Aprendizaje organizacional de las instituciones públicas by Heurística Educativa

APRENDIZAJE ORGANIZACIONAL EN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS. Notas para la sesión INDES. Armando Loera Varela Mayo 2000

I. LA REFORMA DEL ESTADO PARA EL DESARROLLO. En la agenda de las reformas necesarias para impulsar el desarrollo en América Latina se ha estado reconociendo la importancia central de las instituciones. Las instituciones, sus características y su historia, determinan las políticas públicas tanto en su naturaleza como en su capacidad de impacto. Ellas limitan y vigorizan, al mismo tiempo, a los actores sociales y sus interacciones. De los límites de la capacidad institucional en mucho dependen las metas, pero, sobretodo, los procesos que definirán las formas y maneras del trabajo cotidiano de la gerencia social. La gerencia social se ejercita desde las instituciones aunque de manera activa, ya que ellas mismas están en el foco de los cambios. Desde las instituciones se labora en la transformación social, pero su eficiencia depende que las propias instituciones aprendan a alcanzar con mayor eficacia sus metas, a aplicar más eficientemente sus recursos y a orientarse de manera estratégica para mejorar la equidad social. Por lo que la dimensión institucional del desarrollo parte de la capacidad de las propias instituciones para aprender a responder más dinámicamente a nuevos actores y fuerzas sociales de sus contextos, consolidando los procesos de mejoramiento que ha estado desarrollando y preparándolas para aprender a aprender, tanto de lo mejor de sí misma como de lo mejor de instancias semejantes. Esta sesión INDES, por lo tanto, tiene como objetivo discutir la relevancia de la

estrategia de aprendizaje organizacional para la tarea del gerente social, así como desarrollar un diagnóstico y un plan de fortalecimiento del aprendizaje organizacional de las organizaciones a la que pertenecen los participantes.

De esta menera se contará con una perspectiva instrumental para el desarrollo de una gerencia estratégica, que asuma la posibilidad de transformación de la estructura desde la cual los gerentes toman decisiones y actúan. La organización no es un factor dado, es una factor construído y recontruído por las rutinas, las norma y la cultura organizacional. La gerencia estratégica, por lo tanto, no únicamente se esmera por que sus decisiones sean las más viables y de mayor impacto, sino que el aparato que les da sentido y estructura a esas decisiones continuamente sea revisado con el fin de evitar errores y de maximizar las capacidades de la propia organización para el logro de la misión organizacional. Es

obvio que esta sesión depende para su contextualización de la reforma del Estado de las sesiones del curso INDES que las extienden en detaller. A. PLANTEAMIENTO GENERAL. Como ya se ha visto durante el curso INDES, el desarrollo institucional está asociado con el crecimiento económico, particularmente con temas de estabilidad y gobernabilidad social1. Por lo que es crítico identificar tanto las pautas como los mecanismos que definen la evolución de las instituciones, específicamente las públicas. En América Latina las instituciones públicas han estado respondiendo, básicamente de manera incremental, a cambios en el Estado en general, a la dinámica de la Sociedad Civil, al desarrollo de nuevas tecnologías, especialmente relacionadas con la información, al agotamiento y emergencia de nuevos modelos de desarrollo, entre otros factores. Sin embargo su evolución nos marca que existen múltiples paradojas y tensiones, tanto en sus aspectos internos como hacia fuera de ellas. Estos procesos pueden ser atribuídos a intervenciones externas, como la acción de llos organismos internacionales, o a la lógica de la relativa autonomía del Estado en relación con los procesos de maduramiento de los mecanismos del mercado, o a factores relativos a la idiosincracia nacional. Lo cierto es que existe una amplia heterogeneidad en el desarrollo del aparato institucional del Estado entre los países de América Latina, así como dentro de cada país, en sus diversos poderes públicos, en diferentes niveles de gobierno y en diferentes regiones. Así contamos con instituciones que siguen principios personalistas, propias de las economías de intercambio simple coexistiendo con instituciones estratégicas, sustentadas por la dinámica de la globalización económica, jurídica y política. Por otra parte, es común que dentro de las mismas instituciones se sigan lógicas diferentes en los distintos niveles de poder y complejidad. Por lo que los procesos de cambio organizacional no se pueden generalizar ni simplificar. De igual manera se deben evitar visiones deterministas en el concepto del desarrollo institucional. Las acción de las fuerzas sociales es vital, pero también lo son la capacidad de liderazgo y de imaginación de los porpios actores. La lógica del egoísmo universal, considerada base fundamental de los incentivos para el cambio2 interactúa dialécticamente con la lógica del compromiso social de los propios actores a su visión de futuro y a su entendimiento de las mejores decisiones para su organización.

Prats, Joan, La Dimensión Institucional del Desarrollo Humano, ponencia presentada en el Taller Ahora las Instituciones: Desarrollo Institucional para el Desarrollo Humano en América Latina, 18 y 19 de octubre de 1999, México, D.F. 2 Moctezuma, E. y A. Roemer, Por un gobierno con resultados, México: Fondo de Cultura Económica, 1999.

