Los diálogos informados como método de concertación social. Armando Loera Varela Teoría, metodologías y prácticas ejemplares De concertación para el desarrollo de América Latina. INDES/BID. Washington, D. C., 30 de septiembre- 1 de octubre, 2002.
Los propósitos de esta participación consisten en describir la perspectiva de diálogos informados, revisar sus supuestos, considerar revisiones a la luz de experiencias propias y señalar algunas de sus limitaciones. Por la naturaleza del seminario para el que fue solicitado se pondrá especial énfasis en los aspectos de la metodología que pueden ser considerados en el diseño de un modelo de simulación con fines didácticos en la formación de gerentes sociales.
Marco General. El Estado contemporáneo se encuentra en múltiples proceso de resignificación, especialmente en su relación con la sociedad civil. Como ha sido señalado por Reich1, uno de los procesos tiene que ver con la legitimidad en los procesos de decisión pública. El Estado ha pasado de autoreconocerse como la fuente única y monolítica en los procesos de formulación de políticas públicas ahora en ciertos ámbitos y circunstancias denota mayor inseguridad en su racionalidad y recurre a la participación de los actores sociales no sólo para formular las políticas sino para desarrollar su proceso de la formación, que incluye una noción más interactiva de las etapas del proceso y de los actores involucrados. Actualmente se sostiene la necesidad de que el Estado sostenga intensas conversaciones con los actores y sus instituciones, para lo cual requiere propiciar la legitimidad del diálogo social como base de sustentación en los procesos de formación de políticas. En el estado democrático la necesidad de considerar al Estado como promotor del diálogo social deviene del reconocimiento explícito de los límites del egoísmo universal (y su consecuencia natural en la fe de las fuerzas del mercado) y de la improductividad de la noción de lucha y confrontación, que es una consecuencia de la noción de egoísmo de los grupos sociales. Al mismo tiempo se origina en el convencimiento de que existen valores compartibles por todos, o al menos entre los actores sociales estratégicos. De esta manera el diálogo social se sustenta en la noción de una base valorativa común que permite el reconocimiento de bienes públicos básicos, y que incluso convierte al diálogo mismo en un bien público. Probablemente es por esto que usualmente las políticas sociales y las relaciones laborales son de los ámbitos donde más frecuentemente se ejercita el diálogo como método en los procesos de formación de políticas. Así en las políticas sociales como es el caso de la 1
Reich, Robert B., The Power of Public Ideas, Cambridge, Mass.: Harvard University, 1990.
educación, la salud, la seguridad social, se centran valores básicos de la sociedad, que las nuevas constituciones aseguran como bienes inalienables para las personas e incluso grupos sociales amplios. En el caso de las relaciones laborales el Estado suele intervenir como un moderador equilibrado de posiciones legítimamente egoístas, con base en principios de solidaridad generalizada. Sin embargo el Estado no es un convocado cualquiera en los procesos de diálogo social. El espíritu de cooperación y la actitud de solidaridad no se expresa horizontalmente. En la promoción del diálogo social el Estado mantiene su jerarquía. El diálogo no sustituye ni disminuye el ejercicio del poder estatal, lo resignifica2. En este sentido el Estado es por naturaleza de su legitimidad y recursos el protagonista y promotor insustituible del los procesos de concertación. No sólo es el receptor de las decisiones sino que es el que aporta legitimidad a estos procesos. Desde nuestro punto de vista la legitimidad del diálogo social radica en cinco condiciones, todas ellas dependen de la acción y decisión del Estado: 1) Existencia de mecanismos participativos en la definición de la agenda pública misma, no sólo de los temas ya agendados por el Estado. 2) Aseguramiento de la participación de los actores involucrados considerando sus prácticas sociales históricas en cuanto a la discusión de los temas públicos. Este tema es particularmente un reto para las configuraciones corporativistas, en donde son limitados los espacios de acceso al diálogo social. Además de que la convocatoria se encuentra limitada, la naturaleza misma del proceso es excluyente de múltiples grupos para los cuales los foros, mesas de concertación y otras modalidades de convocatorias presuntamente abiertas. 3) El estado debe asumir que la heterogeneidad social se traduce en inequitativas condiciones de participación en los procesos de concertación, por lo que debe propiciar acciones compensatorias que equilibren las diferencias. Específicamente debe proporcionar información y educar en los temas públicos. 4) La concertación trasciende la negociación de intereses y el ejercicio de la persuasión ideológica a los grupos sociales que sostienen puntos de vista diferentes al Estado. La trascendencia radica en la construcción compartida de ideas públicas sólidas, que permita asegurar valores compartidos. 5) La política pública como marco general de la acción del Estado deriva de procesos que transforman los debates en diálogos, y los diálogos en procesos decisorios, en pautas para la acción y la orientación de los recursos públicos. En estos procesos intervienen los intereses de grupo, las creencias y posturas ideológicas de los actores, su cultura 2
Durán López, Federico, El Diálogo social y su institucionalización en España e Ibernoamérica, Madrid: Consejo Económico y Social, 1998.
