II CONGRESO INTERNACIONAL DE GERENCIA 2004
CONTROL DE GESTIÓN EN LAS GOBERNACIONES VENEZOLANAS: ESTUDIO DE UN CASO 1 Montes de Oca, Yorberth 2 Ochoa Henríquez, Haydée 3 Resumen A partir de la descentralización en Venezuela a fines de los ochenta, las gobernaciones receptoras de competencias en este proceso, emprenden proyectos de modernización como respuesta a una serie de difusiones tradicionales de la administración pública. El propósito, es explorar las características y avances del sistema de control de gestión en la Gobernación del estado Carabobo, a raíz del proceso de descentralización. La metodología consistió en el análisis de documentos teóricos, jurídicos y otros documentos oficiales de circulación restringida, así como de la aplicación de entrevistas a funcionarios involucrados en el diseño y ejecución del control de gestión y la rendición de cuentas. Partimos del supuesto que el control de gestión aplicado ha facilitado la rendición de cuentas, a lo interno de la gobernación, no así por la sociedad. Los resultados revelan que: a) La gobernación de Carabobo intenta desde 1991, aplicar procesos de rendición de cuentas, variando los esfuerzos en los diferentes períodos de gobierno estadal, comenzando por la definición del control de gestión en el Gobierno de Salas Römer, cuando recibió apoyo del sector privado, pasando a la formalización del sistema de control de gestión en el primer gobierno Salas Feo, retomándolo con mayor fuerza en su segundo período de gestión, donde se redefine la filosofía de control de gestión; b) A partir de la instauración de un nuevo marco institucional, retoman importancia los procesos de control de gestión y rendición de cuentas; c) La aplicación de un sistema de control de gestión ha permitido sistematizar información sobre la gestión y ejercer control de los niveles superiores a lo interno de la entidad federal. Se concluye que la práctica de control de gestión permite avanzar hacia un sistema de control tipo weberiano, de los superiores a los inferiores sin posibilidades hasta los momentos de aplicación de un sistema de control social como lo prevé el nuevo régimen institucional.
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Este trabajo forma parte del proyecto de investigación titulado: Modernización Administrativa: Política de Rendición de Cuentas en las Gobernaciones Zulia y Carabobo, desarrollado en el Centro de Estudios de la Empresa (CEE) Facultad de Ciencias Económicas y Sociales (FCES) de la Universidad del Zulia (LUZ). 2 Lic. en Administración, maestrante de Gerencia Pública. Becaria de Investigación del CEE, financiada por FUNDADESARROLLO. 3 Dra. En Estudios del Desarrollo, Investigadora del CEE, acreditada en el programa de Promoción al Investigador del FONACIT
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Control de gestión en las gobernaciones venezolanas: Estudio de un caso. Montes de Oca, Yorberth; Ochoa Henríquez, Haydée.
Palabras clave: Control de gestión, rendición de cuentas, gobernaciones, ciudadanía, control social. Introducción A fines de la década de los 80´ en Venezuela se inicia la modernización político-administrativa del Estado, paralelo a la promoción de la reestructuración neoliberal. Como unos de los elementos resaltantes de este proceso se desataca la descentralización político-territorial, con propósitos formales de profundización democrática, en el cual la administración central traspasa un conjunto de responsabilidades políticas y administrativas a los niveles subnacionales (Gobernaciones y alcaldías), en el cual logran adquirir relevancia, por su impulso al sector económico y social. Con este proceso se le otorga poder a los estados y municipios y a los nuevos órganos del Estado autonomía y responsabilidad en sus tareas. Luego de la promoción de la descentralización administrativa como estrategia
modernizadora, se promueve la búsqueda de propuestas para la
adaptación de las gobernaciones a los nuevos desafíos de la competitividad por estar limitadas por las políticas nacionales y a los fenómenos internacionales, tales como: las decisiones de ajuste estructural, reducción del tamaño del Estado, privatizaciones
(especialmente
de
servicios
públicos),
descentralización,
