¿Cómo controlar la
CORRUPCIÓN en México?
Noviembre 2012
Dirección General
Edna Jaime
Equipo
de investigación
Eréndira Avendaño Mariana García
© México Evalúa, 2012 Centro de Análisis de Política Pública ¿Cómo controlar la corrupción en México? Balance de las iniciativas partidistas para la creación de un nuevo órgano anticorrupción
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CÓMO CONTROLAR LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO
CONTENIDO ¿Cómo controlar la corrupción en México?
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Balance de las propuestas para la creación de un nuevo órgano anticorrupción
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5 Riesgos para el nuevo sistema anticorrupción
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CÓMO CONTROLAR LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO
¿Cómo controlar la CORRUPCIÓN en México? En las semanas previas a la transición presidencial, el tema de la corrupción y las estrategias para combatirla son una prioridad en la agenda pública del país y de todas las fuerzas políticas. La corrupción se mantiene como uno de los problemas más sensibles para la ciudadanía pues vulnera el desarrollo del país y mantiene condiciones de inequidad en el conjunto de la sociedad. No obstante, las posiciones y calificaciones de México en los indicadores nacionales e internacionales muestran números rojos en esta asignatura. Durante los últimos 20 años, las acciones para combatir la corrupción en México se enfocaron en la creación de nuevas instituciones y normas para reducir los riesgos de la corrupción y el abuso de los recursos públicos mediante la modernización administrativa, la fiscalización, la evaluación, la transparencia y la rendición de cuentas. El resultado fue la configuración de un mapa de instituciones y actores con determinadas herramientas
anticorrupción. En México Evalúa, a partir de un diagnóstico elaborado sobre el marco institucional contra la corrupción (2012), identificamos dos tipos de órganos de combate a la misma de acuerdo con su autonomía para controlar al Ejecutivo Federal: controles internos y externos. El mapa de agentes anticorrupción está conformado en el control interno por: la Secretaría de la Función Pública (SFP) (hasta antes de la reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, aprobada ya en C. Diputados) y la Secreataría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), así como por la Procuraduría General de la República (PGR) como órgano de control judicial integrado a la estructura administrativa federal. En el control externo: la Auditoría Superior de la Federación (ASF) (control administrativo), el Congreso de la Unión (control político), el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) y las organizaciones de la sociedad civil (control ciudadano).
MAPA DE INSTITUCIONES DE CONTROL ANTICORRUPCIÓN: SISTEMA VIGENTE Control Interno
SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO SHCP
SECRETARÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA SFP
Áreas de Interacción en la gestión pública
CONTRATACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS
COMPRAS PÚBLICAS
GESTIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS
ENTREGA DE BIENES Y SERVICIOS
Control Externo
CONTROL POLÍTICO CONGRESO DE LA UNIÓN
CONTROL ADMINISTRATIVO EXTERNO ASF
CONTROL JUDICIAL PGR
CONTROL CIUDADANO IFAI Y SOCIEDAD CIVIL Fuente: Elaboración propia.
