Reunión del 5 de febrero: ¿Reforma Educativa con huelga del Sindicato?1
Finalmente llegó el 5 de Febrero. En este día se efectuaría la reunión de alto nivel en el gabinete y cuyo propósito fundamental sería tomar una decisión sobre el rumbo futuro de la Reforma Educativa. Todos manifestaban nervisosismo y tensión. Pero era seguro que no existía nadie con mayor angustia que Ana María Rivarola, la Viceministra de Educación del país. La Viceministra Rivarola suele ser llamada por la prensa y los políticos la “apasionada de la Reforma Educativa”. Ha destacado más que nadie en poner el tema de la Reforma Educativa como una prioridad de política social en el país. Lleva más de 10 años luchando para ello desde muy diversas posiciones. De hecho su entusiasmo por mejorar la educación de su país se había ya manifestado cuando era líder estudiantil en la universidad, durante el tiempo en que existía un régimen dictatorial. Con el retorno a la democracia había tenido activa participación en la formulación de la política social en la plataforma politica de un partido de izquierda, en donde había delineado los principios de la Reforma Educativa: dar prioridad a la educación primaria, educación bicultural, unificación entre la escuela urbana y escuela rural, desarrollo de curriculum con pertinencia regional, mejoramiento de los procesos de formación y actualización de docentes y modernización de la educación universitaria. Una vez que su partido ganó las elecciones presidenciales fue nombrada Viceministra de Políticas Sociales del Ministerio de Planeación. Formó parte de la representación de su país en la Conferencia Mundial de Educación para Todos en Tailandia, donde se convenció tanto de la necesidad de la Reforma como del hecho de iniciarla desde su propio Ministerio. Consideraba que el entonces Ministro de Educación no estaba motivado para encabezarla. Según ella “El Ministerio era una gran burocracia. Empleaba unas 600 personas, la mayoría de las cuales fueron designadas por el Sindicato de Maestros. El Ministro no quería trabajar y estaban fuertemente motivados para las cosas como estaban con el fin de evitar conflictos, especialmente con el Sindicato”. Por otra parte, el Ministerio de Educación en ese momento tenía poco peso político. Era uno de los Ministerios que se otorgaba a los partidos políticos pequeños dentro de la coalición gubernamental. Tomada la decisión de iniciar el diseño de la Reforma Educativa la Sra. Rivarola tomó la iniciativa de empezar a tener contacto con altos funcionarios de finanzas dentro del Gobierno. Además empezó a comunicar sus intenciones a los 1
Esta es una versión redactada por Armando Loera Varela, docente del INDES, a partir del caso “Surviving across Divides” elaborado por Merilee S. Grindle, Edward S. Mason Professor of International Development at the Kennedy School of Government, Harvard University para INDES. La autora reconoce las valiosas contribuciones de Manuel Contreras, Constance Corbett y Amalia Amaya.
representantes de múltiples instituciones internacionales, incluyendo a UNESCO, Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. El primer paso de la Reforma Educativa consistió en la conformación de una Unidad Técnica que tuviera como responsabilidad su diseño, para lo cual contó con apoyo del Banco Mundial. Sin embargo el Ministro de Educación se opuso a que una Unidad fuera del Ministerio asumiera el liderazgo de la Reforma. El Ministro ordenó que se negara el acceso a la base de información del sistema educativo a la Viceministra. Al mismo tiempo presionó al Presidente y a su partido para que la despidieran. La presión tuvo éxito. Antes de cumplir un año de iniciado el proceso de la Reforma la Sra. Rivarola presentó su renuncia. Sin embargo, la renuncia no paralizó el proceso ya que funcionarios del Banco Mundial que lo habían estimulado fueron capaces de que se estableciera la Unidad Técnica. La Unidad Técnica recibió financiamiento con el que se empezó a desarrollar estudios sobre el estado del sistema educativo. Empezaron a llegar al país consultores para trabajar con contrapartes locales. En unos pocos meses la Unidad Técnica fue capaz de presentar una propuesta inicial de reforma educativa. Sin embargo esta propuesta inicial que sugería la reducción del presupuesto educativo y la reorganización administrativa del Ministerio fue profundamente criticada. Se le señaló que se enfocaba únicamente a la ineficiencia del sistema educativo. El Sindicato de Maestros fue quien más criticó la propuesta ya que la consideró como un aspecto más del proceso de ajuste económico en donde se impone la perspectiva tecnocrática de las instituciones bilaterales, sin importarles las consecuencias que se tengan en el sistema educativo. Además del Sindicato de Maestros los especialistas en el sector también la criticaron ya que no consideraba los contenidos curriculares ni a los maestros. Para ellos era claro que la calidad y la equidad de la educación pública no podrían mejorar reduciendo el presupuesto educativo. Con todas estas debilidades y con actores tan importantes en contra de ella parecía que la Reforma Educativa estaba perdida. Sin embargo el nombramiento de un nuevo Ministro de Planeación, que comulgaba fuertemente con la idea de la necesidad de una reforma educativa como base para crear capital humano y reducir la pobreza, presentó la posibilidad para que Ana María Rivarola retornara al gobierno a dirigir el proceso de Reforma. Se le puso ahora a la cabeza de la Unidad Técnica. En esta posición reestableció sus relaciones con los funcionarios de Banco Mundial que le apoyaban, con los que empezó a revisar los primeros estudios y propuestas. De manera conjunta consideró que ninguno de los estudios sería útil y que era necesario recomponer la Unidad con un nuevo equipo de trabajo. Este equipo se confomó por personas con manejo de múltiples disciplinas desde el punto de vista técnico. De igual manera se trató de reclutar personas de muy diversas posiciones partidistas. La naturaleza de este equipo era muy poco común en el país, por lo que recibió fuertes críticas del partido gobernante.
