Rapporto nevegate - COMPLETO

2. Premessa Il Consiglio di Stato ha deciso l’apertura di un’inchiesta amministrativa in merito all’erogazione di sussidi pubblici a favore delle stazioni invernali di Bosco Gurin e di Carì nel periodo 19962006 con risoluzione n. 4918 del 26 settembre 2007. L’inchiesta amministrativa è stata affidata all’economista Michele Passardi e al giurista del Consiglio di Stato Guido Corti. I commissari designati si sono peraltro avvalsi sin dall’inizio della preziosa collaborazione del Controllo cantonale delle finanze ed in particolare del suo direttore, Giampiero Ceppi, e dei periti revisori Daniela Bazzotti e Sacha Lembo.

Il presente rapporto costituisce il risultato degli accertamenti svolti tra l’inizio del mese di ottobre del 2007 e la metà del mese di gennaio del 2008.

3. Modalità di accertamento e di lavoro La decisione di apertura dell’inchiesta amministrativa è stata preceduta da un approfondito lavoro di accertamento dei fatti svolto dal Controllo cantonale delle finanze (CCF) su mandato del Consiglio di Stato. L’incarico è stato attribuito con risoluzione governativa n. 3534 del 10 luglio 2007. Sulla base di tale incarico, il CCF ha consegnato un primo rapporto speciale in data 10 settembre 2007. Con risoluzione n. 4836 del 25 settembre 2007 il Consiglio di Stato ha richiesto al CCF una serie di approfondimenti ed ulteriori accertamenti che sono confluiti nella versione finale del rapporto speciale consegnata al Governo in data 12 ottobre 2007.

Ai commissari è stata messa a disposizione il 3 ottobre 2007 una versione ridotta del rapporto del 10 settembre (in particolare le parti 1 e 2 dello stesso, oltre alle relative carte di lavoro). In seguito, i commissari hanno potuto accedere dalla metà di ottobre in poi al rapporto completo nella sua versione del 12 ottobre 2007 e a tutte le carte di lavoro elaborate dal CCF. A partire dalla metà del mese di ottobre 2007 i commissari hanno inoltre potuto visionare gli incarti originali forniti dalla Sezione del promovimento economico e del lavoro (SPEL) prima e dalla Sezione della promozione economica (SPE) poi; gli incarti originali sono stati depositati e visionati presso il CCF. Non è stato per contro possibile visionare gli incarti relativi ai progetti oggetto di sussidiamento a Bosco Gurin e a Carì presso la Direzione del Dipartimento delle finanze e dell’economia, in quanto gli stessi non risultano reperibili nei corrispondenti archivi.

I commissari hanno infine potuto esaminare alcuni atti relativi al procedimento penale Sartori/Frapolli conclusosi nel marzo 2004 con una decisione di non luogo a procedere emanata dall’allora procuratore pubblico Emanuele Stauffer. L’accesso agli atti è stato richiesto dal Consiglio di Stato in data 25 settembre / 2 ottobre 2007 ed è stato concesso con decisione 12 novembre 2007 dalla Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello. I documenti sono stati effettivamente messi a disposizione il 7 dicembre 2007.

Nel quadro della procedura sono stati sentiti i signori Arnoldo Coduri (direttore della Divisione dell’economia del DFE dal maggio 2002), Charles Barras (già capo della Sezione del 3

promovimento economico e del lavoro, dal gennaio 2002 all’agosto 2004), Gianluca Chioni (capo dell’Ufficio dell’amministrazione e del controlling della SPE dal giugno 2005), Valesko Wild (capo dell’Ufficio della promozione e della consulenza della SPE dal gennaio 2005), Piergiorgio Minoretti (capo dell’Ufficio dei lavori sussidiati e degli appalti [ULSA] del Dipartimento del territorio) e Antonio Meucci (collaboratore dello stesso Ufficio). Per contro, non sono stati esperiti accertamenti esterni supplementari, oltre a quelli svolti dal CCF, che risultano dettagliati e completi, come peraltro attestano le dichiarazioni di completezza raccolte dal CCF medesimo nell’ambito della redazione dei già citati due rapporti speciali del 10 settembre e del 12 ottobre 2007. Eventuali accertamenti presso terzi esterni all’Amministrazione cantonale esulano del resto dalle competenze specifiche della Commissione d’inchiesta e potranno se del caso essere effettuati delle Autorità preposte nel quadro delle prerogative loro affidate dalla legge. Una serie di accertamenti prezzo terzi è stata peraltro esperita dal perito giudiziario Lorenzo Fontana nell’ambito dell’inchiesta svolta negli anni 2003/2004 dal PP Emanuele Stauffer relativamente alla denuncia inoltrata dal signor Fulvio Sartori: i risultati di questi accertamenti sono consegnati nella perizia 17 febbraio 2004, che la Commissione ha potuto esaminare e di cui si dirà diffusamente in seguito.

In modo particolare, infine, la Commissione d’inchiesta non ha nemmeno proceduto ad un’eventuale audizione dell’ing. Giovanni Frapolli, quale amministratore della Carì SA, della GiovaniBosco SA e della Centro Turistico Grossalp SA. La procedura avviata dall’Esecutivo cantonale con la risoluzione del 26 settembre 2007 è destinata infatti ad accertare eventuali inadempienze o negligenze dei servizi dello Stato e dei funzionari competenti, ad individuare possibili carenze organizzative, come pure a valutare l’adeguatezza concreta della legislazione applicabile e degli strumenti che questa legislazione contempla. Non compete invece ai commissari incaricati di espriemersi in qualche modo sul comportamento del promotore, al quale vanno peraltro riconosciuti uno spirito imprenditoriale ed una tenacia fuori del comune, volti a rilanciare e a rendere più attrattive le stazioni turistiche del nostro Cantone.

4. Delimitazione del campo di analisi dell’inchiesta amministrativa 4.1 Anni 1996-2006 e 2001-2006 L’inchiesta amministrativa ha per oggetto i sussidi riconosciuti ai progetti di sviluppo realizzati a Bosco Gurin nel periodo 1996-2006 ed a Carì nel periodo 2001-2006.

4.1.1 Bosco Gurin (per complessivi ca. 22 milioni di franchi) - A favore della Centro Turistico Grossalp SA (CTG SA) Progetto Bosco 2000 (messaggio 4729 del 18 marzo 1998, aiuti per complessivi CHF 11'555'000.-- di cui sussidio Ltur di CHF 3'850'000.--, sussidio LIM TI di CHF 2'330'000.--, prestito LIM TI di CHF 2'175'000.-- e prestito LIM CH di CHF 3'200'000.-4

Progetto Bosco 2000, complemento 1, ratifica opere supplementari (messaggio 5100 del 10 aprile 2001, aiuti per complessivi CHF 1'710'000.--, di cui sussidio Ltur di CHF 570'000.--, sussidio LIM TI di CHF 570'000.--, prestito LIM di CHF 570'000.--, garantito da fideiussione cantonale) Progetto Bosco 2000, complemento 2, innevamento programmato (messaggio 5162 del 25 settembre 2001, aiuti per complessivi CHF 1'590'000.--, di cui sussidio Ltur di CHF 530'000.--, sussidio LIM TI di CHF 530'000.--, prestito LIM CH di CHF 530'000.--, garantito da fideiussione cantonale) - A favore della GiovaniBosco SA (GB SA) Progetto Ostello GiovaniBosco (decisione SPEL 282/2000 del 25 settembre 2000, aiuti per complessivi CHF 2'000'000.--, di cui CHF 500'000.-- sussidio Ltur, CHF 500'000.-- sussidio LIM TI, CHF 1'000'000.-- prestito LIM CH. - A favore dell’ing. Giovanni Frapolli Progetto “Albergo Walser” (messaggio 4759 del 9 giugno 1998, aiuti per complessivi CHF 935'000.--, di cui prestito Ltur di CHF 350'000.-- e prestito LIM di CHF 585'000.--) 4.1.2 Carì (per complessivi ca. 11 milioni di franchi) - A favore della Carì 2000 SA (C 2000 SA) Progetto Carì 2000 (messaggio 5131 del 13 giugno 2001, aiuti per complessivi CHF 9'500'000.-, di cui sussidio Ltur di CHF 3'200'000.-, sussidio LIM TI di CHF 3'200'000.-, prestito LIM CH di CHF 3'100'000.-) 4.2 Anno 2007 L’inchiesta non abbraccia invece il periodo successivo al 31 dicembre 2006. A questo proposito, va comunque perlomeno ricordato il messaggio n. 5917 del 28 marzo 2007 concernente l’assegnazione di aiuti cantonali alle società Cardada Impianti Turistici SA di Orselina, Centro Turistico Grossalp SA di Bosco Gurin e Carì 2000 SA di Campello per la realizzazione dei progetti di risanamento finanziario e di rilancio delle situazioni turistiche: con questo messaggio il Consiglio di Stato proponeva al Gran Consiglio lo stanziamento di un credito per il rimborso del 50% dei prestiti LIM federali e delle fideiussioni LIM federali, la trasformazione in sussidio a fondo perso di prestiti LIM cantonali nonché il rimborso alla Confederazione del 50% di una serie di prestiti LIM federali. Ora, con nota a protocollo n.

36/2007 dello stesso marzo 2007, i consiglieri di Stato Patrizia Pesenti e Gabriele Gendotti hanno sollevato una serie di obiezioni in merito ai progetti di risanamento finanziario e di rilancio delle situazioni di risalita di Bosco Gurin e di Carì, supportate anche da rilievi di natura contabile, ed hanno rilevato infine che “i risanamenti così come proposti non risolvono i problemi delle due stazioni, rispettivamente delle due società anonime, nemmeno a medio termine. Si impongono quindi, a nostro modo di vedere, misure molto più incisive e tali da 5

consentire una gestione economicamente sostenibile e la costituzione di riserve per garantire le necessarie operazioni di manutenzione e ristrutturazione degli impianti”.

Il messaggio 5917 veniva peraltro annullato e sostituito dal messaggio n. 5946 del 10 luglio 2007 ed il progetto di DL che lo accompagnava – che concedeva gli aiuti cantonali alla sola società Cardada Impianti Turistici SA – veniva adottato dal Gran Consiglio il 18 settembre successivo (BU 2007 pag. 613/614).

5 Decisioni del Consiglio di Stato e del Gran Consiglio Per meglio inquadrare lo sviluppo dei progetti esaminati in corso d’inchiesta, quelli oggetto di decisioni del Gran Consiglio su proposta del Consiglio di Stato sono riassunti nella seguente tabella, che comprende anche – per ragioni di completezza – gli atti preparatori e i DL del 2007: Rif.

Dec. CdS

Dec. GC

Oggetto

Sussidi

01 BG

22.09.97 LIM TI 22.10.97 FST 03.11.97 LIM CH M 4729 18.03.1998 M 4759 09.06.1998 SPE 282/2000

--

Progetto “Bosco 2000” Opere preliminari e attrezzature

1'097'000.00

R 23.04.1998 DL 14.05.1998 R 12.11.1998 DL 01.02.1999 --

Progetto “Bosco 2000”

6'180’000

M 5100 10.04.2001

R 12.06.2001 DL 27.06.2001

05 C 06 BG

M 5131 13.06.2001 M 5162 25.09.2001

R 24.10.2001 DL 06.11.2001 R 24.10.2001 DL 06.11.2001

07

M 5551 13.07.2007 M 5650 10.05.2005

R 14.12.2004 DL 15.12.2004 R 25.10.2005 DL 08.11.2005

M 5917/5946 28.03.2007 10.07.2007 M 5975 10.10.2007

R 12.07.2007 DL 18.09.2007

Risanamento delle stazioni di Bosco Gurin e Carì

R 16.10.2007 DL 24.10.2007

Credito ponte per stagione 2007/08

02 BG 03 BG 04 BG 04 BG

08

09 BG C 10 BG C

Progetto “Bosco 2000” Albergo Walser Progetto “Bosco 2000” Ostello GiovaniBosco Progetto “Bosco 2000” Completamento 1 (Ratifica opere già eseguite) Progetto “Carì 2000” Progetto “Bosco 2000” Completamento 2 Innevamento programmato Risanamento Monte Tamaro

Mutui Garanzie

2'175’000 935’000

1'000’000

1'000’000

1'140’000

570’000

6'400’000

3'100’000

1'060’000

530’000

Credito quadro LIM 2004-2007

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800’000

Dalla cronologia messa in risalto in precedenza appare evidente l’ampio coinvolgimento del Governo e del Parlamento nell’iter decisionale relativo ai due progetti oggetto d’inchiesta.

La lettura dei documenti (messaggi e rapporti) permette poi di ricostruire abbastanza fedelmente lo sviluppo dei progetti e le cause principali che hanno portato alla necessità di proporre al Parlamento - alla fine della legislatura 2004-2007 - una proposta di risanamento per le due società Centro Turistico Grossalp SA e Carì 2000 SA. Una prima causa va ricercata nella presentazione di un progetto di sviluppo per la destinazione di Bosco Gurin (oggetto del messaggio n. 4279), che si voleva globale ma che si è poi presto rivelato assai incompleto, sottostimato nei costi, eccessivamente ottimistico nelle previsioni di redditività e, di conseguenza, di sostenibilità economica. Questa situazione era divenuta chiara alla Commissione della gestione (e quindi al Parlamento) al più tardi con la presentazione del rapporto sul messaggio n. 5100 il 12 giugno 2001. In questo rapporto, la Commissione della gestione privata parlava infatti fra l’altro di una “Salamitaktik” che non poteva essere condivisa, oltre cha - già allora - di “investimenti finora realizzati che convivono con notevoli difficoltà finanziarie”. Ciononostante, procedura del tutto simile veniva adottata con Carì (per un progetto di analoghe dimensioni, gestito dal medesimo promotore), per il cui sviluppo il Consiglio di Stato proponeva al Parlamento il giorno successivo (13 giugno 2001) un aiuto di oltre 11 milioni di franchi, approvato con decreto legislativo del 6 novembre 2001. Anche le difficoltà purtroppo non tarderanno a manifestarsi in modo del tutto simile - anche se in modo ancor più repentino e con dimensioni maggiori - a quanto avvenuto a Bosco Gurin.

Una seconda causa va ricercata nella continua erosione della sostenibilità finanziaria dei progetti iniazialmente approvati . Sia per Bosco Gurin che per Carì le valutazioni iniziali relative alla sostenibilità finanziaria dei progetti originali (oggetto dei messaggi n. 4279 e 5131) risulteranno a posteriori assai ottimistiche (soprattutto per quanto riguarda la valutazione dei costi operativi, risultati palesemente sottostimati). Oltre a ciò, i continui ampliamenti del progetto iniziale, le modifiche dei piani di finanziamento e i numerosi - e importanti - sorpassi di spesa registrati in sede di esecuzione dei lavori porteranno le società promotrici in situazioni del tutto insostenibili dal profilo della struttura di bilancio. E questo - si badi bene - nonostante in corso d’opera (a partire dal mese di giugno del 2001) si siano modificate le condizioni di finanziamento a favore delle società promotrici, aumentando la quota dei sussidi a fondo perso dal 40 al 50%. Ma non solo: il peggioramento generale del profilo di rischio per i progetti nel settore degli impianti di risalita non poteva sfuggire né al Consiglio di Stato né al Gran Consiglio: le difficoltà delle Funivie del Gottardo SA, della Monte Lema SA, del Nara, del Monte Tamaro e di Cardada erano infatti pubblicamente note sin dal 2000 e trovano ampio spazio nel rapporto con cui la Commissione della gestione ha preavvisato favorevolmente il sussidiamento del progetto di sviluppo di Carì. Il peggioramento risultava evidente anche da un’altra circostanza: per i prestiti erogati a favore della CTG SA a partire dal 2001, il Cantone ha dovuto garantire tramite fideiussione i prestiti LIM federali, che altrimenti non sarebbero stati erogati in assenza di adeguate assicurazioni da parte dei promotori. Invece di attendere la strategia 7

complessiva - più volte sollecitata1 ed infine giunta con il rapporto IRE dell’aprile 2003, poi commentato dal Consiglio di Stato con il messaggio del 13 luglio 2004 relativo al risanamento del Monte Tamaro - il Gran Consiglio ha approvato ancora nuovi progetti, fra cui appunto quello relativo al rilancio di Carì, per il quale le previsioni economiche erano sin dall’inizio e per ammissione stessa della Commissione della gestione - poco attendibili non essendo disponibili dati sufficienti2.

La presentazione di una strategia cantonale per il turismo invernale era stata auspicata dalla Commissione della gestione “in tempi brevissimi” già nel suo rapporto del 12 giugno 2001.