democratización de los gobiernos locales, apertura comercial, globalización de la economía, tratados comerciales bilaterales o multinacionales y la integración con países fronterizos, entre otros. En este contexto, se plantean necesidades en el cual toman presencia algunas herramientas gerenciales, como el control social, rendición de cuentas, planificación estratégica, presupuestos participativos y el control de gestión, la realidad revela que muchas de estos argumentos proposititos se han adoptado sin una previa adecuación al contexto político democrático en el cual se encuentra inserto el sector público venezolano. Sin embargo las mencionadas herramientas
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constituyen elementos
claves para el diseño de proyectos que promuevan el
desarrollo sustentable. En la Gobernación del estado Carabobo, a mediados de la década de los 90’, en el marco de las reformas que a nivel general se impulsan mediante la formulación de las políticas públicas por parte de los organismos multilaterales, entre ellos el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros, crean la necesidad de aplicar sistemas de control de gestión, como una forma de buscar eficiencia y activar la economía. Con las reformas constitucionales en el año 1999, basadas en un modelo de desarrollo económico, social y político alternativo, en el que su principal eje lo constituye la justicia social, la transparencia y la reducción de los índices de corrupción. Los postulados destacados en las reformas constitucionales se encuentran, el Control de gestión, la Rendición de Cuentas, el Control Social y la Transparencia, por nombrar algunos, lo cual dejan ver la necesidad gerencial de estructurar de manera coherente un sistema gubernamental de control que abarque todos los niveles de gobierno (nacional, regional y local), que incorpore a los ciudadanos para ejercer un control social sobre la administración pública y de esta forma pueda acceder a la información producida por la gestión pública, que debe estar en función, de la satisfacción de las necesidades colectivas y no a los intereses de ciertos sectores dominantes. Lo expuesto nos anima, a explorar las características y los avances del sistema de control de gestión en la Gobernación del estado Carabobo, a raíz del proceso de descentralización. Partimos del supuesto que el control de gestión desarrollado en dicha entidad federal, ha facilitado la rendición de cuentas, a lo interno de la gobernación, no así para la sociedad, dejando de lado sus condiciones para la profundización de la democracia y la búsqueda de justicia social. La metodología consistió en el análisis de documentos teóricos, jurídicos y otros documentos oficiales de circulación restringida en la gobernación de 685
Control de gestión en las gobernaciones venezolanas: Estudio de un caso. Montes de Oca, Yorberth; Ochoa Henríquez, Haydée.
Carabobo, así como de la aplicación de entrevistas a funcionarios involucrados en el diseño y ejecución del control de gestión y la rendición de cuentas en dicha Gobernación. 1. Una primera aproximación al concepto de control de gestión El tema sobre el control de gestión ha tomado importancia en los últimos años, debido a que en su análisis bibliográfico, sobre lo que se ha producido a nivel teórico y sobre su práctica, permite afirmar la existencia de una nueva filosofía moderna referida al Control de gestión, que pasa por la ruptura de un control de gestión que es válido en organizaciones burocráticas sin grandes exigencias de adaptación, a un control de gestión moderno que es válido en organizaciones descentralizadas y orientado a las necesidades del ciudadano (Hernández:2001). En este orden de ideas, es ineludible estudiar lo que ha sido la práctica de ésta metodología de gestión en la gobernación de Carabobo, es decir la adaptación de la misma a las necesidades de la administración pública, para contrastar su aplicabilidad con los objetivos formalmente propuestos. Este problema de orden práctico, aunado a la necesidad de avanzar en explicaciones de la práctica administrativa con propósitos científicos, platean la necesidad producir conocimiento explicativo y consciente de la realidad. Bajo diversas argumentaciones se dejan ver las nuevas características que toma el control de gestión, cuyo propósito declarado es la búsqueda de eficacia y eficiencia en las organizaciones bien sean públicas o privadas, sin embargo, su éxito proviene de organizaciones privadas. Se trata de disposiciones que se presentan con innovaciones, a pesar de su histórica aplicabilidad que data desde la década de los 30’, según (Gamboa y Suárez: 1997), lo cual deja ver que es un viejo proceso administrativo, y si bien no dudamos que las propuestas actuales incorporan renovaciones, que tienden más hacía a la búsqueda de un desarrollo económico, dejando de lado al desarrollo sustentable. Aunque expresan preocupación por el impacto de la gestión, su línea es clara, su interés es por el 686
