Plano Municipal de Saneamento Básico - Revista de Administração Municipal - Edição 274 - IBAM by IBAM IBAM

Nº 274 Abril a Setembro 2010 Ano 57 Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS IBAM

Plano Municipal de Saneamento Básico ARTIGOS

E MAIS

• SANEAMENTO • GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS • CIDADES INTERCULTURAIS • DEFICIT HABITACIONAL • PARADIPLOMACIA • OCUPAÇÕES INFORMAIS

• FINANÇAS MUNICIPAIS • PARECERES E JURISPRUDÊNCIA • PERGUNTE AO IBAM

Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM

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Ano 57 - Nº 274

Abril a Setembo de 2010

Revista Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM

Os Planos Municipais de Saneamento Básico OS EDITORES específicas, espírito de iniciativa e dinâmica cosmopolita associados à imigração se aprenderem a gerir o ´estresse da diversidade` e tratarem a integração como um desafio positivo.” Em DEFICIT HABITACIONAL E A QUESTÃO AMBIENTAL NO MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS, de autoria de José Ricardo Maia de Siqueira, Isabel Cabral e Fernando da Silva Fernandes, aborda-se o Projeto Reciclares, que desenvolve uma técnica de reaproveitamento das garrafas PET na construção de casas populares. O artigo analisa a eficácia do projeto e expõe seus pontos fortes e suas limitações. Em artigo sobre a PARADIPLOMACIA: FERRAMENTA DE INCLUSÃO INTERNACIONAL DOS MUNICÍPIOS, Reinaldo Dias define o conceito e comenta o “incremento da presença dos governos locais no cenário internacional”, na busca de “uma maior inserção na dinâmica global para impulsionar o desenvolvimento de seu território.” OCUPAÇÕES INFORMAIS EM ÁREAS DE RELEVÂNCIA AMBIENTAL: FORMULAÇÃO DE UM MODELO PARA AVALIAR O CONFLITO, de autoria de Oswaldo Schuch, Alexandre Leripio e Adriana Rossetto, indica os procedimentos metodológicos que foram adotados para pesquisa sobre ocupações informais, comenta os resultados de entrevistas com moradores sobre a questão ambiental, apresenta o quadro de supressão vegetal na localidade em que se deram as ocupações e se avaliam as características biológicas da vegetação remanescente. Na seção FINANÇAS MUNICIPAIS, Heraldo da Costa Reis aborda o tema Bens de Uso Comum e a sua Contabilização, segundo as NBC Ts nº 16.10 e nº 16.9, aprovadas pelas Resoluções nºs 1137/08 e 1136/08, respectivamente, e divulgadas pelo DOU de 21 de novembro de 2008. Em PERGUNTE AO IBAM, Luciana Hamada responde a questão sobre as providências que o administrador municipal deve tomar para implantar uma gestão eficiente da energia elétrica. PARECERES E JURISPRUDÊNCIA complementa o conjunto de seções permanentes da Revista de Administração Municipal, editada pelo IBAM.

EDITORIAL

Resultados de pesquisa recentemente divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, do Ministério do Planejamento, Organização e Gestão, ratificam o desafio da ampliação e da qualidade dos serviços de esgotamento sanitário no país, um dos quatro componentes do Plano Municipal de Saneamento Básico. Em apenas 55,2% dos municípios brasileiros há coleta de esgoto por rede geral. Os números tornam-se mais desafiadores quando se tem em conta que, na média, apenas 44% dos domicílios são atendidos pelo serviço. Ainda segundo a pesquisa, menos de um terço dos municípios brasileiros fazem o tratamento do esgoto, feita a ressalva das fortes disparidades regionais e que são resumidas, no relatório do IBGE, pela comparação entre os municípios do Estado de São Paulo e do Maranhão. Em São Paulo, 78,4% dos municípios fazem tratamento de esgoto; no Maranhão, apenas 1,4%. De autoria de Jefferson Renato Teixeira Ribeiro, Caroline Surian e Ivan Geraidine, o artigo OS MUNICÍPIOS E O SANEAMENTO BÁSICO destaca a premência do planejamento da prestação do saneamento básico no território municipal e, fundamentado no que dispõem a Lei Federal 11.445/07 e o Decreto 7217/10, que a regulamenta, destaca o papel dos dirigentes municipais na condução da elaboração dos Planos Municipais de Saneamento Básico. Ainda no âmbito do saneamento básico, Roberto Naime e Cláudio Silva Rocha abordam o componente de resíduos sólidos no artigo UTILIZAÇÃO DE INSTRUMENTOS LEGAIS PARA INDUZIR MELHORIAS NA GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS, também publicado neste número da Revista de Administração Municipal. CIDADES INTERCULTURAIS: A CONSTRUÇÃO DE UMA CULTURA DE DIVERSIDADE, de Irena Guidikova, comenta o Programa Cidades Interculturais de iniciativa do Conselho da Europa e da Comunidade Europeia e afirma que as “cidades têm muito a ganhar com as competências

Missão da Revista A missão da Revista é ser um meio de difusão de informação, de estudos, de resultados de pesquisas inéditas e um fórum de debate sobre temas de interesse nacional e internacional relacionados ao federalismo, à descentralização, ao desenvolvimento da capacidade institucional dos governos municipais, à construção de uma sociedade democrática e à valorização da cidadania.

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ÍNDICE

Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM

EXPEDIENTE A Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS é uma publicação do Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM, de periodicidade trimestral, depositada na Reserva Legal da Biblioteca Nacional e no Catálogo Internacional de Periódicos sob o n.° BL ISSN 0034-7604. Registro Civil de Pessoas Jurídicas n.° 2.215. EDITORES Nilton Almeida Rocha – Editor Executivo Heraldo da Costa Reis – Editor Técnico Sandra Mager – Produção Gráfica Ana Kelly de Jesus – Apoio Editorial

Conselho Editorial Ana Maria Brasileiro (UNIFEM/ONU/Washington/Estados Unidos), Celina Vargas do Amaral Peixoto (FGV/Rio de Janeiro/RJ), Emir Simão Sader (CLACSO/Buenos Aires/ ARGENTINA), Fabrício Ricardo de Limas Tomio (UFPr/Curitiba/PR), Jorge Wilheim (Consultor em urbanismo, São Paulo/SP), Nilton Almeida Rocha (IBAM, Rio de Janeiro/RJ), Paulo du Pin Calmon (UNB/CEAG/Brasília/DF) e Rubem César Fernandes (VIVA RIO/Rio de Janeiro/RJ). Conselho Técnico Alexandre Santos, Heraldo da Costa Reis, Marlene Fernandes e Nilton Almeida Rocha. Esta publicação consta do indexador internacional Lilacs – América Latina e Caribe. Consta nas seguintes páginas: • • • • • • • • • •

FEA/USP - Departamento de Administração FGV - Biblioteca Mário Henrique Simonsen UNB - Biblioteca Machado de Assis Biblioteca Nacional Instituto Brasileiro de Informação em Ciência e Tecnologia Catálogo Coletivo Nacional (CCN) Association of Research Libraries Latin Americanist Research Resources Project Institut des Hautes Études de l’Amérique Latine - Centre de Recherche et de Documentation sur l’Amérique Latine Facultad de Ciencias Juridicas y Politicas - Universidad Central de Venezuela HACER - Hispanic American Center for Economic Research

Filiação A Revista de Administração Municipal – MUNICÍPIOS é filiada à Associação Brasileira de Editores Científicos – ABEC. • (O selo da ABEC pode ser obtido no site: http://www.lncc.br/ abec/) ASSINATURAS Tel.: (21) 2536-9711/ 2536-9712 • revista@ibam.org.br Valor da assinatura anual: R$ 48,00 Tiragem: 2 mil exemplares REDAÇÃO Coordenação Editorial Edição 1 – Comunicação & Serviços Ltda. • Telefax: (21) 24621933 Jornalista responsável: Mauricio S. Lima (MTb 20.776) Jornalismo: Ana Cristina Soares Revisora gramatical: Lucíola M. Brasil Programação visual: Virgilio Pinheiro Foto de Capa: sxc.hu

ARTIGOS E REPORTAGEM / ARTICLES AND REPORTAGE

05 Os municípios e o planejamento do saneamento básico Jefferson Renato Teixeira Ribeiro, Caroline Surian Ribeiro, Ivan Geraidine 16 Utilização de instrumentos legais para induzir melhorias na gestão dos resíduos sólidos urbanos – Use of legal instruments to induce improvements in the management of urban solid waste Roberto Naime, Cláudio Silva da Rocha 31 Cidades interculturais: a construção de uma cultura de diversidade – Intercultural cities: building a culture of diversity Irena Guidikova 42 Deficit habitacional e a questão ambiental em Teresópolis: análise de um projeto de construção de casas populares, usando embalagens de polietileno tereftalato – Housing deficit and environmental change in Teresópolis: analysis of a project to build housing using polyethylene terephthalate packings José Ricardo Maia de Siqueira, Isabel Cabral, Fernanda da Silva Fernandes 52 Paradiplomacia: ferramenta de inclusão internacional dos municípios – Paradiplomacy: international tool for inclusion of cities Reinaldo Dias 60 Ocupações informais em áreas de relevância ambiental: formulação de um modelo para avaliar o conflito – Informal settlements in areas of environmental significance: formulating a model to assess the conflict João Carlos Coser PARECERES E JURISPRUDÊNCIA / REPORTS AND JURISPRUDENCE

DEPARTAMENTO COMERCIAL Contato: (21) 2462-1933 Os artigos refletem a opinião de seus autores. É permitida a sua reprodução desde que citada a fonte. IBAM – Edifício Diogo Lordello de Mello Largo IBAM, 1 – Humaitá – Rio de Janeiro, RJ CEP 22271-070 Tel.: (21) 2536-9797 www.ibam.org.br Conselho de Administração João Pessoa de Albuquerque – Presidente Álvaro Almerio de Azevedo Pessoa dos Santos, Celina Vargas do Amaral Peixoto, Luiz Antonio Santini Rodrigues da Silva, Mayr Godoy, Edson de Oliveira Nunes, Edvaldo Pereira de Brito, Henrique Brandão Cavalcanti, Maria Terezinha Tourinho Saraiva e Raymundo Tarcísio Delgado. Conselho Fiscal Aguinaldo Helcio Guimarães, Inéa Fonseca, Jorge Gustavo da Costa, Paulo Reis Vieira e Roberto Guimarães Boclin.

70 Projeto de Lei alteradora do regulamento de estacionamento em vias públicas. Iniciativa de vereador. Inconstitucionalidade. Matéria reservada ao Executivo. Jurisprudência.

Marcus Alonso Ribeiro Neves 72 A concessão do uso de bem público para estacionamento rotativo é ato privativo do Executivo que deve ser precedido de licitação.

Eduardo Garcia Ribeiro Lopes Domingues

Superintendência Geral Paulo Timm REPRESENTAÇÕES São Paulo Avenida Ceci, 2081 • Planalto Paulista, São Paulo • SP • CEP 04065-004 • Tel/Fax: (11) 5583-3388 • Ibamsp@ibam.org.br Santa Catarina Rua Hermann Hering, 55, térreo • Bom Retiro • Blumenau • SC • CEP 89010-600 • Tel/Fax: (47) 3041-6262 • Ibamsc@ibam.org.br

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SEÇÕES / SECTIONS

29 – FINANÇAS MUNICIPAIS/MUNICIPAL FINANCES 74 – PERGUNTE AO IBAM/ASK TO IBAM

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SANEAMENTO BÁSICO Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM

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Os municípios e o planejamento do saneamento básico Jefferson Renato Teixeira Ribeiro Graduado em Engenharia Civil, sócio-gerente, coordenador e executor de Projetos das empresas Serenco – Serviços de Engenharia Consultiva desde 1980 e Ambiplan – Engenharia Ambiental desde 2006.

Caroline Surian Ribeiro Graduada em Engenharia Civil, com MBA em Sistemas de Gestão Ambiental, sócia-gerente, coordenadora e executora de Projetos da empresa Ambiplan – Engenharia Ambiental desde 2006.

Ivan Geraidine

RESUMO

Engenheiro eletrônico com pós-graduações em Administração de Empresas pelo Rochester Institute of Technology e pela Fundação Dom Cabral e pós-graduação em Administração Municipal pela FAAP.

A época é de planejar a prestação do saneamento básico no território municipal. Os dirigentes municipais devem estar atentos às demandas decorrentes para elaboração dos Planos de Saneamento adequados às peculiaridades regionais. Devem, portanto, assumir com a maior brevidade possível, as responsabilidades conferidas pela Lei Federal 11.445/07 e regulamentada pelo decreto 7217/10. É de fundamental importância que todos os municípios brasileiros elaborem os seus planos de saneamento básico, com conclusão, no mais tardar, até dezembro de 2013. É o que determina o decreto federal 7217/10, que regulamenta a Lei nº 11.445, de janeiro de 2007, sendo condição obrigatória para o acesso a recursos da União a partir do ano de 2.014. Ressalta-se que a grande maioria dos municípios brasileiros ainda precisa iniciar esse processo. Palavras-chave: Planos de saneamento. Lei Federal 11.445/07. Municípios.

INTRODUÇÃO Em janeiro de 2007, foi sancionada a Lei n.º 11.445/07, que ficou conhecida como a Lei Nacional do Saneamento Básico (LNSB). Esta lei foi resultante de

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incontáveis e amplos debates na Câmara e no Senado. Sua elaboração teve a participação ativa de municípios, estados, companhias estaduais, municipais e prestadores privados de serviços de saneamento básico, além de en-

tidades de classe e da sociedade civil. Um dos principais pontos introduzidos por essa lei, e incluído no seu art. 9º, refere-se à obrigação dos titulares dos serviços, no caso os municípios, segundo o art.

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241 da Constituição Federal, a elaborarem seu Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB) O referido artigo preconiza: “O titular dos serviços formulará a respectiva política pública de saneamento básico, devendo, para tanto: I - elaborar os planos de saneamento básico, nos termos desta Lei; II - prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços e definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os procedimentos de sua atuação; III - adotar parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde pública, inclusive quanto ao volume mínimo per capita de água para abastecimento público, observadas as normas nacionais relativas à potabilidade da água; IV - fixar os direitos e os deveres dos usuários; V - estabelecer mecanismos de controle social, nos termos do inciso IV do caput do art. 3º desta Lei; VI - estabelecer sistema de informações sobre os serviços, articulado com o Sistema Nacional de Informações em Saneamento (SNIS); VII - intervir e retomar a operação dos serviços delegados, por indicação da entidade reguladora, nos casos e condições previstos em lei e nos documentos contratuais” Posteriormente, o artigo 50 determinou que a alocação de recursos públicos federais e os financiamentos com recursos da União ou com recursos geridos ou operados por órgãos ou entidades da União serão

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Neste cenário, o grande protagonista da formulação da política e da modelagem da prestação dos serviços de saneamento é o Município, representado pelo prefeito

feitos em conformidade com as diretrizes e os objetivos estabelecidos nos arts. 48 e 49 desta lei, relativos às políticas públicas federais e com o Plano Municipal de Saneamento Básico, que deverá englobar integralmente o território do ente da Federação que o elaborou. Em outras palavras, os municípios que não tiverem elaborado o seu Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB), nos termos da referida lei não terão acesso a recursos que, como todos sabem, são essenciais para transformar a triste realidade de nossas cidades no que tange ao saneamento básico, produzindo, assim, a tão esperada universalidade na prestação dos serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e drenagem pluvial. É interessante notar que a lei permite que os planos de cada um dos quatro segmentos do saneamento básico, conforme definidos no

artigo 3º da LNSB, poderão ser específicos para cada serviço. Entretanto, no caso dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, recomenda-se que sejam feitos em um único plano consolidado, dada a forte interdependência existente entre os mesmos. Outro efeito fundamental do PMSB refere-se à delegação dos serviços. Lê-se no artigo 11: “São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico: I - a existência de plano de saneamento básico ...” Como a celebração de convênios e/ou outros instrumentos para delegação dos serviços foi vetada pela LNSB, não resta outra alternativa aos titulares dos serviços senão elaborar os seus PMSBs tanto para operar diretamente os serviços por meio de autarqui-

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SANEAMENTO BÁSICO

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as municipais ou departamentos específicos como para delegá-los a empresas privadas, estaduais, públicas ou de capital misto. Os planos são instrumentos indispensáveis da política pública de saneamento básico e obrigatórios para a contratação ou a concessão dos serviços. A política e o plano são de responsabilidade dos titulares dos serviços, ou seja, os municípios, e podem ser praticados individualmente ou na forma de Consórcio. Esta responsabilidade não pode ser delegada. A elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico é uma oportunidade para toda a sociedade conhecer e entender o que acontece com o saneamento da sua cidade, discutir as causas dos problemas e buscar soluções. Juntos, população e Poder Público municipal, devem estabelecer metas para o acesso a serviços de boa qualidade e decidir estratégias para alcançar a universalização dos serviços de saneamento básico. Cada Município também deve definir como será o acompanhamento e as revisões periódicas do plano, assim como aspectos relacionados à regulação dos serviços, de maneira que se avalie se as intervenções e as ações programadas estão sendo realizadas e se os objetivos e as metas estão sendo alcançados. Recomenda-se que este processo tenha participação de toda a sociedade e seja aprovado pela Câmara Municipal, com consolidação por decreto do prefeito.

Federal. São os responsáveis por organizar a prestação dos serviços de saneamento básico à população local. Essa responsabilidade inclui planejar os serviços de saneamento básico nos seus quatro componentes, água, esgoto, drenagem e resíduos sólidos, prestálos diretamente ou delegá-los, definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização, definir os parâmetros de qualidade, fixar direitos e deveres dos usuários e estabelecer os mecanismos de participação e controle social. A política pública de saneamento básico também deve definir as condições para a prestação dos serviços, envolvendo a sua sustentabilidade, viabilidade técnica, econômica e financeira, bem como a definição de sistema de cobrança, composição de taxas e tarifas e política de subsídios. O Plano é o principal instrumento da política de saneamento básico e deve representar um compromisso coletivo da sociedade em relação ao conjunto das necessidades demandadas para a prestação adequada dos serviços. O espaço reservado aos atores do processo de planejamento, que são os dirigentes municipais, deve ser preenchido de acordo com os princípios de autonomia e independência decisórias e de participação social.

RESPONSABILIDADE PELO PLANEJAMENTO

A Lei Federal n.º 11.445/07, regulamentada pelo Decreto nº 7.217/10, criou uma nova conjuntura institucional para a prestação dos serviços de saneamen-

A lei reservou um papel especial aos municípios e ao Distrito

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LEGISLAÇÃO

to no Brasil, retratada principalmente pela exigência do planejamento das ações demandadas pelo setor. Neste cenário, o grande protagonista da formulação da política e da modelagem da prestação dos serviços de saneamento é o Município, representado pelo prefeito. Este poder é originário da Constituição Federal, conforme estabelecido no artigo 30, que define como competência dos municípios as ações de organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local. Os Planos Municipais de Saneamento Básico são os principais instrumentos para o exercício das prestações dos serviços de saneamento contextualizadas pela legislação atual. A legislação determina que o planejamento seja indelegável, de responsabilidade exclusiva dos titulares, os municípios, e que seja elaborado com a participação da sociedade, podendo ser fundamentado em estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço. LIDERANÇA Caberá ao prefeito, como chefe do Poder Executivo, a liderança do processo de elaboração do Plano de Saneamento Básico, ou seja, o papel de coordenação geral e orientação dos trabalhos técnicos. O titular deverá assegurar as condições para a ampla e efetiva participação da sociedade civil e dos prestadores dos serviços que não pertençam à administração, bem como de outras instituições

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com interfaces com o saneamento. Para tanto, devem ser divulgadas todas as atividades e criados canais de participação em cada etapa de discussão e deliberação. E, ainda, assegurar a difusão ampla das informações relativas ao Plano, incluindo o acesso aos estudos e aos diagnósticos. CONTEÚDO MÍNIMO DO PLANO DE SANEAMENTO A Lei de Saneamento Básico estabelece que o Plano deve conter: • diagnóstico técnico-social; • objetivos e metas progressivas e graduais para a universalização dos serviços, metas de qualidade e eficiência do uso de recursos naturais, dentre outras; • programas, projetos e ações, inclusive as emergenciais; • mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas; e • estudos de sustentabilidade econômica financeira da prestação dos serviços. O Plano deve prever recursos para a sua concretização, definir as prioridades de ação e orientar os orçamentos futuros do Município na área de saneamento.

Segundo dados do SNIS, o Brasil precisa investir cerca de R$ 250 bilhões para atingir a universalização dos serviços de água e esgoto. Entretanto, apesar dos esforços dos Governos Estaduais e do Governo Federal, estão sendo investidos pouco mais de R$ 4 bilhões a cada ano

de procedimento que, no mínimo, deverá prever fases de: I - divulgação, em conjunto com os estudos que os fundamentarem; II - recebimento de sugestões e críticas por meio de consulta ou audiência pública; e III - quando previsto na legislação do titular, análise e opinião por órgão colegiado criado nos termos do art. 47 da Lei n.º 11.445, de 2007.

ASPECTOS REGULATÓRIOS O art. 26, do Decreto Federal n.º 7.217/2010, define que: “A elaboração e a revisão dos planos de saneamento básico deverão efetivar-se, de forma a garantir a ampla participação das comunidades, dos movimentos e das entidades da sociedade civil, por meio

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§ 1º A divulgação das propostas dos planos de saneamento básico e dos estudos que as fundamentarem dar-se-á por meio da disponibilização integral de seu teor a todos os interessados, inclusive por meio da rede mundial de computadores – internet e por audiência pública. § 2º A partir do exercício fi-

nanceiro de 2014, a existência de plano de saneamento básico, elaborado pelo titular dos serviços, será condição para o acesso a recursos orçamentários da União ou a recursos de financiamentos geridos ou administrados por órgão ou entidade da administração pública federal, quando destinados a serviços de saneamento básico.” É importante também salientar o disposto no artigo 39 que estabelece o seguinte: “Art. 39. São condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico: I - existência de plano de saneamento básico; II - existência de estudo comprovando a viabilidade técnica e eco-

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SANEAMENTO BÁSICO

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nômico-financeira da prestação universal e integral dos serviços, nos termos do respectivo plano de saneamento básico; III - existência de normas de regulação que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes da Lei n.º 11.445, de 2007, incluindo a designação da entidade de regulação e de fiscalização; e IV - realização prévia de audiência e de consulta públicas sobre o edital de licitação e sobre a minuta de contrato, no caso de concessão ou de contrato de programa. § 1º Para efeitos dos incisos I e II do caput, serão admitidos planos específicos quando a contratação for relativa ao serviço cuja prestação será contratada, sem prejuízo do previsto no § 2º do art. 25. § 2º É condição de validade para a celebração de contratos de concessão e de programa cujos objetos sejam a prestação de serviços de saneamento básico que as normas mencionadas no inciso III do caput prevejam: I - autorização para contratação dos serviços, indicando os respectivos prazos e a área a ser atendida; II - inclusão, no contrato, das metas progressivas e graduais de expansão dos serviços, de qualidade, de eficiência e de uso racional da água, da energia e de outros recursos naturais, em conformidade com os serviços a serem prestados; III - prioridades de ação, compatíveis com as metas estabelecidas; IV - hipóteses de intervenção e de retomada dos serviços; V - condições de sustentabilidade e equilíbrio econômico-financeiro da prestação dos serviços, em

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regime de eficiência, incluindo: a) sistema de cobrança e composição de taxas, tarifas e outros preços públicos; b) sistemática de reajustes e de revisões de taxas, tarifas e outros preços públicos; e c) política de subsídios. VI - mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços. § 3º Os planos de investimentos e os projetos relativos ao contrato deverão ser compatíveis com o respectivo plano de saneamento básico. § 4º O Ministério das Cidades fomentará a elaboração de norma técnica para servir de referência na elaboração dos estudos previstos no inciso II do caput. § 5º A viabilidade mencionada no inciso II do caput pode ser demonstrada mediante mensuração da necessidade de aporte de outros recursos além dos emergentes da prestação dos serviços. § 6º O disposto no caput e seus incisos não se aplica aos contratos celebrados com fundamento no inciso IV do art. 24 da Lei n.º 8.666, de 1993, cujo objeto seja a prestação de qualquer dos serviços de saneamento básico.” A IMPORTÂNCIA DO EXERCÍCIO DA TITULARIDADE O Brasil encontra-se em estágio muito atrasado na área de saneamento básico quando o comparamos a outros serviços, como telecomunicações, energia etc., e mais ainda quando o comparamos a outros países do primeiro mundo ou demais países em desenvolvimento.