1

Nel rapporto 24 ottobre 2001 della Commissione sul messaggio 5131 si legge fra l’altro : “Non vi sono molti dati a disposizione per poter elaborare una previsione veramente attendibilie, lacuna questa da considerare seriamente.”E ancora al paragrafo “L’attendibilità delle previsioni di gestione”: “La commissione ha voluto rassicurazioni sull’attendibilità delle previsioni di gestione, in particolare sul prospettato aumento del 40% rispetto alla media delle stagioni passate a partire dalla seconda stagione. Sul fronte della frequenza delle risalite stanno arrivando segnali positivi. In particolare il progetto di rilancio ha ridato entusiasmo ai numerosi residenti che sono tornati a Carì già quest’estate e non vi è più la tendenza alla svendita di residenze che si era manifestata negli scorsi anni. Gli aumenti indicati nel messaggio sembrano perciò realistici, in modo particolare grazie ad una maggior frequenza dei residenti piuttosto che ad un afflusso di giornata. Più difficili sono le previsioni finanziare che non dipendono solo dalle frequenze ma dalle entrate medie e dalla capacità di integrare l’esercizio degli impianti di risalita con le attività di ristorazione, fattore di reddito assai importante in grado di compensare eventuali deficit nella gestione dell’impianto. I prospettati interventi sui ristoranti rappresentano certamente un segnale positivo. Fatta salva l’incognita dell’innevamento, la stazione di Carì dovrebbe perciò raggiungere dopo alcuni anni un equilibrio finanziario.”

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6 Quadro giuridico, procedurale e organizzativo Prima di entrare nel merito dei quesiti posti alla Commissione d’inchiesta dal Consiglio di Stato, appare opportuno ricordare brevemente il quadro giuridico, procedurale ed organizzativo nel quale Parlamento, Governo e Amministrazione hanno dovuto operare, per quanto di loro rispettiva competenza, in relazione ai progetti di sviluppo che hanno beneficiato di aiuti pubblici a Bosco Gurin e Carì.

6.1 Procedure di sussidiamento previste dalla legge sull’aiuto agli investimenti nelle regioni di montagna (LIM) La legge di applicazione e di complemento della legge federale sull’aiuto agli investimenti nelle regioni montane del 17 ottobre 1977 – che è volta a dare esecuzione alla legislazione federale e a valorizzare le potenzialità delle regioni montane mediante aiuti cantonali (art. 1 cpv. 1) – prevede una serie di aiuti nella forma di sussidi, prestiti senza interesse o con interesse moderato, contributi ai costi d’interesse e fideiussioni, che possono essere cumulati: ai fini dell’aiuto dev’essere tenuto conto dell’importanza dell’opera per lo sviluppo regionale, dell econdizioni finanziarie del beneficiario e della proporzionalità del capitale impiegato dal beneficiario al costo complessivo (art. 6 e 7). Fra le forme di aiuto previste dall’art. 6 meritano un accenno i sussidi per le spese di risanamento di impianti di particolare importanza regionale ai sensi della lett. f: come si desume dal messaggio n. 2210 del 26 gennaio 1977, tra questi impianti rientrano le industrie e gli impianti sportivi e le difficoltà in cui è venuta a trovarsi l’attività, affinché l’aiuto sia ottenibile, devono essere cagionate dalla situazione ambientale e non da crisi generalizzate di mercato (pag. 14). L’aiuto cantonale ai sensi della LIM ha carattere sussidiario ed è dato in aggiunta a quello previsto da altre leggi federali e cantonali, di cui si deve tener conto, e per di più soltanto se l’opera è in concordanza con il programma di sviluppo regionale e con i programma di realizzazione pluriennale (art. 8).

La LIM del 17 ottobre 1977 affida in particolare al Consiglio di Stato l’assegnazione dei prestiti federali, su proposta delle regioni (art. 3 lett. d), e questa competenza è stata delegata alla SPEL/SPE3 (regolamento sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994, allegato, pag. 16). La vigilanza sull’applicazione della legge, sull’esecuzione dei programmi e sulla corretta destinazione dell’aiuto spetta invece al dipartimento competente e quindi al DFE (art. 4 lett. a): questa competenza specifica di vigilare sulla corretta destinazione dell’aiuto è stata introdotta dalla Commissione della legislazione anche quale richiamo alla necessità di eseguire adeguati controlli per evitare che l’aiuto dato sia distratto dal suo fine (rapporto n.

2210 del 7 settembre 1977, pag. 5).

Come ancora si vedrà, la SPEL è stata riorganizzata nel 2004 ed è divenuta la Sezione della promozione economica (SPE).

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Concessi i sussidi o mutui, possono essere pagati acconti sugli stessi, a giudizio del DFE (art.

13) e quindi – per delega – dell’Ufficio dell’amministrazione e del controlling (regolamento deleghe, allegato, pag. 16)4. I rapporti giuridici fra il richiedente o fra terzi e il Cantone relativi ai mutui e alle fideiussioni semplici sono retti da contratti di diritto pubblico (art. 15): questi contratti sono firmati dalla SPEL/SPE (regolamento deleghe, allegato, pag. 16). La forma dell’aiuto cantonale – che è dato soltanto quando sia ottenibile l’aiuto federale, riservate le eccezioni previste dalla legge (art. 16) – è stabilità dal Consiglio di Stato, sentito l’avviso del DFE. Questa competenza, unitamente a quella di stabilire l’ammontare e decidere la concessione degli aiuti, è stata delegata alla SPEL/SPE (art. 19 cpv. 1 e 3; regolamento deleghe, allegato, pag. 16); spetta per contro al Gran Consiglio – nei limiti stabiliti dagli art. 5 e 6 – decidere i sussidi, i prestiti, i contributi ai costi d’interesse e le fideiussioni di importo superiore a fr. 500'000.- nonché gli aiuti cumulati secondo l’art. 7 cpv. 1 di importo complessivo pure superiore a fr. 500'000.- (art. 19 cpv. 2).

La LIM prevede inoltre un aiuto straordinario (art. 20 segg.), per la cui prestazione sono competenti le stesse autorità a cui spetta la concessione degli aiuti cantonali ordinari (art. 21).

La LIM affida infine al Consiglio di Stato l’assegnazione dei prestiti federali, su proposta delle regioni, ed anche questa competenza è stata delegata alla SPEL/SPE (regolamento deleghe, allegato, pag. 16).

Nell’ambito della LIM, chiunque propone o domanda un aiuto cantonale deve dare all’autorità di esecuzione – e quindi alla SPEL/SPE – ogni informazione relativa all’oggetto dell’aiuto e, su richiesta, conoscenza dei libri commerciali, dei conteggi e di ogni altro documento utile (art.

24). In caso di violazione dell’obbligo di informare, il Consiglio di Stato può negare la promessa o il pagamento dell’aiuto cantonale o esigere la restituzione delle prestazioni fatte, ritenuto inoltre che se l’autorità – e quindi la SPEL/SPE – è indotta in errore da affermazioni inesatte o dalla dissimulazione di fatti oppure se vi è stato tentativo di indurla in errore, la promessa o il veramento dell’aiuto cantonale, sotto qualsiasi forma, viene negato e le prestazioni già fatte sono ripetute; in ogni caso, è riservata l’azione penale (art. 25 e 26).

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In precedenza tale delega era attribuita alla SPEL/SPE. 10

6.2 Procedure di sussidiamento previste dalle legge sul turismo (LTur) Nel sistema della legge sul turismo del 30 novembre 1998, lo Stato può concedere sussidi per investimenti ed attività che non siano di competenza abituale degli enti pubblici destinati a migliorare l’offerta turistica e a facilitare la sua gestione e la sua promozione (art. 22 cpv. 1). I sussidi possono consistere in prestazioni pecuniarie non rimborsabili, ossia contributi a fondo perso e contribuiti a costi d’interesse, in mutui agevolati e fideiussioni (art. 23) e nella decisione di concessione debbono essere presi in considerazione la concordanza del progetto con gli obiettivi della politica turistica cantonale, la sua importanza per il turismo ticinese, le prospettive di redditività economica, il piano di finanziamento, i tempi e i metodi di realizzazione come pure il preavviso dell’ETT (art. 24). Come si desume dal messaggio n.

4625/6 del 21 marzo 1997, l’apertura del sostegno pubblico alle attività non è però illimitata, ma è riservata ad azioni particolari di eccezionale interesse che presuppongono la partecipazione coordinata di diversi enti turistici (pag. 32).

La legge del 1998 - che disciplina anche il finanziamento dell’ETT e degli ETL e la riscossione delle tasse per il turismo (art. 11 segg., 14 segg.) - prevede in modo particolare, per ciò che interessa, l’assoggettamento dei beneficiari di sussidi cantonale ad una tassa annuale di fr.

300.-- al minimo e di fr. 3'000.-- al massimo per una durata non superiore ai 30 anni, calcolata in funzione del tipo di attività sussidiata (art. 19 cpv. 3): con codesta norma, s’è voluto far partecipare al finanziamento del turismo cantonale tutte le attività economiche che ricevono un sostegno finanziario sulla base della legge, quali ad esempio le imprese di trasporto turistico e gli impianti sportivi (messaggio citato del 21 marzo 1997, pag. 31). Questa tassa di promozione a carico dei beneficiari di sussidi non altrimenti assoggettati alla stessa tassa giusta gli art. 18 e 19 LTur è pari all’1% del sussidio, ritenuto un minimo di fr. 300.-- e un massimo di fr. 3'000.--, fino al raggiungimento del 3% del sussidio ricevuto ed è incassata dall’ETT (art. 12 RLTur).

Per il calcolo dei sussidi sono compute le spese indispensabili alla realizzazione economica e razionale del progetto, sulla base dei preventiti accertati e approvati dei servizi competenti (art.

25), fra i quali in modo particolare l’Ufficio lavori sussidiati e appaltati del Dipartimento del territorio (messaggio citato, pag. 32). Il contributo a fondo perso non può superare il 30% del costo preventivato del progetto e quello ai costi d’interesse può essere accordato su 1/3 al massimo del costo preventivato del progetto per un periodo di cinque anni, prorogabile in casi eccezionali fino a otto anni (ar. 26 e 27). Il mutuo agevolato non può superare il 30% del costo preventivato del progetto e la sua durata massima è di 30 anni, con possibilità di concedere l’esenzione al rimborso - in casi eccezionali - durante i primi cinque anni (art. 28). La fideiussione, infine, garantisce i crediti sino ad un massimo del 30% del costo preventivato del progetto ed è accordata quando il beneficiario non può dare altre garanzie oppure quando dette garanzie siano fondamentalmente ritenute insufficienti dall’istituto di credito mutuante (art. 29).

Anche i sussidi LTur sono cumulabili nei limiti posti dall’art. 31 ed essi vengono concessi dal Consiglio di Stato che ne stabilisce la forma, le condizioni, gli oneri, l’ammortamento e le eventuali garanzie e/o contropartite richieste al beneficiario (art. 3 lett. e, art. 32). La 11

concessione degli aiuti finanziari previsti dalla legge fino ad un importo massimo di 500'000.-franchi per singolo aiuto è stata peraltro delegata dal Consiglio di Stato alla SPEL/SPE con il regolamento d’applicazione della LTur del 4 luglio 2000 (art. 1 cpv. 1 lett. a e cpv. 2).

La legge del 30 novembre 1998 prevede inoltre l’obbligo di informazione del beneficiario, che deve altresì autorizzare l’autorità competente ad eseguire i necessari accertamenti (art. 33).

Infine, se un progetto al beneficio di un sussidio è destinato ad altro uso o è alienato con lucro, il Consiglio di Stato può decretarne la restituzione totale o parziale e quest’obbligo di restituzione si estingue dopo un periodo di 30 anni dalla data dell’assegnazione del sussidio, ritenuto inoltre che, a garanzia di tale obbligo, compete allo Stato un diritto di ipoteca legale ai sensi dell’art. 836 CCS (art. 34).

Le contravvenzioni alle disposizioni della LTur sono punibili con una multa fino a 10'000.-franchi, giusta la legge di procedura per le contravvenzioni del 19 dicembre 1994 (art. 37), ed il relativo giudizio è pronunciato dalla SPEL/SPE (regolamento sulle deroghe di competenze decisionali, allegato, pag. 14).

La procedura di concessione degli aiuti finanziari è disciplinata per il resto dal citato regolamento d’applicazione del 4 luglio 2000. Chi intende beneficiare dei sussidi è pertanto tenuto a presentare alla SPEL una richiesta motivata e corredata dalla necessaria documentazione di base, ovverosia della descrizione del progetto con piano di attuazione, della forma della proprietà e delle modalità di gestione del progetto, del preventivo dettagliato di costi, del piano di finanziamento, dei preavvisi sulla gestione e del preavvisio dell’ETL (art.

15). Questi sussidi vengono concessi mediante decisione della SPEL/SPE che- nei limiti beninteso delle sue competenze (art. 1 RLTur) - ne stabilisce l’importo, la forma, le condizioni e gli eventuali oneri, garanzie e contropartite richieste al beneficiario. La realizzazione del progetto non può iniziare prima della decisione della SPEL/SPE, ritenuto peraltro che, in casi particolari sufficientemente motivati e con il preavviso dell’ETT, la Sezione può autorizzare l’inizio anticipato della realizzazione del progetto, impregiudicate tuttavia le decisioni di concessione del sussidio e quelle di altre istanze chiamate a decidere questioni di loro competenza (art. 16 cpv. 1, 3 e 4): fra queste decisioni vanno annoverate in particolare quelle delle istanze preposte al rilascio dei necessari permessi.

I sussidi LTur, infine, possono essere versati soltanto dopo l’approvazione dei consuntivi di spesa da parte della SPEL/SPE e dell’istanza preposta al collaudo e quindi dell’ULSA (art. 17 cpv. 1): prima del versamento del sussidio, questo Ufficio deve pertanto rassegnare il suo rapporto di liquidazione e ciò, beninteso, indipendentemente dall’eventuale assoggettamento dell’opera sussidiata alla legge sulle commesse pubbliche (art. 2 cpv. 1 LCPubb) e pertanto dalla vigilanza specifica che in tale ambito gli compete (art. 61 RLCPubb). Anche nel contesto della LTur, la SPEL/SPE può autorizzare il pagamento di acconti in funzione dello stato di avanzamento dei lavori (art. 17 RLTur) e i beneficiari sono tenuti ad informare immediatamente la SPEL/SPE di ogni eventuale cambiamento del progetto e a trasmettere tutte le informazioni richieste.

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6.3 La legge sui sussidi cantonali (LSuss) del 22 giugno 1994 La legge del 22 giugno 1994 – quale legge quadro – è applicabile a tutti i sussidi cantonali; il capitolo III lo è invece salvo contrarie disposizioni legislative cantonali speciali (art. 2). Questa legge disciplina pertanto in modo affatto generale sia la concessione degli aiuti LIM sia quella dei sussidi LTur, la quale rinvia del resto esplicitamente le disposizioni del capito III della legge quadro (art. 35). La LSuss si basa su due principi fondamentali: quello dell’interesse pubblico, vale a dire dell’interesse del Cantone all’adempimento dei compiti sussidiabili, e quello della sussidiarietà, ovverosia dell’impossibilità di assolvere un determinato compito senza l’aiuto finanziario dello Stato (art. 5 e 6 lett. a e b; messaggio n. 3990 del 15 settembre 1992, pag.

14/15). La legge quadro contiene ovviamente una definizione generale dei sussidi, quali prestazioni quantificabili in denaro accordate a terzi senza un’usuale controprestazione di mercato allo scopo di assicurare o promuovere l’adempimento di compiti specifici di diritto pubblico(art. 3), e distingue poi fra i sussidi detti obbligatori e quelli ritenuti facoltativi (art. 4): nel sistema della LIM e della LTur gli aiuti sono facoltativi (cfr. messaggio citato n. 4625/6 del 21 marzo 1997, pag. 32).

Le disposizioni comuni della legislazione cantonale in materia di sussidi dispongono innanzitutto che il richiedente – attraverso la domanda scritta di sussidio – deve fornire all’istanza esecutiva competente o ai servizi da essa delegati tutte le informazioni necessarie, autorizzandola inoltre ad esaminare gli atti pertinenti ead accedere ai luoghi e che tali obblighi sussistono anche dopo la concessione del sussidio (art. 8), e questo per le eventuali procedure necessarie al versamento, alla riduzione o al recupero (messaggio citato, pag. 16).