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crecimiento económico, dejando serías limitaciones a lo ambiental como a lo social. El control de gestión, puede entenderse como un proceso mediante el cual los directivos se aseguran de la obtención de recursos y el empleo eficaz y eficiente, de los mismos en el cumplimiento de los objetivos de la empresa (Blanco, 1984). Por su parte, Hernández (2001:3) agrega que el control de gestión constituye la vía para concretar y alcanzar la política general de la empresa, y por ende se considera una herramienta importante para evaluar si las decisiones que se toman al asignar y utilizar los recursos, se alejan o se acercan a los objetivos. Por lo cual agrega que ésta, no debe ser reducida a la función de control (entendido como evaluación y corrección del desempeño solamente) sino que comprende también la fase de planificación (porque durante el proceso de definir objetivos se determinan las formas de medirlos, y su cuantificación es el estándar), es decir esta actividad gerencial, contribuye al mejoramiento de la gerencia, al asegurar el cumplimiento de los objetivos contemplados en planes, programas y proyectos apoyos en sistemas de información estadísticos y contables. Ahora bien, a inicios de la década de los 90’, en los países como Alemania, España y Estados Unidos, la función del control de gestión toma distintas interpretaciones y es denominado de diversas formas, debido a los cambios que se vienen produciendo en el mundo empresarial a nivel mundial. Similar proceso lo han denominado Controlling, que según Rodríguez (2003:1) es un “sistema de información para la dirección” (un MIS: Management Information System) orientado a facilitar la coordinación entre las distintas áreas o líneas de negocio (es decir: áreas departamentales, divisiones etc. y/o procesos de negocio como grupos de productos o servicios destinados a determinados sectores) y a suministrar a esas áreas la información actual sobre las magnitudes económicas más relevantes para la dirección”, según este autor el controlling, esta función
es
necesaria
para
el
suministro
de
información
relevante, 687
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fundamentalmente sobre aspectos económicos, lo cual integra, los procesos de planificación y control, y se apoya en las nuevas tecnologías de información. A pesar de las diversas interpretaciones que está obteniendo el control de gestión en el mundo empresarial, como controlling, que se restringe a solo datos contables a su más amplía vinculación con los propósito que busca el Balanced Scorecard4, dirigido éste, a la atención del control de la producción de calidad para el cliente; en todo caso, los cambios incorporados buscan mejoras hacia lo interno de las organizaciones por lo que deberá suministrar información sobre áreas clave para el proceso de tomas de decisiones, a pesar que en la actualidad las propuestas para el impulso de un modelo de desarrollo alternativo considera el aspecto social como elemento clave para el desarrollo, es decir la economía debe servir a la sociedad para que ésta contribuya al desarrollo. Por nuestra parte, definimos al control de gestión como un proceso administrativo, que sirve para guiar al nivel directivo en términos cuantitativos y cualitativos, sobre la consecución de objetivos estratégicos para la gestión, constituyendo un instrumento para evaluarla, y sus variantes científicas van a depender del crecimiento económico y del progreso tecnológico con que se cuente. Sin embargo, unas de las críticas a la adopción esta herramienta gerencial en el ámbito de lo público, es que la participación del ciudadano como eje central del nuevo paradigma de gerencia pública, no es considerado, y como el involucramiento del mismo promueve un desarrollo, en este caso, insistiríamos en reproducir modas gerenciales sin saber cuales son las condiciones eficaces para el diseño y la implementación de herramientas gerenciales que contribuyan al desarrollo sustentable. A pesar de que reconocemos la relevancia y la contribución de esta herramienta gerencia al proceso de toma de decisiones.
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Según Rodríguez (2003) el Balanced Scorecard atiende al control de la producción de calidad para el cliente, al de los procesos de producción interna, o al cultivo de los potenciales propios humanos.
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2.
