioeconómico madrileño y con el propósito de afrontar los dos retos fundamentales de la ciudad: aumentar la competitividad de cualquier sector productivo y de mejorar la calidad de vida de cualquier segmento de la población.

3· V éase PROMADRID , M adrid futuro : plan estratégico de Madrid, 1993.

FORMULACIÓN DE LA VISIÓN ESTRATÉGICA

223

- ¿Con qué tipo de recursos debe producirse el desarrollo económico: endógenos o exógenos? - ¿A qué mercados deberían dirigirse nuestras manufacturas y servicios? - ¿Estamos dispuestos a retroceder en calidad de vida en favor de la prosperidad económica? ¿Qué política debería plantearse en materia de calidad de vida? - ¿Cómo vamos a conseguir la sostenibilidad de nuestra ciudad? - ¿A quién queremos servir como entidad urbana suministradora de servicios públicos? - ¿Qué papel debe desempeñar la administración local en el desarrollo socioeconómico de la ciudad? - ¿Cuánto riesgo estamos di spuestos a asumir para mejorar la competitividad, la habitabilidad; la sostenibilidad y la gobernabilidad de nuestra urbe? Como ejemplo ilustrativo de lo que supone desarrollar una visión estratégica, se presenta en el cuadro r r.c la correspondiente a Madrid, formulada en el año I993· Consideraciones operativas sobre la visión estratégica. El modelo deseado para la ciudad debe contrastarse democráticamente dentro de la comunidad; pueden distinguirse dos niveles de intensidad en este contraste. El primero establece que la visión estratégica sea discutida en el pleno de la corporación local, de manera que reciba la aprobación consensuada de las diversas fuerzas políticas que constituyen el ayuntamiento. El segundo nivel de contraste pretende acceder al mayor número .posible de agentes sociales y económicos de la comunidad, cuyas opiniones pueden recabarse mediante la realización de mesas redondas y encuestas. En ambos niveles, la visión estratégica -que ha sido formulada según un método supuestamente racional- se enfrentará a los valores predominantes entre los ciudadanos y los representantes públicos. Entre los posibles valores dominantes cabe destacar dos corrientes a primera vista contrapuestas. Por un lado, es habitual que los dirigentes urbanos conciban su ciudad como una empresa generadora de empleos, la cual tiene que vender sus puntos fuertes, ofreciendo productos y servicios que sean demandados. Esta visión exige espacios productivos con alta centralidad, inmateriales, medio am__, Dlente áe"Caltdad, infraestructuras de comunicaciones, facilidad de acceso, _cooperación público-privada y flexibilidad en el plaheamiento_urbanístico: _ . Por otro lado, entre ampliai capas de la población suele desarrollarse una visión urbana que persigue la conservación de la identidad local y la mejora de la calidad de vida frente a las presiones ejercidas por los procesos de globalización y liberalización de las economías. Esta visión alternativa demanda restricción del

PLANIFICACIÓN ESTR AT É GICA DE CIUDADES

recimienro económico indiscriminado, mayor calidad de vida, ari facción del déficit de urbanización y equipamientos, reconversión de espacios obsoletos, prevención de la exclusión social, participación en la toma de decisiones y un mayor control urbanístico. Esta disparidad de visiones no debería desalentar al planificador. Su obligación como profesional es, en la medida de lo posible, conciliar e integrar visiones estratégicas dispares a través de un proyecto global que garantice su coherencia. En cualquier caso, existirán situaciones en las que el consenso no sea posible de alcanzar debido a la existencia de valores opuestos e irreconciliables. En estos casos es aconsejable no forzar un compromiso que posteriormente sea imposible de ejecutar. Finalmente, cabe realizar un comentario sobre las visiones que formulan la planificación estratégica y la planificación urbanística. En la práctica, .el plan estratégico de una ciudad suele centrarse básicamente en la formulación de las visiones económica y social, dejando la física para el plan general de ordenación urbana. Esto es así porque el plan estratégico no tiene vocación de establecer las directrices de desarrollo físico de una comunidad urbana, ni dispone de herramientas para ello . Ahora bien, esta realidad no debe ser óbice para que desde el plan estratégico se aporten criterios y objetivos de índole económica y social que permitan asentar unas bases sólidas y consensuadas entre los agentes de la comunidad para acometer el plan general de ordenación urbana. Identificación de temas críticos Por definición, toda visión estratégica plantea un modelo ambiciu4ad el cual deben dirigirse los esfuerzQs futur.os_ dé la comunidad; sin embargo s_uelen ser muy por lo cÍifícil y volumino--::sos . royectmsiñ desatender las necesidages _<:otidianas. Este difícil equilibrio entre los deseos y las realidades afecta indudablemente al plan estratégico, razón por la cual resulta ineludible concentrar los esfuerzos de una comunidad en un número limitado de áreas de intervención o temas críticos hacia los que deben canalizarse expectativas y recursos. En otras palabras, la visión estratégica quedará incompleta si no somos capaces de identificar los temas que por su condición crítica pueden impulsar o feñar 'ta--consecucwn e mo e o e ciuaad . Así, los temas críticos pueden definirse como las palancas_de cambio que hacen posible alcanzar Tav 1sión estr; tégica propuesta. para la-ciudad. Expresado eri otros términos: los temas críticos indicarán las áreas en_donde deben concentrarse los. esfuerzos de 1a comunidad parálograr la visión estratégica _La gran mayoría

FORMULACIÓN DE LA VISIÓN ESTRATÉGICA

225

de las palancas de cambio suelen estar dirigidas a actuar·sobre los componentes de la oferta urbana más que sobre la demanda, sobre la cual se ejerce poco control. Dado que la identificación de los temas críticos responde más a un proceso ordenado de reflexión que a un rígido modelo cuantitativo, es aconsejable proceder con el método siguiente (figura II.II): Identificación de temas críticos Figura

I I . I I.

Análisis del sistema

funcional urbano

Formulación . . de la visión estratégica

FU ENTE: Elaboración propia

I. Cumplimiento presente de los requisitos urbanos. En primer lugar se documenta el nivel de cumplimiento actual de los requisitos de competitividad, habitabilidad, sostenibilidad y gobernabilidad por parte de los diversos elementos de la oferta urbana. Esta información se ha generado ya en la fase de análisis del plan. 2. Determinación de los requisitos impuestos por la visión. Seguidamente se determinan cuáles son los requisitos críticos o de obligado cumplimiento que impone la consecución de la visión estratégica formulada. Por ejemplo, si en la visión se ha establecido la consecución de una base industrial innovadora, será necesario disponer de una oferta urbana muy avanzada en las áreas de formación profesional y universitaria, innovación tecnológica, telecomunicaciones e infraestructuras productivas. 3· Valoración de la brecha entre requisitos. Los requisitos críticos impuestos por la visión estratégica se cruzan con el nivel de cumplimiento presente de los requisitos de competitividad, habitabilidad, sostenibilida_d y gobernábilidad por parte de la oferta urbana. Este cruce permitirá valorar la brecha existente entre la situación actual y el modelo deseado para el futuro. 4· Agrupación de disparidades en actuaciones críticas. Una vez detectadas las brecha_s principales entre la situación actual y el modelo de ciudad deseado, se procederá a agrupar las disparidades en familias homogéneas, las cuales constituirán los deno-

226

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

minados 'temas críticos', que serán expresados sucintamente en un único párrafo. Por regla general, en una empresa, si se quiere sobrevivir y prosperar en un mercado competitivo, es de vital importancia que los temas críticos se traten expeditiva y eficazmente. Aunque en el caso de una ciudad la escala temporal es más dilatada que en el ámbito empresarial, los temas críticos también deben ser afrontados con prontitud. En resumen, y con carácter general, un tema es crítico para el futuro de una ciudad cuando la actuación sobre una cuestión deEjemplos de temas críticos Cuadro

San Francisco (r982) - Vivienda. - Finanzas municipales. Transporte. - Oportunidades de empleo y negocios. Detroit (r987) - Relaciones raciales. - Educación. Empleo y desarrollo económico. Criminalidad. - Imagen. Madrid (r993) - Formación. - Vertebración social. Movilidad y accesibilidad. - Oferta de soporte físico y calidad medioambiental. - Desarrollo y difusión de las nuevas tecnologías de comunicación e información. Barcelona (r99 0) - Configuración como uno de los centros direccionales de la macrorregión europea. - Mejora de la calidad de vida y del progreso de las personas. - Potenciación de la industria y los servicios avanzados a la empresa. Río de]aneiro (r995) - Refuerzo de la calidad de vida y el saber vivir del carioca. - Fortalecimiento del centro de Río de Janeiro y las identidades de sus barrios. - Restauración de la integración social. - Perfeccionamiento de los sistemas de accesibilidad y logística de transportes. - Desarrollo de las industrias urbanas y los servicios avanzados. - Potenciación de las actividades de cultura, ocio, deporte y turismo. - Creación de empleo y formación de los recursos humanos.

II.D.

FORMULACIÓN DE LA VISIÓN ESTRATÉGICA

227

terminada mejora la calidad de vida de sus habitantes, aumenta la competitividad para atraer y retener actividad económica, afronta problemas de base comunes a varios temas, anticipa problemas de futuro más que aspectos a amortizar, afecta a un colectivo amplio de población, territorio o actividad, y da respuesta a una oportunidad única en el tiempo. Con fines ilustrativos, en el cuadro r r.D se presentan los temas críticos identificados en algunos planes estratégicos americanos y españoles.

Desarrollo de estrategias

Capítulo 12

Tras haber formulado la visión estratégica e identificado los correspondientes temas críticos que debe abordar una ciudad de cara a su futuro desarrollo, la siguiente tarea del proceso de planificación consiste en desarrollar las estrategias que permitan alcanzar la visión propuesta, superando los retos marcados por los temas críticos. Esta tarea se apoya en técnicas participativas con el fin de lograr la asunción de compromisos específicos para la ejecución de actuaciones y de obtener una mínima convergencia entre diversas corrientes políticas y diferentes intereses. Por todo ello, s;_l desarrollo de estrategias se convierte en un proceso continuo de análisis de gabinete y de contraste con los agentes locales a través de la dinámica de los grupos de trabajo, ya establecida en la fase previa de análisis. Metodología general · Paso 9

Figura

1 2.1.

Conceptos básicos En el ámbito de la planificación de ciudades, la estrategia puede definirse como el conjunto de principios, actividades y medios que se ponen en siguiendo un itinerario determinado, para alcanzar el modelo de ciudad deseado a partir de la situación actual (figura 12.2). Asimismo, las estrategias urbanas pueden entenderse como cursos de acción que abordan los temas críticos que presenta una ciudad, reforzando los puntos fuertes, superando los puntos débiles, explotando las oportunidades y limando

- 30

PLANIFICACIÓ

E TRATÉGICA DE CIUDADES

amenazas. O bYiamente de la estrategia general se derivan ac·on más on reta corno resultado de aplicar el curso de aca ca o particulares. Concepto de estrategia urbana

Figura

FUENT E: Elaboración propia

Una vez definido el concepto de estrategia, conviene hacer dos precisiones. En primer lugar, no debe confundirse visión estratégica (que representa un deseo) con estrategia (que es la trayectoria empleada para lograrlo). En segundo lugar, debe distinguirse bien entre estrategia (una decisión con implicaciones a largo plazo) y táctica (una decisión contingente a corto plazo ). Así, la planificación estratégica fija objetivos comprometidos con el largo plazo, mientras que la planificación operativa o táctica asigna los medios necesarios para alcanzar objetivos en el corto plazo. Por esta razón, una estrategia debe reunir una serie de requisitos, como son creatividad, intuición, información y adecuación al problema que hay que resolver. Con objeto de estructurar y jerarquizar claramente las estrategias que se formulan en un plan estratégico, se suelen distinguir tres categorías de términos que van desde el nivel más genérico al más concreto (figura 12.3 ): - Líneas o metas estratégicas son declaraciones conceptuales sobre las condiciones deseadas para un tema concreto de la ciudad; suelen ser un tanto vagas y poco controvertidas; aunque son abstracciones de carácter cualitativo y no cuantificables, deben ser realistas. - Objetivos o proyectos estratégicos son sentencias que definen y cuantifican las líneas o metas estratégicas. Una meta que no se desarrolle mediante un objetivo quedaría sólo en una buena intención poco realista. Los objetivos deben ser cuantificables y contrasta bles, por lo que han de incluir unidades de medida.

I 2.2.

DE SARROLLO DE ESTRAT EGI A S

2 }1

- Acciones estratégicas son actuaciones necesarias para llevar a buen término los objetivos propuestos. Las acciones dan respuesta a las cuestiones de quién, cómo, cuándo y dónde se realizarán los diversos proyectos. Las acciones deben ser viables. Despliegue de las estrategias

Figura 12.3. MODELO DE CIUDAD

Acción estratégica 2.2.1

Acción estratégica 2.2.2 Acción estratégica 2.2.3

Actuaciones especificas y cuantificables FUENTE: Elaboración propia

r. Véanse Rafael de H eredia Scasso, " La planifica ción estratégica y la ordena c ión t er r it o r ia l", 1982 ; Brian W. H ogwood y Lewis G unn, Policy Ana lysis for the Real World, 198 4; Don na L. Sorkin, Nancy B. Ferris, y James Hudak, Strate gies for Cities and Counties: A Strategic Planning Guide, 198 4 ; y J o hn M . Bryso n , Strategic Planning for Public and Non-profit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organiza tional Achievem ent, 1988 .

La terminología precisa que se vaya a utilizar ('línea' en vez de 'meta' u 'objetivo' en vez de 'proyecto') depende de la preferencia del planificador. Como siempre, lo importante es tener muy claros los conceptos empleados. Entre los numerosos decálogos que marcan directrices para definir y desarrollar estrategias urbanas, 1 hemos establecido las condiciones básicas que debe reunir una estrategia para garantizar su ulterior implantación: Dar respuesta a problemas resolubles y no imposibles. No ser políticamente conflictiva. Ser operativa y no una simple abstracción, de manera que se pueda traducir en acciones y asignaciones específicas. Estar expresada en términos concretos con el fin de fijar unidades de medida para evaluar su ejecución y descubrir sus desviaciones. Ser selectiva en lugar de general, con objeto de hacer posible la concentración de recursos y esfuerzos. Determinar la capacidad para captar todos los recursos necesarios para su implantación, ya sean internos o externos a la comunidad. Elaborarse con la participación de los que están encargados de implantarla, sin perjuicio de que, en ocasiones excepcionales, sea aceptada a priori.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE C IUDADES

Ofrecer un impacto positivo a corto plazo y difundir sus resultados con el fin de evitar el escepticismo, la desmoralización y su consiguiente abandono. Estar.coordinada y ser compatible con otras estrategias. En general, la importancia de las estJ:ategias urbanas no viene determinada por la frecuente obviedad de muchos de sus planteamientos, sino por haber sido consensuadas por muchos agentes sociales y económicos. En otras palabras: las estrategias suponen la creación de una conciencia colectiva sobre los grandes retos que tienen ante sí las ciudades. El valor de esta concienciación adquiere toda su relevancia en la fase de implantación, durante la cual el apoyo de los agentes sociales y económicos resulta crítico para la consecución con éxito de los objetivos del plan. Análisis de opciones estratégicas básicas Tras habe'r realizado un elaborado ejercicio de diseño de escenarios en el capítulo anterior, resulta preciso considerar la posición estratégica a la que opta una ciudad frente al posible desenvolvimiento de los futuros escenificados. Desde el punto de vista estratégico, esta decisión es importante porque conlleva una intención fundamentalmente voluntarista por parte de la ciudad para cambiar su statu quo o, por el contrario, para mantenerlo. A partir de las aportaciones realizadas por especialistas empresariales en esta materia 2 y su adaptación al ámbito urbano, identificamos tres opciones estratégicas de naturaleza proactiva para una ciudad (figura 12.4 ): I. Estrategia de liderazgo: Conformar el futuro. En esta primera postura, la ciudad desempeña un papel de liderazgo dentro de su sistema urbano al anticiparse a sus competidores mediante una estrategia de tipo ofensivo. Se trata de controlar la dirección de los acontecimientos mediante la creación de nuevas oportunidades y la ejecución de acciones para beneficiarse de sus puntos fuertes y aprovechar las oportunidades que le ofrece el entorno. Esta estrategia resulta particularmente apropiada para entornos muy dinámicos y ciudades emergentes, aunque su nivel de riesgo es muy elevado. 2. Estrategia flexible: Adaptarse al futuro. En esta segunda opción, la ciudad utiliza su agilidad y flexibilidad para reconocer y aprovechar las oportunidades que le ofrece el entorno. Esta estrategia se apoya en el supuesto de que el contexto urbano no sufrirá grandes cambios en el futuro y que los agentes locales serán capaces de reaccionar progresivamente a las oportunidades que ofrezca el entorno. Esta opción es menos arriesgada que la anterior, pero expone la ciudad a cambios bruscos que podrían debilitar su posicionamiento estratégico; puede ser interesante para ciudades de tamaño medio con cierta flexibilidad.

2. Véanse Michael Porter, Competitive Advantage: Creating and Sustaining Su· perior Performance, I98 s; y Hu gh Courrney, J ane Kir· kland y Patrick Vigu er ie, "S trategy under un ce r tainty", 1997.

DESARROLLO DE ESTRATEGIAS

2 33

3. Estrategia expectante: Reservarse el derecho a jugar. En el tercer caso, la ciudad invierte lo suficiente para mantener su posicionamiento, pero evita los compromisos prematuros. Esta estrategia parece apropiada para grandes ciudades que disfrutan de una posicion privilegiada en términos económicos y sociales. En estas condiciones, las ciudades son capaces de reaccionar con cierta agilidad cuando la coyuntura les resulta más favorable y las incertidumbres comienzan a resolverse. El inconveniente de esta estrategia es que su utilización en exceso suele conllevar una pérdida de posicionamiento estratégico.

Opciones estratégicas básicas Figura

1 2-4-

OPCIÓN 1 Conformar el futuro

OPCIÓN2 Adaptarse al futuro

OPCIÓN 3 Reservarse el derecho a j ugar

FUENTE: Courtney, et al. "Strategy under uncertainty", 1997; y elabora ción propia.

Aparte de estas tres opciones de tipo proactivo, hay también estrategias puramente defensivas en donde las actuaciones tienden únicamente a neutralizar las amenazas que afectan a una ciudad y que no pueden ser atajadas mediante los puntos fuertes de los agentes locales, por lo que requieren el apoyo externo. Estrategias en el ámbito económico y social Tras haber expuesto las opciones estratégicas básicas para una ciudad, pasamos a explorar las posibles estrategias que pueden formularse en los ámbitos económico y social. r. Opciones estratégicas en el ámbito económico. Existe una amplia variedad de estrategias entre las cuales pueden optar las ciudades a la hora de orientar su desarrollo económico. Sin ánimo de exponer un compendio exhaustivo de las mismas, a continuación se presentan las estrategias de desarrollo económico más importantes y más difundidas en la bibliografía sobre planificación estratégica aplicada a ciudades (figura 12.5 ).

234

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Estrategias en el ámbito económico Figura 12.5.

F_UENTE: Elaboración propia

a. Estrategias de desarrollo territorial. Este primer grupo comprende las estrategias habitualmente seguidas por las administraciones públicas a la hora de impulsar la actividad económica en un territorio. Estrategia de desarrollo endógeno. Se basa en la utilización de recursos propios bajo control local para promover el desarrollo económico. El objetivo primordial es que la mayor parte del beneficio económico obtenido permanezca en la comunidad local. Estrategia de desarrollo exógeno. Está fundamentada en la atracción de recursos exteriores a la comunidad local para propiciar el desarrollo económico. Las iniciativas y el control de los recursos están en su mayor parte fuera del ámbito local. b. Estrategias basadas en ventajas comparativas y competitivas. Incluye las estrategias que siguen los territorios a partir de los recursos con que cuentan para atraer y desarrollar actividad económica. Ventajas COJ1'!parativas. Constituyen los activos que tradicional e inercialmente han disfrutado algunas ciudades desde el punto de vista económico. Ventajas competitivas. Este término hace referencia a los atributos que desarrolla y forja la ciudad por sus propios medios para mejorar su posicionamiento económico y social dentro de su área de influencia. c. Estrategias de crecimiento económico. Las ciudades tratan de expandir su base económica con el objetivo de generar más empleo y prosperidad para sus habitantes mediante dos estrategias básicas.