Dopo la definizione delle spese computabili per il calcolo del sussidio in genere, fra le quali non rientrano – in assenza di preventiva autorizzazione scritta dell’istanza esecutiva competente – quelle eseguite o deliberate prima della decisione di concessione del sussidio (art. 10), delle spese d’investimento e di gestione (art. 11) e dei criteri di commisurazione (art.

12), la LSuss stabilisce che il sussidio viene concesso mediante decisione dell’istanza esecutiva competente e quindi – nel sistema della LIM e in quello della LTur, fino ad un importo massimo di 500'000.- franchi – dalla SPEL/SPE: questa decisione deve indicare (almeno) la base legale, la natura dell’importo del sussidio, l’oggetto e l’ammontare delle spese computate e delle altre forme di finanziamento considerate (art. 13). La legge quadro stabilisce inoltre che il versamento del sussidio è esigibile al momento in cui i consuntivi di spesa sono approvati dall’istanza esecutiva competente e dall’istanza preposta al collaudo tecnico, che l’istanza esecutiva può autorizzare il pagamento di acconti, nei limiti di credito stanziati dal preventivo del Cantone e in funzione dello stadio di adempimento del compito, e che il versamento del sussidio può essere sospeso a titolo cautelare nelle procedure successive alla decisione di concessione (art. 14); questa norma della legge quadro – peraltro ribadita dall’art. 17 RLTur – pone quindi quale condizione per il versamento dei sussidi LIM e LTUr l’approvazione dei consuntivi di spesa da parte della SPEL/SPE e dell’ULSA. La legge del 1994 disciplina poi la riduzione del sussidio, con restituzione delle prestazioni già versate in eccedenza (art. 15), e la revoca della decisione di sussidiamento (art. 16). Questa decisione viene revocata se il sussidio è stato concesso a torto, in violazione delle norme 13

giuridiche oppure in virtù di fatti inesatti o incompleti, ritenuto tuttavia che la revoca può non essere pronunciata se il destinatario ha preso, in base alla decisione, provvedimenti che non potrebbero essere rimossi senza provocare perdite finanziarie difficilmente sopportabili, se la violazione del diritto non gli era facilmente riconoscibile e se un eventuale accertamento inesatto o incompleto dei fatti non è dovuto a colpa del destinatario: in circostanze eccezionali, si giustifica in effetti di ammettere la prevalenza del principio dell’affidamento o più in generale della buona fede del destinatario, qualora siano riunite le condizioni cumulative poste dall’art.

16 cpv. 2 LSuss (messaggio citato del 15 settembre 1992, pag. 18); con la revoca della decisione, l’istanza esecutiva esige anche la restituzione delle prestazioni già versate, a cui può essere aggiunto un interesse del 6% a contare dal giorno del versamento se il destinatario ha agito colpevolmente (art. 16 cpv. 3). La LSuss prevede inoltre il rifiuto e la restituzione del sussidio per inadempienza del compito sussidiato, degli oneri e delle condizioni, come pure per sottrazione al suo scopo o per alienazione (art. 17 e 18). Il diritto al versamento o alla restituzione di sussidi si prescrive in cinque anni, ritenuto in modo particolare che la prescrizione del primo inizia a decorrere dalla crescita in giudicato della decisione di concessione del sussidio e quella del secondo dal giorno in cui l’istanza esecutiva competente ha avuto conoscenza del motivo della restituzione (art. 20).

Infine, la legge del 1994 - a complemento dei reati già sanzionati dal diritto penale, quali segnatamente la truffa (art. 146 CPS) e la falsità in documenti (art. 251 CPS) - istituisce anche delle fattispecie penali specifiche e comuni applicabili in materia di sussidi cantonali (messaggio citato, pag. 19). Chiunque, allo scopo di ottenere la concessione o il versamento di un sussidio, rispettivamente di eluderne o impedirne la riduzione, la revoca o la restituzione, fornisce indicazioni inesatte o incomplete o omette di fornire informazioni su fatti determinanti alfine delle relative decisioni, è punito in effetti con una multa fino a fr. 20'000.-- franchi o finanche fino a 50'000.-- franchi, ove il colpevole abbia agito per interesse personale (art. 21); la negligenza non è punibile, contrariamente al tentativo, all’istigazione e alla complicità, e l’azione penale per le contravvenzioni e la relativa pena si prescrivono in due anni (art. 21).

Secondo l’art. 23 Lsuss, le decisioni relative al sussidio e in materia di contravvenzioni sono di competenza del Consiglio di Stato, che ha peraltro la facoltà di delegare tali decisioni alla cancelleria, ai dipartimenti ed ai servizi ad essi subordinati. Queste competenze delegate risultano dai regolamenti d’applicazione delle leggi settoriali o dal citato regolamento deleghe del 1994, adottato in virù dell’art. 4 della legge concernente le competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei sui dipartimenti del 25 giugno 1928/8 novembre 19935.

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Come s’è già visto, le contravvenzioni alla LTur sono state attribuite per il giudizio alle SPEL/SPE. 14

6.4 La legge sulle commesse pubbliche (LCPubb) del 20 febbraio 2001 La legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 - in vigore dal 1° maggio successivo e modificata il 30 novembre 2004 - ha sostituito la legge sugli appalti del 12 settembre 1978, avuto riguardo soprattutto alle mutate esigenze del mercato e alle modifiche intervenute nell’assetto legislativo sia su piano federale che cantonale con l’adozione del CIAP, l’entrata in vigore della LMI, l’approvazione dell’Accordo GATT/OMC e la ratifica dell’Accordo bilaterale con l’UE. In applicazione della legge del 20 febbraio 2001, il Consiglio di Stato ha adottato il regolamento del 1° ottobre successivo (BU 2001 pag. 323), che è poi stato abrogato e sostituito dal regolamento di applicazione della LCPubb e del CIAP del 12 settembre 2006 (art.

65). L’assoggettamento del concordato presuppone tuttavia che la commessa raggiunga determinati valori soglia, che sono stabiliti dall’art. 7 CIAP, con rinvio agli allegati 1 e 2, e dall’art. 5 RLCPubb. Al di sotto dei valori soglia menzionati dall’art. 7 cpv. 1 CIAP, l’accordo intercantonale non è applicabile e fa stato in tal caso il diritto cantonale (ANDRÉ MOSER, Les marchés publics en Suisse au seuil du XXI siècle, in Problemi emergenti del diritto pubblico, pag. 3 segg., 11/12).

Secondo la LCPubb sottostanno a questa legge - accanto al Cantone, ai Comuni e agli altri enti preposti a compiti cantonali o comunali retti dal diritto cantonale o intercomunale, che non hanno carattere commerciale o industriale, e alle società di diritto privato di cui il Cantone e/o i Comuni detengono la maggioranza della proprietà e che svolgono un compito pubblico - anche gli altri committenti per opere sussidiate, quando il sussidio cantonale supera il 50% della spesa sussidiabile o un milione di franchi (art. 2 cpv. 1); l’assoggettamento dei lavorii sussidiati alla legge, senza particolari limiti di importo, era peraltro già previsto dalla vecchia Lapp del 1978, la quale conferiva tuttavia al Consiglio di Stato - con la decisione di sussidiamento - la facoltà di derogare a questa forma quando il sussidio cantonale non superava il 20% e fr.

100'000.-- (art. 1 cpv. 1 n. 2). Come risulta dal testo stesso dell’art. 2 cpv. 1 III frase LCPubb, le condizioni poste per l’assoggettamento delle opere sussidiate sono alternative e il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare che il concetto di sussidio ai sensi della LCPubb include di principio anche le prestazioni in natura (cfr. art. 3 cpv. 2 LSuss), quale ad esempio la concessione di un diritto d’uso gratuito su fondi pubblici, e che il valore finanziario di queste prestazioni deve pertanto essere preso in considerazione per stabilire se il limiete di cui all’art.

2 cpv. 1, III frase LCPubb è raggiunto e se, di conseguenza, la commessa dev’essere sottoposta alla legge (sentenza del 17 ottobre 2005, RtiD I-2006 n. 18).

La legislazione sulle commesse pubbliche - il cui scopo principale è quello di permettere al committente di beneficiare del gioco della libera concorrenza in modo da ottenere l’offerta più vantaggiosa (rapporto del 19 gennaio 2001 n. 4806 della Commissione della legislazione, pag.

4; VINICIO MALFANTI, Principali novità introdotte dalla legge sulle commesse pubbliche, RDAT I-2001 pag. 439 segg., 440) - si applica alle commesse edili, vale a dire ai contratti a titolo oneroso tra committente e offerente in merito all’esecuzione di opere di edilizia o genio civile, alle commesse di forniture, vale a dire ai contratti a titolo oneroso tra committente e offerente in merito all’acquisto di beni mobili, segnatamente mediante compravendita, leasing, locazione, affitto o nolo-vendita, e alle commesse di servizio, vale a dire ai contratti onerosi tra 15

committente e offerente riguardanti la fornitura di una prestazione che non può essere annoverata tra le commesse edili e le forniture (art. 4 LCPubb, art. 6 CIAP). Nelle prestazioni di servizio rientrano i contratti in cui il committente acquisisce delle prestazioni che servono per l’adempimento di compiti pubblicio per raggiungere degli obiettivi d’interesse pubblico (VINICIO MALFANTI, RDAT I-2001 pag. 445).

La legge e il concordato prevedono per l’aggiudicazione di commesse quattro tipi di procedure: la procedura libera o di pubblico concorso, quella selettiva, la procedura ad invito o di licitazione privata e l’incarico diretto (art. 7 segg. LCPubb, art. 12 CIAP). Licitazione privata ed incarico diretto – che ci configurano appunto come la possibilitâ per il committente di aggiudicare lavori e forniture senza far capo al pubblico concorso – rivestono comunque un carattere eccezionale ed è per questo motivo che il legislatore ha esplicitamente ed esaustivamente enumerato i casi, non cumulativi, in cui queste modalità possono essere applicate (art. 11 e 13 LCPubb); la differenza sostanziale tra la procedura di licitazione privata e quella dell’incarico diretto consiste nel fatto che la prima porta ad una scelta tra diversi concorrenti invitati a presentare le loro offerte e la seconda è rivolta invece sin dall’inizio ad una sola impresa o ad un singono artigiano (VINICIO MALFANTI, RDAT I-2001 pag. 450).

Nella procedura libera e in quella selettiva il committente pubblica un bando di concorso, i sui elementi sono l’avviso di gara, le prescrizioni generali d’appalto, la descrizione dell’oggetto della gara, il luogo d’esecuzione e le eventuali prescrizioni speciali nonché il modulo d’offerta (art. 15 LCPubb). L’avviso di gara – che deve soddisfare determinati requisiti, a seconda della commessa, precisati nell’allegato al regolamento d’applicazione della legge – costituisce il bando se non è prevista la messa a disposizione di altri documenti di gara (art. 17 LCPubb, art. 8 RLCPubb). L’aggiudicazione avviene a favore dell’offerta più vantaggiosa sulla scorta di diversi criteri – quali il termine, la qualità, il prezzo, l’economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l’adeguatezza della prestazione, l’estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico (art. 32 LCPubb, art. 53 RLCPubb) – e la decisione di aggiudicazione, come pure quella di esclusione, viene comunicata ai concorrenti con l’indicazione dei motivi che hanno indotto all’esclusione, dei criteri di aggiudicazione adottati e dei rimedi di diritto (art. 33 LCPubb, art. 56 RLCPubb).

Con la procedura a invito – che, come già s’è visto, non prevede pubblicazione del bando di concorso (art. 10 LCPubb, art. 12 lett. bbis CIAP) – è possibile aggiudicare un lavoro, una fornitura o una prestazione di servizio a uno degli offerenti (e di regola a colui che ha presentato l’offerta più vantaggiosa), scelto tra quelli a cui l’autorità di delibera ha preventivamente chiesto la presentazione di un’offerta. Anche in questa procedura sono peraltro applicabili i principi generali dell’art. 5 LCPubb e la garanzia del rispetto di questi principi è data anche e peculiarmente proprio dall’obbligo che incombe al committente di pubblicare ogni anno la lista delle commesse aggiudicate a invito o incarico con importi superiori a 5'000.- franchi, conformemente all’art. 7 cpv. 3 LCPubb (rapporto citato del 19 gennaio 2001, pag. 11; VINICIO MALFANTI, RDAT I-2001 pag. 450).

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Dopo la decisione di aggiudicazione giusta gli art. 33 LCPubb, e scaduto il termine di ricorso o in caso di ricorso che non beneficia dell’effetto sospensivo, viene concluso il contratto con l’offerente (art. 35 LCPubb, art. 14 CIAP, art. 58 RLCPubb); il pagamento della mercede deve avvenire in valuta – condizione questa non contemplata dal vecchio regolamento del 2001 (art.

47) – e di regola in franchi svizzeri (art. 59 RLCPubb).

Nell’ambito delle commesse pubbliche, il subappalto è per principio escluso, salvo se ammesso dagli atti di gara (art. 24 LCPubb): le relative condizioni sono precisate dall’art. 36 del regolamento. Inoltre, il concorrente deve per principio eseguire la commessa completa in proprio. La messa a disposizione di personale da una ditta all’altra, ovvero di personale di un’altra ditta, è concessa infatti soltanto a determinate condizioni ed in modo particolare se la ditta deliberataria, per il periodo di durata del contratto, si vincola solidalmente con chi mette a disposizione il personale nei confronti della committenza al rispetto dell’adempimento degli obblighi verso le istituzioni sociali, all’adempimento del pagamento delle imposte e del riversamento delle imposte alla fonte e al rispetto delle disposizioni in materia di protezione dei lavoratori e dei contratti collettivi di lavoro vigenti nei Cantoni per categorie di arti e mestieri; dove non esistono, fanno stato i contratto nazionali mantello, per i lavoratori messi a disposizione del prestatore. Il prestito o messa a disposizione della manodopera, infine, non deve superare il 25% del personale impiegato per lo svolgimento della commessa da parte della ditta deliberataria (art. 37 cpv. 1 e 2 lett. c RLCPubb).

L’obbligo di eseguire in proprio l’opera appaltata era peraltro già sancito dalla vecchia legge del 1978, la quale permetteva al concorrente – ma solo in casi eccezionali, per motivi gravi e con il preventivo consenso scritto dell’ente appaltante – di cedere l’esecuzione dell’opera in tutto o in parte a terzi o di associare con altre imprese, sempre che queste adempissero tutti i requisiti prescritti dalla legge; inoltre, per le opere sussidiate, era necessario anche il consenso scritto del dipartimento competente (art. 29).

Per quel che attiene infine all’aggiudicazione di opere sussidiate il cui committente è assoggettato alla legislazione sulle commesse pubbliche giusta gli art. 2 LCPubb o 8 CIAP (sussidio superiore del 50% della spesa o a un milione di franchi), il regolamento del 12 settembre 2006 – alla stregua peraltro di quello del 1. ottobre 2001 – affida inoltre al dipartimento competente una serie di compiti specifici che vanno dall’approvazione preventiva del capitolo d’appalto, risp. dall’autorizzazione preventiva della procedura a invito o dell’incarico diretto, alla facoltà dello stesso dipartimento competente di delegare un suo rappresentante alla seduta pubblica di apertura delle offerte, a quella di esaminare le offerte dal profilo della validità e stabilire l’elenco delle offerte entranti in linea di conto ed infine a quello di ratificare la delibera o la decisione di riapertura della gara che allo stesso dipartimento competente devono essere sottoposte (art. 60 lett. a, b, c, d, f RLCPubb, art. 48 lett. a, b, c, d, f RLCPubb 2001). Ora, questa competenza di ratifica della delibera per le opere sussidiate - già prevista dall’art. 26 lett. g della vecchia legge sugli appalti del 1978 - è stata delegata alla Sezione forestale del Dipartimento del territorio per le opere forestali e all’USLA per le altre opere (regolamento deleghe, allegato, pag. 31). In questo contesto va peraltro ricordato che, secondo la cessata legge del 1978, il contratto fra l’ente appaltante di opere sussidiate e la ditta deliberataria doveva essere sottoposto per ratifica al dipartimento competente (art. 26 lett. i).

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La funzione di autorità di vigilanza sulla corretta applicazione della normativa in materia di commesse pubbliche è esercitata dal Consiglio di Stato per il tramite dell’Ufficio lavori sussidiati e appalti del Dipartimento del territorio (art. 46 LCPubb e 61 RLCPubb, art. 49 RLCPubb 2001).