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Sin embargo, de acuerdo con el diagnóstico realizado por México Evalúa (2012), así como por estudios de la Red de Rendición de Cuentas (RRC) y la ASF (2011), entre otros, la creación de nuevas normas e instituciones no se tradujo en mayor efectividad en el combate a la corrupción y tampoco en una disminución en la percepción manifestada por los ciudadanos. La razón principal es que el modelo de agencias de control vigente presenta facultades y responsabilidad fragmentadas lo cual dificulta la coordinación entre instituciones y en algunos casos las competencias de estas instituciones son insuficientes lo que debilita la estrategia anticorrupción. Hoy el tema es relevante ya que están en proceso de deliberación legislativa propuestas para reforzar el sistema anticorrupción del país y combatir el fenómeno de forma eficiente y con resultados más visibles. De hecho, se encuentran en el Senado diversas iniciativas del PRI-PVEM, PAN y PRD que proponen la creación de un nuevo órgano anticorrupción especializado externo, contemplando tres diseños institucionales distintos para el nuevo ente. En este sentido, México Evalúa se dio a la tarea de analizar las iniciativas para la creación de los órganos anticorrupción propuestos por el PRI-PVEM, PRD y PAN, de acuerdo con los siguientes criterios: 1. DISEÑO INSTITUCIONAL: se revisa la existencia de condiciones que garanticen imparcialidad y capacidad de actuación objetiva y profesional del órgano que se pretende crear. 2. HERRAMIENTAS DE CONTROL: se analiza la existencia de facultades para prevenir, investigar y sancionar actos de corrupción y su articulación con las instituciones existentes en el sistema vigente. 3. MECANISMOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS: se valora la existencia de mecanismos de vigilancia del nuevo órgano (participación ciudadana, monitoreo externo y justificación sobre su desempeño). 4. EFECTIVIDAD: se revisa que la propuesta contemple indicadores que midan el éxito o fracaso en el funcionamiento del órgano anticorrupción.
Existen diferentes modelos institucionales que han sido probados alrededor del mundo. Entre las principales razones para que una nación decida optar por la creación de una institución anticorrupción se encuentran: i) Establecer un organismo que esté por sí mismo blindado contra la corrupción y la intromisión política; ii) Resolver los problemas de coordinación del sistema de múltiples agencias mediante la integración vertical; y, iii) Centralizar toda la información y la labor de inteligencia necesarias para asegurar el liderazgo en el esfuerzo anticorrupción (OCDE, 2008). La discusión sobre el diseño de una institución anticorrupción externa especializada es clave en la medida en que se busca que su existencia modifique los incentivos de los agentes que participan en un acto de corrupción. De hecho, las Convenciones Internacionales signadas por el país con la OCDE, la OEA y la ONU en materia de combate a la corrupción, así como los estándares propuestos por las mismas agencias internacionales plantean requisitos mínimos que debe cumplir una agencia especializada en este tema.
A continuación se presenta la nueva configuración del sistema anticorrupción a partir de la creación de un nuevo órgano especializado en la materia y se analiza el diseño institucional de cada uno, de acuerdo con las propuestas legislativas existentes.
MAPA DE INSTITUCIONES DE CONTROL ANTICORRUPCIÓN: SISTEMA PROPUESTO
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¿COMISIÓN / FISCALÍA / AGENCIA ANTICORRUPCIÓN?
Control Interno
SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO SHCP
UNIDADES DE AUDITORÍA PREVENTIVA DE SECRETARÍAS DE ESTADO
Áreas de Interacción en la gestión pública
CONTRATACIÓN DE COMPRAS PÚBLICAS SERVIDORES PÚBLICOS
GESTIÓN DE RECURSOS FINANCIEROS
ENTREGA DE BIENES Y SERVICIOS
Control Externo
CONTROL POLÍTICO CONGRESO DE LA UNIÓN
CONTROL ADMINISTRATIVO EXTERNO ASF CONTROL JUDICIAL PGR
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CONTROL CIUDADANO IFAI Y SOCIEDAD CIVIL
CÓMO CONTROLAR LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO
1CARACTERÍSTICAS DEL ÓRGANO ANTICORRUPCIÓN Autonomía y jurisdicción Organismo público autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propios.
COMISIÓN NACIONAL ANTICORRUPCIÓN
Jurisdicción en actos de corrupción en materia administrativa de la Federación, así como cualquier particular (persona física o moral). Tiene facultad de atracción para conocer casos de estados y municipios.
Funcionamiento del órgano:
Mecanismo de imparcialidad:
estructura y alcance de atribuciones
composición, nombramiento y remoción
5 Comisionados años improrrogables ocupará el
4 cargo el Comisionado Presidente PRESIDENTE
años improrrogables ocuparán
los cuatro Comisiona7 eldoscargo que componen el Órgano colegiado
COMISIONADOS 1,2,3 Y 4
Designados por el Ejecutivo – pueden ser objetados por el Senado o la Comisión Permanente (2/3 partes). Renovación escalonada. Los comisionados podrán ser removidos por causas graves establecidas en la ley.