La reforma del Estado es de caracécter institucional, pero no se agota en la generación de las instituciones públicas tradicionales, como los cambios constitucionales, o la generación de instituciones más democráticas, sino también abarca, y de manera muy central, el problema del cambio organizacional de las instituciones públicas ya existentes. Este cambio se enfoca tanto a la estructura, como a los procesos de decisión, así como a la cultura dominante. La perspectiva de las organizaciones que aprenden permite evitar las típicas sobresimplificaciones o las visiones deontológicas o teleológicas que comunmente dominan el análisis del desarrollo institucional. Nos permite partir de la realidad de cada una de nuestras instituciones y nos ofrece un marco de referencia que nos ilumina sobre alternativas posibles, que dependerá, en su ejecución, de nuestra inteligencia y recursos. B. LA ORGANIZACIÓN PÚBLICA LATINOAMERICANA. Con el fin de ejemplificar para definir contextos de la gerencia concreta, aiunque llamando a evitar la sobresimplificación, podemos indicar que es común identificar el desarrollo de las organizacionales en tres estadios: un estado preburocrático, un estado burocratizado y señales de surgimiento de lo que pudiera ser un estado posburocrático. Recordemos que a ninguna institución, y menos a ningún gobierno, se le puede ubicar en su totalidad en estos casilleros. Todos los gobiernos, y las propias instituciones, tienen alguna mezcla de todos ellos, y al mismo tiempo algún nivel donde se muestra más una forma prototípica que otra. Por otra parte, es necesario partir de la caractertización del actor social principal ya que si bien el Estado opera con base en instituciones públicas, quien en última instancia compone la organización pública es la burocracia. Hasta ahora se ha entendido poco a la burocracia como actor de estabilidad y de transformación política, especialmente en latinoamérica3. 1. PREBUROCRACIA. A pesar de que durante la época Colonial se impuso de manera formal una rígida estructura organizacional, espejo de los centros imperiales, al mismo tiempo dominó el cinismo oficial del trabajador gubernamental en la frase “se obedece pero no se cumple”, como premisa de desempeño público. La combinación de una sobreregulación con pocos recursos humanos, económicos y técnicos a su disposición sentaron las premisas para una ampliada corrupción. La que se actentúa en regimenes basados en el intereses de los líderes (caudillismo) o de grupos políticos (clientelismo). La ley como expresión formal se deja para las esferas que no están bajo la influencia del ejercicio de los poderes personales del gobernante o de los grupos.

Méndez, José Luis, Estudio Introductorio a B. Guy Peters, La Política de la Burocracia, México: Fondo de Cultura Económica, 1999.

En este contexto pareciera que el esfuerzo de una gerencia social estratégica podría enfocarse a disminuir la disonancia organizacional entre lo que las normas dictan y lo que se hace, disminuyendo la discrecionalidad y el rol de la ley como instrumento de negociación; pasar de caudillismos a liderazgos formales; eliminar tanto la legitimación como los ámbitos de corrupción; aumentar la gobernabilidad y estabilidad del sistema y la organización; estableciendo criterios compartibles de contratación de personal y asignación de beneficios; y aumentando los recursos para de manera eficiente enfrentar las tareas regulatorias asignadas normativamente, entre otras tareas. 2. BUROCRACIA. El Estado latinoamericano se cimentó con el estado corporativista, legalista, centralizado, distributivo y altamente regulado del gobierno colonial, donde la ley será una base para la negociación en un amplio marco de intercambio de favores desde el especio público, como principio de la cultura del Estado. Por otra parte, en el último siglo el Estado latinoamericano prototípico se ha constituido como un estado dependiente de potencias y organismos internacionales, con fuente orientación al autoritarismo; monopolizante en el diseño y ejecución de la política pública; insensible no sólo a las demandas sino a la evaluación de su desempeño; con altos niveles de incertidumbre en su actuación, especialmente hacia el interior del gobierno dada la división entre funcionarios de alto nivel y burócratas de nivel medio y “de la calle”. La burocracia, especialmente del poder ejecutivo, aparece formalista (amante del papeleo), fragmentada por sectores difíciles de justificar frente a la población, asignando como prioridad mantenerse en su puesto por encima de la solcuión de los problemas, poco capaz de ejercicio de la crítica o de reconocimiento de errores, con un bajo grado de profesionalización, pocas posibilidades de profesionalización y sueldos que impiden dedicarse con entusiasmo a las complejas tareas asignadas. El gerente social en este contexto puede abrir espacios para mejorar la inteligencia organizacional al aprender a reconocer errores y fallas, a ejercer el seguimiento y de la evaluación, con el fin de avanzar en el cumplimiento de las metas, a profundizar el ejercicio profesional y de capacitación mediante el servicio civil de carrera, a partir de los problemas y empezar a abrir espacios a los diálogos informados y a la participación ciudadana. 3. POSBUROCRACIA. Se ha denominado como posburocracia a una perspectiva de la gerencia social que responde a las demandas de un contexto nuevo del Estado y su papel en el desarrollo. Simplificando se puede caracterizar a las visiones de la posburocracia desde tres perspectivas, según la tarea del aprendizaje organizacional: una que percibe que el gerente social debe aprender la lógica de la empresa privada con el fin de ser eficiente, por lo que responde ante una clientela; otra que ve al gerente social más involucrado con dar respuestas puntuales a una activa ciudadanía, que