El control de gestión en las bases legales y constitucionales de Venezuela Las perspectivas del sistema de Control de Gestión, se identifican a partir
de los esfuerzos realizados por la Contraloría General de la República (CGR), quién es el órgano rector para ejercer el control gubernamental en los diferentes niveles de gobierno de la Administración Pública venezolana. A mediados de la década de los 90’, se redefinen sus estructuras y funciones de acuerdo con las exigencias del proceso modernizador que se adelanta en el aparato público venezolano ante las exigencias del proceso de globalización y, ante diversos problemas como el populismo-clientelismo, la corrupción, el déficit fiscal permanente, la ineficiencia técnico-administrativa; por lo que se introducen modificaciones sustanciales en los alcances y funciones en este ente de control, entre las primeras iniciativas se resalta en su Plan Estratégico del año 1994-1998, como objetivo institucional la implantación del Control de Gestión, y más adelante con la promulgación de la Ley de la Contraloría General de la República (1995), se expresan lineamientos para la aplicabilidad de instrumentos metodológicos que ayuden al desarrollo del mencionado proceso a nivel nacional, regional y municipal, así como la capacitación del personal para que garanticen eficacia y gobernabilidad democrática. Ahora bien, con la legalidad de estos preceptos, se le otorgan mayor capacidad controladora a las Contralorías en sus diferentes niveles (Nacional, Regional y Municipal), por una parte se le da potestad para ejercer directamente sobre las organizaciones públicas, la vigilancia permanente de sus acciones, y por la
otra
la
capacidad
para
formular
recomendaciones
y
establecer
responsabilidades administrativas por incumplimiento injustificado de programas, proyectos y planes o por violación de leyes y normativas
(Dirección General
Técnica: 1999), esto a diferencia de la Ley promulgada por la Contraloría Nacional en el año 1975. En este caso, se le otorgan nuevas competencias a estos órganos 689
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de control, para establecer responsabilidades sobre acciones y decisiones de los funcionarios públicos. No obstante, la eficacia de la gestión administrativa, va a depender de la ética política de los funcionarios, en otras palabras dependerá del cumplimiento de lo legalmente formulado, que su vigilancia será responsabilidad de los gobernates de turno y/o de los directivos; es a ellos a quienes le compete, en primer término, el Control de la Gestión de los organismos que dirigen, para asegurar la productividad y calidad de esa gestión, y la CGR, su vigilancia y fiscalización. Con las reformas institucionales que se generan a fines de la década de los 90’, estos aspectos toman expresión a nivel constitucional, es decir en la Constitución Bolivariana de Venezuela CRBV (1999), se resaltan las potestades fiscalizadoras de la CGR, en su artículo N° 289, Numeral 5, destacan como atribuciones de la CGR, “ejercer el control de gestión y evaluar el cumplimiento y resultado de las decisiones y políticas públicas de los órganos, entidades y personas jurídicas del sector público sujetos a su control, relacionadas con sus ingresos, gastos y bienes”. Lo cual deja ver la capacidad de este órgano, para ejecutar auditorias, estudios, análisis e investigaciones cualitativas, así como la evaluación de los resultados de las políticas y decisiones gubernamentales que guarden relación con los ingresos, gastos y bienes públicos. En general, que determine la eficacia con que operan las entidades sujetas a su vigilancia, fiscalización y control haciendo énfasis sobre resultados y dejando relegado el control sobre procesos. Sin embargo, este órgano para ejercer sus competencias, lo hacen con discrecionalidad o de acuerdo con los compromisos políticos adquiridos, aunque formalmente son instancia con autonomía administrativa y política, en la práctica, específicamente, a nivel regional y municipal se encuentran intervenidas por el poder de los gobernantes, lo que limita el establecimiento de responsabilidades administrativas y en consecuencia hacer diagnósticos objetivos sobre la eficacia del sector público en nuestro país. 690
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Rodríguez (2002) afirma que unos de los nuevos roles de la CGR, es la reorientación de sus actuaciones hacía mecanismos de control mucho más eficaces, motivo por el cual se le está dando un rol más significativo a la realización de auditorias cualitativas, pero sin olvidar las cuantitativas (balances contable), que permitan calificar el desempeño del sector público en términos de los resultados obtenidos a partir de sus planes, metas y de los recursos invertidos. En lo esencial, lo que se requiere con estos cambios en el control gubernamental, es al margen de las negociaciones políticas existentes, se realicen objetivamente la integración de diversos métodos cuantitativos y cualitativos en términos de que se describa el gasto público del Estado y su impacto en la población, en otras palabras, se señalen las obras y logros de la gestión, pero a la vez, se explique en términos cualitativos, en función de la inversión, calidad y la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos, y de esta forma se establezcan responsabilidades en los procesos de gestión. Otro elemento importante, en el marco de estas reformas lo constituye, otorgarle el derecho al ciudadano de acceder a la información producida por la administración pública y a intervenir en la cosa pública, lo que muchos autores denomina control social, que según Cunnill (2000), es la capacidad de los ciudadanos de poder organizarse y de asumir compromisos para influir en las decisiones públicas. De acuerdo con esta premisa, el control social debe estar cimentado en un buen sistema de información, lo que redunda en una participación más activa de la comunidad en las decisiones que le afectan. Con las reformas en la Constitución Bolivariana de Venezuela CRBV (1999), se trata de proporcionar que los ciudadanos tengan un control directo sobre la administración pública y no a través de los partidos políticos, al respecto en el artículo 62., de la CRBV (1999) señala que los ciudadanos tienen el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, y en la formación, ejecución y control de la gestión pública. El derecho a la información, está expresado por el conjunto de normas sistematizadas que garantizan a cualquier ciudadano tener un 691
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libre acceso a la información de interés público, que coadyuve a la solución de los problemas de la vida diaria y le permita su desarrollo social para mejorar su calidad de vida. No obstante, existen dificultades en nuestro panorama actual sobre la posibilidad de que el ciudadano común, tenga un control directo sobre la administración pública y en consecuencia le exija al gobernante la justificación de las acciones y decisiones de su gestión, lo que hemos denominado en trabajos anteriores, Rendición de Cuentas al ciudadano. Por lo que, esto dependerá del modelo de gestión evidenciado en la organización, lo cual deja profundas dudas que estos procesos contribuyan a la profundización de la democracia.