Hoje em dia, admitir que uma cidade não provê a 100% de seus cidadãos água potável de boa qualidade e não coleta e trata integralmente o esgoto sanitário gerado, de forma que se possam manter despoluídos nossos mananciais, soa como um absurdo. O advento da Lei n.º 11.445/07 (Lei Nacional do Saneamento Básico – LNSB) que trouxe, ainda que de forma incompleta, um marco regulatório para o setor, até então inexistente, inaugura uma nova fase de desenvolvimento na área de saneamento. É fundamental nesta nova fase que os municípios abracem o problema como seus e liderem as soluções, tanto pela obtenção de recursos públicos como pelo engajamento do setor privado. O EQUILÍBRIO ECONÔMICO E FINANCEIRO DOS SISTEMAS Segundo dados do SNIS (Sistema Nacional de Informações de Saneamento), instrumento desenvolvido pelo Ministério das Cidades, o Brasil precisa investir cerca de R$ 250 bilhões para atingir a universalização dos serviços de água e esgoto. Entretanto, apesar dos esforços dos Governos Estaduais e do Governo Federal, estão sendo investidos pouco mais de R$ 4 bilhões a cada ano. Se isto continuar, não sairemos dos tristes 32% em média de esgotos tratados em relação ao produzido, por exemplo. Uma das causas, raiz deste baixo volume de investimentos, é a falta de planejamento. Tanto o

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setor privado quanto os governos não irão alocar recursos expressivos sem a certeza de que: 1 - os resultados serão alcançados e mantidos/ampliados ao longo do tempo; 2 - a sustentabilidade econômica será garantida por meio de uma adequada cobrança pelos serviços e por uma alta eficiência do operador dos sistemas. O PMSB é o instrumento que avalia e planeja para que essas duas condições sejam atingidas de forma segura. Pode-se estabelecer a seguinte relação entre itens fundamentais do PMSB e informações necessárias à formulação do PMSB:

O Brasil encontra-se em estágio muito atrasado na área de saneamento básico quando o comparamos a outros serviços como telecomunicações, energia etc., e mais ainda quando o comparamos a outros países do primeiro mundo

1- Do adequado diagnóstico da situação atual do Município: a. percentuais de cobertura dos serviços; b. índices de eficiência do operador do sistema, não importando ser este operador público ou privado; c. índices de equilíbrio econômico e financeiro do operador, que indiquem inadimplência, endividamento, relação custo operacional versus receita auferida e outros; d. comparabilidade da tarifa praticada com a de outros municípios de porte similar; e. estado das instalações disponíveis para as operações e quais as necessidades imediatas de investimento. 2- Um adequado estudo populacional e das demandas futuras em estrita sintonia com o Plano Diretor do Município. Se necessário, o levantamento dessas in-

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formações deverá ser parte do PMSB. 3- Metas e prioridades para atingimento da universalidade dos serviços. 4- Avaliação da sustentabilidade econômico e financeira compreendendo: a. volume de investimentos necessários à universalização dos serviços; b. custos operacionais dos serviços; c. plano tarifário que, atendendo ao princípio da modicidade tarifária, como determinado pela LNSB, suporte um fluxo de caixa adequado com uma condição de atratividade mínima tanto para a operação via capital privado quanto por órgão ou empresa pública. Qualquer sistema que não atinja a sustentabilidade econômica está fadado a fracassar, não

importando a natureza deste. No caso dos serviços municipais, por exemplo, as Prefeituras, muitas vezes, por razões políticas, não praticam uma tarifa mínima necessária ao atingimento do equilíbrio das contas de suas autarquias ou departamentos. PASSOS PARA A ELABORAÇÃO DO PMSB O Ministério das Cidades publicou, por meio da Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, um documento chamado Diretrizes para a Definição da Política e Elaboração do Plano de Saneamento Básico. Neste documento, são citadas as seguintes leis, decretos e demais documentos que devem fundamentar a elaboração dos PMSBs:

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SANEAMENTO BÁSICO

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- Lei n.º 10.257/01 – Estatuto das Cidades. - Lei n.º 11.445/07 – Lei Nacional de Saneamento Básico. - Decreto n.º 7.217/2010, que regulamenta a Lei n.º 11.445/07. - Lei n.º 11.107/05 – Lei de Consórcios Públicos. - Lei n.º 8.080/1990 – Lei Orgânica da Saúde. - Lei n.º 8.987/1995 – Lei de Concessão e Permissão de serviços públicos. - Lei n.º 11.124/05 – Lei do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social. - Lei n.º 9.433/1997 – Política Nacional de Recursos Hídricos. - Portaria n.º 518/04 do Ministério da Saúde e Decreto n.º 5.440/05 – que, respectivamente, definem os procedimentos e as responsabilidades relativos ao controle de qualidade da água para consumo humano e à informação ao consumidor sobre a qualidade da água. - Resolução Recomendada n.º 75, de 02/07/09, do Conselho das Cidades, que trata da Política e do conteúdo Mínimo dos Planos de Saneamento Básico. - Resolução CONAMA n.º 307/2002 – estabelece diretrizes, critérios e procedimentos para a gestão dos resíduos da construção civil. - Resolução CONAMA n.º 283/2001 – dispõe sobre tratamento e destinação final dos resíduos dos serviços de saúde. Além desses dispositivos, devem ser considerados, quando já formulados, os seguintes normativos de âmbito local e regional: - Lei Orgânica Municipal, Plano Diretor do Município e o

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Plano Local de Habitação de Interesse Social. - Resoluções das Conferências Municipais da Cidade, de Saúde, de Habitação, de Meio Ambiente e de Saúde Ambiental. - Protocolo de Intenções, que define o Consórcio de Saneamento na hipótese do Plano de Saneamento Básico para a Gestão Associada. - Os Planos das Bacias Hidrográficas onde o Município está inserido. O documento Diretrizes para a Definição da Política e Elaboração do Plano de Saneamento Básico poderá ser um apoio aos municípios em seus processos de elaboração de seus PMSBs. É muito importante que os responsáveis pela elaboração do PMSB avaliem a necessidade de contratar alguma entidade externa, especializada, para ajudá-los nesta tarefa que acarreta uma grande complexidade tanto na área de Engenharia Sanitária quanto na elaboração dos modelos financeiros e na obtenção dos dados necessários à confecção do plano. Outro cuidado importante é observar que o operador dos serviços não deve ser o autor do plano, embora deva fornecer os dados necessários à sua elaboração. O operador, neste caso, não pode ser “Juiz e Parte”, já que potenciais conflitos de interesse poderão vir à tona como o estabelecimento das tarifas mínimas necessárias ao equilíbrio financeiro e outras. CASO DE SUCESSO Vários municípios brasileiros já elaboraram seus PMSBs

e deram prosseguimento ao mesmo, colhendo resultados satisfatórios. Um bom exemplo é Resende (RJ), que elaborou seu plano para abastecimento de água e tratamento de esgotos anteriormente à sanção da Lei n.º 11.445/07 e finalizou o seu PMSB para água e esgoto, em 2006. Na época, o Município enfrentava problemas comuns a muitos municípios brasileiros: tratava apenas 6% do esgoto produzido, a capacidade de produção de água potável estava próxima do limite máximo do consumo e havia risco de falta d’água crônica nos anos vindouros. A autarquia responsável pelos serviços de água e esgoto apresentava dívidas com o Governo Federal que dificultavam o acesso a recursos da União. O PMSB elaborado apontou para a necessidade de investimentos na casa dos R$ 60 milhões, a curto prazo, chegando a R$ 106 milhões nos 30 anos da abrangência do Plano (a LNSB determina que o Plano deve cobrir pelo menos 20 anos, mas Resende optou por abranger 30 anos como forma de alavancar a viabilidade econômica da prestação dos serviços). Também determinou um plano de metas a ser atingido com os referidos investimentos e um plano tarifário que, associado ao custo de uma operação dentro de padrões de eficiência consistentes, viabilizariam economicamente a prestação dos serviços. Audiências públicas foram feitas, e o PMSB foi decretado pela Prefeitura, passando a constituir meta oficial do governo local. Após tentativas in-

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frutíferas de obtenção de recursos da União, a Prefeitura decidiu lançar um Edital para licitação da concessão dos serviços. Mais de 60 empresas participaram do certame que culminou com a escolha de um operador privado que iniciou os trabalhos em janeiro de 2008. A operação e os investimentos previstos no Edital e, conse-

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quentemente, no Contrato com a concessionária nada mais faziam que reproduzir as metas do PMSB. Em pouco mais de seis meses de operação, uma ETE de mais de 100 l/s foi colocada em operação e, hoje, Resende já trata 56% de seu esgoto, com compromisso contratual com a atual concessionária de atingir os 70% de tratamento em sete anos após

a ordem de serviço inicial e 90% em 12 anos. A tarifa teve seu valor reduzido em 5% no primeiro ano de operação da concessionária e é hoje uma das menores do Estado do Rio de Janeiro para municípios de similar porte. Indicam-se, a seguir, alguns quadros do PMSB de Resende elaborados pelo Município em 2006.

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SANEAMENTO BÁSICO

Os temas mais importantes da Administração Pública são analisados aqui! Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS

Ligue: (21) 2536-9711 / 2536-9712

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Com relação aos quadros citados, convém observar: 1 - Quadro da Evolução das Demandas de Água Tratada – com base na população da época e nos índices de crescimento populacional para o período do Plano, foram determinadas as demandas que os ser-

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viços de abastecimento de água teriam de suprir. 2 - Quadro da Reservação Necessária – da mesma forma que a demanda projetada de água, projetou-se a necessidade de reservação para dois cenários escolhidos. 3 - Quadro de Fluxo de Caixa – este é o quadro mais impor-

tante do PMSB. É nele que se avaliará a viabilidade econômica da prestação dos serviços. Observa-se que, no fluxo de Resende, uma “Taxa Interna de Retorno” de 19,22% era esperada com a prestação dos serviços, considerando as receitas auferidas, os custos e impostos, o

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pagamento de outorga ao Município, os investimentos etc. Após o certame licitatório, tal taxa foi reduzida para 16,03%. Vários outros municípios também já elaboraram seus PMSBs e, com isso, conseguiram recursos de programas federais ou estaduais ou concederam os serviços a empresas privadas, para o atingimento da universalização dos serviços de água, es-

goto, drenagem e manejo de resíduos sólidos. CONCLUSÃO A época é de planejar a prestação do serviço de saneamento básico no território municipal. Os dirigentes municipais devem estar atentos às demandas crescentes desses serviços. A elaboração de Planos de Saneamentos adequados às peculiari-

dades locais e regionais faz-se urgente. Segundo o Decreto Federal n.º 7.217/10, que regulamenta a Lei n.º 11.445, de janeiro de 2007, é fundamental que todos os municípios brasileiros elaborem os seus planos de saneamento básico até dezembro de 2013. Será, a partir de então, condição para o acesso a recursos da União a partir do ano de 2014 e para os contratos de concessão de serviços.

ABSTRACT

The cities and planning sanitation It’s time to plan Water Purification and Sanitation Services in the whole country of Brazil. The city mayors must be aware of what is needed to prepare the Water & Sanitation Basic Plan (WSBP). Back in 2007 a federal law was approved by congress establishing responsibilities for the cities in order to elaborate such Plans. It’s the Law # 11,445/07, later complemented by Federal Act 7217/10. It’s mandatory that all cities in the country prepare their WSBP until December 2013. That’s what demands the Federal Act 7217/10, which defined regulations to accomplish the demands of Law 11.445/07. Such WSBP’s are now a mandatory requirement to access Federal Investment Resources from 2014 on. Most of Brazilian cities still need to start this planning process. Keywords: Water and sanitation basic plan. Law # 11.445/07. Cities.

RESUMEN

Los municipios y la planificación de saneamiento básico La temporada es de planificar la prestación de servicios de saneamiento en el municipio. Los dirigentes municipales deben estar atentos a las demandas que surjan para la elaboración de planes de rehabilitación adaptados a las particularidades regionales. Debe, por tanto, tan pronto como sea posible, las responsabilidades conferidas por la Ley Federal 11.445/07, y reglamentado por el decreto 7217/10. Es vital que todos los municipios brasileños a preparar sus planes de saneamiento, con finalización a más tardar en diciembre de 2013. Es lo que determina el decreto federal 7217/10 que reglamenta la Ley N° 11445, enero de 2007, con la condición obligatoria para acceder a fondos federales del año 2014. Cabe señalar que la grande mayoría de los municipios brasileños todavía tienen que iniciar este proceso. Palabras clave: Planes de rehabilitación. Ley Federal 11.445/07. Municipios.

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GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS

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Utilização de Instrumentos legais para induzir melhorias na gestão dos resíduos sólidos urbanos Roberto Naime Mestrado em Qualidade Ambiental ICET – FEEVALE

Cláudio Silva da Rocha

RESUMO

Mestre em Qualidade Ambiental

O estudo da temática dos resíduos sólidos urbanos é um ponto crítico da questão ambiental e da Administração Municipal. A gestão adequada dos resíduos sólidos urbanos é dever de todos, mas, sobretudo, é uma tarefa que necessita ser planejada, dirigida e fiscalizada pelos governos, em especial, o municipal, por restar implícita nesta atividade a caracterização de “serviço de interesse local”. Ao longo dos anos, no Brasil, os assuntos que envolvem o tema ficaram adormecidos, mas é no limiar da década de 80 que ele desperta e passa a ser enfrentado, porém, com resultados práticos e, sobretudo, ambientais, ainda incipientes. O sistema de divisão de competências oferecido à Nação, por força constitucional, permitiu que instâncias superiores – muito embora doutrinariamente não exista uma subordinação rígida – deixassem aos municípios a tarefa de operacionalizarem as ações necessárias à gestão dos resíduos sólidos urbanos domiciliares. Os municípios, por sua vez, ficaram aguardando soluções que – pensavam – deveriam vir desta estrutura de Estado. Este trabalho se propõe a discutir a questão dos resíduos sólidos sob o prisma jurídico, permeado com a visão focada em quatro municípios (Igrejinha, Parobé, Taquara e Três Coroas). Por meio de uma pesquisa do tipo survey com os representantes políticos constituídos da comunidade, buscou-se identificar a realidade local e a percepção das autoridades municipais sob a problemática dos resíduos sólidos urbanos, apontando para alguns caminhos de solução do problema. Palavras-chave: Percepção ambiental. Gestão pública. Resíduos sólidos urbanos.

“O ambiente, objeto da ciência, é, antes de mais e, sobretudo, uma questão democrática: o jurista está lá, em princípio para relembrá-lo. No entanto estamos

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ainda, reconheçamos, bem longe de consegui-lo. A juridicização da ecologia é ainda embrionária; quanto à ecologização do direito, incompleta e frequentemente

desnaturada, ela engendra inúmeros efeitos perversos: instabilidade, hipertecnicidade e ineficácia das normas são alguns indícios.” (OST, François in A natureza à

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margem da lei – A ecologia à prova do Direito. Lisboa: Piaget, 1995, p. 119) INTRODUÇÃO Este trabalho tem como tema a questão dos resíduos sólidos urbanos domiciliares. Os efeitos poluentes e degradantes da disposição inadequada dos rejeitos oriundos das unidades domésticas de cada Município geram um problema ambiental que afeta a todos, uma vez que agride o meio ambiente. O problema já é antigo no Brasil. Tratado inicialmente no campo da saúde, com a evolução da consciência ambiental, ingressa neste novo espaço que é a natureza jurídica dos resíduos e das necessidades humanas, compondo um quadro complexo do cenário ambiental brasileiro. É neste quadro que nos deparamos com uma difícil realidade nacional. Constata-se, entre outros fatores preocupantes, que uma parcela pouco significativa de resíduos – menos da metade do volume diário – destina-se a compartimentos ambientalmente aceitáveis. O objetivo do trabalho é identificar a visão do Poder Público Municipal quanto aos resíduos sólidos urbanos domiciliares do seu Município, além de identificar medidas legais que possam subsidiar ações do Poder Público Municipal na adoção de soluções para gestão adequada dos resíduos sólidos urbanos domiciliares nos municípios estudados. Para a caracterização do problema, utilizou-se da pesquisa bibliográfica em obras jurídicas e técnicas, aquelas de Direito Ambiental e estas sobre gestão de resíduos. Na complementação das informações sobre os municípios

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pesquisados, foram ouvidos os agentes públicos, efetuada a coleta de imagens (fotos) nos locais onde as comunidades realizam a deposição temporária ou definitiva dos seus resíduos, assim como a análise dos documentos legais pertinentes disponibilizados em cada Município. O trabalho busca verificar a situação atual da gestão dos resíduos sólidos urbanos domiciliares nos municípios de Igrejinha, Parobé, Taquara e Três Coroas, discutir a natureza jurídica dos resíduos sólidos urbanos domiciliares, ressaltando as responsabilidades quanto à separação, à coleta e à destinação adequada, bem como sugerir medidas legais e administrativas para a melhor gestão dos resíduos domiciliares. É apresentado o estado da arte na temática dos resíduos sólidos urbanos domiciliares (RSUDs) e a sua importância no contexto ambiental. Propõe um conceito da natureza jurídica dos RSUDs, como ponto fundamental para a gestão do setor. Demonstra a situação com que tal problemática é abordada nos quatro municípios pesquisados, incluindo a percepção dos agentes públicos, revelando, ainda, a situação diante do arcabouço legal de cada entidade federativa, culminando com considerações e indicações para o enfrentamento da questão, sob o enfoque jurídico-legal. MATERIAIS E MÉTODOS A objetividade e a precisão proporcionada pelo método investigativo (GIL, 1999, p. 33) serão alcançadas a partir da investigação que revele a realidade do Município e a realidade da percepção das pessoas que adminis-

tram e legislam nos municípios pesquisados. Deste modo, a pesquisa será utilizada de forma dedutiva, o que, muito embora de aplicação restrita ao campo das ciências sociais (GIL, 1999, p. 28), também é aplicável aos processos de gestão. A avaliação do conhecimento e da percepção que os administradores e os legisladores locais têm sobre a gestão dos RSUs será realizada por meio da aplicação de um questionário de entrevista estruturada. Os dados informativos de cada Município foram coletados pelas entrevistas, utilizandose de questionários estruturados, instrumento pelo qual se buscou conhecer a realidade da gestão, assim como a forma com que são tratados os RSUDs. O presente trabalho possui um cunho descritivo-exploratório, já que tem por finalidade [...] “desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e ideias” (GIL,1999, p.43), as quais possam influenciar os administradores e os legisladores municipais sobre as diversas nuanças da gestão dos resíduos sólidos urbanos domiciliares. Assim, como instrumentos da pesquisa foram utilizados: • aplicação de um questionário, em cada um dos quatro municípios, com vistas a identificar o processo de gestão dos resíduos sólidos urbanos domiciliares; • aplicação de um questionário com vistas a identificar o conhecimento e a percepção que os administradores públicos locais (prefeito, vice-prefeito e secretário municipal vinculados à área de gestão dos resíduos sólidos urbanos domiciliares ou da área ambiental) e os legisladores municipais (os vereado-

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res) têm sobre a gestão dos RSUs; • levantamento fotográfico das áreas de destinação dos RSUs domiciliares; • pesquisa bibliográfica, em obras que tratem da Gestão de Resíduos, Direito Ambiental, Direito Administrativo e Direito Constitucional, acompanhada de consulta à legislação federal, estadual e municipal. Por meio da pesquisa bibliográfica, foram identificados os instrumentos legais e regulamentares, em níveis federal e estadual, pertinentes ao tema, tendo como parâmetro a imposição constitucional ao Poder Público do seu dever de preservação ambiental. ESTADO DA ARTE DO TEMA DE RESPONSABILIDADE DO PODER PÚBLICO PARA O MEIO AMBIENTE COM ÊNFASE NOS RSUs A expressão “meio ambiente”, polemizada quando passou a fazer parte do discurso e dos estudos do homem, por encerrar nos seus significados a redundância dos termos, inseriu-se na linguagem e firmou-se atendendo a [...] “uma necessidade de reforçar o sentido significante de determinados termos e, sobretudo, por sentir o legislador a imperiosa necessidade de dar aos textos legislativos a maior precisão significativa possível”. (SILVA, 2002) Portanto, a expressão integrouse aos textos legislativos, técnicos e doutrinários, sendo definida como [...] “a interação de conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas” (SILVA, 2002), revelando a existência de três aspectos do meio ambien-

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Os critérios de uma boa gestão ambiental dos resíduos domiciliares exigem que o lixo seja separado, uma vez que a separação permitirá um recolhimento seletivo com reciclagem, menor impacto e algum retorno econômico

te conhecidos como meio ambiente artificial, cultural, natural ou físico. Este último [...] “constituído pelo solo, a água, o ar atmosférico, a flora, a interação dos seres vivos e seu meio, onde se dá a correlação recíproca entre as espécies e as relações destas com o ambiente físico que o ocupam” (SILVA, 2002,). O meio ambiente físico, por sua vez, pode ter a sua natureza extremamente corrompida e desgastada, na razão do seu fim e da sua utilização. A disposição de resíduos sólidos de origem domiciliar constitui-se em fator de degradação do solo, de contaminação da água, do ar, de ameaça à flora e à fauna, sem contar o ataque que faz à estética paisagística e a capacidade que possui de interferir na dignidade da pessoa humana. Tanto na defesa da saúde e da dignidade das pessoas quanto em razão da necessidade da preservação do geobiossistema como meio de sobrevivência da própria espécie humana, seja em defesa do

meio ambiente, a gestão eficiente dos resíduos sólidos urbanos domiciliares é medida que se impõe. Atualmente, autores denominam o período em que vivemos como Período Tecnógeno, que hoje, mais do que um período da história, é interpretado como [...] “uma ciência voltada para o futuro, preocupada em acompanhar as mudanças ambientais e riscos naturais devido à lenta ação de fatores imperceptíveis gerados pela atividade tecnogênica do homem” (SERGEEV, 1980. p.37). Segundo Naime e Garcia (2004), a principal característica do período tecnógeno é que as interferências humanas atingem tal magnitude que a natureza não mais tem a capacidade de autorregeneração. O estudo da temática dos resíduos sólidos urbanos é um ponto crítico da questão ambiental (NAIME, 2005). Este trabalho se propõe a discutir a questão sob o prisma jurídico, com a visão fo-

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cada em quatro municípios onde foi realizada a pesquisa, de forma que as constatações considerem a realidade da percepção das autoridades municipais nas áreas pesquisadas, como tentativa de apontar alguns caminhos para a solução do problema. NATUREZA JURÍDICA DOS RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS Sendo os resíduos urbanos um fator determinante ou potencialmente determinante de riscos individuais e de ofensas a direitos sociais, difusos e coletivos (metaindividuais), não podem ser olhados com indiferença, não podem ser vistos como um bem singelo que simplesmente pode ser descartado e abandonado ao mero alvedrio daquele que, obtendo a satisfação de suas necessidades, dele se desfaz displicentemente, como a sociedade vem fazendo ao longo dos anos. Muito embora saibamos da total ausência de preocupação que carrega o ato de “colocar o lixo lá fora”, a necessidade que temos de “nos livrar do lixo” não nos autoriza, sob qualquer análise que se venha a fazer, a considerar isto como uma atitude simples e sem reflexos posteriores. Há um liame entre as coisas descartadas, e quem descarta não pode ser examinado pela simples ótica da antiga relação entre coisa e pessoa, permitindo que, de forma muito simplista, possa alguém afirmar: “Isto é meu e vou colocá-lo em qualquer lugar e do jeito que me aprouver!”. Sequer pode se ter a ousadia ou a pretensão, para justificando a fleuma, de qualificar os resíduos sólidos urbanos domiciliares seguindo a

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GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS velha teoria do Direito Romano. Nem como res nullius (coisa sem dono) nem res derelictae (coisas que tinham dono, mas que este as abandonou) se pode considerar o lixo. A condição de uma especial res publica, com efeitos para quem a gerou e para quem tem o poder-dever de recolhê-la, transportá-la, dar-lhe uma utilidade econômica e, por fim, dispô-la adequadamente, parece ser mais consentânea para estabelecer a nova natureza jurídica dos RSUDs e, em assim o fazendo, tratá-lo no plano legal, segundo esta ótica. Invoca-se, ainda, a validade dos princípios de defesa ambiental, em especial o da prevenção e o do poluidor-pagador (usuário-pagador). A aplicação desses princípios permite deslocar a visão tradicional da natureza jurídica que conecta os resíduos sólidos urbanos com aqueles que o geram, e com aquele que tem a obrigação de dar-lhes uma destinação adequada. Como res publica e impactante do meio ambiente, roga-se a sua verdadeira natureza jurídica de bem de pertencimento ao Poder Público, incapaz de ser apropriada por qualquer outra pessoa. Sobretudo, em razão das suas características físico-químicas e poluentes, tem o Poder Público o dever de impedir que qualquer um tome para si a função da destinação, mesmo que o faça com o fim de reutilização ou reciclagem, sem qualquer fiscalização, licenciamento, autorização e controle do Poder Público municipal. Assim, o administrador tem o dever de recolher, transportar e acondicionar os resíduos em condições técnicas e ambientalmente adequadas, articulando e supervisionando as ações dos catadores,

para que não causem impactos ambientais ao conjunto comunitário. Esta natureza jurídica dos resíduos sólidos urbanos domiciliares, resultante da responsabilidade universal atribuída pela Constituição da República Federativa do Brasil, impede a reapropriação dos rejeitos, salvo se pelo próprio Poder Público, salvo se por alguém licenciado e supervisionado por aquele. O Poder Público local deve exercer a fiscalização no sentido de impedir que qualquer pessoa não autorizada venha dele apossar-se, seja de forma total ou parcial. Na sequência das ações, deve o poder local proceder à coleta seletiva, à reciclagem, à compostagem, à retirada do potencial econômico e à destinação final adequada. Considerando os RSUDs, como dotado de natureza jurídica especial, a partir deste novo olhar proposto, duas responsabilidades se estabelecem: a) ao consumidor, que é o gerador do resíduo, o dever de realizar a separação prévia do seu resíduo, oferecendo à coleta os materiais já devidamente segregados e em condições de ser gerenciado pelo Poder Público, facilitando o trabalho dos setores formais, responsáveis pela reutilização ou reciclagem; b) ao Poder Público de modo próprio, ou mediante concessão, deverá providenciar para que os RSUDs tenham recolhimento, separação e destinação adequadas. Os critérios de uma boa gestão ambiental dos resíduos domiciliares exigem que o lixo seja separado, uma vez que a separação permitirá um recolhimento seletivo com reciclagem, menor impacto e

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Na opinião dos agentes sobre o destino adequado ao depósito dos resíduos sólidos urbanos domiciliares, observou-se que a maioria indicou, entre as opções ofertadas, as operações de “reciclar, reutilizar e mandar para aterro sanitário” algum retorno econômico. Este conjunto de procedimentos privados e públicos e esta nova concepção jurídica dos resíduos domiciliares são exigências que decorrem dos riscos que os acompanham, do volume diário que a sociedade produz e dos terríveis efeitos que trazem ao meio ambiente. Além disso, tendo os resíduos um valor econômico, pode o Poder Público providenciar sua exploração adequada, em ação articulada com os setores socialmente excluídos que hoje fazem esse trabalho, garantindo as condições de salvaguarda ambiental necessárias para o conjunto da comunidade e, sobretudo, proporcionando a inserção social de alguns setores peculiares à atividade. A promoção de um “meio ambiente ecologicamente equilibrado” visto como um bem de uso comum do povo e “essencial à sadia qualidade de vida”, defendido e preservado não só pelo Poder Público, mas também por toda a coletividade, não só para cada um em si, para as gerações atuais, mas também para aqueles

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que ainda virão a este mundo, impõe-se caracterizar o resíduo domiciliar como um bem, cuja natureza jurídica supera o de um bem privado ou de um bem singelamente público, uma vez que o interesse que o cerca transcende os (des)interesses daquele que, supostamente, seria o seu dono e obriga ao Poder Público, por dever de ofício, dar-lhe uma destinação correta. Sua natureza jurídica, portanto, [...]“assinala a essência, a substância ou a compleição das coisas” e que “se revela pelos requisitos ou atributos essenciais e que devem vir com a própria coisa” (SILVA,1977, p.1052), deve ser de um bem especial, “suprapúblico e subprivado”, de uso comum do povo, nos exatos limites daquele bem maior, supervalorizado, que também é “de uso comum do povo”, qual seja o “meio ambiente ecologicamente equilibrado”. Assim, qualquer reflexão que se possa fazer ou qualquer discussão que se estabeleça, com vistas à proteção ambiental, considerando a gestão dos resíduos domici-

liares de qualquer comunidade, deve partir da compleição que se dará para a natureza jurídica dos resíduos. APRESENTAÇÃO, ANÁLISE, DISCUSSÃO E INTERPRETAÇÃO DE DADOS Foram aplicados questionários aos agentes políticos dos quatro municípios do Vale do Paranhana (Parobé, Taquara, Igrejinha e Três Coroas), como parte da estratégia de obtenção de conhecimentos da realidade municipal para compatibilizar o atual estágio da percepção dos administradores públicos municipais com as legislações que possam ser propostas para induzir uma melhor gestão de resíduos sólidos nos municípios, tomando por base a realidade identificada. Os dados revelam o resultado da aplicação da entrevista por meio do questionário, o qual tinha por objetivo colher informações sobre o conhecimento e a percepção dos agentes políticos sobre a questão dos resíduos sólidos urbanos domiciliares em seus municípios. Foram entrevistados dez integrantes do Poder Executivo e 35 integrantes do Poder Legislativo nos municípios escolhidos. Os dois poderes exercem papel relevante no encaminhamento das questões ambientais, sobretudo dos resíduos sólidos urbanos domiciliares, uma vez que o Executivo, para agir, depende de lei, e o Legislativo, para legislar, carece da iniciativa do Executivo em encaminhar à Casa Legislativa os projetos de lei que permitam a gestão adequada dos RSUDs. O questionário submetido aos agentes exigia respostas que denotavam conhecimento da realidade

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municipal (Questões de n.º 1 a n.º 7), e questões opinativas sobre a melhor maneira de destinar os resíduos sólidos urbanos domiciliares (Questões de n.º 8 a n.º 13). Por exemplo, a indagação “Este município possui um sistema de gerenciamento dos resíduos sólidos urbanos domiciliares?” tem o objetivo de avaliar o estágio de conhecimento sobre a realidade municipal. De outro lado, ao se indagar, por exemplo, sobre “Você acha que os resíduos sólidos urbanos domiciliares causam poluição grave?” visava identificar apenas a mera opinião do agente sem avaliação do seu conhecimento sobre a realidade municipal, mas sim sobre a temá-

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GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS tica dos RSUDs, de modo geral. O conhecimento considera-se como o nível de informação que detém o entrevistado quanto à existência de um sistema e se o agente conhece esse sistema. São questionamentos distintos. A percepção é identificada com a capacidade de o agente compreender a problemática dos resíduos locais de forma genérica. O interesse e a motivação revelamse pela disposição do agente em dar início, apoiar ou incentivar a construção de instrumentos capazes de induzir a população a separar os resíduos sólidos urbanos domiciliares. As questões, por sua vez, foram realizadas com vistas à obten-

ção da percepção que cada agente político (prefeito, vice-prefeito, secretário e vereador) possui sobre a problemática, bem como a sensibilidade que cultuam para o encaminhamento de alguma solução indutora da ação de separar os RSUDs no ambiente familiar. Estes cinco tópicos estão apresentados, esquematicamente, no Quadro 1. A conjugação destas três características ou atributos – conhecimento, percepção e interesse – são determinantes para identificar as facilidades ou as dificuldades para encaminhamento das soluções requeridas para o problema dos resíduos sólidos urbanos domiciliares, em cada um dos municípios.