DESARROLLO DE ESTRATEGIAS

235

- Estrategia de crecimiento por concentración. Se basa en concentrar los esfuerzos de crecimiento económico en unos cuantos sectores fuertemente relacionados entre sí, en los cuales la ciudad ha gozado tradicionalmente de una clara especialización. - Estrategia de crecimiento por diversificación. Consiste en buscar oportunidades de crecimiento en sectores ajenos a la base productiva tradicional de la ciudad estudiada. La diversificación puede ser concéntrica (complementaria con las actividades productivas tradicionales) o pura (sin ninguna relación con estas actividades) . d. Estrategias de desarrollo de los recursos naturales. En este cuarto grupo se recogen las dos estrategias fundamentales para explotar los recursos naturales con que cuenta una 1<?calidad. Estrategia de desarrollo ilimitado. Se trata básicamente de explotar hasta sus últimas consecuencias los recursos naturales de la comunidad con el fin de incrementar su prosperidad económica. - Estrategia de desarrollo sostenible. Hay ciudades que optan por la conservación de los recursos naturales y el mantenimiento de la calidad de vida de la población local, frente a un crecimiento económico descontrolado basado en el consumo sin límites. e. Estrategias de desarrollo empresarial. Este grupo hace referencia a las tres estrategias básicas que pueden seguir las empresas localizadas en un territorio para competir con éxito en los mercados. - Estrategia de costes. Persigue la obtención de ventajas basadas en costes; es una estrategia encaminada a mejorar la posición relativa de las empresas en sectores y mercados tradicionales, y a diferenciarse de los competidores por el factor costes. - Estrategia de diferenciación. Su objetivo es la obtención de ventajas basadas en la diferenciación; es una estrategia orientada a lograr posiciones dominantes en los mercados, y a diferenciarse de los competidores por las cualidades distintivas de sus productos. - Estrategia de especialización. Su propósito es concentrarse en las necesidades de un segmento restringido de la demanda, sin pretender dirigirse a la totali:dad del mercado. 2. Opciones estratégicas básicas en el ámbito social. Aunque las opciones estratégicas en el ámbito social son más limitadas que las del ámbito económico, pueden diferenciarse una serie de planteamientos básicos que son aplicables a los problemas de una ciudad (figura 12.6).

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDAD"ES

Estrategias en el ámhito social Figura I2 .6.

a. Estrategias de cobertura y alcance en la prestación de servicios sociales. En este primer grupo figuran las estrategias que pueden utilizarse para prestar los servicios sociales. Estrategia de cobertura extensiva. Va orientada a cubrir todas las necesidades sociales que puedan generarse en el ámbito local. La imposibilidad material de cubrir eficaz y eficientemente todas las demandas sociales restringe su implantación efectiva a satisfacer las necesidades básicas: alojamiento, salud, alimentación y formación. Estrategia de especialización. Con ella se persigue la concentración de los esfuerzos públicos y privados en ciertas áreas sociales que se consideran prioritarias para garantizar el nivel de bienestar social y económico en la comunidad local. Estrategia de diversificación. Esta opción conlleva la mejora de las áreas sociales no cubiertas en la actualidad debido a la escasa o nula relevancia de su demanda, pero en las que las necesidades sociales muestran un importante potencial de crecimiento de cara al futuro. b. Estrategias económicas. Este segundo grupo incluye las estrategias de índole económica que pueden seguir los organismos públicos y privados a la hora de prestar servicios sociales. Estrategia de contención de inversiones y gastos. Esta opción estratégica es aplicable cuando existen dificultades financieras en el organismo gestor o porque se detecta un bajo retorno social de las inversiones y los gastos producidos en servicios sociales. Estrategia de expansión de inversiones y gastos. Esta opción intenta mejorar la cobertura de las necesidades so-

DESARROLLO DE

237

ciales y, al mismo tiempo, generar puestos de trabajo en la comunidad. Esta estrategia resulta particularmente adecuada en periodos de recesión económica, cuando las necesidades sociales son mayores. c. Estrategias de gestión. Este tercer grupo comprende las diversas estrategias que pueden implantarse para llevar a cabo la gestión de los servicios sociales. - Estrategia de 'externalización' de servicios. Hoy en día, la gestión de ciertos servicios sociales de la administración pública se traspasa ('externaliza') a la iniciativa privada con el fin de mejorar la eficacia y eficiencia de su funcionamiento. - Estrategia de fortalecimiento de[ tejido social. La dimensión y diversidad de las necesidades sociales obliga a las administraciones públicas a contar con el concurso de un amplio voluntariado social y de organizaciones no gubernamentales sin ánimo de lucro para luchar contra la exclusión social de forma más efectiva. - Estrategia de coordinación e integración de políticas. Frente a la tradicional sectorización de los servicios sociales, esta estrategia trata de optimizar los recursos disponibles mediante la coordinación e integración de las políticas sociales entre los agentes públicos y privados que intervienen en este campo. Proceso de formulación y despliegue de estrategias

Aparte de la dificultad técnica que conlleva la formulación de un conjunto de estrategias para una ciudad, hay que resaltar la importancia y complejidad que implica el desarrollo de instrumentos procedimentales que faciliten el logro de consensos y que conciten el apoyo a los proyectos del plan. No basta con realizar un producto técnicamente bien acabado, sino que es preciso establecer un procedimiento participativo que involucre a los agentes implantadores en la generación de estrategias. El proceso operativo para formular y desarrollar estrategias puede estructurarse en tres pasos (figura 12.7): Paso I: Formulación preliminar de metas y proyectos estratégicos. Para tema crítico se establece, a nivel de gabinete, una serie preliminar de metas y proyectos estratégicos que se obtienen de cruzar las oportunidades y amenazas que depara el entorno con los puntos fuertes y débiles que presenta la ciudad en un tema concreto. Este primer paso conlleva a su vez las tareas siguientes: - Configuración de grupos de trabajo. Por cada tema crítico se forma un grupo de trabajo compuesto por agentes implantadores, públicos o privados, y especialistas en la materia correspondiente al tema tratado. Cada grupo está presi-

PLANIFICACIÓN ESTRAT É GICA DE CIUDADES

Metodología poro formular y desarrollar estrategias Figura

FUENTE: Elaboración propia

dido por una personalidad independiente de reconocido prestigio, cuyo papel es determinante para asegurar la participación de los agentes y concitar apoyos para las estrategias propuestas. Realización de entrevistas con agentes implantadores. La serie preliminar de metas y proyectos estratégicos se discute con agentes implantadores y especialistas en el tema crítico tratado con el objeto de que reafirmen su relevancia y viabilidad y propongan proyectos adicionales. Elaboración de informes técnicos preliminares. La información recogida en las entrevistas, junto con la documentación obtenida en el trabajo de gabinete, permiten elaborar un informe técnico para cada tema crítico, en el que se expondrán de forma estructurada las metas y los proyectos estratégicos. Paso 2: Fijación de metas y proyectos estratégicos. Una vez elaborado el informe técnico preliminar, hay que contrastar las metas y los proyectos estratégicos con los agentes implantadores encuadrados en los grupos de trabajo. Este segundo paso consta de tres tareas básicas: Reuniones con grupos de trabajo. Los informes técnicos se someten a la consideración de los grupos de trabajo para que revisen, corrijan y añadan lo que estimen oportuno sobre las estrategias formuladas . Lo más significativo de esta tarea es el contraste de pareceres entre los diversos agentes implantadores y el logro de consenso para llevar a cabo un proyecto determinado. Evaluación de proyectos. Cada meta o línea estratégica está constituida por una serie de proyectos, que deben ser evaluados por los grupos de trabajo para determinar su viabi-

12. 7 .

DESARROLLO DE ESTRATEGIAS

239

lidad de ejecución y su posible impacto en la consecución del modelo de ciudad deseado. Con el fin de facilitar su evaluación, cada proyecto se resume en una ficha en la que se documentan los aspectos siguientes: acciones necesarias para su implantación, agentes responsables de su ejecución, presupuesto, mecanismos de financiación y calendario de ejecución. - Elaboración de un informe final. Las tareas anteriores se consolidan en un informe final, que es elevado al comité ejecutivo del plan estratégico para su aprobación. Paso 3: Elaboración de un plan de acción. Una vez fijados y aprobados los proyectos considerados estratégicos para el logro del modelo propuesto de ciudad, éstos se despliegan en acciones específicas para su posterior ejecución. A su vez, las acciones deben ser articuladas en programas de actuación detallados, que deben ser acordados y refrendados por los agentes implantadores. El conjunto de programas de actuación así formulados debe traducirse en un plan de acción coherente y articulado que guíe la implantación del plan estratégico. Por el t\!rcer paso está compuesto por tres tareas: - Programación de acciones . Los programas de actuación enumeran una serie de acciones que personas o instituciones concretas deben realizar en fechas y tiempos específicos para ejecutar las estrategias consideradas como prioritarias. Priorización de acciones. Hay que otorgar prioridad a las acciones estratégicas atendiendo a su criticidad para alcanzar las metas deseadas. Elaboración de un plan de acción. Finalmente, se elabora un plan en el que se ordenan temáticamente y se programan temporalmente las acciones estratégicas que se han de realizar. Formulación de estrategias por temas críticos El análisis de los planes estratégicos realizados hasta la fecha muestra la existencia de una serie de temas críticos recurrentes en la mayoría de las ciudades (figura 12.8), para los cuales se suelen formular unas estrategias determinadas. Los listados de-estrategias que se presentan a continuación no pretenden ser exhaustivos, sino tan sólo ilustrativos de la práctica planificadora. a. Formación de los recursos humanos. El propósito de esta serie de estrategias es mejorar la polivalencia y cualificación de la población de la ciudad, no sólo para ampliar sus posibilidades en el mercado de trabajo, sino también para contribuir a su realización como individuos pertenecientes a una colectividad. Las estrategias sobre formación suelen cubrir todos los escalones educativos existentes en una sociedad urbana : educación primaria y

PLANIFICACIÓN ES TRAT ÉG ICA DE CIUDADES

Temas críticos más habituares en una ciudad Figura

12.8.

FUENTE: Elaboración propia

media, formación profesional, educación universitaria y de posgrado, formación ocupacional y formación continuada en las empresas. Estrategias para la formación de los recursos humanos Cuadro

- Modernizar e internacionalizar la enseñanza universitaria. - Incrementar la calidad de la formación profesional. - Orientar la formación ocupacional hacia los sectores productivos emergentes. - Adaptar la oferta formativa a las necesidades del mercado . - Extender la formación continuada dentro de las empresas. Incentivar la colaboración entre universidad y empresa. - Estimular el aprendizaje de idiomas en los diferentes niveles educativos. - Difundir las nuevas tecnologías en los centros de formación. Impartir técnicas de gestión empresarial en todas las carreras universitarias. Potenciar la especialización y la formación en perfiles híbridos. - Apoyar los intercambios internacionales en los centros de formación.

b. Fomento de la inclusión social. Las dinámicas liberalizadoras del nuevo orden económico, junto con el debilitamiento de la estructura familiar, han agravado la situación de los colectivos más vulnerables a la exclusión social. Estos grupos de población son, entre otros, las personas mayores, los discapacitados, las mujeres, los jóvenes, la infancia, los inmigrantes, las personas sin hogar, los drogodependientes y los reclusos.

r2 .A .

DESARROLLO DE ESTRATEGIAS

Estrategias para el fomento de la inclusión social Cuadro

I2.B.

- Garantizar el acceso a los recursos y servicios de los colectivos en situación o riesgo de exclusión. - Fomentar el empleo para las personas en situación o riesgo de exclusión. - Prevenir los riesgos de exclusión social. - Desarrollar actuaciones a favor de las personas más vulnerables. - Mejorar los servicios y equipamientos sociales. - Movilizar a todos los agentes públicos y privados en la lucha contra la exclusión social. - Reforzar ·el tejido asociativo. Articular una política eficaz de vivienda social. c. Creación de empleo. Este tema crítico, foco de preocupación para muchos dirigentes urbanos, suele afrontarse mediante acciones tendentes a adecuar los recursos humanos a las necesidades del tejido económico, a estimular la creación de empleo a nivel local y a desplegar mecanismos que amortigüen las tensiones sociales originadas por el desempleo. A la hora de formular esta clase de estrategias, suele diferenciarse entre las políticas activas destinadas al fomento del empleo y las pasivas centradas en las prestaciones por desempleo . Estrategias para la creación de empleo Cuadro

r2.C.

- Flexibilizar y dinamizar el mercado laboral. - Mantener unos costes laborales competitivos. - Crear un clima laboral poco conflictivo y favorable a los negocios. - Estimular el autoempleo y la creación de empresas entre los jóvenes. Fomentar las iniciativas generadoras de empleo en sectores emergentes. Crear observatorios de empleo. - Mejorar la capacitación de los recursos humanos. - Potenciar los mecanismos de información y orientación profesional. Desarrollar los mecanismos de inserción laboral. - Impulsar medidas en favor de los grupos sociales más afectados por el desempleo. d. Mejora de la competitividad. El objetivo de estas estrategias es mejorar las condiciones de la base económica local para que pueda competir con éxito en los mercados nacionales e internacionales, y contribuya así a aumentar la prosperidad económica y el bien estar social. La competitividad puede lograrse mediante

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

diversas estrategias, entre las cuales destacan la modernización del tejido empresarial existente y el apoyo decidido a las. pymes. Estrategias para la mejora de la competitividad -

Cuadro

r2.D .

Cuadro

I2 . E.

Mejorar la competitividad de los factores de producción. Modernizar y racionalizar los sectores productivos tradicionales. Posicionarse en sectores de futuro de alto valor añadido. Reforzar los clusters· industriales y de servicios existentes. Potenciar la creación de un tejido de pymes innovadoras y competitivas. Crear centros tecnológicos en los sectores clave para la economía local. Innovar en mercados, productos y procesos. Difundir las nuevas tecnologías entre las pymes. Mejorar la calidad de los productos industriales. Incorporar los servicios productivos a la industria. Diversificar e internacionalizar los mercados de las empresas locales. Mejorqr la imagen de marca de los productos industriales y de servicios.

e. Creación de infraestructuras productivas. La existencia de una amplia y moderna oferta de infraestructuras productivas supone un indiscutible apoyo al desarrollo de la economía local y a la atracción de-inversiones exteriores. Este tipo de infraestructuras requieren fuertes inversiones y exigen el acuerdo de múltiples agentes para su desarrollo urbanístico. En la actualidad, las infraestructuras que concitan mayor atención a nivel local son los centros integrados de transporte, las zonas de actividad logística, los parques ,industriales para actividades innovadoras y los recintos feriales y de congresos. Estrategias para la creación de infraestructuras productivas - Construir parques tecnológicos y científicos. - Promover parques empresariales. - Crear incubadoras de empresas. Establecer zonas de actividades logísticas (ZAL). Construir centros de transportes de mercancías. - Crear mercados mayoristas. - Instalar recintos feriales y de exposiciones. - Levantar palacios de congresos y reuniones.

f. Desarrollo de los sistemas de transporte. Los sistemas de ya sean públicos o privados, tienen que contribuir al

DESARROLLO DE ESTRATEGIAS

243

desarrollo económico y social de una urbe mediante una conexión ágil con el exterior, una buena cobertura del territorio con su red de infraestructuras y una prestación del servicio público con criterios de eficacia y eficiencia. En esta.aspecto se distingue entre las estrategias orientadas a dotar de accesibilidad al área urbana y las dirigidas a conseguir una adecuada movilidad dentro del centro urbano y su área de influencia. Estrategias para el desarrollo de los sistemas de transporte Cuadro r 2.F.

Mejorar la accesibilidad ferroviaria mediante la construcción de trazados de alta velocidad. Mejorar la accesibilidad por carretera mediante la construcción de autopistas y autovías. Mejorar la accesibilidad aérea mediante la modernización de los aeropuertos. Mejorar la accesibilidad marítima mediante la mejora de las infraestructuras portuarias y la conexión con los sistemas de transportes terrestres. Aliviar la congestión de las grandes áreas metropolitanas mediante el fomento del transporte público y la desincentivación del vehículo privado. Coordinar e integrar las políticas de transporte metropolitano. Crear intercambiadores entre ferrocarriles de cercanías, autobuses y metro. Trazar anillos de circunvalación en las grandes áreas urbanas. Aprovechar las grandes infraestructuras de transporte como generadoras de actividad económica.

g. Difusión de los sistemas de telecomunicaciones. En el momento actual, las telecomunicaciones ostentan un papel relevante para mejorar el posicionamiento de un área urbana en el contexto internacional. Los continuos avances en este ámbito están abriendo innumerables oportunidades para la difusión de informaciones y conocimientos necesarios para el tejido tanto econóEstrategias para la difusión de los sistemas de telecomunicaciones Cuadro

r2.G.

- Modernizar infraestructuras y servicios de telefonía básica. - Desarrollar y difundir los servicios avanzados de telecomunicaciones entre las pymes. Garantizar una buena cobertura de banda ancha en las áreas urbanas. -·. Fomentar el uso de Internet como canal para realizar transacciones electrónicas. - Estimular la penetración de las telecomunicaciones en el tejido socioeconómico.

244

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

mico como social. El impulso de las telec_o municaciones requiere actuaciones conjuntas entre los entes públicos reguladores, las compañías operadoras y las empresas prestadoras de servicios. h. Consecución de una ciudad sostenible. El conflicto cada vez mayor entre el crecimiento económico y el medio ambiente ha reforzado el concepto de desarrollo sostenible. La aplicación de esta sostenibilidad al ámbito urbano requiere una amplia batería de estrategias que permitan equilibrar el carácter depredador de la ciudad con respecto a su entorno natural y a su patrimonio edificado. Estrategias para la consecución de una ciudad sostenible Cuadro

I2.H.

Cuadro

r2.1.

- Fomentar la ciudactcompacta ftente a la ciudad dispersa. - Asegurar la accesibilidad al centro desde la periferia y la movilidad dentro del centro urbano. - Couectar las diferentes partes 9e la ciudad mediante redes de transporte público, sendas peatonales, carriles bici y corredores verdes. - Impulsar la mezcla y diversidad de funciones incluyendo comercio, empleo, educación, salud, ocio, cultura, servicios públicos, vivienda y lugares de encuentro. · - Conservar las diversas identidades morfológicas existentes en la ciudad. - Establecer en el centro urbano áreas diferenciadas que tengan una clara identidad en cuanto a diseño urbano y calidad de los edificios. y los espacios abiertos.

i. Diversificación de los productos inmobiliarios. La oferta de viviendas, oficinas, .edificios industriales, centros comerciales y equipamientos colectivos, junto con la propia oferta de suelo, constituyen un elemento esencial para el desarrollo de un área urbana. Por principio, las ciudades deben contar con una oferta inEstrategias para-la diversificación de los productos inmobiliarios -

Aumentar el volumen de suelo urbanizado y puesto en mercado. Incrementar el volumen de viviendas con precios asequibles. Desarrollar el mercado de viviendas de alquiler. Ampliar la oferta de tipos residenciales. Disponer de polígonos industriales modernos y bien equipados. Regenerar los espacios productivos obso letos. Desarrollar centros de oficinas avanzados. Construir equipamientos emblemáticos que otorguen centralidad a la ciudad . - Adecuar la oferta de -equipamientos a los cambios demográficos. - Frenar los procesos de terciarización de los centros urbanos.