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El primer trabajo que realizó la Directora Rivarola consistió en apoyar la noción de que la Reforma Educativa fuese una política de Estado. Estaban cercanas las elecciones, por lo que promovió que los principales partidos políticos firmaran un documento en ese sentido. Con esta base política, y contando con la protección del Ministro de Planeación se inició la segunda etapa del trabajo de preparación de la Reforma Educativa por la Unidad Técnica. El primer estudio en esta etapa se centró en el diseño de un mapa educativo, que permitiera caracterizar a las escuelas y a los docentes del país. A pesar de resistencia del Sindicato de Maestros (debido a la existencia de numerosas plazas docentes fantasmas) se tuvo éxito. Con este estudio se contó con datos básicos para la planeación de la Reforma. En el proceso se manifestaron tensiones entre las posiciones de la Unidad y las de los funcionarios de Banco Mundial, lo que presionaron para que tuviera carácter administrativo. La ahora directora Rivarola les señaló “La Reforma es nuestra, nosotros decidiremos sobre su contenido”. Al poco tiempo se tuvo lista una nueva propuesta. En la nueva versión se puntualizaba como meta mejorar la calidad de la educación con una serie de estrategias, entre las que destacaban las siguientes: -
Énfasis en educación bicultural. Mejoramiento de la formación de los maestros, incorporando las escuelas normales a las universidades. Exámenes de selección para ocupar plazas de maestro, que también se abren a profesionistas de cualquier área. Consideración del desempeño como criterio para decidir sobre ascensos. Programas especiales con el fin de que las niñas tengan acceso a las escuelas y se mantengan en ellas. Asignación de directores de las escuelas con base en mérito. Eliminación de las cuotas sindicales del salario de los maestros. Énfasis en el aprendizaje más que en la enseñanza. Implementación de un sistema de evaluación nacional para maestros y estudiantes. Establecimiento de los Consejos Escolares con participación de las comunidades, como parte de un proceso de descentralización.
A pesar de que esta segunda propuesta de Reforma parecía más integral y respondía a las críticas de la propuesta no parecía convencer a muchos de los más altos funcionarios del propio gobierno. Lo más críticos eran especialmente los Ministros de Educación (hubo tres en un corto plazo), así como los funcionarios del gabinete que temían las reacciones del Sindicato de Maestros.