2
institucional y, aunque sea esporádicamente, el conocimiento científico, específicamente el derivado de la investigación y evaluación social. Este es el espacio en donde se ha estado configurando el método de los diálogos informados.
LA NOCIÓN DE DIÁLOGO INFORMADO. Noel McGinn y Fernando Reimers, profesores de la facultad de Educación de la Universidad de Harvard, han denominado “Diálogos informados”3 a una estrategia de formular, más que formar, política pública con base en amplias deliberaciones públicas basadas en información sistemática y rigurosa de la investigación social. Consideraremos las implicaciones de los ¨diálogos informados¨ en cuanto a los procesos de concertación social a la luz de 4 nociones: Ø La investigación social es utilizada en procesos de construcción social reconfigurando conceptos y argumentaciones de los grupos de interés dentro del debate social. Ø Las políticas basadas en conocimiento sustentado por la investigación introducen procesos de aprendizaje organizacional y social que las hacen más sustentables. Ø Las conversaciones informadas por la investigación ponen en funcionamiento un proceso de negociación-persuasión que es posible modelar. Ø Los diálogos informados son puntos de partida para la construcción de ideas públicas fuertes más que de consensos amplios pero débiles. Es importante señalar que las políticas educativas constituyen el ámbito de política social en donde se ha ejercitado los diálogos informados. Este es un ámbito en donde de manera fluida convergen aspectos “técnicos” como los propios de la planificación educativa, “científicos” como la identificación de los factores que mejor “explican” valores implícitos de los sistemas educativos tan precisos como los rendimientos académicos o el éxito escolar en cuanto permanencia y promoción tanto escolar como social. De igual forma los actores de los sistemas educativos son relativamente fácil de identificar: el aparato administrativo del Estado y los sindicatos magisteriales como los actores a niveles macro (eventualmente con la concurrencia de algún otro sector como el empresarial). A niveles más microsocial los actores son los maestros, los estudiantes, los padres de familia y las autoridades locales. Las conversaciones sociales son más fáciles de informar en educación debido a que los espacios de intervención son delimitados con cierta facilidad: infraestructura, financiamiento, diseño curricular, formación y actualización del magisterio, gestión y regulación del sistema y de las organizaciones escolares, tecnología instruccional y estructura de tiempo asignado. 3
Reimers, F. y McGinn, Noel, Informed Dialogue: Using Research to Shape Education Policy Around the World, Wesport, Conn.: Praeger, 1997.
3
De esta manera, en la formación de las políticas educativas probablemente se expresa de manera más clara y estructurada que en otros ámbitos de política social la interacción de actores, factores y valores, lo que configura condiciones que facilitan la promoción de la noción de los diálogos informados como procesos legítimos en la formación de políticas.