le demanda participación más directa y efectiva y actúa como el dueño de la agenda pública, con participación informada en múltiples arenas de política. a) El paradigma del ciudadano-cliente ha sido ampliamente difundido con el c oncepto de reinvención del gobierno4. Esta perspectiva puede resumirse en los siguientes principios: 1. El gobierno debe ser catalizador, es decir, formular políticas y regular, más que operario de los servicios. 2. El gobierno debe facultar a las comunidadces, reconociendo a la comunidad como la que decide cuales son sus problemas y cuáles las soluciones aceptables. 3. El gobierno debe ser competitivo con la empresa privada en sus funciones de entrega de servicios. 4. La misión es más importante que las reglas, las que se deben simplificar. 5. El gobierno debe orientarse a resultados, fuinanciando desempeños no insumos. 6. La satisfacción de las expectativas der los clientes es el desempeno más apreciado. 7. El gobierno también puede cobrar e incluso ganar dinero, no únicamente cobrar. 8. Es vital prevenir, más que curar. 9. Descrentralización de la formulación de políticas y ejecución de los programas de los ámbitos locales, disminuyendo la jerarquia y aumentando la capacidad de trabajo en equipo. 10. Uso de mecanismos de mercado para incentivar comportamientos especialmente valiosos. Este esquema se ha enriquecido con el concepto de administración orientada por el valor público de las acciones del gerente social5, lo que ha dado como consecuencia la generación de un modelo más sensible a las demandas ciudadanas6. Los principios han servido efectivamente para mejorar aspectos centrales en el desempeño de las organizaciones gubernamentales7. Sin embargo uno de los 4

Osborne, D. and T. Gaebler, Reiventing Government: how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, New York: A Plume Book,1993 y Osborne D. y P. Plastrok, Banishing Bureucracy: the Five Strategies for Reiventing Government, New York: A plume book, 1998. 5 Moore, M.HG., Creating Public Value: strategic management in government, Cambridge, Mass.: Harvard University, 1995. 6 En especial véase: Barzelay, M., Atravesando la burocracia: Una nueva perspectiva de la administración pública, México: Fondo de Cultura Económica, 1998. 7 Para una sistemática identificación de patrones comunes de programas exitosos gerenciados bajo esta perspectiva véase Borins, S., Innovating with Integrity: how local heroes are transforming American government, Washington, D.C.: Georgetown University Press, 1998.

problemas que tiene esta perspectiva es que si bien parece abaratar al gobierno, no necesariamente lo hace más equitativo ya que el esquema tiende a fortalecer las diferencias existentes si no se acompaña de procesos de redistribución del poder social, especialmente de capacidad de participación en la deliberación de los asuntos públicos8. Por otra parte, se han estado desarrollando modelos según los cuales tanto el gobierno aprende de la empresa privada como la privada del mismo gobierno, disminuyendo las radicales diferencias entre los público y lo privado9. b. La ciudadanía propietaria. Con el fin de ser más consistente con el espíritu de la democracia, esta noción ve en los ciudadanos no a clientes a quien sirve el gobierno sino a propietarios, retomando un concepto de inicios del siglo XX10. El gobierno debe educar a la ciudadanía a ser eficiente para presionarle a tener mejor desempeño y debe generar, por lo tanto mútiples espacios de información. En América Latina se han estado desarrollando espacios de discusión de temas públicos, incluso con información basada en conocimiento, en diálogos informados, cuyo modelo recomienda a los gerentes desarrollar los siguientes pasos11: 1. Defina el proceso de cambio que desea impulsar. 2. Identifique los grupos de interés involucrados en el proceso de cambio. 3. Identifique la forma como actualmente se formulan las políticas en el tópico seleccionado en el contexto específico. 4. Identifique el tipo de comunicación que ya se ha establecido y el tipo de diálogo que debería establecerse. 5. De poder a los grupoos de interés para participar en el diálogo. 6. Establezca las reglas para que se lleva a cabo el diálogo. 7. Identifique las lagunas de información y diseñe las operaciones necesarias para llenar estas lagunas. 8. Establezca un balance funcional entre el conocimiento técnico, de procedimiento y el teórico. 9. Reporte los diálogos y prepare un plan. 10. Enriquezca la diseminación con nuevos diálogos hasta que se genere suficiente consenso para una agenda. El modelo, aparte de las etapas para la formación de agendas dominadas por la participación ciudadana, pueden dar lugar a procesos de gerencia democratizantes si se les combina con las estrategias de responsabilidad social. 8

Grau, A., “La reivención de los servicios sociales en América Latina. Algunas lecciones de la experiencia”, Reforma y Democracia, N. 13, feb., 1999, pp. 55-98. 9 Mintzberg, H., Gestionar el Gobierno, gobernar la Gestión, reimpreso y traducido en Losada, C., (ed), ¿De burócratas a gerentes?: las ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado, Washington, D.C.: Banco InterAmericano de Desarrollo, 1999. 10 Schachter, H.L., Reiventing Government or Reinventing Ourselves, Albany, State University of New York Press, 1997. 11 Reimers, F. y N. McGinn, Informed Dialogue: Using Research to Shape Education Policy Around the World, Westport, Coon: Praeger, 1997.

II.