DESARROLLO DE ESTRATEGIAS

245

mobiliaria suficiente en cantidad, calidad, localización y precio, que pueda dar respuesta a sus necesidades de desarrollo físico. j. Modernización de las administraciones públicas. En general, los procesos de modernización de las administraciones públicas pretenden capacitar a estas organizaciones para que se adecuen a los cambios experimentados por las sociedades urbanas y para que resp·ondan a las crecientes demandas de los ciudadanos y los agentes socioeconómicos. En particular, la administración local necesita transformarse para asumir nuevos roles como son el impulso del desarrollo económico, el mantenimiento de la cohesión social y la promoción del desarrollo urbanístico. Estrategias para la transformación de la administración pública Cuadro I2.J.

Introducir criterios de eficacia y eficiencia administrativa. - Acercar la administración al ciudadano. - Apliear los conceptos de calidad total en la prestación de los servicios públicos. Establecer sistemas de gestión orientados a objetivos. Privatizar la gestión de algunos servicios públicos. Descentralizar la acción de la administración. Implantar las nuevas tecnologías de información y comunicación. - Mejorar la coordinación entre las diversas administraciones . - Fomentar la cooperación entre el sector público y el privado. - Garantizar la participación ciudadana.

k. Promoción de la imagen en el exterior. Una ciudad necesita promocionar su imagen en el exterior para atraer inversiones, aumentar el número de visitantes, comercializar sus productos y servicios en otros mercados y lograr ayudas y subvenciones de órganos supraterritoriales. Para alcanzar estos objetivos es preciso Estrategias para la promoción de la imagen en el exterior Cuadro

12.K.

- Difundir una imagen positiva de la ciudad de cara a la inversión exterior.. - Definir una estrategia de atracción de inversiones mediante la concentración de los esfuerzos de promoción en los sectores más interesantes para la ciudad. - Crear un órgano coordinador para la atracción de inversiones exteriores. - Apoyar y asesorar a las empresas exteriores en la planificación de sus proyectos de inversión en la localidad. - Formar consorcios entre las pymes locales para exportar. - Crear un organismo autónomo para la promoción turística . - Desarrollar campañas de publicidad de la ciudad.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

trasladar los principios básicos del marketing al producto ciudad, y adecuarlos a las peculiaridades de dicho producto. Evaluación dé estrategias La consecución de una visión estratégica ambiciosa para una ciudad exige actuar en múltiples frentes y distribuir sabiamente los escasos recursos disponibles, todo lo cual nos obliga a evaluar cuidadosamente cada actuación estratégica y a otorgar prioridad a unas frente a otras. La forma más recomendable de .evaluar estrategias es hacerlo al nivel de objetivos o proyectos, ya que constituyen proposiciones concretas y cuantificables. ·- Con el fin de facilitar su evaluación, los proyectos estratégicos deben ser resumidos en fichas donde debe describirse sucintamente el objetivo del proyecto así como las cuestiones siguientes (figura I 2.9 ): cuáles son las acciones precisas para su implantación, quién es el responsable de su ejecución, cuánto dinero costará, cómo se va a financiar y cuánto tiempo llevará ejecutarlo. Ejemplo de ficha de proyecto estratégico Figura 12.9.

y Transportes. Comisión de las Comunidades Europeas. Renfe.

FUENTE: Elaboración propia

Las técnicas de evaluación de proyectos más conocidas son el método Delphi, los modelos de decisión multicriterio y el análisis coste-beneficio. La selección de la herramienta de evaluación dependerá de la complejidad del problema tratado y de los recursos disponibles en el proceso de planificación. Tanto el método Delphi como los modelos de decisión multicriterio son recomendables cuando la complejidad de las ·estrategias propuestas es elevada y dificulta la realización de una evaluación cuantitativa. Por el contrario, el análisis coste-beneficio permite alcanzar una elevada precisión en las evaluaciones, por lo que es aconsejable para las estrategias que pueden ser cuantificadas con relativa facilidad.

DESARROLLO DE ESTRAT.EGIAS

247

Cualquiera que sea la técnica de evaluación elegida, ésta debería ayudarnos a contestar a tres cuestiones cruciales: ¿qué tipo de sinergia podemos obtener de un proyecto para alcanzar la visión estratégica de la ciudad?, ¿contamos con los recursos necesarios para implantar con éxito un determinado proyecto? y ¿qué riesgo lleva aparejado un proyecto? Veamos con mayor detenimiento estas tres cuestiones. - La sinergia. Este concepto puede entenderse como el efecto de arrastre que ejerce un proyecto determinado sobre otras actuaciones relativas a los ámbitos físico, social o económico, cuyo objetivo es alcanzar la visión estratégica propuesta para la ciudad. El efecto de arrastre será alto cuando un proyecto concite impactos positivos en los tres ámbitos mencionados; será medio cuando el impacto sea alto en un ámbito y medio en dos de ellos; y será bajo cuando el impacto sea débil en dos o tres de los ámbitos expuestos. - La viabilidad, El grado de viabilidad de un proyecto puede evaluarse en función de cuatro criterios básicos: la disponibilidad de recursos financieros, el nivel de acuerdo entre los agentes implantadores, la capacidad de gestión para llevar a buen término la implantación y la ausencia de dificultades físicas o técnicas para la ejecución del proyecto. Se entenderá que la viabilidad será alta cuando se produzca una satisfacción elevada en los cuatro criterios descritos, será media cuando el cumplimiento sea bajo en alguno de los criterios o medio en varios de ellos, y será baja cuando en dos o tres de los criterios se detecten problemas significativos. - El riesgo. La consideración del riesgo condiciona normalmente la elección estratégica por la dificultad e incertidumbre que conlleva la previsión del futuro. El riesgo representa la relación entre los recursos aplicados para alcanzar los objetivos marcados y el grado de probabilidad en la obtención de aquéllos. El riesgo será alto cuando la ejecución del proyecto esté sometida a una elevada incertidumbre; será medio cuando haya cierto nivel de incertidumbre; y será bajo cuando la incertidumbre sea prácticamente inexistente. La evaluación de cada proyecto según estas tres variables nos permite configurar la matriz de evaluación de proyectos estratégicos, compuesta por nueve cuadrantes, entre los que cabe destacar cuatro posiciones (figúra r2.ro): r. Proyectos prioritarios: corresponden a los que tienen un alto efecto de arrastre sobre otras actuaciones y una alta viabilidad de ejecución. Constituyen los proyectos clave para cualquier plan estratégico. 2. Proyectos motrices: son los que presentan un elevado efecto de arrastre, pero que son difíciles de ejecutar; pueden convertirse en actuaciones críticas dentro del plan.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

3· Proyectos secundarios: son de fácil ejecución, pero con un efect_o de arrastre bajo¡ sirven para complementar o reforzar otras actuaciones. 4· Proyectos problemáticos: presentan un efecto de arrastre bajo y son complicados de ejecutar; evidentemente, son proyectos prescindibles . .Matriz de evaluación de proyectos estratégicos Figura

Proyectos motrices

Proyectos prioritarios

E tí E

Nivel de riesgo

:. ,.!!.. "'

•

O ..6.

lll

Riesgo bajo Riesgo medio

Riesgo alto

.S! w

Proyectos problemáticos Baja

Proyectos secundarios Media

Alta

Viabilidad de ejecución FUENTE: ElaboraciÓn propia

En suma, el objetivo final de este ejercicio es detectar los proyectos que presentan una viabilidad alta y un efecto de arrastre elevado para que se conviertan con relativa inmediatez en la fuerza motriz de todo el plan estratégico. Elaboración de los programas de actuación y del plan de acción Una vez que se han formalizado y priorizado los proyectos del plan, se procede a desplegarlos en acciones específicas, denominadas 'acciones estratégicas', que expliquen con suficiente detalle cómo se va a ejecutar cada proyecto. Este conjunto de acciones se articulan y traducen en programas de actuación detallados que deben ser acordados y refrendados por los agentes implantadores. Así, los programas de actuación enumeran una serie de acciones que personas o instituciones concretas han de realizar en fechas y tiempos determinados para alcanzar las estrategias propuestas (figura r2 .rr) . Como todo el proceso de planificación estratégica, la validez de los programas de actuación estriba en que sus resultados sean consensuados por los agentes más directamente involucrados en la implantación de las acciones propuestas. En este ·sentido, es aconsejable que el proceso participativo se articule en torno a los denominados comités de trabajo, de los que se formarán tantos

12 .10 .

249

DESARROLLO DE ESTRATEGIAS

Ejemplo de programa de actuación

·---..

Programa para la instalación de televisión por cable en una gran ciudad

Figura

I 2 . I 1.

;== An611tla del IMI'eado de la TV por clb/1 Ao6litll dlcentCIIrlltl!;:H bái!CIIdala

Socl&dad promotora HNiclo

a xper'-rn:laplloto; • Seiecclón2ooa pHoto

0,3

• Estudlo demercadodazooaplloto

• Oofinlcióncarac1orlalicasbáslc&sdela

SOC:tedad pron'lolorl 0pcM'adonll MJVIclo

Oeflnlclón del proYKto globlll de l n.tataelón dloTVpor CIIble: •

Soelfllad promotora

• Detenninacl6n de detalles, por una y

Operadora servicio

•Pfoyectosder9ddetranspor1&paro

'lo-

• Eveluac::ióodecostcsdeampl!&ck:Jnesóe

<lo-

"'"

Operadora

d• 11

teleeomunlc:•

Hltol dt dec lalón

FUENTE: Elaboración propia

como programas de actuación hayan. Dichos comités constituyen una versión más reducida que sus antecesores, los grupos de trabajo, están compuestos por agentes implantadores y especialistas en las materias analizadas, y están presididos por personalidades de prestigio dentro del tema tratado. El siguiente paso consiste en elaborar un plan de acción que englobe, ordene y jerarquice los diversos programas de actuación. El propósito central del plan de acción es mantener articuladas las diversas actuaciones que se derivan del plan estratégico, así como servir de navegador a los responsables de su implantación. Concretamente, un plan de acción debe contemplar los puntos siguientes: Jerarquización de las acciones según su calendario de ejecución: corto, medio y largo plazo. Selección de acciones de lanzamiento inmediato. Identificación de acciones clave o motrices con respecto a las demás. Diferenciación entre las acciones estratégicas que corresponden a sectores específicos y las de tipo horizontal o intersectorial. Estimación de un presupuesto global para la totalidad de las acciones propuestas en el plan. Dentro del plan de acción, resulta aconsejable llevar a cabo una segmentación de los proyectos o programas de actuación propuestos según su nivel de prioridad, coste y tipología, todo ello con el fin de obtener una idea más aproximada d_el conjunto de acciones y el esfuerzo requerido para llevarlas a buen término . (figura 12 . 12) . En suma, la elaboración de los programas de actuación y del plan de acción ofrece varias ventajas: cada persona involucrada en un programa de actuación conoce lo que debe acometer; el ni-

PLANI F I C AC IÓN ESTRAT É GICA DE C IUDADE S

Segmentación de proyectos según prioridad, coste y tipología

S S

.,o lE"=

1 millón de euros

....

O m illones de euros

Media

Figura

•

S S

$ .2

S S S

• • • • • •• • •• • • • ••• • •• • • • • • • •••••• •••• ••••••• • •• ••••• • •••

3 millones de euros

S S

Tlp o logia de proyectos

Estudios

•

Programas

Infraestructuras

•

• ••••••• • • • •••• Alta

Muy alta

Nivel de prioridad FUENTE : Elaboración propia

vel de detalle de los programas de actuación permite cancelar acciones específicas y sus costes subsiguientes si el presupuesto es excedido al final del periodo estimado; y los responsables del plan pueden efectuar un seguimiento del grado de implantación de cada estrategia a través del plan de acción. Recomendaciones para completar la elaboración del plan Con el desarrollo de las estrategias se completa la elaboración del plan estratégico, y el proceso queda preparado para abordar la fase de implantación. Llegados a este punto, conviene efectuar una serie de recomendaciones para facilitar el arranque de las tareas de implantación: - Identificar partidarios activos para las estrategias seleccionadas. Una implantación efectiva de cada estrategia del plan requiere la existencia de una persona o institución que la impulse decididamente desde su formulación hasta su total ejecución. - Mantener vivo el proceso a través de la obtención de resultados a corto plazo. No hay que subestimar la importancia de conseguir resultados en el corto plazo para mantener vivo el interés de la comunidad hacia el plan estratégico. - Lograr el compromiso sobre la asignación de recursos económicos ajenos. Gran parte de las actuaciones propuestas en un plan estratégico tienen que ser financiadas por agentes externos al municipio, razón por la cual debe ponerse especial cuidado en asegurar el compromiso de dichos agentes con la ejecución de los proyectos. - Contemplar planes de contingencia. En muchas ocasiones, cambios súbitos en el entorno dejan inservibles las proyecciones y estrategias iniciales del plan, ante lo cual es aconsejable desa-

I2 .I 2.

DESARROLLO DE ESTRATEGIAS

rrollar planes de contingencia, siempre y cuando se puedan anticipar dichos cambios. - Otorgar flexibilidad al plan de acción. En la fase de implantación es muy deseable disponer de suficiente flexibilidad para adaptarse a los cambios que puedan producirse en el entorno. Esto significa que el plan de acción debe evitar compromisos y rigideces que puedan comprometer esa deseada flexibilidad. Aunque estas condiciones no son suficientes para garantizar unos buenos resultados del plan estratégico, si al menos constituyen condiciones necesarias para abordar con un mínimo de garantías la fase de implantación.

Capítulo 13

Implantación del plan estratégico

Una vez desarrollados los programas de actuación y diseñado el plan de acción, puede considerarse que ha finalizado la elaboración propiamente dicha del plan estratégico, y es entonces cuando comienza la fase de ejecución del mismo. Éste es el momento crucial de la puesta en marcha de las propuestas formuladas durante el proceso de planificación, cuando quedará en evidencia el grado de acierto y oportunidad de las dichas propuestas. Para evitar que el plan se quede en un mero esfuerzo puntual de reflexión y así lograr que se convierta en un verdadero proceso de transformación estratégica de la ciudad, es preciso abordar las tareas de implantación del plan con tanto esfuerzo y dedicación como el aplicado a las fases de producción.

Metodología general · Paso 1O

Figura r3 .r.

La implantación es la etapa más decisiva de un plan estratégico y la que se prolonga más en el tiempo. La implantación de un plan se enfrenta a múltiples retos: concretar y priorizar los proyectos a realizar, definir las competencias de los agentes ejecutores, establecer los indicadores de seguimiento, evaluar los resultados, no robar el protagonismo de las instituciones participantes y evitar el aburrimiento o la frustración de los agentes locales y ciudadanos por la aparente falta de consecución de los logros pretendidos.

254

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Cómo implantar el plan El grado de éxito de un plan estratégico radica básicamente en el número y en la importancia de los proyectos que llegan a ser ejecutados con respecto al total propuesto. Ahora bien, esta afirmación -que adquiere carácter de axioma en el mundo empresarialpresenta ciertos matices en el caso de una ciudad, tal como se expone en las reflexiones siguientes. a. La formalización de los compromisos. Existe una clara distinción entre la implantación de -un plan estratégico en una empresa y en. una ciudad. En el ámbito empresarial, el punto clave de la implantación del plan es su vínculo con el presupuesto anual, ya que los proyectos estratégicos se traducen en partidas presupuestarias y actúan como mecanismos de asignación de recursos. El plan está también unido al rendimiento corporativo y personal a través del establecimiento de objetivos cuantificables, con lo que se convierte en parte de las operaciones cotidianas de la empresa. Por el contrario, los vínculos que aseguran la implantación de un plan estratégico en una ciudad son más difíciles de establecer. Por un lado, al ser el plan un instrumento más indicativo que vinculante, no es posible ligar de forma automática los proyectos a los presupuestos municipales y menos todavía formalizar compromisos con empresas e instituciones sociales sobre inversiones a largo plazo. Por otro lado, muchas de las acciones que se proponen en el plan tienen que ser ejecutadas por las administraciones públicas de rango superior al local, a las cuales es difícil forzar a un compromiso presupuestario dentro de un calendario establecido desde un ayuntamiento. b. La movilización de los agentes locales. La efectividad implantadora de un plan estratég[co en una ciudad depende en gran medida de la movilización de agentes locales llevada a cabo a lo largo de su elaboración y del nivel de consenso logrado sobre las estrategias propuestas. Sin embargo, no basta con esta condición; la participación de los agentes locales debe continuar durante la fase de implantación con el fin de mantener vivas las estrategias y de coordinar el mayor número posible de acciones. En este aspecto se debe procurar no robar el protagonismo a las instituciones participantes, ya que algunas de ellas tienen que capitalizar sus realizaciones por la vía electoral. Como expresó acertadamente un responsable de un plan, << hay que ceder el protagonismo, pero hay que escribir el discurso >> . c. La capacidad de ejecución. Para la entidad promotora de un plan estratégico no es tan importante su propia capaódad ejecutora -que en general siempre será muy limitada en recursos humanos y económicos-, sino su decidida capacidad para aunar y coordinar esfuerzos de los diferentes agentes que están actuando

IMPLANTACIÓN DEL PLAN ESTRAT É GI C O

en la ciudad . En este sentido, sus principales responsabilidades e circunscriben a ejercer de lobby o 'grupo de presión' entre lo principales agentes decisorios, a estimular a otros organismos o empresas a ejecutar las actuaciones propuestas en el plan, y a coordinar las acciones de los diversos agentes. d. La resistencia al cambio. Las ciudades se caracterizan por ofrecer una apreciable resistencia al cambio debido a la fuerte inercia que tienen los sistemas espaciales. Esta resistencia obliga a perseguir políticas congruentes y focalizadas durante largos periodos de tiempo para provocar cambios significativos; de lo contrario, los cambios frecuentes en las políticas hacen que se contrarresten unas con otras e impiden compromisos de largo plazo para el desarrollo urbano. Por ello resulta crucial que los proyectos estratégicos del plan consigan el apoyo continuado de los sucesivos gobiernos locales. Modelo de implantación Figura 13.2.

FUENTE: Mazmanian

r. Dan iel A. M azmani an y Pa ul A. Sabatier, Effective

Po licy l mp lem entation, I9 8I.

y Sabatier, Effective Policy lmplementation , 198 1.