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Os dados coletados estão sendo apresentados de duas formas: a) grupando o total de entrevistados, por Município, apresentando os números absolutos, sem reproduzir gráficos (Quadros 11,12,13 e 14); b) grupando o total de entrevistados, por Município, em números percentuais, reproduzindo os resultados em gráficos de coluna, acompanhada da apresentação e da discussão dos resultados encontrados, segundo as tabelas e os gráficos. A metodologia aplicada não pretendeu comparar os municípios entre si, em respeito à própria natureza dessas entidades, uma vez que cada um representa uma unidade autônoma, não só sob o aspecto constitucional mas também político, econômico, financeiro e administrativo. Portanto, a forma com que os dados são apresentados em tabelas e gráficos, unindo-os, teve apenas o intuito de racionalizar a apresentação sem que isso signifique estudo comparativo. A Figura 1 apresenta uma avaliação do grau de conhecimento dos agentes políticos quanto à existência de um sistema de gestão dos RSUDs. Este resultado tem a ver com o grau de informação e conhecimento que o agente possui sobre o seu Município. A resposta a este questionamento tem uma peculiaridade que necessita ser ressaltada. A resposta denunciadora do desconhecimento, prima facie, é a de “Não sei”, pois se o Município possui sistema e o entrevistado responder “Sim”, ela estará correta e demonstrará que o agente conhece a realidade, o mesmo

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se dará com o “Não”, se o Município não possuir um sistema. A resposta “Não sei” revela desconhecimento, pois inobstante o Município possua ou não um sistema, o agente político revela uma alienação da realidade administrativa da sua municipalidade, sobre a qual tem responsabilidades legais e éticas. Neste tópico, nota-se, entre os integrantes dos Poderes municipais, que um número significativo afirma que o Município possui um sistema de gerenciamento dos resíduos sólidos urbanos domiciliares. Um percentual expressivo de agentes nos municípios de Igrejinha, Três Coroas e Parobé respondeu afirmativamente, significando que, segundo os entrevistados, nestes municípios, existe um sistema

de gerenciamento dos resíduos sólidos urbanos domiciliares. No Município de Taquara, um número expressivo respondeu de forma negativa, e, apenas em Taquara e Parobé, houve manifestações indicativas do não-conhecimento sobre a existência de um sistema. A Figura 2 mostra uma avaliação do grau de conhecimento dos agentes políticos sobre o gerenciamento dos RSUDs nos municípios pesquisados. Excetuando o Município de Taquara, (17%) em todos os demais municípios, notou-se um relevante percentual de agentes políticos que afirmam conhecer o sistema de gerenciamento dos resíduos sólidos urbanos domiciliares, apontando para um índice superior a 50% de respostas afir-

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mativas. Somando-se a opção “Conheço” as respostas da opção “Conheço um pouco” – o que não deixa de apontar para um certo grau de conhecimento –, os percentuais são mais impactantes, permanecendo a exceção no Município de Taquara, onde esta soma atinge os 50%. Para uma visão comparativa destas duas primeiras questões, foram criadas uma tabela e um gráfico auxiliar. No cotejo, com as respostas da pergunta anterior, observando-se uma relativa proporcionalidade entre as respostas que indicam o conhecimento da existência com o conhecimento do funcionamento, há um declínio em todos os municípios. A Figura 3 apresenta uma avaliação entre o saber da existência e o conhecer o sistema nos municípios pesquisados. As informações, sobrepostas, revelam a defasagem entre o “saber” e o “conhecer”. Esta deficiência de informação, seja quanto ao fato de o município possuir um sistema, seja pelo baixo grau de conhecimento que o agente político diz possuir sobre a questão local, pode influenciar a disposição de encaminhar soluções necessárias e desejáveis, uma vez que se impõe mostrar aos agentes políticos a realidade do seu Município. A gestão adequada dos resíduos sólidos urbanos, por ser uma atividade pública municipal, requer sedimentações de cunho programático, legal, orçamentário e financeiro, os quais exigem para a sua efetivação o perfeito conhecimento, por parte do agente político, não só da situação ideal (desejada) mas sobretudo do estado em que tal setor se encontra em seu Município, assim como do

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potencial existente para sair de uma situação indesejada e irregular, para a administração adequada dos resíduos. Na Figura 4, é apresentada uma avaliação do grau de conhecimento dos agentes políticos, quanto à existência de uma legislação ambiental própria nos municípios pesquisados. Neste gráfico da Figura 4, que, segundo a classificação, busca identificar o conhecimento quanto à estrutura jurídico-legal disponível no Município, observa-se que cada um dos municípios apresenta uma certa similitude comportamental, exceto Taquara. Em todos os municípios, os agentes revelaram, com suas respostas, conhecer a existência de uma legislação municipal ambiental, quando da pes-

quisa na legislação municipal e pela identificação das legislações municipais que abordam de forma ampla e genérica a temática ambiental. Excetuando-se Taquara, onde se repartem as manifestações (Sim = 50% e Não = 42%), os agentes dos demais municípios responderam que sabem da existência da legislação ambiental local. Este indicativo induz a ideia de que os agentes políticos de cada localidade possuem contato com o tema legislação-ambiental, podendo este fato se constituir em facilitador da discussão sobre qualquer medida a ser adotada. A Figura 5 apresenta uma avaliação do grau de conhecimento dos agentes políticos, quanto à existência de uma legislação própria para os RSU-

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Ds nos municípios pesquisados. O conhecimento quanto à estrutura jurídico-legal disponível no Município, pretendida pelo questionamento, complementase pelas respostas sobre a existência de legislação própria que trate dos resíduos sólidos urbanos domiciliares. Taquara e Parobé tiveram respostas significa-

cia de um órgão ambiental municipal. Nas comunidades pesquisadas, os agentes informaram que havia um órgão ambiental, sendo que apenas Taquara e Três Coroas apresentam respostas que dão pela negativa ou pelo desconhecimento. Todos os municípios pesquisados possuem um órgão ambiental. A esse respeito, foram coletados dados

tivas na opção “Não sei”. Nos municípios de Parobé, Taquara e Três Coroas, há indicações que apontam para a inexistência de legislação sobre os resíduos. A pesquisa obtida pelo questionário, em entrevista aos dirigentes do setor, já revelou que os municípios não possuem instrumentos legais específicos para os RSUDs. A Figura 6 mostra a avaliação do grau de conhecimento dos agentes políticos, quanto à existência de estrutura organizacional para a atividade ambiental nos municípios pesquisados. Esta informação integra o grupo que busca avaliar o conhecimento quanto à estrutura organizacional-institucional para o atendimento dos RSUDs. Pesquisa a informação que o agente possui sobre a existên-

nas legislações municipais, apontando para as informações apresentadas no Quadro 2. A Figura 7 apresenta a avaliação do grau de conhecimento dos agentes políticos, quanto à exis-

Diante da realidade apontada pela lei e do conhecimento que os agentes políticos revelaram pelas respostas aos questionamentos, excetuando-se o Município taquarense onde um elevado percentual respondeu pela negativa de existência de estrutura específica para o trato dos resíduos sólidos urbanos domiciliares, os agentes dos demais municípios demonstraram conhecer a realidade. Em Três Coroas, onde a tarefa é disseminada dentro de um Departamento de Meio Ambiente, que possui outras tantas atribuições, as respostas repartiramse entre o “sim” e o “não”. A Figura 8 apresenta a avaliação do grau de conhecimento dos agentes políticos, quanto à forma como o Município deposita os resíduos sólidos urbanos nos municípios pesquisados. Esta questão, como as duas subsequentes, busca identificar a percepção dos agentes quanto aos impactos causados pelos RSUDs. A totalidade dos entrevistados aponta pela afirmação de que a disposição dos RSUDs é feita de forma que não se agrida o meio ambiente.

tência de estrutura organizacional específica para os RSUs nos municípios pesquisados.

Todavia, os municípios de Taquara e de Três Coroas encaminham os seus resíduos sólidos

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urbanos domiciliares para fora do Município. Igrejinha deposita seus resíduos em local distante do centro da cidade, entretanto a destinação final do lixo se dá sob a forma de aterro controlado, o qual, muito embora apresente vantagens sobre o simples lançamento a céu aberto, não é suficiente para atender a uma destinação final adequada. A percepção mais significativa de que os resíduos são dispostos de forma que não se degrade o meio ambiente aparece em Parobé, onde 55% dos entrevistados afirmam que a dis-

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posição é adequada, entretanto 27% dos agentes afirmam não es-

tarem sendo adequadamente dispostos tais resíduos. A Figura 9 apresenta uma avaliação do grau de conhecimento dos agentes políticos, quanto aos efeitos dos resíduos sólidos urbanos no meio ambiente nos municípios pesquisados. A percepção quanto aos efeitos dos resíduos sólidos urbanos domiciliares no ambiente, ou seja, de que causam poluição grave, não deixa dúvida, sendo poucos os entrevistados que alegaram não saber dos efeitos e pouco significativas as indicações

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feito, faltando-lhes a ação no sentido de encaminhar soluções.

Há uma concordância geral sobre a importância da segregação domiciliar dos resíduos para viabilização dos procedimentos posteriores de triagem, reciclagem e reutilização dos que observam o fato de não haver poluição por meio dos resíduos sólidos urbanos domiciliares. Esta compreensão, embora empírica, mas que decorre de um senso comum, qual seja o de que o lixo é algo perigoso, é fator positivo para o encaminhamento de qualquer proposta com vistas à melhoria da gestão, entre elas, por certo, a formatação de um arcabouço jurídico-legal-institucional adequado ao setor nos municípios pesquisados, incluindo as necessárias medidas de indução à separação no ambiente familiar. A Figura 10 exibe a avaliação do grau de conhecimento

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dos agentes políticos, quanto ao destino adequado aos resíduos sólidos urbanos domiciliares nos municípios pesquisados. Na opinião dos agentes sobre o destino adequado ao depósito dos resíduos sólidos urbanos domiciliares, observou-se que a maioria indicou, entre as opções ofertadas, as operações de “reciclar, reutilizar e mandar para aterro sanitário”. Este número expressivo de indicações tidas como opção tecnicamente correta revela que os agentes políticos dos municípios pesquisados possuem uma boa percepção daquilo que é necessário ser

CONSIDERAÇÕES FINAIS Os administradores públicos, em qualquer nível e qualquer esfera, devem agir segundo os preceitos da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (Art. 37 caput da CRFB). Segundo cada um desses princípios, temos de: pelo “princípio da legalidade”, a Administração Pública somente pode atuar na conformidade da lei. Lei no sentido formal e material. Ao particular, é permitido tudo aquilo que não é proibido por lei, aos agentes públicos, no entanto, a relação é de subordinação, o que as normas jurídicas não contemplam ou não permitem está proibido aos administradores públicos; o atendimento ao “princípio da impessoalidade”, a imparcialidade e a objetividade devem estar presentes, pois a Administração deve sempre perseguir o interesse público. Existe um razoável grau de conhecimento dos agentes públicos sobre a existência de sistemas de gestão de resíduos sólidos nos municípios pesquisados, embora muitos não conheçam o sistema propriamente dito, conhecem a existência do mesmo, o arcabouço legal que os sustenta, mas não a operação do sistema. Muitos não conhecem o sistema de gerenciamento que é aplicado. Já no que se refere à existência de legislação, tema de maior afinidade para legisladores e mesmo membros do executivo, o conhecimento é maior. Na maior parte dos municípios, ocorre desconhecimento sobre a estrutura organizacional específica do gerenciamento dos Resíduos Sólidos Ur-

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banos Domésticos. No entanto, há uma boa percepção dos agentes políticos quando questionados sobre os efeitos ambientais da disposição inadequada dos resíduos sólidos domésticos. E também sobre quais seriam os procedimentos mais recomendáveis para a gestão correta: segregação na origem, triagem, reciclagem, reutilização e, por fim, remessa a aterro sanitário da fração realmente sem reaproveitamento no atual estágio de evolução da tecnologia, situação que se altera permanentemente. Há uma concordância geral sobre a importância da segregação domiciliar dos resíduos para viabilização dos procedimentos

que, no caso, é a segregação dos resíduos na origem. Em alguns municípios, predomina a ideia da sanção, enquanto, em outros, a ideia da bonificação, mas é consensual a concepção de que acabará sendo uma atribuição municipal irrevogável a interferência nesta situação, induzindo uma nova visão da cidadania, integrada a um consenso socioambiental que atribua responsabilidade a todos. O Brasil é uma república federativa formada pela união indissolúvel dos estados e municípios e do Distrito Federal, e tem entre os seus fundamentos a promoção da dignidade humana (art. 3º, III da CFRB). Sendo tais obrigações deveres atribuídos à República e estando os municípios integrados à mesma, com eles dissolve-se e concentra-se o conjunto de responsabilidades, capazes de integralizar as ações com vistas a tal desiderato. O Município, compondo a organização políticoadministrativa brasileira, é entidade autônoma nos termos, competências e limites da Constituição Federal do Brasil (art.18).

posteriores de triagem, reciclagem e reutilização. Também existe um reconhecimento explicitado de que os entes institucionais mais capazes de realizar adequadamente esta tarefa são as cooperativas de catadores e as empresas privadas, ficando as Prefeituras diretamente como última opção. Também existe um certo consenso de que em menor ou maior intensidade, mais cedo ou mais tarde, caberá aos Poderes Públicos agir na indução da melhoria destes procedimentos, seja por meio de sanções para quem não cumpre as funções que auxiliem a melhoria da gestão, seja por meio de bonificação para quem desempenha satisfatoriamente sua função,

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BRASIL, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Indicadores de Desenvolvimento Sustentável. Brasil 2004. IBGE: Rio de Janeiro, 2004. 393p. BRASIL, Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de saneamento Ambiental. Projeto de Lei n.º 5.296/2005 – Diretrizes para os serviços públicos de saneamento básico e Política Nacional de Saneamento Básico – PNS. Disponível em < http://www.snis.gov.br> Acesso em: 09/10/2006. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. 36ª. ed. São Paulo: Saraiva. 2005. BRASIL. Decreto n.º 4.9974-A, de 21 de janeiro de 1961 – Regulamenta, sob a denominação de Código Nacional de Saúde, a Lei nº 2.312, de 3 de setembro de 1954, de Normas Gerais sobre Defesa e Proteção da Saúde. BRASIL. Lei Federal n.º 10.406, de 10 de janeiro de 2002 – Institui o Código Civil. BRASIL. Lei Federal n.º 2.312, de 3 de setembro de 1954 – Dispõe sobre normas gerais sobre defesa e proteção da saúde. BRASIL. Lei Federal n.º 4.717, de 29 de junho de 1965 – Regula a ação popular. BRASIL. Lei Federal n.º 6.938, de 31 de agosto de 1981 – Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências. BRASIL. Lei Federal n.º 7.347, de 24 de julho de 1985 – Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos e dá outras providências. BRASIL. Ministério do Interior. Anais do I Seminário sobre Resíduos Sólidos Urbanos – Aspectos Institucionais e de Planejamento. Brasília: SEMA/CNDU/OPS. 1982. 639 p. BRASIL. Ministério do Meio Ambiente – CONAMA. Resolução n.º 5, de 05|08|1993 - DOU 31|08|1993. BRASIL. Ministério do Meio Ambiente – CONAMA. Resolução n.º 1, de 23|01|1986 – DOU 17|02|1986. CALDERONI, Sabetai. O$ Bilhõe$ Perdido$ no Lixo. 4ª. ed. São Paulo: Humanitas/FFLCH/USO, 2003. 346 p. IGREJINHA. Lei Municipal n.º 1.386, de 12 de dezembro de 1990. Institui a Lei do Meio Ambiente no Município e dá outras providências. IGREJINHA. Lei Municipal n.º 2.413, de 30 de janeiro de 1997. Reorganiza a estrutura administrativa da Prefeitura Municipal de Igrejinha e dá outras providências.

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AGRADECIMENTOS Ao Instituto de Ciências Exatas e Tecnológicas (ICET) do Centro Universitário FEEVALE pelas excelentes condições de trabalho oferecidas ao Mestrado em Qualidade Ambiental.

ABSTRACT

Use of legal instruments to induce improvements in the management of urban solid waste The study of the thematic of urban solid waste is a critical point of the environmental matter and the municipal administration. The adequate management of the urban solid waste is an obligation of every citizen but above all it is a task that requires planning and also needs to be ruled and controlled by the governments, specially the municipal ones, for it is implicit in this activity the character of “service of local interest”. Along the years in Brazil, the subject envolving this topic had remained neglected but in the beginning of the 80s, there is an awakening and they start being faced however with practical results and essentially environmental ones still incipient. The system of competence division given to the Nation, stated in the Constitution, has allowed that higher instances – although theoretically there is no rigid subordination – have left to the cities the tasks of conducting the necessary actions for urban household solid waste management. On the other hand, the cities have been waiting for solutions – they thought – should come from this State structure. The present work intend to discuss this matter under the juridical view permeated by a vision focused into four cities (Igrejinha, Parobé, Taquara e Três Coroas). By means of a research we searched with political authorities for identifying the local reality and the perception of the city authorities about the problem of the urban solid waste, pointing out some ways to be considered as help for finding solutions for this matter. Keywords: Municipal administration. Environmental perception. Public management. Urban solid waste.

RESUMEN

El uso de los instrumentos jurídicos para fomentar mejoras en la gestión de los residuos sólidos urbanos El estudio temático de los residuos sólidos urbanos es un tema crítico de la administración ambiental y municipal. La gestión adecuada de residuos sólidos urbanos es el deber de todos, pero sobre todo es una tarea que debe ser planeada, dirigida y supervisada por los gobiernos, en particular, sigue siendo municipal, implícito en esta actividad para la caracterización de “servicio de interés local.” Al Con los años, en Brasil, las cuestiones relacionadas con el tema se mantuvo latente, pero está en el umbral de los 80 se despierta y comienza a ser enfrentado, sin embargo, con resultados prácticos y, sobre todo, del medio ambiente, aún incompleta. El sistema de división de poderes que le otorgan a la nación en la Constitución, que permitía a los tribunales superiores – a pesar de que no hay subordinación doctrinalmente rígida – dejar la tarea de los municipios para poner en práctica las acciones necesarias para la gestión de los residuos sólidos municipales domiciliares. Os municipios, A su vez, estaban esperando soluciones – que pensaban, debe provenir de esta estructura del Estado. Este artículo se propone discutir la cuestión de los residuos sólidos a través del prisma jurídico, impregnado de una visión centrada en cuatro condados (Igrejinha, Parobé, Taquara y Tres Coronas). A través de una búsqueda en el “estudio” con los representantes políticos que consiste en la comunidad, tratar de identificar la realidad local y la percepción de las autoridades municipales sobre el problema de los residuos sólidos municipales, apuntando a algunas formas de resolver el problema. Palabras claves: Percepción ambiental. La gestión pública. Los residuos sólidos municipales.

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• FINANÇAS MUNICIPAIS •

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Heraldo da Costa Reis

heraldo@ibam.org.br

Professor da Faculdade de Administração e Ciências Contábeis da UFRJ Coordenador do Centro de Estudos Interdisciplinares de Finanças Municipais ENSUR/IBAM

BENS DE USO COMUM E A SUA CONTABILIZAÇÃO Dentre as Normas Brasileiras de Contabilidade, do Conselho Federal de Contabilidade, destacam-se as NBC Ts n.º 16.10 e n.º 16.9, aprovadas pelas Resoluções daquela instituição n.º 1.137/08 e n.º1.136/08, respectivamente e divulgadas pelo DOU, de 21 de novembro de 2008, as quais tratam, dentre outros, de assuntos relacionados com os bens de uso comum. A NBC T n.º 16.10 trata de Avaliação e Mensuração do Ativo Imobilizado, na qual se destaca o seguinte: “30 – Os bens de uso comum que absorveram ou absorvem recursos públicos, ou aqueles eventualmente recebidos em doação, devem ser incluídos no ativo não circulante de entidade responsável pela sua administração ou controle, estejam ou não afetos a sua atividade operacional. 31 – A mensuração dos bens de uso comum será efetuada, sempre que possível, ao valor de aquisição ou ao valor de produção e construção”. A NBC T n.º 16.9 trata dos critérios de mensuração e reconhecimento e da depreciação, amortização e exaustão dos bens públicos, não se sujeitando, entretanto, ao regime de depreciação os bens de uso comum, conforme explicita o item 12, b, a seguir mencionado: “12 – Não estão sujeitos ao regime de depreciação: b) bens de uso comum que absorveram ou absorvem recursos públicos, considerados tecnicamente, de vida útil indeterminada.”

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De acordo com a Lei n.º 10.406, de 2002, que instituiu o novo Código Civil Brasileiro, os bens de uso comum constituem-se de rios, mares, estradas, ruas e praças, que passam a integrar o Patrimônio Público com a característica da inalienabilidade, enquanto conservarem esta qualificação, na forma que a lei determinar, o que significa que esta característica não é absoluta, conforme explicitados nos arts. 99, I e 100 daquela lei. Ainda de acordo com art. 103, da mencionada Lei n.º 10.406/ 2002, o uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem. Por exemplo, os serviços hospitalares, os serviços de um zoológico, os teatros e outros da espécie. Resta saber o que são bens de uso comum, posto que as mencionadas normas do CFC não os identificam. Buscam-se em KOHAMA 1 os esclarecimentos necessários ao entendimento do assunto. Este autor classifica-os como de uso direto, pessoal e imediato, como as ruas, as praças, os monumentos, os parques, os jardins, os rios, os mares, as praias. Já os de uso direto, porém não imediatos, são aqueles que estão à disposição da população, que necessita do auxílio de terceiros, os servidores públicos, tais como: os livros nas bibliotecas, os museus, as escolas, as unidades hospitalares e outros serviços. Os bens de uso comum, conforme o MEIRELLES2: “Bens de uso comum do povo, ou do domínio público, como exemplifica a própria lei, são os mares, rios, es-

tradas, ruas e praças. Enfim, todos os locais abertos à utilização pública adquirem esse caráter de comunidade, de uso coletivo, de fruição própria do povo”. “Sob esse aspecto — acentua Cirne Lima — pode o domínio público definir-se como a forma mais completa da participação de um bem na atividade de administração pública. São os bens de uso comum, ou do domínio público, o serviço mesmo prestado ao público pela administração, assim como as estradas, ruas e praças”. Esses bens integram-se no domínio público pela só destinação ao uso indiscriminado do povo e independem de qualquer registro imobiliário”. Nesta ordem de raciocínio, pode-se entender o objetivo da NBC T 16.9, qual seja, o de ativar os bens de uso comum em que se instalam os serviços de uso direto e não imediato, tais como: os prédios públicos e as respectivas instalações, como os escolares ou aqueles em que funcionam os museus, as bibliotecas públicas, os hospitais, os zoológicos e outros do gênero. Assim, encontramse fora desta classificação os bens de uso direto e imediato da população, tais como: as ruas, os parques, os jardins, os monumentos públicos etc. que, na linguagem de KOHAMA, não provocam mutação patrimonial, por não serem incorporáveis ao patrimônio. Como já afirmei em Efeitos das operações previstas no art. 44 da LRF, nas finanças do Município3, “[,......] é necessário entender que essas aplicações são rigorosamente benefícios gerados em favor da sociedade e,

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como tais, não são ativados após a completa execução, o que não impedirá tal procedimento para evidenciar”. Em relação a NBC T 9, que trata dos procedimentos de depreciação, entendo que, uma vez identificados os meios materiais que são utilizados para a prestação de serviços de uso comum, estes são passíveis de depreciação, o que obriga a análise e a avaliação das operações em que estão envolvidos. O que é preciso entender é que os bens materiais ou os meios são diferentes daquilo que o utiliza para a concretização do seu objetivo. Assim, por exemplo, o prédio e suas instalações onde funciona a biblioteca são passíveis de depreciação. É evidente que não se leva em consideração os livros. Em um zoológico, por exemplo, excluem-se os animais, o terreno em que o mesmo está instalado. Mas, os meios materiais em que os animais estão instalados, estes sim são depreciáveis. Uma discussão, já um tanto antiga, se relaciona com a ativação de valores referentes a obras de aberturas de ruas, avenidas, rodovias, portanto diferentes dos meios materiais em que se instalam os serviços de uso comum que são ativados. Alguns estudiosos entendem que a falta de contabilização desses bens como ativos provocam o deficit patrimonial. Entendo o contrário, ou seja, alguns desses bens surgem de obras públicas que provocam acréscimos nos patrimônios dos indivíduos contribuintes, os quais, por isso, deveriam retribuir mediante o pagamento da chamada Contribuição de Melhoria, na forma determinada no Código Tributário Nacional e na própria Constituição da República e, até mesmo na Lei de Responsabilidade Fiscal, o que não é feito. Isto, sim, é que provoca o deficit. A contabilização como ativos

de bens de uso comum direto e imediato, tais como: as ruas e as rodovias, destaca a despesa a ser realizada com obras de urbanização, as quais podem ser evidenciadas no ativo permanente como investimentos em bens de uso comum, enquanto estiverem em execução, a fim de que a situação líquida da entidade governamental não demonstre a existência de deficit patrimonial, o que, sendo evidenciado, não significa que se cometeu uma ilegalidade ou uma irregularidade. Este procedimento, conquanto possa ser considerado desnecessário, torna mais claro e preciso que os bens de uso comum direto e imediato passam a ser demonstrados no patrimônio dessa entidade, no seu sentido mais amplo, não sendo ativados, entretanto, após a completa execução das obras, o que não impedirá que tal procedimento seja adotado para evidenciar concessões desses bens e serviços pelo tempo que durarem os respectivos contratos. Assim, sugerem-se: •

•

a utilização da conta despesas de capital/obras públicas que se movimentará em contrapartida ao caixa geral, desde que não haja vinculações a programas especiais de trabalho; a utilização da conta investimentos em obras de uso comum, que será classificada no ativo permanente ou não circulante, para controle dos custos das obras, a qual será movimentada em contrapartida a mutações patrimoniais ativas/ construção de bens de uso comum, sempre que houver a aplicação de recurso financeiro nas obras de uso comum, enquanto estas estiverem em execução; a utilização de uma conta de variação independente da exe-

cução orçamentária passiva, após a sua completa execução, em contrapartida à conta investimentos em obras de uso comum para a respectiva desativação. A ativação somente ocorrerá nos casos das concessões, mediante contrato, pelo tempo que este durar e, neste caso, usa-se a conta bens de uso comum concedidos em contrapartida a uma conta de variação independente da execução orçamentária ativa. Os bens recebidos em doação serão contabilizados, considerando a sua natureza, tais como: •

•

recebidos gratuitamente, serão ativados de imediato e destinados à área de interesse da administração. A avaliação e a depreciação serão aplicadas de acordo com as normas de controle interno vigente na entidade; recebidos com ônus, serão contabilizados no subagrupamento ativo não circulante, com a extensão pendentes de regularização, indicativa de pendência no cumprimento de condições estabelecidas pelo doador, tal como a que atividade o bem será destinado. O seu valor de registro é o estabelecido pelo doador, e não será depreciado enquanto não for ativado em definitivo.