APRENDIZAJES BÁSICOS ACERCA DE LA GERENCIA DE LA REFORMA INSTITUCIONAL. Es claro que los gobiernos y sus instituciones aprenden de muchas maneras. Por otra parte, no todo el aprendizaje es “conveniente”, desde el punto de vista del desarrollo social. Como la historia nos ha enseñado de manera insistente, también se aprende a limitar la movilización ciudadana, a imponer por la fuerza y a desinformar. Pero también existe aprendizaje muy relevante para construir gobiernos eficientes y eficaces, sensibles a las demandas de participación ciudadanas y orientados a la equidad social. Este es el tipo de aprendizaje que es relebante en la agenda del desarrollo y a él nos referiremos. Obviamente no existe unanimidad sobre las características de buen gobierno. Cada perspectiva ideológica tiene su particular preferencia. Sin embargo, es importante anotar que es posible tener casos de excelentes desempeños de programas sociales en gobiernos que en general son vistos como poco desarrollados en su capacidad administrativa. El diseño de los programas y la acción de los gerentes obviamente hacen la diferencia12. Así como también el desarrollo de las condiciones institucionales, especialmente las que tienen que ver con el aprendizaje de las organizaciones al instalar mayor capacidad de investigación, análisis y conocimiento de los sistemas sobre los que trabajan las instituciones13. En un análisis14 que pretende sistematizar aprendizajes sobre el gerenciamiento de las reformas en sectores sociales de América Latina se identifican los siguientes puntos como criticos: 1. El tiempo de la reforma debe darse en una coyuntura de oportunidad, en donde exista mayor capacidad de contar con apoyo de actores sociales poderosos. 2. Si existe una amplia percepción de crisis existe la posibilidad de medidas drásticas que cuenten con amplia movilización. Si no es así es preferible manejar los cambios con un perfil bajo, con amplia capacidad de negociación y compensación para los perdedores de la reforma. 3. El espacio de maniobra es mayor con percepciones de crisis o insatisfacción. Para ello se necesita asegurar que la percepción de crisis esté ampliamente diseminada. En este sentido las campañas de comunicación social y de educación de los actores críticos acerca del estado del sector es claramente fundamental.

Tendler, J. Good Government in the Tropics, Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1997. 13 Para una serie de casos y sus condiciones, véase Grindle, M. S., Getting Good Government: Capacity Building in the Public Sectors of Developing Countries, Cambridge, Mass.: Harvard Institute for Interrnational Development, 1997. 14 Graham, C., M. Grindle, E. Lora y J. Seddon, Reformar es Posible: Estrategias Políticas para la Reforma Institucional en América Latina, Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 1999.

4. Los reformadores no deben únicamente evaluar las fuerzas de quienes apoyan y quienes se oponen a una reforma específica, sino también considerar los niveles de apoyo al gobierno en general. 5. Los reformadores necesitan evaluar la capacidad de las estructuras existentes para propiciar cambios institucionales significativos, tanto en sus fortalezas y debilidades intrínsecas, como las relativas a su relación con otras instituciones claves. 6. Hasta donde sea posible los reformadores deben evitar profundizar en los puntos que tienen una amplia historia de conflicto con actores sociales importantes. 7. El equipo de trabajo central de la Reforma debe ser especialmente seleccionado por compartir una misma visión y capacidad de trabajo en equipo. 8. En la reforma debe involucrar directamente el liderazgo político, quien debe asumir sus costos y ganacias. 9. Existen dos estrategias generales para promover la reforma. Por una parte, hacerla más aceptable para los oponentes y más atractiva para quienes la apoyan. Por otra parte, cambiar el contexto y contenido de manera que cambie la correlación de fuerzas en relación a quien apoya y quien resiste la reforma. Los gerentes sociales pueden aprender de estas prácticas que le recomiendan analistas de los procesos de reforma social. Sin embargo, sus aprendizajes más relevantes posiblemente surgen de su propia organización. No se pueden consolidar procesos de transformación organizacional si no existe, como condición, la posibilidad de aprender de lo que hace bien y de sus propios errores. De ahí que la perspectiva de aprendizaje organizacional y de manejo del conocimiento sea el que va a permitir instrumentalizar los procesos de cambio. III. APRENDIZAJE EN LAS ORGANIZACIONES. La historia del concepto de aprendizaje organizacional cuenta ya con un largo historial15. Aunque no existe una definición consensada de organización capaz de aprender16, es posible identificar algunas características comunes a las diversas perspectivas. Una organización que aprende: 1) Mejora su desempeño a partir de transformar la forma como fluye la información, se analiza y se toman decisiones. 2) Modifica comportamientos organizacionales a partir de la manera como adquiere, disemina y usa información y conocimiento. 3) Ha desarrollado especiales habilidades para resolver problemas de manera sistemática, experimentar innovaciones, aprende de su propio desempeño actual y futuro, aprende de lo mejor de otras organizaciones 15

Para un recuento histórico véase Mirvis, P. H., “Historical foundations of organizational Learning”, Journal of Organizational Change Management, Vol. 9, No.1, 1996, Pp. 13-31. 16 Para considerar varias definiciones véase, Garvin, D.A., “Building a Learning Organization”, en Knowledge Management, Boston: Harvard Business Review Paperback, 1998.

