EL SISTEMA DE LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA HACIA UNA INSERCIÓN INTERNACIONAL Denisse María Soto* El Sistema de la Integración Centroamericana SICA, es un órgano de carácter supranacional, creado para la coordinación del proceso de la integración centroamericana; está conformado por los países del istmo centroamericano, Nicaragua, El Salvador, Honduras, Costa Rica, Panamá y Belice, siendo República Dominicana un Estado Asociado al Sistema. El SICA nace a través del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos, el 13 de diciembre de 1991, durante la XI Reunión de Presidentes Centroamericanos, y empieza a funcionar en febrero de 1993. Aunque este Sistema aparenta reciente creación, los países del istmo han venido tratando de consolidar un Mercado Común Centroamericano desde 1963, con resultados infructíferos. Actualmente Centroamérica se encuentra ante a una inminente inserción de su comunidad en el mercado internacional, en el que operan grandes bloques económicos como son la Unión Europea y Estados Unidos. Es ésta la razón que me mueve a investigar la importancia que representa para Centroamérica la consolidación de relaciones internacionales con las potencias económicas, sus ventajas y desventajas, y las deficiencias del SICA ante las exigencias del contexto global actual.
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Licenciada en Derecho por la Universidad Centroamericana, UCA. demariasoto@huellajuridica.org
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I.
El Sistema de la Integración Centroamericana, Órgano Comunitario u Órgano Político Internacional
Previo a adentrarnos en el análisis de la realidad del SICA, es necesario entender que, según el propio ejemplo europeo, la INTEGRACIÓN REGIONAL no es un objetivo, es simplemente un MÉTODO (Mejía Herrera, 2008), utilizado por los Estados Parte para lograr la satisfacción plena de las necesidades de los ciudadanos y el alcance de la felicidad como fin último del Estado y de la Integración, aceptando de tal forma el aforismo que dice “la unión hace la fuerza”. Una vez estatuido esto, es menester continuar con nuestro estudio y hacer hincapié en que uno de los principales rasgos del carácter supranacional de un órgano comunitario es la VOCACIÓN COMUNITARIA la cual separa al Funcionario Comunitario de la representación de los intereses políticos estatales, en habidas cuentas que el SICA NO ES UN ÓRGANO POLÍTICO INTERNACIONAL. Si hacemos un breve análisis de la estructura del SICA nos daremos cuenta que no existe un órgano de decisión realmente comunitario, y que los funcionarios que las componen velan únicamente por los intereses de sus Estados. Esta falta de autonomía de los órganos, respecto de los Estados Miembros, se evidencia también en el consenso de voluntades para la creación normativa, e inclusive para la estructuración e integración de órganos fundamentales—como es el caso de Costa Rica frente a la Corte Centroamericana de Justicia (CCJ).— Es tan evidente la falta de espíritu comunitario que la misma presidenta de Costa Rica, Laura Chinchilla, tras la sentencia de la CCJ condenando a ese país por daños ambientales en vista de la construcción de una carretera paralela al río San Juan, declaró que ella se abstendría de participar en las Cumbres de Presidentes durante los seis meses en que serían presididas por su homólogo nicaragüense Daniel Ortega (Boletín Observatorio CA-UE, julio 2012).