6.5 Coordinamento delle procedure LIM-LTur / LCPubb La domanda di aiuto cantonale ai sensi della LIM e della LTur e in ossequio alle disposizioni della legge quadro del 1994 viene presentata all’istanza esecutiva competente, ovverosia al Consiglio di Stato e quindi - per delega - alla SPEL/SPE (art. 8 LSuss, 19 LIM, 32 LTur, 15 RLTur e regolamento deleghe, allegato, pag. 16). Ricevuta la domanda, la SPEL/SPE deve verificare in primo luogo se il progetto e pertanto l’attività o l’investimento sono sussidiabili a norma di legge e, di conseguenza, se i relativi presupposti stabiliti dalla LIM e dalla LTur sono adempiuti: di particolare rilevanza in questo contesto sono ovviamente l’obbligo d’informazione che incombe al richiedente e la documentazione che deve accompagnare la domanda, documentazione che la SPEL/SPE deve attentamente vagliare, verificando innanzitutto il rispetto dei principi d’interesse pubblico e di sussidiarietà (art. 5 e 6 lett. a e b LSuss) ed in seguito - e in modo approfondito - il preventivo dei costi e il piano di finanziamento (art. 8 LSuss, 33 LTur, 15 RLTur e 24 LIM), In seguito la SPEL/SPE deve stabilire l’importo computabile per il calcolo del sussidio (art. 10 e 11 LSuss, art. 25 LTur) ed accertare in modo particolare se il sussidio richiesto da un privato supera il 50% della spesa sussidiabile o un milione di franchi (art. 2 cpv. 1 LCPubb, art. 8 cpv. 2 lett. b CIAP): in questi casi, il beneficiario dell’aiuto sarà assoggettato alla legge sulle commesse pubbliche e, per la realizzazione dell’epoca sussidiata, dovrà pertanto far capo ad una procedura di aggiudicazione, libera o selettiva, o eventualmente ad una procedura a invito o per incarico diretto.

Stabilito l’importo computabile e calcolato il sussidio la SPEL/SPE - nei limiti beninteso delle sue competenze - decide la concessione dell’aiuto, indicandone in modo particolare la forma fra quelle previste dalla LIM e dalla LTur (art. 13 cpv. 2 LSuss, art. 23, 26 segg. LTur, art. 10 segg. LIM), le condizioni, gli oneri, l’ammortamento e le eventuali garanzie e/o contropartite richieste al beneficiario (art. 13 cpv. 4 LSuss, art. 32 LTur, 16 RLTur e 13 cpv. 4 LSuss). Ora, questa decisione di sussidiamento deve essere notificata all’ULSA, e questo indipendentemente dall’assoggettamento dell’opera sussidiata alla legge sulle commesse pubbliche, ritenuto beninteso che, in tal caso, l’ULSA sarà tenuta ad esercitare la vigilanza che la legislazione gli affidi (art. 61 RLCPubb) e quindi a verificare il rispetto delle procedure d’appalto; inoltre e in ogni caso, l’ULSA sarà chiamato a rassegnare il suo rapporto di liquidazione ai fini del versamento del sussidio e ad approvare cioè - unitamente all’istanza esecutiva competente - i consuntivi di spesa (art. 14 cpv. 1 LSuss, art. 17 RLTur).

Come già s’è visto, in virtù dell’art. 16 RLTur la realizzazione del progetto sussidiato non può iniziare per principio prima della decisione dei sussidiamento: in casi particolari e motivati, la SPEL può nondimento autorizzare l’inizio anticipato della realizzazione del progetto, 18

impregiudicata beninteso la decisione di concessione dei sussidi pubblici. Questa norma traduce peraltro un principio generale in materia di aiuti finanziari dello Stato (cfr. l’art. 26 della legge federale sui sussidi del 5 ottobre 1990) e trova riscontro anche nella legge quadro cantonale: le spese eseguite o deliberate prima della decisione di concessione del sussidio non vengono computate ove non vi sia l’autorizzazione preventiva dell’istanza competente e questa autorizzazione preventiva non conferisce logicamente alcun diritto all’erogazione dell’aiuto (art. 10 cpv. 2 e 3 LSuss).

Il Consiglio federale, nel suo messaggio del 15 dicembre 1986 a sostegno di un disegno di legge sugli aiuti finanziari e le indennità, ha ricordato che le attività devono essere avviate nell’interesse del richiedente e dei poteri pubblici - soltanto dopo la concessione dell’aiuto: in questo modo, il richiedente ha infatti la certezza che il suo progetto beneficierà del contributo statale già prima di iniziarne la realizzazione e lo Stato può accertare che la sua prestazione corrisponde allo scopo previsto. In linea di principio - e per motivi ovvi - l’autorizzazione alfine di avviare anticipatamente la realizzazione di un’opera dovrebbe essere negata. Ancorché essa non vincoli in alcun modo a livello giuridico, questa autorizzazione può comunque suscitare vane aspettative o pretese “morali” e provocare per le parti una situazione di diritto poco chiara: basti pensare ai casi ove il sussidio statale viene rifiutato poiché, alla fin fine, le condizioni poste dalla legge per la sua concessione non risultano adempiute o, più semplicemente, a quelli in cui la domanda non può essere accolta per mancanza di crediti (FF 1987 I pag. 297 segg., 341). Come lo stesso Consiglio federale ha rilevato, vi sono però dei casi ove il differimento della messa in cantiere di un’opera o dell’avvio di un programma di acquisti sino al momento in cui la domanda viene esaminata e l’aiuto finanziario concesso provocherebbe gravi inconvenienti e potrebbe addirittura pregiudicare l’interesse pubblico che viene perseguito attraverso l’adempimento del compito sussidiato: basti pensare ai lavori che vengono eseguiti dal richiedente con la collaborazione di terzi che non sono beneficiari dell’aiuto statale e che consentono pertanto di attuare un progetto finanziariamente più vantaggioso per l’ente pubblico; o ancora a quelle opere che richiedono determinati studi o lavori preliminari, ai progetti che devono essere modificati senza indugio per evitare ritardi costosi o a quelli di contenuto particolarmente innovativo che richiedono un’attuazione immediata per sfruttare in modo ottimale i vantaggi tecnologici (FF 1987 I pag. 341/42).

L’inizio anticipato della realizzazione di un progetto per il quale è stato richiesto il contributo dello Stato pone un problema accresciuto ove tale progetto sia di per sé sottoposto alla legislazione sugli appalti pubblici poiché il sussidio supera il 50% della spesa sussidiabile o un milione di franchi (art. 2 cpv. 1 LCPubb): è pacifico infatti che per avviare anticipatamente l’esecuzione di un’opera il richiedente, che non è ancora beneficiario del sussidio e che potrebbe anche non diventarlo, non è tenuto a rispettare la procedura per l’aggiudicazione di commesse pubbliche e può concludere l’appalto o l’acquisto con chicchessia: ed è peraltro evidente che, in questa fase, l’ULSA non è chiamato ad intervenire in virtù dei poteri specifici che gli sono conferiti dalla legge (art. 60 e 61 RLCPubb). Ora, di questa esigenza di salvaguardare l’applicazione della legge appalti si dovrebbe tener conto – come giustamente rilevato nel rapporto 12 ottobre 2007 del CCF – già con l’autorizzazione preventiva di inizio dei lavori o di realizzazione del progetto, non essendo sufficiente in quest’ambito la riserva 19

generica delle decisioni di altre istanze dell’Amministrazione cantonale chiamate a decidere su questioni di loro competenza ai sensi dell’art. 16 cpv. 4 RLTur. E per di più, l’autorizzazione d’inizio anticipato non è nemmeno comunicata all’ULSA, che non è pertanto messo in condizione di procedere tempestivamente alle verifiche che gli spettano e di esercitare pertanto quella vigilanza puntuale sulle procedure d’appalto che la legge gli assegna: basti ricordare a questo proposito che la realizzazione di grandi progetti per i quali è richiesto un aiuto dello Stato comporta spetto – e per necessità di cose – una serie di contratti successivi conclusi nel tempo e che l’inizio anticipato di codesta realizzazione potrebbe consentire al promotore di procedere liberamente per la progettazione dell’opera ma non più in seguito, allorquando la domanda di sussidio viene accolta, il committente beneficiario assoggettato alla legge sulle commesse pubbliche e la relativa decisione notificata dall’istanza esecutiva competente all’ULSA. La vigilanza sulla corretta applicazione della legislazione sulle commesse pubbliche, come già s’è visto, compete all’ULSA. Questa normativa non prevede tuttavia conseguenze dirette né tantomeno sanzioni in caso di inosservanza della legge da parte di committenti privati che vi sono assoggettati secondo gli art. 2 LCPubb e 8 CIAP. Il committente sussidiato che si sottrae alla legislazione sugli appalti potrebbe obiettivamente incorrere in una revoca della decisione di concessione del sussidio, con restituzione delle prestazioni già versate, ai sensi dell’art. 15 LSuss. Tuttavia, se l’ULSA, non procede tempestivamente ai controlli che gli competono o non è posto dalla SPEL/SPE nelle condizioni di farlo, il promotore potrebbe prevalersi – specie nel caso di avvio anticipato della realizzazione del progetto – del principio di buona fede e quindi delle condizioni che ostano di regola alla revoca della decisione di sussidiamento (art. 16 cpv.

2 LSuss).

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7 L’organizzazione delle istanze amministrative deputate all’applicazione della LIM e della LTur L’applicazione della LIM e della LTur era affidata, nel periodo oggetto di analisi, alla Sezione del promovimento economico e del lavoro. Tale unità amministrativa era direttamente subordinata alla Divisione dell’economia del Dipartimento delle finanze e dell’economia ed era strutturata in cinque Uffici (Ufficio turismo e artigianato, Ufficio regioni di montagna e Ufficio della promozione economica, Ufficio ispettorato del lavoro e Ufficio manodopera estera). In totale la Sezione era dotata (a fine 2003) di un organico di 29.5 posti a tempo pieno. Fino alla fine del 2003, quando venne allestita una proposta di riorganizzazione interna, poi implementata nel corso del 2004, l’organizzazione dei tre Uffici preposti all’erogazione dei sussidi verso terzi (Turismo e artigianato – UTA; Regioni di montagna – URM; Promozione economica – UPE) era fortemente caratterizzata da un approccio di competenza “esclusiva” basato sulle rispettive leggi (LTur e LArt per l’UTA, LIM per l’URM e L-Inn per UPE).

Questo approccio fortemente settorializzato favoriva la specializzazione, ma limitava fortemente le possibilità di rotazione del personale e – soprattutto – il riconoscimento e la visione generale dei progetti oggetto di sussidiamento pubblico da più fonti.

Vanno però sottolineati due altri aspetti che hanno indubbiamento inciso in modo accresciuto sulla funzionalità dell’organizzazione della SPEL nel periodo 1998-2004.

Il primo è rappresentato da una densità di arrivi e partenze a livello di funzionari dirigenti assolutamente inusuale, almeno a livello di Amministrazione pubblica e soprattutto in un settore particolarmente importante. Il secondo è legato a notevoli ritardi nell’occupazione dei posti vancanti.

A concretizzazione di quanto sopra basti ricordare che: - il capo della SPEL (Gianluca Casella – GLC) ha lasciato l’Amministrazione alla fine del mese di giugno del 2001. Egli è stato sostituito, dal mese di gennaio del 2002, dal capo dell’UTA Charles Barras. La funzione di capo dell’UTA (ed in seguito quella di capo dell’UMR, pure divenuta vacante) non sono però state messe a concorso, ma non state affidate – fino alle sue dimissioni alla fine del mese di agosto del 2004 – allo stesso caposezione; -il capo dell’URM (Tarcisio Cima – TC) ha lasciato la funzione alla fine del mese di ottobre del 2003. Egli non è stato sostituito, se non attribuendo i suoi compiti ad interim a Charles Barras – (CB), già capo della SPEL e – ad interim –dell’UTA; - il nuovo capo della SPEL, Charles Barras, ha infine a sua volta lasciato l’Amministrazione cantonale nel mese di agosto del 2004. Il suo posto risulta tuttora vacante ed è attualmente occupato ad interim dal direttore della Divisione dell’economia, Arnoldo Codurri (AC).

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La tabella seguente sintetizza la situazione precedentemente descritta: Unità DE SPE UTA URM UPE

1997 PFV GLC CB TC PGB

1998 PFV GLC CB TC PGB

1999 PFV GLC CB TC PGB

2000 PFV** GLC CB TC PGB

2001 SM* GLC** CB TC PGB

2002 AC*/** CB CB* TC PGB

2003 AC CB CB* TC** PGB

2004 AC CB** CB*/** CB*/** PGB**

2005 AC AC* *** *** ***

2006 AC AC* *** *** ***

2007 AC AC* *** *** ***

Note *** *** ***

* funzioni esercitate ad interim; in grigio: posto parzialmente vacante ** entrata o uscita nel corso dell’anno *** nuova organizzazione dal II. trimestre 2004

Nel 2001 – anno cruciale per l’impostazione dei dossier relativi a Bosco Gurin (messaggi per le opere supplementari e l’innevamento programmato) e di Carì (progetto di sviluppo generale) – sia la Direzione della Divizione dell’economia che la Sezione del promovimento economico (nel secondo semestre) erano senza responsabile operativo. Va qui ricordato che l’attuale direttore della Divisione dell’economia, Arnoldo Coduri, ha assunto la funzione nel mese di maggio del 2002, dopo un periodo di interinato assicurato dal coordinatore del DFE e direttore della Divisione delle risorse Sergio Morisoli (SM), a seguito del trasferimento – a fine luglio 2000 – ad altri compiti del precedente direttore di Divisione, Pierfranco Venzi (PFV). Alla fine del 2003, due dei tre Uffici della SPEL deputati all’erogazione di sussidi a terzi non avevano pertanto un proprio responsabile operativo.

Il secondo aspetto riguarda l’impostazione organizzativa e procedurale, orientata essenzialmente all’erogazione dei sussidi ed alla conseguente gestione dei relativi flussi finanziari. L’assunzione del ruolo di coordinamento previsto dalle leggi settoriali (oltre che dalla legge quadro sui sussidi) da parte dell’”istanza esecutiva competente” non era percepita adeguatamente, in particolare dall’allora SPEL. Ciò appare tanto più sorprendente se si ricorda che la LSuss è entrata in vigore nel 1996 ed aveva quale obiettivo - fra l’altro - proprio quello di migliorare la gestione complessiva del settore sussidi, rafforzando l’approccio per progetti ed anticipando anche un postulato poi ripreso nell’ambito della riforma “Amministrazione 2000”.

Nel primo trimestre 2004 la SPEL è infine stata riorganizzata e rinominata in Sezione della promozione economica (SPE). A fianco degli Uffici ispettorato del lavoro e manodopera estera, sono stati creati gli Uffici dell’amministrazione e del controlling [UAC, il cui nuovo capo Gianluca Chioni (GLC) è entrato in funzione nel mese di giugno del 2005] e l’Ufficio della promozione e della consulenza [UPC, il cui nuovo capo, Valesko Wild (VW), è entrato in funzione nel mese di gennaio del 2005]. A fine maggio 2004 il capoi dell’Ufficio della promozione economica Piergiorgio Bernasconi (PGB) è entrato al beneficio della pensione.

Da fine agosto 2005 pure il signor François Pizzotti, collaboratore dell’URM, è al beneficio della pensione. Grazie a questa nuova organizzazione si intendeva realizzare - come si evince dall’istanza di riorganizzazione del 7 gennaio 2004 - il seguente obiettivo:

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“L’obiettivo principale è quello di concretizzare lo Sportello Unico della Sezione della promozione economica re-allocando le risorse disponibili con lo scopo di migliorare il servizio al cittadino.

Lo Sportello unico, pur essendo un’istituzione pubblica, opera come una società di consulenza cha mette gratuitamente a disposizione dei promotori e degli imprenditori servizi personalizzati di consulenza e accompagnamento - per facilitare l’insediamento o l’estensione d’attività imprenditoriali in Ticino, - per agevolare la realizzazione d’investimenti in progetti turistico-ricreativi, - per concretizzare progetti di sviluppo socio-economico nelle regioni di montagna Lo Sportello unico ha pure un ruolo di facilitatore per i contatti all’interno dell’Amministrazione cantonale fornendo un servizio coordinato di consulenza per il disbrigo di tutte le formalità amministrative.”

Nell’istanza non figurano accenni espliciti al ruolo - comunque affidato alla SPE - di “istanza competente” previsto sia dalla LIM che dalla LTur. Nemmeno traspare l’intenzione di formalizzare le procedure di esame, di decisione e di controllo interno o ancora di migliorare il coordinamento interdipartimentale nei confronti dei beneficiari di sussidi.