Puede interponer controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad para evitar injerencias de otros órganos federales o estatales.
1CARACTERÍSTICAS DEL ÓRGANO ANTICORRUPCIÓN Autonomía y jurisdicción
FISCALÍA NACIONAL CONTRA LA CORRUPCIÓN Y EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO
Mecanismo de imparcialidad:
composición, nombramiento y remoción
Funcionamiento del órgano:
estructura y alcance Órgano con autonomía Un Fiscal Nacional y agentes pero no de atribuciones de gestión y presupuesse especifica composición detallada taria, personalidad jurídiaños durará en su encargo el Fiscal ca y patrimonio propios. Nacional contra la Corrupción y el Jurisdicción para perseCombate al Lavado de Dinero y poguir delitos de corrupdrá ser reelecto por una sola vez. ción y aquellos que deriFISCAL NACIONAL AGENTES ven del uso de recursos Se prevé la paridad de financieros de procedenÓrgano presidido por un Fiscal Nacional rango constitucional de cia ilícita cometidos por designado por convocatoria emitida por la Fiscalía para mantener cualquier integrante de el Senado de la República y elegido por relaciones de coordinación los Poderes de la Unión; 2/3 partes de esta Cámara. y nunca de subordinaasí como de los poderes ción con los Poderes de la El Fiscal sólo podrá ser removido de públicos de las entidades Unión. sus funciones previo juicio político, por federativas, municipios y violaciones a la ley y a la Constitución órganos constitucionales (Título Cuarto). autónomos.
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1CARACTERÍSTICAS DEL ÓRGANO ANTICORRUPCIÓN Autonomía y jurisdicción
AGENCIA NACIONAL PARA EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN
Órgano con autonomía de investigación, técnica, presupuestal, operativa, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Jurisdicción en la persecución de delitos del orden federal en materia de corrupción y acompaña procedimientos administrativos sancionatorios. Facultad de atracción de investigaciones de delitos de corrupción del orden local.
Funcionamiento del órgano:
Mecanismo de imparcialidad:
composición, nombramiento y remoción
estructura y alcance de atribuciones Órgano colegiado que funcionará en pleno y adoptará sus decisiones por voto de la mayoría absoluta de sus miembros
7 Fiscales
FISCAL GENERAL DE ESTADO
años durará en su encargo los 7
7 Fiscales, sin posibilidad de reelección. FISCALES 1,2,3,4,5 Y 6
Propuestos por organizaciones de la sociedad civil y de las Instituciones de Educación Superior, con un enfoque que favorezca la igualdad de género. Designados por el Senado con el voto de 2/3 partes. Los Fiscales podrán ser removidos por violaciones a la ley y a la Constitución (Título Cuarto).
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El pleno estará presidido por un Fiscal General de Estado definido por el Senado con el voto de 2/3 partes de sus miembros. Podrá interponer controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad para evitar injerencias de otros órganos federales o estatales.
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Mecanismos de profesionalización: Perfil de integrantes del órgano
2 HERRAMIENTAS PARA CONTROLAR LA CORRUPCIÓN Facultades de prevención
Facultad para impulsar acciones y programas de carácter preventivo, destinados a promover la ética y la honestidad en el servicio público. Formular recomendaciones para la prevención de prácticas corruptas y la mejora de procedimientos administrativos. Facultad de atracción de casos de estados y de municipios.
Facultades de control e investigación La iniciativa no define perfiles para los comisionados. Sólo se estipula que no pueden ocupar otro empleo o comisión que no sea de carácter académico o científico no remunerado.