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La justificación que se le dio a tal medida se fundamenta en las supuestas acciones hostiles de parte de Nicaragua y en el carácter servil de la referida sentencia, ya que ésta solo sirve a los intereses de Nicaragua en vista que la CCJ reside en dicho país, el Magistrado Presidente de turno es nicaragüense y no se cuenta en su seno con Magistrados costarricenses (por falta de ratificación al Convenio de Estatutos de ese órgano colegiado). De estas actuaciones sólo podemos deducir que el Estado de Costa Rica hala para el lado de su mayor conveniencia, sin importar el detrimento del Sistema y su institucionalidad. Entonces, haciendo énfasis en la problemática de los órganos y organismos que conforman el SICA, ¿qué aspecto productivo puede resultar de la inejecutabilidad de las decisiones administrativas de la Reunión de Presidentes? por ejemplo. ¿Se podrá hablar de Estado de Derecho a un nivel regional frente al incumplimiento de las resoluciones de la Corte Centroamericana de Justicia, o frente a la negativa de los funcionarios de un Estado para aceptar la voluntad mayoritaria? ¿No entorpece acaso el proceso de integración el “negociar” con uno de los Estados Miembros para lograr que “flexibilice” un poco su posición? Resulta predecible entonces la necesidad que existe de un órgano administrativo que controle la ejecución de los mandatos y decisiones de los órganos superiores, la imperativa de dotar a la Corte Centroamericana de Justicia de facultades coercitivas ante el incumplimiento de sus resoluciones judiciales, o por lo menos el otorgarle a un órgano ejecutor dichas facultades de control, bajo el irrefutable argumento de no entorpecer el proceso de la aplicación de justicia. No obviemos lo más importante, la designación de FUNCIONARIOS COMUNITARIOS, que trabajen en pro de la región y no representando intereses de un solo Estado. La actitud de los países que conforman el SICA evidencia únicamente el temor hacia el cambio, hacia la pérdida de poder y hacia la verdadera hermandad de Centroamérica. Son muchos los que consideran que el precio por la integración es muy alto, que los riesgos 7
amenazan de forma inminente el bienestar de los Estados, y que la pobreza, la violencia, la criminalidad, el decaimiento de las economías, todo se transmitirá como un virus contagioso. Hay por otra parte unos que se creen independientes, que cierran sus ojos ante la necesidad de la integración, que han perdido su espíritu de pertenencia al istmo centroamericano y que hasta se creen superiores. Es por esto que ninguno de los Estados Miembros se ha puesto de acuerdo para otorgarle un carácter coactivo al ordenamiento jurídico del proceso de integración, ocasionando una evolución tardía e insustancial del Sistema. Es primordial y urgente el reconocimiento de que el objetivo y fin fundamental del SICA es el BIEN COMÚN DE TODOS LOS CENTROAMERICANOS, y esto no se puede lograr sin antes haber disipado la disparidad social, económica y política de los países que lo conforman. Si uno de los países de la región está atravesando una crisis, esta crisis afectará inevitablemente al resto de los Estados. Es por esto que si un país tiene gripe no debemos alejarnos, ni discriminarlo, ni subyugarlo por miedo a contagiarnos, es más bien necesario ayudarlo a recuperarse, evitando así que la región cojee y promoviendo una marcha sincronizada, constante y sonante hacia la prosperidad. Considero que resulta difícil entablar relaciones internacionales como una sola comunidad sin una nacionalidad centroamericana, compitiendo unos con otros por obtener mayores ventajas de forma individualista. Por lo tanto, antes de establecer relaciones comerciales internacionales y antes de la inserción económica internacional de Centroamérica es necesaria una revisión y una re-estructuración del Sistema; además exigir el respeto de los Estados Miembros a los principios, objetivos y directrices del SICA.
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II.
Inserción Económica Internacional de Centroamérica
Centroamérica no sólo ha creado el SICA como un sistema que le permita desarrollar el comercio intrarregional, sino también como estrategia para presentarse a modo de un bloque económico con mayor capacidad negociadora frente a grandes potencias, en el contexto de la globalización. Es por esto que se deduce que el SICA funciona como una plataforma hacia el mercado mundial, incluso en materia de cooperación e inversión. El SICA, desde su creación, se ha caracterizado por expandir geográficamente sus alcances, hoy en día inclusive República Dominicana ha empezado un proceso de incorporación al Sistema. Con esta estrategia los Estados Miembros han incrementado el nivel de ingresos per cápita, y en el primer trimestre del año 2011 el comercio intrarregional ocupó el 24.1% de las exportaciones totales de Centroamérica (Boletín Trimestral N°1-2011, SIECA) y en el año 2012 alcanzó un 25.04% de las exportaciones (Boletín Enero-febrero 2012, SIECA). Como bloque se han expandido los destinos comerciales y se han diversificado los orígenes de la inversión a través de la firma de tratados y acuerdos internacionales como el Dominican Republic-Central America Free Trade Agreement (DR-CAFTA) y el Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea. Ante los nuevos cambios y la expansión de las relaciones comerciales internacionales, a la región se le plantean diversas exigencias, es así que como aspectos determinantes para la firma y ejecución de los tratados y acuerdos, se requiere contar con un espacio gobernable, estabilidad política, Estado de Derecho, seguridad jurídica para los negocios y la equidad social.