Por fim, as alienações dos bens públicos poderão ser realizadas desde que autorizadas pelo Poder Legislativo e observados os artigos 17 e 44, parágrafos e incisos, respectivamente da Lei n.º 8.666/93 (Licitações e Contratos) e LC n.º 101/2000 (LRF). REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1. KOHAMA, Heilio. Contabilidade Pública. 6ª ed. São Paulo: Atlas,1998, p. 214-215 2. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 3ª ed. Ref. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1977, p. 361 - 362 3. REIS, Heraldo da Costa. Efeitos das operações previstas no art. 44 da LRF nas finanças do município. Revista de Administração Municipal, v.53, n° 266. Rio de Janeiro:IBAM, abr./jun.,2008, p.48.

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CIDADES INTERCULTURAIS

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Cidades interculturais: a construção de uma cultura de diversidade Irena Guidikova

RESUMO

Membro do Diretório de Cultura e do Conselho do Patrimônio Cultural e Natural da Europa

As cidades têm muito a ganhar com as competências específicas, o espírito de iniciativa e a dinâmica cosmopolita associados à imigração se aprenderem a gerir o “estresse da diversidade” e tratarem a integração como um desafio positivo. O Programa Cidades Interculturais, uma ação-piloto do Conselho da Europa e da Comissão Europeia, criou uma série de ferramentas e uma comunidade de aprendizagem de cidades para as ajudar a aumentar a competência cultural das suas instituições e serviços e a avaliar as suas políticas e os modelos de governação por meio da “perspectiva intercultural”. O presente artigo discute o conceito da integração intercultural e dá exemplos de iniciativas de cidades destinadas a fomentar a confiança entre as comunidades, criando espaços e oportunidades para a convivência transcultural, a resolução de questões de identidade e a adoção de uma abordagem estratégica relativa à integração intercultural. O presente artigo apresenta, de forma pormenorizada, os métodos de trabalho do Programa Cidades Interculturais e as perspectivas de alargamento da comunidade de aprendizagem para além da Europa. Palavras-chave: Cultura. Cidades. Relações culturais.

Estudos psicológicos demonstraram que as pessoas que viveram durante algum tempo em um contexto cultural diferente são mais criativas na resolução de pro-

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blemas – os imigrantes são um exemplo de pessoas que têm uma experiência “aprofundada” de, pelo menos, duas culturas. Outros estudos demonstraram que

a diversidade de culturas constitui um pré-requisito da criatividade e do crescimento em um contexto urbano. Por exemplo, um estudo de Richard Florida e

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outros concluiu que a diversidade dinamiza o influxo de um tipo especial de capital humano que promove a inovação e acelera o fluxo da informação, conduzindo a um aumento da taxa de criação de novas empresas1. Um estudo da história da criatividade e da história da tecnologia sugere que, “ao oferecer um grande número e variedade de problemas a solucionar, bem como um conjunto muito mais vasto de conhecimentos especializados e de outros recursos, uma cidade diversificada só pode aumentar as probabilidades de novas combinações”2. Tanto a investigação como a prática sugerem que as cidades podem-se beneficiar enormemente da diversificação de competências, do empreendedorismo e da dinâmica cosmopolita associados à imigração. Contudo, este benefício não é automático. Infelizmente, inúmeros países e cidades em toda a Europa e em outros pontos do globo não têm conseguido tirar partido das vantagens resultantes da diversidade, vendose inclusivamente confrontados com conflitos e situações de falta de integração devido à inadequação das políticas de integração. Esta inadequação deve-se, maioritariamente, a um conceito errado sobre o que é a dimensão cultural da integração – um entendimento simplista ou preconceituoso daquilo que cultura e diversidade são e uma tônica excessiva nas diferenças, o que conduz à marginalização das culturas dos imigrantes e à perpetuação da pobreza e da exclusão por meio de guetos étnicos. A maioria dos esforços desenvolvidos na área da integração por toda a Europa nas últimas déca-

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A maioria dos esforços desenvolvidos na área da integração por toda a Europa nas últimas décadas tem incidido em “equipamentos de integração” – a disponibilização de habitação, emprego, cuidados de saúde, educação e formação linguística para os imigrantes

das tem incidido em “equipamentos de integração” – a disponibilização de habitação, emprego, cuidados de saúde, educação e formação linguística para os imigrantes. Muito pouco tem sido feito para preparar a comunidade mais alargada ou para aumentar a competência dos responsáveis pela elaboração das políticas, dos serviços públicos e das pessoas em geral no sentido de compreenderem e fazerem face aos desafios que a diversidade suscita.

As barreiras psicológicas relativamente ao outro continuam a ser significativas, prejudicando os esforços de criação de sociedades multiculturais coesas e harmoniosas. Tendo em conta este desafio, o Conselho da Europa e a Comissão Europeia lançaram um programa para ajudar as cidades a adotarem uma abordagem de sensibilidade cultural relativa à integração, designada “integração intercultural”. Esta abordagem utiliza uma autoi-

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magem mais ampla, flexível e inclusiva da sociedade, em que os imigrantes não são integrados, entrando na sociedade que os acolhe: em vez disso, os recém-chegados e os locais criam uma nova sociedade em conjunto. Obviamente que esta nova sociedade tem de se assentar nos valores fundamentais dos direitos humanos, na democracia e no Estado de direito mas, tal como a política de integração de Copenhague o reconhece, o processo de integração mútua também conduz à criação de uma nova cultura. Para a criação conjunta de uma nova cultura e para a concretização de uma comunidade coesa, há de se reduzir a segregação espacial e estabelecer zonas de contato entre comunidades étnicas. O Programa Cidades Interculturais foi concebido de modo a que permitisse às cidades aprenderem a fazer isto melhor, partilhando experiências e tendo acesso a uma vasta gama de exemplos e recursos. A diversidade constitui um recurso se for percepcionada e gerida como tal. O trabalho no domínio das percepções e a aprendizagem da gestão da diversidade constituem os dois pilares principais do Programa Cidades Interculturais. Contrastando com a maioria dos projetos que envolvem as cidades no domínio da integração, este programa não se contenta com o apuramento de fatos, a criação de conceitos, a definição de valores de referência ou a instituição de cartas de direitos. Estes elementos fazem, todos eles, parte da caixa de ferramentas do programa, mas nós vamos bastante mais longe. Implicamos efetivamente as cidades em

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um processo abrangente e aprofundado de mudança e desenvolvimento que envolve uma vasta gama de intervenientes, incluindo os profissionais, a sociedade civil, as empresas e a comunicação social. O QUE É A INTEGRAÇÃO CULTURAL? O conceito da integração intercultural foi inspirado no trabalho e nas normas desde há

recurso para o desenvolvimento da cidade, se o discurso público, as instituições e os processos da cidade e o comportamento das pessoas tiverem positivamente em conta a diversidade. Por outras palavras, em vez de ignorar a diversidade (como sucede com as abordagens dos trabalhadores estrangeiros), a negação da diversidade (tal como sucede com as abordagens assimilacionistas) ou um destaque excessivo da diver-

A cidade intercultural não pode funcionar se não houver um quadro bem definido de valores e direitos fundamentados nos princípios e nos padrões europeus de democracia e direitos humanos

muito estabelecidas do Conselho da Europa nos domínios dos direitos humanos, da governação democrática, dos direitos das minorias e do diálogo intercultural3, e a sua metodologia se assenta, sobretudo, na investigação de um leque amplo de cidades na Europa, e não só, na realizada pela Comedia4. Defende que a diversidade pode ser um

sidade e, desse modo, a intensificação da divisão entre grupos culturalmente distintos (como sucede com o multiculturalismo), o interculturalismo se assenta no reconhecimento explícito do valor da diversidade, procurando, ao mesmo tempo, fazer tudo o que for possível para aumentar a interação, a mistura de culturas e a hibridi-

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zação entre comunidades culturais. Apesar de o multiculturalismo ter celebrado o valor singular de cada cultura e incentivado a criação de políticas que visem à preservação das culturas das minorias e dos migrantes, também tem, muitas vezes, provocado a rivalidade entre comunidades étnicas pelo acesso ao poder e aos recursos e, não intencionalmente, tem provocado um aumento da guetização étnica. A aglomeração étnica não constitui, por si só, uma questão de preocupação, mas passa a sê-lo quando evolui para a guetização – um efetivo isolamento de certos grupos que reduz as oportunidades em termos de contatos, criação de redes, prática da língua do país anfitrião e cidadania ativa, perpetuando, deste modo, a pobreza e a exclusão. A interculturalidade reconhece assumidamente a necessidade de permitir a cada cultura a sua sobrevivência e o florescimento, mas sublinha também o direito de todas as culturas contribuírem para a paisagem cultural da sociedade em que estão inseridas. A interculturalidade resulta da constatação de que as culturas só florescem quando estão em contato com outras culturas, e não quando estão em situação de isolamento. Procura reforçar a interação cultural como forma de criar confiança e reforçar o tecido da comunidade. O desenvolvimento de uma sensibilidade cultural e o incentivo à interação e à mistura interculturais não são considerados como responsabilidades de um departamento ou funcionário específico, mas, antes, como um aspecto essencial do funcionamento de todos os departamentos e os serviços da cidade.

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Seria um erro apresentar a interculturalidade como uma nova varinha mágica capaz de lidar com a integração de comunidades que se deparam com a imigração em grande escala. Interculturalismo não significa rejeitar tudo o que foi feito no passado – por exemplo, a abordagem que tem por base os direitos e o respeito pelo outro em modelos multiculturais é essencial – mas constitui um outro passo importante no contínuo da integração e da criação de cidades. Por exemplo, a proteção e o reforço da identidade diferente de quem chega pela primeira vez a uma cidade poderiam ser um primeiro passo importante no sentido de permitir a estas pessoas o relacionamento com a comunidade de acolhimento em vez de se sentirem ameaçadas por ela. Mais importante, talvez, é que a interculturalidade exige algum grau de introspecção, flexibilidade e mudança em prol da população de acolhimento, um esforço de integração que funciona nos dois sentidos. Isto implica também compreender a importância do simbolismo e do discurso na criação de um sentimento de aceitação, pertença e confiança – muitas vezes, as cidades disponibilizam cuidados e assistência material aos imigrantes necessitados, sem, contudo, terem em consideração o simbolismo da aceitação/ rejeição, identidade e mudança. ELEMENTOS ESTRUTURANTES DE UMA ESTRATÉGIA PARA UMA CIDADE INTERCULTURAL Seria ingênuo fingir que é possível construir uma estratégia inter-

cultural utilizando elementos préfabricados. Contudo, tendo em vista a análise, a aprendizagem e a comunicação, optamos por identificar os elementos estruturantes de uma estratégia intercultural bemsucedida, tendo por base abordagens comprovadamente “viáveis” em cidades reais. Liderança e Discurso O primeiro, e possivelmente o mais importante destes elementos, é a liderança. É provável que todos os estudos e os textos sobre o tema da construção das cidades tenham chegado a uma conclusão semelhante, e a sua validade é difícil de contestar. Os responsáveis pelas cidades veem-se frequentemente entalados entre a necessidade de gerir a diversidade, incentivando-a como parte da estratégia de desenvolvimento da cidade, e a hostilidade silenciosa dos eleitores contra os imigrantes e os estrangeiros, alimentada por um determinado tipo de discursos políticos e da comunicação social. A Cidade Intercultural não pode emergir se não houver uma liderança que adote, de forma bem explícita, o valor da diversidade, ao mesmo tempo que respeita os valores e os princípios constitucionais da sociedade europeia. É necessária coragem política para confrontar os eleitores com os seus medos e preconceitos, permitir que estas preocupações sejam abordadas no debate público e investir dinheiro do contribuinte em iniciativas e serviços que promovam a integração intercultural. Uma abordagem deste tipo comporta riscos políticos, mas, na realidade, liderança implica liderar, e não apenas a contagem de votos. Rela-

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tivamente a esta questão, as declarações públicas do presidente da Câmara de Reggio Emilia em prol da “contaminação cultural” têm um significado excepcional e emblemático. Todos os dirigentes políticos das cidades envolvidas no Programa Cidades Interculturais são incentivados a “manifestaremse” como grandes defensores do valor que a diversidade representa para a comunidade local. Um aspecto que está relacionado com a questão da liderança é a questão do discurso político – entendido no sentido lato da comunicação simbólica – a forma como as percepções do público relativas à diversidade são moldadas por linguagem, símbolos, temas, datas e outros elementos da vida coletiva da comunidade. Os artefatos culturais que simbolizam a identidade das culturas são, muitas vezes, os primeiros a serem destruídos pela violência dos conflitos intercomunidades – podem transmitir uma mensagem poderosa sobre a pluralidade da identidade da cidade. Ao convidar residentes estrangeiros ou pessoas oriundas da imigração a falarem nas celebrações oficiais da cidade (Neuchâtel); ao decorar simbolicamente uma escola com o pilar de uma mesquita do Paquistão e as letras dos alfabetos de todas as línguas faladas na cidade (Oslo), ou ao convidar os imigrantes a tomarem parte nas formas tradicionais de participação cultural, como a preparação de carnavais (Tilburg, Patras), ou ao adotar uma linguagem não estigmatizante (“nova geração” em vez de “terceira geração” – Reggio Emilia), a comunidade faz um gesto simbólico de aceitação e

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abertura à “transfusão intercultural”. Governação, Cidadania e Direitos A Cidade Intercultural não pode funcionar se não houver um quadro bem definido de valores e direitos fundamentados nos princípios e nos padrões europeus de democracia e direitos humanos. As cidades são frequentemente confrontadas com a contradição de terem de criar coesão em comunidades nas quais algumas pessoas têm direitos sociais e políticos mais limitados do que outras. Por vezes, são igualmente confrontadas com casos em que cidadãos procuram justificar atos de violação da dignidade e dos direitos de outras pessoas como sendo atos de “gênese cultural”. É absolutamente essencial que todas as partes envolvidas na mediação de linha da frente em questões culturais entre grupos de cidadãos e de instituições tenham um conhecimento aprofundado sobre os imperativos de uma abordagem de gestão da diversidade fundamentada nos direitos. Apesar de nem todas as cidades disporem de uma tradição como a do Cantão de Neuchâtel, onde os estrangeiros têm o direito a votar nas eleições locais desde cerca de 1860, muitas estão a tentar formas alternativas de inclusão política, como conselhos consultivos de residentes estrangeiros, governos autárquicos, sombra ou observadores eleitos entre residentes estrangeiros, conselhos de bairro abertos a todos (e, por vezes, até escolhidos à sorte) etc. Uma das lições do programa é que a eficácia da governação intercultural tem o seu maior

grau de eficácia em nível de bairro. A capacitação do conselho de bairro para decidir sobre o financiamento de projetos locais como sucede em Berlim Neukölln, para definir as metas e os parâmetros de sucesso para os serviços públicos (Tilburg) ou para gerir conflitos culturais (Reggio Emilia) constitui uma forma sólida de criar ligações entre as pessoas e um sentido de comunidade. Os modelos de governação intercultural envolvem uma abordagem centrada nas pessoas que liga, por meio de um complexo sistema de coordenação, os serviços sociais e administrativos que trabalham na integração dos imigrantes. Requerem uma forte sensibilização relativa à diversidade das situações, das crenças e das necessidades dos membros destas comunidades que procuram fazer consultas em uma base ampla. A governação intercultural implica o reforço da posição da sociedade civil, de uma forma específica – em vez de legitimar os “representantes das comunidades étnicas” que, frequentemente, são defensores da “pureza” cultural, incentiva a expressão de vozes plurais em cada comunidade, bem como atividades transculturais por parte das organizações sem fins lucrativos. Por último, a governação intercultural frequentemente exige a criação de instituições de mediação especializadas na gestão de conflitos culturais. Por exemplo, Turim investiu recursos impressionantes na intervenção direta nos pontos de fratura entre comunidades étnicas. A cidade dá formação e emprega uma equipe de mediadores

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As cidades devem desenvolver um melhor conhecimento sobre a forma como os diferentes grupos utilizam o espaço público e integrar esses conhecimentos nas diretrizes relativas ao planejamento e ao projeto

interculturais de rua que intervêm diretamente junto dos jovens, comerciantes de rua, recém-chegados e residentes estabelecidos com o intuito de compreender as tendências emergentes, antever disputas, encontrar pontos comuns e criar iniciativas conjuntas. Está a criar espaços onde o conflito intercultural pode ser resolvido, como as três Case dei Conflitti (ou Casas dos Conflitos) que são operadas por mediadores qualificados e, também, por volun-

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tários. Outro passo é a negociação de “contratos de bairro”. Abordagem da Identidade Uma comunidade intercultural não pode ser sustentável se questões fundamentais relacionadas com a identidade, o conflito intercultural e inter-religioso não forem abordadas abertamente na esfera da comunicação social e do debate público, em um esforço de incentivar o surgimento de uma identidade pluralista da comunidade urbana ou, se-

gundo Putnam, um “sentido mais amplo do nós” que inclua todas as comunidades que vivem em um território urbano. O Programa Cidades Interculturais veio revelar a importância crucial de abordar diretamente os medos relativos à identidade que existem na comunidade. Campanhas extensas – como aquelas que são periodicamente organizadas em Neuchâtel e que envolvem cidadãos, artistas, universidades, organizações e autoridades públicas e incidem explicitamente nas mudanças que se vão processando na paisagem étnica e nos estilos de vida das cidades, ajudando as pessoas a expressar as suas preocupações – constituem um meio poderoso para lidar com o “estresse da identidade”. Mas os medos relacionados com a identidade também podem ser abordados em nível do cotidiano, como sucede na pequena cidade de Vic, no norte de Espanha, por meio de mediadores de rua especializados que discutem, de modo informal e em contínuo, com os residentes, designadamente com os idosos, as pequenas perturbações resultantes da diversidade, como o ruído, e que fazem com que esses medos se dissipem devido ao simples fato de serem discutidos abertamente. Políticas Urbanas por Meio da Perspectiva Intercultural A abordagem da cidade intercultural implica uma apreciação das políticas urbanas do ponto de vista do impacto que têm nas relações interculturais e nas condições de vida e perspectivas dos grupos de imigrantes e de minorias. A interculturalidade deve despoletar uma mudança na postura mental

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dos responsáveis pela elaboração das políticas e das autoridades administrativas, dos responsáveis e dos profissionais dos serviços públicos, traduzindo-se, muitas vezes, em um retroceder das instituições públicas e em uma renúncia a soluções concebidas “para” imigrantes e minorias e, em vez destas, ouvir as suas histórias, mobilizar os seus talentos e capacitá-los de modo que encontrem soluções por si próprios. Interculturalidade significa também perguntar: “Se o nosso objetivo fosse criar uma sociedade que fosse não só livre, igualitária e harmoniosa mas também uma sociedade em que houvesse uma interação produtiva e uma cooperação entre diferentes etnias, que mais teríamos de fazer, ou então, o que teríamos de fazer de modo diferente?” Que mudanças ou instituições, redes e infraestruturas novas seriam recomendadas? No contexto das Cidades Interculturais, chama-se a isto olhar para a cidade de uma maneira nova “por meio de uma perspectiva intercultural”. A seguir, são dados apenas alguns exemplos das abordagens culturais em alguns domínios das políticas. Estão disponíveis muitos outros no website das Cidades Interculturais. Na educação, é importante estabelecer algumas escolas e universidades como estandartes interculturais, com investimentos importantes na formação de pessoal, currículo intercultural, modelos de aprendizagem cooperativa, ligações mais estreitas com os pais e a comunidade, ligações de geminação com escolas monoculturais ou até instalações partilhadas (como em Tilburg, onde uma escola católica

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e uma escola muçulmana estão criando um campus comum). Em alguns casos, a matrícula obrigatória de crianças imigrantes recém-chegadas em escolas designadas pode ser necessária de modo que se assegure uma mistura otimizada de crianças por origem étnica. Também é importante adaptar os métodos pedagógicos às origens culturais da família dos alunos (as culturas “coletivistas”, segundo o termo de Hofstede, privilegiam a aprendizagem em grupo, os prêmios para êxitos de grupo e não individuais e um papel de maior autoridade e orientação para o professor). A nomeação de mediadores interculturais em escolas multiculturais, ou a formação de algum do pessoal em mediação intercultural, pode também ser um dos aspectos da estratégia. Em nível oficial, as cidades devem identificar uma série de locais-chave públicos (formais e informais) e investir em uma concepção, animação e manutenção distintas com o objetivo de aumentar os níveis de utilização e interação por parte de todos os grupos étnicos; desenvolver um melhor conhecimento sobre a forma como os diferentes grupos utilizam o espaço e integrar esses conhecimentos nas diretrizes relativas ao planejamento e ao projeto. No capítulo da habitação, os programas podem procurar dar aos grupos étnicos confiança e informação que lhes permitam aceitar oportunidades de alojamento fora dos enclaves tradicionais. Nos bairros, é útil designar instalações importantes como centros comunitários interculturais, com serviços essenciais,

como saúde, cuidados materno-infantis e bibliotecas, e incentivar, inclusivamente por meio de medidas fiscais ou da disponibilização de instalações comunitárias, a criação e a atuação de grupos e organizações comunitários de culturas mistas que funcionem como agentes catalisadores das atividades de bairro e como mediadores. Devem ser igualmente incentivadas as iniciativas de pequena dimensão que permitam a imigrantes funcionar como um elo entre os serviços e os indivíduos ou as famílias. OS EFEITOS DA ABORDAGEM INTERCULTURAL RELATIVAMENTE À INTEGRAÇÃO SÃO CORRETOS? Em Reggio Emilia, cidade com a maior percentagem de imigrantes na Itália (18%), em março de 2009, a equipe governativa em funções ganhou novamente as eleições por meio da apresentação de uma agenda de diversidade. O presidente da Câmara e outros dirigentes falam abertamente do valor que a diversidade representa para a cidade. É também uma das cidades mais ricas da Itália, e a economia local se beneficia enormemente com o trabalho dos imigrantes. Contudo, a cidade tem orientado muitos dos seus esforços de integração para programas de diversidade por meio de centros de bairro, centros de mediação, parcerias com a comunicação social, inúmeros eventos que congregam pessoas de diferentes culturas de modo que se possa ter um contato

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A rede de Cidades Interculturais disponibiliza apoio especializado e de entidades congêneres às cidades que optaram por aprender a lidar melhor com a diversidade e a tirar partido da vantagem que essa diversidade proporciona

mais estreito e para fazerem coisas em conjunto. Uma prova do êxito destas políticas é que, representando os imigrantes apenas um quinto da população, um em cada dois casamentos é transcultural. Oslo, outro membro da rede de Cidades Interculturais, representa possivelmente uma das melhores histórias de sucesso na Europa em termos da gestão de uma diversidade em crescimento rápido. Há vinte anos, não havia praticamente imigrantes em Oslo. Hoje em dia, representam 25% da população. Mais impressionante ainda é o fato de as pessoas oriundas da imigração representarem também cerca de 25% do conselho municipal e de os filhos dos imigrantes terem tão bom aproveitamento escolar como os noruegueses de origem. Este é o resultado de um esforço sustenta-

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do no sentido de impedir a marginalização dos grupos de imigrantes e de políticas sensíveis em termos culturais na educação e em muitos outros domínios. Inúmeras instituições e grupos diversos da sociedade civil estão envolvidos na concretização destas políticas. Um elemento importante é a existência de ligações entre a Igreja e o Conselho Muçulmano, o que impediu as explosões sociais durante a crise da banda desenhada. Os que procuram explorar o medo do outro por razões de natureza política ou de outro tipo não conseguem resultados porque o tecido social é suficientemente forte para resistir à manipulação. Estas situações podem ser geridas; não se trata de uma questão de sorte ou de circunstâncias especiais. Olhemos, por exemplo, para o Cantão de Neu-

châtel. Em 2006, houve um referendo com o objetivo de permitir aos cidadãos estrangeiros concorrerem às eleições autárquicas, mas a proposta foi rejeitada. O Cantão organizou depois uma campanha com uma duração de nove meses, com mais de 300 eventos – a maioria dos quais ia ser organizada de qualquer maneira por escolas, ONG, instituições culturais e empresas – só que, desta vez, todos os eventos foram dedicados a um tema – Quem somos, qual é a essência da nossa identidade nova enquanto cidadãos de Neuchâtel, cidade que tem mais de 25% de residentes estrangeiros, quais são os nossos medos, esperanças e relações? Esta campanha permitiu que todas as opiniões e as preocupações fossem ventiladas publicamente, o que veio tranquilizar as opiniões, tendo o referendo passado à segunda vez. Diga-se, a propósito, que o Cantão votou, com mais de 60% dos votos, contra a proposta relativa aos minaretes. Isto foi, em parte, o resultado de anos de políticas de integração intercultural e de campanhas especiais para desmistificar o Islã e criar ligações entre muçulmanos e não muçulmanos. Por exemplo, existe uma situação única em Neuchâtel em que os escuteiros têm uma seção muçulmana especial. Um fenômeno muito semelhante ocorreu durante o debate muito amplo levado a cabo no Québec sobre adaptações razoáveis por razões culturais – o fato de se ter dado a palavra a todas as pessoas resultou em uma quebra acentuada no apoio aos grupos políticos extremistas. Medi-

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adores de rua em Vic, uma cidade catalã, relatam que a maioria dos cidadãos afirma que os seus receios tendem a desaparecer depois de falarem com os mediadores. Também, aqui um estudo internacional recente mostrou que o fato de responderem a um questionário sobre as suas atitudes relativas aos imigrantes mostra uma melhoria de nove pontos nestas atitudes... os programas de integração são de importância vital e, muitas vezes, negligenciados na nossa era de burocracia fundamentada em processos. As chaves para o sucesso na gestão da diversidade intercultural são: vontade política forte, uma unidade dedicada, com competências e poderes amplos para a coordenação do processo, criação de um grupo de dirigentes e inovadores interculturais para motivarem e apoiarem o processo; trabalho nos vários domínios das políticas, uma abordagem participativa e determinada, parcerias com a sociedade civil e a comunicação social local. Barcelona ilustra bem a forma como estes princípios podem funcionar na prática. Em 2008, a Câmara Municipal de Barcelona aprovou a estratégia de integração da cidade: um plano quadrienal de ação com cinco temas principais, um dos quais as relações interculturais. Ao longo de 2009, o comissário responsável pela integração e pelo diálogo intercultural de Barcelona levou a cabo uma consulta muito extensa e abrangente sobre a implementação do capítulo relativo à interculturalidade no plano de integração. Mobilizou

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todos os departamentos da cidade para que avaliassem o seu trabalho a partir de uma perspectiva intercultural – por exemplo, de que modo o planejamento habitacional ou urbano aumenta ou dificulta os contatos e as interações entre grupos étnicos e o que tem de ser mudado. Houve também um processo de consulta externa com cinco perguntas ao público sobre as suas percepções relativamente à diversidade, aos espaços e às iniciativas interculturais em Barcelona. Foram afixados milhares de mensagens no website concebido especialmente para o efeito, mensagens que foram posteriormente analisadas. O site também continha os resultados de 32 ateliês realizados com cidadãos de todos os bairros. Associações de estabelecimentos comerciais de bairro e todos os outros tipos de associações locais têm tido um papel muito ativo no processo, sendo ainda realizadas 200 entrevistas, incluindo alunos, 150 entrevistas em vídeo a pessoas de origens diferentes e comentários de especialistas. Toda esta informação foi utilizada para a preparação da estratégia intercultural de Barcelona, que se fundamentou, em larga medida, no conceito e nas ideias de Cidade Intercultural, pois trabalhamos de forma muito estreita com Barcelona durante aquele período. De futuro, as percepções que o público tem sobre a diversidade serão monitorizadas por meio de estudos municipais periódicos realizados de seis em seis meses, no âmbito da avaliação da estratégia intercultural da cidade. A

rede de associações que foi criada ao longo do período de consulta será muito importante para a implementação da estratégia. ENTÃO, COMO TRABALHA A COMUNIDADE DE APRENDIZAGEM DAS CIDADES INTERCULTURAIS? As Cidades Interculturais não são apenas um clube de cidades. Não é apenas uma rede, mas antes uma comunidade de aprendizagem com processos cuidadosamente concebidos e um conjunto de ferramentas para ajudar a compreender as complexidades das questões, introduzir mudanças e avaliar os progressos. É também uma comunidade política de cidades que consideram que a diversidade é o seu futuro e recusam a política do medo. A rede de Cidades Interculturais disponibiliza apoio especializado e de entidades congêneres às cidades que optaram por aprender a lidar melhor com a diversidade e a tirar partido da vantagem que essa diversidade proporciona. Oferece uma metodologia testada e validada internacionalmente e um conjunto de ferramentas analíticas e de aprendizagem, assim como ajuda a reformulação das políticas e dos serviços citadinos de modo que possam torná-los mais eficazes em um contexto de diversidade, levando os cidadãos a enriquecerem os seus conhecimentos sobre a sua diversidade enquanto vantagem competitiva. O processo inclui as seguintes ações principais: 1. Análise inicial do nível de desenvolvimento intercultural por meio do índice das Cidades Interculturais.