Mecanismos de profesionalización: Perfil de integrantes del órgano
Facultades de sanción
2 HERRAMIENTAS PARA CONTROLAR LA CORRUPCIÓN Facultades de prevención
La creación del Registro Nacional de Declaración de Situación Patrimonial de Servidores Públicos es la principal herramienta de control administrativo que plantea la iniciativa. Le corresponde la persecución de todos los delitos de corrupción y lavado de dinero ante tribunales federales. Le corresponde buscar y presentar las pruebas que acrediten la plena responsabilidad de los servidores públicos. Dar seguimiento a los juicios para asegurar que la administración de la justicia sea pronta y expedita. No se contemplan facultades para sancionar directamente.
Facultades de sanción
Facultad para solicitar a la autoridad judicial correspondiente las órdenes de aprehensión contra los inculpados. Facultad para solicitar la aplicación de las penas correspondientes e intervenir en todos los procesos que la ley determine.
2 HERRAMIENTAS PARA CONTROLAR LA CORRUPCIÓN Facultado para impulsar acciones de prevención y detección de corrupción (no se especifica en que consisten estas acciones).
Facultades de prevención
Facultades de control e investigación Requisitos para ser Fiscal: ser mexicano, mayor de 30 años, Lic. en Derecho. Amplio reconocimiento y trayectoria en el combate a la corrupción, no haber sido condenado por delitos del orden común o federal y haber residido en el país durante los últimos dos años antes de su designación.
Capacidad para determinar e imponer sanciones administrativas a servidores públicos por actos de corrupción tales como: amonestaciones públicas y privadas, suspensión, destitución, dar vista al Congreso para Juicio Político y recomendaciones de inhabilitación a congresos estatales. En casos constitutivos de delito, dará vista al Ministerio Público federal o estatal.
Mecanismos de profesionalización: Perfil de integrantes del órgano
Podrá conocer casos de oficio por notificación de otros órganos del estado, demandas o reportes ciudadanos. Podrá actuar como instancia coadyuvante con el Ministerio Público.
Facultades de control e investigación
Requisitos para ser Fiscal Nacional: ciudadano mexicano por nacimiento; al menos 35 años; Lic. en Derecho con antigüedad mínima de 10 años; contar con buena reputación; y no haber sido condenado por delito doloso.
En su facultad para hacer investigaciones la Comisión no está impedida por el secreto bancario, fiduciario y fiscal.
Facultades de sanción
Mediante la creación de un Consejo Consultivo conformado por 10 ciudadanos elegidos por el mismo proceso que el Fiscal General, se ofrecerán cursos de capacitación permanente en materia de ética, responsabilidad pública, transparencia y combate a la corrupción. Facultad de atracción de delitos locales en materia de corrupción. En su facultad de investigación no está impedida por el secreto fiscal, bancario y fiduciario. Comparte con el Ministerio Público la facultad de ejercer acción penal en materia de corrupción. Competencia para iniciar el procedimiento administrativo sancionador en contra de servidores públicos (sujeto a la aprobación del Sistema Nacional de Fiscalización y creación de un nuevo Tribunal General de Responsabilidades Financieras en el Servicio Público). Capacidad para ejecutar un mecanismo de resarcimiento de daños causados por actos de corrupción.
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CÓMO CONTROLAR LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO
3ATRIBUTOS QUE REQUIERE EL ÓRGANO PARA SU FUNCIONAMIENTO Existencia de instrumento legal para normar su operación y otras previsiones legales
Mecanismos de coordinación con otros órganos y poderes Coordinación con la entidad de fiscalización superior (ASF).
Expedición de la Ley Federal Anticorrupción. Creación de comisiones anticorrupción en los estados y el D.F. con las mismas características de la Comisión Nacional.
CONTROL ADMINISTRATIVO EXTERNO ASF
Mecanismos de vigilancia y control externos al órgano anticorrupción
Mecanismos de participación ciudadana:
denuncias y seguimiento Los ciudadanos pueden reportar actos de corrupción en trámites menores ante la Comisión. Registro, verificación y publicación de Reportes Ciudadanos en un mapa electrónico de acceso libre y permanente. Se remitirá a las autoridades competentes, o si lo amerita se atraen casos, se investigan y se sanciona directamente.