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a) CENTROAMÉRICA y sus relaciones comerciales internacionales Como un fenómeno relativamente reciente y casi aparejado con la creación del SICA, los países del istmo han buscado cómo ampliar sus mercados, tanto dentro de la región como fuera de ésta, sea de forma unilateral o multilateral, en pro de incentivar la producción y la competitividad de los mismos, además de la demanda y la oferta interna e internacional, no solo de productos sino también de servicios, que aumente el flujo monetario y los niveles de inversión. Es por esto que la liberación de las fronteras intrarregionales y de las restricciones al comercio se presenta como el principal mecanismo promotor de las relaciones comerciales externas, teniendo por objetivo fundamental la diversificación de exportaciones, el crecimiento económico, mayor productividad e inversión extranjera, así como la especialización de la mano de obra y de las industrias. De igual envergadura, para estos mismos fines, es el incremento del gasto social en salud, educación y capacitación que contribuyan al desarrollo del capital humano como un factor elemental de la producción y el desarrollo económico de cualquier país. Es por esta razón que el compromiso de los Estados Miembros del SICA se ha destacado en áreas de interés social, e inclusive se ha visualizado en la creación de las Agendas anuales del Sistema y en la creación de un Fondo de Cohesión Social. i.
Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos de América
El DR-CAFTA inició sus negociaciones a partir del año 2003, fue firmado y ratificado entre los años 2006 y 2009. En sus clausulas establece las directrices de la relación comercial entre los Estados firmantes en materia de aranceles, reglas de origen, administración aduanera, obstáculos técnicos al comercio, medidas sanitarias y
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fitosanitarias, derecho de propiedad intelectual, laboral, ambiental y la solución de controversias. Varios de estos temas no habían sido incorporados en el proceso de integración, por lo que con la entrada en vigor del DR-CAFTA los Estados Miembros del SICA han tenido que empezar a desarrollar el derecho a la propiedad intelectual y ambiental, los servicios financieros, las compras gubernamentales, entre otros; y es que aunque el texto del tratado es claro al declarar que no entra en contravención a ningún acuerdo regional previo, sí establece que cualquier medida adoptada como región deberá sujetarse a las disposiciones del mismo. ii.
Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea.
El Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea surge de una iniciativa realizada durante la Cumbre de Río (1999). El proyecto con Centroamérica tomó forma hasta en abril de 2007 tras la aprobación por parte del Consejo Europeo de las directrices de negociación. La primera ronda de negociaciones se llevó a cabo en octubre de ese mismo año y concluyó con la firma del Acuerdo el 29 de junio de 2012 en Honduras. Durante las negociaciones, y desde la Cumbre de Guadalajara en 2004, la Unión Europea estableció dos condiciones para llegar a un acuerdo de asociación, la primera era establecer una negociación de región a región1 y la segunda, lograr un avance sustancial en el proceso de integración centroamericana, donde uno de los elementos esenciales era la conformación de una unión aduanera. Es por esto que inclusive antes de la firma del acuerdo se designó el Programa de Apoyo a la Integración Regional Centroamericana
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Este requerimiento fue algo novedoso en comparación a la negociación del DR-CAFTA. Sin embargo, y a pesar de las exigencias, Costa Rica se rehusó a negociar como bloque. 11
PAIRCA I y II como un fondo de financiamiento para proyectos de desarrollo social, económico e institucional del SICA. Los objetivos fundamentales del Acuerdo de Asociación son la consolidación jurídica de las relaciones comerciales, el establecimiento de un diálogo permanente y la cooperación europea para el fortalecimiento del proceso de integración centroamericano. Es por esto que dentro de las temáticas abordadas durante las negociaciones se incluyeron la cohesión social, la seguridad fronteriza y la violencia, además de derechos humanos, derechos laborales, democracia, entre otros. b) Riesgos para el SICA en la aplicación de los tratados internacionales. A pesar de los beneficios que se pretenden alcanzar con la firma de los tratados y acuerdos internacionales, la situación actual de Centroamérica es susceptible y los efectos negativos de alguno de estos convenios podrían llevar al decrecimiento de la frágil e incipiente economía de los Estados Miembros del SICA. Es así que debemos retomar cuáles son los riesgos a los que se enfrenta Centroamérica, empezando con el DR-CAFTA. Al respecto cabe señalar que este tratado conlleva, por su aplicación, a efectos negativos en materia arancelaria, ya que las concesiones arancelarias otorgadas se negociaron bilateralmente, tomando en cuenta las peculiaridades y sensibilidades de cada país y producto, esto implica que el calendario de desgravación será diferente en cada país, razón por la cual el Arancel Externo Común no será aplicado total ni uniformemente por todos los países en el período de transición, lo que representa un gran reto para la armonización de las diferencias entre las concesiones arancelarias del DR-CAFTA y el SICA, a fin de evitar efectos negativos en la unión aduanera, además de evitar la generación de una triangulación de comercio.