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O índice das Cidades Interculturais é uma ferramenta de parametrização que consiste em uma série de indicadores que permitem avaliar a posição de uma cidade relativamente às diferentes áreas de política e de governação e avaliar os progressos ao longo do tempo; indica onde deverão ser concentrados os esforços no futuro e identifica cidades de “boas práticas” e clusters de aprendizagem nas cidades; apresenta os resultados de uma forma visual e gráfica, bem como o nível de realização de cada cidade e os progressos ao longo do tempo comparativamente a outras cidades ou à rede no seu conjunto. Os dados são compilados por meio de um questionário a ser preenchido por responsáveis da cidade. A informação adicional relativa a estruturas, políticas e ações deverá ser disponibilizada por meio da grelha de Avaliação de Políticas (vários departamentos terão de participar). Os resultados são depois analisados por uma equipe de especialistas, e o relatório sobre a situação de partida resultante permitirá a realização de uma análise SWOT (pontos fortes, fragilidades, oportunidades e ameaças) e a apresentação de uma série de recomendações. As cidades mentoras e parceiras são identificadas nesta fase – cidades cuja experiência e realizações correspondem às necessidades de aprendizagem da cidade-membro. 2. As reuniões internacionais com presidentes de Câmaras e coordenadores asseguram uma boa ligação em rede e condução política do processo. 3. São realizados ateliês de análise de políticas nas cidades,

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que envolvem uma série de reuniões com responsáveis pelas políticas em domínios diferentes, como integração, educação, cultura, planejamento/desenvolvimento urbano, serviços sociais, bem como discussões com ONG e profissionais da comunicação social com o objetivo de obter conhecimentos mais aprofundados sobre os desafios que se colocam em matéria de diversidade e sobre o potencial da cidade. Os ateliês servem, além disso, como forma de envolver os principais responsáveis pela aplicação das políticas e os responsáveis eleitos no processo de desenvolvimento de uma estratégia intercultural. 4. Ateliês destinados à criação de uma visão, com a participação de especialistas dos programas, congregam pessoas de contextos e meios administrativos e profissionais diferentes (responsáveis pelas políticas, responsáveis pelo planejamento urbano, profissionais do ensino, da cultura e dos serviços sociais, representantes de organizações de imigrantes e religiosas e comunicação social). Os ateliês reúnem estas pessoas para imaginar o seu trabalho/atividades de uma forma diferente por meio da utilização da “perspectiva intercultural” (como podemos mudar o nosso trabalho de modo que se aumentem a interação entre culturas, a mistura de culturas e a confiança mútua). O resultado é um documento com uma visão global que servirá de base à estratégia intercultural da cidade. Nesta fase, podem ser organizados grandes debates públi-

cos sobre as vantagens da diversidade para as cidades, com a participação de especialistas europeus e responsáveis da cidade. São igualmente organizadas reuniões com a comunicação social local com o objectivo de convidar os seus representantes para serem parceiros da iniciativa. 5. Visita de estudo a outras cidades. As visitas de estudo constituem o principal pilar de aprendizagem entre pares participantes do programa. Será feita uma visita de estudo a uma cidade “mentora” que já tenha completado o “currículo” e que tenha conseguido resultados significativos. Será realizada outra visita a uma cidade-irmã que tenha uma experiência ou vantagem notória em um domínio que a cidade-membro pretenda desenvolver ou para a obtenção de ajuda na criação da estratégia intercultural. 6. São dados conselhos especializados (a distância ou no local) sempre que a cidade deles necessite para o processo de criação da sua estratégia intercultural. Em alguns casos, os “peritos” podem ser também agentes de integração de coordenadores interculturais de cidades-irmã que tenham uma experiência e conhecimentos significativos sobre a questão (mentorização pelos pares). É, em especial, dado apoio à criação de indicadores de monitorização da estratégia, bem como à identificação de resultados específicos que irão aumentar o bem-estar global da comunidade e, ainda, à forma de medir o sucesso (com base na metodologia da responsabilização fundamentada em resultados). 7. Apresentação oficial da estratégia da Cidade Intercultural à comunidade local. Uma vez validada a estratégia por parte das instâncias da Câma-

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ra e dos órgãos políticos competentes, pode ser feita uma apresentação pública da estratégia à comunicação social e à comunidade para publicitar e festejar a realização. 8. Avaliação da implementação da Estratégia Intercultural, após ter decorrido um ano. Muitas cidades da Europa e em todo o mundo estão interes-

sadas em aderir à rede de Cidades Interculturais a partir de 2011. Estamos estudando todas as candidaturas e estabeleceremos a rede final até outubro deste ano. A rede continuará a ser relativamente pequena e selecionaremos as cidades sobretudo com base no nível do seu empenhamento em contribuir com

novas ideias e entusiasmo para a rede. O futuro está na diversidade, e temos de nos preparar e aderir a ela. As cidades que acreditam firmemente neste futuro não precisam de percorrer sozinhas esta estrada, podendo ir mais longe se aderirem à comunidade das Cidades Interculturais.

NOTAS 1 Creativity and Entrepreneurship: A Regional Analysis of New Firm Formation, Sam Youl Lee, Richard Florida e Zoltan J. Acs (N.T.: Criatividade e Empreendedorismo: Análise Regional da Formação de Novas Empresas) 2 Local Diversity, Human creativity and technological innovation, in Growth and Change, vol. 32, 2001 (NT: Diversidade Local, criatividade humana e inovação tecnológica, no Crescimento e Mudança) 3 A lista é longa, mas são particularmente relevantes a Carta Europeia das Línguas Regionais e Minoritárias (1992), a Convenção-Quadro para a proteção das minorias nacionais (1995), a Convenção sobre a Participação dos Estrangeiros na Vida Pública ao Nível Local (1992), o Livro Branco sobre o Diálogo Intercultural (2008). 4 Desta investigação ampla resultou uma série de publicações, das quais a mais completa é a de Phil Wood e Charles Landry, The Intercultural City, Planning for Diversity Advantage, Earthscan Ltd, 2007 (NT: A Cidade Intercultural, Planejar para Beneficiar da Diversidade)

ABSTRACT

Intercultural cities: building a culture of diversity Cities have much to gain specific skills, entrepreneurship and cosmopolitan dynamics associated with immigration if they learn to manage the “stress of diversity” and treat integration as a positive challenge. The Intercultural Cities Program, a pilot action of the Council of Europe and the European Commission, created a series of tools and a learning community of cities to help increase cultural competence of its institutions and services, and to evaluate their policies and models of governance through “cross-cultural perspective.” This article discusses the concept of cultural integration and gives examples of initiatives of cities to foster trust between communities, creating space and opportunities for cross-cultural harmony, the resolution of questions of identity and adopting a strategic approach on intercultural integration . This paper presents in detail the working methods of the Intercultural Cities Program and the future enlargement of the learning community beyond Europe. Keywords: Culture. Cities. Cultural Relations.

RESUMEN

Ciudades interculturales: la construcción de una cultura de la diversidad Las ciudades pueden beneficiarse enormemente de las competencias específicas, la dinámica cosmopolita y el espíritu empresarial asociados con la migración, si aprenden a gestionar el “estrés vinculado con la diversidad” y a considerar la integración como un reto positivo. En el marco del programa Ciudades interculturales, una iniciativa experimental del Consejo de Europa y la Comisión Europea, se ha elaborado un conjunto de instrumentos y creado una comunidad de ciudades de aprendizaje para ayudarles a aumentar la competencia cultural de sus instituciones y servicios, y a examinar sus políticas y modelos de gobernanza a través de una perspectiva intercultural. En este artículo se trata el concepto de integración intercultural y se proporcionan ejemplos de iniciativas emprendidas por ciudades para fomentar la confianza intercomunitaria; crear espacios y oportunidades para la mezcla intercultural; aportar respuestas a las preocupaciones relacionadas con la identidad, y adoptar un enfoque estratégico de la integración intercultural. En el presente artículo se exponen en detalle los métodos de trabajo de Ciudades interculturales y las perspectivas para la ampliación de la comunidad de aprendizaje, también más allá de Europa. Palavras clave: Cultura. Ciudades. Relaciones culturales.

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DEFICIT HABITACIONAL

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Deficit habitacional e a questão ambiental em Teresópolis: análise de um projeto de construção de casas populares, usando embalagens de polietileno tereftalato José Ricardo Maia de Siqueira Doutor em Engenharia de Produção pela Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ e mestre em Administração pelo Instituto de Pesquisa e Pós-Graduação em Administração, COPPEAD.

Isabel Cabral Mestre em Ciências Contábeis pela Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ e professora do Centro Universitário Serra dos Órgãos – UNIFESO

Fernanda da Silva Fernandes

RESUMO

Mestranda em Ciências Contábeis pela Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ e bacharel em Ciências Contábeis pela Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ

As embalagens de polietileno tereftalato, conhecidas como garrafas PET, lideraram um processo de revitalização na indústria de refrigerantes, mas tal inovação acarretou na criação de resíduos de alto impacto ecológico em função de seu lento processo de decomposição, estimado em mais de 100 anos. O Projeto Reciclares da OSCIP – Associação Beneficente Sopão desenvolve uma técnica de reaproveitamento destas embalagens, que possui potencial para gerar benefícios sociais e ambientais por meio da utilização das garrafas PET na construção de casas populares. Este artigo tem por objetivo analisar a eficácia do projeto e contém quatro segmentos principais. O primeiro apresenta a dramaticidade da questão habitacional no País e, mais especificamente, na microrregião de Teresópolis. No segundo segmento, é exposto o problema da introdução do resíduo de consumo da indústria de refrigerantes na natureza por meio das garrafas PET. O terceiro trata de uma apresentação do Projeto Reciclares, que consiste na construção de casas populares feitas com tijolos ecológicos estruturados com garrafas PET, baseada na análise de documentos e na realização de entrevistas semiestruturadas com participantes da OSCIP e de membros da sociedade local envolvidos com questões socioambientais no Município em questão. No quarto segmento, são analisadas a eficácia do projeto e sua capacidade potencial de mitigar os problemas socioambientais a que se propõe. O artigo termina com uma exposição dos pontos fortes e frágeis do projeto em questão, bem como de suas limitações em trazer contribuições significativas diante da escala dos problemas que pretende combater. Palavras-chave: Mata Atlântica. Habitação. Reciclagem.

INTRODUÇÃO A região de Teresópolis tem papel de destaque na preservação

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de um dos ecossistemas mais ameaçados no Brasil: a Mata Atlântica. Em sua área de cerca de 770km² são encontradas 13 unidades de

conservação deste tipo de floresta, sendo três delas de fundamental importância para sua preservação: o Parque Nacional da Serra

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dos Órgãos, o Parque Estadual de Três Picos e a Estação Ecológica do Paraíso. Em paralelo a essa situação, encontra-se outro cenário bastante preocupante: um espaço com uma geografia que não favorece a expansão urbana, com altas taxas de crescimento demográfico, elevado deficit habitacional e uma das mais altas taxas de assentamentos subnormais do Estado. Trata-se de uma conjunção de fatores que não favorece a vocação ecológica da cidade. Nesse ambiente problemático, surge o Projeto Reciclares, uma proposta que visa mitigar problemas ambientais – retirada das embalagens PET do meio ambiente e da população das áreas de encosta, que, com frequência, além de ser áreas de preservação, são áreas de alto risco – e habitacionais – por meio do oferecimento de casas de baixo custo para a população carente. Esse trabalho tem por objetivo apresentar o projeto e analisar a sua capacidade potencial de mitigar os problemas socioambientais a que se propõe, sem esquecer suas possíveis contribuições para melhoria das

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condições habitacionais do Município. METODOLOGIA Esta pesquisa se classifica, segundo a tipologia proposta por Raupp e Beuren (2003) quanto aos objetivos como exploratória; quanto aos procedimentos, ela é, simultaneamente, pesquisa bibliográfica, estudo de caso e pesquisa documental; e, quanto à abordagem do problema, ela é qualitativa. Ela é exploratória, pois busca proporcionar maior conhecimento sobre o objeto de estudo, além do objetivar conseguir um novo enfoque sobre o assunto em questão. (ANDRADE, 1995) Quanto aos procedimentos, ela é bibliográfica porque recorre ao conjunto de conhecimentos armazenados sobre o tema, esperando conseguir não uma simples repetição de opiniões aventadas anteriormente, mas a construção de um arcabouço conceitual sobre o qual se desenvolverá o artigo (ANDRADE, 1995). Trata-se de estudo de caso, pois “se caracteriza como um tipo de pesquisa cujo objeto central de análise é o exame detalhado de um determinado fenômeno que é investigado em profundidade” (GODOY, 2007, p. 359). É documental porque analisa

fontes primárias, ou seja, o conjunto de materiais “ainda não elaborados, escritos ou não, que podem servir como fonte de informações para a pesquisa científica”. (LAKATOS; MARCONI, 1992, p. 43) É qualitativa, pois esta pesquisa busca “descrever a complexidade de determinado problema, analisar a interação de certas variáveis, compreender e classificar processos dinâmicos vividos por grupos sociais”. (RICHARDSON, 1999 apud RAUPP; BEUREN, 2003, p. 91) Quanto às técnicas utilizadas, além da consulta à bibliografia e aos documentos, foram empreendidas a observação e a entrevista não estruturada, onde, segundo Marconi e Lakatos (2002, p. 94), há “liberdade para desenvolver cada situação em qualquer direção que considere adequada. É uma forma de poder explorar mais amplamente uma questão”. Esta pesquisa contou com a contribuição de quatro entrevistados: dois coordenadores do Projeto Reciclares, o idealizador do projeto que tem relacionamentos com a Prefeitura de Teresópolis e a uma pessoa ligada à Administração Municipal de Teresópolis – veja Quadro 1. Os depoimentos encontramse relacionados aos entrevistados,

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segundo a identificação constante na terceira coluna do Quadro 1. Visando obter a expressão mais original e genuína das declarações dos entrevistados, foi mantido o tom coloquial e eventuais desvios do bom uso da língua nos relatos transcritos nesta pesquisa. Limitações da Pesquisa Durante a análise documental, foram solicitados, mas não obtidos, dois documentos de relevância significativa: a planilha de custos referente às habitações e os laudos com os testes de resistência dos blocos estruturados com garrafas PET. Consequentemente, as conclusões foram alcançadas sem a análise destes dois documentos. A QUESTÃO HABITACIONAL Nos países em desenvolvimento, houve um forte processo de migração do campo para as cidades. Em geral, o que motiva tal fluxo populacional é a exclusão do campo e não as oportunidades geradas pelos centros urbanos. Esta característica é bem marcante no caso brasileiro, onde a transferência da população rural para as cidades se deveu, entre outras razões, “a uma verdadeira fuga do lavrador, devido às péssimas condições de trabalho e vida no campo”. (ALVES, 1992, p. 11) Na visão de Ribeiro (1995, p. 198), o monopólio da terra e a monocultura provocaram a expulsão do homem do campo no Brasil. A violência de tal êxodo é resultado da junção da quantidade de pessoas trasladadas à incapacidade das cidades brasileiras de receberem adequadamente tamanho contingente.

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Tais movimentos trazem graves problemas sociais. Nos países em desenvolvimento, o sentimento de exclusão que existia no campo se perpetua na cidade. Ao chegar a um grande centro urbano, estas pessoas se sentem perdidas sem saber para onde ir. Acabam se amontoando em bairros periféricos com baixas condições habitacionais. Chega-se assim ao absurdo de surgirem cidades como São Paulo e Rio de Janeiro com o “dobro da população de Paris ou Roma, mas dez vezes menos dotadas de serviços urbanos e de oportunidades de trabalho”. (RIBEIRO, 1995, p. 199) Os casos de moradias precárias e deficit habitacional não são exclusivos das grandes cidades, sendo encontrados frequentemente em cidades de médio porte, notadamente próximas a grandes centros urbanos. A Questão Habitacional em Teresópolis O Município de Teresópolis situa-se na Região Serrana do Rio de Janeiro às margens da rodovia BR-116, contando com área de 772,9km2 e população de cerca de 140.000 habitantes, tendo no turismo e na agricultura as suas principais atividades econômicas. (RIO DE JANEIRO, 2007a) O Município vem crescendo a taxas consideravelmente elevadas. Segundo Chrispino, “a taxa de crescimento populacional de Teresópolis está na casa de 1,5% ao ano. E essa mesma taxa se avaliada na Região Serrana (...) está em torno de 1% (...), a média estadual é de 1,3%. Então Teresópolis cresce populacionalmente a uma taxa significativamente maior que as suas (...)

vizinhas da Região Serrana e cresce mais do que a média de todo o Estado do Rio de Janeiro”. Santos e Marques (2003) destacam que a região de Teresópolis não possui muitas áreas propícias para a constituição de um núcleo urbano, ficando estas restritas às baixadas, encontradas nos fundos dos vales aos pés das encostas. Nestes locais, desenvolveu-se a cidade, contudo, com seu crescimento acelerado, o que se observa hoje é o crescimento da ocupação de encostas, tanto pelas classes mais baixas como pela classe média. Tal fato é corroborado por Chrispino que afirma: “Nós temos uma área muito acidentada, então as áreas que podem ser aproveitadas para construção, são muito pequenas. Então, na verdade, a tendência é que eles comecem a construir, literalmente, subindo o morro (...)”. A conjunção de tais fatores tem consequências danosas. Dados de 2000 revelam que a cidade do Rio de Janeiro, sozinha, abriga 79% da população favelada do Estado. Em seguida, aparecem Duque de Caxias com 4,1%, Niterói com 3,6%, Volta Redonda com 3% e Teresópolis com 2,4%. Estes cinco municípios respondem por 92,1% da população em favelas do Estado. Tal fato faz com que Teresópolis tenha 23,7% da população total e 22,2% do total de domicílios em assentamentos subnormais. (PMT, 2006, p. 149-150) RESÍDUOS, QUESTÃO AMBIENTAL E MUNICÍPIO DE TERESÓPOLIS A atividade econômica busca, entre outros objetivos, ao atendi-

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mento das necessidades humanas. Infelizmente, com frequência, isto gera externalidades ambientais. Duas destas diversas externalidades têm gerado grandes discussões na atualidade: o lixo – problema potencializado pelo consumismo – e a devastação das áreas florestais. O lixo das grandes cidades brasileiras, na maioria das vezes, não tem um tratamento adequado, sendo destinados a lixões, tornando-se focos de doenças e poluição atmosférica, dos solos e dos meios hídricos. Maior benefício se conseguiria com a utilização de aterros sanitários, onde os resíduos sólidos seriam “compactados ou dispostos em camadas, para não agredir ao meio ambiente”. (FORNARI, 2001, p. 30) Um dos grandes vilões que favorecem o aumento do lixo acumulado pelas cidades são as embalagens plásticas, que possuem um elevado “potencial de impactação do meio ambiente em função da fase final do ciclo de vida, ou seja, o descarte. O material plástico, por não ser biodegradável, permanece no ambiente por um longo período”. (XAVIER; CARDOSO, 2005) A questão da preservação das áreas florestais também é preocupante. No Brasil, a devastação de áreas florestais, notadamente pela atividade econômica, tem levado à mobilização da sociedade, visando à preservação da mata nativa. Teresópolis e Meio Ambiente Teresópolis é uma região de fundamental importância para a preservação da Mata Atlântica, fazendo parte de seu território diversas Áreas de Proteção Ambiental, bem como parte do Parque

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O Município de Teresópolis encontra-se situado na Região Serrana do Rio de Janeiro às margens da rodovia BR-116 – uma das principais estradas brasileiras, com início no Estado do Ceará e término no Estado do Rio Grande do Sul – próximo a pontos geográficos importantes, como o Dedo de Deus e a Pedra do Sino

Estadual de Três Picos e do Parque Nacional da Serra dos Órgãos. O território da Mata Atlântica Brasileira ocupava toda a zona costeira brasileira indo do Rio Grande do Norte ao Rio Grande do Sul. Porém, segundo dados de 1990, ocupa somente 8,8% de sua área original, abrangendo um território de apenas 95.641km2. Possui altíssima biodiversidade, chegando a superar a Amazônia dentro de alguns grupos indicadores. Apesar de toda esta diversidade, a situação é grave, já

que das 202 espécies animais ameaçadas de extinção no Brasil, 171 são de Mata Atlântica, o que aumenta ainda mais a relevância da preservação. (CAPOBIANCO; LIMA, 1997) A importância da preservação da Mata Atlântica fez surgir no País diversas unidades de conservação. Segundo levantamento feito por Fernandes (1997), existem no Brasil 707 unidades de conservação no domínio da Mata Atlântica, sendo 187 criadas pelo Go-

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O diferencial desta casa é o uso de oito garrafas PET como estrutura – uma inserida dentro da outra, dando uma aparência externa de quatro garrafas ligadas por uma amarração de arame – para um tijolo de cimento verno Federal e o restante por governos estaduais. No entanto, apesar de ser um número impressionante, existem dados preocupantes, já que só se conseguiu obter os instrumentos legais de criação (ILC) para apenas 350 delas, ou seja, 49,5% do total. Tal fato aumenta ainda mais a importância do Parque Nacional da Serra dos Órgãos, situado nos municípios de Teresópolis, Petrópolis e Guapimirim. Tal parque foi criado em 30 de novembro de 1939, no Governo Getúlio Vargas, por meio do Decreto-Lei n.º 1.822, com uma área aproximada de 9.000 hectares, sendo o terceiro mais antigo. (IBAMA, 2007a) A Serra dos Órgãos foi considerada pelo Ministério do Meio Ambiente como área de extrema relevância para conservação da flora. Apresenta grande variedade de cobertura conforme as cotas altimétricas. No parque, é encontrada uma grande variedade de árvores, algumas atingindo até 30 metros de altura. Dentre as grandes árvores, podem-se destacar o jequi-

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tibá-rosa, o ouriceiro, a canela e a canela-santa. Chama atenção também a grande concentração de bromélias e orquídeas. (IBAMA, 2007b) O Parque Nacional da Serra dos Órgãos abriga 18% das espécies de vertebrados terrestres do Brasil em apenas 0,001% do território nacional. São encontradas 104 espécies de anfíbios, 465 de aves e 83 de mamíferos, sendo muitas espécies ameaçadas ou endêmicas. (IBAMA, 2007c) Outra unidade de conservação de extrema relevância encontrada dentro dos limites do Município de Teresópolis é o Parque Estadual dos Três Picos. Sua criação, por meio do Decreto Estadual n.º 31.343, de 5 de junho de 2002, busca assegurar a preservação dos remanescentes de Mata Atlântica da porção fluminense da Serra do Mar; preservar espécies endêmicas, raras ou em risco de extinção; integrar o corredor ecológico central da Mata Atlântica do Rio de Janeiro; preservar os mananciais que abastecem os municípios circunvizinhos; entre ou-

tros objetivos. (RIO DE JANEIRO, 2007b) O Parque Estadual dos Três Picos é a maior unidade de conservação do grupo de proteção integral do Estado do Rio de Janeiro, com uma área de 46.350 hectares, que engloba os municípios de Cachoeiras de Macacu, Nova Friburgo, Silva Jardim, Guapimirim e Teresópolis. (IEF, 2007) Além dessas duas importantes unidades de conservação, são encontradas outras onze, sendo uma delas a Estação Ecológica do Paraíso, situada nos municípios de Magé, Teresópolis e Cachoeiras de Macacu com uma área de aproximadamente 5.000 hectares. Outras duas APAs encontram-se em sua totalidade localizadas em Teresópolis, são elas a do Rio dos Frades com 7.500 hectares e a da Floresta do Jacarandá com 2.700 hectares. Todas elas são unidades de conservação de Mata Atlântica. (PMT, 2006) O desmatamento é o maior inimigo da Mata Atlântica no Estado do Rio de Janeiro. O Estado que já teve 97% do sua área coberta por este tipo de vegetação tem, segundo dados de 2000, uma cobertura de Mata Atlântica que abrange tão somente 16,7% de seu território. Pelas estatísticas, o desmatamento acontece com maior intensidade nos municípios de Angra dos Reis, Rio de Janeiro, Cachoeiras de Macacu, Campos dos Goytacazes, Nova Friburgo e Teresópolis. (GAZZANEO, 2006) Degradação Ambiental em Teresópolis O que se observa atualmente é uma ocupação urbana desordenada que avança sobre as áreas de