8. Quesiti Nelle pagine seguenti vengono esaminati i quesiti posti, seguendo la struttura del mandato affidato dal Consiglio di Stato alla Commissione d’inchiesta amministrativa6.

8.1 Quesito 1: Conformità alla legge sulle commesse pubbliche 8.1.1 Assoggettamento delle opere sussidiate alla Lapp ed alla LCPubb L’applicazione della Lapp (poi sostituita dalla LCPubb) ai beneficiari di opere sussidiate è diretta e immediata (presupposto - come già si è visto - il raggiungimento di determinate condizioni quali la percentuale o l’importo assoluto nel sussidio): essa non dev’essere pertanto oggetto di condizioni particolari poste dall’ente sussidiante al beneficiario. Quest’ultimo è infatti tenuto a rispettare tutte le leggi applicabili al progetto sussidiato, senza che ciò debba essergli ricordato in modo formale ed esplicito (“nul n’est censé ignorer la loi”). Questo vale naturalmente anche per la legislazione edilizia e pianificatoria, per quella forestale, per quella relativa alla protezione dell’ambiente e per quella relativa agli impianti di risalita e ciò vale evidentemente anche per la legislazione sugli appalti pubblici.

Un promemoria da parte dell’istanza esecutiva competente per l’erogazione del sussidio può certamente essere auspicabile e benvenuto, ma il fatto che un’indicazione formale in tal senso non sia stata data non costituisce di per sé né una violazione di un obbligo di diligenza da parte dell’Amministrazione né tanto meno una sorta di “liberatoria” per il beneficiario del sussidio, che rimane assoggettato alla LCPubb.

6

Ris. Gov. N. 4918 del 26 settembre 2007 23

Come già evidenziato nella parte generale di questo rapporto, un problema particolare si ponde però in presenza delle cosiddette “autorizzazioni di inizio anticipato dei lavori”. Queste autorizzazioni sono state richieste e rilasciate in modo praticamente sistematico in tutti i progetti realizzati a Bosco Gurin dalla CTG SA, dalla GiovaniBosco SA nonché personalmente dall’ing.

Giovanni Frapolli, ed a Carì dalla Carì 2000 SA. Non essendo ancora stata presa una decisione formale relativa al sussidio, in questa fase di domanda pendente il potenziale beneficiario del sussidio non è infatti ancora soggetto all’applicazione della LApp/LCPubb. L’autorizzazione all’inizio anticipato dei lavori lo abilita però ad avviare tutta una serie di operazioni concrete, quali ad esempio la stipula di contratti, poi determinati ed in sostanza “acquisiti” nella successiva realizzazione del progetto (eventualmente sussidiato). Di fatto, risulta così possibile deliberare opere senza sottoporti ai vincoli procedurali e di delibera previsti dalla LApp/LCPubb nel periodo di tempo tra la decisione d’inizio anticipato dei lavori e la decisione formale di concessione del sussidio. A dipendenza della specificità del progetto e dei passi procedurali necessari per la decisione del sussidio, il tasso temporale tra il rilascio dell’autorizzazione d’inizio anticipato dei lavori e la decisione di sussidiamento può raggiungere tempi assai lunghi7.

Questa carena, di ordine procedurale, va imputata all’istanza esecutiva competente per l’erogazione del sussidio, l’unica ad intrattenere contatti con il richiedente al momento in cui l’obbligo del rispetto della LCPubb va fatto valere (o ricordato). Va comunque ribadito che il rispetto delle leggi da parte dei beneficiari di sussidi pubblici non deve dipendere da promemoria puntuali dell’Amministrazione: le leggi valgono per tutti, sempre e in ogni caso. E nemmeno può essere invocata in concreto la mancanza di conoscenza della legge: l’amministratore delle società beneficiarie conosceva bene sia la LApp e la LCPubb, sia in quanto imprenditore privato che operava con enti pubblici, sia poiché in più occasioni l’ha correttamente e fedelmente applicata anche nel quadro dei progetti realizzati a Bosco Gurin e a Carì.

8.1.2 Controllo del rispetto della LApp/LCPubb nel pagamento di acconti e conguaglio La procedura sinora seguita dalla SPE in materia di pagamento di acconti si fonda su una norma di delega assi ampia, non sufficientemente precisata da direttive interne di applicazione. Tale norma – prevista dal regolamento deleghe e relativo allegato, dall’art. 13 LIM e dall’art. 17 RLTur – concede alla SPEL/SPE la competenza per versare acconti fino a concorrenza dell’80% del sussidio stanziato. La legge e il regolamento non subordinano il versamento ad alcuna verifica o condizione particolare, fatta eccezione per la congruenza fra entità degli acconti ed effettivo avanzamento dei lavori. La SPEL/SPE ha fatto uso di questa ampissima – e a mente della Commissione forse addirittura eccessiva – delega di regola senza coinvolgere alcun servizio tecnico a titolo di preavviso e fissando unicamente quale parametro interno alcune condizioni minime quali – in particolare – la presentazione di un giustificativo contabile (fattura) e della prova dell’avvenuto pagamento. Fra queste condizioni – che vanno considerate come oggettivamente insufficienti per garantire un controllo efficace sull’utilizzo di risorse pubbliche – non risulta quella della prova del rispetto della legislazione sulle commesse o sugli appalti pubblici, beninteso laddove questa risulti applicabile.

7

Si veda ad esempio il caso del progetto relativo all’innevamento programmato di Carì.

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Il fatto che la SPEL/SPE non abbia coinvolto in modo formale l’ULSA nella procedura di esame e di preavviso dei pagamenti in acconto non ha permesso a quest’ultimo Ufficio di intervenire tempestivamente in caso di mancato rispetto delle disposizioni riguardanti le commesse pubbliche. L’eventuale conoscenza di situazioni irregolari quo all’applicazione della LApp/LCPubb diviene materialmente nota all’ULSA solo al momento della consegna dei documenti di liquidazione finale giusta gli art. 14 cpv. 1 LSuss e 17 cpv. 1 RLTur, quando ormai ogni possibilità di esercitare tempestivamente il compito di sorveglianza sull’applicazione della legge sugli appalti pubblici è vanificato. Non solo. Il mancato coinvolgimento dell’ULSA quale servizio tecnico in materia di verifica dei lavori sussidiati in fase di preavviso degli acconti ha avuto inoltre come conseguenza che nessuna verifica abbia potuto essere esperita dal profilo della congruità delle richieste d’acconto per rapporto all’effettivo avanzamento dei lavori. L’unica verifica di plausibilità che poteva essere effettuata era quella – implicita – che nessun committente pagherebbe fatture di terzi a fronte di lavori non (ancora) eseguiti al solo scopo di ottenere il riconoscimento di acconti. La questione potrebbe anche essere risolta in questo modo se non vi fossero – sia nei progetti realizzati a Bosco Gurin che in quelli realizzati a Carì – importi consistenti per lavori propri (equivalenti essenzialmente a costi di personale delle due società CTG SA e Carì 2000 SA utilizzati per la realizzazione di parti di progetto poi oggetto di sussidio) sottoposti alla SPEL/SPE per ottenere il pagamento di acconti. In questo modo, tramite il versamento di acconti importanti sui lavori propri, si coprivano di fatto costi correnti (salari, oneri sociali) delle società promotrici dei progetti sussidiati.

L’attuale LCPubb – come già s’è visto – non prevede sanzioni in caso di mancato rispetto della legge stessa da parte di committenti assoggettati che beneficiano di sussidi dello Stato. Come già evidenziato, le uniche norme contemplate al capitolo sanzioni sono orientate verso i concorrenti (partecipanti ai concorsi pubblici). Questo approccio può essere comprensibile nel caso in cui il committente è il Cantone medesimo, che dovrebbe evidentemente rispettare le leggi che i suoi organi emanano. Lo è invece in misura decisamente minore nei casi in cui il committente è un ente esterno (Comune, Consorzio o privato): in tal caso, l’unica “sanzione” possibile è l’annullamento a posteriori della decisione di delibera su ricorso di un altro concorrente o per intervento di un’autorità di vigilanza. Nel caso concreto di opere sussidiate, uno strumento di sanzione (indiretto) – in caso di mancata osservanza della LCPubb da parte di enti pubblici o privati – è rappresentato inoltre dalla facoltà dell’ente sussidiante di ridurre il sussidio in conseguenza della violazione di leggi o condizioni applicabili.

Un controllo del rispetto della LCPubb da parte dell’ULSA durante il progetto è possibile unicamente sulla base delle informazioni che vengono messe a disposizione dai committenti beneficiari del sussidio. Una verifica intermedia potrebbe teoricamente essere effettuata al momento del pagamento di acconti, ma anche questa verifica presuppone una richiesta d’intervento dell’ULSA da parte dell’istanza esecutiva preposta, ciò che per i progetti di Bosco Gurin e Carì non è praticamente (mai)8 avvenuto. Le decisioni di pagamento di acconti vengono infatti prese autonomamente dall’istanza esecutiva competente (SPEL/SPE), senza coinvolgimento dell’ULSA. 25

Si precisa in conclusione che tale prassi di mancato coinvolgimento dell’ULSA nella fase di preavviso dei pagamenti in acconto (e in ampia misura anche nella fase iniziale di valutazione tecnica dei progetti e dei preventivi presentati) non rappresenta fortunatamente la regola all’interno dell’Amministrazione cantonale. Molti servizi che seguono progetti di opere sussidiate (quali ad esempio i servizi del DSS per le costruzioni nel settore anziani o i servizi del DT per le opere sussidiate)9 coinvolgono in modo molto stresso e continuativo l’ULSA sia nella fase di valutazione dei progetti prima della presa di decisione di sussidia mento, sia al momento del pagamento di acconti, subordinando il versamento alla verifica preventiva delle richieste dei committenti da parte dell’ULSA medesimo.

Una verifica tecnica è stata richiesta dalla SPEL all’ULSA in occasione del versamento del primo acconto per la realizzazione dell’Ostello a Bosco Gurin.

8

Ad eccezione delle opere forestali, per le quali vige una delega esplicita a favore della Sezione forestale (regolamento deleghe, allegato, pag. 31).

9

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8.1.3 Controlli effettuati relativamente ai metodi di aggiudicazione dell’appalto Dai documenti che la Commissione ha potuto esaminare non risultano prove di controlli concreti effettuati dalla SPEL/SPE riguardo al rispetto della legislazione sulle commesse pubbliche concernente le opere sussidiate e realizzate a Bosco Gurin e a Carì. Verifiche puntuali sono state eseguite dall’ULSA, ma – per i motivi indicati al paragrafo precedente – solo a posteriori in sede di verifica della liquidazione finale. Per tale ragione, gli accertamenti hanno potuto avere solo carattere di constatazione, ma non hanno potuto esplicare alcun effetto preventivo.

Dagli atti risultano per contro diverse richieste di ratifica di scelte procedurali particolari formulate dalle società beneficiarie dei sussidi all’ULSA: tali richieste, di regola miranti ad ottenere autorizzazioni per procedere con incarichi diretti o per ottenere l’approvazione di estensioni d’incarico, sono state approvate dall’ULSA. In relazione a queste approvazioni è necessario sottolineare come le stesse fossero sovente (abilmente) formulate in modo da rendere difficilmente praticabile una decisione di segno opposto10: questo non giustifica però una sistematica approvazione senza alcuna osservazione critica, che pur avrebbe potuto essere segnalata. L’abitudine di porre gli uffici competenti di fronte al fatto compiuto non può infatti divenire la regola, per di più tollerata per fatti concludenti dai medesimi uffici preposti alla sorveglianza.

La Commissione ha infine constatato come, in almeno un caso, l’autorizzazione di procedere mediante incarico diretto sia stata presa senza che l’ULSA abbia effettuato le necessarie e più che opportune verifiche. La delibera concernente le prestazioni di trasporto mediante elicottero per la realizzazione dei lavori di potenziamento della stazione di Bosco Gurin per un importo di CHF 903'133.00 è intervenuta infatti con un incarico diretto ad Heli TV SA sulla base di una semplice lettera del consiglio d’amministrazione della CTG SA11, con la motivazione assolutamente generica che l’esecuzione dei lavori prevedeva la necessità di far capo ad un elicottero del tipo Super Puma, a quel tempo apparentemente in dotazione in Ticino alla sola Heli TV SA. Nessuna verifica (né a priori né a posteriori) è stata fatta sulla quota di lavori che effettivamente richiedevano la disponibilità di un elicottero di questo tipo (verifica che avrebbe permesso di esaminare la possibilità di un concorso pubblico o la possibilità di due delibere separate, una per i voli “normali” ed una per i voli con l’elicottero Super Puma); e nessuna verifica è stata fatta riguardo all’affermazione in base alla quale la sola Heli TV avesse la disponibilità di un mezzo di quel tipo o ancora riguardo alla congruità dei prezzi offerti (aspetto particolarmente sensibile, tenuto conto del doppio ruolo dell’ing. Frapolli quale promotore del progetto sussidiato da un lato e di azionista di un importante fornitore dall’altro).

In particolare in modo tardivo, oppure scarsamente documentate, oppure ancora con argomentazioni tecniche difficilmente verificabili senza verifiche dispendiose e lunghe.

10

La lettera porta la data del 12 giugno 1998. La richiesta autorizzazione a procedere mediante incarico diretto è stata concessa dall’ULSA mediante semplice timbro d’approvazione sulla lettere medesima. Non risultano approfondimenti particolari. In sede di audizione, il capo dell’ULSA ha affermato che l’autorizzazione richiesta nemmeno sarebbe stata necessaria, poiché tale prestazione – in quanto prestazione di servizio – non sarebbe stata soggetta all’allora vigente LApp. L’argomentazione appare plausibile dal profilo formale. Mal si comprende allora la ragione per cui sia stata concessa una approvazione e non si sia semplicemente comunicato che la commessa in oggetto non rientrava sotto le norme della LApp. 11

27

L’osservanza della legislazione sulle commesse pubbliche rappresenta una delle condizioni generali a cui è subordinato il riconoscimento di sussidi pubblici in base alla LSuss. Il mancato rispetto di tali norme – della cui esistenza come già s’è visto, i promotori dei progetti oggetto dell’inchiesta non potevano non essere al corrente avendole pure in altri casi applicate – può di per sé rappresentare un motivo che giustifica una richiesta di restituzione parziale del sussidio erogato, secondo quanto prevede l’art. 16 LSuss. Tuttavia, la constatazione – seppur anche solo a posteriori – del mancato rispetto della LCPubb avrebbe dovuto essere oggetto di verifica ed evidenziata nei rapporti di liquidazione dell’ULSA e avrebbe anche dovuto indurre l’istanza esecutiva competente, ovvero la SPE, ad accertare se i presupposti per un’eventuale riduzione del sussidio finale erano adempiuti.

8.1.4 Considerazioni della Commissione Le constatazioni effettuate dalla Commissione d’inchiesta portano alle seguenti osservazioni generali in materia di applicazione della legislazione sulle commesse pubbliche alle opere sussidiate.

Innanzitutto, appare necessario procedere ad una uniformizzazione delle procedure di verifica dei progetti e delle situazioni intermedie che danno diritto al versamento di sussidi. Oggi queste procedure sono differenziate a dipendenza dell’istanza preposta alla decisione del sussidio, risp. al servizio che assume il ruolo di (co-)committente per conto dello Stato. Questa situazione va sanata e vanno fissate regole uniformi. La Commissione d’inchiesta non trova ragione per cui il sussidio versato da un consorzio chiamato a realizzare una casa per persone anziane debba essere gestito diversamente dal sussidio versato ad una società privata che sta realizzando un ristorante di montagna. Anzi, in funzione del carattere privato e di lucro della seconda, la stessa dovrebbe essere soggetta a controlli di intensità maggiore rispetto al consorzio pubblico: oggi la situazione è esattamente opposta.

Si pone anche la questione della delimitazione dei sussidi considerati da ULSA e SPEL/SPE ai fini della determinazione dell’assoggettamento di opere sussidiate alla legislazione sulle commesse pubbliche. Finora, “per prassi”, i prestiti12 e le fideiussioni non sono stati – erroneamente – considerati dall’ULSA e dai servizi che hanno seguito le sue indicazioni quale sussidio ai fini della determinazione dell’assoggettamento alla LCPubb.

In occasione di una riunione interna tra SPE e ULSA dello scorso 3 settembre 2007 – alla presenza del capo dei Servizi generali del DT Vinicio Malfanti – è stata confermata la linea seguita finora, in base alla quale il prestito “non è considerato per prassi LCPubb un sussidio, al contrario della legge sui sussidi cantonali (art.