Son muchos los estudios que han investigado las imperfecciones que se producen en la implantación de los planes del sector público; sin embargo, la construcción de modelos analíticos explicativos se ha visto dificultada por la diversidad de situaciones que presentan estos procesos. Por su interés didáctico, se presenta a continuación el modelo propuesto por dos autores norteamericanos, Mazmanian y Sabatier, que parece aplicable a la implantación de las políticas formuladas por el plan estratégico de una ciudad. 1 Estos autores afirman que una porción sustancial del grado de efectividad de cualquier esfuerzo significativo de implantación puede ser explicado por un número finito de variables exógenas y endógenas al propio proceso (figura I3 .2). Las variables exógenas son las siguientes: - Condiciones socioeconómicas y tecnológicas.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

- Atención de los mediGs de comunicación al problema. - Apoyo público en general y político en particular para las estrategias del plan. - Actitudes y recursos de los grupos constituyentes. - Apoyo de agentes decisorios clave. - Compromiso y capacidad de liderazgo de los agentes implantadores. Las variables endógenas al plan que afectan su implantación son las siguientes: - Objetivos claros y congruentes. - Incorporación de una teoría causal adecuada. - Integración jerárquica con y entre las instituciones implantadoras. - Recursos financieros. - Características y reglas de decisión de las agencias implantadoras. - Estándares para la comunicación de políticas entre las diferentes agencias implantadoras. - Incentivos para promover el cumplimiento de las diversas políticas. Contratación de técnicos implantadores. - Acceso formal al plan por personas o instituciones ajenas al mismo. Según el modelo expuesto, un plan que suponga un alejamiento sustancial respecto al statu quo tendrá más posibilidades de alcanzar sus fines deseados si satisface las condiciones siguientes: r. El plan establece unos objetivos claros y consistentes. 2. El plan incorpora una sólida teoría, identifica los principales factores y conexiones causales que afectan a sus objetivos, y otorga a los agentes implantadores suficiente jurisdicción para alcanzar las metas deseadas. 3. El plan estructura el proceso de implantación de modo que se maximice la probabilidad de que los agentes implantadores y los grupos a los que se dirige actúen como se desea. 4· Los líderes de la agencia implantadora poseen sustanciales habilidades gestoras y políticas, y además están comprometidos con los fines del plan. 5. El plan es apoyado activamente por grupos constituyentes y por concejales clave a lo largo de todo el proceso de implantación. 6. La consistencia de los objetivos del plan, su teoría causal o el apoyo público no son socavados en el transcurso del tiempo por la aparición de políticas públicas conflictivas o por cambios relevantes en las condiciones socioeconómicas de la comunidad. En suma, entendemos que una implantación efectiva mantiene el proceso de planificación en marcha, identifica según surgen

IMPLANTACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO

257

nuevos temas críticos y estrategias, y comienza nuevos proyectos según la disponibilidad de recursos y tiempo. Finalmente, tomando en consideración todas estas reflexiones, proponemos que el proceso de implantación de un plan estratégico contemple cuatro pasos básicos (figura r 2. 3) . Proceso de implantación del plan estratégico

Figura 13-3PAS01

PAS02

Creación del órgano Implantador

Definición del sistema de financiación

evaluación

FUENTE: Elaboración propia

Cómo organizar el proceso de implantación Una vez que somos conscientes de los condicionantes que presenta la implantación de un plan estratégico para una ciudad, que hemos discutido un posible modelo de implantación y que hemos establecido un proceso de implantación razonable, es cuando ha llegado el momento de abordar la creación de un órgano implantador del plan que se ajuste a las particularidades de la ciudad estudiada. El órgano implantador no surge de la nada, sino que debe beneficiarse de la rica experiencia acumulada por el modelo organizativo que ha venido operando durante la elaboración del plan estratégico (véase el capítulo 4). Sin embargo, el modelo utilizado durante el proceso de planificación no siempre es trasladable en su totalidad al proceso de implantación, por diversos motivos. En primer lugar, las necesidades de financiación durante la etapa de implantación son muy superiores a las requeridas durante las etapas de planificación e imponen un control riguroso de los recursos disponibles. En segundo lugar, la implantación del plan precisa un equipo directivo y técnico permanente· que sea capaz de materializar los acuerdos previos en proyectos y realizaciones tangibles. En tercer lugar, una vez acabado el plan, debe realizarse un esfuerzo continuado en materia de difusión y comunicación, lo que obliga a contratar campañas de publicidad, así como a mantener intensas relaciones públicas con los agentes locales y

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

con agentes económicos e institucionales supralocales. En otras palabras, estas labores exigen disponer de una estructura organizativa pequeña, pero altamente capacitada y con suficiente autonomía de actuación para llevar a buen fin los objetivos encomendados. El análisis de las principales experiencias habidas en la planificación estratégica de ciudades, tanto en el ámbito español como en el internacional, revela que existen básicamente tres modelos alternativos para crear un órgano implantador; estos modelos se diferencian por la naturaleza de sus agentes participantes, su forma jurídica y la profesionalidad de sus órganos de gestión (figura 13.4): Modelos alternativos para el órgano implantador Figura 13-4MODELO PÚBLICO (Ayuntamiento) (Agencia de Desarrollo)

MODELO PRIVADO (Cámara de Comercio) (Asociación Empresarial)

MODELO MIXTO (Asociación) (Fundación)

FUENT E: Elaboración propia

a. Modelo público. En este caso, el órgano establecido para implantar el plan es parte de la administración local que ha liderado el proceso de planificación estratégica de la ciudad. El ayuntamiento puede encomendaT la responsabilidad de implantación del plan a una unidad administrativa de la propia corporación municipal, a una agencia de desarrollo local o a una sociedad municipal. Este modelo prevalece en ciudades de tamaño pequeño y mediano, que no cuentan con un tejido empresarial y social lo suficientemente fuerte como para corresponsabilizarse de la gestión de un plan estratégico. b. Modelo privado. Esta modalidad se observa con cierta frecuencia en los países anglosajones, en donde las asociaciones empresariales y las cámaras de comercio participan activamente en la formulación y puesta en práctica de políticas urbanas. Muchos planes estratégicos norteamericanos han sido iniciados por grupos de empresas locales, que han contado en todo momento con el estímulo y el apoyo de las autoridades públicas. Este modelo

...

_259

IMPLANTACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGI C'O

resulta poco aplicable en las ciudades europeas, en donde el peso de las administraciones públicas sigue siendo determinante a la hora de formular la estrategia de futuro para una ciudad. c. Modelo mixto. La tercera opción organizativa consiste en establecer un modelo cooperativo público-privado a través de la constitución de una asociación o fundación sin ánimo de lucro. La ventaja de esta modalidad es que se configura un organismo con personalidad jurídica independiente en el cual participan tanto administraciones públicas como empresas privadas o instituciones sociales en igualdad de condiciones. Este modelo es particularmente recomendable para ciudades grandes y medianas que cuentan con un fuerte y extenso tejido social, y con unas sólidas instituciones públicas. En cualquiera de los tres modelos expuestos, resulta indispensable la decidida implicación de los líderes cívicos locales, ya sean políticos, empresarios o procedentes del tercer sector. Los líderes cívicos aportan al proceso de implantación un espíritu emprendedor, un compromiso a largo plazo y la capacidad de iritegrar en un mismo proyecto a agentes con intereses muy diversos. Como bien dicen Font y Rivero, 2 la aparición de un liderazgo cívico resulta más sencilla en aquellos modelos cooperativos estratégicos cuyos líderes políticos han resistido la tentación de mono.polizarlos y en los que los líderes civiles han evitado utilizarlos cómo plataformas para la consecución de ambiciones políticas. La implantación de proyectos u acciones estratégicas requiere la configuración de grupos que impulsen y se responsabilicen de su ejecución. Estos grupos pueden ser los mismos comités de tra bajo que elaboraron los programas de actuación del plan (véase el capítulo 12). Para que los denominados grupos de impulsión tengan éxito en su labor, es preciso que sean liderados por personas de prestigio en el ámbito local, que dispongan de unas direcAsociación Bilbao Metrópoli-JO Figura I3·5· Presidente

Secretario General

Asamblea General Junta de Patronato Junta Directiva Asesores

Tesorero

Javier Font y Cristina Rivero, "Participación de la sociedad civil en el desarrollo estratégico urbano y territoria l" , I 999 · 2.

Secretaria Técnlca

Investigación

FUENTE: Elaboración propia

Comités de

Seguimiento Administración

260

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

trices claras y homogéneas, y que tengan una fecha límite para presentar resultados. En la figura I 3. 5 y el cuadro I 3 .A en se presenta el caso de Bilbao, donde se optó por el modelo organizativo mixto para implantar su plan estratégico. Tras quince años de andadura, los buenos resultados obtenidos por el modelo cooperativo públicoAsociación. Bilbao Metrópoli-3 o Cuadro I3 .A.

En 1989 se inició la elaboración del Plan Estratégico para la Revitalización del Bilbao Metropolitano a instancias del Gobierno Vasco y de la Diputación Foral de Vizcaya. Desde un principio, el Plan contempló la necesidad de crear una organización que asumiese el reto de implantar las estrategias en él identificadas y que impulsase la participación de la sociedad. Con este objetivo, el día 9 de mayo de 1991 tuvo lugar la constitución oficial de la Asociación para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, Bilbao Metrópoli-] o. Esta iniciativa fue suscrita por el Gobierno Vasco, la Diputación Foral de Vizcaya, el Ayuntamiento de Bilbao, junto 'con otras dieciséis instituciones y empresas con intereses en la metrópolis bilbaína. Posteriormente se incorporaron las principales empresas, ayuntamientos y organizaciones sin ánimo de lucro del área metropolitana, y en la actualidad se ha llegado a contar con 130 socios públicos y privados. La Asociación tiene como principal finalidad impulsar y canalizar la cooperación entre el sector público y el sector privado para la puesta en marcha .del Plan de Revitalización. Además, persigue mejorar la imagen interna y externa del Bilbao Metropolitano, así como profundizar-en el conocimiento de la situación de la metrópolis y su comparación con otras áreas metropolitanas similares. La estructura organizativa de la Asociación consta de los siguientes elementos:3 - Presidente. - Asamblea General: integrada por los Socios Fundadores y de Número, es el órgano superior deliberante y decisorio de la asociación, cuyos acuerdos rigen la vida de la misma. - Junta de Patronato: es el órgano de gobierno de la Asociación, fija sus fines y sus objetivos, y está compuesto por el Presidente, dos Vicepresidentes, el Secretario General, el Tesorero y 25 vocales. - Junta Directiva: es el órgano de administración de la Asociación, por delegación de la Junta de Patronato. Equipo humano: está liderado por el Director General e integrado por cinco técnicos y dos administrativos. La financiación de la Asociación procede fundamentalmente de las cuotas de sus socios, de las que el 70 por ciento son aportaciones de fondos privados y el 30 por ciento de fondos públicos. El presupuesto anual de la Asociación ronda el millón y medio de euros.

3. Véase Bilbao M etr ópoli- J o, Info rm e anual d e progreso I994, I995·

IMPLANTACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO

261

privado en el desarrollo y la promoción de la ciudad hacen de la experiencia bilbaína una buena práctica para ser estudiada. Cómo financiar el plan A la hora de iniciar su fase de implantación, todo plan estratégico se enfrenta a un volumen importante de gastos e inversiones, que en parte tiene que ser cubierto por el propio órgano implantador y en parte por agentes externos al mismo. Nos interesa analizar aquí cómo se financian las partidas de gastos e inversiones que son responsabilidad exclusiva del órgano implantador del plan, como es el caso de sus gastos corrientes y de personal, las inversiones en campañas de promoción y publicidad, la contratación externa de estudios especializados y, en algunos casos, la ejecución de proyectos estratégicos. Está claro que para cubrir estas partidas económicas e-1 órgano implantador necesita desplegar un eficaz sistema de financiación. Aunque el mecanismo de financiación puede ser muy diferente en función de las características de la ciudad y de la génesis seguida en el proceso de planificación estratégica, existen algunos criterios que deberían ser comunes a cualquier modalidad. - Estabilidad. Es fundamental contar con un sistema de financiación estable, que permita al órgano implantador operar sin sobresaltos anuales y que le dote de una estructura organizativa permanente y de suficientes partidas de inversión. - Diversificación. En la medida de lo posible, la financiación debería proceder del mayor número posible de agentes locales y supralocales, con el fin de evitar ,una excesiva económica de un solo agente. - Equilibrio. Debe existir un adecuado equilibrio público-privado en la aportación de fondo s para la finanéiación del órgano implantador, con el fin de ponderar adecuadamente la toma de .

- Adaptabilidad. El sistema de financiación del plan debe adaptarse a las diferentes capacidades de gasto que tengan los diversos agentes que lo soportan. Así, habrá organismos públicos y empresas que sean capaces de aportar importantes sumas de dinero, mientras que habrá otros donantes que sólo podrán aportar pequeñas cantidades. Esta cuestión se resuelve estableciendo en el órgano implantador varias categorías de socios o patronos con diferentes cuotas anuales. Una vez expuestos los criterios básicos, pasamos a discutir las fuentes de financiación a las que puede optar un plan estratégico para ejecutar sus proyectos (figura r 3 .6}. - Fondos públicos. Suelen ser las fuentes más habituales e importantes en volumen para financiar un plan. En el caso español, los cuatro niveles de la administración pública (local, regional, es-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

tata! y europea) pueden aportar fondos. Concretamente, la Unión Europea puede llegar a financiar hasta el 70 por ciento del presupuesto de algunos proyectos urbanos: - Fondos privados. En el caso norteamericano constituyen una fuente importante de financiación, mientras que en los países europeos es menor. En cualquier caso, es previsible que de cara al futuro el compromiso económico de las empresas y las organizaciones sin ánimo de lucro crezca a la hora de financiar los planes estratégicos. - Mercado de capitales. Constituye un recurso apropiado para financiar proyectos que requieran unas inversiones tan fuertes que sobrepasen la capacidad económica inmediata de los agentes locales. La emisión de bonos u obligaciones debe estar garantizada por una o varias de las administraciones públicas que intervienen en el plan. Posibles fuentes de financiación Figura IJ.6.

Administración local

Empresas

regional

Asociaciones empresariales

Administración estatal

Organizaciones sin ánimo de lucro

Unión Europea

Obligaciones

FUENTE: Elaboración propia

En cuanto a los gastos corrientes del órgano implantador, éstos suelen cubrirse mediante las aportaciones de sus socios o patronos, y se ajustarán a su nivel 'de implicación en el plan y a su capacidad de gasto. Como ejemplo diremos que el presupuesto del Plan Estratégico de Barcelona se financiaba a finales de los años r990 con las aportaciones siguientes: 6o por ciento, del Ayuntamiento; ro por ciento, de la Autoridad Portuaria; ro por ciento, de la Cámara de Comercio; ro por ciento, de la Zona Franca; y ro por ciento, de otras entidades públicas y privadas. Cómo evaluar el plan Una de las consideraciones clave en cualquier plan consiste en determinar cuándo debe revisarse y cambiar la estrategia. En todo

IMPLANTACIÓN DEL PLAN ESTRAT É GI C O

plan estratégico se hacen muchos supuestos acerca del futuro y no todos ellos resultan correctos con el transcurso de los acontecimientos, pues aparecen nuevas oportunidades ante las cuales se necesita más tiempo y más recursos que los previstos .en un principio. Por tanto, Jos planes .estratégicos deben ser continuamente controlados y puestos al día, mientras que la asignación de recursos debe adaptarse de modo consecuente para asegurar la respuesta a las condiciones cambiantes. Una vez asumida la necesidad de evaluar el plan, se exponen a continuación una serie de consideraciones que condicionan la elección del sistema de evaluación (figura I3·7l· Dimensiones del sistema de evaluación Figura I3·7·

ENTORNO Indicadores comparativos con otras ciudades

CIUDAD

FUENTE: Elaboración propia

r. Hay que diferenciar entre la evaluación de los proyectos estratégicos del propio plan y la evaluación de la ciudad como cualquier ente en perpetua evolución. Puede ocurrir que gran parte de las propuestas estratégicas del plan se ejecuten según el calendario previsto, mientras que la dinámica socioeconómica de la ciudad no progrese como sería de esperar. Para detectar esta brecha entre la evolución del plan y la de la ciudad conviene establecer una evaluación que supere la visión parcial y pormenorizada de la marcha de los proyectos estratégicos y logre una visión global de la dinámica urbana. 2. Es preciso realizar un seguimiento de los factores externos (geopolíticos, económicos, sociales y tecnológicos) que pueden afectar al desarrollo de la ciudad. Esta evaluación nos permitirá estar alerta sobre la posible aparición de una oleada de cambios en el entorno que dejen obsoletos los fundamentos sobre los cuales se elaboró el plan estratégico. 3. Los mecanismos de evaluación han de controlar un número limitado de cuestiones clave, tanto en lo que respecta a las ac-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

cienes de las estrategias como al comportamiento de las fuerzas del entorno de la ciudad que requieran una consideración constante. Así se podrá informar regularmente del cumplimiento de plazos en la ejecución de los proyectos estratégicos, la evolución de la economía local y el progreso de los indicadores sociales y analizar todo ello. 4· A lo largo del proceso de ejecución del plan suele erosionarse !á distinción entre las condiciones iniciales y la subsiguiente cadena de causalidad. Cuanto más larga sea la cadena de causalidad, más numerosas serán las relaciones recíprocas entre las conexiones y más compleja se hará la implantación. En este sentido, la separación entre la fase de diseño y la de implantación es fatal, ya que dificulta la comprensión de las interacciones complejas que se producen entre unos acontecimientos aparentemente simples. A la luz de las consideraciones expuestas, los instrumentos de evaluación más utilizados para el seguimiento del plan estratégico de una ciudad son los siguientes (figura q .8 ): , Instrumentos de evaluación Figura I3 .8. Evaluación ex-ante

Evaluación in-ltinere

Evaluación ex-post

Indicadores de progreso

Indicadores del entorno Benchmarking de ciudades

FUENTE: Elaboración propia

Indicadores de progreso. Su misión es evaluar el progreso de los programas y proyectos del plan. Estos indicadores ponderan seis etapas clave en el proceso de implantación: '' Identificación de responsables de la ejecución. ,,. Aceptación de la medida. ,,. Concreción de la medida. '' Si está o no en la agenr;la de los responsables. ,,. Si tiene dotación económica . ,,. Nivel de implantación. Indicadores de impacto. Su propósito es evaluar el grado de impacto de la puesta en marcha de las diversas actuaciones

IMPLANTACIÓN DEL PLAN ESTR AT É GI C O.

Ejemplo de sistema de indicadores Cuadro I 3.B.

Por mandato del II Encuentro Ibérico de Directores de Planes Estratégicos Urbanos, celebrado en Zaragoza el 16 y 17 de noviembre de 1998, se elaboró un sistema de indicadores para evaluar planes estratégicos. Por principio, los indicadores debían ser válidos, unívocos, sensibles, repetibles, accesibles, comparables y contrastables con otros sistemas de indicadores. Asimismo, los indicadores debían proporcionar información sobre las tendencias de futuro e interesar a los ciudadanos y a los medios de comunicación. Con estas condiciones, se seleccionaron 310 indicadores, considerados los más significativos por 22 ciudades con planes estratégicos. Dichos indicadores se agruparon en 16 categorías: 4 r. Población (3 2 indicadores). 2. Salud (18 indicadores ). 3· Seguridad ciudadana (6 indicadores). 4· Formación (30 indicadores). 5· Empleo (26 indi-cadores). 6. Medio físico y recursos naturales (3 1 indicadores). 7. Infraestructura física (19 indicadores ). 8. Infraestructuras de información (16 indicadores). 9· Vivienda y regeneración urbana (17 indicadores ). 10. Cultura y ocio (42 indicadores). 1 1. Acción social (28 indicadores) . 12. Indicadores económicos básicos (7 indicadores). 13. Internacionalización (1 7 indicadores). 14· Servicios avanzados (I I indicadores). 1 5. Espíritu emprendedor (4 indicadores ). 16. Compromiso cívico (6 indicadores). A las ciudades participantes en el estudio se les pidió que ponderaran los indicadores en función de su importancia para evaluar el avance de un plan estratégico. Los resultados de dicha ponderación se recogen en la Figura 13.9.

Ponderación de los indicadores estratégicos Figura I 3·9 ·

••

••••••••••

100

99,2 95 ,7

94,1 84,3 81 ,1

81 ,0 75,4

75,0

74,8 74,1

73 ,7

71 ,8 . 68,2

4 · Véase Bilbao Metrópoli -3o, Inform e anual de

67,6 65,5

progreso 1994, 199 5·

59,8

FUENTE: Bilbao Metrópoli-JO, Informe anual de progreso 1994, 1995.