3. Modernización administrativa en las gobernaciones venezolanas. El Caso de la Gobernación del Estado Carabobo. A partir de los procesos de descentralización, el aparato público del Estado, emprende proyectos de modernización como respuesta a una serie de exigencias de la reestructuración neoliberal, dichos
proyectos estaban dirigidos al
mejoramiento de los procesos administrativos, tomando presencia algunas herramientas gerenciales que según Bossi (2001:2), se han venido aplicando “con un desarrollo mucho mayor en el mundo privado y que ahora, con la nueva mentalidad de un sector público más ágil y eficiente, hacen falta para facilitar la toma de decisiones, beneficiando cada vez los ciudadanos, que, en virtud del desarrollo tecnológico, se hacen cada vez más presentes en la fiscalización de los actos emitidos por el gobierno”. Aunque el control de gestión desarrollado en las gobernaciones venezolanas, crea varías limitaciones a la inclusión del ciudadano, no puede obviarse su potencial al proporcionar sistematicidad en la información contable y operativa que le es importante a la gestión, para el proceso de toma de decisiones
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a nivel directivo, en este sentido, es difícil verificar procesos de transparencia y de rendición de cuentas en los diferentes niveles de gobierno. Desde este punto de vista, las gobernaciones intentan adelantar cambios en los sistemas de información, y en la infraestructura tecnológica, para agilizar y hacer transparente el proceso de toma de decisiones, lo cual redunda en la capacidad
para
sistematizar
la
información
relevante
para
la
gestión,
fundamentalmente dirigida a los aspectos económicos. La gobernación de Carabobo, a mediados de la década de los 90’, inicia esfuerzos para aplicar proceso de control de gestión, que pasan por diversas transformaciones vinculadas a los cambios institucionales que a nivel nacional se promueven, esto asociado al apoyo que ha tenido la entidad federal del sector privado, sin embargo, las características que asume el control de gestión a nuestro juicio han facilitado el avance para la consolidación de una política de rendición de cuentas a lo interno de la gobernación y no así para la sociedad. A continuación se abordará, el proceso de control de gestión en atención a los sujetos, criterios y, métodos de control, desarrollados en cada periodo de gobierno de la mencionada entidad federal. A) Los intentos de control de gestión en el gobierno de Henrique Salas Römer (1990-1996) El Dr. Salas Römer, asume la Gobernación del Estado Carabobo en el año 1989, perteneciente al partido político Social Cristiano COPEI, inicia su periodo de gobierno con una serie de acciones dirigidas a impulsar cambios a lo interno de la dependencia federal, así como al diagnóstico de la situación administrativa, entre las
actividades realizadas destacan, el establecimiento de prioridad en la
promulgación de nuevas leyes de carácter estadal; esfuerzos para el mejoramiento del sector salud, organización de las asociaciones de vecinos, y reestructuraciones en los procesos administrativos.