y disemina de manera abierta información sisgnificativa por toda la estructura. 4) Cuenta con tiempo, recursos y actores dedicados específicamente a formentar el aprendizaje. 5) Es altamente tolerante de la diversidad con los que comparten la visión de mejoramiento y que creen en la negociación para llegar a amplios acuerdos. Las perspectivas más influyentes son las normativistas, que parte del principio de que el aprendizaje es propio sólo de algunas organizaciones; la desarrollista, que asume que todas tienen el potencial de desarrollar competencias de aprendizaje, y la integral, que sugiere que todas las organizaciones aprenden, pero para que aprendan a ser más efectivas en el cumplimiento de sus metas se necesita de una estrategia sistemática17. A. VISIÓN NORMATIVA. Esta visión es la clásica del aprendizaje organizacional 18. Tiene como fundamento distinguir las organizaciones que aprenden de la que no, y de aquellas que aprenden distinguirlas por su modelo de aprendizaje. Las organizaciones que únicamente aprenden a reconcoer errores y proceder a corregirlos se ubican en el modelo I de aprendizaje. Su capacidad de revisión y análisis es limitada y muy posiblemente los mismos errores sigan ocurriendo indefinidamente. Por otra parte, aquellas organizaciones que tienen capacidad analítica para revisar las causas de sus errores, estar conscientes de su teoría de la acción organizacional, y procede a reflexivamente cambiarlo a trevés de procedimientos de investigación-acción, pertenecen al modelo II. La visión enfatiza la reflexión, la abierta discusión y procedimientos de revisión pública de los rituales y supuestos organizacionales. El ejercicio denominado “de la columna izquierda” es frecuentemente utilizado en los procesos de aprendizaje organizacional en los procesos necesarios para afrontar el resentimiento y reconstituir la confianza entre los diversos actores de una organización, como condición elemental para el aprendizaje en una institución19. El ejercicio es sencillo y consiste en reconstruir un diálogo real de manera que en una hoja dividida en dos columnas, en la columna derecha se exprese un intercambio considerado importante (con un superior o un subordinado 17

Es claro que no son las perspectivas únicas, ni las más útiles para el sector público. Para quienes tienen interés de una perspectiva adicional, con importantes implicaciones para el aprendizaje de organizaciones públicas, especialmente en el aspecto de liderazgo, se recomienda Bolman, L. G. y T. E. Deal, Reframing Organizations: Artistry, Choice, and Leadership, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1991. 18 La versión más refinada de esta versión clásica se encuentra en Argyris, C. y D. A. Schön, Organizatinal Learning II: Theory, Method, And Practice, Reading, Mass.: Addison-Wesley Publishing Company, 1996. 19 Argyris, Chris, Knowledge for Action: A guide to Overcoming Barriers to Organizational Change, San Francisco: Jossey Bass, 1993.

especialmente) lo más literal posible. En la columna izquierda se escribe lo que pasa por la mente de uno durante ese diálogo. En discusiones públicas se examinan y prueban públicamente los supuestos que básicamente expresan prejuicios y malentendidos que alimentan las barreras que impiden el aprendizaje organizacional, como son los rumores, la desinformación y la deliberada tergiversación. El ejercicio, pofr lo tanto, sirve para descubrir de manera colectiva los mecanismos utilizados para que la organización actúe de manera defensiva, se cree un clima de desconfianza, se oculte información o exista desdeño por puntos de vista que no corresponden a las autoridades o a la mayoría. Los aspectos de la organización que se enfocan en el análisis colectivo son sus canales de comunicaicón, los sistemas de informaciuón, los procedimientos para tomar decisiones, las rutinas que inhiben o provocan reflexión organizacional y los sistemas de incentivos que involucran a los miembros de la organización en su misión. En cada uno de estos aspectos se identifican condiciones del error y su respectiva respuesta correctiva dentro del proceso de aprendizaje. Así, por ejemplo, a la comunicación vaga se le debe responder con comunicación detallada y específica; a la ambigüedad con claridad; a la especulación hipotética con datos comprobables; a la información atomizada con información completa; a los mecanismos para retener información con flujos públicos y abiertos de información; y al ejercicio autoritario con formación de redes de solución de problemas. En este enfoque el aprendizaje organizacional se fortalece a partir de reuniones funcionales en donde las autoridades y los diversos niveles de la organización comprueban en público sus interpretaciones de la forma como la organización y cada miembro se enfrenta a los errores, los mecanmismos que les permiten reconocerlo u ocultarlo y las estrategias para identificar y actuar sobre sus causas o condiciones. Se Identifican las teorías de cada miembro y de la propia organización, se analizan escenarios alternativos y se genera un ambiente de reflexión colectiva en donde es importante reconocer qué se sabe y cómo se sabe20. En general se trata de establecer un nexo iluminativo entre la información y los procesos de indagación que la organización tiene de sí misma y de sus acciones21. B. VISIÓN DESARROLLISTA. Esta visión es optimista acerca de la capacidad de alcanzar a ser competente en el arte del aprendizaje y ha desarollado una larga lista de instrumentos de cambio

O’Dell, C. and C.J. Grayson, If Only we Knew what we Know: The Transfer of Internal Knowledge and Best Practice, New York: The Free Press, 1998. 21 Preskill, H. and R.T.Torres, Evaluative Inquiry for Learning in Organizations, Thousands Oaks, Ca.: Sage Publications, 1999.