3 cpv 2)”. Tale interpretazione, seppur ribadita dagli uffici interessati in sede di audizione, non trova giustificazione negli atti preparatori sia della LSuss che della LCPubb. Qualora questa fosse la linea che si intendesse confermare, l’esclusione dei prestiti dal concetto di “sussidio” determinante per la LCPubb andrebbe precisato attraverso una modifica di legge o eventualmente di regolamento. In quella sede il tema delle fideiussioni non è stato esaminato: esso va in ogni caso chiarito con modalità analoghe a quelle indicate per i prestiti.

12

28

Tale interpretazione contrasta con la definizione di sussidio e con quella di aiuto ai sensi della legge quadro e delle leggi speciali (art. 3 cpv. 2 LSuss, 6 lett. d e h, 11 e 14 LIM, 23, 28 e 29 LTur); nessuna indicazione a conferma dell’interpretazione data dall’ULSA è inoltre desumibile dai materiali che hanno portato all’approvazione della LCPubb nel 2001. La questione relativa alla determinazione dell’applicabilità della LCPubb alle diverse forme di sussidio previste dalla LSuss va comunque chiarita: la Commissione ritiene plausibile una precisazione del concetto di sussidio utilizzato nella LCPubb nel senso di escludere i prestiti (totalmente oppure computando il solo interesse calcolatorio non percepito) e di considerare solo in misura parziale13 il valore nominale di fideiussioni e garanzie (in quanto atti garanzia che si traducono in sussidi “effettivi” solo al momento di una loro attivazione da parte del detentore terzo per inadempienza del beneficiario).

L’uniformizzazione delle procedure non deve tradursi in un aumento dei compiti insostenibile per l’Amministrazione, ma anche per i beneficiari di sussidi. In luogo di procedure fortemente differenziate per settore o tipologia di spesa, andrebbe esaminata la possibilità di differenziare per entità di rischio o per dimensione dei progetti. Inoltre, allo scopo di evitare un inutile appesantimento burocratico, sarebbe anche opportuno precisare meglio lo standard di presentazione della documentazione necessaria per l’ottenimento di acconti e della liquidazione finale. In particolare si suggerisce di passare ad un sistema di situazioni intermedie e liquidazioni finali allestite secondo le direttive applicate dall’Amministrazione cantonale per i lavori pubblici (Divisione delle costruzioni o Sezione della logistica), accompagnate da una certificazione di terzi (direttore dei lavori e istituto bancario) attestanti la coerenza dei documenti presentati con il lavoro effettivamente svolto, il progetto oggetto di sussidia mento e l’avvenuto pagamento delle relative prestazioni.

La ridefinizione del campo di attività dell’ULSA, infine, non può non porre la questione delle risorse necessarie al corretto svolgimento dei compiti che gli sono assegnati. L’applicazione dei medesimi standard procedurali seguiti (ad esempio) nella collaborazione ULSA – DSS nel settore delle case per anziani anche a quello dei sussidi LIM / LTur imporrebbe un aumento – secondo le valutazioni del capo dell’ULSA, arch. Minoretti – di ca. 1-2 unità con formazione tecnica14. A mente della Commissione potrebbe anche essere percorsa una via di neutralità dei costi, rinunciando a tutta una serie di verifiche minori oggi svolte in altri settori e potenziando la collaborazione sui grandi progetti, oltre una determinata soglia di impegno finanziario.

13

In funzione di una valutazione del rischio.

L’assoggettamento dell’opera sussidiata alla LCPubb dev’essere verificato di concreto dall’ULSA e dalla SPE, a cui compete l’analisi della domanda di sussidio e delle condizioni per la sua erogazione: e in questo specifico contesto, l’apporto di un giurista della SPE o della Divisione dell’economia appare – a mente della Commissione – imprescindibile.

14

29

8.2 Quesito 2: Analisi finanziaria 8.2.1 Esecuzione di analisi finanziarie e di accertamenti dell’attendibilità delle previsioni proposte dal promotore La Commissione ha potuto accertare che solo raramente la documentazione presentata permetteva una visione completa e dettagliata dei progetti per i quali venivano inoltrate le domande di sussidia mento. Le richieste di completazione sono state però limitate e solo in casi eccezionali hanno permesso di migliorare significativamente la visione globale sui progetti. In molti casi, infatti, le richieste di precisazione conducevano alla trasmissione di atti supplementari parziali, senza che vi fosse un necessario aggiornamento completo della documentazione, ciò che rendeva assai difficile l’interpretazione da parte delle istanze preposte. Se poi si aggiunge che per sua scelta la SPEL/SPE rinunciava al coinvolgimento preventivo di istanze specializzate per la verifica tecnica dei progetti e che le informazioni sulla effettiva situazione finanziaria delle società promotrici giungevano spesso con notevole ritardo per rapporto alle domande di sussidiamento, si può facilmente affermare che l’asimmetria informativa tra promotore ed istanza competente a decidere è stata sovente assai notevole: asimmetria – beninteso – non imputabile esclusivamente al promotore dei progetti, ma anche a chi a livello di Amministrazione cantonale aveva la responsabilità di istruire i dossier e verificarne la completezza. Questa constatazione è ancor più preoccupante poiché nemmeno in presenza di preavvisi critici o negativi (Società di Credito Alberghiero, ETT, Confederazione / UFT, Sezione delle finanze, Ispettorato delle finanze) si è proceduto con approfondimenti e verifiche supplementari in tal senso, né a livello interno, né richiedendo una presa di posizione al promotore. E non solo: nel caso di Carì, l’autorità cantonale preposta all’erogazione del sussidio previa verifica della sostenibilità finanziaria del progetto si è parzialmente sostituita al promotore stesso, instaurando trattative dirette con l’autorità federale15 per giustificare la sostenibilità finanziaria che gli uffici federali competenti, appunto, ritenevano non essere garantita16.

Trattative dirette peraltro di per sé legittime, limitatamente però ad un sostegno generale e globale del progetto che rientri nelle funzioni di promovimento economico e turistico che il DFE e i suoi servizi sono chiamati a svolgere.

15

Quanto affermato può essere desunto dall’ampia corrispondenza tra la Direzione del DFE e l’Ufficio federale dei trasporti negli anni 2001-2003. In più di una occasione l’UFT aveva segnalato forti preoccupazioni riguardo alla sostenibilità economica del progetto di rilancio previsto per Carì, giungendo a chiedere al Cantone di assicurare (purtroppo anticipando con notevole precisione quanto poi accadrà!) una garanzia del presumibile disavanzo di gestione, quale condizione per il rilascio della concessione d’esercizio degli impianti che erano oggetto di sussidiamento. Oltre a risposte miranti a indurre l’UFT a rinunciare a tale condizione, non risultano agli atti verifiche ulteriori esperite a livello cantonale o richieste al promotore in merito a tali dubbi.

16

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Per quali ragioni si è giunti a questa situazione operativa?

Negli anni 1998-2005, l’indirizzo politico dato al settore degli impianti di risalita percepito dai funzionari incaricati della gestione dei dossier e accertato dalla Commissione era quello della promozione attiva di questo settore e più in generale del turismo invernale in Ticino. Ciò ha indubbiamente contribuito – erroneamente – ad allentare le maglie e la rigidità dei controlli, con le conseguenze omari note. In particolare, l’entità dei progetti sussidiati (con decisioni del Consiglio di Stato e del Gran Consiglio) e l’intensità del supporto a livello pubblico offerto ai promotori di Bosco Gurin e Carì – ma non solo – hanno certamente contribuito a trasmettere segnali di largo appoggio politico agli stessi all’interno dell’Amministrazione, ciò che rendeva oggettivamente più difficoltosa l’applicazione di un sistema di controllo rigoroso e puntuale. Va poi ricordato che nei diversi messaggi sottoposti al Parlamento per approvazione venivano sistematicamente inserite parti più o meno importanti ed estese miranti a “preannunciare” gli ulteriori possibili sviluppi del progetto (sia per Bosco Gurin che per Carì)17. Certo, non si trattava di proposte che sfociavano immediatamente in richieste di credito concrete, ma il solo fatto di menzionarle senza che vi fosse una presa di posizione contraria esplicita da parte del Gran Consiglio legittimava poi chi formulava proprio quelle richieste a far riferimento – in modo più o meno diretto – ad una sorta di approvazione preventiva (“assegno in bianco”) già acquisita a livello politico. Questo modo di procedere – anche se forse inconsapevole e comunque mirato ad una miglior completezza d’informazione – non ha certo facilitato i servizi dell’Amministrazione nel loro compito: anzi!

Alle “pressioni” (esplicite o comunque così percepite) raccolte dalla Commissione d’inchiesta si sono aggiunte in alcuni casi “pressioni” costruite all’esterno dell’Amministrazione: realizzato il primo investimento sbagliato, questo può essere “salvato” solo con successivi interventi18, creando un effetto a valanga o a catena difficilmente controllabile, poiché la rinuncia ad erogare ulteriori sussidi avrebbe potuto significare la perdita di tutto l’investimento pregresso, già oggetto di aiuti (massicci).

Ci si riferisce in particolare al progetto di collegamento métro con la Val Formazza, al centro polivalente con piscina coperta all’entrata del villaggio a Bosco, alla ristrutturazione del garni Edelweiss sempre a Bosco o ancora all’edificazione del nuovo garni a Carì.

17

Ciò vale in particolare per i progetti di realizzazione del posteggio e dell’innevamento artificiale di Carì.

Entrambi i progetti sono stati approvati dalla SPE sotto una grandissima pressione temporale e non sono stati esaminati – per ammissione degli stessi funzionari incaricati – con il necessario approfondimento. Le ragioni di questa grande pressione sono riconducibili ai tempi di presentazione degli stessi da parte del promotore (nel corso dell’estate, con un termine di messa in esercizio all’inizio della stagione invernale!). L’argomentazione in base alla quale la realizzazione del posteggio fosse divenuta urgente in considerazione della mancata approvazione del progetto di aggregazione della Media Leventina non regge: se il progetto fosse stato approvato, la realizzazione del posteggio avrebbe sì goduto di un aiuto cantonale, ma non avrebbe certo potuto esser realizzata nei tempi auspicati dalla Carì 2000 SA, dovendo seguire la procedura usuale di approvazione di progetti pubblici (richiesta di crediti, crescita in giudicato, procedure di appalto, licenza edilizia ecc.).

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In questo contesto va segnalata una decisione determinante, che va tenuta presente nella valutazione delle procedure di sussidiamento dei progetti del posteggio e dell’innevamento artificiale di Carì. Nel 2002, a fronte di segnali assai preoccupanti che giungevano dal settore degli impianti di risalita (già a quel momento ampiamente sussidiati)19, il Consiglio di Stato affida all’IRE l’elaborazione dello studio “Impianti di risalita in Ticino: valutazione e proposte operative per un rilancio”. Il rapporto – consegnato nel mese di aprile 2003 – conclude, per quanto attiene alle stazioni invernali, che le uniche due stazioni per le quali una strategia di rilancio appare giustificata sono quelle di Airolo e di Bosco Gurin. A Carì sono però in corso di realizzazione importantissimi lavori di potenziamento, proposti dal Consiglio di Stato con il messaggio n. 5131 del 13 giugno 2001 e poi approvati dal Gran Consiglio nell’autunno dello stesso anno (DL del 6 novembre 2001). A seguito di questo rapporto, il Consiglio di Stato precisava (ottenendo anche l’avallo politico del Parlamento nell’ambito dell’approvazione del credito quadro LIM per il periodo 2004-2007)20 la sua strategia per le stazioni invernali21, recuperando Carì (escluso dalle prospettive di rilancio sviluppate dall’IRE) mediante la cosiddetta “strategia selettiva”, che prevedeva la realizzazione di impianti di innevamento artificiale nelle stazioni situate al di sopra dei 1500 msm. Questa chiara decisione di indirizzo strategico – indipendentemente dal significato di politica regionale che le si può attribuire – ha rappresentato il segnale di approvazione politica preventiva per i progetti necessari al completamento del potenziamento di Carì, poi effettivamente approvati, senza che vi fossero margini per ulteriori verifiche di sostenibilità finanziaria da parte dell’Amministrazione. Chi avrebbe sostenuto, a quel punto, una decisione di mancato sussidiamento per i necessari interventi di completamento22, indispensabili per assicurare la sopravvivenza di quella stazione?

La situazione è ben documentata dalla lettera dell’11 luglio 2002 trasmessa dal Consiglio di Stato alle società responsabili di stazioni turistiche invernali in Ticino, dal titolo “Istanze di intervento finanziario urgente dello Stato a favore delle stazioni turistiche invernali ticinesi”.

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Messaggio n. 5650 del 10 maggio 2005 e DL dell’8 novembre 2005.

Questa strategia era peraltro già stata preannunciata con il messaggio n. 5551 del 13 luglio 2004 relativo all’assegnazione di aiuti cantonali alla Monte Tamaro SA di Rivera per la realizzazione del progetto di risanamento finanziario e rilancio della stazione turistica del Tamaro. Il DL allegato a questo messaggio è stato approvato dal Gran Consiglio il 15 dicembre 2004 (BU 2005 pag. 59) sulla base del rapporto 14 dicembre 2004 della Commissione della gestione, che s’era peraltro riservata di esprimersi “sulla strategia di rilancio delle stazioni turistiche e degli impianti di risalita al più tardi con l’esame dell’aggiornamento del PF/LD, ritenuto che sino a quel momento non concederà altri crediti in questo ambito”.

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Il riferimento è al progetto di innevamento programmato per Carì e alla realizzazione del progetto di posteggio, sempre a Carì.

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8.3 Quesito 3: Cambiamento o ampliamento del progetto sussidiato 8.3.1 Controlli e verifiche nel caso di modifiche o coinvolgimento di nuovi attori I progetti oggetto di sussidiamento – e di inchiesta – si suddividono essenzialmente in due gruppi.

Il primo gruppo è composto dai due progetti principali di rilancio (Bosco 2000, oggetto del messaggio n. 4729 del 1998, con investimenti preventivati per complessivi CHF 15'403'000.- / Carì 2000, oggetto del messaggio n. 5131 del 2001, con investimenti preventivati per complessivi CHF 12'810'000.-): questi due crediti insieme rappresentano circa il 65% degli aiuti complessivi erogati alle stazioni di Bosco Gurin e Carì nel periodo 1996-2006. Il secondo gruppo è rappresentato da una serie di progetti “minori” (per rapporto all’entità dei due progetti principali, ma non certo per gli importi in gioco), che hanno permesso di completare l’infrastruttura turistica nelle due stazioni.

L’impostazione dei due progetti facenti parte del primo gruppo era orientata a progetti globali di rilancio. La suddivisione in singoli moduli verificabili indipendentemente era però carente. Questo fatto, non adeguatamente percepito dall’istanza preposta all’erogazione e al controllo dell’esecuzione, ha assicurato un’ampia flessibilità operativa alle società promotrici ed ha – di converso – reso assai difficile l’attività di controlling da parte dell’ente sussidiante in particolare con riferimento alle numerose – ed in parte inevitabili, oltre che giustificate – modifiche in corso d’opera.

Per quanto riguarda i progetti riuniti nel secondo gruppo, le premesse per una identificazione chiara dei medesimi erano date in misura certamente maggiore. Ciononostante, anche in questi casi si sono riscontrate più volte differenze anche importanti tra i progetti proposti e quelli poi effettivamente realizzati. A questo proposito, vanno ricordati i casi delle modifiche apportate ai progetti dell’Albergo Walser e dell’Ostello GiovaniBosco (modifiche di destinazione e del concetto di gestione) a Bosco Gurin, rispettivamente quelle apportate al ristorante Belvedere di Carì completamente ricostruito invece che ristrutturato)23: in questi casi, siamo quindi in presenza di una manifesta violazione delle norme della LSuss, che impongono al beneficiario di assicurare ed all’istanza competente di vegliare affinché il sussidio venga utilizzato per lo scopo previsto originariamente.