CONDICIONES SOCIALES DE USO DE LA INVESTIGACIÓN SOCIAL. La utilización de la investigación social en la formulación de política pública esta condicionada por múltiples factores. Incluso en la literatura especializada se ha manifestado como postura la incompatibilidad entre la investigación y la política pública, describiéndolas como culturas excluyentes. Sin embargo, la visión dominante trata de entender a la política pública de manera más flexible, admitiendo que en sociedades democráticas, con prensa libre, y masa crítica intelectual vigente, la discrecionalidad del Estado tiene límites y tiene en última instancia que rendir cuenta, no sólo de resultados sino incluso de los presupuestos conceptuales de los programas y políticas gubernamentales. De ahí la necesidad de usar en política pública a la investigación social. Es claro que el proceso de utilización de la investigación no es un proceso lineal. Carol Weiss, la investigadora más productiva sobre el uso de la investigación social en la política pública, ha identificado múltiples dimensiones de uso de la investigación en política. En el repertorio destacan la instrumental, el político, el conceptual o iluminativo. A pesar de que normalmente la noción de uso se refiere a la visión instrumental, la investigación empírica en sociedades muy diferentes ha encontrado muy pocos casos. Los usos dominantes son los políticos, en donde la investigación justifica-antes que fundamentar- decisiones ya tomadas y el conceptual o iluminativo en donde la investigación ayuda a entender o reformular (sin que necesariamente resuelva) la naturaleza de los problemas así como las alternativas viables. En la perspectiva de diálogos informados se toma de las ciencias sociales, por lo tanto, más que datos, su capacidad para estructurar conceptos y argumentos para que los diversos actores tengan más capacidad de deliberar de manera pública. Como es clara en la posición de Haberlas y del último Rawls en la formación de política social la racionalidad instrumental (medios-fines) es sustituida por una noción de justicia, intrínseca al proceso democrático mismo. En término de Elster4, la justicia distributiva se encuentra detrás del velo de la decisión pública. Una idea de justicia que sostiene aprecio (bien público) incluso por los actores que no participan en el diálogo social. A diferencia de la justicia conmutativa que se basa en la negociación de intereses únicamente de los participantes directos, con el propósito de su bienestar específico.
4
Elster, Jon, La posibilidad de una política racional, en León Olivé, Racionalidad: ensayos sobre la racionalidad en ética, política, ciencia y tecnología, México, D.F.: Siglo XXI, 1988.
4
Modelaje de los procesos de diálogos informados. McGinn y Reimers identifican 9 momentos típicos de los procesos de diálogos informados: 1. Definir el proceso de cambio que habrá de ser informado por el conocimiento basado en la investigación. 2. Identificar a los portadores de intereses en ese proceso. 3. Definir los flujos actuales y relevantes en el espacio de las políticas. 4. Definir qué diálogos están en marcha y cuáles deben ponerse en marcha entre portadores claves de intereses. 5. Fortalecer la capacidad de los grupos para el diálogo. 6. Establecer reglas para el diálogo basado en el conocimiento. 7. Diseñar operaciones para generar conocimiento. 8. Equilibrar el conocimiento técnico, el conceptual y el de los procesos. 9. Preparar un plan de reporte y difusión. Esta modalidad de diálogo informado es una variante de la ingeniería social que apuesta a una racionalidad técnica en donde los investigadores suponen que las evidencias empíricas son persuasivas por sí mismas. De este modo los investigadores sociales asumen el papel de empresarios de políticas en donde estructuran el proceso de manera casi ingienieril. El investigador estructura el diálogo definiendo quién va participar, sobre qué se va a hablar, de qué manera se discutirá y, lo que es paradójico, asumiendo que los resultados de la investigación aporta certezas claras para la acción, de las cuales es necesario convencer a todo mundo. En última instancia la distancia con la visión tecnocrática clásica es muy corta: mientras que los tecnócratas pueden desechar con facilidad a los actores, el concepto de diálogos informados los necesita para convencerlos de lo correcto de la decisión técnica. Sin embargo los procesos de diálogo informado pueden tener variantes más ricas para los actores y los procesos democráticos. De mi experiencia personal estimulando conversaciones basadas en autoconocimiento para el aprendizaje derivo una lista no secuencia de aspectos a considerar en un proceso de concertación social con base en conversaciones para el aprendizaje social. Esta perspectiva mantiene algunas diferencias, que usando terminología ya utilizada tiende más a la jardinería social que a la ingeniería social: 1. Solicitud de intervención. 2. Proceso de autodescubrimiento con la construcción de espejos con bases empíricas. 3. Identificación de los aspectos inhibidores del aprendizaje. 4. Reflexión abierta y pública de las condiciones inhibidoras y las condiciones facilitadoras del aprendizaje social u organizacional. 5. Articulación con otros actores que han estado desarrollando procesos de aprendizaje internos, construyendo redes sinergéticas. 6. La investigación de resultados y procesos (cuantitativa y cualitativa) combinada con procedimientos de autoconocimiento, que permita estructurar múltiples conversaciones sociales basadas en la confianza en la inteligencia y capacidad de los actores, especialmente de los que viven directamente los problemas.