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Otro riesgo proviene del impulso de la competencia en los mercados, provocando que se reduzca la colocación de productos centroamericanos en el mercado regional. En este punto es importante tomar prevenciones contra prácticas anticompetitivas, monopolizadoras y agresivas. No podemos dejar por fuera el crecimiento del déficit fiscal, puesto que existe una disminución cuantitativa de los ingresos fiscales aparejada de un relativo incremento del gasto público para la realización de los ajustes institucionales que se requieren para administrar la aplicación del tratado. Es por ello que se hace absolutamente imperioso evaluar las políticas gubernamentales de endeudamiento y gasto público, a fin de reducir el impacto negativo que se pudiese generar; además de crear estrategias de mercado que permitan aprovechar las oportunidades del tratado para posicionamiento de productos y servicios; proyectos a mediano y largo plazo para el incremento de la producción, capacitación de la mano de obra, desarrollo de las industrias y de productos manufacturados en los países de origen de la materia prima empleada para la elaboración de los mismos, entre otras medidas. En cuanto al Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea también se han demandado riesgos, específicamente vamos a considerar el caso de la Alianza Ambiental El Salvador, la cual considera que el Acuerdo se convertiría en otro Tratado de Libre Comercio propio del modelo neoliberal subordinado a las reglas y dogmas del mercado. Ellos consideran que este acuerdo “favorecerá los intereses de las grandes empresas trasnacionales europeas; legalizando sus privilegios en los países centroamericanos y subordinando el diálogo político y la cooperación en función del mercado”, cita el comunicado de la Alianza. Asimismo declararon que “La médula del Acuerdo de Asociación es libre comercio, tan es así que de los 1.250 artículos solo cerca de 50 están dedicados al diálogo político y de cooperación y los restantes al libre comercio”. Además el comunicado se enfocó en el tema de los recursos naturales 13
advirtiendo que, si se lleva a cabo el Acuerdo de Asociación, las transnacionales europeas vendrían con el fin de explotar los recursos y la resistencia al impedirlo generarían demandas multimillonarias por parte de las empresas. Una de las amenazas específicas señaladas es la que afecta las fuentes de agua donde las comunidades se abastecen, puesto que según Edwin Trejo (Centro para la Defensa del Consumidor CDC) la inversión en la construcción de complejos turísticos en las playas afectaría el derecho sobre el agua de la población. La lista de amenazas contra el medio ambiente son varias, entre ellas los estragos de la minería, de construcción de plantas hidroeléctricas y el estrés hídrico que esto representa. A pesar de todos estos señalamientos es necesario poner en una balanza las consideraciones a favor y en contra de ambos y evaluar la posibilidad de contrarrestar los riesgos de la aplicación de los convenios internacionales referidos, tomando en consideración que la medida primordial a ser tomada es el reforzamiento de la institucionalidad del SICA. Considero que es necesario la profundización de un estudio sobre el DR-CAFTA y el Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea, la presencia de otros órganos promotores de la integración como la Asociación de los Estados del Caribe AEC, el ALBA, y las relaciones del SICA con el MERCOSUR, puesto que no se puede obviar que en un mundo globalizado las relaciones internacionales trascienden el plano diplomático y afectan directamente el mercado, la economía y el derecho internacional. BIBLIOGRAFÍA: Boletín observatorio CA-UE . Año 5, Número 13, 17 de julio de 2012. Boletín Trimestral N°1-2011. Secretaría de Integración Económica Centroamericana. 14
Boletín: enero-febrero 2012. Comercio Exterior Centroamericano. Secretaría de Integración Económica Centroamericana. Mejía Herrera, Orlando. La Unión Europea como modelo de Integración: análisis comparativo del Sistema de la Integración Centroamericana. Editorial Universitaria. UNAN-León. León, Nicaragua. 2008. Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la ODECA Romero, J., Caldentey, P., & Ortega, M. Siete claves para entender el proceso de construcción europea. BCIE. 2000. Salazar Grande, César y Ulate Chacón, Enrique. Manual de Derecho Comunitario Centroamericano. 2009.
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