parangon-entre by Huella Jurídica de Nicaragua

PARANGÓN ENTRE LOS PLANES DE ARBITRIO DE NICARAGUA Marcelo Enrique Ruiz Lugo Los ingresos públicos del sistema tributario local están regulados, primordialmente, por dos instrumentos jurídicos. El Plan de Arbitrios Municipal (Decreto 455, LGDO 144, del 31 de julio de 1989) rige para la totalidad de los municipios del país, a excepción del municipio de Managua, localidad para la cual rige el Plan de Arbitrios del Municipio de Managua (Decreto 10-91, LGDO 30, del 17 de febrero de 1991). En cuanto al establecimiento de lo que consideran el tesoro o patrimonio del municipio, no existe diferencia relevante. Sin embargo, podemos reparar en la mayor sistematicidad, o enunciación ordenada, que se hace en el Plan de Arbitrios de Managua (en adelante, PAMa). La enumeración no es taxativa ni mucho menos, y por el contrario se deja abierta a demás integrantes que se establezcan mediante ley. I.- IMPUESTOS De los primeros ingresos públicos de que se ocupan ambas normas son las especies tributarias de los impuestos. Esto dicho se extrae del Título I del Plan de Arbitrios Municipal (en adelante PAM) y de su igual en el PAMa. Si bien no se desarrollan en el mismo orden, se pueden extraer semejanzas y diferencias entre los establecidos. 1.- Impuesto de Matrícula El primero que analizaremos es el Impuesto de Matrícula o Matrículas. Debemos advertir de previo, que por las razones que expresaremos más adelante, es discutible la verdadera 

El autor es Licenciado en Derecho por la Universidad Centroamericana, UCA. mruiz@huellajuridica.org

naturaleza jurídica de este tributo, pues su configuración presenta rasgos pertenecientes a la especie tributaria tasa. El elemento subjetivo de su hecho imponible presenta un dato a comentar. El PAMa establece que el obligado tributario es cualquier persona natural o jurídica que se dedique a la venta de bienes, industrias y prestación de servicios. Por su parte, el PAM omite mencionar a las industrias. Aunque parezca un avance el incluir a las industrias (recuérdese que el PAMa es posterior en el tiempo al PAM), la verdad es que toda industria se dedica bien a la venta de bienes —entendida en sentido amplio, de tráfico de bienes, según parece ser la intención de la norma—, bien a la prestación de servicios. En cuanto al elemento objetivo y sus cuatro aspectos, debe mencionarse una diferencia aparentemente irrelevante. Tal es que el PAM exige que se solicite la matrícula por cada actividad económicamente diferenciada que el contribuyente realice. En cambio, el PAMa calla al respecto, por lo que debe interpretarse que se deberá solicitar la matrícula en cuanto sujeto dedicado al comercio de bienes o servicios y no en relación a cada actividad realizada. Su importancia vendrá dada por la aplicación literal de las disposiciones, de suerte tal que en los municipios (entiéndase exceptuado el de Managua), un mismo sujeto podría tener que solicitar matrícula por cada actividad económicamente diferenciada que realice. No así en el municipio de Managua. De la lectura de este tributo puede decirse que se entiende por actividad económicamente diferenciada, también en el sentido de establecimiento. Cabe destacar que en el caso del PAM, se establece que cuando las ventas o prestaciones de servicios se lleven a cabo en circunscripciones de dos o más municipios, se deberá matricular en cada municipio donde se tenga establecimientos. Y los buhoneros y vendedores ambulantes se matricularán en el municipio donde estén domiciliados. Aunque esta disposición esté solamente en el PAM, creemos que puede ser predicable también del PAMa. 64