Creación del Consejo Nacional de Ética Pública como órgano interinstitucional para fortalecer el comportamiento ético y coordinar a las instancias anticorrupción de toda la República, presidido por el Jefe del Ejecutivo e integrado por ciudadanos destacados en materia de transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción. Se prevé incluir a los titulares de ambas Cámaras del Congreso, Secretarios de Estado, Presidente del IFAI, Procurador General de la República, Presidente de la SCJN. Las sanciones impuestas por la Comisión pueden ser recurridas vía amparo ante Tribunales del PJF.
3ATRIBUTOS QUE REQUIERE EL ÓRGANO PARA SU FUNCIONAMIENTO Mecanismos de coordinación con otros órganos y poderes Existencia de instrumento legal para normar su operación y otras previsiones legales
No se contemplan en la iniciativa
Mecanismos de vigilancia y control externos al órgano anticorrupción
Creación del Registro Nacional de Declaración de Situación Patrimonial de Servidores Públicos que incluye los registros de los Poderes de la Unión, de las entidades federativas, de los municipios y de los órganos constitucionalmente autónomos.
No se contemplan en la iniciativa
NO
Mecanismos de participación ciudadana: denuncias y seguimiento No se contemplan en la iniciativa
3ATRIBUTOS QUE REQUIERE EL ÓRGANO PARA SU FUNCIONAMIENTO Existencia de instrumento legal para normar su operación y otras previsiones legales Prevé la expedición de una Ley para armonizar la definición del delito en todos los ámbitos de gobierno. Creación de fiscalías estatales con las mismas características de la Agencia Nacional.
Mecanismos de participación ciudadana:
Mecanismos de coordinación con otros órganos y poderes
denuncias y seguimiento Prevé que el Consejo Consultivo será un cuerpo representativo de toda la ciudadanía encargado de observar y dar seguimiento al funcionamiento de la Agencia, así como emitir recomendaciones.
Coordinación con las dependencias públicas federales, estatales o municipales para prevenir y promover mecanismos de resarcimiento de daño por actos de corrupción. Coordinación con el Ministerio Público, fiscalías estatales, órganos de fiscalización federal y estatales, institutos de transparencia y acceso a la información y, si fuera el caso, con la fuerza pública en la investigación de casos de corrupción.
Mecanismos de vigilancia y control externos al órgano anticorrupción Creación de un Consejo Consultivo encargado de observar y dar seguimiento al ejercicio de las funciones de la Agencia. Tendrá capacidad para emitir recomendaciones a todas las dependencias públicas en todos los órdenes de gobierno, así como también ofrecerá cursos de capacitación permanente en materia de ética, responsabilidad pública, transparencia y combate a la corrupción.
Coordinación con la agencia competente para aplicar sanciones administrativas en contra de servidores públicos.
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Mecanismos de Rendición de Cuentas El Comisionado Presidente rinde informe anual ante el Consejo de Ética Pública.
4EFECTIVIDAD DEL ÓRGANO ANTICORRUPCIÓN Medición de impacto del nuevo control Se propone que las metas y criterios de evaluación del desempeño de la Comisión sean medibles, alcanzables, relevantes, temporales y específicos.
COMISIÓN NACIONAL ANTICORRUPCIÓN
No se especifica cuáles serán los indicadores para evaluar a la Comisión
Mecanismos de Rendición de Cuentas El Fiscal Nacional presentará anualmente un informe de actividades a los Poderes de la Unión y comparecerá ante las Cámaras del Congreso.