5
7. Exploración de diversas modalidades de equilibrio entre regulación e innovación, por una parte, y comunicación social y deliberación. 8. Construcción de acuerdos entre los actores basados en autoconocimiento, conocimiento de los problemas y conversación reflexiva sobre las alternativas de futuro que propician estados de justicia más significativos para los propios actores. 9. Rendición pública de cuentas tanto de los logros como de los presupuestos conceptuales de las decisiones y los procesos de políticas. 10. La deliberación pública se asume como bien público en sí mismo.
Experiencias de conversaciones públicas para el aprendizaje social y organizacional. En mi experiencia personal he estado involucrado en diversos procesos que explícitamente se han concebido como procesos de concertación desde la perspectiva de diálogos informados. Algunos de estos procesos se desarrollaron desde el Instituto para el Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard, como fue el caso de las mesas de concertación sobre política educativa en El Salvador y en Paraguay. En estos casos mi participación fue parcial. En el caso mexicano que presento a continuación he estado en situación de dirigirlo. En estos momentos me encuentro en la ejecución de otros dos procesos que pueden enmarcarse dentro de la metodología de diálogos informados: El primer caso es el proceso de evaluación cualitativa del Programa Escuelas de Calidad, que el gobierno federal mexicano ha ejecutado desde el ciclo escolar 2001-2002. El segundo es el proceso de rediseño institucional de la Subsecretaria de Educación Básica y Normal (SEByN) de la Secretaría de Educación Pública del gobierno federal mexicano. Sin embargo porque están en una etapa inicial de su proceso su descripción e interpretación quedará para otras discusiones sobre el tema.
Plan estratégico en educación. Esta experiencia describe un proceso de concertación en relación a políticas en el estado de Chihuahua en México. El Plan Estratégico del Sector Educativo del Estado de Chihuahua (PESEECH) fue planteado como orientador de la acción pública en educación para el largo plazo. Desde un principio, se señaló, a la educación estatal le faltaba la voluntad, la norma y la visión. Ahora parecía que había voluntad para mejorar los aspectos sustantivos de la educación, la ley se estaba negociando y el PESEECH constituiría la visión. El PESEECH tuvo como propósito generar política de estado en el ámbito educativo a nivel local. Se fundamenta en la perspectiva de planeación estratégica situacional, desarrollada por Carlos Matus5, y en la perspectiva
5
Matus, Carlos, Estrategia y Plan, Siglo XXI, México, 1972; Matus, Carlos, Planificación de Situaciones, Fondo de Cultura Económica, México, 1980; Matus, Carlos, Adios Señor Presidente: gobernantes y gobernados, Fondo Editorial Altadir, Caracas, 1994; Matus, Carlos, Chimpancé, Maquiavelo y Ganhi: estrategias políticas, Fondo Editorial Altadir, Caracas, 1995.