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El Ministerio de Educación inició su propio proceso de diseño de una Reforma Educativa organizando un Congreso Nacional de Educación. Con este mecanismo se pretendía contrarrestar el estilo meramente técnico y a puertas cerradas en el que se había desarrollado la propuesta de la Unidad Técnica. El Congreso aspiraba a sintetizar un amplio proceso de consulta popular. La convocatoria para efectuar el Congreso Nacional de Educación fue capaz de movilizar cientos de representantes de muy diversos grupos sociales, aunque dominaban los delegados del Sindicato de Maestros. En sus conclusiones se rechazó explícitamente la propuesta de Reforma elaborada por la Unidad Técnica, a la que se calificó de neoliberal. La sugerencia sobre la descentralización fue especialmente criticada. Se le consideró parte central de un siniestro plan que impulsaría la privatización de la educación pública. Finalmente se propuso la formación de un Consejo Nacional de Educación formado por el Ministerio, Sindicato, Representantes de la Iglesia Católica, la Asociación de Escuelas Privadas y La Asociación de Universidades. El Consejo Nacional de Educación inició sus operaciones formalmente en poco tiempo. Tenía como propósito inicial de supervisar y dar seguimiento a la Reforma Educativa como estaba planteada por la Unidad Técnica. Sin embargo en unos meses presentó sus propias propuestas alternativas. En ellas se enfatizaban cuestiones propias de los intereses de los grupos que formaron parte del Consejo Nacional de Educación, lo que provocaba falta de consistencia. Así, por ejemplo, se declaraba la enseñanza obligatoria de la religión católica al tiempo que se hacían consideraciones de la naturaleza liberadora de la educación (aspecto apreciado por la izquierda) y de la necesidad de revalorar el trabajo manual (elemento valorado por los empresarios). Estas propuestas recibieron el apoyo de Ministros claves en el gabinete con el fin de que se incorporaran a una propuesta legislativa que preparaba la Unidad Técnica. Sin embargo, llegó el momento de nuevas elecciones y con ellas el Presidente decidió guardar la propuesta. Las elecciones se realizaron ganándolas un partido político de oposición. Siendo candidato el ahora Presidente había realizado una campaña con énfasis en el mejoramiento de la educación. Pero sorprendió a todos cuando a pesar de venir de un partido diferente reconoció el trabajo realizado en el sector educativo por el gobierno anterior. De esta manera se mantuvo a Ana María Rivarola en la dirección de la Unidad Técnica, aunque ahora bajo la cobertura institucional del Ministerio de Educación. Contando, además, con fuerte respaldo del nuevo Ministro de Educación. No sólo eso, el Nuevo Vicepresidente había sido un miembro destacado de la Unidad Técnica. A pesar de estos cambios favorables el Consejo Nacional de Educación también continuó operando, manteniendo sus propuestas. El Presidente incialmente trató de convocar a una integración de las propuestas, lo que fue rechazado por la Sra.
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Rivarola, quien le señaló: “La propuesta del Consejo Nacional no tiene como propósito la Reforma Educativa. La opción es clara: o usted hace una Reforma o no la hace. No hay que pretender que se hace algo cuando en realidad no se está haciendo”. El Presidente aceptó la disyuntiva y resolvió a favor de la propuesta de la Unidad Técnica, enviando su versión de Ley para la Reforma Educativa al Congreso, donde fue aprobada. Con este paso en firme el país empezó a recibir ayuda económica, tanto de instituciones financiadoras multilaterales como de países europeos. El Consejo Nacional de Educación se sintió directamente lastimado en sus intereses al no ser consideradas sus propuestas. Particularmente el Sindicato de Maestros empezó a ejercer cada vez más presión. Por lo que el Ministerio empezó a negociar y a ceder en puntos de la propuesta. Incluso se tenía preparada una masiva campaña de comunicación social relativa a la Reforma Educativa que al recibir las presiones fue disminuida. A la Sra. Rivarola especialmente se le pidió que disminuyera sus declaraciones públicas. Sin embargo el conflicto surgió motivado por una controversia acerca del financiamiento público de las escuelas religiosas, con lo cual se radicalizaron las posiciones del Consejo Nacional de Educación y la Unidad Técnica. Finalmente el conflicto se resolvió pidiéndole la renuncia a la Sra. Rivarola y poniendo al frente de la Unidad Técnica a un miembro del Sindicato de Maestros. Como consecuencia, el proceso de la Reforma se paralizó por dos años. Al término de los dos años se llagó el plazo para una nueva elección presidencial. El nuevo Presidente puso como Ministro de Educación a un político inusualmente fuerte y con amplia experiencia legislativa. A pedido del Presidente el Ministro llamó de nuevo a la Sra. Rivarola para que encabezara el proceso de la Reforma Educativa, ahora en calidad de Viceministra de Educación. Ella aceptó después de mucha meditación, no sólo por sus pasadas experiencias sino porque el Presidente ahora electo había sido el dictador