Estamos frente a tributos anuales, es decir, que se pagan en cada año calendario. En Managua, el período para solicitar la matrícula no se reduce a solamente el mes de enero, sino que incluye al mes de diciembre. Esto debe interpretarse en el sentido de que puede pedirse la matrícula en el mes de diciembre para el año inmediato siguiente o bien que se puede hacer en el primer mes del año de que se trate. Parece una obviedad que la indiscutible mayor actividad económica que se realiza en Managua, ciudad capital, haga necesario ampliar el período de recaudación. El requisito de estar solventes con la municipalidad, para obtener la matrícula, es común a ambos Planes de Arbitrios, sin embargo, el PAM establece que para las personas jurídicas, también se requerirá la solvencia de las personas que la integren. Esta infortunada disposición contradice la naturaleza jurídica de las personas jurídicas, que no es otra que un ente distinto del de las personas que lo conforman, y se ve con mayor claridad en el caso de las sociedades anónimas. El valor de la matrícula se calcula aplicando el 2% al promedio mensual de los ingresos brutos de los últimos tres meses, o los transcurridos desde la apertura cuando no llegaren a tres. De no ser posible esta aplicación, se tomarán en cuenta los meses en que se obtuvieron ingresos. En los casos de apertura de actividades, el porcentaje aplicable será del 1%, y se calculará aplicándolo al capital social o individual. El PAM señala además que ese capital invertido que sirve de base imponible, será el que no esté gravado por otro impuesto municipal. Debe entenderse, entonces, que al dicho capital deberá deducírsele la suma pagada en concepto de otro impuesto municipal, y al resultante aplicar el tipo de gravamen (vid. el literal g de Otros Impuestos Municipales). El PAM establece, en cuanto a la transmisión, por cualquier título, un negocio o establecimiento, el adquirente deberá matricularse, aunque el enajenante ya lo hubiere hecho. Si la transmisión fue efectuada por venta —creemos debe entenderse que se refiere 65

a cualquier título oneroso— se calculará como la apertura de actividades, y creemos se debe gravar en base al precio que conste en la enajenación. Si la transmisión fue hecha mediante donación o herencia —aquí creemos debe referirse a cualquier título gratuito— se aplicará el 2% sobre el ingreso bruto promedio mensual del último trimestre o de los transcurridos desde la apertura si no llegaren a tres. Una disposición similar aparece en el PAMa, aunque se insinúa una mala práctica de copia del PAM. Este habla de la adquisición de un nuevo título, negocio o establecimiento, así como de cambios de nombre comercial o de razón social. En estos supuestos se establece la alícuota del 1% sobre el capital social, y siempre no importa que de quien se adquiera ya se encontrare matriculado. Cancelada la cuota tributaria, la Alcaldía extenderá una “Constancia de Matrícula” que deberá ubicarse en lugar visible. Se denota aquí el rasgo que merecía la advertencia que al inicio anunciábamos. Esa extensión de la constancia aparece como una actividad de la Administración individualizada en un sujeto, lo cual permite considerar este tributo como tasa y no como impuesto. Quien rebata nuestro argumento, aludiendo que tal constancia es realmente un documento que haga constar el efectivo pago del tributo, y que es natural de todos los tributos (los comprobantes de pago de los tributos son también constancias de su pago), debe desmentirse con su argumentación misma, pues, si tal documento solo sirviera para hacer constar que se ha realizado el pago correspondiente, no debería exigirse su ubicación en lugar visible. Nótese, además, que en el PAMa se establece que este pago será requisito para tramitar el número RUC ante la DGI. Además, este tributo inspira la idea del pago de una tasa por la inscripción en un registro municipal. Para los sujetos destazadores de ganado mayor o menor se establece además el requisito de solicitar la autorización o patente para poder destazar, que según el PAMa consistirá en un impuesto anual. (cfr. infra literal c de Tasas por Servicios)