DEL ÓRGANO 4EFECTIVIDAD ANTICORRUPCIÓN
FISCALÍA NACIONAL CONTRA LA CORRUPCIÓN Y EL COMBATE AL LAVADO DE DINERO
Medición de impacto del nuevo control No están establecidos en la iniciativa
Mecanismos de Rendición de Cuentas El Consejo Consultivo Ciudadano observa el correcto funcionamiento de la Agencia. Asimismo, el Consejo (que durará en su cargo 5 años con renovación escalonada) presenta su informe anual de actividades ante el Senado sobre las recomendaciones emitidas a la Agencia y demás órganos, así como su estado de cumplimiento.
4EFECTIVIDAD DEL ÓRGANO ANTICORRUPCIÓN Medición de impacto del nuevo control
AGENCIA NACIONAL PARA EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN
No están establecidos en la iniciativa
Fuente: Elaboración propia con base en la iniciativas de los Grupos Parlamentarios del PRI, presentada el 15 de noviembre de 2012 en la Cámara de Senadores. La iniciativa del PRD se presentó en la Cámara de Senadores el 20 de noviembre de 2012. Por su parte, la iniciativa del PAN se presentó el 13 de septiembre de 2011 y fue aprobada por unanimidad en el Senado de la República el 13 de marzo de 2012, pasando a Cámara de Diputados para continuar su discusión legislativa.
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CÓMO CONTROLAR LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO
Balance de las propuestas para la creación de un nuevo órgano anticorrupción ACIERTOS
VULNERABILIDADES No se especifica con claridad la estructura de la Fiscalía (además de la creación del Fiscal Nacional) ni los mecanismos de coordinación con las instituciones del sistema de rendición de cuentas y anticorrupción vigente. La nueva Fiscalía se encargaría de la persecución de los delitos de lavado de dinero y corrupción a partir de la labor de las autoridades fiscalizadoras y la SFP, sin embargo en caso de que desaparezca esta última quedaría un hueco.
Introduce el tema de lavado de dinero como una conducta delictiva asociada regularmente con la corrupción, ampliando las áreas y agentes que requieren de control en esta asignatura. La creación del Registro Nacional de Declaración de Situación Patrimonial de Servidores Públicos es la única propuesta concreta en términos de control interno al Ejecutivo.
Considera la desaparición de la SFP y traslada la facultad de sanción administrativa a la Comisión, asignando el resto de las funciones a la SHCP y a las Nuevas Unidades de Auditoría Preventiva —UAP— (antes órganos internos de control) cuyos titulares serán nombrados por cada Secretaría.1 Estas nuevas unidades serán las encargadas de reportar a la Comisión sobre posibles casos de corrupción. Con ello, la efectividad del nuevo ente dependerá del funcionamiento de las UAP las cuales estarán subordinadas a cada despacho de Estado.2 Aunque la SHCP obliga a dichas unidades a entregar reportes, no se establece ningún mecanismo que garantice el cumplimiento de la normatividad de control gubernamental que estipule Hacienda. La propuesta no es explícita en el cómo se coordinará la Comisión con la ASF. No se establecen con claridad los perfiles de los comisionados que integrarían el órgano anticorrupción y los mecanismos de coordinación con el sistema anticorrupción vigente a nivel federal y local.
Considera la creación del Consejo Nacional de Ética Pública que implica en sí mismo un mecanismo de participación ciudadana y un instrumento de contrapeso independiente para vigilar el actuar y funcionamiento de la Comisión. La propuesta contempla la publicación de la Ley Anticorrupción y la inclusión de la corrupción como un delito en la ley penal, buscando su homologación en todos los niveles de gobierno, así como la creación de órganos equiparables a la Comisión a nivel local.
Plantea la creación de un marco legal que define corrupción como delito y que buscará armonizar la normatividad en todos los órdenes de gobierno. Fortalece la función de investigación y sanción anticorrupción rompiendo el monopolio del ejercicio de la acción penal. Contempla la creación de fiscalías estales y establece las áreas de coordinación y operación de funciones entre instituciones y ordenes de gobierno. Propone un mecanismo de resarcimiento del daño por actos de corrupción y destinos específicos para los recursos recuperados.