al que se había enfrentado como estudiante y líder de izquierda. “Perdí el respeto de muchos de mis amigos al aceptar el Viceministerio”, declara, “pero acepté porque pensé que si lo hacía tenía la oportunidad de promover la Reforma”. Con energía renovada la Viceministra recobró la dirección de la Reforma. Sus primeras acciones de esta tercera etapa consistieron en contar con el apoyo de los representantes de los grupos indígenas, en fortalecer aspectos administrativos internos del Ministerio y aumentar el número de escuelas cubiertas con nuevo material instruccional. La Unidad Técnica continuó apoyándola ya que a pesar de todos los cambios el equipo de trabajo se había mantenido en lo esencial. A dos años (momento actual) de que la Viceministra Rivarola retoma el liderazgo de la Reforma se hicieron evidentes avances importantes, especialmente en los aspectos curriculares y pedagógicos. Incluso una evaluación del proceso de la Reforma realizada durante este tiempo reporta la positiva impresión que causó
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entre los evaluadires encontrar a los estudiantes más activos, motivados y con gran capacidad de comunicación. Sin embargo, el mismo reporte describe una amplia diversidad en la capacidad de los profesores para aplicar tanto las nuevas metodologías de enseñanza así como en el uso de los nuevos materiales. De igual manera se informa de la existencia de un gran número de maestros, directores y padres de familia desinformados sobre los contenidos y propósitos de la Reforma. En este momento la mitad de las escuelas primarias del país han sido seleccionadas para ser incorporadas a la Reforma. El gobierno parece cada vez más claro en su decisión para dar pasos definitivos en la consecución de la Reforma Educativa. Pero al tiempo que avanza la Reforma Educativa también se intensifica la oposición del Sindicato de Maestros. Si bien durante los últimos diez años se han hecho ya tradicionales las manifestaciones, paros y huelgas en los dos primeros meses del Calendario escolar en estos momentos el enfrentamiento se encuentra en su situación más frontal. El Sindicato de Maestros ha fortalecido sus alianzas con la más poderosa Central de Trabajadores del país ya que mantiene que el propósito central de la Reforma es debiitarlo como instrumento de lucha social. Los aspectos de la Reforma Educativa que el Sindicato de Maestros especialmente rechaza son: - La apertura de la función docente a todos los profesionistas, dejando de ser propia de personal pedagógicamente calificado. - El desempeño docente como criterio básico a considerar en la evaluación de los maestros. - El desarrollo profesional de los docentes dependiendo de un Sistema de Evaluación. - Convertir en voluntaria la pertenencia al Sindicato de Maestros. - No descontar de manera automática las cuotas salariales para entregarlas al Sindicato. Además, señala, la Reforma no indica nada sobre aumento salarial ni la existencia de compensaciones a los maestros por aceptar participar en ella. Finalmente, se califica a la Reforma como un proceso a puertas cerradas que se ha realizado por un grupo de especialistas que no quieren llegar a acuerdos conjuntos. Es obvio que entre los Reformistas (agrupados alrededor de la Unidad Técnica) y el Sindicato de Maestros no existen únicamente desacuerdo en cuanto a puntos específicos sino que existe en las dos posiciones una amplia brecha ideológica. Mientras que en la Unidad Técnica dominan profesionistas calificados por el Sindicato como neoliberales, en el Sindicato dominan perspectivas marxistas, específicamente troskistas, para las cuales la Reforma significa la imposición de la perspectiva de los organismos internacionales en la educación nacional, con la consecuente pérdida de soberanía. En el fondo se percibe que la privatización de la
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educación pública pretende promover egoismo e individualismo entre los pobres, en vez de orientarlos a luchas reivindicatorias. Independientemente de posturas teóricas la resistencia de los últimos años a la Reforma Educativa le ha enseñado al Sindicato de Maestros que si bien no puede obtener mejoras salariales, o debilitar totalmente el proceso, sí ha podido obtener beneficios parciales, especialmente de carácter político, como nombramientos claves en el Ministerio para miembros del Sindicato. Hasta ahora por lo menos los maestros no han perdido sus plazas ni sus salarios por oponerse a la Reforma Educativa. Pero la situación ha empezado a cambiar. Los políticos que apoyan la Reforma son cada vez más escépticos en cuanto a la necesidad de contar con el Sindicato en el proceso. Perciben a sus líderes como defensores de una ideología radical que no tiene nada que ver con mejorar la educación del país. Sus posiciones son vistas como irracionales, “propias de la época paleolítica”, señalan. Los reformadores más radicales incluso rechazan explícitamente cualquier acuerdo con el Sindicato. En todo caso le ven más sentido a la concertación con otros grupos claves de la sociedad civil, como los Organismos No Gubernamentales, grupos religiosos, las Universidades, los medios