2.- Impuesto sobre Ingresos El otro impuesto establecido en los Planes de Arbitrios es el denominado Impuesto sobre Ingresos, y es pagado por toda persona natural o jurídica que, habitual o esporádicamente, se dedique a la venta de bienes o prestación de servicios, sean estos profesionales o no. En el PAMa se habla también de actividad industrial. Un dato a diferenciar está dado por el aspecto espacial del elemento objetivo de este tributo. Al respecto, las disposiciones respectivas de ambos planes de arbitrios fueron reformadas por lo establecido en el art. 17 de la Ley de Justicia Tributaria y Comercial, estableciéndose así que deberá pagarse en el municipio en cuya circunscripción se haya realizado la enajenación física de los bienes o la prestación de los servicios gravados. Se calcula aplicando el 1% al monto de los ingresos brutos mensuales obtenidos. Solamente el PAMa establece lo que ha de entenderse por ingresos brutos, al igual que excluye de este impuesto a los asalariados y las prestaciones de servicios hospitalarios. Amén de la alícuota común a ambos Planes de Arbitrios, el PAMa establece la alícuota del 4% para los cines, circos internacionales, carruseles, radio teatros, restaurantes, parques de diversiones, empresas de teatros internacionales, eventos deportivos de aficionados, discomóvil, conjuntos musicales y otras actividades similares. La del 7% para discotecas, clubes nocturnos, casinos, bares, cantinas, presentaciones artísticas profesionales, pistas de baile, eventos deportivos profesionales, rodeos de peleas de gallos, barreras de toro, carreras de caballo y otras actividades similares. Las ventas de productos efectuadas durante los espectáculos deberán pagarse según la alícuota del 1%. Cuando una persona efectuare dos o más actividades o se pudieran considerar afecto por una doble tributación, pagará el impuesto mayor. Para las industrias de integración, industrias comercializadoras de insumos y productos agropecuarios, comisariatos no agrícolas ni rurales y las líneas

aéreas se establece la alícuota del 0.5% sobre sus ingresos. (cfr. infra Otros Impuestos Municipales, d) En el caso de los bancos del sistema financiero nacional, sus sucursales y cualquier otra institución de ahorro y préstamo deberán pagar el 0.5% sobre los ingresos que perciban por servicios bancarios y por el cobro de intereses de toda clase de préstamos. Este mismo impuesto es establecido en el PAM, sin mencionar a las instituciones de ahorro y préstamo, pero no como impuesto municipal sobre ingresos, sino como otro impuesto municipal. El pago de este impuesto se realiza dentro de los primeros quince días del mes siguiente al declarado. Sin embargo, es digno de destacar que el PAMa no establece el período en que habrá que efectuarse el pago. El último dato a señalar es el que toca a los responsables retenedores de este impuesto. Las alcaldías pueden nombrar como tales a cualquiera persona natural o jurídica. Sin embargo, la redacción del PAMa es un tanto infortunada puesto que reduce esta posibilidad a solamente los casos no contemplados en ese plan de arbitrios. Para los municipios en que rige el PAM, se establece que las agencias o empresas estatales exclusivas de acopio estarán obligadas a actuar como retenedores. 3.- Otros Impuestos Municipales a. El primer impuesto común es el que recae sobre las personas que deseen edificar o realizar mejoras, y que debe pagarse con la alícuota del 1% sobre el costo de la edificación o mejoras. El PAM establece que este pago debe hacerse de previo a la ejecución mientras que el PAMa, astutamente, señala un pago fraccionado. Se debe pagar el 50% del impuesto al inicio de la obra y el saldo, que puede ser afectado por variaciones de precios, se completará al final de la obra. El PAM exonera de este impuesto para la edificación o 68