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nascentes, trazendo como consequência riscos de movimentação de terra, degradação de áreas de grande beleza cênica, potencialização de ocorrência de enchentes nas regiões mais baixas da cidade, deterioração dos mananciais que abastecem o fluxo dos canais urbanos. Vários canais fluviais do Município têm suas nascentes relativamente bem protegidas dentro da área do Parque Nacional da Serra dos Órgãos. Outras, no entanto, encontram-se em áreas mais baixas, já com elevado grau de adensamento populacional, sem esquecer de mencionar os bairros a leste do Município “que não contam com a presença de Unidades de Conservação de Uso Indireto, o que as tornam ainda mais vulneráveis a ocupações irregulares, fruto de invasões, e a ações do capital imobiliário, por vezes com a conivência do poder público”. (SANTOS; MARQUES, 2007) O problema da ocupação desordenada relatado pelos autores é referendado por Araújo(2) com destaque para seus aspectos trágicos: “(...) o problema de habitação em Teresópolis não é só quem não tem uma casinha (...) a pessoa tem a casinha, mas tá pendurada. Então você tinha que tirar ela do risco, porque (...) vai acontecer uma desgraça (...)” Em 2001, foram encaminhadas denúncias de invasões na APA Jacarandá onde estão localizadas as nascentes dos principais rios de Teresópolis, entre eles o Paquequer. A ocupação foi feita por três mil pessoas, divididas em seis comunidades e constatou-se que 60% dos mananciais da Floresta do Jacarandá secaram. Recentemente, constatou-se que as comu-

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nidades de Meudon, Durvalinho, Lebrão e Fonte Santa foram as que mais cresceram, ameaçando os mananciais remanescentes. As invasões na área protegida foram legalizadas pela Prefeitura. (CDMA, 2007) A questão do manejo do lixo urbano é sempre preocupante. Durante 25 anos, a disposição final dos resíduos sólidos de Teresópolis foi realizada junto a uma pedreira desativada próxima ao rio do Fischer, ocupando uma área superior a 45.000m2 de propriedade da Prefeitura Municipal de Teresópolis, denominada como Lixão da Prata. Visando mitigar os problemas oriundos da disposição dos resíduos sólidos a céu aberto realizada durante os 25 anos de operação do Lixão da Prata, definiu-se a implantação de aterro sanitário com células diferenciadas destinadas à disposição de resíduos sólidos domiciliares, ao recebimento de rejeitos inertes encaminhados da unidade de triagem e compostagem artesanal e dos resíduos sólidos de limpeza urbana e ao confinamento de resíduos oriundos dos serviços de saúde. (PMT, 2006, p. 206-207) Apesar da busca pelo equacionamento da questão do lixo urbano, percebe-se ainda o efeito da ocupação urbana no rio Preto, “que recebe quantidades variáveis de resíduos sólidos, despejos domésticos, agrotóxicos infiltrados no solo agrícola e carreados pelas chuvas (...), além de cargas eventuais de solo erodido das áreas desmatadas”. (PMT, 2006, p. 175-176) O PROJETO RECICLARES O Projeto Reciclares é uma iniciativa da Associação Beneficente Sopão, uma Organização da

Sociedade Civil de Interesse Público criada em 1992 e que, ao longo de seus 14 anos, serviu mais de seis milhões de refeições e acolheu em seu abrigo cerca de dez mil pessoas. O Reciclares é seu projeto mais recente – iniciado em dezembro de 2006 – e consiste na construção de casas populares, usando garrafas PET. (ASSOCIAÇÃO, 2007b) O diferencial desta casa é o uso de oito garrafas PET como estrutura – uma inserida dentro da outra, dando uma aparência de quatro garrafas ligadas por uma amarração de arame – para um tijolo de cimento. Tais tijolos – com patente requerida – possuem ainda encaixes do tipo macho e fêmea, o que permite o levantamento de paredes sem o uso de cimento. (ASSOCIAÇÃO, s.d.) Esse diferencial é realçado por Araújo(2): “Uma casa de 40m2 pega 2.600 tijolos e o nosso pega 400 tijolos e (...) não usa argamassa. Então em quanto tempo um pedreiro vai montar 2.600 tijolos com argamassa e em quanto tempo o meu pedreiro vai montar 400 tijolos sem argamassa com macho e fêmea? O meu tempo de construção é muito mais rápido”. O projeto não oferece apenas as casas mas também módulos que podem ser agregados a casas já existentes, visando à melhoria das condições de vida das famílias carentes. (ASSOCIAÇÃO, 2006) O processo de manufatura dos tijolos, segundo Araújo(2), começa com a seleção das garrafas PET retiradas de gaiolas destinadas ao seu recolhimento – ou compradas de catadores. Nessa seleção, são separadas as garrafas

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No entanto, o uso do mutirão também é motivo de críticas, pois as pessoas envolvidas, se não forem beneficiadas, acabam abandonando a empreitada

PET de dois litros das demais embalagens plásticas, bem como das garrafas PET de menor volume. Além disso, são procuradas rachaduras que podem afetar a integridade da garrafa. Fazse um corte em uma das garrafas, retirando seu topo e se insere em seu interior uma outra garrafa com a tampa fechada, formando uma dupla. Depois, quatro duplas são unidas por meio de uma amarração de arame, e a estrutura estará pronta para ser utilizada. Todo esse processo dura cinco minutos, conforme afirmações do entrevistado. Uma vez inserida dentro da forma, esta é completada com cimento e, após sua secagem, está pronto o tijolo. De acordo com Araújo(2), o custo do tijolo sem considerar mão-de-obra sai por R$1,30 a unidade. Desse processo, resulta, segundo afirma Araújo(1), um tijolo com isolamento térmico e acústico e de boa qualidade, pois, conforme acrescenta Araújo(2), apresentou uma resistência superior à exigida pela ABNT. Segundo o depoimento de Araújo(1,) o processo de fornecimento

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do material de construção às pessoas carentes se inicia por um cadastramento efetuado por meio do preenchimento de dados em uma ficha. Nesta ficha, são solicitados dados, como renda familiar, composição familiar, presença de dependentes deficientes, tipo de solicitação (casa ou módulo), localização em área de risco, propriedade do terreno, metragem do terreno, entre outros. Araújo(2), no entanto, mostrase insatisfeito com esta dinâmica: “Eu sou contra o que a gente vem fazendo hoje, abrir inscrição (...). Porque o ideal (...) a meu ver seria procurar áreas de risco. Tirar as pessoas da área de risco. Ali você já evita uma morte”. Independentemente dos questionamentos internos quanto aos rumos do projeto, se a pessoa for selecionada, ela receberá o material de construção e o projeto, tendo a casa que ser construída por um mutirão. Nas palavras de Araújo(1), “no fundo nós somos uma loja de material que não vende, dá”. No entanto, o uso do mutirão também é motivo de críticas, pois as

pessoas envolvidas, se não forem beneficiadas, acabam abandonando a empreitada. Na opinião de Araújo(2), para o mutirão funcionar, o “ideal é você dar casa para todos os participantes”. Segundo Araújo(1), o custo desta casa chega a ser de apenas R$1.500, porém Araújo(2) acredita que isto é excesso de otimismo: “O custo desta casa é entre R$2.500 e R$3.000 sem mão-deobra. (...) Se eu for dar um chute, eu ia falar em R$2.800 com fundação e tudo, sem computar mãode-obra. Eu estou quase lá nos R$3.000.” Tal custo é suportado por empresários locais, mas Araújo(2) acredita que ainda é muito pouco dado os problemas existentes: “O projeto tinha que ser uma grande parceria (...) com os institutos de pesquisa, o instituto de reflorestamento, o Ibama, o Ministério Público, os governos de esfera estadual, municipal e federal (...)”. Mas, conforme relata Camargo, a iniciativa privada não foi esquecida, tendo sido procurada uma grande engarrafadora de refrigerantes (...) “porque é um dos maiores produtores de lixo (...) e eles não se interessaram”. O tom de desapontamento é acompanhado por Araújo(2): “A gente assume um passivo que não é nosso. Esse passivo são das empresas que fabricam”. E não esconde seu desalento ao afirmar: “É um projeto muito bonito. É uma ideia muito bacana. Todo mundo fica fascinado, mas está quase acabando”.

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Tal declaração não parece ser apenas figura de linguagem, segundo Araújo(2), até o presente momento, o Projeto Reciclares entregou quatro casas e tem em andamento outras quatro e mais duas reformas. Quando é analisado o material de divulgação do projeto, encontramse apenas quatro relatos de ações nos bairros: Prata dos Aredes, Jardim Meudon, Coreia e Espanhol; além de projetos nos bairros: São Pedro, Bairro dos Funcionários, Rosário, Granja Guarani, Dorvalino e Quinta Lebrão. (ASSOCIAÇÃO, 2007a) CONSIDERAÇÕES FINAIS É inegável que o tijolo resultante do Projeto Reciclares tem propostas atraentes. Uma das principais, segundo material de divulgação analisado, é retirar “do meio ambiente definitivamente garrafas PET” (ASSOCIAÇÃO, s. d.), ou, pelo menos, por um longo período de tempo. Outro ponto favorável são suas características: bom isolamento térmico e acústico e alta resistência. Infelizmente não foi obtido o laudo que pudesse atestar tais características. No entanto, existem dois pontos preocupantes. O primeiro deles está relacionado à confecção do bloco. Uma das razões apontadas para a seleção das garrafas logo no início de seu processo de manufatura é a separação daquelas que tenham rachaduras que possam comprometer sua integridade. Se tais rachaduras acontecerem com frequência, é possível que a resistência do tijolo possa ser afetada. Um crescimento na escala do projeto teria como con-

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Um dos grandes vilões que favorecem o aumento do lixo acumulado pelas cidades são as embalagens plásticas, que possuem um elevado potencial de impactação do meio ambiente em função da fase final do ciclo de vida, ou seja, o descarte

sequência uma maior pressão para obtenção de matéria-prima, o que pode fazer com que a seleção seja menos criteriosa. O segundo refere-se à posição das garrafas dentro do bloco. Hipoteticamente, as garrafas resistem melhor à pressão quando colocadas na vertical, já que esta se distribui por toda sua estrutura. Tal fato foi ratificado por Araújo(1), no entanto, quando observados os blocos, percebeuse que era impossível determinar a posição das garrafas em seu interior. Quando questionado, Araújo(2) afirmou que, independentemente do posicionamento das garrafas, a resistência é a mesma. A dúvida resultante desta inconsistência de informação só pode ser sanada por meio do laudo que não foi obtido. Um outro ponto atraente é seu custo. Afinal, um desembolso de apenas R$3.000 – na hipótese mais conservadora – por uma casa popular é uma proposta animado-

ra. Mas, ao mesmo tempo que é um ponto atraente, é também uma fragilidade, pois percebemse pela inconsistência dos valores apresentados por Araújo(1) e Araújo(2), indícios de desconhecimento do real custo da habitação. No entanto, mesmo na hipótese conservadora, há indícios de subavaliação do custo da habitação, já que o custo do tijolo a R$1,30 não considera a mão-deobra. Segundo Araújo(2),“não fiz um cálculo ainda com a mão-deobra, mas acredito que fique em R$1,45”. Tal cálculo aproximado já representaria um incremento superior a 10% no custo do tijolo, cujo impacto no custo da obra seria função da participação deste insumo na construção da habitação. Infelizmente, mesmo o custo de R$1,45 encontra-se subavaliado, pois não considera a mãode-obra que prepara a estrutura em garrafas PET para os tijolos. Atualmente quem faz este servi-

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ço são moradores de rua, que ficam no abrigo da Associação Beneficente Sopão, e recebem uma ajuda de custo de R$200 sem carteira assinada. Dificilmente tal mão-de-obra poderia ser utilizada em projetos urbanísticos de maior escala, como os desejados por Araújo(2) e Camargo. Além destas considerações, não se pode esquecer que o baixo custo das habitações é decorrência, entre outros fatores, da inexistência de mão-de-obra de construção, já que o trabalho é realizado em regime de mutirão. No entanto, o próprio Araújo(2) demonstra desconfiança em relação à eficiência deste regime, dando como exemplo as diversas paralisações nas obras. Em projetos de maior escala, seria importante considerar o custo da mãode-obra especializada, sem esquecer aquelas relacionadas ao processo de supervisão das obras.

Outro ponto importante refere-se ao fluxo de matériasprimas – garrafas PET – necessário para alimentar o processo de manufatura dos tijolos. Seria necessária uma articulação do projeto com um processo de coleta seletiva de lixo, já que, mesmo com um número tão baixo de obras, as embalagens são rapidamente consumidas. Possivelmente tal articulação levará a custos incrementais que devem ser também considerados. Apesar do ponto forte constatado neste trabalho – a retirada, por longo prazo, de garrafas PET do meio ambiente – existem dois frágeis. Paradoxalmente, um dos pontos frágeis do projeto é a falta de uma maior vinculação com a questão ecológica, apesar do lema sempre repetido: Moradia & Ecologia.

Esta não deve se limitar à retirada das garrafas PET do meio ambiente, mas também priorizar, por meio do oferecimento de moradias, a desocupação de unidades de conservação ambiental tão caras à preservação da Mata Atlântica. Provavelmente o principal ponto frágil do projeto encontra-se na falta de um sistema de apuração de custos que considere todas as variáveis significativas e que torne transparente os valores envolvidos no projeto. Sem ele, uma de suas principais vantagens – o baixo custo – não deixará de ser uma promessa. Tal fato dificultará a amarração de parcerias, tão desejada pelos gestores para aumentar a eficácia do projeto, e o manterá dando contribuições periféricas à mitigação dos enormes problemas enfrentados pelo Município de Teresópolis.

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DEFICIT HABITACIONAL

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ABSTRACT

Housing deficit and environmental change in Teresópolis: analysis of a project to build housing using polyethylene terephthalate packings The polyethylene terephthalate packings, known as bottles PET, had led a process of revitalization in the industry of cooling, but such innovation caused the creation of residues of high ecological impact in function of its slow process of decomposition, estimated in one hundred years or more. The Projeto Reciclares, which belongs to the OSCIP – Associação Beneficente Sopão, develops one technique of recycling of these packings, that has potential to generate social and environmental benefits through the use of bottles PET in the construction of popular houses. This article intends to analyze the effectiveness of the project and contains four main sections. The first one presents the drama of the lack of houses question in the country and, more specifically, in the microregion of Teresópolis. At second section studies the problem of the impact caused by bottles PET on environmental. The third section presents the Projeto Reciclares, which it consists of the construction of popular houses with structuralized ecological bricks with bottles PET, based on the document analysis and the accomplishment of interviews half-structuralized with participants of the OSCIP and of other involved members with social and environmental subjects in the city. At the fourth section the effectiveness of the project and its potential capacity to mitigate the social and environmental issues are analyzed. The article finishes with an explanation about the strengths and weakness perceived, as well as, the project limitations in bringing significant contributions front the scale of the problems that it intends to combat. Keywords: Atlantic Forest. Habitation. Recycling.

RESUMEN

Vivienda déficit y medio ambiente en Teresópolis: análisis de un proyecto para construir viviendas que utilizan envases de tereftalato de polietileno Los envases de tereftalato de polietileno, conocido como botellas de PET, encabezó un proceso de revitalización de la industria de refrescos, pero esta innovación resultó en la creación de los residuos de alta impacto ecológico debido a su proceso de descomposición lenta, que se estima en más de cien años. Proyecto de reciclado OSCIP – Big Sopa de la Asociación Benevolente desarrolla una técnica para reutilizar estos contenedores, que tiene el potencial para generar beneficios sociales y ambientales mediante el uso de botellas PET en la construcción de viviendas. En este artículo se pretende analizar la eficacia del proyecto y contiene cuatro segmentos principales. La primera presenta el drama de la cuestión de la vivienda en el país y, más concretamente, en la microregión de Teresópolis. En el segundo segmento está expuesta al problema de la introducción de consumo de la industria de residuos de refrescos en botellas de PET a través de la naturaleza. La tercera es una presentación del proyecto de reciclado, lo cual implica la construcción de viviendas de ladrillos verdes estructurado con botellas de PET, con base en el análisis de documentos y en la realización de entrevistas semi-estructuradas con los participantes OSCIP y miembros de la sociedad locales que participan con temas socio-ambientales en el municipio en cuestión. En cuarto lugar se analizan los segmentos de la eficacia del proyecto y su capacidad de mitigar los potenciales problemas sociales y ambientales a los que se propone. El artículo termina con una declaración de los puntos fuertes y débiles del proyecto en cuestión, así como sus limitaciones en la presentación de contribuciones significativas a la escala de los problemas que pretende combatir. Palabras claves: Mata Atlántica. La vivienda. El reciclado.

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Paradiplomacia: ferramenta de inclusão internacional dos municípios Reinaldo Dias

RESUMO

Doutor em Ciências Sociais pela Unicamp. Professor do Mestrado em Turismo e Meio Ambiente do Centro Universitário UNA/MG e do Centro de Ciências Sociais e Aplicadas(CCSA) da Universidade Presbiteriana Mackenzie(UPM)/SP .

O processo de globalização juntamente com os de democratização e descentralização das funções do Estado geraram um incremento das interações internacionais com a participação de diversos atores, além dos estados nacionais. Em particular, após a guerra fria, a unidades subnacionais – estados federados e municípios – adquiriram uma participação maior e específica no cenário internacional em ações paralelas à atividade diplomática, constituindo um novo fenômeno: a paradiplomacia. Palavras-chave: Diplomacia. Paradiplomacia. Município. Unidades subnacionais.

INTRODUÇÃO A partir do fim da guerra fria, houve um aumento da presença dos governos locais no cenário internacional, que buscam uma maior inserção na dinâmica global para impulsionar o desenvolvimento de seu território. O conjunto de atividades levadas a cabo pelos governos subnacionais (compreendendo tanto os estados como os municípios) no

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âmbito internacional tem sido denominado “paradiplomacia”. Esse termo novo surgiu nos anos 80 do século passado em estudos nos Estados Unidos e Europa voltados para compreender a ação de regiões que gozam de alto grau de autonomia nos seus respectivos estados, como Québec, País Basco, Catalunha entre outras. No Brasil, os estudos de paradiplomacia tem privilegiado o âmbito de atuação dos gover-

nos municipais, a presença maior das cidades no cenário internacional e as experiências de integração propiciadas pelo desenvolvimento do Mercosul. Em termos globais, o incremento das atividades paradiplomaticas dos governos locais é motivado, principalmente, pela intensificação da interdependência econômica, tecnológica e cultural nos marcos da globalização. Os processos locais, sejam eles

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Desse modo, cada cidade, cada localidade, deve se fazer presente no cenário internacional para defender seus interesses que estarão provavelmente relacionados com seus recursos endógenos locais econômicos, políticos, culturais ou sociais, sofrem cada vez mais influência do âmbito global. Por outro lado, o local também influencia os processos que ocorrem no âmbito internacional, principalmente, no âmbito da cooperação entre diferentes povos e sistemas políticos. Essa presença cada vez maior dessas entidades subnacionais no campo das relações internacionais não é nova, ocorre que, a partir do fim da guerra fria, houve um incremento dessa participação, motivada pelo aumento da descentralização política e econômica dos estados e o processo de abertura democrática que facilita a atuação das regiões no cenário internacional. Deve-se levar em consideração, também, que houve multiplicação dos organismos internacionais, bem como uma multiplicação dos instrumentos internacionais que regulam diferentes áreas das relações internacionais (saúde, meio ambiente, alimentação, cultura, tecnologia etc.) e que afetam os municípios de forma distinta. A realidade tem demonstrado que muitas decisões que afetam a

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população de um território determinado são tomadas no plano internacional e local sem, necessariamente, haver uma intermediação no âmbito nacional. Nesse contexto, o objetivo do artigo é apresentar algumas reflexões relacionadas com as relações internacionais praticadas pelos governos municipais. O SISTEMA INTERNACIONAL Durante séculos, o sistema internacional foi regido pelos princípios que remontam sua origem ao Tratado de Westfália, de 1648, que surge em decorrência do encerramento da Guerra dos Trinta Anos e que estabeleceu as bases do Estado moderno a partir, de pelo menos, dois princípios básicos: a exclusividade de um território e a não-interferência de atores externos nos assuntos internos de cada país. Esses dois princípios básicos de funcionamento do sistema levaram naturalmente a um terceiro, a igualdade jurídica entre os estados, que expressa a base de funcionamento do atual sistema internacional.

Desse modo, a atual ordem internacional se fundamenta na divisão territorial do mundo em Estados Soberanos, cada um dos quais apresenta um poder, uma soberania que lhe é exclusiva e sobre um âmbito territorial determinado. Nessa segmentação política atual, a Organização das Nações Unidas (ONU) reconhece atualmente 192 estados independentes. Nessa ordem política clássica, as fronteiras têm uma importância fundamental diretamente relacionada com o conceito de soberania. Não se trata somente de fronteiras físicas que delimitam e separam um Estado soberano de outro. Constituem também fronteiras culturais que separam identidades coletivas distintas, o interno do internacional. No interior das fronteiras impostas pelo Estado soberano, existe uma ordem com direitos e obrigações reconhecidos, fora há outra ordem com suas próprias normas, diferentes, em geral, pouco conhecidas. No entanto, todos os países reconhecem a existência de uma ordem mundial não imposta, mas aceita e mantida pelos estados soberanos e que apresenta normas reguladas pelo direito internacional, que configura um tipo de governabilidade dos diferentes processos globais (em áreas, como meio ambiente, saúde, alimentação, comércio, transportes, cultura, turismo, entre outras), por meio de uma governança exercida pelos diferentes organismos multilaterais intergovernamentais (como OMS, IPCC, UNESCO, FAO, OMT, OMC, entre outros). Um dos aspectos mais importantes do atual processo de globalização é que essa governabilidade

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mundial, que se expressa na existência de uma ordem mundial, que antes era considerada baseada principalmente nas relações interestatais, agora compreende não somente as estruturas governamentais e as correspondentes organizações internacionais mas também um amplo leque de forças transnacionais cujos elementos mais visíveis são as organizações não governamentais, as empresas transnacionais, a opinião pública, entre outros atores globais. Essa realidade de aumento da participação nas relações internacionais de atores não estatais foi se acentuando nas últimas décadas do século XX, ampliando a interdependência recíproca e a necessidade de cooperação dentro da comunidade internacional. São diversos os objetivos que devem ser atingidos e que não podem avançar sem a participação dessa multiplicidade de atores, entre os quais estão: o aumento da atividade econômica, diminuir o aquecimento global, combater as epidemias, limitar a proliferação de armamentos, preservar a biodiversidade, evitar a disseminação do crime organizado e do terrorismo global, evitar a fome, entre muitos outros. Os temas que envolvem uma grande diversidade de atores aumentam sem cessar e formam uma rede de relações globais, configurando gradativamente uma teia de relações internacionais que inclui, mas, em muitos casos, ocorre apesar do Estado. São vários os motivos que justificam a afirmação de que os estados já não são protagonistas exclusivos nas relações internacionais, havendo um número crescente de entidades que atuam nesse cenário (organizações internacionais não governamentais, governos subna-

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cionais, organizações privadas empresariais, profissionais, culturais, entre outros). O fato é que, no âmbito internacional, se está passando de um quadro caracterizado pela predominância das relações interestatais para um outro onde predomina uma segmentação tanto territorial quanto funcional. (JÁUREGUI:2001, 223) Isto não significa que os estados nacionais estão desaparecendo, ou que vão perder substancialmente seu poder de intervir nos processos globais. Na realidade, o Estado nacional continua a manter, a princípio, a capacidade para determinar aspectos fundamentais da atividade política internacional. E se mantém, entre outros motivos, porque o atual processo de globalização não apresenta a perspectiva do surgimento de uma integração global, no sentido da existência de uma única ordem política mundial unificada e homogênea, ou seja, não há no horizonte próximo a perspectiva de construção de um governo mundial. AS RELAÇÕES ENTRE OS ESTADOS: A DIPLOMACIA TRADICIONAL Historicamente, diplomacia se refere á condução das relações oficiais entre estados soberanos. Constitui uma parte da Administração Pública e do serviço diplomático de um Estado nacional (NICOLSON, 1955). No século XX, o significado do termo diplomacia foi adquirindo cada vez mais complexidade. Devido às mudanças no campo econômico, tecnológico, político e social, a diplomacia cobre um amplo leque de atividades no campo das relações internacionais. A diplomacia contemporânea pode ser caracterizada por duas ten-

dências paradoxais: o crescimento da internacionalização e localização dos assuntos de política exterior e, por outro lado, o aumento crescente da fiscalização dos assuntos internacionais por parte dos interesses subnacionais. A política exterior também é cada vez mais segmentada tanto funcionalmente (entre os diversos ministérios) como territorialmente (envolvendo as unidades não centrais). (SOLDATOS,1990, p. 36) Desde que surgiram os estados modernos no século XVI e, principalmente, depois do Tratado de Versalhes, quando passam a ter relações internacionais de forma sistemática, até o fim da guerra fria com a queda do muro de Berlim (1989), o processo de formação e aplicação das políticas exteriores dos países é basicamente um processo de decisão nacional. É o Governo Nacional, em particular os Ministérios de Relações Exteriores, que tem sob sua responsabilidade as relações internacionais. Embora houvesse sinais de mudança, pode-se afirmar que, pelo menos até o final da guerra fria, se considerava que a tarefa de organizar a inserção internacional do País era atribuição exclusiva do Governo Central. Essa exclusividade nas relações internacionais do Governo Central sofreu a partir de então (pós a guerra fria) muitas mudanças, e pode-se identificar a existência de muitos atores que intervém em diversas dimensões da política exterior dos estados nacionais, em uma atuação paralela à atuação diplomática tradicional. Hoje em dia, o processo de formação da política exterior de um país como o Brasil tem de levar em consideração pelo menos três dimensões: a dimensão nacional, que perma-

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As relações internacionais hoje ocorrem de forma bastante intensa propiciada pela facilidade das comunicações, novas tecnologias e redução do custo das viagens internacionais, entre outros motivos

nece sendo importante como núcleo fundamental da formulação da política exterior; a dimensão supranacional, que adota aspectos das decisões emanadas de organismos transnacionais como o Mercosul; e a dimensão subnacional, que está relacionada com o cotidiano de relações estabelecidas no campo internacional pelos governos subnacionais, como os estados e municípios, e que denominamos de paradiplomacia. A PARADIPLOMACIA O termo “paradiplomacia” surge para compensar a insuficiência do vocábulo “diplomacia” para explicar inúmeras relações internacionais que ocorrem e que independem de ações originadas nas estruturais estatais dos governos centrais. Para a diplomacia tradicional, basicamente interestatal, as instituições de governos subnacionais (estados e municípios) constituem atores não convencionais difíceis de serem incorporados às