de comunicación y los maestros mismos. Apuestan a la fuerte imagen de la Viceministra Rivarola, construída por su capacidad de hacer avanzar la Reforma en diferentes posiciones en muy diferentes gobiernos. Otros reformistas menos radicales creen que dentro de la coaliciación gubernamental se pueden negociar las posiciones del Sindicato de Maestros, obligándolo a reconocer que muchos de los maestros ya han aceptado de hecho la Reforma Educativa. A su vez consideran que el gobierno debe reconocer que el Sindicato es un interlocutor válido de los maestros, la única instancia que les brinda protección. Esta es la situación general hoy 5 de febrero. Después de mucho esfuerzo, la Viceministra Rivarola finalmente ha conseguido que el Vicepresidente reuna a los miembros claves del gabinete para impulsar políticamente la Reforma. Ya se habían cumplido tres semanas (que incluyó vacaciones y los 4 días que van del inicio de clases) de la huelga convocada por el Sindicato de Maestros que exigía aumento de salarios y detener la Reforma Educativa. Para la Viceministra el propósito de la reunión consistía en que finalmente el gobierno expresara un mensaje unívoco: la huelga no pararía la Reforma Educativa. La Viceministra llega puntual a la reunión. Toma asiento a un lado del Vicepresidente, quien en esos momentos actuaba como Presidente en activo por motivos del viaje de aquél. Para los asistentes era claro el mensaje de deferencia que la cercanía física representaba: expresaba la fuerte alianza política existente entre el Vicepresidente y la Viceministra. Él incluso había declarado que su papel era “la ingeniería política de la Reforma Educativa. Hacer que la Reforma avance”.
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La Sra. Rivarola se acomoda en su asiento y mira alrededor de la imponente mesa de reuniones de la Presidencia de la República. Ahí se encontraba ya el Ministro de Educación, su jefe, y a quien sin duda escucharía finalmente el Presidente por su manejo político del sector. Con anterioridad el Ministro ya había mostrado su capacidad para frenar iniciativas muy importantes argumentando sus riesgos ante el Presidente. Por ello ahora la Viceministra se preguntaba sobre la postura que asumiría su jefe una vez que las posiciones se radicalizaran. Pero probablemente debería ser optimista. En los últimos días el Ministro representaba la posición dura del gobierno en el conflicto. Así a la semana de anunciada la huelga el Ministro informó que no se modificaría el calendario escolar y las clases se iniciarían el día anunciado. Con huelga o sin ella. Durante los siguientes días el Ministro dió a conocer medidas que no tenían precedente en el país y que contaban con el apoyo del Presidente: -
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Primeramente una política de “no se le paga a quien no trabaja”. Según esta política los maestros que no se presentaran en clases por actividades sindicales se les descontaba todo ese tiempo. La decisión de despedir a los maestros que se ausentarán de su trabajo por más de 6 días. Contratar a maestros que no se encontraban trabajando para sustituir a los maestros en huelga. Estos maestros recibirían incluso permiso para enseñar en doble jornada.
Al lado del Ministro de educación tomó asiento el Ministro del Trabajo, que había llegado junto con ella a la reunión. El Ministro le había ya comunicado su obvia preocupación por la huelga de maestros y su posible escalamiento ya que el Sindicato de Maestros contaba con el apoyo de la más importante Central Obrera. Al otro lado de la mesa se encontraba el representante de la Secretaría de la Presidencia, quien se encargaba de monitorear de manera sistemática a la opinión pública sobre los temas críticos del país y sobre la imagen del Presidente. La Viceministra sabía que su mayor interés se enfocaba a la forma como las acciones de los maestros podrían influir especialmente sobre el delicado equilibrio que mantenía la alianza de los diversos sectores en el gobierno de coalición. El Vicepresidente inició planteando el propósito de la reunión: se debería de apoyar al Ministro de Educación en la preparación de un plan de acción gubernamentral frente a la radicalización de los sindicatos. Este plan de acción debería considerar: a) La nueva realidad democrática del país, que había pasado de un gobierno autoritario a un gobierno de coaliciones cuyo equilibrio podía afectarse por la huelga.
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b) El compromiso explícito del gobierno con el Proceso de Reforma Educativa, primero con todos los ciudadanos y grupos políticos del país; después frente a los organismos internacionales con los que se tenían acuerdos ya formalmente aprobados. c) Reconocer la urgencia de la Reforma por la situación catatrófica de la educación pública en uno de los países más pobres del continente. El Vicepresidente pide a cada participante de la reunión presentar su estrategia. ¿Qué planteamientos presentaría usted en esta reunión?, ¿Por qué? ¿Definiría estrategias a diverso plazo?, ¿Por qué? ¿Qué consideraría negociable y qué no?, ¿Por qué?
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