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En esta gestión, se iniciaron esfuerzos para el establecimiento de un control de gestión, debido a que la misma obtiene apoyo sector privado, para iniciar reformas
que
se
hacían
necesarias
ante
el
contexto
descentralizador,
concretándose algunos convenios con la empresa privada, con el propósito de entrenar y capacitar a los diferentes funcionarios para el aseguramiento de la obtención de recursos provenientes del gobierno nacional (Martínez, 2003). Por lo que los esfuerzos estaban dirigidos a la búsqueda de la eficacia y eficiencia de allí la necesidad de buscar la consolidación y formalización de un control de gestión que suministrara información sobre los dispositivos clave para la gestión. Al respecto, en esta gestión, no se logra establecer un método que informe estratégicamente para el proceso de toma de decisiones, esto debido al modelo de gestión que existía, caracterizados por altos compromisos políticos, y por la dificultad de informar periódicamente sobre las obras que estaban en curso (Barroso, 2003). De este modo, la gestión de manera aislada tomaba la información suministrada por cada dependencia adscrita al despacho del gobernador sin un mínimo procesamiento por una unidad encargada para tal fin, por lo que había dificultad para obtener información de manera oportuna y confiable en determinados momentos que se hacía necesaria, para el proceso de toma de decisiones. Por lo demás, el proceso de rendición de cuentas, se realizaba al término de cada año de gobierno como un simple listado de actividades, resaltando los logros de la gestión, sin un mínimo acercamiento a las promesas electorales. Esto, a través de la presentación de la memoria y cuenta a la asamblea legislativa del estado Carabobo, donde el ciudadano era excluido de estos procesos la gestión. Sin embargo, a lo interno de la institución resaltaba un proceso de Rendición de Cuentas, dirigido desde los niveles inferiores a los superiores, donde cada dependencia esporádicamente reportaba directamente al gobernador, mediante reuniones de gabinete (Barroso: 2003). 694
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En el año 1994, es reelecto en su gestión el Dr. Salas Römer, lo cual le permite continuar dispersamente con los proyectos que se venían planteando en torno a la medición del desempeño institucional. A partir de este período se evidencia una fuerte tendencia a la creación de Institutos Autónomos y Fundaciones, que según Medina (2001), implica la aprobación de proyectos y presupuesto sin control previo pues las fundaciones no tienen que ser autorizadas por la Contralorías Estadales para gastar su presupuesto, estas solo tienen control posterior, o sea después que el dinero se despilfarra y se malgasta se comienza a evaluar en que se gastó. Aspectos como estos, hacían urgente un control de gestión en esta entidad federal. En este sentido, se realiza una reestructuración organizativa, y se crea el cargo Control de Gestión adscrito a la Secretaría de Planificación, con la finalidad de sistematizar la información relevante para la gestión y abrir la posibilidad de definir una política formal de Rendición de Cuentas de cada dependencia adscrita al despacho del gobernador. Barroso (2003), expresa que la persona clave en la proposición de una metodología para el control de gestión en la gobernación fue el Lic. Carlos Guillén quién a través de un proyecto de investigación evidencia las dificultades informacionales de cada dependencia, por lo cual crea una metodología basada en un cuadro descriptivo de procesos por programas llamado “Formato Tres”, a partir de allí se elaboró un manual de procedimientos para darle viabilidad a la información suministrada por las unidades organizativas. Casi paralelamente a las transformaciones internas de la gobernación, bajo la responsabilidad de Carlos Guillén, se producen reformas legales, en este caso en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en el cual, se contempla de manera explicita los procesos de Control de Gestión en la administración Pública venezolana. Estas reformas fueron tomadas con mayor intensidad en la gobernación de Carabobo a diferencia de la Gobernación del Zulia; por lo que su aplicabilidad 695
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facilitaría el control gubernamental de la gestión y en consecuencia contribuiría a la consolidación de políticas de rendición de cuentas.
B) Avances y retrocesos en el control de gestión durante el gobierno de Salas Feo (1996- Hasta el presente) Con la formación de la agrupación política llamada Proyecto Carabobo, en el año 1996, el gobernador saliente Henrique Salas Römer, postuló como candidato a su hijo Henrique Salas Feo quien resultó ganador en las elecciones estadales, por lo que, se constituye un aval para que los proyectos de modernización considerados en la gestión anterior se le den continuidad. Con esto, se inicia la creación de unidades organizativas, como producto de la definición de una política en materia organizativa, que busca el desarrollo de niveles estratégicos en la gestión, por lo que se crea la Dirección de Control de Gestión, adscrita a la Secretaria de Control Interno, la cual, forma parte de las dependencias centralizadas de la administración pública subnacional, con la finalidad de cumplir con las políticas de control que a nivel nacional venía promoviendo la Contraloría Nacional de la República en el año 1997. Esta dirección, tiene como propósito evaluar, monitorear y controlar la acción de gobierno regional, en la misma se diseña una metodología para el control de gestión para la cual, fue necesario hacer un diagnóstico de los procesos de planificación, presupuesto, contabilidad y tesorería del Gobierno. Dicho sistema busca medir el cumplimiento de los objetivos y metas formuladas tanto en los Planes Operativos como en el Plan Trienal del Gobierno, además de incluir el control presupuestario de las unidades ejecutoras del presupuesto (Guillén, 1997). Según Guillen, básicamente esta metodología estaba estructurada en 9 fases, entre las que se encuentran: 1) Proveedores del sistema: Secretarías de gobierno y Fundaciones e Institutos Autónomos. Es decir, abarca a todas las dependencias del gobierno regional. 696