6
hermenéutica6, y en especial desde la noción de desarrollo de competencias comunicativas para el consenso desarrollada por Jürgen Habermas7. Parte del hecho de que la forma como se deben afrontar los problemas educativos es mediante amplios compromisos de los actores involucrados, de manera que se puedan acordar las líneas de mejoramiento de la educación en un plazo relativamente largo y generar una movilización social en torno a la educación8. En forma adicional, se tiene especial cuidado en identificar los ámbitos específicos de maniobra para el mejoramiento de la calidad del sistema educativo a través de políticas basadas en evidencias y consensos9. Este tipo de planificación como antecedentes procesos participativos de planificación socialmente negociada, como los realizados en El Salvador 10, Paraguay11 y Colombia12. En México se había llevado un proceso de planificación estratégica en Baja California, bajo el gobierno de Ernesto Ruffo, con el cual no se tuvo ninguna relación. Al tiempo que proyectos estatales de educación se estructuran bajo el formato característico de la planeación estratégica (definición de misión ; diagnóstico basado en fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas), como es el caso del Programa Educativo de Querétaro y de Tabasco. Por otra parte, se considera que los problemas educativos son de tal naturaleza que se requiere de constancia. Una serie de estrategias que perduren, con el fin de tener más oportunidad de solucionar las causas que provocan el rezago, la baja calidad y la inequidad educativa. Se asume que la solución a los problemas educativos debe definirse a partir de resultados de investigaciones, expresión de intereses de grupos socialmente representativo y expresión de creencias y posiciones ideológicas. El proceso de planificación combina la expresión de intereses, ideologías, creencias y, con un poco de suerte, de conocimientos. Tanto los conocimientos, las creencias e ideologías se someten a discusión públicas. Para realizar esta modalidad innovadora de planificación estratégica se constituyó un equipo de trabajo, la Coordinación de Investigación y Desarrollo Académico, con el cual se tuvo cuidado para que tuviera las siguientes cualidades :
6
Gallagher, Shaun, Hermeneutics and Education, State University of New York Press, Albany, 1992. 7 Habermas, Jürgen, The Theory of Communicative Action, Beacon Press, Boston, 1985. 8 Véase, Friedmann, John, Planning in the Public Domain: from knowledge to Action, Princeton University Press, Princeton, 1987. 9 McGinn, Noel F. and Borden, Allison, M., Framing Questions, Constructing Answers, linking Reseach with Education Policy for Developing Countries, Harvard Institute for international Development, Cambridge, Mass. 1995. 10 La Educación en el Salvador de Cara al Siglo XXI: desafíos y oportunidades, UCA Editores, El Salvador, San Salvador 1995. 11 Paraguay 2010, Ministerio de Educación y Culto, Asunción 1996; Basado en reportes de proceso y comunicación personal con Fernando Reimers, responsable de los procesos de planificación participativa en Paraguay y El Salvador. 12 Educación para la Democracia, el Desarrollo, la Equidad y la Convivencia, Plan Decenal de Educación 1996-2005, Ministerio de Educación Nacional, Santafé de Bogotá, marzo de 1996.
7
1) Constituirse en una organización tipo “andamio”. Esto es, ayudar a
construir la visión sobre el mejoramiento del sector educativo pero no incrustarse a partir de su misma estructura, sino en el exterior. Donde una vez terminada la etapa de construcción se pueda proceder a quitarla con relativa facilidad. Esta modalidad fue seleccionada debido a al coyuntura en que surge: sentido de inmediatez ya que surge al cuarto año de gobierno, cuando ya no hay tiempo para procesos lentos ; sin precedentes en planificación estratégica socialmente participativa en la estructura de la Dirección General de Educación y Cultura no en ninguna de sus dependencias; con la necesidad de formar un equipo especial, pero donde las competencias técnicas requeridas para el ejercicio de planificación se tendrían que formarse y, finalmente, con el propósito de encontrar partícipes y aliados a la reforma en diversos puntos de la estructura, tanto entre los maestros de la base como entre funcionarios. A pesar de que en un principio hubo un serio intento de convertir a la CIyDA en parte de la estructura orgánica de la DGEyC, asignándole funciones operativas (responsabilizarse de los centros de maestros, evaluar la calidad de las escuelas incorporadas o evaluar a los maestros comisionados en posgrado) se logró, en lo general focalizar, a aspectos estratégicos, saliéndose de los aspectos operativos. Este aspecto causó confusión entre funcionarios y entre maestros, quienes no lograban situar el nivel de autoridad o la posición de la CIyDA en el organigrama. 2) Conformar
un equipo que convocara a interesados por el mejoramiento educativo desde muy diversas perspectivas ideológicas. Siendo la expresión de un proceso democrático se necesitaba capacidad para convocar a un, relativamente, amplio espectro de posiciones. Así se contó con la participación de maestros que expresaban posiciones que van del vanguardismo más corporativo a las posiciones más próximas a la CNTE en Chihuahua. También se contrató a otras personas que posibilitaran estar en contacto con actores difíciles de alcanzar, por ejemplo indígenas o personas con antecedentes en ONG´s. El resultado será la reunión de maestros de diversas tendencias ideológicas, maestros estatales y federalizados (que no era frecuente que trabajaran colectivamente), miembros (algunos de ellos prominentes) del PAN, PRI, PRD y otros grupos políticos, como el EZLN. El aprendizaje mutuo de este grupo se dio aunque ciertamente con momentos de tensión interna, que se solucionaban con la responsabilidad. Sin embargo existían problemas que alguna vez llegaron a ser serios con la estructura formal, especialmente con el departamento administrativo de la DGEyC.