266

PLANIFICACIÓN ESTRAT É GICA DE CIUDADES

del plan estratégico sobre el desarrollo socioeconómico de la ciudad. - Indicadores del entorno. Su propósito es evaluar la evolución de los factores externos a la ciudad y explorar posibles escenarios futuros. - Análisis 'benchmarking' de ciudades. Sus objetivos son aprender de los mejores y analizar otras ciudades con unos problemas similares a los estudiados. - Informe anual de progreso. Sus objetivos son educar a los agentes de la ciudad, evaluar los logros alcanzados, analizar comparativamente la situación de la ciudad, identificar nuevas necesidades, actualizar el plan y mantener el interés público sobre el plan. - Seminarios anuales. Su propósito es efectuar una evaluación global del progreso del plan de manera colegiada con los agentes locales. Todos estos instrumentos deberían dar respuesta a una serie de cuestiones que sinteticen el esfuerzo de evaluación: 5 - ¿Qué se ha hecho en cada una de las medidas concretas? - ¿Qué no se ha hecho y cuáles medidas han perdido vigencia? - ¿Qué no se ha hecho, pero sigue siendo vigente? - ¿Qué nuevas propuestas parecen convenientes? . - ¿Se ha consolidado la ciudad en el sistema de ciudades? - ¿Ha ganado la ciudad en dinamismo económico? - ¿Ha mejorado la ciudad en calidad de vida? - ¿Ha prosperado el equilibrio social de la ciudad? En definitiva, es en la fase de implantación donde debe dotarse al proceso de planificación de los mecanismos de control flexibles que posibiliten el deslizamiento de la programación económica como respuesta rápida a los cambios que experimenten los escenarios de partida o a las modificaciones que se produzcan en las acciones esperadas de los poderes públicos y los agentes sociales. A la vista de los resultados e>btenidos en la evaluación, se detectará si los cambios producidos han modificado sustancialmente las condiciones de partida del plan estratégico como para proponer su revisión en profundidad. Si esto fuese así, habrá llegado el momento de abordar la elaboración de un nuevo proceso de planificación estratégica que contemple los nuevos elementos del entorno y establezca un nuevo conjunto de estrategias para la ciudad. Cómo difundir y comunicar el plan Desde el arranque del plan estratégico se habrá seguido una estrategia de comunicación con el fin de mantener vivo el interés hacia el proceso. No obstante, y a pesar de los esiuerzos de co-

5 . Francesc Sa n taca na. "Pl ani ficac ión estra tégica urb a na : la exp er ie ncia de Barcelona", I993 ·

IMPLANTACIÓN DEL PLAN ESTRAT É GICO

municación, el nivel de interés público habrá pasado por sucesivos picos y valles en función de la difusión de los resultados obtenidos en las sucesivas fases del proceso de planificación y del impacto que éstos tengan en el público local (figura I}.IO) . En cualquier caso, se ha comprobado que al finalizar un plan se suscita un máximo de interés público debido a las expectativas que levanta el producto final. Nivel de interés público hacia el plan estratégico Figura IJ.I o. Nivel de interés

Arranque

1• Fase

Fases Intermedias

Finalización

FUENTE: Elaboración propia

Si la estrategia de comunicación ha sido importante durante la elaboración del plan, lo es todavía más al iniciar su ejecución. Al comienzo de la fase de implantación hay que acometer un esfuerzo diferenciado de difusión que comunique de forma efectiva la visión estratégica propuesta para la ciudad, las diferentes estrategias que se van a ejecutar en los próximos años y los diversos recursos requeridos para su puesta en marcha. Aparte de describir los resultados directos del proceso de planificación, esta comunicación tiene como objetivos adicionales difundir la cultura estratégica, transmitir la importancia y el alcance del plan, y poner de relieve los esfuerzos volcados en él, así como los acuerdos logrados por los principales agentes sociales y económicos de la comunidad. Los instrumentos de comunicación que pueden utilizarse para difundir los resultados del plan estratégico de una ciudad pueden ser innumerables, y sólo están limitados por la creatividad y la disponibilidad de recursos de sus responsables. En cualquier caso, cabe destacar algunos de los instrumentos más habitualmente utilizados en los planes puestos en marcha hasta la fecha: - Creación de una imagen corporativa. Tanto el propio plan estratégico como el órgano implantador necesitan contar con una imagen corporativa atractiva que los diferencie claramente en

268

PLANIFICÁCIÓN ESTRATÉGICA D E CIUDADES

una sociedad plagada de símbolos y marcas comerciales. En este sentido, es conveniente desarrollar una marca, un logotipo y un lema (figura q .rr). Logotipos de los planes de Barcelona y Bilbao

Figura r 3.II.

Pla estrategic metropotita de Barcelona - Publicación de un documento de divulgación . Este documento resume los hallazgos obtenidos a lo largo del proceso de planificación con un estilo claro y directo, apoyado en un amplio abanico de recursos gráficos y dirigido a un público amplio, compuesto por agentes públicos, empresarios, inversores potenciales y profesionales. - Publicación de ·los documentos técnicos. Estos documentos se centran én los temas específicos tratados por los grupos de trabajo a lo largo de la elaboración del plan y están orientados a un público muy especializado en cada uno de los temas analizados. - Organización de unas jornadas sobre planificación estratégica. Un acto que congregue a especialistas en planificación estratégica -especialmente cuando aportan experiencias significativas de otras ciudades- suele encontrar un eco importante entre los empresarios y profesionales de la comunidad. - Montaje de una exposición. El montaje de una exposición que recoja las propuestas del plan estratégico, en un lugar céntrico y accesible de la ciudad, constituye una buena oportunidad de difusión entre los ciudadanos en general. - R-ealización de un vídeo. Un vídeo con una duración aproximada de quince minutos -en el que se destaquen las oportunidades más sobresalientes que ofrece la ciudad, junto a una presentación sugerente de las estrategias del plan- representa una excelente herramienta promociona! y de comunicación para grupos de interés y ciudadanos en general. - Desarrollo de campañas de publicidad. La realización de campañas especiales de publicidad en los medios de comunica-

IMPLANTACIÓN DEL PLAN ESTRAT É GICO

ción (televisión, radio y prensa) permite dar a conocer de manera muy directa y sintética las estrategias propuestas en el plan. - Publicación de un boletín informativo. La publicación periódica de un boletín de cuatro u ocho páginas -que informe sobre los avances del plan- constituye un medio barato y efectivo para mantener viva la atención de los agentes locales durante el proceso de implantación. · - Apariciones en los medios de comunicación. Pueden llevarse a cabo mediante la inserción de noticias, reportajes o .artículos de opinión en la prensa diaria y en las revistas de negocios, o bien a través de la participación en programas de radio o televisión. - Redacción de artículos en publicaciones especializadas. La transmisión de los resultados del plan a través de publicaciones de índole económica 6 técnica posibilita el acceso a un público muy focalizado de profesionales. - Presentaciones a agentes decisorios seleccionados. Esta acción es crucial para involucrar a agentes con elevado poder de decisión sobre las estrategias propuestas en el plan, tal como suele ser el caso de políticos de alto rango y directivos empresariales. - Integración en redes de ciudades. Las redes de ciudades son asociaciones sin ánimo de lucro que tienen como objetivos impulsar la cooperación entre sus miembros y reforzar su presencia internacional. Cualesquiera que sean los instrumentos elegidos, para que la comunicación no pierda efectividad es necesario que sea emitida por alguien suficientemente significativo dentro de la comunidad, que se haga patente el apoyo de los dirigentes políticos al proceso de planificación, que se solicite la participación activa de todos los estamentos sociales y económicos de la ciudad y que se indiquen los grandes hitos temporales de la ejecución del plan estratégico. Hay que reconocer que no es fácil desplegar una política de comunicación para un plan estratégico. En general, los medios de comunicación se guían por el corto plazo y buscan notici-as con mucho impacto y con resultados cuantificables e inmediatos que ofrecer a la opinión pública, todo lo cual es difícil de encontrar en las estrategias a largo plazo de una ciudad. Por esta razón, es preciso consolidar la credibilidad del plan en la comunidad para atraer la atención de los medios de comunicación. En definitiva, la divulgación del plan estratégico es crítica para asegurar la participación y cooperación de todos los agentes públicos y privados de la comunidad. Las acciones de muchos individuos y organizaciones por separado son vitales para una acertada implantación del plan, pero es necesario que trabajen en la misma dirección para conseguir unas metas comunes y para incentivar la formación de nuevas coaliciones que faciliten las tareas de ejecución.

PLANIFI CAC IÓN ESTRAT É GICA DE CIU DADES

Campaña de publicidad del Plan Estratégico de Madrid Cuadro r3 .c.

Dentro de la campaña de publicidad realizada por Promadrid en 1993 al finalizar la elaboración del Plan Estratégico de Madrid, destacó la inserción de una serie de anuncios en la prensa madrileña en los cuales se transmitió de forma muy sugerente algunas de las propuestas más significativas del plan. Se presentan aquí dos de los esos anuncios.

El 'marketing' de ciudades Como complemento a los instrumentos de comunicación y difusión de un plan estratégico, y como una actividad más dentro del proceso de implantación del propio plan, debemos hablar del denominado marketing urbano. Desde los años 1980, la necesidad de mejorar el posicionamiento de una ciudad frente a su demanda interna y externa, así como frente a sus rivales, ha extendido la práctica del marketing entre los políticos y técnicos municipales. De hecho, muchos municipios cuentan con un área funcional con personalidad propia, dedicada a organizar campañas de promoción, a atender misiones comerciales, a captar financiación para proyectos de infraestructuras y a lograr para la ciudad grandes acontecimientos deportivos y culturales. Según la American Marketing Association, 6 marketing es el proceso de planificación y ejecución de la concepción de un pro· dueto o servicio, la fijación .del precio, la promoción y la distribución de bienes y servicios, para crear intercambios que densatisfacción a los objetivos de los individuos y las organizaciones. En consecuencia, y de acuerdo con los manuales de negocios, toda estrategia de marketing debe tomar en consideración cuatro elementos básicos (producto, promoción, distribución y precio),

6. American Marketing Association, "AMA Board a pproves new marketing de· finirio n", 1985.

IMPLANTA C IÓN DEL PLAN ESTRAT É GICO

cuya función primordial es satisfacer las necesidades y los deseos de la demanda. Llegados a este punto, la cuestión que se nos plantea es hasta qué punto es factible adaptar los principios del marketing a una ciudad, dadas las peculiaridades de ésta. Para dar respuesta a esta cüestión, repasemos los elementos básicos del marketing (figura 13 .12) . Elementos básicos del marketing Figura IJ.I 2.

Marketing empresarial

Marketing urbano

FUENTE : Elaboración propia

- Segmentación de la demanda. Una empresa segmenta su demanda potencial con el fin de focalizar sus acciones estratégicas. De igual forma, una ciudad debería segmentar sus diversas demandas -tal como se ha expuesto en el capítulo 7- con el objetivo de precisar sus acciones de marketing. - Producto. Una empresa toma decisiones sobre qué productos comercializar y cómo diseñarlos. Una ciudad puede considerarse en sí misma un producto que se vende en ciertos mercados; el problema es que el producto ciudad tiene poca flexibilidad y evoluciona lentamente en comparación con los productos de consumo tradicionales. - Promoción. Para una empresa, la promoción significa tomar decisiones sobre información, venta personal, publicidad y marcas. Para una ciudad también; pero antes de iniciar acciones promocionales, una urbe necesita crear una imagen sobre la cual construir su notoriedad y prestigio. - Distribución. Una empresa toma decisiones sobre cómo distribuir un producto en el mercado, para lo que considera la ubicación de la demanda. Para una ciudad es muy complicado acceder a todos los segmentos de la demanda que concurren en ella y darles satisfacción; no obstante, la ciudad tiene medios de comunicación para difundir su imagen entre segmentos muy amplios o bien muy específicos. - Precio. Una empresa fija el precio de sus productos en función de sus costes y de su calidad. En una ciudad es difícil, por no

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

decir imposible, aplicar modelos de estimación de precios. El concepto precio en una ciudad puede traducirse como el coste de un servicio específico o también el coste político aceptación para ejecutar una actuación. En consecuencia, la puesta en práctica del marketing urbano es umi tarea llena de retos. Por un lado, tenemos que hacer un gran esfuerzo para acceder y atraer a la ciudad a los diferentes grupos que son nuestro objetivo (inversores, emprendedores, innovadores, turistas, etcéterq); pero, por otro lado, no disponemos todavía de instrumentos analíticos precisos para evaluar la percepción que la gente y las empresas tienen sobre la ciudad. En otras palabras: nos faltan instrumentos de evaluación que nos permitan retroalimentar las políticas urbanas en general y las acciones de marketing en particular. A pesar de estas dificultades, toda ciudad de rango elevado debe tener o crear una imagen singular y atractiva. Esta imagen no sólo debe obtenerse mediante la promoción de sus centros históricos y la construcción de edificios emblemáticos, sino también mediante la a:yareión de empresas innovadoras y sedes de instituciones internacionales, así como por la organización de acontecimientos de carácter global. En suma, la proyección internacional se ha convertido en un elemento indispensable para la ciudad contemporánea que no quiera perder oportunidades frente a otras urbes. Como punto final, se ofrecen una serie de recomendaciones para aquellas ciudades que deseen embarcarse en acciones de

marketing. r. Formular y desarrollar la estrategia marketing a través de un plan estratégico de marketing. 2 . Focalizar la estrategia de marketing en segmentos específicos de la demanda, a no ser que se desee realizar una campaña de imagen de carácter general. 3. Desde un punto de vista conceptual, diferenciar claramente entre ventajas <;omparativas y competitivas a la hora de empaquetar las acciones de marketing. 4· Desarrollar una campaña de promoción innovadora, pero asegurarse de que los mensajes promocionales son extremadamente claros. 5. Identificar a los principales grupos de interés de la ciudad (organismos públicos y asociaciones empresariales) para integrarles en la estrategia de marketing. 6. Involucrar y obtener el apoyo de los ciudadanos. 7· Alinear la estrategia de marketing de la ciudad con la estrategia de desarrollo económico de la región . Obviamente, estas recomendaciones no garantizarán el éxito instantáneo de una campaña de marketing, pero ayudarán a comunicar claramente el mensaje 'de la ciudad en el mercado.

IMPLANTACIÓN DEL PLAN ESTRATÉGICO

273

Campaña de promoción de Edimburgo Cuadro IJ.D.

Este texto se ha extraído del artículo de Jan Gracie, "Comunicación estratégica en Edimburgo", I993· Durante la primavera y el verano de 1993, el Departamento de Promoción y Desarrollo Económico de Edimburgo realizó una campaña de promoción, dirigida prüÍ.cipalmente a Francia y Alemania, con la intención de resaltar las ventajas de la ciudad y su potencial empresarial. En parte, la campaña pretendía aprovechar la notorie- ' dad exterior que Edimburgo había conseguido gracias a la Cumbre Europea celebrada allí en noviembre de 1992; también obedecía al .deseo del Departamento de alejarse de las campañas publicitarias restringidas y poco organizadas del pasado, y al interés por desarrollar una política de comunicación y marketing más estratégica. El presupuesto para toda la campaña fue de aproximadamente 15o.ooo libras esterlinas. La parte principal de la campaña consistió en una serie de anuncios en prensa en los que aparecían dos personas que llegaban a Edimburgo para una visita breve y acababan quedándose a vivir y trabajar en la. ciudad. Uno era un fotógrafo alemán; y el .otro, un director de un fondo de inversiones francés. Los anuncios resaltaban las ventajas que para estas personas ofrecía la ciudad e invitaban a los lectores a solicitar folletos con información más detallada. Los folletos se publicaron en alemán e inglés (con el personaje alemán) y en francés e inglés (con el personaje francés). Los anuncios iban acompañados de tarjetas postales con el mismo formato que el anuncio, pero con un trozo que se podía separar para enviarlo al Departamemo solicitando el folleto informativo. A poco de comenzar la campaña, se envi<:iron a los directores comerciales de doscientas empresas y organizaciones locales ejemplares de los folletos y se les preguntó si les gustaría utilizar este material como parte de sus propias campañas de promoción. Unas doce empresas solicitaron los folletos como complemento de su publicidad y se distribuyeron, con este fin, unos setecientas ejemplares. Entre las actividades de seguimiento se incluyó el desarrollo de un programa sistemático para el envío de las tarjetas en coordinación con la Cámara de Comercio local, la publicación de datos sobre sectores comerciales específicos y la mejora de los mecanismos de respuesta para identificar posibles socios comerciales. También se invitó a algunas empresas a asistir a seminarios en la ciudad para comentar las oportunidades empresariales y las posibilidades de instalarse en ella. Entre otras cosas, la campaña sirvió de catalizador, propició debates con otras organizaciones de desarrollo económico sobre las ventajas de una campaña de promoción general y apoyó las actividades de promoción de sectores específicos como los de finanzas, turismo o investigación económica, que contribuyen de forma independiente a la economía de Edimburgo.

274

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

La campaña de 'marketing' de Leipzig Cuadro I 3 .E.

Leipzig es una ciudad alemana perteneciente al estado de Sajonia, región que cuenta con un millón y medio de habitantes y que formó parte de la antigua Alemania Oriental. Después de la caída del Muro de Berlín en 1989, las encuestas de opinión mostraban que la mayoría de los alemanes percibían Leipzig como una ciudad gris sin ningún tipo de atractivo, en la cual no se imaginaban viviendo ni trabajando. Ante esta situación y la necesidad de estimular la economía local, la Corporación Municipal de Leipzig decidió lanzar campañas de marketing con el fin de mejorar su imagen como ciudad y atraer actividad económica. Desde entonces, la ciudad ha desarrollado diversas campañas con creciente éxito en la atracción de empresas. El objetivo de la campaña lanzada en el año 2002 (véanse las fotografías adjuntas) fue atraer sectores de actividad económica relacionados con la industria de la automoción, las tecnologías de información y comunicación, las ciencias de la salud, las tecnologías energéticas y medioambientales, y los servicios avanzados. Los argumentos esgrimidos en esta campaña se basaban en las ventajas comparativas que ofrecía la ciudad (herencia cultural, tr¡¡dición industrial, posicionamiento geográfico en Europa, etcétera), así como en sus ventajas competitivas (trabajadores cualificados, buenas infraestructuras, agilidad administrativa, cooperación público-privada, apoyo a la investigación y el desarrollo, etcétera). FuENTE:

www.leipzig-liberty.com.

Epílogo

Desde que en 1981 se elaboró el primer plan estratégico en la ciudad de San Francisco, en los Estados Unidos, han transcurrido veinticinco años, a lo largo de los cuales la glanificación estratégica de ciudades ha crecido y madurado como un instrumento más al servicio de los gobiernos locales y de la ciudadanía en general. Los avatares que ha experimentado este proceso de planificación durante el último cuarto de siglo han sido muy variados: en unas ocasiones han tenido una aceptación entusiasta y en otras una crítica acerada. Con independencia del tipo de reacción que suscite, la planificación estratégica de ciudades sigue mostrando vitalidad y, por tanto, vigencia ante las carencias e ineficacias que muestran la planificación y la gestión urbanas contemporáneas. Un breve repaso La rápida difusión de la planificación estratégica de ciudades durante los años 1980 y 1990 no fue fruto de la casualidad o de una moda pasajera entre los planificadores y políticos, sino que más bien respondió a la satisfacción de una serie de necesidades emergentes en las comunidades urbanas. Por un lado, el establecimiento de un nuevo orden económico de naturaleza globalizadora estaba dejando expuestas a muchas ciudades y territorios a una fiera competencia internacional. Por otro lado, la planificación urbana tradicional estaba atravesando una profunda crisis que reflejaba claramente sus limitaciones para afrontar los nuevos retos y para s;atisfacer unas crecientes demandas sociales dirigidas a mejorar la agilidad, la participación y la transparencia de los procesos de planificación. Finalmente, los agentes locales demandaban un proceso de planificación que integrase las visiones económica, social y espacial de la ciudad con objeto de superar la fragmentación y descoordinación que provocaban los planes sectoriales tradicionales. En otras palabras: el contexto social, económico, político y administrativo de nuestras ciudades estaba maduro para aceptar nuevos enfoques que renovasen los instrumentos urbanísticos tradicionales y reforzasen los procesos de planificación (figura E.r). Fruto de este contexto, a principios de los años r98o surgió en los Estados Unidos la primera generación de planes estratégicos. La recesión generalizada de los años 1970 había afectado seria-

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

mente a la base económica de muchas ciudades norteamericanas, lo que había creado problemas de desempleo y había agravado las situaciones de exclusión social. Esta recesión, junto con la reducción de los programas de ayudas federales y estatales,. desató una fuerte competencia entre los distintos gobiernos locales para captar las limitadas fuentes de ingresos. Todo ello trajo consigo en muchas ciudades una reacción para salir de la crisis a través de un proceso de planificación integral que facilitase la implicación de los ciudadanos y que tuviese carácter de continuidad en el tiempo. Evolución histórica de la planificación estratégica Figura E.r.