mejoras de viviendas familiares. El PAMa solamente exonera a aquellas cuyo valor no exceda de cinco mil córdobas oro. Según datos del BCN, el 1 de mayo de 1990 se introdujo el córdoba oro, equivalente a US$1.00, esta moneda se devaluó el 3 de marzo del siguiente año, y desde el 30 de abril de 1991 el córdoba ha sido la única moneda. b. Un tributo solamente incluido en el capítulo III del PAMa es el que posee rasgos de una tasa, al establecer que para poder realizar construcciones o mejoras, se debe solicitar a la Alcaldía de Managua un “Permiso de Construcción”, el que será pagado calculando el 0.1% del valor de la construcción o mejora. (vid. infra Tasas por Servicios, d) Quizás estamos frente a una doble imposición. c. Otro tributo sólo establecido en el PAMa, y que también presenta rasgos de una tasa, establece que en los casos de urbanización o lotificación, la persona propietaria del proyecto deberá presentar los planos a la Alcaldía de Managua para que esta los apruebe, y se enterará el 1% sobre el valor total de las obras tanto horizontales como verticales. Cuando se trate de viviendas cuyo valor sea inferior a cinco mil córdobas oro, se pagará el 0.5%. d. El PAM grava a las personas naturales o jurídicas que, habitual o esporádicamente, organicen espectáculos públicos tales como bailes, kermeses, festivales comerciales, boxeo, peleas de gallos, eventos deportivos, barreras de toros, carreras de caballos, discotecas y similares, así como a los propietarios de cines, con el 5% sobre los ingresos percibidos por venta de entradas. Están exentas las actividades de índole cultural. Cuando en estos eventos se realizaren apuestas autorizadas, el dueño del local u organizador del espectáculo será responsable de retener a los apostadores el 5% del valor total de cada apuesta, a favor del tesoro municipal. El entero de las cantidades deberá hacerse semanalmente. Las ventas de productos realizadas durante estos eventos tributarán según el impuesto sobre ingresos ya estudiado. Aquí es digno de mencionar que este tipo 69

de actividades, y en general, la configuración de este tributo, es similar a lo que establece el PAMa en cuanto a las actividades gravadas con alícuotas del 4% y 7%. e. Otro ingreso de las municipalidades, incluyendo a Managua, viene dado por la posibilidad de, en tiempos de fiestas públicas o patronales, subastar el derecho de instalar negocios, juegos y otras diversiones públicas en el radio de las fiestas. f. Las personas naturales o jurídicas que efectúen rifas o sorteos, lo haga reiterada o esporádicamente, pagarán un impuesto municipal del 5% sobre el valor nominal de todas las acciones emitidas. El PAMa establece que también puede pagarse por el valor total de los premios. Es común a todos los municipios que para que las rifas puedan realizarse, se requiera de los promotores que presenten las acciones a la tesorería municipal para que las registre y reselle. Esta disposición agrega rasgos de tasa al tributo en estudio. g. El PAM establece que toda sociedad mercantil o civil deberá abonar en el municipio de su domicilio y previamente a su inscripción en el Registro Público un impuesto del 1% de su capital social (vid. supra Impuesto de Matrícula). h. Para el municipio de Managua, cuando una persona coloque o mande colocar placas, rótulos, afiches, anuncios o cartelones, pagará un impuesto anual de conformidad a una tabla en la que se establecen las sumas a pagar según las medidas de los rótulos. De este pago se exoneran a los rótulos que pongan las instituciones de beneficencia o con fines no lucrativos y las instituciones del Estado. (vid. infra Tasas por Aprovechamientos, c) i. Las estaciones de expendio de combustible ubicadas en Managua pagarán anualmente, al momento de matricularse (no debemos confundir este impuesto con el de matrícula. debemos entender que el período para pagar este tributo es el mismo establecido para el impuesto de matrícula) doscientos cincuenta córdobas oro por cada surtidor simple de combustible. 70

j. De último, el PAMa establece la obligación de pagar, en concepto de ornato municipal, una boleta por la cantidad de cinco córdobas oro, para la inscripción registral de bienes inmuebles situados en el municipio de Managua. II.- TASAS Ambos planes de arbitrios definen a las tasas como «prestaciones de dinero, legalmente exigibles por el municipio como contraprestación de un servicio, de la utilización privativa de bienes de uso público municipal o del desarrollo de una actividad que beneficie al contribuyente» y establecen los mismos aspectos temporales del elemento objetivo del hecho imponible. Son clasificadas en tasas por servicios y en tasas por aprovechamiento. Todas se fijarán tomando en cuenta el costo del servicio y carácter del documento expedido (cuando se trate de documentos) y para los demás servicios, de forma tal que lo recaudado cubra al menos el 50% de los costos. 1.- Tasas por Servicios a. Se establecen tasas para la obtención de un permiso para utilizar un fierro para marcar el ganado o madera, así como una tasa por el registro de ese fierro o marca de herrar y renovar el registro anualmente. Es de destacar que solamente el PAMa establece los montos de dichas tasas. b. Cuando se desee trasladar ganado de un municipio a otro será necesario solicitar un permiso a la Alcaldía, por el cual se abonará una tasa, que según el PAM será establecido en función del número de animales trasladados, y según el PAMa se atenderá al número de vehículos. Creemos más saludable el criterio del PAM pues atiende más al principio de capacidad contributiva; piénsese en que pagarían la misma tasa este ganadero que traslada 1 cabeza de ganado en pie y aquel que traslada 20 en un mismo vehículo. 71