3) La organización nació sin lugar en la estructura orgánica y sin espacio
físico. Se fue construyendo poco a poco. En el planteamiento inicial se esperaba contar con 110 personas, con unos 100 maestros comisionados (ya que se decía que había muchos) y unos 10 contratados. El reclutamiento se inició en febrero y ocupó hasta octubre de 1996. Al final se contaba con 52 personas en total, de las que 24 serán contratadas. El equipo computacional (10 máquinas),
8
biblioteca y el mismo mobiliario fue adquiriéndose muy lentamente. La infraestructura que se ocupó estaba en pésimo estado. Sin embargo probablemente ayudó a que por lo menos algunos maestros, y uno que otro funcionario, disminuyera los rumores de que la CIyDA estaba absorbiendo todo el presupuesto. 4) La organización interna estaba desburocratizada pero estaba
demasiado centrada en el Coordinador. No se nombraron jefes, las tareas se planteaban a los grupos de trabajo y se asignaban responsabilidades. Si bien esto dio cierta idea de igualdad también es cierto que se motivaron conflictos por los diversos niveles de compromisos para ejecutar las responsabilidades. El Coordinador tenía muy diversas actividades, que consistían desde enseñar estadísticas, impartir conferencias, analizar datos desarrollar presupuestos o negociar con el sindicato. A pesar de no ser muy eficiente en el sentido burocrático de cumplir en “tiempo y forma” tareas consideradas secundarias, las más importantes si lograron cumplirse, 5) La CIyDA contó con presupuesto autónomo, aunque manejado por
la DGEyC hasta el segundo año. Durante el primero operó con el presupuesto de la directo de la DGEyC. Durante el segundo año se pidió un presupuesto de 3.6 millones de pesos, pero el Congreso lo recortó a 2.6 millones. El hecho conocido en la literatura especializada en el tema de la relación entre investigación y la estructura formal en el ámbito de la política pública según la cual cada una pertenece a diferentes culturas, se vio corroborada por la naturaleza de conflictos con el aparato administrativo. La investigación requiere de rapidez y fluidez en los recursos pero sus resultados emergen muy lentamente. En cambio la estructura administrativa requiere control sobre los recursos y necesita de resultados rápidos.
La CIyDA se organizó en cuatro equipos de trabajo : el equipo central, ubicado en la ciudad de Chihuahua ; el equipo de la frontera, localizado en ciudad Juárez ; el equipo del noroeste, radicado en ciudad Cuauhtémoc ; y un equipo itinerante, compuesto por personas que hablan lenguas indígenas y son conocedoras de las culturas indígenas, que visitaban a la comunidades y participaban de sus reuniones. El equipo de Juárez tenía como misión básica estructurar la agenda de la frontera y el de indígenas los aspectos relativos a la educación indígena. Sin embargo, era frecuente que se participara en actividades prioritarias por parte de todos los equipos. Las principales tareas desempeñadas por la CIyDA, y alguno de sus logros, durante 1996 y hasta septiembre de 1997 han sido: - Realizar un análisis estadístico sobre los indicadores de educación básica relativos a la cobertura, eficiencia terminal y equidad.