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2) Insumos del sistema: Objetivos, metas, planes, programas, presupuesto, documentos legales, actas de reuniones internas (minutas) y balances auditados (fundaciones e institutos autónomos), todos los documentos producidos en la gestión. 3) Proceso del sistema: 1) Revisión legal de la organización (base legal vs. misión y objetivos - análisis de trayectoria); 2) Revisión de la estructura de poder, las asignaciones de responsabilidades, proceso de toma de decisiones, y el análisis de los siguientes aspectos: a) Lo planificado vs., lo ejecutado en el presupuesto, b) Lo programado vs., lo ejecutado (metas físicas), c) Análisis de las causas de las desviaciones, d) Unidades responsables de las causas, e) Diseño e implementación de correctivos, f) Conclusiones y recomendaciones, y g) Formalización de compromisos y/o sanciones 4) Productos del sistema: Cuadros y gráficos de control, formalización de las responsabilidades y/o sanciones, conclusiones y recomendaciones, y posible replanificación. 5) Clientes del sistema: Gobernador del Estado, Secretario General de Gobierno, de Planificación; de Ambiente y Ordenación del Territorio; de Hacienda Administración y Finanzas y demás Secretarios y Presidentes de Fundaciones e Institutos Autónomos. 6) Operatividad: el área social (todos los organismos que generan programas sociales), el área de apoyo (los organismos que prestan un servicio interno) y el área
de
Infraestructura
(todos
los
organismos
que
realizan
obras
de
infraestructura). En función de esta división del ejecutivo, se elaboraron dos instructivos sobre el control de gestión: Manual de Control de Gestión del Área Social y de Apoyo, y el Manual de Control de Gestión del Área de Infraestructura. 7) Reporte de control de gestión del área social y de apoyo: como prioridad se ha hecho mucho énfasis en el control de los programas sociales que ejecuta el gobierno 697
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8) Reporte de control de gestión del área de infraestructura: para evaluar el avance de las obras de infraestructura que ejecuta el gobierno. 9) Indicadores: efectividad, eficiencia, eficacia. De acuerdo con la descripción formal de la metodología, se puede decir que es un método que contribuye al uso racional de la información sobre procesos; en el plano de lo social, informa sobre áreas sociales prioritarias para el gobierno regional. Y en lo referente, a la
infraestructura, deja ver el número de obras
desarrolladas por sus unidades organizativas creadas para tal fin. Sin embargo, esta metodología hace énfasis al uso de la información, pero a lo interno de la gobernación, sin ofrecerle garantías al ciudadano para el acceso a la misma, y ejercer un control social sobre los procesos de gestión. Por lo cual, algunos autores, ubicados en el nuevo paradigma de la gestión pública, han realizado criticas al respecto, encontramos los trabajos de Bossi (2001) al expresar que unas de las mejoras necesarias en la administración pública, son las referidas a los sistemas de información, que agilice la puesta en funcionamiento de una contabilidad pública, financiera y analítica, lo cual se necesita de ciudadanos que presionen a sus gobernates sobre el gasto público, pero para ello la población debe estar instruida y conciente sobre la cosa pública. Los lineamientos para el establecimiento de esta metodología devienen de los programas contemplados por la Oficina Nacional de Presupuestos (OCEPRE); en este caso cada dependencia (centralizada y descentralizada), designaban una persona responsable por el control de gestión, luego planteaba la información a la Dirección de Control de Gestión, ubicada en el nivel de staff es decir de asesoramiento, por lo que debían presentar sus informes cada tres meses a través del formato tres, en el cual se filtraba
la información para luego plantear los
indicadores de gestión para los tres meses siguientes. En el año 1999 es reelecto el gobernador, lo cual es una ventaja a diferencia de las demás gobernaciones venezolanas, tal como los señala 698
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Mascareño (2002) tanto el gobierno regional y, particularmente sus líderes, han sido beneficiados, toda vez que han ganado las cuatro elecciones regionales sucedidas desde 1990 hasta la fecha, dándole continuidad a diversos proyectos que benefician y desfavorecen a la población. Obligados por las reformas constitucionales, de abocar los procesos de gestión hacia la medición del impacto social, en el año 2002 se inician procesos para eliminar la metodología de control interno diseñada por el Lic. Carlos Guillén por considerar que estaba sustentada en una filosofía económicista y sobre el control de procesos, lo cual generaba incongruencias con las disposiciones constitucionales (Barroso: 2003), por lo que se decide contratar al Ing. Rafael Rodríguez Elorza, quien propone una metodología para la interpretación de indicadores de gestión mucho más general y dirigida a la evaluación de los resultados. Su implementación se inicia en el primer trimestre del año 2002, la sustitución de procesos que bien ya no estaban dirigidos a dos grandes áreas (Social e infraestructura), sino se plantea la integración de todas esa áreas. Sin
embargo,
algunas
dependencias
continúan
aplicando
la
vieja
metodología diseñada por Guillen, por ejemplo en el año 2002, la Secretaría de Desarrollo y Seguridad Social del Estado Carabobo, en su memoria y cuenta plantea que esta unidad está orientada en todo momento a la consecución de su misión; se trazó un plan de ejecución cumpliendo con las metas y propósitos estratégicamente diseñados durante la reestructuración experimentada en el año 2001. Con una nueva estructura de vanguardia conformada por tres direcciones generales, la Secretaría ejecutó siete programas de carácter social y especialmente comunitario, beneficiando de esta manera en gran parte a la población más necesitada del Estado. A través de las direcciones generales de Desarrollo Comunal, Casa del Vecino y Prefecturas, ésta última incorporada dentro del proceso de reestructuración en el año 2001”. (Secretaría de Desarrollo y Seguridad Social, 2002).