Per quanto riguarda gli interventi realizzati a Bosco Gurin, va precisato che un’informazione – seppur certamente tardiva e parziale – riguardo ai cambiamenti apportati al progetto venne fornita dal Consiglio di Stato al Parlamento con la presentazione del messaggio n. 5100 nel 2001, a tre anni di distanza dall’approvazione iniziale e ad interventi di fatto già realizzati. In quella sede il Consiglio di Stato comunicava infatti che era stata modificata l’organizzazione degli spazi dell’Albergo Walser (8 appartamenti invece degli originariamente previsti 7) e dell’ostello GiovaniBosco (186 posti e 14 appartamenti invece degli originali 195 posti e 10 + 3 appartamenti), che si era rinunciato a realizzare la Casa per il personale (adibendo gli spazi in 7 appartamenti poi venduti), che si era optato per un modello di gestione alberghiera non più diretto da parte di Giovanni Frapolli tramite un gerente, ma tramite la cessione in affitto della struttura alla CTG SA. 23

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In alcuni casi, la Commissione ha potuto accertare che modifiche importanti o non sono state del tutto comunicate o lo sono state solo con notevoli ritardi. Queste comunicazioni, quando sono state fatte, sono avvenute sempre in modo molto frazionato, senza aggiornamenti completi dei dossier: ciò che ha reso peraltro la gestione dei progetti assai difficoltosa e intrasparente. Il caso della realizzazione dell’Ostello GiovaniBosco è a questo proposito eloquente, anche se esemplare di come una pratica di sussidiamento non dovrebbe essere gestita (in primis dal richiedente – a cui va comunque attestata una forza di volontà realizzativa fuori dal comune – ma anche dall’istanza esecutiva, che si è accontentata di “subire” la pratica, invece di “condurla”).

Tenuto conto della complessità e dell’entità dei progetti sussidiati, la Commissione reputa che l’istanza esecutiva preposta non abbia svolto in modo conforme alle aspettative e a quanto richiesto dalla legislazione in materia di sussidi il compito di sorveglianza che le spettava: in particolare, rinunciando ad appoggiarsi ad organismi interni o esterni di consulenza in ambito tecnico prima e durante i lavori, ha di fatto lasciato mano libera durante tutta la fase esecutiva alle società promotrici e beneficiarie dei sussidi.

8.3.2 Verifica dei diritto al sussidio del progetto modificato rispetto alla decisione originale Anche nei casi in cui al termine dei lavori è stata accertata una modifica per rapporto al progetto inizialmente approvato, non risultano atti formali che attestino una verifica del diritto all’ottenimento del sussidio originariamente previsto anche per il progetto modificato: il sussidio a conguaglio viene erogato sulla base del rapporto di liquidazione allestito dall’ULSA. È opportuno precisare che il rapporto dell’ULSA attesta la conformità delle opere realizzate per rapporto alla liquidazione presentata: non attesta invece la coerenza del progetto realizzato con il progetto approvato in sede di decisione di sussidiamento e questo aspetto dev’essere sottolineato, poiché oggi tale accertamento non viene svolto da nessuna istanza. Si tratta di un manifesta carenza – la cui responsabilità va in primis attribuita all’istanza esecutiva SPEL/SPE – nell’applicazione dello spirito della legge, che impone appunto di assicurare che il sussidio venga utilizzato per lo scopo previsto originariamente.

8.3.3 Rapporti tra istanza esecutiva competente (SPE/SPEL) e ULSA Un ulteriore aspetto particolarmente problematico emerso nel corso degli accertamenti svolti dalla Commissione è l’insufficiente coinvolgimento degli organi tecnici da parte dell’istanza esecutiva preposta (SPEL/SPE) nella procedura di esame preliminare del progetto, dei preventivi di costo e delle richieste di acconto. Tale carenza è tanto più preoccupante se si pon mente al fatto che presso la SPEL/SPE non sono operativi funzionari con formazione tecnica specifica e che durante il periodo esaminato vi sono stati numerosi avvicendamenti personali che certo non hanno favorito una “lettura longitudinale” coerente dei diversi incarti.

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Il mancato o carente coinvolgimento di istanze tecniche di supporto ha come inevitabile conseguenza che l’istanza esecutiva competente venga a conoscenza di modifiche anche significative ai progetti solamente in sede di rapporto di liquidazione, quindi “fuori tempo massimo” per allestire decisioni formali di sussidiamento aggiornate che non costituiscano mere ratifiche a posteriori.

8.3.4 Piani di finanziamento aggiornati a seguito di modifiche dei progetti Modifiche significative di progetto possono generare conseguenze non solamente riguardo al diritto e all’entità del sussidio, ma anche – a parità di sussidio – esplicare effetti sul piano di finanziamento che sta alla base dell’analisi di sostenibilità finanziaria. Un progetto ampliato in corso d’opera, anche se non comporta un aumento dei sussidi, genera importanti maggiori costi a carico del promotore, ciò che potenzialmente appesantisce il piano di finanziamento e aumenta di conseguenza il rischio finanziario sopportato – alla fin fine – anche dall’ente sussidiante. Questa fattispecie si è concretamente realizzata ad esempio a Carì, dove i maggiori oneri per la completa ricostruzione del ristorante Belvedere sono stati sopportati dalla Società Carì 2000 SA, contribuendo in misura non irrilevante ad aggravare la situazione debitoria e di liquidità, oltre che peggiorare la sostenibilità finanziaria dell’attività di ristorazione, che risulta assolutamente insufficiente24.

Vi è infine un ulteriore aspetto che dev’essere sottolineato. Il piano di finanziamento rappresenta un elemento essenziale per giudicare la sostenibilità finanziaria di un progetto ai fini di un possibile sussidiamento. Il rispetto del piano di finanziamento nella fase esecutiva costituisce pertanto una condizione essenziale per il successo economico del progetto sussidiato e dev’essere verificato sia in fase di versamento degli acconti che al momento della liquidazione finale del sussidio. Ora, questa verifica non risulta effettuata nei progetti realizzati a Bosco Gurin e a Carì; in particolare, si sono constatate importanti differenze tra i piani di finanziamento ipotizzati in sede di decisione e le modalità di finanziamento poi effettivamente messe in atto. Le principali modifiche sono generate dall’assunzione di debiti da parte di terzi (trasferimento del debitore)25 in sostituzione dell’utilizzo di mezzi propri, ciò che può generare un peggioramento anche sensibile delle prospettive di successo economico di un progetto sussidiato, senza che l’ente sussidiante possa in qualche modo intervenire.

Ciò è particolarmente grave in presenza di finanziamenti tramite prestiti o fideiussioni, in quanto una modifica non segnalata e non accettata del piano rappresenta un peggioramento del profilo di rischio assunto dall’ente sussidiante, che ha messo a disposizione garanzie e fideiussioni, di regola non condizionate. Inoltre, il fatto che tale modifica del piano di finanziamento – seppur riconosciuta o riconoscibile solo a posteriori – non sia stata fatta valere dall’istanza competente nei confronti dei beneficiari come mancato rispetto delle condizioni poste riduce in misura importante le possibilità di successo di un’eventuale richiesta di restituzione del sussidio sotto il profilo della tutela dell’affidamento.

24 Si

vedano a questo proposito le pagine 39 e segg. e l’allegato 15 del rapporto CCF.

Avvenuto tramite il pagamento in buoni volo Heli TV SA (equivalenti a mezzi di terzi erogati da Heli TV SA) in sostituzione del capitale proprio.

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Questa situazione si presenta quando i costi finali superano in misura importante quanto inizialmente preventivato e ritenuto per l’allestimento del piano di finanziamento, anche se non vi è stata una palese modifica di progetto. Un esempio significativo è fornito dal messaggio n. 5100 del 10 aprile 2001, relativo alla richiesta di sussidi supplementari per opere di complemento realizzate nell’ambito del progetto Bosco 2000. In quel messaggio si indicano alcuni dati relativi alle liquidazioni di opere sussidiate con il primo messaggio del 1998. Il sorpasso di costo per l’Albergo (parte computabile ai fini del sussidiamento LTur) viene valutato in CHF 1'074'957.05 (CHF 3'414'957.05 – 2'340'000.00), pari ad oltre il doppio del capitale proprio previsto dal piano di finanziamento originale (CHF 505'000.00)! Per quanto attiene alla realizzazione della parte principale degli interventi Bosco 2000, oggetto del messaggio del 1998, la situazione è analoga: il sorpasso di spesa accertato nel messaggio del 2001 ammonta a CHF 1'259'467.00 (17'759'467.00 – 16'500'000.00) e rappresenta ben il 60% del capitale proprio originariamente previsto dal piano di finanziamento (CHF 2'048'000.00): oppure – detto in altri termini – la copertura del sorpasso rende necessario un aumento del capitale di terzi (a titolo oneroso) originariamente previsto di oltre il 66% (da CHF 1'800'000.00 a oltre CHF 3'000'000.00)!

I piani di finanziamento hanno subito modifiche importanti anche dal profilo del reperimento dei mezzi propri: particolarmente significativo a questo proposito è il caso del progetto realizzato a Carì. Nel messaggio n. 5131 del 13 giugno 2001 il piano di finanziamento era riassunto nei termini seguenti26. “L’assicurazione di un finanziamento proprio consiste (almeno il 25% dell’investimento) che, assieme al contributo atteso dai Comuni della Media Leventina e ad un sussidio cantonale complessivo (LIM e LTur) leggermente più elevato di quello abituale (dal 40 al 50%) consente di azzerare il ricorso al debito bancario e di limitare il prestito LIM al 15-20% circa”. Il 32.8% (CHF 3'310'000.-) era previsto tramite mezzi propri (sotto forma di aumenti di capitale), CHF 6'400'000.- tramite sussidi LTur e LIM a fondo perso (equivalenti al 50% dell’investimento lordo) e il restante 24.9% (pari a CHF 3'100'000.-) mediante prestiti LIM federali rimborsabili, da cui si sarebbero dovuti dedurre i contributi dei Comuni della Media Leventina (valutati in CHF 1'000'000.-). Ora, e in realtà, al termine dell’operazione di rilancio (bilancio al 31.12.2005), il bilancio dava le indicazioni seguenti.

Si tenga presente che la società Carì 2000 SA è stata costituita il 2 novembre 2000; non vi sono pertanto debiti progressi.

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Il capitale sociale è stato effettivamente aumentato, ma di soli CHF 2’1000'000.-. Le sottoscrizioni (CHF 1'984'000.-) ed il capitale proprio a fine 2001 (CHF 1'743'300.-) sono stati consumati per coprire le perdite accumulate dalla società fino al 31 ottobre 2005 (CHF 3'038'900.-). I prestiti LIM sono stati utilizzati integralmente per CHF 3'100'000.- (e non solo nella misura massima di CHF 2'600'000.-), in quanto i versamenti dei Comuni sono stati versati come capitale azionario (per complessivi CHF 870'000.-)27 e non in riduzione del mutuo LIM. I sussidi a fondo perso sono stati erogati come da piano di finanziamento, per complessivi CHF 6'400'000.-. Rispetto alle previsioni iniziali, a fine ottobre 2005 il bilancio della società evidenziava inoltre debiti verso terzi (bancari e altri) per CHF 7'214'800.-; a fine 2001 questa posta ammontava ancora a CHF 8'870'600.-.

Per rapporto a quanto previsto, sono quindi intervenuti questi cambiamenti senza alcuna reazione da parte dell’ente sussidiante e dell’istanza competente: • I contributi dei Comuni per 870'000.- (valutati nel messaggio tra i 500'000.- ed 1'000'000.- di franchi) sono stati versati quale capitale azionario e non in diminuzione del mutuo LIM: questo comporta un maggior esborso per il rimborso supplementare di 500'000.- franchi di mutuo LIM28; • Il capitale sociale è passato da CHF 1'700'000.- a CHF 5'750'000.-, con un aumento di CHF 4'050'000.-. Dedotte le quote assunte dai Comuni per CHF 870'000.- (che avrebbero invece dovuto corrispondentemente ridurre l’esposizione in mutuo LIM), l’aumento ammonta a CHF 3'180'000.-, a fronte di un obiettivo di CHF 3'310'000.-. Il mancato raggiungimento dell’obiettivo sui mezzi propri è stato ulteriormente peggiorato dalle perdite accumulate nel periodo e dalla necessità di coprire i sorpassi di spesa intervenuti, che hanno cumulativamente eroso in misura importante i mezzi propri della società. In altre parole, i mezzi supplementari sono stati utilizzati per coprire le perdite correnti e non per finanziare – come previsto – i nuovi investimenti.

Il Comune di Campello ha sottoscritto azioni della Carì 2000 SA per complessivi CHF 250'000.00. Questa spesa è stata integralmente assunta dal Fondo di compensazione intercomunale (quindi in ultima analisi ancora dallo Stato) in base all’art. 8 della cessata legge del 18 dicembre 1979. Mal si capisce per quale ragione si sia optato per tale formula, quando questi importi sarebbero andati in diminuzione dei muti LIM federali indubbiamente meno onerosi per le casse pubbliche rispetto a questa modalità di erogazione.

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Nel messaggio il Consiglio di Stato prevedeva un mutuo massimo di CHF 3'100'000.-, di cui CHF 2'660'000.computabili per il calcolo degli ammortamenti (tenuto conto di contributi comunali valutati prudenzialmente in CHF 500'000.-).

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Il mancato raggiungimento dell’obiettivo riguardo al reperimento di mezzi propri appare ancor più evidente se si considera che la società avrebbe dovuto pianificare e reperire i mezzi propri non solo per coprire parzialmente il finanziamento dei nuovi investimenti, ma anche per assicurare la gestione corrente. Questo avrebbe comportato la necessità di reperire mezzi propri per almeno CHF 6'350'000.- (CHF 3'310'000.- per gli investimenti secondo il piano di finanziamento, CHF 3'038'900.- per la copertura delle perdite fino al 2005). A questo importo vanno poi aggiunti i mezzi necessari per finanziare i costi supplementari (sorpassi di spesa sui nuovi investimenti) e i mezzi propri necessari per assicurare il finanziamento dell’attività corrente (working capital). Una stima prudente porta ad una necessità di mezzi propri per almeno 9 milioni di franchi a fine 2005, quando in realtà – a fine 2005 – la società disponeva di un capitale sociale di CHF 5'784'000.- (di cui CHF 1'984'000.- di sottoscrizioni). La differenza è stata coperta mediante il ricorso – non previsto dal piano di finanziamento originale – a prestiti bancari per CHF 2'500'000.- e ad altri (assai cospicui) finanziamenti di terzi.

8.4 Quesito 4: Controlli della spesa effettuata Come indicato in precedenza, la Commissione ha accertato lo svolgimento dei seguenti controlli nel quadro dell’erogazione dei sussidi versati a favore del rilancio delle stazioni sciistiche di Bosco Gurin e di Carì: • Un controllo formale • Un controllo relativo al pagamento • Un controllo materiale Il controllo formale viene svolto dalla SPEL/SPE quale istanza esecutiva competente e si limita di fatto alla verifica dell’esistenza di un corretto documento giustificativo (fattura) e della sua completezza formale (intestazione, descrizione delle opere/prestazioni e loro pertinenza con il progetto sussidiato). Questo controllo viene di regola effettuato sulla basi di documenti fotocopiati, in occasione del preavviso delle richiesti di pagamento di acconti inoltrate all’istanza competente da parte di beneficiari del sussidio. In particolare, nel caso dei lavori propri, numerose carenze formali a livello documentale non sono state tenute adeguatamente in considerazione.

Il controllo dell’avvenuto pagamento viene pure esperito dall’istanza competente, di regola contestualmente alla verifica formale dei documenti. Quale prova di pagamento vengono richieste le copie degli avvisi di addebito bancari, risp. le copie di eventuali ricevute per pagamenti a contanti, risp. ancora le copie di accordi di compensazione o dei buoni volo concessi in pagamento. A questo proposito va sottolineato che, in più di un caso sono reperibili copie di ordini di pagamento globali, senza un grado di dettaglio sufficiente a verificare l’effettiva destinazione dei pagamenti ai singoli fornitori. In un contesto caratterizzato da flussi finanziari assai complessi e non sempre gestiti dalle società beneficiarie con particolare ordine, questo non ha certo aiutato ad assicurare controlli efficaci sull’effettivo rispetto delle condizioni poste.