organizacional22, algunos de ellos valiosos en su aplicación en organizaciones públicas. Las características a desarrollar en las organizaciones es la capacidad de pensamiento sistémico, estrategias de dominio personal, la reflexión sobre los modelos mentales en la organización, la elaboración de las ideas rectores para una visión compartida, y la capacidad de aprendizaje en equipo. El proceso de incorporar la perspectiva de aprendizaje coincide con una noción de desarrollo organizacional, en la que la intervención-algunas veces desde fuera-por expertos en cambio orgzanicional es vista como importante. En especial se incorporan aspectos de innovación emergente, balances entre la cooperación y la competencia, la asignación de poder de decisión a los empleados operativos y la flexibilización de las estructuras. Estos procesos se dan a partir de principios de inventarios de cultura institucionales considerados en la primer visión, especialmente lo relativo al análisis público de los presupuestos de las relaciones, las decisiones y las acciones. Esta perspectiva es rica en instrumentos para ser utilizados en equipos de trabajo específicos, los que son muy recomendables a ser conocidos por los gerentes sociales. Su uso dependerá de la pertinencia, naturaleza de la coyuntura y recursos disponibles. Usualmente el proceso de aprendizaje organizacional con esta perspectiva se desarrolla con procesos de alto nivel, con los tomadores de decisión más importante, y paulatinamente se incorporan otros niveles según se va experimentando con éxito las consecuencias del aprendizaje organizacional. Como en estos procesos necesariemante se demanda una democratización del ejercicio del poder organizacional los ejercicios pueden quedar limitados sólo a las autoridades de más alto nivel, limitándose –por lo mismo- su posible eficacia. C. VISIÓN INTEGRAL. La visión integral considera que todas las organizaciones operan con un portafolio de estrategias de aprendizaje, que las limita o potencializa23. Lo importante es identificar la perspectiva dominante en la organización a través de un autodiagnóstico, así como considerar la forma como funcionan factores facilitadores del aprendizaje para impulsarlos. Es una visión muy práctica y que aplicaremos en la sesión para que ejemplifique el potencial de la perspectiva. 22

La visión parte de Senge, P., La Quinta Disciplina: el arte y la práctica de la organización abierta al aprendizaje, Buenos Aires: Organización Granica/Vergara, 1990, aunque sus versiones más útiles para el gerente social se desarrollan en Senge, P. etr al., La Quinta Disciplina en la práctica: estrategias y herramientas para construir la organización abierta al aprendizaje, Barcelona: Ediciones Granica, 1995, y Senge, P. et al., The Dance of Change: The Challenges to Sustaining Momentum in Learning Organizations, New York: DoubleDay, 1999. 23 La perspectiva se desarrolla eb DiBella, A.J., y E.C. Nevis, How Organizations Learn: An Integrated Strategy for Building Learning Capability, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1998.

El diagnóstico, como etapa inicial, se basa en identificar la orientación del aprendizaje con base en 10 aspectos24: 1. Fuente del conocimiento, que puede ser derivado desde el interior de la organización o de su contexto. 2. La organización puede enfatizar información y conocimientos relativos al contenido o resultados o al proceso. 3. El conocimiento puede dirigirse a reservarse a personas específicas o ponerse a disponibilidad abierta y pública. 4. El conocimiento se puede distribuir a través de medios formales, normativamente reconocidos, o mediante procedimientos informales, propios de contactos personales y redes de grupos. 5. El conocimiento puede alimentar una visión de arreglo de problemas operativos, con una visión incremental de desarrollo organizacional, o de manera estratégica, evitando las inercias tendenciales. 6. El conocimiento se puede enfocar a aspectos de diseños o de tomas de decisiones en la organización, o a responder a los posibles beneficiarios o grupos de referencia de la organización. 7. El conocimiento se puede enfocar a los individuos o ser trabajado a partir de equipos, grupos o unidades organizacionales. 8. Los errores pueden usualmente esconderse, justificandolos, o se puede reconocerlos, tratando de evitar volver a cometerlos. 9. La información estratégica que fluye en la organización puede ser producto de intercambios verbales, o estar plasmada en documentos escritros. 10. La memoria organizacional esta contenida en individuos que representan la historia y la cultura de la organización, o se encuentra institucionalizada, bajo procedimientos impersonales.

Se le invita a realizar un diagnóstico de la perspectiva de aprendizaje de su organización utilizando la tabla 1 del anexo. Los gerentes, además del diagnóstico es importante que manejen el potencial de aprendizaje de la organización a través de la identificación de los factores que facilitan el aprendizaje, ya que con ello contará con una perspectiva completa sobre los cambios que es necesario impulsar. La perspectiva identifica diez factores que facilitan el aprendizaje: 1. La organización busca constantemente información sobre sí misma y sobre su contexto, de manera que le informe sobre su desempeño y pertinencia. 2. Constantemente se identifica la disonancia que produce lo que la organización afirma (su teoría sobre sí misma) y la acción efectiva que realiza.

Los autores identifican siete, pero la experiencia nos indica que otros tres aspectos deben considerarse, por lo que la lista esta modificada.

3. La organización cosntruye indicadores de desempeño, que utiliza constantemente para medirse. 4. La organización es curiosa sobre sí misma, su historia y las novedades de su medio. 5. La organización permite múltiples perspectivas en un clima de repeto y tolerancia por las diferencias. 6. Se ofrece educación permanente con el fin de sistematizar los aprendizajes ya desarrollados o adquirir nuevos que pueden beneficiar a la organización. 7. Se presentan oportunidades de cambiar de trabajo, rotando en diversos puestos, lo que permite tener una visión más global del quehacer de la organización. 8. El conocimiento innovador es manejado por diversos grupos, ubicados estratégicamente en la organización, lo cual permite tener múltiples abogados del sentido de los aprendizajes. 9. El liderazgo formal de la organización, al más alto nivel, es un clro ejemplo de aprendizaje, lo motiva, participa directamente e incentiva a sus subordinados a seguirlo. 10. La organización es entendida de manera sistémica, disminuyendo las visiones territoriales propias de personajes o grupos internos o externos. Por favor, aplique la tabla dos, para describir los factores facilitantes de su

organización.