1980

1985

1990

1995

2000

2005

FUENTE: Elaboración propia

La ciudad pionera de este movimiento fue San Francisco, que a principios de los años 1980 adolecía de una débil economía y de un elevado déficit público. En estas condiciones, en 1981 un grupo de empresarios decidió abordar los serios retos a los que se enfrentaba la ciudad mediante el empleo de la planificación estratégica, un proceso ampliamente utilizado en el ámbito empresarial. r Sus esfuerzos dieron como resultado el primer plan estratégico aplicado a una gran ciudad, fruto de un intenso esfuerzo de cooperación entre la comunidad empresarial y las autoridades locales. Al Plan Estratégico de San Francis·co pronto le siguieron otros muchos en otras ciudades de los Estados Unidos, como Nueva York, Chicago; Detroit, Miami, Filadelfia, Memphis, Pasadena, San Antonio, Dalias, Fort Worth, Cleveland y Oklahoma City. Esta primera generación de planes estratégicos se caracterizó por la intensa implicación de la iniciativa privada en la recuperación de la economía local, por el establecimiento de un enfoque 'abajo arriba' de planificación y por la organización de una eficaz modalidad de En suma, el enfoque de la planificación estratégica se adaptaba bien al modelo norteamericano de gestión de

r. Véase Sa n Fra ncisco Cl1amber of Commerce, San Francisco's Strategic Plan, I 983 .

EPÍLOGO

Véase 'Straregic Plan-

n_ing of Cities', número mo-

nográfico del ]oumal of the American Planning Association., invierno 1987. 3· Arthur Andersen, Cuide to Pu.blic Sector Strategic Planning, r98 4 .

los asuntos públicos', según el cual los grandes problemas se resuelven mediante pasos pequeños, si se implica a un conjunto lo suficientemente grande y diverso de agentes locales. A finales de los años 1980, este nuevo enfoque de-planificación llegó a Europa y se implantó con particular intensidad en España. Aunque las experiencias norteamericanas se habían conocido a través de publicaciones especializadas, 2 fueron las grandes consultoras multinacionales las que difundieron ampliamente este concepto con fines comerciales.3 En aquellos años, las ciudades europeas estaban saliendo de una intensa crisis económica que había dejado profundas cicatrices: disminución de la población, desindustrialización, reorganización espacial de los procesos productivos y transformación del hábitat. La internacionalización de la vida económica y los procesos de integración europea estimulaban a regiones y ciudades para que jugasen sus bazas en el exterior, libres de la tutela estatal. Se extendía la tesis de que los acontecimientos locales estaban determinados principalmente por las estrategias del capital global instrumentado por las empresas transnacionales de un modo desconocido hasta la fecha. Se _leía con avidez a John Friedmann, David Harvey, Saskia Sassen y Manuel Castells. Se configuraban amenazas, imaginarias o reales, sobre el futuro de la ciudad si no se emprendía una desenfrenada carrera desarrollista. Dentro del continente europeo, España fue el país en el que más fuertemente caló y se desarrolló la planificación estratégica urbana y territorial. Este fenómeno puede explicarse debido a que la entrada del país en la Comunidad Europea en 1986 produjo una euforia económica acompañada de una concienciación sobre la necesidad de mejorar su posicionamiento competitivo en un sistema económico abierto. Las nuevas oportunidades económicas, junto con la celebración de los Juegos Olímpicos de Barcelona y la Exposición Universal de Sevilla en 1992, propiciaron un gran volumen de inversiones en infraestructuras de transportes y telecomunicacicmes. Asimismo, las ciudades buscaban un nuevo papel dentro del joven estado autonómico. Todo ello creó un caldo de cultivo propicio para la aceptación y posterior difusión de los principios de la planificación estratégica. Frente a los planes norteamericanos, los primeros planes españoles presentaban características diferenciadas. El liderazgo era ejercido por la administración municipal con el fin de movilizar al mayor número de agentes locales. Los primeros planes tenían un énfasis en la competitividad económica y una clara obsesión por satisfacer los requisitos que ·planteaban las empresas multinacionales para asentarse en un territorio. Estos procesos despertaron cierto recelo en los urbanistas, lo cual se tradujo en una débil conexión entre los planes de ordenación urbana y los planes estratégicos.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Los tres planes españoles más emblemáticos de este periodo fueron los de Barcelona, Madrid y Bilbao, a los que pronto siguieron los de otras ciudades como Cádiz, Jerez, Sevilla y Vigo. En el resto de Jos países europeos las experiencias de planificación estratégica durante los años 1990 fueron muy limitadas y estuvieron circunscritas prácticamente a Portugal, Francia, Italia y los Países Bajos. La experiencia acumulada en España en materia de planificación estratégica de ciudades estimuló la exportación del concepto a otros países más afines desde el punto de vista cultural, en concreto a América Latina. Con el fin de articular la colaboración técnica y la transferencia de conocimientos hacia estos países se constituyó en diciembre de 1993 el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CmEu), en el que participaron tanto organismos locales españoles como iberoamericanos. El contexto de América Latina en los años 1990 resultó particularmente receptivo a la planificación estratégica por diversas razones. Se produjo la abolición de los regímenes militares y la instauración de sistemas democráticos. Desde organismos multilaterales, como el Banco Interamericano de Desarrollo, se impulsaron los procesos de fortalecimiento institucional y descentralización administrativa . El predominio de la doctrina neoliberal provocó intensos procesos de privatización y desregulación de las economías nacionales, que a su vez estimularon la atracción de inversiones extranjeras en sectores manufactureros. Con estos condicionantes, las grandes ciudades latinoamericanas emplearon la planificación estratégica con el ánimo de reforzar su posición en la red de ciudades globales, aunque su capacidad productiva y de innovación no estaba a la altura de las verdaderas metrópolis globales. Los planes estratégicos también reflejaron la intensa preocupación de estas ciudades por los temas sociales y las infraestructuras básicas, así como por la oportunidad de crear capital social y reforzar el tejido social. Durante estos años se elaboraron planes estratégicos para grandes metrópolis como Santiago de Chile, Río de J aneiro, Cartagena de Indias, Montevideo, La Habana y Bogotá, y también para ciudades de rango intermedio como Londrina, Fortaleza y Juiz de Fora (Brasil), Rosario, Córdoba y Rafaela (Argentina ), Tijuana y Mérida (México), Medellín y Bucaramanga (Colombia), San Pedro Sula (Honduras) y Santiago de los Caballeros (República Dominicana) .4 La década de 1990 puso en marcha cambios significativos en las ciudades debido a la globalización de la economía, pero también a causa de la revolución tecnológica, la transición demográfica y nuevos estilos de vida que incidieron en el uso del tiempo y del espacio, así como en los hábitos de consumo. Todo ello produjo cambios en la movilidad de las personas, los bienes y la

4· Xavier Sánchez, "E l

Cm w y la plani ficaci ón es· tratégica en Iberoa mérica :

di ez años fom entando la go· bernabilidad", 2003.

EPÍLOGO

5. Véase Comisión Europea, Comité de DesarroU o Territo rial, ETE, Estrategia Territorial Euro pea: hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea, I 999· 6. Véase Ajuntament d e Barcelona, Primer pla estrategic metro polita de Barcelona, 2 003 .

279

información, con una intensa trascendencia en los patrones de consumo del suelo y la utilización del territorio. . Concretamente, en España el año 1992 marcó el con.ü enzo de una profunda recesión económica que obligó a los dirigentes municipales a concentrarse en los problemas internos de sus urbes y en las condiciones de competitividad de las economías locales. Con estas premisas se elaboró una segunda generación de planes estratégicos españoles, entre los que sobresalieron los de Alicante-Elche-Santa Pola, Murcia, Córdoba, Valencia, Málaga, Cuenca, Melilla, Tarragona, Zaragoza y las dos revisiones del Plan de Barcelona. Esta segunda generación de planes mostraba diferencias apreciables con respecto a los anteriores: mayor madurez metodológica y mayor sofisticación de los instrumentos de análisis; mayor coordinación entre las adnünistraciones públicas;. énfasis en los modelos de desarrollo endógeno frente a la atracción de inversiones exteriores; mayor atención hacia la innovación tecnológica y las nuevas tecnologías como motores de desarrollo; inclusión de los conceptos de sostenibilidad y de identidad local; proliferación de los análisis cluster; y preocupación por el proceso de implantación de planes. La última generación de planes estratégicos de ciudades está marcada en Europa por tres hechos significativos : su reconocimiento explícito e implícito en numerosos documentos de la Comisión Europea, su aplicación al ámbito metropolitano y de las regiones urbanas, y su aceptación como un complemento de valor añadido en los procesos de planificación espacial. La Comisión Europea ha ido incorporando progresivamente en sus programas el lenguaje ortodoxo de la planificación estratégica al hablar de estrategias, agentes, instrumentos, temas críticos, amenazas y oportunidades. Concretamente, la Estrategia Territorial Europea (ETE), publicada en 1999, supone un intento de plantear una serie de opciones estratégicas que guíen la formulación de políticas territoriales y espaciales en la Unión Europea.s Para hacer frente a los cambios del entorno, la ETE plantea una visión integrada del territorio que descansa en tres pilares: cohesión económica y social, desarrollo sostenible y competitividad equilibrada en el territorio. La planificación estratégica comienza a aplicarse a ámbitos altamente complejos, como son las áreas metropolitanas y las regiones urbanas. En este sentido, destaca el Primer Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona, en el cual los 36 municipios del entidaárea metropolitana de la Ciudad Condal y las des económicas, sindicales y sociales de este ámbito se proponen trabajar de manera conjunta para lograr un futuro co,m partido. 6 También, hay . que mencionar la experiencia de Londres, cuya Spatial Development Strategy for Greater London, de 2004, equi-

280

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

vale a un plan con un enfoque claramente estratégico, en el que se abordan los temas que son de importancia estratégica para la ciudad y su área de influencia próxima, y en el que se establecen unas directrices básicas para el desarrollo espacial de la metrópolis con un horizonte temporal hasta el año 2020 .? Finalmente, hay que mencionar la experiencia de la región ABe de Sao Paulo, en donde desde mediados de los años noventa siete municipios con más de dos millones de habitantes están formulando estrategias en materia de desarrollo económico, social y territorial de manera consensuada.8 Para terminar, la planificación estratégica se ha aceptado en muchas ciudades como un proceso que aporta valor añadido a la planificación tnidicional. De hecho, no sólo no se discute ya la validez de la planificación estratégica en el ámbito urbano, sino que .además se trata de extender a la ordenación metropolitana y te.r ritorial. Por otro lado, se reconoce abiertamente su capacidad para promover .la gobernabilidad y reforzar el capital social en las áreas urbanas. · Vitalidad y limitaciones de la planificación estratégica Este repaso sobre su evolución histórica muestra que la planificación estratégica de ciudades ha experimentado sus propias crisis, de las cuales ha resurgido hasta la fecha gracias a su capacidad de adaptación. Actualmente puede afirmarse que la planificación estratégica sigue gozando de buena salud, tal como lo atestiguan las cifras siguientes: En España hay contabilizados aproximadamente roo planes estratégicos urbanos y territoriales en diversas fases de ejecución. En Europa se han detectado al menos unas 30 ciudades en las cuales se ha utilizado con mayor o menor intensidad este tipo de procesos. En América Latina hay cerca de 70 ciudades que han llevado a cabo procesos de planificación estratégica. En los Estados Unidos, la planificación estratégica es una práctica muy habitual para muchas ciudades, ya sean grandes o medianas. En términos generales, puede afirmarse que durante estos veinticinco años los planes estratégicos han actuado razonablemente bien como instrumentos de reflexión estratégica, como procesos de concertación público-privada y coordinación interadministrativa, y como marcos para la formulación de estrategias en el ámbito local y territorial. Sin anular los otros sistemas de planificación que intervienen en el territorio, los planes estratégicos han permitido crear Ün estado de opinión, motivar a las instituciones e introducir reflexiones orientadas al largo plazo.

7· Véase Greater London Auth o rit y, Th e L ondon Plan: Spatial Development Strategy for Greater Londan, 2 004. 8 . Véase J er oen Kl ink , Recent Perspectives on Metro po litan O rganiza tio n, Functions and Governance, 200 2.

EPÍLOGO

9· Véase E BRÓPO LI S, Inventario de planes estratégicos urbanos y territoria les, 200 2.

r o. Véase Ismael Martín, " La planificación estratégica ur b ana e n E u ropa", 200J .

r r. Véase Rosa M oura, "In versio nes urbanas en el

con texto de la competitivida d y g lo ba lizac ión: los eventos en Curitiba",

2003 .

r 2. Véase J o hn Fri e d mann y o tr os, "Stra tegi c spati al planning a nd the longer range ",

2 004.

281

Las encuestas realizadas en España manifiestan que la planificación estratégica ha demostrado su importancia como herramienta de trabajo para propiciar un desarrollo equilibrado de las ciudades. 9 En cuanto a Europa, 10 la cultura de la planificación estratégica se valora ya como un mecanismo eficaz para· definir y articular las necesidades y los intereses de la sociedad y de sus agentes económicos, sociales e institucionales con respecto a los nuevos escenarios de futuro. En suma, todo parece indicar que la planificación estratégica ha ido ganando en madurez, equilibrio y aceptación. Ahora bien, no sería justo obviar las críticas que han acompañado a muchos de estos procesos durante el pasado cuarto de siglo. Algunos autores ven en ella una especie de caballo de Troya del neoliberalismo y del proceso de globalización, que niega la ciudad como espacio de construcción política y social, y la reduce a una mera mercancía para atraer inversiones. 11 Otros autores opinan que los planes estratégicos presentan efectos limitados con relación al esfuerzo de movilización que conlleva su elaboración. 12 Y para los urbanistas de corte radical, la necesidad de pactar con agentes privados supone la degeneración hacia un enfoque conservador y partidista. Sin llegar a posiciones un tanto sesgadas sobre los efectos perniciosos de la planificación estratégica o a opiniones p-o co informadas sobre el impacto positivo de planes emblemáticos, si que resulta pertinente comentar las principales amenazas y puntos -débiles que gravitan sobre este tipo de procesos. En primer lugar, la posible manipulación política del plan es un peligro latente que puede convertirlo en una herramienta electoral más que en un instrumento de planificación, y vaciarla así de contenido, de perspectiva global y de posibilidades reales de aplicación. Una forma de evitar esta manipulación es alejar al político del proceso durante las fases de trabajo técnico e incorporarlo activamente durante la etapa de implantación para concitar los correspondientes apoyos públicos y privados. En segundo lugar, la excesiva flexibilidad y adaptabilidad de la planificación estratégica respecto a las fuerzas del entorno conlleva cierto riesgo. Si esta flexibilidad se manifiesta únicamente como adaptación a las fuerzas del mercado, esta lógica puede acabar imponiéndose a los procesos y proyectos del plan estratégico. En ese caso, todo el proceso puede simplificarse equiparando la ciudad a una empresa que debe producir, gestionar y competir con otras ciudades empresa, y olvidando los aspectos clave de equidad, sostenibilidad y gobernabilidad. tercer lugar, la debilidad financiera de los planes estratégicos puede traducirse en una excesiva dependencia de las entidades colaboradoras del plan, que pueden dirigir en la sombra las estrategias. La solución a este problema pasa por aumentar la

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

transparencia de los procesos de participación para evitar dependencias perniciosas y el desarrollo de 'agendas ocultas'. · En cuarto lugar, la participación focalizada exclusivamente en los principales agentes socioeconómicos de una comunidad puede provocar un efecto desmovilizador de las fuerzas populares y del ejercicio de la ciudadanía. Si no existen verdaderos canales democráticos de partiéipación, el plan estratégico corre el riesgo de convertirse en un producto de adhesión social a los intereses de unos pocos agentes locales. En quinto lugar, el carácter no vinculante de los planes estratégicos supone un compromiso y no una obligación para los agentes locales. Esto es claramente una desventaja, ya que desde el lado político puede existir poca motivación para adoptar estos planes. Este riesgo tiende a minimizarse en aquellas sociedades en las que existe una sólida tradición de participación y de acción consensuada. En último lugar, el carácter más cualitativo que cuantitativo de la planificación estratégica de ciudades imponen un riesgo operativo innegable. Un elevado nivel de abstracción de sus determinaciones puede dificultar su comunicación a amplias capas de la ciudadanía, mientras que una excesiva ambigüedad de sus propuestas puede posponer indefinidamente su implantación. Por consiguiente, es fundamental para los técnicos y políticos conocer las ventajas y los riesgos que conlleva este proceso de planificación. En particular, los gobiernos locales deberían analizar ·críticamente los fundamentos, las condiciones de realización y los intereses que conducen un plan estratégico antes de acometerlo . Ahora bien, una vez fijados y valorados los riesgos, éstos no deberían atemorizarnos. Recordemos que estos procesos tienen una capacidad demostrada para crear capital social, para desarrollar una cultura de planificación en colaboración y para integrar las diversas visiones sectoriales que configuran la ciudad contemporánea. Escenarios de futuro para la planificación estratégica Por principio, cualquier previsión de futuro que intente realizarse sobre un tema tan complejo como es el fenómeno urbano está plagada de incertidumbres. En consecuencia, para adivinar el futuro de la planificación estratégica de ciudades es aconsejable diseñar escenarios alternativos. Con este propósito, podemos aventurar tres posibles escenarios en los que se esboza el papel de la planificación estratégica de ciudades a medio y largo plazo. En un primer escenario, los planes estratégicos se consolidan como un proceso de planificación preliminar y director de los planes sectoriales que se elaboran en una ciudad o un territorio. Incluso en este supuesto, la planificación estratégica puede recorro-

EPÍLOGO

cerse dentro del marco jurídico urbanístico como un instrumento más con rango legal y carácter vinculante. Este escenario puede producirse si la planificación estratégica evoluciona lo suficiente como para dar una respuesta acertada a los problemas de gobernabilidad que tienen ante sí nuestras ciudades. En un segundo escenario, la planificación estratégica pierde su independencia, pero es asumida como una parte integral de los planes de ordenación urbana y territorial porque aporta un claro valor añadido en la fijación de criterios, objetivos y estrategias. En este escenario, los planes tradicionales mantienen su predominio como instrumentos directores del desarrollo urbano, pero son conscientes de la necesidad de reforzar su legitimidad con nuevos procesos e instrumentos. En un tercer escenario, los planes estratégicos desaparecen como tales procesos, pero en casos concretos sus instrumentos de análisis y sus modelos de participación perviven y son integrados en los procesos sectoriales de planificación de corte tradicional. Este escenario puede ocurrir si la planificación estratégica entra en decadencia y si surgen nuevos procesos de planificación que resuelvan de forma más eficaz que ella los retos que tiene planteados la ciudad contemporánea. Cualquiera que sea su devenir futuro, la planificación estratégica tiene un claro potencial para realizar aportacioaes positivas a nuestras ciudades. En muchas ocasiones, las ventajas no serán visibles a corto plazo, pero a largo plazo se materializarán beneficios no sólo económicos, sino también sociales y políticos. N'o olvidemos que la inversión realizada por una comunidad en la creación de capital social es un activo duradero que emerge con el paso del tiempo. El debate constante sobre la c·iudad y su futuro fortalece el tejido social y estimula una respuesta positiva en los políticos y en la ciudadanía, lo que aleja males endémicos en el urbanismo como son el oscurantismo y la corrupción.