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La metodología diseñada por Rodríguez, demanda en primer lugar la adopción de una infraestructura tecnológica de punta, por lo que se requirió de la reestructuración organizativa en diversas direcciones y secretarías, para transparentar los componentes de toda la organización. Esta metodología contempla una visión sistémica de la entidad federal, identifica una entrada, compuesta por los distintos recursos (Humanos, financieros, tecnológicos) necesarios para funcionar. Estos recursos son transformados y utilizados en el funcionamiento del sistema (etapas del proceso administrativo) y de este se obtiene un producto que puede ser un bien o servicio. Además el modelo contempla un proceso de retroalimentación para corregir deficiencias y mejorar su funcionamiento (Rodríguez: 2002). Para la puesta en funcionamiento se realizaron procesos de capacitación a todos los funcionarios en los diferentes niveles organizativos, que deja ver la resistencia al cambio de los funcionarios en la adopción de otro sistema de trabajo. Aunque no niegan sus elementos innovadores, en cuanto al uso de la tecnología y la capacidad para medir resultados (Barroso, 2003). Estos cambios según los mismos funcionarios de la gobernación han dificultado la elaboración de la memoria y cuenta, debido a que no precisa, espacio y tiempo en la realización de acciones en las diferentes instancias. Por lo que hasta la fecha persiste un sistema de control de gestión donde se ejerce un control de los niveles superiores a los inferiores, con improvisaciones, con amplias dificultades para que los diferentes funcionarios cuenten con la información oportuna de otras dependencias adscritas al despacho del gobernador. En síntesis, sobre la base de lo referido, los diferentes periodos de gestión han estado caracterizados por un avance en materia de control gubernamental, a pesar que a inicios de esta década, se cuenta con lineamientos explícitos en materia de control a nivel constitucional dirigidos a la evaluación de resultados. Sin embargo, se evidencia una paralización de los procesos en materia de control de gestión, por lo que se continúan con procesos de rendición de cuentas que anulan 700
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la participación del ciudadano común y la presentación de la memoria y cuenta continúa siendo un acto político y publicitario, es decir se trata de un recuento de las actividades realizadas durante el año, sin hacer referencia a los resultados concretos asociados a las actividades programadas y los recursos asignados; en resumidas cuentas es inexistente la contrastación de metas y resultados Conclusión A modo de conclusión, se puede decir que la práctica de control de gestión permite avanzar hacia un sistema de control tipo Weberiano, de los superiores a los inferiores sin posibilidades hasta los momentos de aplicación de un sistema de control social como lo prevé el nuevo régimen institucional. No hay una real participación de la comunidad como control ciudadano frente a la gestión gubernamental, esto debido a que los canales utilizados en la práctica de hoy en día no son los más adecuados para una efectiva y directa participación, es por ello que la comunidad tiene más bien una participación indirecta que se manifiesta a través de los medios de comunicación y por medio de los procesos electorales, a pesar que la constitución otorga otras modalidades de participación. Y como se menciono anteriormente, el sistema de control de gestión es básicamente un sistema de información desde el momento que obtiene datos, los procesa y
obtiene información relevante. En la práctica interferido por
negociaciones de las esferas con poder.
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