c. El PAM es el único en establecer que las ventas de ganado deberán ser autorizadas por el Alcalde del municipio donde se tenga registrado el fierro. Además, señala que para el destace de ganado mayor y menor, se obtendrá un permiso por cada animal a través de una “Boleta de Destace”, por el cual se abonará una tasa. (cfr. supra Impuesto de Matrícula, párrafo in fine.) d. El PAM establece que para la edificación o realización de mejoras se deberá solicitar licencia para su ejecución, por la que se pagará una tasa. Además, se deberá solicitar el “Derecho de Línea” previo abono de la tasa correspondiente. (vid. supra Otros Impuestos Municipales, b) e. Se establecen tasas por el servicio de inhumación a perpetuidad y por el servicio y mantenimiento de los cementerios. f. Se deberá pagar una tasa mensual por cada tramo o espacio de los mercados municipales que se adjudiquen por la Alcaldía, en función de la ubicación y tamaño del tramo así como los costos de este servicio. En el municipio de Managua será la Corporación Municipal de Mercados de Managua (COMMEMA) quien determinará la tasa mensual. g. Se deberá pagar una tasa por cualquier tipo de certificación extendida por el Registro del Estado Civil de las Personas. Sin embargo, las inscripciones son gratuitas. 2.- Tasas por aprovechamiento a. Para acondicionar las cunetas o aceras y facilitar el acceso de vehículos deberá pagarse una tasa a fin de obtener la autorización y anualmente se pagará una tasa por metro lineal de cuneta u acera afectada. Solamente el PAMa establece la alícuota y el devengo de este tributo. 72

b. Por reserva de aparcamiento en la vía pública deberá pagarse una tasa anual por cada metro cuadrado reservado. Este tributo está sólo establecido en el PAM. c. El PAM establece el pago de una tasa mensual, o anual si tiene carácter permanente, por las placas, afiches, anuncios, cartelones o rótulos que se coloquen o manden colocar y su cuantía dependerá de su tamaño y ubicación. (vid. supra Otros Impuestos Municipales, h). d. Se deberá solicitar permiso para utilizar aceras, calles o terrenos municipales con puestos de comida, mesas o cualquier fin comercial. El PAMa agrega que el interesado deberá arrendar el espacio a la municipalidad, con lo que se incurre en un error de técnica jurídica, pues en estricto sentido, la figura del arrendamiento es propia del Derecho Privado. Se estaría afectando la naturaleza tributaria de esta tasa. e. El PAM establece que para utilizar calles o aceras con materiales o maquinarias de construcción se deberá abonar una tasa diaria por cada metro cuadrado ocupado. Por su parte, el PAMa señala que se deberá hacer un depósito equivalente al costo de la limpieza de la vía pública y que solamente si el propietario de la obra no realiza la limpieza, la Alcaldía usará el dinero depositado para realizar la limpieza. En caso contrario, el dinero será devuelto. Cuando se solicite permiso para realizar obras en la vía pública (e.g. zanjas para instalar tuberías), de conformidad al PAM, se deberá depositar el importe del costo total de reconstrucción o reparación de la vía pública. El PAMa señala que este depósito será devuelto cuando el propietario haya reparado o reconstruido la vía pública. f. Cuando los propietarios de predios baldíos, quienes están obligados a mantener estos limpios y cercados, incumplan con su obligación, las Alcaldías podrán proceder a limpiarlos y cercarlos, y los propietarios quedarán obligados al pago de los gastos 73