Bibliografía

Se recogen aquí las publicaciones que se citan expresamente en este libro, y otras que no se citan pero que constituyen referencias relevantes sobre la materia tratada. Las obras están organizadas por capítulos para faci litar la búsqueda temática.

Parte 1: El marco conceptual 1.

El contexto de la planificación urbana contemporánea

BERTALANFFY, Ludwig von. General System Th eory: Foundations, Development, Applications. Londres: Penguin, 1968 . Versión española: Teoría general de los sistemas: fundamentos, desarrollo, aplicaciones; México : Fondo de Cultura Económica, 1976. CAMAGNI, Roberto. " Incertidumbre, capital socia l y desarrollo local: enseñanzas para una go bernabi lidad sostenible del territorio". Investigaciones Regionales, n° 2, primavera 2003. DrvAY, Gérard; WOLFE, Jeanne M. Metropolitan Governance Back ground Study: What D o We Need to Know? Washington, DC: World Bank, 2002. FARIÑA TOJO, José. "Ciudades menos insostenibles". En Cuarto catálogo español de buenas prácticas. Madrid: Ministerio de Fomento, 2003 . FERNÁNDEZ GüELL, José Miguel. Sostenibilidad y gobernabilidad: dos conceptos condenados a entenderse en el ámbito urbano. Informe presentado al Ministerio de Fomento, Madrid, 200 5. FuKUYAMA, Francis. "The End of History?" The National Interest, verano 1989. GrRARDET, Herbert. Creating Sustainable Cities. Tornes: Creen Books for the Schumacher Society, 1999. Versión española: Creando ciudades sostenibles. Valencia: Ediciones Tilde, 2001. HABERMAS, Jürgen. Theorie des kommunikativen Handelns. Frankfurt: Suhrkamp, 198r. Versión española: Teoría de la acción comunicativa; Madrid: Taurus, 1987. H ARVEY, David. The Condition of Post-Modernity: An Enquiry into the Origins of Cultural Change. Oxford y Cambridge (Massachusetts): Blackwell, 1990. INNES, Judith Eleanor; BooHER, David E. "Consensus building and complex adaptive systems: a framework for evaluating collaborative planning." Journal of the American Planning Association, volumen 65, n° 4, otoño 1999, páginas 412-423. KALDOR, Mary. Global Civil Society: An Answer to War. Cambridge: Polity Press, 2003. Versión española: La sociedad civil global: una respuesta a la guerra; Barcelona: Tusquets, 2005. KAUFFMAN, Stuart A. At Home in the Universe: Th e Search for the Laws of Self-Organization and Comp lexity. Nueva York: Oxford University Press, 19 9 5.

286

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

KomMAN, Jan (edición). Modern Governance: New Government-Society Interactions. Londres: Sage, 1993· "La nueva gestión urbanística." Diario El País, Madrid, 12 diciembre 2003 . "Las obras públicas y la financiación de los partidos, principales vías de la corrupción." Diario El País, Madrid, 21 octubre 2004. LEFEVRE, Christian. "Democratic governability of metropolitan areas." En el Taller internacional sobre la gobernabilidad de las aglomeraciones metropolitanas de América Latina y el Caribe. Washington, DC, 2003. LEWIN, Roger. Complexity: Life at the Edge of Chaos. Nueva York: Macmillan, 1992. WALDROP, M. Mitchell. Complexity: The Emerging Science at the Edge of Order and Chaos. Nueva York: Simon & Schuster, 1992. WoRLD Commission on Environment and Development (WcED) Our Common Future. Oxford: Oxford University Press, 1987.

Otras referencias de interés sobre complejidad y gobernabilidad en la planificación urbana contemporánea: ALBRECHTS, Louis; HEALY, Patsy; KuNZMANN, Klaus R. "Strategic spatial planning and regional governance in Europe." Journal of the American Planning Association, volumen 69, n° 2, primavera 2003, páginas rr3-129. BALDUCCI, Alessandro. "Nueva geografía y nueva planificación." Cartas Urbanas, n° 8", septiembre 2003. BEINHOCKER, Eric D. "Strategy at the edge of chaos." The McKinsey Quarterly, n° 1, 1997. BERG, Leo van den; y otros. "Competitividad y cohesión metropolitanas: la exigencia de capacidad de organización y redes estratégicas." Papeles de Economía Española, n° 8o, 1999 · BoRJA, Jordi; CASTELLS, Manuel. Local y global: la gestión de las ciudades en la era de la información. Madrid: San tilla na, 1997 . HOLLAND, John H. Hidden Order: How Adaptation Builds Complexity. Reading (Massachusetts): Addison-Wesley, 1995. KAuFFMAN, Stuart A. The Origins of Order: Self-Organization and Selection in Evolution. Nueva York: Oxford University .Press, 1993. LEFEVRE, Christian. "La planificación de las metrópolis europeas entre gobierno y gobernanza." Urban, n° 8, 2003, páginas 78-92. RoHE, William M. "Building social capital through community development." ]ournal of the American Planning Association, volumen 70, n° 2, primavera 2004, páginas 158-164. SIMMONDS, Roger. "New instruments of urbanism in a new urban epoch." Urban, n° 1, 1997. STACEY, Ralph D. "The science of complexity: an alterna ti ve perspective for strategic change processes." Strategic Management Journal, volumen 16, 1995· TERÁN, Fernando de. Entre la ciudad y el territorio, en la seg11nda mitad del siglo XX. Madrid: Comunidad de Madrid, 1999.

BIBLIOGRAFÍA

UNITED NATIONS. Agenda zr : Report of the United Nations Conference on Environment and Development. Celebrada en Río de Janeiro, 3-14 de junio de 1992. WHEELER, Stephen M. "The new regionalism: key characteristics of an emerging movement." ]ournal of the American Planning Association, volumen 68, n° 3, verano 2002, páginas 267-278. 2.

Origen y fundamentos de la planificación estratégica

AAKER, David A. Strategic Market Management. Nueva York: Wiley, 1984. Versión española: Management estratégico del mercado; Barcelona: Editorial Hispano Europea 1987. ANsoFF, H. Igor. Corporate Strategy: An Analytic Approach to Business Policy for Growth and Expansion. Nueva York: McGraw-Hill, 1965. Versión española: La estrategia de la empresa; Barañáin: EuNsA, 1976.

- Strategic Management. Londres: Macmillan, 1979· BRYSON, John M. Strategic Planning for Public and Non-profit Organizations: A Cuide to Strengthening and Sustaining Organ.izational Achievement. San Francisco: Jossey-Bass, 1988 . CHANDLER, Alfred Dupont. Strategy and Structure;_ Chapters in the History of the Industrial Enterprise. Cambridge (Massachusetts): MIT Press, 1962. DRUCKER, Peter F. The Practice of Management. Nueva York: H arper & Row. 1954. GALDÓN DoMENECH, Domingo. Introducción a la estrategia. Madrid: Escuela Superior del Aire, 1983 . HAMEL, Gary; PRAHALAD, C.K. Competing for the Future. Boston (Massachusetts) : H arvard Business School Press, 1994. Versión espaí;iola: Compitiendo por el futuro: estrategia crucial para crear los mercados del mañana; Barcelona: Ariel, 199 5. KoTLER, Philip . Principies of Marketing. Englewood Cliffs (Nueva Jersey): Prentice-Hall, 1980, 1989 (4" edición ). Versión española: Marketing; Madrid: Pearson Alhambra, 2004 . PASCALE, Richard T. Managing on the Edge: How the .Smartest Companies Use Conflict to Stay Ahead. Nueva York: Simon & Schuster, 1990. Versión española: Dirigir en el filo de la navaja: cómo las empresas de éxito utilizan el conflicto para permanecer en cabeza; Madrid: Díaz de Santos, 1995 · PETERS, Thomas J. Thriving on Chaos: Handbook for a Management Revolution. Nueva York: Alfred Knopf, 1987. PoRTER, Michael E. Competitive Strategy: Techniques for Analyzing Industries and Competitors. Nueva York: Free Press, 1980. Versión española: Estrategia competitiva: técnicas para el análisis de los sectores industriales y de la competencia; México: Compañía Editorial Continental, 1984. - Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance. Nueva York: Free Press 1 Londres: Collier Macmillan, 198 5. .Versión española en Estrategia y ventaja competitiva; Barcelona: Deusto, 200 5.

288

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUE>ADES

SLOAN, Alfred P. My Years with General Motors. Garden City (N ueva York): Doubleday, 1963 . Versión esp añola: Mis años con la General Motors; Barañáin: EuNSA, 1979 . SuN Tzu. The Art of War. Oxford: Oxford University Press, 1963. Versión española: El arte de la guerra; M adrid: Fundamentos, 1974.

Otras referencias de interés sobre la planificación estratégica en el ámbito empresarial y público: BRYSON, J ohn M.; ROERING, W.D. "Applying prívate-sector strategic planning in the public sector." ]ournal of the American Planning Association, invierno 1987. CAMPBELL, Andrew; ALEXANDER, Marcus. "What 's wrong with strategy?" Harvard Business Review, noviembre-diciembre 1997. CLEMONS, Eric; SANTAMARÍA, Jason A. "Maneuver warfare: can modern military strategy lead yo u to victory?" Harvard Business Review, abril 2002. GLUCK, Frederick W. " A fresh look at strategic management." The ]ournal of Business Strategy, volumen 6, n° 2, 198 5. HAMEL, Gary. "Str ategy as revolution." Harvard Business Review, julioagostó 1996. HAMEL, Gary; PRAHALAD, C. K. " The core competence of the corporation." Harvard Business Review, m ayo-junio 1990. KAuFMAN, J erome L.; ] ACOBS, Harvey M. "A public planning perspective on stra tegic planning." The ]ournal of the American Planning Association, invierno 1987 . MrNTZBERG, H enry. "The fa ll and rise of strategic planning." Harvard Business Review, enero-febrero 1994· PoRTER, Michael E. '"What is strategy?" Harvard Business Review, noviembre-diéiembre 1996. FERNÁNDEZ, Zulima. "Evolución del pensamiento estratégico." Econo mistas, n° 28, 1987. WECHSLER, Barton; BACKOFF, Robert W. "Th e dynamics of strategy in p ublic organizations." ]ournal of the American Planning Association, invierno 1987.

3· Traslación de la planificación estratégica a las ciudades ARTHUR ANDERSEN. Cuide to Public Sector Strategic Planning. Chicago: Arthur Andersen & Co., 1984 . BERTALANFFY, Ludwig von. General System Theory: Foundations, Development, Applications. Londres: Penguin, 1968. Versión española:

Teoría general de los sistemas: fundamentos, desarrollo, aplicaciones; México: Fondo de Cultura Económica, 1976. CuRTI, Fausto; GrBELLI, Maria Cristina (edición) . Pianificazione strategica e gestione del/o sviluppo urbano. Florencia: Alinea, 1996. FERNÁNDEZ GüELL, J osé Miguel. "La planificación estratégica territorial: un instrumento impulsor tanto del desarrollo competitivo como del desarrollo sostenible ." En III Jornadas de Estudios de la Comunidad de Madrid. Madrid, 22 de octubre de 1996.

BIBLIOGRAFÍA

- Planificación estratégica de ciudades. Barcelona: Gustavo Gili, 1997. FoRRESTER, Jay W. Industrial Dynamics. Cambridge (Massachusetts): MIT Press, 1961. Versión española: Dinámica industrial; Buenos Aires: Librería 'El Ateneo', 1972. McLouGHLIN, J. Brian. Urban and Regional Planning: A Systems Approach. Nueva York: Praeger 1 Londres: Faber, 1969 . Versión española: Planificación urbana y regional: un enfoque de sistemas; Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1971. -"Hacia un control del sistema urbano." Ciudad y Territorio, 1fr972. SAN FRANCISCO Chamber of Commerce. San Francisco's Strategic Plan. San Francisco, 1983. SARABIA, Ángel. La teoría general de sistemas. Madrid: Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España (ISDEFE), 1995. SoRKIN, Donna L.; FERRIS, Nancy B.; HuoAK, James. Strategies for Cities and Counties: A Strategic Planning Cuide. Wasnington, DC: Public Technology, 1984. Otras referencias de interés sobre planificación estratégica de ciudades: AA.Vv. El desarrollo urbano en el Mediterráneo: la planificación estratégica como forma de gestión urbana. Barcelona: Mancomunidad de Municipios del Área Metropolitana de Barcelona, 1998. AA.Vv. 'Planificación estratégica de ciudades'. Número monográfico de Urbanismo COAM, n° 19, mayo 1993· GARcfA LIZANA, Antonio; y otros. Planificación estratégica sostenible de redes territoriales: teoría y práctica. Málaga: Universidad de Málaga, Servicio de Publicaciones e Intercambio Científico, 200 5. H EREDIA ScAsso, Rafael de. "La planificación estratégica y la ordenación territorial." Estudios Territoriales, n° 6, 1982, paginas 19-40. KEMP, Roger L. Strategic Planning in Local Government: A Casebook. Chicago: American Planning Association, 1992. Rur z AviLÉS, Pedro. Acción social y planificación estratégica del desarrollo rural. Sevilla: Junta de Andalucía, 2002. SANTA CANA, Francesc. " Hacia el planeamiento del siglo XXI." En Primer pla estrategic metropolita de Barcelona. Barcelona, 2003.

Parte 11: Método e instrumentos 4· Arranque del plan estratégico AJUNTAMENT de Barcelona. Pla estrategic, economic i social Barcelona 2000. Barcelona, 1990. CAMAGNI, Roberto. "Incertidumbre, capital social y desarrollo local: enseñanzas para una gobernabilidad sostenible del territorio". Investigaciones Regionales, n° 2, primavera 2003. DAHL, Robert Alan. Who Governs?: Democracy and Power in an American City. New Ha ven (Connecticut): Yale University Press, 1961. DIVAY, Gérard; WoLFE, Jeanne M. Metropolitan Governance Background Study: What Do We Need to Know? Washington, DC: World Bank, 2002.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

FoNT, Javier; RIVERa, Cristina . "Participación de la sociedad civil en el desarrollo estratégico urbano y territorial." En Joan Subirats (edición), ¿Existe sociedad civil en España?: responsabilidades colectivas y valores públicos, Madrid: Fundación Encuentro, 1999. FuKUYAMA, Francis. Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. Londres: Hamish Hamilton, 1995· Versión española: Trust: la confianza; Barcelona: Ediciones B, 1998. HuNTER, Floyd . Community Power Structure: A Study of Decision Makers. Chape! Hill: The University of North Carolina Press, 19 53· KoTLER, Philip; HAIDER, Donald H.; REIN, Irving. Marketing Places: Attracting Investment, Industry, and Tourism to Cities, States, and Nations. Nueva York: The Free Press, 1993. LEFEVRE, Christian. "Democratic governability of metropolitan areas." En el Taller internacional sobre la gobernabilidad de las aglomeraciones metropolitanas de América Latina y el Caribe. Washington, DC, 4 y 5 de diciembre de 2003 . LIGHT, lvan. "Social capital's unique accessibility." ]ournal of the American Planning Association, volumen 70, n° 2, primavera 2004, páginas 145-151. PuTNAM, R. "Bowling alone: America's declining social capital." ]ournal ofDemocracy, 6, 1995,páginas 65-78. SoRKIN, Donna L.; FERRIS, Nancy B.; HuoAK, James. Strategies for Cities and Counties: A Strategic Planning Cuide. Washington, DC: Public Technology, 1984. RoHE, Wílliam M. "Building social• capital through community development." ]ournal of the American Planning Association, volumen 70, n° 2, primavera 2004, páginas 158-164.

5. Caracterización de los modelos de desarrollo CHUECA, Fernando . Breve historia del urbanismo. Madrid: Alianza, 1968. FERNÁNDEZ GüELL, José Miguel. "La ciudad del conocimiento y la tecnología." En La ciudad del conocimiento: la respuesta de la tecnología a los retos urbanos. Madrid: Fundación Cotec para la Innovación Tecnológica, 2005. FuKUYAMA, Francis. Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. Londres: Hamish Hamilton, 199 5. Versión española: Trust: la confianza; Barcelona: Ediciones B, 1998. GooARD, 0.; CERÓN,].; VINAKER, K.; PASSARIS, S. "Desarrollo endógeno y diferenciación de espacios de desarrollo: un esquema de análisis para el desarrollo local." Estudios Territoriales, n° 24, 1987, paginas 13 s-147· MASLOW, Abraham H. Motivation and Personality. Nueva York: Harper & Row, 1954, 1970 (2• edición). PAVITT, Keith. "Sectorial patterns of technological change." Research Policy, volumen 13, n° 6, 1984. PoRTER, Michael E. The Competitive Advantage of Nations. Londres: Macmillán, 1990. Versión española: La ventaja competitiva de las naciones; Barcelona: Plaza & Janés, 1991.

BIBLIOGRAFÍA

SETIÉN, María Luisa. Indicadores sociales de calidad de vida: un sistema de medición aplicado al País Vasco. Madrid: Centro de Investigaciones Sociológicas, 19 9 3. SUBIRATS, Joan. "El reto de la ciudad inclusiva." En La ciudad del conocimiento: la respuesta de la tecnología a los retos urbanos. Madrid: Fundación Cotec para la Innovación Tecnológica, 2005. VÁZQUEZ BARQUERO, Antonio. Desarrollo local: una estrategia de creación de empleo. Madrid: Pirámide, 1987. WILHELM, Jorge. (1990). En el medio del ambiente urbano. Ponencia presentada en el seminario 'Los problemas de las grandes ciudades', Santander, 13-17 agosto 1990.

Otras referencias de interés sobre modelos de ciudad: DoYAL, Len; GouGH, Ian. A Theory of Human Need. Basingstoke: Macmillan, 1991. Versión castellana: Teoría de las necesidades humanas. Barcelona: Icaria, 1994· GALTUNG, ].; WIRAK, A. "Les besoins de l'homme, les droits de l'homme et les théories de développement." Rapports et Documents de Sciences Sociales, no 37, 1979· GRAVAGNUOLO, Benedetto. La progettazione urbana in Europa, I7JDI96o: storia e teorie. Roma: Laterza, 1991. Versión española: Historia del urbanismo en Europa, I750-r96o; Tres Cantos: Akal, 1999. MoRRIS, A.E.]. History of Urban Form: Prehistory to the Renaissance. Nueva York, Wiley 1 Londres, George Godwin, 1972. Versión española: Historia de la forma urbana; Barcelona: Gustavo Gili, 1984. MuMFORD, Lewis. The City in History: Its Origins, Its Transformations and Its Prospects. Nueva York: Hartcourt, Brace & Company (?) 1 Londres: Seckler & Warburg, 1961. Versión española: La ciudad en su historia; Buenos Aires: Infinito, 1966.