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negociações entre estados nacionais, pois estes se ocupam de temas relacionados com a high politics (alta política ou de primeiro nível), como o são a segurança nacional, a defesa, os tratados de livre comércio, a celebração de alianças etc., que são atribuição exclusiva da União (Governo Federal). Por outro lado, entende-se que a paradiplomacia se ocupa do que se convencionou denominar as low politics (baixa política ou de segundo nível), que inclui temas, como a proteção ao meio ambiente, captação de investimentos, turismo, intercâmbio cultural, entre outros. A paradiplomacia remete à ideia de paralelismo na atuação diplomática tradicional, e, em outros termos, pode ser considerada como uma extensão da política especifica de estados e municípios, ou como afirma Lecours (2002 p. 93-97), “uma extensão da política doméstica”. A diplomacia está relacionada com a implementação da política exterior dos estados soberanos. A

paradiplomacia, por sua vez, é muito mais abrangente e envolve todas as atividades externas das unidades não centrais (estados e municípios) sem distinguir entre os que a realizam e os processos de implementação. É uma abordagem de tipo geral e que não facilita a formulação de um critério concreto para se saber quando atividades internacionais dos governos subnacionais podem ser consideradas paradiplomaticas. O termo paradiplomacia surgiu em função do debate acadêmico que ocorreu no final da década 70 e início de 80, no contexto do debate sobre o “novo federalismo” (AGUIRRE, 1999). Os primeiros a utilizar o termo paradiplomacia foram os professores Ivo Duchacek, da Universidade da Cidade de Nova Iorque, e Panayotis Soldatos, das Universidades de Paris e Livre de Bruxelas, sendo considerados os pioneiros no uso do vocábulo. Para esses dois autores, a paradiplomacia consiste nos contatos, nas atividades, nos processos e nas iniciativas externas entre governos não centrais (estados federados, províncias, cantões etc.) e outros atores internacionais, como os estados-nação, outros governos locais, empresas privadas, organizações internacionais, organizações não governamentais internacionais, entre outros. Constituem atividades que não conflitam com as atividades de política exterior executadas pelos órgãos diplomáticos dos estados nacionais, pois esta é uma atribuição exclusiva do Governo Central (da União, no caso brasileiro). As ações da paradiplomacia complementam e apoiam a ação diplomática estatal, o que indica o sufixo “para” que significa “paralelo”. Assim a paradiplomacia ocorre

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paralelamente às ações de política exterior dos estados, não conflitando com estas. Na realidade, as ações internacionais do governos subnacionais, no contexto paradiplomático, complementa e amplia a ação diplomática tradicional. Soldatos (1990. P. 35) sugere que as atividades externas dos governos não centrais (subnacionais) podem ser consideradas paradiplomáticas quando há os elementos constitutivos de política exterior e os atores que executem essa política. Consequentemente, os governos não centrais podem possuir suficiente autonomia para formular seus objetivos de política internacional, para determinar o caminho pelo qual podem atingir esses objetivos e consigam implementar sua política. Neste contexto, a simples implementação das decisões do Governo Central não pode ser considerada como paradiplomacia. Paradiplomacia não diz respeito à delegação ou à subcontratação para implementação de uma política do Governo Central pelos governos locais. A paradiplomacia pela sua própria definição não pode existir sem a existência de uma estrutura de relações trilaterais, envolvendo: o Governo Central, o Governo Local ou regional e os atores estrangeiros. A natureza da paradiplomacia pode ser descrita pela análise da essência dessa inter-relação entre esses três atores. As ações paradiplomáticas são implementadas em cooperação com o Governo Central ou parceiros internacionais. De acordo com Duchachek (1990, p. 14-15), as atividades paradiplomáticas incluem, entre outras: manter escritórios permanentes em outros estados, realizar viagens de promoção e divulgação no exterior, participar de feiras de comércio e investimentos, estabe-

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lecer zonas de comércio exterior e participação de representantes dos governos não centrais (subnacionais) no trabalho das organizações e conferências internacionais. (DUCHACHEK,1990, p. 14-15) Uma das definições mais aceitas sobre essa diplomacia paralela foi apresentada pelo cientista político da Universidade do Pais Basco Noé Cornagio Prieto e, segundo ele, a paradiplomacia “pode ser definida como o envolvimento de governo subnacional nas relações internacionais, por meio do estabelecimento de contatos, formais e informais, permanentes ou provisórios (ad hoc), com entidades estrangeiras públicas ou privadas, objetivando promover resultados socioeconômicos ou políticos, bem como qualquer outra dimensão externa de sua própria competência constitucional”. (CORNAGIO, 2004, p. 251) A EXPANSÃO DA PARADIPLOMACIA Há diversos fatores que podem ser elencados para explicar a intensificação da ação paradiplomática dos governos subnacionais, em particular, dos municípios, entre os quais podem ser citados: 1. O aumento do processo de globalização e da interdependência econômica que se acentuou no final do século XX e nos princípios do XXI. É um quadro que implica que determinados fenômenos globais não afetam, de modo igual, todos os municípios de um Estado. Desse modo, cada cidade, cada localidade, deve se fazer presente no cenário internacional para defender seus interesses que estarão provavelmente relacionados com seus recursos endógenos locais. Por exemplo: o Rio de Janeiro enviou

delegações a vários países para defender a cidade como sede da Olímpiada; Ubatuba marca presença nas feiras internacionais de birdwatching (observadores de pássaros) para atrair visitantes para seu território. 2. O aumento da concorrência no mercado internacional, o que torna necessária uma maior presença dos governos locais no cenário global para defender os seus interesses específicos. Dificilmente um território terá recursos exclusivos, e, deste modo, ao oferecer produtos no mercado internacional, concorrerá obrigatoriamente com outros que ofertarão a mesma mercadoria. 3. Maior abertura do sistema político brasileiro ao exterior, no início da década de 90 do século passado, que propiciou um maior intercâmbio entre regiões brasileiras e outros países. O processo de regionalização, por intermédio do Mercosul, se destaca nesse processo. 4. A intensificação do processo de descentralização do Governo Federal – municipalização, transferindo maiores responsabilidades aos municípios, mas, nem sempre, acompanhados dos necessários recursos para sua implementação, o que faz com que, em muitos casos, a abertura ao exterior se torna uma necessidade. Deve-se levar em consideração, também, que, muitas vezes, a execução de determinadas políticas públicas – saúde, meio ambiente, por exemplo – exige conhecimentos específicos que só podem ser encontrados no plano internacional. 5. O aumento da porosidade das fronteiras, com a maior facilidade de trânsito de pessoas, que implica uma maior interação entre diversos órgãos da

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sociedade civil e de organismos públicos para a resolução de problemas, principalmente, aqueles relacionados com cidades vizinhas fronteiriças. AS AÇÕES DA PARADIPLOMACIA As relações internacionais hoje ocorrem de forma bastante intensa propiciada pela facilidade das comunicações, novas tecnologias e redução do custo das viagens internacionais, entre outros motivos. Conti-

dem ser incluídas nesse âmbito da paradiplomacia, que são também responsáveis por algum aspecto de relações internacionais e que não exercem a diplomacia como profissão, como os enviados especiais (que comparecem em eventos representando uma autoridade nacional); os especialistas em áreas específicas (representantes de governos municipais que comparecem em Conferências internacionais, como de habitação, meio ambiente, saúde, alimentação, entre outras), aqueles encarregados de escritórios permanentes ou tem-

No Brasil, deverá ocorrer uma intensificação do processo de inserção internacional do País, principalmente pelo papel significativo que terão os eventos internacionais que o País sediará, como a Copa do Mundo (2014) e a Olimpíada (2016)

nuamente surgem novas formas de interação e procedimentos que correspondem àquelas que existem no âmbito da diplomacia entre estados e que se encontram no terreno da negociação. No entanto, os agentes encarregados dessas negociações não são somente diplomatas, no sentido tradicional do termo, mas outros tipos de funcionários que, muitas vezes, atuam de maneira idêntica aos diplomatas. Entre estes, podemos incluir: funcionários internacionais, especialistas e delegados a conferências específicas. Além deles, um grande número de pessoas po-

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porários em país estrangeiro (por exemplo, representações de municípios brasileiros no exterior para atrair turistas) e as missões especiais, que se deslocam para outros países por tempo determinado, para negociar um convênio ou para tratar de assunto interesse comum. São formas de relação internacional que, como vimos, se convenciona denominar paradiplomacia e que não é objeto de nenhum convênio ou tratado internacional até o momento. Há uma diversidade de formas possíveis que os governos municipais podem exercer sua partici-

pação nas relações internacionais. De um modo geral, os governos locais recorrem a diversas ações para estabelecer vínculos com outras comunidades e organizações internacionais. Relacionamos com base nos trabalhos de Ugalte (2006), Branco (2009), Lessa (2007) e na atuação das Secretarias de Cooperação Internacional de Campinas (SECOOP), Municipal de Relações Internacionais de São Paulo e das Relações Internacionais de Salvador (SECRI) as seguintes atividades principais: 1. estabelecimento de vínculos com cidades-irmãs para promover interesses comuns; 2. estabelecer escritórios permanentes em cidades no exterior, com o objetivo de captar investimentos, promover o comércio e divulgar o potencial turístico do local; 3. assinatura de acordos e convênios no exterior com outros atores internacionais; 4. promover a cooperação inter-regional multilateral e criação de associações inter-regionais transnacionais; 5. participação em feiras e outros eventos internacionais de negócios, visando à promoção de produtos, serviços, tecnologia, turismo do Município; 6. cooperação transfronteiriça entre territórios contíguos de diferentes estados nacionais; 7. participação nas delegações nacionais enviadas ao exterior em Conferências e outros eventos em missões envolvendo temas globais, com o objetivo de apresentar e defender os interesses específicos ligados ao território municipal; 8. sediar eventos internacionais para promoção de comércio, turismo e atração de investimentos; 9. participação em organiza-

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ções de integração supraestatais, como o Mercosul; 10. participação em Associações e redes mundiais de governos locais. Por exemplo, a Rede Mundial de Cidades e Governos Locais Unidos (CGLU) e a Federação Latino-Americana de Cidades, Municípios e Associações de Governos Locais (FLACMA); 11. participação em Organizações de Governos Locais, nacionais, estaduais e internacionais que desenvolvam ações, visando facilitar a gestão cooperação internacional nos municípios. Exemplo: A Confederação Nacional dos Municípios tem uma área responsável por promover a inserção internacional dos municípios brasileiros. Em novembro de 2009, foi institucionalizado o Fórum de Secretários e Gestores Municipais de Relações Internacionais (FONARI) em Fortaleza; 12. participação nas organizações internacionais intergovernamentais, muitas vezes, na condição de observadores; 13. participação e gestão de Centros de Informações e Negócios( Trade Point) que atuam como centros facilitadores para microempresas, pequenas e médias empresas. Exemplo: O Trade Point de Campinas é gerido desde 1999 pela Secretaria de Cooperação Internacional dessa cidade; 14. cooperação para o desenvolvimento e ajuda humanitária; 15. assistência às comunidades vinculadas ao seu território no exterior. Por exemplo: a Prefeitura de Governador Valadares (MG) promove várias ações de apoio aos seus habitantes que trabalham nos Estados Unidos e aos familiares que prestam assistência e conforto; 16. apoio a programas de capacitação e eventos de sensibiliza-

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ção para lideranças comunitárias e agentes multiplicadores, realizados por organismos multilaterais; TENDÊNCIAS DA PARADIPLOMACIA MUNICIPAL No Brasil, a institucionalização das relações paradiplomáticas ocorre de modo lento, pois a legislação brasileira ainda não sofreu modificações significativas que permitam a incorporação formal desse novo modo de interação com o exterior, assim as atividades que se desenvolvem nesse âmbito são, em sua maioria, informais. Segundo Lessa (2007), “a celebração de atos informais constitui o meio, por excelência, ainda que precário, de afirmação do empenho político e da solidez dos compromissos assumidos. Ao reconhecer essa realidade, cumpriria refletir sobre a necessidade de se prover efetiva segurança jurídica para tais arranjos, o que, em última análise, constituiria um avanço na institucionalização da própria democracia”. (p.158) No Brasil, deverá ocorrer uma intensificação do processo de inserção internacional do País, motivada pelas novas perspectivas de desenvolvimento e pelo seu aceleramento em virtude de vários fatores, mas principalmente pelo papel significativo que terão os eventos internacionais que o País sediará, como a Copa do Mundo (2014) e a Olimpíada (2016), entre outros. Além disso, as novas tecnologias, as novas formas de comunicação, as facilidades de transporte, o crescimento de novos valores globais que nos fazem cada vez mais incluir no sentimen-

to de identidade, o pertencer a um mundo só; tudo isso e muito mais indicam que os contatos internacionais farão parte do cotidiano das pessoas e gerarão novos relacionamentos, novos negócios, novas formas de cooperação que não poderão ser assumidos integralmente pelo Estado nacional. A multiplicidade de ações internacionais aponta para um papel mais significativo da paradiplomacia, da intensificação das relações dos poderes locais. CONSIDERAÇÕES FINAIS Procuramos demonstrar, ao longo deste trabalho, a importância que tem assumido a paradiplomacia como uma atividade complementar à tradicional diplomacia e como têm assumido cada vez mais importância no cenário internacional os contatos entre entidades subnacionais. Neste quadro, identificamos a predominância da informalidade nas ações dos agentes e dos poderes locais, o que, se, por um lado, afasta-as da rigidez burocrática, por outro lado, traz insegurança, não respaldada pelo direito internacional. Nesse sentido, são positivas as ações que possam ser desenvolvidas de assessoramento dos municípios para a utilização da paradiplomacia como uma ferramenta de inclusão internacional, identificando as ações que possam ser realizadas, capacitando agentes nos diversos tipos de ações a serem empreendidas, fornecendo contatos, facilitando aproximações entre localidades distantes, mas que apresentam necessidades comuns. Há diversas outras ações que podem ser empreendidas nesse rumo, no entanto, para o Brasil,

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PARADIPLOMACIA

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em particular, o tempo é escasso, pois os movimentos já acertados de maior envolvimento internacional e os que ainda estão

por vir, os eventos que se multiplicam e aqueles inesperados que certamente se farão presentes não permitem protelações.

A paradiplomacia deve ser entendida como um forte auxiliar nos processos de internacionalização municipal.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ABSTRACT

Paradiplomacy: international tool for inclusion of cities

RESUMEN

AGUIRRE, I. “Making sense of Paradiplomacy? An Intertextual Inquiry about a Concept in Search of a Definition”. In: Aldecou, F. and Keating, M.(Eds.) Paradiplomacy in Action: the foreign relations of subnational governments. London/Portland, OR: Frank Class, 1999. CORNAGIO, Noé. O outro lado do novo regionalismo pós-soviético e da Ásia-pacífico: a diplomacia federativa além das fronteiras do mundo ocidental. In: VIGEGANI, Tulio et alii (orgs.). A dimensão subnacional e as relações internacionais. São Paulo: EDUC; Fundação Editora da UNESP; Bauru, SP: EDUSC, 2004. Pp. 251-282. DUCHACHEK, I. “Perforated Sovereignties: Towards a Typology of New Actors in International Relations. In: Michelmann, H.J. and Soldatos, P. (Eds.) Federalism and International Relations: the role of subnational units Oxford: Claredon Press, 1990.Pp. 1-33. JÁUREGUI, Gurutz. El Derecho de autodeterminación en La perspectiva del siglo XXI. Especial referencia al País Vasco. Revista de Occidente. N. 241. Pp.219-236. Mayo. Madrid. España, 2001. LECOURS, A. “Paradiplomacy: Reflections on the Foreign Policy and International Relations of Regions”. International Negotiation, 7, pp. 91-114, 2002. LESSA, José Vicente da Silva. Para diplomacia no Brasil e no Mundo: o poder de celebrar tratados dos governos não centrais. Viçosa,MG: UFV, 2007. NICOLSON, Harold. La diplomacia. México: FCE, 1955 SOLDATOS, P. “An Explanatory Framework for the Study of Federal States as Foreign-policy Actors”. In: Michelmann, H. J. and Soldatos, P. (Eds.) Federalism and International Relations: the role of subnational units. Oxford: Claredon Press, 1990. Pp. 34-53 UGALDE, Alexander. La acción exterior de los Actores Gubernamentales No Centrales: un fenômeno creciente y de alcance mundial. Politika – Revista de Ciencias Sociales, n.º 2, pp.115-128, dezembro de 2006.

Paradiplomacia: instrumento internacional para la inclusión de los municípios

The processes of globalization together with the democratization and descentralization of states functions, have generated an increment in the international interactions with the participation of several actors apart from national states. In particular, after the cold war, the sub-national units – Federate states and cities – have acquired great and specific participation in the international scene in parallel of actions at diplomatic activity and constitute a new phenomenon: the paradiplomacy. Keywords: Diplomacy. Paradiplomacy. City. Subnational units.

Los procesos de globalización juntamente con los de democratización y descentralización de las funciones del Estado, han generado un incremento en la interacción internacional con la participación de diversos actores Allende los Estados nacionales. En particular, después de la guerra-fria, las unidades sub-nacionales –Estados federados y municípios – han adquirido una mayor y especifica participación en el escenario internacional en acciones paralelas a la actividad diplomática y constituiendo un novo fenômeno: la paradiplomacia. Palabras claves: Diplomacia. Paradiplomacia. Município. Unidades subnacionales.

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Ocupações informais em áreas de relevância ambiental: formulação de um modelo para avaliar o conflito1 João Carlos Coser

RESUMO

Prefeito Municipal de Vitória/ES

As ocupações informais em cidades brasileiras tem sido a causa de inúmeros impactos, sobretudo em áreas de relevância ambiental, colocando em risco a conservação de frágeis ecossistemas. Entretanto, dada a dimensão que a crise habitacional adquiriu nas últimas décadas, são estas uma das regiões de destino para grande contingente de população pobre, mesmo enfrentando condições severas e precárias. Diante da gravidade dos impactos ambientais e dos problemas sociais resultantes, torna-se indispensável aos gestores ter à disposição instrumentos que lhes permitam alcançar consensos para a tomada de decisão. A formulação de um modelo operacional vai de encontro a este objetivo e pretende ser uma contribuição para a gestão de políticas públicas na tentativa de superar os graves conflitos socioambientais urbanos. Palavras-chave: Ocupações informais. Impactos ambientais. Políticas públicas.

INTRODUÇÃO Este é um segundo artigo2 dedicado a tratar do tema das ocupações informais em áreas urbanas de preservação permanente. O primeiro centrou-se na abordagem dos conceitos teóricos acerca da dicotomia entre preservação ambiental e direito de moradia e concluiu pela necessidade da adoção de um novo modelo de gestão compartilhado, funda-

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mentado em princípios democráticos e participativos, cujo pressuposto seja o envolvimento dos diversos atores que compõem o cenário deste conflito. Este será dedicado à abordagem dos resultados empíricos obtidos nas pesquisas de campo com a população que ocupa a localidade do Imaruí em Itajaí(SC). A primeira parte focará os procedimentos metodológicos que foram empregados para o desen-

volvimento da pesquisa. Parece ser indispensável fazê-lo, pois se considera ter sido a rigorosa aplicação e observância do roteiro elaborado o fator fundamental que permitiu alcançar os resultados pretendidos. Como veremos, há uma estreita vinculação entre hipóteses formuladas, fundamentação teórica (objeto da abordagem do primeiro artigo), materiais e métodos e categorias que foram pesquisadas.

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A segunda parte será desenvolvida em três seções. Inicia-se com um relato resumido dos resultados obtidos em entrevistas com os moradores, no que tange aos aspectos de consciência sobre as questões ligadas ao meio ambiente. Em seguida, abordamse os resultados observados por meio do processo de fotointerpretação que revelou a dramática evolução da supressão vegetal naquela localidade. Por último, faz-se uma síntese das observações da bióloga, Dra. Mônica Maria Pereira Tognela-De-Rosa3, cuja entrevista objetivou avaliar as características biológicas da vegetação remanescente. O corolário da aplicação deste roteiro foi a formulação do Modelo Operacional de Avaliação do Conflito, que será detalhadamente demonstrado na terceira parte, visto ser ele a principal contribuição do trabalho, sendo concebido como um instrumento para avaliação das ocupações informais existentes em áreas urbanas. O quarto tópico será dedicado a apresentar as conclusões obtidas a partir da utilização do modelo, e, no quinto, encerra-se com breves considerações finais sobre a concepção do modelo e sua utilidade como instrumento de gestão e avaliação dos conflitos. O MÉTODO Demo (2000), ao definir conhecimento científico, afirma que, segundo as modernas teorias de aprendizagem, a ciência se faz pela reconstrução do que já está conhecido e do aprendizado obtido a partir do que outros aprenderam. Conforme o autor, “[...] o que mais fazemos é retomar o conhecimento disponível

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e refazê-lo com mão própria”. (DEMO, 2000, p.19) O autor destaca que “reconstruir conhecimento significa, portanto, pesquisar e elaborar, impreterivelmente. Pesquisa é entendida tanto como procedimento de fabricação do conhecimento, quanto como procedimento de aprendizagem (princípio científico e educativo), sendo parte integrante de todo processo reconstrutivo de conhecimento”. (DEMO, 2000, p. 20) Conforme o autor, a pesquisa metodológica é dedicada a indagar sobre métodos e procedimentos para atingir o conhecimento. O primeiro indício da mediocridade é, geralmente, a falta de preocupação metodológica. Assim, o método empregado teve como característica a correlação em cada etapa do seu desenvolvimento. A formulação das hipóteses, ao mesmo tempo em que instigava a busca do conhecimento, servia para estabelecer as linhas de investigação. Formularam-se as categorias “sustentável”, “propiciatória” e “conservada” sobre as quais se construíram todos os instrumentos utilizados. Estes se compuseram de questionários, registros aerofotogramétricos e visitas técnicas. As entrevistas foram realizadas por meio de questionário com predomínio de questões fechadas e formatadas adequadamente ao público entrevistado. A abordagem foi quantitativa. A supressão vegetal foi dimensionada por meio de transposição de escalas, tendo-se como referência a base cadastral digitalizada produzida em ambiente AutoCAD fornecida pela Secretaria de

Planejamento e Desenvolvimento Urbano da Prefeitura Municipal de Itajaí4. A avaliação das características biológicas da vegetação remanescente foi feita in loco pela Dra. Tognela-De-Rosa. A partir da aplicação deste método, foi possível a construção do Modelo Operacional de Avaliação que reuniu o conjunto de informações de forma organizada e sistematizada, conduzindo-nos às conclusões e às recomendações. A questão central era saber se o que devia prevalecer era o direito de moradia ou a preservação ambiental. Decorrente desta, e para que pudéssemos estabelecer linhas de investigação com o objetivo de avaliar a área em estudo, construímos as seguintes perguntas de pesquisa: 1. Seria sustentável a interação entre a população e o meio ambiente nas condições existentes? 2. Existia consciência da população sobre questões de meio ambiente que fosse propiciatória para implementação de política pública de educação ambiental? 3. A vegetação remanescente conservava suas características biológicas associadas ao ecossistema original (mangue)? Cabe observar que a localidade do Imaruí é considerada área de preservação permanente pela municipalidade, estando situada às margens do rio ItajaíAçú e sujeita a inundações durante os ciclos de maré alta onde remanesce, esparsamente, alguma vegetação presumidamente originária de mangue. Esta vegetação, ou o que resta dela, permanece sob forte impacto negativo devido ao processo

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desordenado de urbanização, à inobservância da legislação ambiental e, mais recentemente, segundo Serpa et al. (1995), às vagas de ocupação que se formaram a partir de 1975 decorrentes da ausência de políticas sociais de habitação e da falta de controle por parte dos órgãos de fiscalização municipais, estaduais e federais. A partir destas perguntas, algumas hipóteses surgiram naturalmente:

famílias, correspondendo a dez por cento do total cadastrado5 residentes no local. A sua utilização procurou investigar:

1. se a interação entre a população e o meio fosse sustentável naquelas condições, deveria prevalecer o direito de moradia; 2. se a população revelasse consciência sobre questões ambientais, propiciatória à implementação de políticas públicas de educação ambiental, deveria prevalecer o direito de moradia; 3. se a vegetação remanescente não conservasse suas características biológicas associadas ao ecossistema original, deveria prevalecer o direito de moradia.