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La Agencia únicamente atenderá los casos que le de vista la ASF y no toma en consideración mecanismos de atención y recepción de denuncias del control interno. No contempla la factibilidad de la nueva Agencia ante el rediseño institucional por la inminente desaparición de la SFP y la concentración de las funciones anticorrupción en la SHCP. En materia de sanción administrativa, se supedita su funcionamiento a la aprobación de otra reforma constitucional para reconocer el Sistema Nacional de Fiscalización, lo que implica también la creación de un Tribunal sancionador en materia administrativa. No considera instrumentos directos para conocer de denuncias ciudadanas en materia de corrupción.
Ver en dictamen con Proyecto de Decreto que reforma la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal aprobado por la Cámara de Diputados el 22 de noviembre de 2012.
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El diseño de los controles anticorrupción supone el establecimiento de mecanismos de vigilancia a cargo de un agente que busca evitar el desvíos y abusos de los recursos públicos por parte de otros actores dentro de los espacios de interacción de la gestión gubernamental. Para que los agentes controladores anticorrupción cumplan con su función es fundamental que cuenten con una estructura de incentivos formales como: independencia (presupuestal y de toma de decisiones) del órgano controlado, designación del puesto mediante criterios objetivos y de profesionalización, protección de remociones arbitrarias, entre otros. Cuando un agente anticorrupción debe su puesto al titular del organismo que debe controlar, la actuación de dicho agente no estará necesariamente alineada a velar por el interés público, sino que los incentivos serán mantener su puesto y lealtad a quien lo designó.
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5 Riesgos para el nuevo sistema anticorrupción Antes de crear una instancia anticorrupción es necesario entender el mapa de actores vigentes y valorar si lo que se propone agrega, se traslapa o entorpece la estrategia de combate al fenómeno. En México no es suficiente una Comisión anticorrupción, se requiere activar un Sistema de controles anticorrupción que funcione adecuadamente. Los espacios de corrupción, opacidad e impunidad podrán reducirse en la medida en que el sistema de instituciones —en conjunto— active mecanismos de control, vigilancia y sanción efectivos. Que eleven los costos por cometer prácticas corruptas. Por ello, México Evalúa enlista a continuación una serie de riesgos identificados en esta primera revisión de las iniciativas legislativas para combatir el fenómeno.
1. NUEVOS ÓRGANOS DE CONTROL ANTICORRUPCIÓN QUE SE ALEJAN DE LOS FOCOS ROJOS. Las propuestas para la creación del nuevo ente refuerzan principalmente las funciones de investigación y sanción contra prácticas corruptas, a partir de un arreglo institucional que lo ubicaría lejos de las áreas de riesgo en la gestión pública tales como: compras públicas, contratación de recursos humanos, gestión financiera y entrega de bienes y servicios públicos. Con ello, el campo de actuación del nuevo órgano se concentraría en la atención de las consecuencias de actos de corrupción o casos consumados, alejándose de los espacios de contención del fenómeno al interior de la administración pública. El riesgo radica en que la discusión legislativa de las iniciativas pase por alto el rediseño del control anticorrupción interno y no lo vincule con las funciones de investigación y sanción del nuevo ente anticorrupción. Es fundamental no minimizar la relevancia de los cambios presentados al control interno gubernamental, ya que este es el primer vigilante que debe alertar sobre prácticas indebidas y de este depende que los órganos anticorrupción externos lleven a cabo sus funciones. 