6. Análisis del entorno BERGER, Gaston; y otros . Étapes de la prospective. París: Presses l.Jniversitaires de France, 1967. GonET, Michel. Prospective et planification stratégique. París: Economica, 198 5. Versión española: Prospectiva y planificación estratégica; Barcelona: SG Editores, 1991. ]ANTSCH, Erich. Technological Forecasting in Perspective: A Framework for Technological Forecasting, its Technique and Organisation; a Description of Activities and an Annotated Bibliography. París: ÜCDE, 1967. JouvENEL, Bertrand de. L'art de la conjecture. Mónaco: Éditions duRocher, 1964. Versión española: El arte de prever el futuro político; Madrid: Rialp, 1966. KAHN, H. On Alternative. World Futures: Issues and Themes. Nueva York: Hudson lnstitute, 1965. KüTLER, Philip; HAIDER, Donald H.; REIN, lrving. Marketing Places: Attracting Investment, Industry, and Tourism to Cities, States, and Nations. Nueva York: The Free Press, 1993·

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

Otras referencias de interés sobre prospectiva: BARBIERI MASINI, Eleonora. La previsión humana y social. México: Fondo de Cultura Económica, 1993. BAs AMORÓS, Enrique. Prospectiva: herramientas para la gestión estratégica del cambio. Barcelona: Ariel, 1999. FERNÁNDEZ GüELL, José Miguel. El diseño de escenarios en el ámbito empresarial. Madrid: Pirámide, 2004. FUNDACIÓN CoTEC. Tendencias tecnológicas en Europa: análisis de los procesos de prospectiva. Madrid: Fundación Cotec para la Innovación Tecnológica, 2003. GoDET, Michel. Tñe Crisis in Forecasting and the Emergence of the 'Prospective' Approach: With Case Studies in Energy and Air Transport. Nueva York: Pergamon Press, 1979. Edición original: Crise de la prévision, es-sor de la prospective: exemples et méthodes; París: Presses Universitaires de France, 1977. NAISBITT, John. Megatrends: Ten New Directions Transforming our Lives. Nueva York: Warner Books, 1982. Versión española: Macrotendencias; Barcelona: Mitre, 1983. OBSERVATORIO de Prospectiva Tecnológica Industrial (ÜPTI) . Informes de prospectiva tecnológica industrial: futuro tecnológico en el horizonte 20IJ. Madrid: Ministerio de Ciencia y Tecnología, 19992001. TRIGO DE ArzruRu, ,Miguel Ángel. La previsión del futuro en la empresa. Madrid: Instituto de la Pequeña y Mediana Empresa Industrial, 1987. ' /

7. Análisis de la demanda JACOBS, Jarre . The Death and Life of Great American Cities. Nueva York: Random House, 1961. Versión castellana: Muerte y vida de las grande,s ciudades; Madrid y Barcelona: Península, 1967. KoTLER, Philip; HAIDER, Donald H.; REIN, Irving. Marketing Places: Attracting Investment, Industry, and Tourism to Cities, States, and Nations. Nueva York: The Free Press, 1993. LAMBIN, Jean-Jacques. Le Marketing stratégique: fondements, m éthodes et applications. Paris, Auckland y Bogotá: McGraw-Hill, 1986. Versión española: Marketing estratégico. Madrid: McGraw-Hill, 1996. 1 Pozuelo de Alarcón: Es re, 2003. MosAIC España. Grupos y tipologías de los consumidores españoles [versión 1.0]. Madrid, 2001. PHILLIPS, Philip D. "Site selection: corporate perspective and community response.'' Economic Development Review, volumen 9, n° 2, primavera 1991. PLUMMER,]. T. "The concept and application of life style segmentation." ]ournal of Marketing, volumen 38, enero 1974· SANTESMASES MESTRE, Miguel. Marketing: conceptos y estrategias. Madrid: Pirámide, 1991 -2004 (s • edición). SRI INTERNATIONAL. VALS. Menlo Park (California): SRI International, 1997·

BIBLIOGRAFÍA

29 3

STIGLITZ, Joseph E. Economics of the Public Sector. Nueva York y Londres: Norton, 1986. Versión española : La economía del sector público; Barcelona: Antoni Bosch, 1988-2003 (3 • edició n). STONE, Merlín. "Marketing strategies for leisure services." Long Range Planning, volumen 23, no 5, 1990. SuBIRATS, Joan. "El reto de la ciudad inclusiva." En La ciudad del conocimiento: la respuesta de la tecnología a los retos urbanos. Madrid: Fundación Cotec para la Innovación Tecnológica, 2005.

Otras referencias de interés sobre la demanda urbana: MITCHELL, Arnold. The Nine American Lifestyles: Who We Are and Where Going. Nueva York: M acmillan, 1983 . ScHIFFMAN, Leon G.; KANUK, Leslie L. Consumer Behavior. Englewood Cliffs (Nueva Jersey): Prentice-H all, 1978-2004 (8• edición). Ver¿ión española: Comportam iento del consumidor; México: Prentice-H all, 1997· WrNs, Philippe. "The location of firms: an analysis of choice processes." En Pa ul C. Cheshire e Ian R. Gordon (edición ), Territorial Competition in an Integrating Europe, Aldershot: Avebury, 199 5.

8. Análisis de los sistemas urbanos BEAVERSTOCK, j.V.; TAYLOR, P.; SMITH, R.G. "A roster of world cities." Cities, volumen 16, no 16, diciembre 1999, página_s 445-458. BERRY, Brian. "Cities as system w ithin systems of cities." En Papers and Proceedings of the Regional Science Association, n° 13, 1964. BERTALANFFY, Ludwig von. General System Theory: Foundations, Development, Applications. Londres: Penguin, 1968 . Versión española: Teoría general de los sistemas: fundamentos, desarrollo, aplicaciones; México: Fondo de Cultura Económica, 1976. BuRGESS, Ernest W. "The growth of the city. " En Robert E. Par k y otros (edición ), The City, Chicago: University of Chicago Press, 1925.

CAsTELLS, Manuel. The Informational City: The Rise of th e Network Society. Oxford: Basil Blackwell, 1989 . Versión española: La ciudad informacional: tecnologías de la información, reestructuración económica y el proceso urbano-regional. Madrid: Alianza, 1995. CHRISTALLER, Walter. Central Places in Southern Germany. Englewood Cliffs (Nueva Jersey): Prentice H all, 1966. Edición original: Die zentralen Orte in Süddeutschland; Jena: Fischer, 1933 · CoMISIÓN EUROPEA, Comité de Desarrollo Territorial. ETE, Estrategia Territorial Europea: hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 1999. DÉLÉGATION a 1' Aménagement du Territoireet a l' Action Régionale (DATAR), bajo la dirección de Roger Brunet. Les Vil/es 'européennes'. París: La Documentation fran¡;:aise, 1989. - Coordinación de Céline Rozenbl at y Patricia Cicille. Les Vil/es européennes: analyse comparative. · París: La Documentation fran¡;:aise, 2003.

294

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

EuROCIUDADES .. De_claración final de la IV Conferencia Eurociudades, celebrada en Birmingham, 1.991. FRIEDMANN, John. "The world city hypothesis." Development and Change, n° 4, 1986. HALL, Peter G. The World Cities. Nueva York, McGraw-Hill 1 Londres, Weidenfeld & Nicholson, 1966; 3" edición: Nueva York: St. Martin's Press, 1984. HARVEY, David. The Condition of Post-Modernity: An Enquiry into the Origins of Cultural Change. Oxford y Cambridge (Massachusetts): Blackwell, 1989. HoYT, Homer. The Structure and Growth of Residential Neighborhoods in American Cities. Washington, DC: Federal Housing Administration, 1939. JuARISTI LINACERO, Joseba . La estructura urbana de Vizcaya. Bilbao: Universidad del País Vasco, Servicio Editorial, 19 8 5. KoTLER, Phllip; HAIDER, Donald H.; REIN, Irving. Marketing Places: At-

tracting Investmeht, Industry, and Tourism to Cities, States, and Nations. Nueva York: The Free Press, 1993. LA CAneA. Anuario Económico de España 2005. Barcelona: Servicios dé Estudios de La Caixa, 2005. LoscH; August. The Economics of Location. New Ha ven (Connecticut) : Yale University Press, 1954. Edición original: Die riiumliche Ordnung der Wirtschaft; Jena: Fischer, 1940. MINISTERIO DE FoMENTO. Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte. Madrid, 2004. MINISTERIO DE VIVIENDA. Atlas Estadístico de las áreas urbanas en España 2004. Madrid, 2005. PuMAIN, Denise. "La cuestión de las ciudades en la ordenación del territorio europeo." Urban, n° 8, 2003, páginas 8-18. SÁNCHEZ -HERNÁNDEZ, José Luis. "Teoría y práctica del concepto 'eje de desarrollo': aplicación al corredor Irún-Aveiro." Ciudad y Territorio -Estudios Territoriales, XXVIII (IIo), 1996, páginas 663-684. SASSEN, Saskia. The Global City: New York, London, Tokyo. Princeton (Nueva Jersey): Princeton University Press, 1991. SUÁREZ-VILLA, Luis. "El sur de California como región global: policentrismo y segmentación de las redes como ventaja competitiva." Ciudad y Territorio - Estudios Territoriales, XXXI (121), 1999, paginas 521-536.

Otras referencias de interés sobre la estructura y configuración de los sistemas urbanos: BRENNER, Neil. "Giobalisation as reterritorialisation: the re-scaling of urban governance in the European Union." Urban Studies, volumen 36, n° 3, 1999, páginas 431 -451. CASTELLS, Manuel. The Informational City: The Rise of the Network Society. Oxford: Basil Blackwell, 1989. Versión española: La ciudad

informacional: tecnologías de la· información, reestructuración económica y el proceso urbano-regional. Madrid: Alianza, 1995.

BIBLIOGRAFÍA

295

CHESIRE, Paul. "Explaining the recent performance of the· European Community's majar urban regions.'; Urban Studies, volumen 2'7, no 3, 1990. CoMISIÓN de las Comunidades Europeas. Europa zooo: perspectivas de desarrollo del territorio de la Comunidad. 'Bruselas, 1992. FALUDI, Andrea·s (edición). European Spatial Planning: Cambridge (Massachusetts): Lincoln Institute of Land Policy, 2002. HALL, Peter. Growing the European Urban System. Londres: Institute of Comrnunity Studies, 2003. SERRANO RoDRÍGUEZ, Antonio. "El modelo territorial europeo: tendencias para el siglo xx1 y sus implicaciones para el modelo territorial español.'' Urban, no 8, 2003, páginas 35-54.

9· Análisis de la oferta BECATIINI, Giacomo. "Da! settore al distretto industriale: alcune derazioni sull'unita di indagine dell'economia industriale." Revista di Economia e Politica Industriale, n° 1, 1979. BELLANDI, Marco. "El distrito industrial en Alfred Marshall." Estudios Territoriales, n° 20, 1986, páginas 31-44. FoRN, Manuel. "Evolución de la planificación y programación de las Administraciones Públicas: los planes estratégicos." Ponencia presentada en las Jornadas sobre Programas para el Desarrollo de las Ciudades y los Territorios, celebradas en Barcelona 1 y 2 dé octubre de 1987. LEONTIEF, Wassily. "Quantitative input-output relations in' the eé:onomic system of the United States." Review of Economics and Statistics, volumen 18, no 3, agosto 1936. LEVITT, Theodore. "Exploit the Product Life Cycle." Harvard Business Review, n° 43, noviembre-diciembre 196 5. LóPEZ CAMPS, Jordi; GADEA CARRERA, Albert. Control de gestión en la administración local. Madrid: FundEmi Books, 1992. MARSHALL, Alfred. Principies ofEconomics. Londres: Macmillan, 1890. Versión española: Principios de economía: un tratado de introducción; Madrid: Aguilar, 1948. · ÜBSERVATORY of-European SMEs. Regional Clusters in Europe. Luxem: burgo: Office for Official Publications of the European Comrnúnities, 2002. PoRTER, Michael E. The Competitive Advantage of Nations. Londres: Macmillan, 1990. Versión española: La ventaja competitiva de las naciones; Barcélona: Plaza & Janés, 1991. SuÁREZ-VILLA, Luis. "Reconversión industrial, cambio tecnológico y planes de desarrollo metropolitano.'' Estudios Territoriales, n° 27, 1988.

Otras referencias de interés sobre clusters territoriales: AA.Vv. 'El distrito industrial marshalliano: un balance crítico de veinticinco años'. Número monográfico de Economía Industrial, no 3 59, 2006.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

BECATTINI, Giacomo. Il bruco e la farfalla: Prato nel mondo che cambia, I954- I 993 · Le Monnier, Florencia, 2000. Versión éastellaná: La oruga y la mariposa: un caso ejemplar de desarrollo en la Italia de los distritos industriales, Prato (r954-I993); Valladolid: Universidad de Valladolid, Secretariado de Pub-licaciones e Intercambio Editorial, 200 5. BENNEWORTH, Paul; HENRY, Nick. ·" Where is the value added in the cluster approach?: hermeneutic theorising, economic geography and clusters as a multiperspectival approach." Urban Studies, volumen 41, n° s/6, mayo 2004 . CUMBERS, Andy; MACKINNON, Danny. "lntroduction: clusters in urban and regional development." Urban Studies, volumen41, n° 5/6, mayo 2004 . GOBIERNO VAsco. Cluster de automoción de Euskadi. Vitoria, 1992. - Cluster de turismo de Euskadi. Vitoria, 1993· -Cluster de telecomunicaciones de Euskadi. Vitoria, 199 5. -Cluster de la energía de Euskadi. Vitoria, 1996 .

KRUGMAN, Paul. "Increasing returns and economic geography. " Journal of Political Economy, volumen 99, n° 3, 1991. PHELPS, N. A. "Clusters, dispersion and the spaces in between: for an economic geography of the banal." Urban Studies, volumen 41, n° .s/6, mayo 2004. PoRTER, Michael E. "Clusters and the new economics of competition." Harvard Business Review, noviembre-diciembre 1998 . SrMMIE, James. "Innovation and clustering in the globalised international economy." Urban Studies, volumen 41, n° s/6, mayo 2004 . VÁZQUEZ BARQUERO, Antonio. Desarrollo, redes e innovación: lecciones sobre desarrollo endógeno. Madrid: Pirámide, 1999. WOLFE, David A.; GERTLER, Meric S. "Clusters from the inside and out: local dynamics and globallinkages." Urban Studies, volumen 41 , no sl6, mayo 2004. 1 0.

Síntesis del análisis

AAKER, David A. Strategic Market Management. Nueva York: Wiley, 1984 . Versión española: Management estratégico del mercado; Barcelona: Editorial Hispano Europea 1987. Otras referencias d e interés sobre matrices de portafolio:

BErrrs, R. A.; HALL, W. K. "The business portfolio approach: where it falls clown in practice." Long Range Planning, volumen I 6, abril 19 8 3. HAMERMESH, R.; WHITE R. "Management beyond portfolio analysis. " Harvard Business Review, enero-febrero 1984. HAsPESLAGH, Ph. "Portfolio planning: uses and limits." Harvard Business Review, enero-febrero 1982. 11.

ForrÍmiación de la visión estratégica

FERNÁNDEZ GüELL, José Miguel. El diseño de escenarios en el ámbito empresarial. Madrid: Pirámide, 2004.

BIBLIOGRAFÍA

FuNDACIÓN CIEDES. Plan estratégico de M álaga.

1996.

PROMADRID. Madrid futuro: plan estratégico de Madrid. Madrid, 1993· Otras referencias de interés sobre diseño de escenarios: _

FoRESIGHT for Regional Development Network (FoREN). A Practica/ Cuide to R egional Foresight. Bruselas: Comunidades Europeas, 2001. HAGGETT, P. "La predicción de futuros alternativos en los aspectos 'espacial, ecológico y regional: problemas y posibilidades." En Richard J. Chorley (edición), Nuevas tendencias en geografía, Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local, 1987; edición original: Directions in Ceography, Londres: Methuen, 1973. ScHWARTZ, Peter. Th e Art of the Long View. Nueva York: Doubleday, 1991. 12.

Desarrollo de estrategias

BRYSON, John M. Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Cuide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievem e.nt. San Francisco: Jossey-Bass, 1988 . CouRTNEY, Hugh; KIRKLAND, Jane; VIGUERIE, Patrick. "Strategy under uncertainty." Harvard Business Review, noviembre-diciembre 1997. HEREDIA ScAsso, Rafael de. "La planificación estratégica y la ordenación territorial." Estudios Territoriales, no 6, 1982, paginas 19-40. HoGwoon, Brian W.; GuNN, Lewis . Policy Analysis for the Real World. Oxford: Oxford Univ.ersity Press, 1984. PoRTER, Michael. Competitive Advantage: Creating and 'Sustaining perior Performance. Nueva York: Free Press 1 Londres: Collier Macrnillan, 1985. Versión española en Estrategia y ventaja competitiva; Barcelona: Deusto, 200 5. SoRKIN, Donna L.; FERRIS, Nancy B.; H u nAK, James. Strategies for Cities and Counties: A Strategic Planning Cuide. Washington, DC: Public Technology, 1984. Otras referencias de interés:

GARCÍA LIZANA, Antonio; y otros. Planificación estratégica sostenible de redes territoriales: teoría y práctica. M álaga : Universidad de Málaga, Servicio de Publicaciones e Intercambio Científico, 200 5.

13. Implantación del plan estratégico AMERICAN Marketing Association. "AMA Board approves new marketing definition." Mark eting N ews, n° 19, 1985. BILBAO Metrópoli-30. Informe anual de progreso I994· Bilbao, 1995. -Indicadores para evaluar planes estratégicos. Bilbao, 1999.

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE CIUDADES

GRACIE, Ian. "Comunicación estratégica en Edimburgo." Revista de la AsociaciÓn para la Revitalización del Bilbao Metropolitano, n° 3, sep1993.

MAzMANIAN, Daniel A.; SABATIER, Paul A. Effective Policy Implementation. Lexington (Massachusetts): Lexington Books, 198:1.

Otras referencias de interés: BARDACH, Eugene. The Implementation Game: What Happens after a Bill Becomes a Law. Cambridge (Massachusetts): MIT Press, 1977. DACHEVSKY, Marcelo. El proyecto de ciudad postindustrial: ciudad, producto, imagen. Tesis doctoral presentada en la Universidad Politécnica de Cataluña. 1997. EuROCITIES Economic Development Forum. Instruments for Urban Competitiveness: City Attractiveness and Marketing Strategies . Madrid, 19-21 octubre 2005. SANTACANA, Francesc. "Planificación estratégica urbana: la experiencia de Barcelona." En Encuentro de ciudades europeas y americanas para el intercambio de experiencias de planificación estratégica, celebrado en Barcelona, 1-3 diciembre 199 3. VALLS, Josep-Francesc. La imagen de marca de los países. Aravaca: McGraw-Hill 1 Interamericana de España, 1992.

Epílogo AA.Vv. 'Strategic Planning of Cities'. Número monográfico del ]ournal of the American Planning Association, invierno 1987. AJUNTAMENT de Barcelona. Primer pla estrategic metropolitii de Barcelona. Barcelona, 2003. ARTHUR ANDERSEN. Cuide to Public Sector Strategic Planning. Chicago: Arthur Andersen & Co., 1984. COMISIÓN EuROPEA, Comité de Desarrollo Territorial. ETE, Estrategia Territorial Europea: hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la Unión Europea. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 1999. EBRÓPOLIS . Inventario de planes estratégicos urbanos y territoriales. Zaragoza: Asociación para el Desarrollo Estratégico de Zaragoza y su Área de Influencia, 2002. FRIEDMANN, John; y otros. "Strategic spatial planning and the longer range." Planning Theory & Practice, volumen 5, n° 1, marzo 2004, páginas 49-67. GREATER London Authority. The London Plan: Spatial Development Strategy for Greater London. Londres, 2004. KLINK, Jeroen. Recent Perspectives on Metropolitan Organization, Functions and Governance. Estudio realizado para el Banco Interamericano de Desarrollo, 2002. MARTÍN, Ismael. "La planificación estratégica urbana en Europa," En Primer pla estrategic metropolita de Barcelona. Barcelona, 2003. MouRA, Rosa. "Inversiones urbanas en el contexto de la competitividad y globalización: los eventos en Curitiba." Eure, n° 86, mayo 2003 .

BIBLIOGRAFÍA

299

SAN FRANCISCO Chamber of Commerce. San Francisco's Strategic Plan. San Francisco, 1983. SANCHEZ, Xavier. "El CmEu y la planificación estratégica en Iberoamérica: diez años fomenta do la gobernabilidad." En Primer pla estrategic metropolita de Barcelona, Barcelona, 2003.