incurridos al efecto, más una multa, que según el PAM no podrá exceder del 50% de los gastos y según el PAMa no podrá exceder del 100%. g. El PAM establece que para la extracción de madera, arena u otro producto de terrenos ejidales o municipales, se deberá solicitar una autorización a la Alcaldía, quien establecerá la tasa a abonar en función de del valor comercial de los productos extraídos. h. El PAMa señala que para la utilización de las vías públicas o terrenos municipales para transmitir información o energías por medio de líneas alámbricas o cables instalados se deberá solicitar una licencia municipal por la cual se pagará el 10% sobre el valor de la inversión. Así mismo, se pagará mensualmente el 10% de las cuotas que se cobren a los usuarios del servicio prestado. III.- CONTRIBUCIONES ESPECIALES Se reconoce la potestad de las alcaldías para imponer contribuciones especiales para la ejecución de obras o para el establecimiento, ampliación o mejoras de servicios municipales, siempre que como consecuencia, además de atender al interés común o general, se beneficie especialmente a personas determinadas, aunque dicho beneficio no pueda fijarse en una cantidad concreta. El PAM señala que estas contribuciones se fundarán en la mera ejecución de las obras, y serán independientes de la utilización o no de las obras o servicios por parte de los interesados. Desafortunadamente, la redacción de esta última disposición no es exacta en el PAMa, sino que más bien parece un sin sentido al establecer que «Las contribuciones especiales se fundarán en la mera ejecución de las obras o servicios por los interesados.» De conformidad con los arts. 114, 115 y 138.27 de la Constitución Política, es potestad indelegable de la Asamblea Nacional aprobar todos los tributos. Por lo tanto, la potestad

reconocida en los Planes de Arbitrios, en cuanto al establecimiento de nuevos tributos o elementos de los ya establecidos, ha perdido su operatividad. Para la primera pavimentación de calles, aceras y cunetas se exigirá una contribución especial en la que se podrá repartir hasta el 80% del costo total de la obra entre los beneficiarios directos en función de los metros lineales de fachada de los predios o casas de dichos beneficiarios. Apreciaciones Finales A lo largo de este informe investigativo hemos destacado las deficiencias que presenta el PAMa en cuanto a la aparente mal transcripción de las disposiciones del PAM. También, hemos señalado las novedades que presenta el PAMa. El principal problema técnico jurídico que se denota es que no existe un criterio bien entendido en relación a lo que debe considerarse como impuestos y tasas. Ya expusimos en su momento, e hicimos las respectivas referencias, cómo un tributo es entendido como impuesto en uno de los planes de arbitrios mientras que en el otro se entiende como tasa. En cuanto a las alícuotas establecidas, a fin de descubrir la mayor o menor voluntad recaudatoria de uno u otro plan de arbitrios, hemos de mencionar que, en promedio, el PAMa establece alícuotas ligeramente mayores al PAM. Sin embargo, esto no es suficiente para determinar si, por ejemplo, será más rentable iniciar un negocio en Managua o en otro municipio del país, puesto que el PAM no señala, en la mayoría de los casos, las alícuotas respectivas, sino que deja tal tarea a cada Alcaldía. De tal suerte, pues, habrá que dirigirse a cada Alcaldía para descubrir las cuotas respectivas y proceder a realizar un análisis concienzudo.

No obstante lo anterior, es presumible que en un municipio donde no existan grandes negocios—para continuar con el ejemplo propuesto—los tributos impuestos sean menores. O bien, que la determinación de las cuotas atenderá al número de habitantes de cada municipio. No está por demás mencionar que por disposición de los arts. 114, 115 y 138.27 de la Constitución Política, solamente, y de manera indelegable, la Asamblea Nacional podrá aprobar, modificar o derogar todos los tributos. Es por ello que la potestad reconocida en los Planes de Arbitrios, en cuanto al establecimiento de nuevos tributos o elementos de los ya establecidos, ha perdido su operatividad, y no tiene ya asidero jurídico, pues estaría viciado de inconstitucionalidad.