9
- Llevar a cabo Investigaciones de campo sobre factores asociados al rendimiento académico, escuelas buenas en zonas marginadas y encuestas de opinión pública sobre educación. - Desarrollar capacitación, apoyo y evaluación de los proyectos colectivos escolares, como una estrategia de democratización de la gestión escolar. - Ejecutar la promoción de la participación social a través de la generación de reuniones, foros y encuentros ciudadanos con padres de familia, partidos políticos, organismos no gubernamentales, organismos intermedios y ciudadanos en general. - Diseño y desarrollo de talleres y espacios de encuentros entre maestros interesados en valores y competencias para la construcción de consensos. - Sistematizar los cientos de reflexiones y propuestas que se recogieron entre maestros, padres de familia y ciudadanos en general. I - Introducir a las Instituciones Formadoras y Actualizadoras de Docentes a una concertación basada en autoevaluación institucional, evaluaciones de expertos y mínimos de calidad. - Obtener 102 proyectos colectivos escolares que presentaron otras tantas escuelas, principalmente primarias del subsistema estatal. - Estructurar las ponencias, reflexiones, debates, propuestas y análisis en una serie de diagnósticos que fundamentaron el documento central “21 compromisos para iniciar bien el siglo 21”. Un análisis de los actores en la etapa de conflicto por sus intereses, ideologías, nivel de información y grado de institucionalidad durante la etapa de conflicto mostrará claros cambios respecto a la capacidad del estado para generar políticas educativas innovadoras, aunque las inercias del sistema todavía actuarán con fuerza. La Dirección General de Educación y Cultura logró la capacidad de control del gobierno del estado entendida como la posibilidad de designar funcionarios de su confianza y concretizar en acciones sus propias decisiones. Con la llegada de un nuevo liderazgo, ya plenamente panista, tanto en la cabeza de la DGEyC como en el DE y SEECH, se articulará más orgánicamente la acción educativa estatal. El nuevo director entiende que la rectoría de la educación tiene sentido si y sólo sí se le da un nuevo contenido innovador. La agenda innovadora estará especialmente impulsada por la lectura que la administración del gobernador Barrio dará a la pérdida del Congreso estatal en las elecciones de 1995, según la cual el conflicto incide en pérdida de votos no únicamente entre el magisterio. La formación de la nueva agenda se caracterizará por la generación de más canales de información hacia el magisterio y la apertura hacia temas de política educativa. La innovación no sólo parte de las acciones
10
directas del gobierno del estado sino también por los convenios con el gobierno federal que hace llegar los Centros de Maestros y el Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo. El departamento de educación constituirá el sector donde con más éxito se consolide la rectoría. Los supervisores administrativos, más jóvenes, menos corporativos, más asociados al espíritu de la eficiencia serán importantes aliados de la administración, atrayendo coyunturalmente a los supervisores académicos, más relacionados con los intereses sindicales a la manera tradicional. En este periodo impacta muy positivamente entre el magisterio de base la Comisión Mixta de Escalafón y el concurso público y abierto de las plazas. En los Servicios Educativos del Estado de Chihuahua todavía se tendrá que "consensar" con la sección 8 una parte importante de funcionarios claves, que mantendrá una tensión relevante que no llega a provocar conflictos importantes, por lo menos hasta septiembre de 1997, cuando termina esta descripción. La Coordinación de Investigación y Desarrollo Académico (CIyDA) fue la entidad responsable de la innovación local, bajo una estructura relativamente innovadora en cuanto organización por su pluralidad. A pesar de carecer de autoridad operativa, y constituirse más desde afuera del sistema, con sentido estratégico, terminará teniendo impacto entre el magisterio y la ciudadanía en general. Desarrolla su actividad a partir de tres ejes temáticos: la gestión escolar, la participación social y la pedagogía constructiva; con tres acciones instrumentales: el proyecto colectivo escolar, la educación para la democracia y la responsabilidad (evaluación) social. El producto más importante de la innovación será