Con el diagnóstico y la identificación de factores facilitantes se puede tener el suelo mínimo para generar una serie de etapas que impulsen aprendizajes que le permitan a la organización ser más eficientes. Un mapa de recomendaciones sería: Etapa uno: 1. Involucre al liderazgo. 2. Propicie una perspectiva de sistemas. 3. Enfoque al equipo o unidad, no a individuos aislados. Etapa dos: a) En la adquisición del conocimiento. 1. Equilibre las fuentes. 2. Equilibre el contenido y los procesos. b) En la diseminación. 1. Fomente estrategias públicas. 2. Equilibre la diseminación entre lo formal y lo informal. c) En el uso. 1. Aumente el conocimiento de carácter estratégico.

2. Equilibre entre el diseño y la demanda de los actores. Etapa tres: a) En la adquisición. 1. Busque información interna y externa. 2. Identifique la brecha entre lo que se dice y lo que se hace. 3. Diseñe indicadores cuantitativos o cualitativos. 4. Promueva la curiosidad organizacional. b) En la diseminación. 1. Promueva un clima de apertura y tolerancia. 2. Promueva capacitación continua. c) En el uso del conocimiento. 1. Promueva múltiples abogados. 2. Fomente la rotación de puestos.

Se sugiere que desarrolle un plan de impulso al aprendizaje organizacional basándose estas recomendaciones. Para estructurarlo se recomienda el formato del anexo 3. Es claro que el desarrollo del cambio organizacional es factible desde la perspectiva del aprendizaje organzacional, aún las organizaciones públicas. Sin embargo, es importante tener en consideración que este desarrollo es tarea de conocimiento pero también de tiempo, paciencia y arte. Es una competencia más cercana a un jardinero que a un ingeniero social. Un jardinero que está consciente de que su suelo (la organización) no es lo que desaría, pero es su realidad, donde va a repartir semillas para la transformación, encapsuladas en visiones, programas, políticas. Algunas semillas (iniciativas) correrán con suerte y florecerán, pero otras no, y perecerán. Pero de lo que surga, poco a poco, se las arreglará para que su organización luzca bien (se legitime), alcance los objetivos que representan bienes públicos para su comunidad, sirviendo, de esta manera al desarrollo de su sociedad. Esta perspectiva apuesta a la transformación organizacional de abajo a arriba, de un lado a otro25. CONCLUSIÓN. Las organizaciones públicas pueden aprender a responder mejor a los retos de sociedades más participativas, con modelos de desarrollos especialmente preocupados por mejorar la distribución equitativa de oportunidades para el desarrollo. Es claro que los reformadores, los líderes juegan un papel central. Las organizaciones necesitan de su sentido de propósito, de su perspectiva estratégica, 25

Para identificar los límites del concepto de reingenieria y el potencial de la visión de jardinería véase Ingraham, P. J. R. Thompson, and R. P. Sanders (eds.) Transforming Government: lessons from the Reinvention Laboratories, San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1998.

de su capacidad de negociación, de su disponibilidad a tomar riesgos, de su persistencia, y más que nada, de su disponibilidad para compartir el poder. Pero los líderes no se encuentran únicamente en las partes altas de los organigramas formales. Existen oportunidades de tranasformación en toda la organización, a nivel de unidad, depende de su capacidad para aprender a alcanzar mejores desempeños. La forma como se maneja el conocimiento y la información será un factor clave para transformar las organizaciones públicas. Pero no debe caerse en una noción voluntarista. El aprendizaje en las organizaciones públicas necesita de ciertas precondiciones básicas para impulsar el aprendizaje desde el ciclo de las políticas públicas o desde la estructura de la toma de decisiones26. En el ámbito latinoaméricano, en el que la estructura burocrática no está todavía consolidada, el gerente tiene que desarrollar precondiciones especiales para el aprendizaje, como pueden ser 1) Estructuras de responsabilidad (accountability) claras, funcionales y diseminadas27. 2) Espacios para la participación en los términos de las culturas de la ciudadanía 28. 3) En América Latina, ante la fuerte delegitimación del servicio público parecen importantes explícitas medidas anticorrupción, que vayan más allá de medidas de responsabilidad y de la participación social. Finalmente, es importante tener en mente la imagen de la institución que pudiera servir de guía para evaluar los procesos de aprendizaje. En este sentido una visión emergente es la consideración de las instituciones desde la perspectiva de la teoría de la justicia29. Se parte del principio de que en todo proceso de cambio organizacional necesariamente se involucran aspectos relacionados con la justicia, ya que se reddistribuyen tanto el poder como los recursos de las instituciones; se definen nuevas misones y se ponen a jucio tanto los valores implícitos en las relaciones existentes como aquellos que se tratarán de incorporar a la institución 26

Para un desarollo sistemático véase, Rist, R.C., The Preconditions for Learning: Lessons from the Public Sector, en Leeuw, F.L., R.C. Rist., & R.C. Sonnichsen, (eds)., Can Governments Learn? Comparative Perspectives on Evaluation & Organizational Learning, New Brunswick: Transaction Publishers, 2000. 27 Para una instrumentalización y ejemplificación de múltiples herramientas de responsabilidad gubernamental véase Rosen, B. Holding Government Bureaucracies Accountable, Westport: Praeger, 1998. 28 Sobre el impacto de la participación en la configuración de nuevas formas de gobierno véase Peters, G., The Future of Governing: Four Emerging Models, Lawrence: The Univerisity of Kansas, 1996. Para analizar en detalle un caso éxitoso considerese Korten, F.F. y R.Y. Siy, Jr., Transforming a Bureaucracy: The Experiences of the Philippine National Irrigation Administration, West Hartford, Kumarian Press, 1988. 29 Véase Stephens, C.W and A. T. Cobb, “A Habermasian approach to justice on organizational change: synthesizing the technical and philosophical perspectives”, Journal of Organizational Change Management, Vol. 12, No. 1, 1999, pp. 21-34 y Wooten, K.C. and L.P. White, “Linking OD’s philosophy with justice theory: postmodern implications”, Jornal of Organizational Chgange Management, Vol. 12, N.1, 1999, pp 7-20.