Os temas centrais sobre os quais se concentraram as perguntas foram o tratamento do lixo e o destino do esgoto sanitário, considerados causadores dos principais impactos ao meio ambiente. Na aplicação dos questionários, buscou-se estimular manifestações espontâneas e comentários adicionais dos entrevistados de modo que se ampliasse a investigação. Vale destacar alguns quantitativos relevantes surgidos das entrevistas, como, por exemplo, a baixa escolaridade (98%) e o local de origem dos moradores, onde predominavam paranaenses (44%) e catarinenses (40%). Os fatores econômicos e financeiros foram identificados como determinantes para a vinda e a permanência dos ocupantes sempre relacionados às dificuldades nos locais de origem. Sobre as condições de habitabilidade, observou-se que a grande maioria das casas (93%) empregava a madeira como material de construção. As casas eram executadas sobre palafitas com unidade sanitária conjugada ou autônoma e cobertura, em geral, com telhas de cimento amianto. Constatou-se a existência de banheiro

Negadas estas hipóteses, deveria prevalecer a preservação ambiental. OS RESULTADOS Com a aplicação do roteiro metodológico acima descrito, foi possível obter um conjunto amplo de respostas às indagações inicialmente formuladas. Os resultados seguem de forma resumida, pontuando-se os aspectos mais relevantes e significativos. Resultados das Entrevistas As entrevistas foram realizadas com a uma população de 30

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1. a interação entre a população e o meio, com o objetivo de identificar qual a percepção dos moradores em relação à qualidade de vida e à preservação ambiental; 2. o grau de consciência da população sobre questões ambientais.

interno (66%), banheiro externo (17%) e unidades que não possuíam banheiro (17%)6. A totalidade das casas que possuíam banheiro possuía, também, vaso sanitário. Aquelas que possuíam banheiro interno incorporavam as instalações de cozinha, o que representava, além de maior controle na emissão dos efluentes, maior autonomia e privacidade para as diversas funções e atividades dos moradores. A respeito do destino dos efluentes em cinquenta e cinco por cento das casas era conduzido por meio de tubulação de PVC para áreas livres circunvizinhas, para um valo a céu aberto existente ou para as áreas de mangue onde os dejetos eram despejados livremente. Em trinta e sete por cento dos casos, o despejo era direto e os dejetos acumulavam-se sob as “patentes” ou os banheiros, decompondo-se com o tempo ou, como era rotineiro, sendo levados pelas cheias nos dias em que subia a maré. Quanto ao destino do lixo, oitenta e três porcento das moradias eram atendidas, ou tinham à disposição, locais onde depositar os resíduos para o recolhimento do caminhão coletor. Nos casos em que não havia este atendimento, os moradores, ou descartavam em áreas livres, ou queimavam no fundo dos lotes. Predominava esta última alternativa. Cinquenta e seis por cento dos entrevistados afirmaram não ter costume de promover a separação; no entanto, trinta e sete por cento dos entrevistados promoviam alguma forma de separação, até por motivos econômicos, mesmo diante da total ausência de publicidade e orientação por parte da Administração Pública, em-

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presas de coleta e órgãos ambientais7. A população, em geral, dizia-se desinformada sobre os benefícios ambientais que o processo de separação representa e, onde essa noção existia, era devido às informações trazidas pelas crianças e por alguns jovens. Sobre as formas de manejo dos resíduos sólidos, cinquenta por cento dos entrevistados consideravam errada a forma como cuidavam do lixo, desejando que houvesse disponibilidades físicas e espaciais para que pudessem proceder de modo diferente. Em quarenta por cento das opiniões, a separação era considerada a forma mais adequada, seguida de vinte por cento que desejava contar com coletor público próximo. Opiniões sobre reciclagem e reutilização (7%) e compostagem (3%) compunham o universo de setenta por cento de opiniões conscientes sobre a problemática do lixo. Das opiniões sobre tratamento de esgoto, sessenta e quatro por cento dos entrevistados consideravam ser imprescindível a implantação de uma rede pública no local. De maneira geral, percebeu-se que a grande maioria não vislumbrava alternativa nem econômica nem técnica, para minimizar os impactos provocados pelo esgoto. Mostravam-se conscientes de que as formas utilizadas para livrarem-se dos dejetos eram apenas paliativas que potencializavam o problema, pois tudo retornava com a cheia. Diante da impotência em relação à solução do problema, atribuíam ao Poder Público a responsabilidade pelas providências. Sobre a noção de meio ambiente, cinquenta e três por cento disseram ter noção sobre o tema, mas trinta e sete por cento não

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emitiram comentários, reduzindo o universo dos que sabiam ou tinham noção para apenas trinta e três por cento da população. As opiniões manifestadas abordavam o tema como se não fizesse parte daquele cotidiano, ou seja, não consideravam ser aquele um lugar limpo, área verde ou parte da natureza. Apenas treze porcento das manifestações consideravam o local integrante do meio ambiente. Quando instados a comentar sobre o ecossistema mangue, as manifestações eram mais explícitas e revelavam conhecimentos mais profundos sobre a questão. Associavam o mangue à “invasão”, ao local onde viviam, à vegetação, às espécies animais, à preservação. Buscou-se saber, também, a opinião deles sobre o fato de estarem ocupando o local naquelas condições. Sessenta e quatro por cento consideravam bom estar no local, enquanto trinta e três por cento consideravam ruim. Os fatores que mais contribuíam para formar esta opinião vinculavamse muito menos às inadequações específicas do lugar e mais, às questões de ordem econômica e financeira. Assim, era mais relevante o fato de que se instalavam em casa própria, ou de que não pagavam aluguel, ou ainda, porque estavam trabalhando, do que as dificuldades que enfrentavam no cotidiano em função das precárias condições locais. Quanto ao juízo sobre a permanência, havia uma clara divisão de opiniões. Quarenta e sete por cento consideravam errado estar no local contra quarenta e seis por cento que considerava correto. O fator que influía na formação desta opinião era a noção que possuíam de estarem ocupantes infor-

mais. Em ambos os casos, o juízo manifestado vinculou-se a este conceito, ou seja, aqueles que consideravam correta a ocupação entendiam se tratar da defesa de um direito, e aqueles que consideravam errada a ocupação entendiam-na como indevida, um ato ilegal. Resultados da Fotointerpretação O processo de supressão da vegetação nesta porção de território ocorreu bem recentemente de forma drástica e descontrolada. Em 1997, os cálculos demonstravam que existiam catorze hectares de área com cobertura vegetal preservada (veja Fig. 1). Em 2002, revelavam uma acentuada redução da área vegetada que, ao longo de cinco anos, foi suprimida em sessenta e oito por cento do território (veja Fig. 2). O registro recente de 2004 mostra o avanço das ocupações em direção às margens do rio que contribuíram para nova supressão, da ordem de vinte e um por cento do total (veja Fig. 3). Segue a Tabela 1 que apresenta os dados referentes à evolução da supressão no tempo: as áreas em hectares (ha) e os correspondentes percentuais de supressão, a porcentagem de área vegetada remanescente e o índice de supressão em hectares anuais. A porção “A” é a que se encontra sob domínio do Estaleiro Itajaí S/A e contígua à porção “B” que corresponde à área sob influência da ocupação8 . Resultados da Entrevista com a Bióloga As questões formuladas a Dra. Tognella-De-Rosa tiveram o obje-

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Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM Figura 1

Fonte: Fundação Municipal do Meio Ambiente de Itajaí (FAMAI). Foto Aérea. Itajaí (1997)

tivo de observar e avaliar a vegetação remanescente quanto à conservação de suas características biológicas associada ao ecossistema original. De acordo com as observações da bióloga, a área encontrava-se sob forte impacto negativo; a di-

versidade da vegetação presente9, representativa de diversos ecossistemas, seria o indicador a comprovar este fato. Esta diversidade tornava impossível definir qual o ecossistema dominante, entretanto demonstrava a capacidade do meio ambiente de se renovar, mesmo

Figura 2

diante dos impactos a que estava submetido. A bióloga mostrou-se reservada em definir a existência de um manguezal nos dias atuais e se amparou na diversidade de espécies vegetais que compareciam no local, típicas de vários ecossistemas. Quanto à natureza dos impactos, a bióloga atribuiu aos aterros disseminados por toda a localidade a responsabilidade por inibir o regime de cheias. A consequência do uso residencial, segundo ela, interfere na dinâmica das inundações, na aeração dos sedimentos e na produtividade aeróbica. A compactação dos sedimentos lodosos é, ainda, responsável pela menor permeabilidade do solo, interferindo com o lençol freático. Em suas observações, a bióloga destacou a importância da vegetação para a manutenção da qualidade da água costeira dada suas funções como filtro dos efluentes que são lançados sem prévio tratamento. Quanto às possibilidades para a recuperação, avaliou que a primeira medida a ser adotada pelo Poder Público seria a imediata paralisação do processo de ocupação e posterior retirada das famílias e das moradias do local. Segundo advertia, a adoção de um conjunto de ações, baseadas na exclusão da permanência da população no local, conduziria à completa recuperação dos ecossistemas associados à vegetação remanescente. O MODELO OPERACIONAL

Fonte:Fundação Municipal do Meio Ambiente de Itajaí (FAMAI). Foto Aérea. Itajaí (2002)

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De acordo com o roteiro metodológico descrito, pretendeu-se atribuir conceitos aos resultados obtidos nos questionários e na avaliação sobre a vegetação remanescente. Para tanto, desenvolveu-se o Modelo Operacional de

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Revista de Administração Municipal - MUNICÍPIOS - IBAM Figura 3

os resultados que não positivavam a preservação ambiental. Para cada variável, foram atribuídos dois conceitos a partir de cada ponto de vista10. A avaliação final levou em conta as seguintes relações:

Fonte: Universidade do Vale de Itajaí (UNIVALI) – Departamento de geoprocessamento. Foto Aérea. Itajaí (2004)

Avaliação do Conflito para dimensionar as categorias sustentável, propiciatória e conservada. Como vimos, estas categorias relacionavam-se às linhas de investigação propostas pelas hipóteses. Cada investigação foi organizada a partir de critérios, cujas variáveis vinculavam-se aos resultados

As justificativas ampararam-se na fundamentação teórica, nas manifestações espontâneas dos entrevistados, no conteúdo dos relatos e nas evidências. Atribuiu-se “Fator positivo” para os resultados justificadamente favoráveis sob determinado

obtidos no conjunto das análises. As questões foram avaliadas sob dois pontos de vista: Ponto de Vista da Preservação Ambiental (PVPA) e Ponto de Vista do Direito de Moradia (PVDM).

ponto de vista e “Fator negativo” para os resultados desfavoráveis. Por convenção, atribuiu-se “Fator positivo” para os resultados que não negavam o direito de moradia e “Fator negativo” para

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Fat.Positivos > a) se Fat.Negativos à afirmava a categoria; Fat.Positivos = b) se Fat.Negativos à modelo inconsistente; Fat.Positivos < c) se Fat.Negativos à negava a categoria. A categoria “sustentável” foi atribuída ao conjunto dos critérios que organizaram a investigação sobre a interação da população com o meio, ou seja, os dados da população, as determinantes da ocupação, a habitabilidade, os impactos ambientais, a salubridade, as opiniões e as expectativas e o aproveitamento dos recursos naturais. A categoria “propiciatória” foi atribuída ao conjunto dos critérios que organizaram a investiga-

ção sobre consciência ambiental, ou seja, atitudes, controles e cuidados com o meio ambiente e educação e conhecimentos sobre meio ambiente e mangue. A categoria “conservada” foi

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atribuída ao conjunto dos critérios que organizaram a análise da vegetação remanescente, ou seja, supressão no tempo, estado de conservação e relevância. Quanto à Suma que resume a avaliação das variáveis, nos casos em que os pontos de vista são discordantes, o modelo orienta quanto ao ponto de vista que deveri prevalecer naquela variável considerada. Assim, se para uma variável, o modelo apresentou PVPA fator positivo e PVDM fator negativo, deveria predominar o ponto de vista da preservação ambiental; e, inversamente, se, para uma variável, o modelo apresentou PVPA fator negativo e PVDM fator positivo, deveria predominar o ponto de vista do direito de moradia.

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Nos casos em que os pontos de vista são concordantes, o modelo não orienta quanto ao ponto de vista que deve prevalecer e sugere o equilíbrio entre a preservação ambiental e o direito à moradia para aquela variável considerada. Na aplicação do modelo, verificou-se que o predomínio de avaliações de equilíbrio positivo estava associado à avaliação positiva da categoria e o predomínio de avaliações de equilíbrio negativo estava associado à avaliação negativa da categoria. É importante salientar, finalmente, que a Suma, não obstante apontar o predomínio ou equilíbrio entre pontos de vista, não deve ser considerada de forma isolada, mas sempre em relação ao

todo, tendo em vista que o objetivo do modelo é avaliar a categoria e não as variáveis. A seguir, apresentamos, esquematicamente, o Modelo de Avaliação com a inclusão dos resultados obtidos por meio da aplicação dos procedimentos descritos. A Figura 4 apresenta a aplicação do modelo na avaliação da interação com o meio cujo resultado negou a categoria “sustentável”. A Figura 5 apresenta a aplicação do modelo na avaliação da consciência sobre meio ambiente cujo resultado afirmou a categoria “propiciatória”. A Figura 6 mostra a aplicação do modelo na avaliação da vegetação remanescente cujo resultado negou a categoria “conservada”.

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CONCLUSÕES Com amparo nos resultados obtidos a partir da utilização do Modelo Operacional foi possível afirmar: a) que a interação era não sustentável naquelas condições. De acordo com a Suma, a categoria havia sido negada porque predominaram avaliações de equilíbrio negativo no modelo. A avaliação PVPA foi negativa (76%), e a avaliação PVDM foi positiva (60%); b) que a consciência da população sobre questões de meio ambiente era propiciatória para implementação de política pública de educação ambiental. De acordo com a Suma, a categoria havia sido afirmada porque predominaram avaliações de

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equilíbrio positivo no modelo. A avaliação PVPA foi positiva (70%), e a avaliação PVDM foi positiva (80%); c) que a vegetação remanescente não conserva suas características biológicas associadas ao ecossistema. De acordo com a Suma, a categoria havia sido negada porque predominaram avaliações de equilíbrio negativo no modelo. A avaliação PVPA foi negativa (67%), e a avaliação PVDM foi negativa (67%). Em relação às hipóteses, a aplicação do modelo sugeriu as seguintes conclusões: 1. a que considerava dever prevalecer o direito de moradia caso a interação entre a população e o meio fosse sustentável naquelas condições, foi negada e,

portanto, prevaleceu a preservação ambiental; 2. a que considerava dever prevalecer o direito de moradia caso a consciência sobre questões de meio ambiente fosse propiciatória para implementação de política pública de educação ambiental foi afirmada e, portanto, prevaleceu o direito à moradia; 3. a que considerava dever prevalecer o direito de moradia caso a vegetação remanescente não conservasse suas características biológicas associadas ao ecossistema original foi afirmada e, portanto, prevaleceu o direito de moradia. CONSIDERAÇÕES FINAIS A concepção do modelo não foi premeditada. Ao longo dos

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debates e das reflexões próprias do processo de criação, sentiuse a necessidade de se dispor de um instrumento operacional para gerenciar os dados e as informações obtidas no processo de pesquisa. Sua idealização e formatação partiram da obstinação de alcançar resultados objetivos acerca daquela realidade. Não bastavam considerações teóricas sobre assunto tão controverso e polêmico. Impunham-se

conclusões enfáticas que respondessem concretamente às indagações. As conclusões não surpreenderam, entretanto serviram para aquilatar a validade do modelo e sua aplicabilidade na avaliação dos conflitos. Sobre o modelo, ele não é e nem pode ser um produto acabado, pelo contrário, está receptivo a novas reflexões, às críticas e às sugestões de todos aqueles que perceberem nele

um instrumento exequível e que fortaleça as decisões em situações semelhantes ao caso em estudo. Entende-se ser ele uma contribuição ao processo de gestão de políticas, podendo evoluir para tornar-se uma ferramenta útil de avaliação, capaz de abranger a diversidade dos enfoques e a interdisciplinaridade envolvida na tarefa de equacionar os problemas agudos das ocupações informais em áreas urbanas.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS DEMO, Pedro. Metodologia do Conhecimento Científico. São Paulo: Atlas, 2000. SERPA, Ivan Carlos et alii. História do Imaruí. Projeto “Fazendo a História”. Itajaí, 1991.

NOTAS 1 Baseado na Dissertação produzida para obtenção do título de Mestre em Gestão de Políticas Públicas pela Universidade do Vale do Itajaí (UNIVALI) em 2005. 2 O primeiro foi publicado na Revista de Administração Municipal n.º 269, p. 57-65, e foi obra conjunta dos mesmos autores acima identificados. (Nota do autor) 3 Com doutorado em Oceanografia (Oceanografia Biológica) pela Universidade de São Paulo em 2000, é professora adjunta I na Universidade Federal do Espírito Santo, vinculada ao Centro Universitário Norte do Espírito Santo (CEUNES). (Nota do autor)

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OCUPAÇÕES INFORMAIS

4 Utilizaram-se os registros aerofotogramétricos fornecidos pela Fundação do Meio Ambiente de Itajaí (FAMAI) e pela Univali, por intermédio do seu Departamento de Geoprocessamento. (Nota do autor) 5 Cadastro fornecido pela Ação Social da Paróquia do Bairro São João em Itajaí. (Nota do autor) 6 Nos casos em que a moradia não possui unidades sanitárias, sete por cento dos entrevistados revelaram fazer uso dos banheiros de vizinhos. (Nota do autor) 7 A pesquisa foi realizada no ano de 2004. Convém esclarecer que, a partir de 2005, a Prefeitura Municipal implantou o projeto “Lixo Reciclado, Tarifa Zero”, onde as pessoas que aderem ao programa ficam isentas do pagamento da taxa de lixo. No entanto, dadas as condições peculiares na qual se encontram os moradores do Imaruí, seria adequado investigar a eficácia de tal programa, na medida em que aquela população não é beneficiada pela isenção, pois nunca pagaram a taxa. 8 Esta distinção foi feita para demonstrar que o processo de supressão não foi de responsabilidade, apenas, dos ocupantes informais, mas ocorreu desde há muito tempo e promovido, principalmente, por empresas de pesca e estaleiros que se instalaram às margens do rio sem nenhum controle e sob a complacência das autoridades e dos órgãos de fiscalização. (Nota do autor) 9 A bióloga comprovou a presença de vegetais característicos de diversos sistemas, tais como: manguezal (Laguncularia racemosa), marisma (Scirpus californicus e outras ciperáceas), restinga (Mimosa spp), associadas ao manguezal (Hibiscus pernambucencis e Achrostichum aureum), alagados de água doce (Tipha dominguensis, Eichormia spp. e Crinum sp.), além de inúmeras ruderais acompanhantes da ocupação humana. 10 A subjetividade dos conceitos tanto mais se reduzirá quanto maior for o grau de interdisciplinaridade contida nas análises. Para uma mesma variável, devem ser buscados consensos a partir dos enfoques das diversas especialidades envolvidas no processo de gestão dos conflitos. (Nota do autor)

ABSTRACT

Informal settlements in areas of environmental significance: formulating a model to assess the conflict The informal occupations in Brazilian cities have been the cause of countless impacts, above all in areas of environmental relevance, placing in risk the conservation of fragile ecosystems. However, given the dimension that the habitation crisis acquired in the last few decades, they are these one the regions of destination for great contingent of poor population, exactly facing severe and precarious conditions. In front of gravity of ambient impacts and the social problems that result, becomes indispensable to the managers to make use of instruments to get consensuses and to take decisions. The formulation of an operational model is running into this objective and it intends to be a contribution for the management of public policy in an attempt to overcome the serious urban social-environmental conflict. Keyword: Informal occupations. Environmental Impacts. Public policy.

RESUMEN

Los asentamientos informales en áreas de importancia ambiental: la formulación de un modelo para evaluar el conflicto Ocupaciones informales en las ciudades brasileñas ha sido la causa de muchos efectos, en particular en las zonas de importancia ambiental, poniendo en riesgo la preservación de ecosistemas frágiles. Sin embargo, debido a la crisis de la vivienda que tiene en las últimas décadas, se trata de una de las regiones de destino de gran número de personas pobres, que sufren severas condiciones. Dada la gravedad de los impactos ambientales y los consiguientes problemas sociales, es esencial para los administradores, para tener herramientas para lograr el consenso para la toma de decisiones. La formulación de un modelo operativo es para cumplir con este objetivo y quiere ser una contribución a la gestión de las políticas públicas en un intento de superar el grave conflicto social urbano. Palabras claves: Las ocupaciones informales. Los impactos medioambientales. Las políticas públicas.

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Projeto de Lei alteradora do regulamento de estacionamento em vias públicas. Iniciativa de vereador. Inconstitucionalidade. Matéria reservada ao Executivo. Jurisprudência. Marcus Alonso Ribeiro Neves Consultor Jurídico

CONSULTA A Câmara de Vereadores questiona se o edil pode propor Projeto de Lei para alterar a lei que instituiu o estacionamento tarifário no Município. Tal alteração diz respeito a um tempo de carência de cinco minutos para a compra do cartão.

RESPOSTA Estacionar veículos em vias públicas é usar privativamente um bem público de uso comum do povo, o que somente pode ser feito mediante autorização do

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Poder Público, nos termos do Código Civil Brasileiro: “Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas

e praças; Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem”.

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As ruas também compõem o sistema de trânsito, pelo que seu uso é regulado pelo Código de Trânsito Brasileiro (CTB), Lei n.º 9.503/97, que outorga à municipalidade, em observância da Constituição Federal, a prerrogativa de organizar o estacionamento nas vias públicas locais: “Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição: X - implantar, manter e operar sistema de estacionamento rotativo pago nas vias;”

outro bem ou pessoa ferida em vias públicas em razão da mencionada omissão. Como se observa, o estacionamento ocorre mediante permissão de uso de bem público, que é prerrogativa administrativa do prefeito, sendo inconstitucional a iniciativa parlamentar de projetos de lei para implementar ou mesmo alterar as regras desta permissão. A Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, no julgamento da Apelação Cível n.º 000.233.158-5/00, assim se manifestou sobre a questão:

Não se trata, assim, de serviço público propriamente dito, já que não há prestação por parte da Administração em favor dos particulares. A Administração não assume, portanto, dever de guarda e zelo pelos veículos estacionados, sendo certo que estará obrigada a indenizar danos ocorridos em virtude da sua omissão em conservar árvores, postes e outros próprios municipais que venham a danificar os veículos estacionados, bem como qualquer

“Como cediço, o estacionamento público rotativo é uma forma de permissão legal de permanência temporária, para que veículos fiquem estacionados em locais previamente indicados das vias públicas, medim ante remuneração. Ressalte-se que o quantum cobrado nos denominados estacionamentos “faixa azul” tem a natureza jurídica de tarifa ou preço público, e define um contrato administrativo firmado entre a Administração Pública e os seus usu-

ários. Não tem a natureza de imposto ou taxa, como equivocadamente entendeu o apelante.” Em relação à iniciativa de Projeto de Lei que disciplina o estacionamento rotativo, vale a transcrição do julgamento do TJMG que estampa a inconstitucionalidade de Projeto de iniciativa parlamentar, já que se trata de matéria administrativa: “Inconstitucionalidade – Ação direta – Áreas de estacionamento remunerado e horários de funcionamento – Atos de administração – Fixação de tarifas, com redução das então vigentes – Matéria reservada à provocação do Executivo – Lei de iniciativa da Câmara Municipal – Inconstitucionalidade”. (Adin 186734-0/000 (1) – Rel. Des. Hugo Bengtsson, j. em 25-4-2001) Assim, conclui-se que a lei que regulamenta o estacionamento pago em vias públicas e suas alterações devem ser de iniciativa do Executivo.

Anuncie na próxima edição. (21) 2462-1933

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A concessão do uso de bem público para estacionamento rotativo é ato privativo do Executivo que deve ser precedido de licitação. Eduardo Garcia Ribeiro Lopes Domingues Assessor Jurídico

CONSULTA A Prefeitura do Município consulta sobre a concessão do serviço de estacionamento mediante remuneração. A consulente pergunta sobre a iniciativa e a competência para propor Projeto de Lei estabelecendo as áreas para estacionamento (Zona Azul) e se a exploração dos serviços relativos a fiscalização da Zona Azul pode ser concedida pelo Poder Público ao CAMPA – Círculo do Menor Patrulheiro do Município.

RESPOSTA Inicialmente, cumpre esclarecer o que vem a ser o serviço de estacionamento

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mediante remuneração, também denominado pela consulente de serviços relativos à fiscalização do estacionamento.

Estacionar veículos em vias públicas é usar privativamente um bem público de uso comum do povo, o que somente pode ser feito mediante autorização do

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Poder Público, nos termos do Código Civil Brasileiro: “Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem”. As ruas, porém, também compõem o sistema de trânsito, pelo que seu uso é regulado pelo Código de Trânsito Brasileiro (CTB), Lei n.º 9.503/97, que outorga à municipalidade, em observância da Constituição Federal, a prerrogativa de organizar o estacionamento nas vias públicas locais: “Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição: X - implantar, manter e operar sistema de estacionamento rotativo pago nas vias;” Não se trata, assim, de serviço público propriamente dito, já que não há prestação por parte da Administração em favor dos particulares. A Administração não assume, portanto, dever de guarda e zelo pelos veículos estacionados, sendo certo que estará obrigada a indenizar danos ocorridos em virtude da sua omissão em conservar árvores, postes e outros próprios municipais que venham a danificar os veículos estacionados,

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PARECERES E JURISPRUDÊNCIA bem como qualquer outro bem ou pessoa ferida em vias públicas em razão da mencionada omissão. O Município pode gerenciar a cobrança da tarifa pelo uso das vias públicas (estacionamento rotativo) ou delegar esta atividade a outrem, que pagará à municipalidade tarifa pública para usar as vias com finalidade de estacionamento e cobrar dos particulares o preço estabelecido na lei local, como determina o artigo 103 do Código Civil. A Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais, no julgamento da Apelação Cível n.º 000.233.1585/00, assim se manifestou sobre a questão: “Como cediço, o estacionamento público rotativo é uma forma de permissão legal de permanência temporária, para que veículos fiquem estacionados em locais previamente indicados das vias públicas, mediante remuneração. Ressalte-se que o quantum cobrado nos denominados estacionamentos “faixa azul” tem a natureza jurídica de tarifa ou preço público, e define um contrato ad ministrativo firmado entre a Administração Pública e os seus usuários. Não tem a natureza de imposto ou taxa, como equivocadamente entendeu o apelante”. A outorga da exploração do esta cionamento rotativo deve ser feita mediante licitação, que somente pode ser dispensada nas hipóteses da Lei de Licitações e Contratos, n.º 8.666/93, por força do inciso XXI do artigo 37 da

Constituição, não constando na Lei de Licitações previsão de dispensa ou inexigibilidade para esta modalidade de contratação. Em relação à iniciativa de Projeto de Lei que disciplina o estacionamento rotativo, vale a transcrição do julgamento do TJMG que estampa a inconstitucionalidade de Projeto de iniciativa parlamentar, já que se trata de matéria administrativa: “Inconstitucionalidade – Ação direta – Áreas de estacionamento remunerado e horários de funcionamento – Atos de administração - Fixação de tarifas, com redução das então vigentes – Matéria reservada à provocação do Executivo – Lei de iniciativa da Câmara Municipal – Inconstitucionalidade”. (Adin 186734-0/000 (1) – Rel. Des. Hugo Bengtsson, j. em 25-42001) Neste mesmo sentido, a Lei Municipal que vier a ser aprovada, de iniciativa do prefeito, não pode outorgar o serviço à determinada entidade, porque isto é atribuição do Executivo, único competente para celebrar contratos administrativos, o que não pode ser feito por lei, porque viola o princípio da Separação de Poderes. Assim, conclui-se que: 1. a regulamentação do estacionamento pago em vias públicas deve ser feita por lei, cuja iniciativa é privativa do Executivo; 2. a outorga da exploração do estacionamento com cobrança pelo uso de espaço público deve ser licitada.

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O que o administrador municipal precisa fazer para implantar uma gestão eficiente da energia elétrica? Reduzir o consumo de energia elétrica e os gastos municipais?

Para a realização de uma gestão eficiente da energia elétrica, o administrador municipal deverá inicialmente estabelecer padrões de consumo, gerenciar o uso da energia elétrica e adotar ações de eficiência energética nos vários setores (centros de consumo) das Prefeituras – iluminação pública, prédios pertencentes à Administração local e serviços de saneamento. Estas ações surgem, também, como oportunidades de aperfeiçoamento da qualidade e do planejamento dos serviços públicos. O IBAM, conhecedor da realidade dos municípios e da demanda por capacitação dos administradores municipais na condução deste tema, vem, desde 1996, realizando estudos e ações no âmbito municipal para a promoção do uso eficiente da energia elétrica. A proximidade do IBAM com o tema ocasionou uma singular experiência em ações voltadas para a elaboração de estudos, guias técnicos e metodologias, que vêm contribuindo para a difusão

e a aplicação da Gestão Energética Municipal (GEM), metodologia criada em parceria com as Centrais Elétricas Brasileiras S. A. – ELETROBRÁS, no âmbito do Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica – PROCEL. O Plano Municipal de Gestão da Energia Elétrica (PLAMGE) é o instrumento norteador da GEM, que estabelece metas, objetivos e estratégias para a redução do consumo e do planejamento do uso eficiente de energia elétrica na Administração Municipal, ao mesmo tempo em que promove a criação e a capacitação da Unidade de Gestão Energética Municipal (UGEM). Por meio deste instrumento, é possível visualizar o consumo de energia elétrica do Município e analisar a implicação técnico-econômica dos projetos eficientes levantados, durante sua elaboração. A metodologia é complementada pelo Sistema de Informação Energética Municipal – SIEM, que auxilia os gestores no gerenciamento e no planejamento do consumo

de energia elétrica do Município. Sua estrutura permite calcular indicadores de desempenho, apresentar informações e apontar Cenários de Referência e de Eficiência Energética, subsidiando o processo de tomada de decisões pelos administradores municipais. Em 2008, foi aprovada pela Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) a Resolução Normativa (n.º 300/2008), que estabelece novos critérios para aplicação de recursos em Eficiência Energética. Dentre as mudanças, destaca-se a aceitação dos projetos de Gestão Energética Municipal – GEM, que poderão ser novamente financiados pelas concessionárias de distribuição de energia elétrica, dentro de seus Programas Anuais de Eficiência Energética. Informações adicionais sobre os projetos de Gestão Energética Municipal poderão ser solicitadas à assessora técnica do IBAM, Luciana Hamada, pelo telefone (21) 2536-9787 ou e-mail: hamada@ibam.org.br.

A Gestão Energética Municipal – GEM permite que o administrador municipal planeje e organize as diferentes atividades do uso da energia elétrica pela Prefeitura, identificando as áreas com maior potencial de eficiência no consumo, sem perda da qualidade do serviço.

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