el Plan Estratégico del Sector Educativo del Estado de Chihuahua, 1997-2005, que se define con base en compromisos y en políticas educativas generadas desde las comunidades y las escuelas, intentando constituirlas como políticas de estado. En la CIyDA recaerá el liderazgo para desarrollar la nueva agenda académica de gobierno del estado. Por su parte el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación a nivel nacional intentará disminuir sus atributos corporativistas, ajustándose a un esquema más participativo y plural desde el interior. El ajuste tiene su mejor expresión en las "Diez propuestas para la mejora de la calidad de la Educación", de noviembre de 1993, que fue el resultado del Primer Congreso Nacional de Educación del SNTE. La visión del maestro generador de políticas educativas, que toma control de su materia de trabajo, empezará a debilitarse una vez que la maestra Elba Esther Gordillo abandona la dirigencia. En las secciones de Chihuahua en todo caso el impacto de este sindicalismo será mínimo. En particular, la sección 42 será menos sensible a estos cambios, ya que continuará bajo la lógica del sindicalismo tradicional, agravado por el hecho de haber perdido control del Departamento de Educación. En la sección 8 se expresarán más ampliamente grupos orientados a los nuevos temas. El liderazgo de la sección será, por primera vez, académico (con maestría), aunque emergerá de una difícil negociación interna. Las secciones tendrán más alianzas en este periodo que nunca antes, pero mostrarán distancia en muchos puntos, entre otras razones porque sus líderes le apuestan a diferentes precandidatos a gobernador por parte del PRI.
11
Las instituciones de posgrado aumentan significativamente su capacidad técnica y, por lo tanto, las de las secciones sindicales. Incorporan perspectivas innovadoras entre el magisterio de base. Los maestros de base continúan en estado de confusión. En esta etapa no por ausencia de programas innovadores sino por la sobreoferta de programas federales y estatales, que carecen de lógica y coherencia. En general se mantienen a la expectativa, desarrollando la conocida cultura de la simulación o manifestando amplio escepticismo acerca del sentido de las innovaciones. Por último, la Secretaría de Educación Pública, se mantiene distante de la innovación estatal en Chihuahua. En especial le incomoda la relación del convenio con la UNESCO. En general empieza a generar programas más consolidados, aunque sin suficiente espíritu federal, ya que en sus programas la participación de los estados continúa siendo secundaria y principalmente operativa. Le preocupa muy poco recuperar las innovaciones de los estados y menos hacerlos coherentes con ellos. Sin embargo es importante señalar que una vez que termina el periodo de la administración estatal panista se instala de nuevo una administración del Partido Revolucionario Institucional (PRI). En esta administración continúa el trabajo del equipo técnico, con cambio de liderazgo y de nombre. Es importante señalar que el nuevo Plan educativo se reconoce como una continuación del PESEECH, y que 6 de los nuevos 10 programas, son continuación del trabajo desarrollado previamente. En Chihuahua se desarrolló un proceso con capacidad técnica propia, que si bien fue respaldada por UNESCO no dependió de ninguna manera de ella. Ni la SEP, ni centros de investigación del Distrito Federal han intervenido directamente en proyectos innovadores. Existe una historia de innovación en centros independientes, y aún en instancias como la Coordinadora de la Tarahumara. Más recientemente se está dejando sentir el impacto de los egresados de la Universidad Pedagógica Nacional y de los diversas instancias que forman y actualizan docentes, especialmente a nivel posgrado. Los investigadores tendrán que quitarse el miedo a ensuciarse las manos con la realidad de la burocracia y del poder estatal e introducirse en los procesos de formación de políticas. Una perspectiva viable puede ser el de diálogos informados.
A manera de conclusión. La construcción de ideas públicas fuertes, capaces de sustentar concertaciones sociales no sólo gruesas, sino en el detalle, puede ser propiciada por la investigación, fundamentalmente si la investigación fomenta autoconocimiento y procesos que mantienen una dinámica que se basa en la confianza a la inteligencia y capacidad de los actores sociales.
12