con el proceso de transformación institucional. Así se ponen en cuestionamiento tres nociones básicas de la justicia desde la perspectiva organizacional. Primeramente la justicia distributiva, que se cuestiona sobre la equidad, es decir si los recursos e incentivos de distribuyen conforme a mérito; sobre la igualdad en la asignación de reursos y riesgos entre los individuos y los grupos; y en la necesidad, en cuanto a la distribución de los recursos con base en los requerimientos de cada individuos. En segundo lugar, sobre la justicia procesal de las reglas establecidas, que se basa en aspectos como la naturaleza de la comunicación de políticas y procedimientos a ser seguidos, la capacidad para proveer de margen de maniobra y elementos para la cooperación en la acción individual como condiciones de responsabilidad personal, y la capacidad para participar en las decisiones y acciones institucionales (con ciudadanía institucional). En general, la perspectiva de la justicia organizacional asume que las organizaciones deben democratizar el ambiente de trabajo y vincularse con procesos de distribución de poder. Esta perspectiva plantea al menos un reto conceptual a las instituciones estatales que manejan la visión de dirigir a la sociedad en procesos democratizadores. Nos senalaría que dentro del movimiento de la Reforma del Estado los aprendizajes a nivel institucional deben mantener coicidencia con los procesos de cambio social. Esta es una tarea de la que dependerá de la visión y habilidad del gerente social comprometido.

INSTRUMENTOS A SER USADOS EN LA SESIÓN. 1. DIAGNÓSTICO DE LA PERSPECTIVA ORGANIZACIONAL SOBRE SU TIPO DE ORGANIZACIONAL. (Se llena en clase, junto con el resto del grupo). ORIENTACIÓN DEL APRENDIZAJE 1. FUENTE DEL CONOCIMIENTO.

USUALME NTE

CASI SIEMPRE

IGUAL

CASI SIEMPRE

USUALMEN TE

INTERNA

EXTERNA

2. ENFOQUE AL CONTENIDO O AL PROCESO. 3. RESERVA DEL CONOCIMIENTO.

CONTENIDO

PROCESO

PERSONAL

PÚBLICO

4. MODO DE DISEMINACIÓN.

INFORMAL

FORMAL

5. ÁMBITO DE APRENDIZAJE.

INCREMENT AL

ESTRATÉGIC O

6. ENFOQUE A LA CADENA DEL VALOR.

DISEÑO

7. ENFOQUE AL INDIVIDUO O AL GRUPO. 8. ENFOQUE AL ERROR.

INDIVIDUO

RESPUESTA DEL BENEFICIAR IO GRUPO O UNIDAD.

ESCONDERL O

RECONOCER LO

9. ENFOQUE AL TIPO DE INFORMACIÓN. 10. TIPO DE MEMORIA.

VERBAL

ESCRITA

INDIVIDUAL

INSTITUCIO NAL

18 2. IDENTIFICACIÓN DE LOS FACTORES QUE FACILITAN EL APRENDIZAJE EN LA ORGANIZACIÓN. (se discute en equipos de pares). FACTORES QUE FACILITAN EL APRENDIZAJE 1. SE BUSCA CONSTANTEMENTE INFORMACIÓN SOBRE SÍ MISMA Y SU CONTEXTO. 2. SE IDENTIFICA LA BRECHA ENTRE LO QUE SE DICE Y LO QUE SE HACE. 3. SE TRATA DE MEDIR EL DESEMPEÑO. 4. EXISTE CURIOSIDAD ORGANIZACIONAL. 5. EXISTE CLIMA DE APERTURA Y RESPETO. 6. SE OFRECEN OPORTUNIDADES DE CAPACITACIÓN PERMANENTE. 7. EXISTE POSIBILIDADES DE VARIAR DE ESPECIALIDAD DE TRABAJO. 8. ABOGADOS MÚLTIPLES. 9. LIDERAZGO INTERESADO EN EL APRENDIZAJE. 10. SE PROMUEVE UNA PERSPECTIVA DE SISTEMA.

NINGUNA EVIDENCIA

ALGUNA EVIDENCIA

EVIDENCIA PERSUASIVA

3. PLAN DE FORTALECIMIENTO DEL APRENDIZAJE DE SU ORGANIZACIÓN (Llénelo de manera individual y lo discute con pares de organizaciones similares a la suya pararecibir retroalimentación).

A. LOS PRINCIPIOS DE REFORMA DEL ESTADO QUE SE ESTÁN APLICANDO EN EL PAÍS.

B. LOS PRINCIPIOS DE REFORMA INSTITUCIONAL QUE SE HAN SEGUIDO EN SU ORGANIZACIÓN

1. OBJETIVOS:

PLAN DE ACCIÓN

2. ETAPAS. 3. ACCIONES.

FUNDAMENTO

VIABILIDAD