2. ATOMIZAR MÁS EL SISTEMA VIGENTE CON UN ÓRGANO ANTICORRUPCIÓN AUTÓNOMO. La existencia de un órgano especializado en el combate a la corrupción es necesaria y deseable en la medida en que fortalezca el sistema y genere incentivos claros ante la desviación de la norma y el abuso de la función pública. Sin embargo, no considerar las áreas de cooperación y coordinación entre instituciones competentes puede debilitar su actuar y reducir su efectividad en la medida en que contribuya a la ya desmedida atomización del sistema anticorrupción que opera actualmente. Con el rediseño del régimen de control gubernamental y la creación de las nuevas UAP, el debate sobre el nuevo ente anticorrupción debe contemplar los mecanismos de colaboración entre ambas instancias para elevar las posibilidades de contener las prácticas indebidas. Sin los lazos comunicantes para alertar sobre posibles casos de corrupción será nula la probabilidad de investigar o sancionar (administrativa o penalmente) estas prácticas, así como contener el fenómeno. 3. REDUCIR LA BRECHA ENTRE LA LEGISLACIÓN Y SU IMPLEMENTACIÓN EXITOSA. En el diagnóstico realizado por México Evalúa sobre el sistema anticorrupción vigente se hizo evidente la distancia que existe entre la creación de leyes para controlar la gestión pública y la aplicación exitosa de las mismas. Hoy, el Legislativo atraviesa por un proceso de aprobación de reformas legales en materia de transparencia, rendición de cuentas y control gubernamental, así como la discusión de la propuesta de agencia anticorrupción. El riesgo de seguir ampliado la brecha entre leyes, su aplicación y la falta de resultados se incrementa en la medida en que no se prevea la generación de leyes secundarias para implementar de forma exitosa los nuevos cambios legales. También, es necesario que toda la normatividad en materia de transparencia y rendición de cuentas ya existente, más los cambios aprobadas al sistema de contabilidad gubernamental o en discusión (IFAI) se conciban con una visión integral y complementaria. Dichas reformas apuntan a un objetivo común: controlar la gestión pública y optimizar el uso de recursos públicos. 4. RENDICIÓN DE CUENTAS Y EFECTIVIDAD DEL NUEVO ÓRGANO ANTICORRUPCIÓN. La ausencia de resultados visibles en materia de corrupción hasta ahora y la dificultad para traducir el esfuerzo de construcción institucional en una percepción positiva de la ciudadana fue una de las principales limitaciones de la estrategia vigente. Esto hace imperativo comunicar con claridad cuáles serán las metas e indicadores para evaluar los avances en la materia. Las iniciativas anticorrupción excluyeron de sus propuestas instrumentos pertinentes para valorar su actuar. Esto requiere de la formulación de indicadores de efectividad y metodologías de evaluación para el nuevo ente, pero también pasa por el establecimiento de mecanismos de transparencia y generación de información que deberá presentar y justificar dicho órgano. 5. LA OPERACIÓN DE UN ÓRGANO NACIONAL ANTICORRUPCIÓN EN UN SISTEMA FEDERADO REQUIERE DEL TRASLADO DE FACULTADES Y ATRIBUTOS A LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS. Existe el enorme reto de trasladar estos diseños institucionales al ámbito local para evitar la captura de los nuevos órganos, evaluar su correcto funcionamiento y la capacidad de la Federación para atraer casos que ameriten una revisión cuidadosa ante una actuación desfavorable del órgano local. Esto no sólo implica definir la creación de una nueva oficina con atribuciones en materia de corrupción, sino que también requiere de la homologación del marco legal en todo el país, la definición de competencias, responsabilidad y atribuciones.
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México Evalúa presenta este primer análisis de riesgos en la creación de un nuevo órgano anticorrupción externo como un insumo para el debate de los próximos días en el Legislativo y la opinión pública. El rediseño institucional al sistema anticorrupción vigente debe ser una decisión cuidadosa e informada, que no responda únicamente a la coyuntura política del periodo de transición. La casi aprobada reforma a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal impone cambios relevantes del sistema de control interno anticorrupción, cuyo diseño y efectos serán evaluados y presentados por México Evalúa en las próximas semanas. Nos comprometemos como institución a dar seguimiento puntual a las iniciativas presentadas en materia de combate a la corrupción en el país y a cumplir con nuestra misión de informar al ciudadano y a los tomadores de decisiones.
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