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La Commissione ha inoltre potuto accertare, sulla base del rapporto del CCF, che nell’ambito del progetto relativo all’innevamento programmato di Bosco Gurin, approvato con decisioni SPE 222/2006 e 223/2006 del 6 dicembre 2006, è stato versato con valuta 13 dicembre 2006 (!) un primo acconto (CHF 50'000.- sul sussidio LIM e CHF 50'000.- sul sussidio LTur) su opere (apparentemente) realizzate ma non ancora pagate dal beneficiario del sussidio. La procedura non è corretta per almeno due motivi: non risulta ossequiata una condizione fondamentale, ovverosia quella relativa all’ottenimento della necessaria licenza edilizia cresciuta in giudicato da parte del Municipio di Bosco Gurin. I lavori, quand’anche fossero stati effettivamente realizzati, lo sarebbero stati infatti in dispregio di una condizione essenziale necessaria per l’erogazione del sussidio e peraltro nota alla SPE medesima. Il secondo motivo risiede nelle modalità di pagamento: l’acconto è stato in effetti versato alla Banca Raiffeisen di Maggia in virtù di una cessione di credito precedentemente concordata e la Banca ha poi effettuato un pagamento e liberato un prelevamento a contati di CHF 72'000.-, la cui destinazione non è stato possibile ricostruire con definitiva certezza29. Anche in questo caso, infine, sono stati riconosciuti lavori propri per CHF 83'000.00 come pagati, senza alcun documento giustificativo dettagliato che permettesse di verificare l’entità e i dettagli delle prestazioni svolte.

Il controllo materiale avviene per contro a cura dell’ULSA – su richiesta dell’istanza esecutiva SPEL/SPE – al termine dei lavori. La documentazione esaminata è quella di liquidazione trasmessa dal beneficiario del sussidio all’istanza competente, eventualmente integrata da piani ed altri documenti tecnici chiesti di regola direttamente dall’ULSA al beneficiario. Di regola, i tecnici dell’ULSA svolgono un sopralluogo di constatazione sul posto e redigono un rapporto di accertamento all’attenzione dell’istanza competente. Il rapporto non entra nel merito del rispetto delle condizioni legali e/o delle condizioni particolari eventualmente poste da questa istanza, ma si limita all’accertamento dei costi finali complessivi computabili ai fini del versamento del (conguaglio sul) sussidio. L’ULSA non svolge di regola alcuna verifica di confronto dettagliato tra il preventivo utilizzato in sede d’approvazione del sussidio e il consuntivo finale e nemmeno viene allestita una tabella di raffronto che permetta di attestare il rispetto del piano di finanziamento approvato con la decisione di sussidiamento.

Agli atti figura una ricevuta di pagamento a contanti per CHF 72'500.-, allestita il 18 dicembre 2006 da Heli TV SA per conto di CTG SA a favore della ditta Flavio Togni SA. Il citato prelevamento a contanti risale però al 21 dicembre 2006, senza menzionare il beneficiario. Dalla ricevuta firmata dalla ditta Flavio Togni SA dall’ing. Frapolli risulta poi un pagamento parziale in azioni CTG SA per CHF 10'000.-: modalità di pagamento vietata espressamente dal 15 settembre 2006, a seguito dell’entrata in vigore del nuovo RLCPubb (art. 59). Non risulta alcuna osservazione in merito da parte della SPE. 29

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La metodologia di controllo riassunta nei paragrafi precedenti appare carente sotto più punti di vista: • Manca un controllo formale finale (anche in forma di autocertificazione) sul rispetto delle condizioni legali generali (diritto edilizio, diritto ambientale, rispetto della normativa per le commesse pubbliche, pagamento degli oneri sociali ecc) e delle condizioni particolari poste dall’istanza competente in sede di concessione del sussidio (concessioni di esercizio, rispetto delle norme di sicurezza ecc.); • Manca un controllo materiale di congruenza tra il progetto approvato e il progetto realizzato (volumi, quantitativi); • Manca un controllo materiale di congruenza tra il piano di finanziamento approvato e il finanziamento effettivo del progetto realizzato a tutela di un indebitamente eccessivo; • Manca la prova della copertura di eventuali sorpassi di spesa mediante mezzi propri; • Manca la prova del controllo globale dei sussidi pubblici ottenuti, allo scopo di evitare il cumulo di finanziamenti pubblici per un medesimo progetto.

La Commissione ha inoltre accertato un problema concettuale assai rilevante. Il meccanismo di aiuto LIM/LTur si basa sul riconoscimento di una determinata percentuale di sussidio per rapporto ad una data spesa computabile a consuntivo. Sia presso i beneficiari che presso l’Amministrazione vigeva l’interpretazione in base alla quale, per maturare il diritto al versamento completo del sussidio, bastasse raggiungere il tetto di spesa computabile. Così non può e non deve essere: la spesa computabile non rappresenta il limite minimo da raggiungere per ottenere il sussidio completo, bensì rappresenta il preventivo di spesa accettato, che non deve essere – se non per giustificati motivi – superato. Il controllo della spesa ai fini della determinazione del diritto al sussidio deve pertanto basarsi sui costi completi e non limitarsi ad una “selezione” di fatture scelte per raggiungere l’importo di spesa computabile che permette di giustificare il versamento – a dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori – di acconti o del conguaglio sull’opera.

Proprio questa errata interpretazione del concetto stesso di spesa computabile ha generato i noti problemi legati alla “doppia” liquidazione finale sottoposta all’ULSA in relazione ai lavori di costruzione dell’Albergo Walser a Bosco Gurin: la liquidazione finale non può che essere una sola e deve essere comprensiva di tutti i costi relativi all’opera sussidiata, computabili o non.

A maggior ragione la verifica dei costi finali dev’essere completa ponendo mente agli effetti – commentati nel precedente capitolo – che hanno i sorpassi di spesa sulla sostenibilità dei piani di finanziamento. Nel caso concreto di Bosco Gurin, i maggiori costi che la società promotrice ha dovuto sopportare per la realizzazione della prima serie di interventi hanno indubbiamente contribuito – oltre che a peggiorare sensibilmente la redditività – anche a rendere impossibile la presentazione di adeguate garanzie alla Confederazione per l’erogazione dei prestiti LIM relativi alle opere complementari (messaggio n. 5100) e per l’innevamento programmato (messaggio n.

5162). Questo ha fatto sì che il Cantone abbia dovuto subentrare alla società promotrice quale garante per fideiussioni per un importo complessivo di ulteriori CHF 1'100'000.00.

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8.5 Quesito 5: Metodi di pagamento 8.5.1 Pagamenti tramite azioni e/o buoni La commissione ha accertato una diffusa pratica di pagamento di prestazioni svolte nell’ambito dei progetti realizzati a Bosco Gurin e Carì mediante buoni volo Heli TV e mediante azioni emesse dalle società promotrici dei progetti (Centro Turistico Grossalp SA e Carì 2000 SA). In alcuni casi – peraltro di portata minore – sono stati accertati anche pagamenti di prestazioni mediante concessione di abbonamenti stagionali da utilizzare nelle citate stazioni sciistiche.

Per le opere realizzate da CTG SA e Bosco Gurin, il volume dei buoni volo emessi da Heli TV SA ammonta a CHF 495'384.00 (anni 2001-2006); per le opere realizzate dalla GiovaniBosco SA il valore di questi buon assomma a CHF 172'200.00 (anni 2002-2003); infine, i buoni emessi da Heli TV a favore di Carì 2000 SA ammontano a CHF 598'630.00 (anni 2003-2006). L’importo complessivo si fissa poco al di sotto della soglia di CHF 1'300'000.- per l’insieme delle tre società e rappresenta di fatto un aumento dell’indebitamento verso terzi rispetto al piano di finanziamento originario.

Il pagamento di prestazioni artigianali o professionali in buoni (volo, abbonamenti stagionali e simili) e/o in azioni può generare le seguenti situazioni: 1. Una sostituzione del debitore nel caso in cui il beneficiario del sussidio trasferisce un suo debito ad un terzo; 2. Uno sconto totale (in caso di rimborso del pagamento in azioni come nel caso TechnoAlpin), risp. parziale nel caso di pagamento in azioni non rimborsate (ma di valore reale inferiore al valore nominale accettato a compensazione del credito); 3. Un differimento del pagamento nel caso di pagamento parziale con buon propri del beneficiario del sussidio (buoni per abbonamenti).

La Commissione ritiene che queste modalità di pagamento andavano contestate dall’ULSA e dall’istanza competente SPE. Il versamento di acconti dinanzi a situazioni di cui al caso 1 costituisce una violazione perlomeno dello spirito della LSuss, che prevede il versamento del sussidio a fronte del pagamento della prestazione. Questa modalità di pagamento – non comunicata al momento della decisione sul sussidio – rappresenta inoltre una modifica a posteriori del piano di finanziamento approvato, nella misura in cui genera un aumento dei mezzi di terzi.

Vi è poi un ulteriore aspetto problematico. Nei casi in cui le prestazioni sono state deliberate mediante procedure di concorso (procedura libera o selettiva), il pagamento a posteriori mediante azioni o buoni volo rappresenta una modifica unilaterale e a posteriori delle condizioni del bando: questo modo di procedere ha indebitamente modificato la procedura di delibera30.

Come già s’è visto, il nuovo RLCPubb del 12 settembre 2006 prevede il solo pagamento delle prestazioni in valuta (franchi svizzeri): grazie a questa modifica, le problematiche evidenziate nei paragrafi precedenti sono state adeguatamente sanate.

30

40

Riguardo alle modalità di controllo e pagamento degli acconti, si rinvia a quanto esposto in merito al quesito 3, con queste precisazioni: il pagamento dei sussidi avviene nella forma di acconti e di un conguaglio finale. I pagamenti degli acconti vengono sollecitati dai beneficiari all’istanza competente (SPEL/SPE), che li preavvisa dopo i controlli (completezza formale e prova del pagamento) riassunti nel commento al quesito n. 3. Non ha luogo alcun tipo di verifica materiale riguardo allo stato effettivo di avanzamento dei lavori.

La Commissione ha esaminato nel dettaglio la procedura di pagamento degli acconti per la realizzazione dell’impianto di innevamento artificiale di Carì (progetto tuttora in corso). In questo caso, si è riscontrato il computo – ai fini del versamento in data 7 dicembre 2006 di un acconto complessivo di CHF 898'400.- (384'000.- sussidio LIM TI, 384'000.- sussidio LTur, 130'400.- prestito LIM TI) – di due fatture per prestazioni proprie per CHF 207'000.- e di un acconto di CHF 300'000.- per prestazioni da impresario costruttore senza alcun dettaglio sulle opere eseguite. Si tratta di una situazione del tutto anomala, che impone a mente della Commissione una gestione più restrittiva (beninteso non nei termini di pagamento, ma nei supporti informativi che vanno messi a disposizione dello Stato) dei requisiti posti al versamento di acconti. La giustificazione fornita, secondo cui i dettagli relativi alle fatture indicate in precedenza sarebbero stati richiesti in sede di liquidazione finale, appare inadeguata: in effetti, il sussidio (anche in acconto) va versato solo a fronte della prova dell’esecuzione e del pagamento della prestazioni. Discutibile appare poi il fatto che sia l’istanza competente a versare l’acconto che provveda spontaneamente a rettificare verso l’alto l’importo computabile ai fini della definizione dello stesso acconto (in concreto dai CHF 633'140.30 richiesti ai CHF 1'228'121.20 computati). Sorprendente risulta pure il fatto che, a fronte di una richiesta di versamento di CHF 786'100.00 formulata il 27 novembre 2006, la SPE abbia preavvisato il 7 dicembre 2006 il versamento di CHF 898'400.- (quindi di ben 112'300.- franchi in più).

Situazione analoga si presenta anche nel versamento del primo acconto per la ristrutturazione del ristorante Rossboda a Bosco Gurin, oggetto di una richiesta formulata dalla CTG SA il 4 febbraio 2005 per complessivi CHF 200'000.00. La SPE – sulla base di fatture pagate per complessivi CHF 346'641.00 – preavvisa in data 24 febbraio 2005 e 15 marzo 2005 due acconti di CHF 121'600.00 cadauno (per la LTur e per la LIM TI)31. Anche in questo caso l’acconto versato supera di 43'200.00 CHF quello richiesto dal beneficiario.

La responsabilità di queste carenze ed errori dev’essere individuata presso l’istanza esecutiva competente, ovverosia, in concreto, la SPEL/SPE. Le modalità di calcolo per la determinazione dell’acconto sul sussidio sono invero sorprendenti.

Contrariamente alla prassi, in questo caso si parte dall’importo complessivo delle fatture ricevute (CHF 526'641.00), moltiplicandolo per il tasso di sussidio (24.9%) per poi giungere ad una cifra di CHF 121'600.00, di poco inferiore al valore pro-quota di CHF 131'133.60, ma assai superiore al limite massimo dell’80% indicato sul formulario interno, pari a CHF 104'907.00. Applicando il parametro di un pagamento pari all’80% delle fatture effettivamente pagate, l’acconto dovuto sarebbe ammontato a CHF 69'051.00 e non a CHF 121'600.00.

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8.6 Quesito 6: Altri requisiti richiesti di legge 8.6.1 Mancata applicazione della legge e del regolamento sulle deleghe In un caso la Commissione ha accertato il mancato rispetto del regolamento concernente la delega di competenze decisionali da parte della SPEL/SPE. Le giustificazioni32 addotte dalla Sezione appaiono plausibili, anche se dal profilo formale l’errore non può che essere confermato.

Per quanto attiene alla realizzazione dell’impianto di innevamento artificiale di Carì, approvato dalla SPE con decisione n. 184 del 3 ottobre 2006, l’errore consiste nell’errata combinazione degli strumenti di aiuto (sussidio e prestito LIM per un importo totale di 643'000.- franchi, che avrebbe comportato la necessità di una decisione del Gran Consiglio essendo superato il limite di delega fissato in 500'000.- franchi giusta l’art. 19 cpv. 2 della legge).

8.6.2 Frazionamento di sussidi minori per evitare il passaggio in Gran Consiglio Sia per gli interventi realizzati a Bosco Gurin che per quelli realizzati a Carì, si sono succedute negli anni decisioni del Gran Consiglio, del Consiglio di Stato e di istanze amministrative subordinate in base a quanto previsto dalle leggi e dal regolamento deleghe. Ad eccezione della decisione relativa al sussidiamento dell’impianto di innevamento programmato di Carì, presa dalla SPE senza rispettare codesto regolamento, la Commissione non ha accertato altre situazioni di mancato rispetto dei limiti di competenza decisionale stabiliti dalle normative applicabili.

Appare cionondimeno necessario approfondire la questione di sapere se, a fronte di un progetto globale (la cui entità rientra nei limiti di competenza del Gran Consiglio) suddiviso in tappe successive, non debbano essere sottoposte per decisione all’organo superiore anche le decisioni intermedie relative a singole tappe che per limite rientrerebbero invece nelle competenze del Governo o dei servizi delegati. La risposta a questo quesito – a mente della Commissione – deve essere affermativa. Essa reputa infatti che, davanti a progetti complessi come quelli di Bosco Gurin e Carì, principi di prudenza e di trasparenza avrebbero dovuto indurre il Consiglio di Stato a coinvolgere sistematicamente il Parlamento nelle decisioni successive relative ad opere di completamento, anche allo scopo di evitare il rimprovero – peraltro giunto già in sede d’esame parlamentare sul messaggio n. 5100 – di procedere con una “Salamitaktik”, dove oltretutto il Parlamento era confrontato soltanto con alcune “fette” (essendo la maggior parte di competenza appunto del Consiglio di Stato e dei suoi servizi)!

Queste giustificazioni sono riassunte in un documento interno redatto dalla SPE all’attenzione del CCF in data 30 agosto 2007.

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Questo principio di prudenza e trasparenza è peraltro stato correttamente adottato dal Consiglio di Stato con l’allestimento del messaggio relativo alle opere di completamento per il progetto Bosco 200033. Altrettanto non è avvenuto invece con il sussidiamento delle opere per la realizzazione dell’Ostello GiovaniBosco a Bosco Gurin (CdS 2000), per l’acquisto del Bar Lovana a Bosco Gurin (SPEL 2001), per la sistemazione delle piste a Bosco Gurin 2001-2004 (SPEL 2002), per l’installazione della fibra ottica lungo la seggiovia Sonnenberg di Bosco Gurin (CdS 2003), per l’ampliamento dei ristoranti Rossboda e Rovana a Bosco Gurin (SPE 2004), per l’impianto di innevamento parte bassa a Bosco Gurin (SPE 2006) e per la realizzazione del posteggio (CdS 2004) e dell’innevamento programmato a Carì (SPE 2006).

L’inserimento di una norma che affidi la competenza decisionale all’organo che ha questa competenza in base alla valutazione globale dei costi, anche se il progetto viene realizzato a tappe, appare quindi assai opportuna: in pratica, si tratterebbe di trasporre l’analogo principio adottato per suddivisione in lotti della LCPubb anche nella LSuss. Per dimostrare l’opportunità di questa impostazione, basta poi ricordare che per Bosco Gurin sono stati allestiti e approvati dal Gran Consiglio quattro messaggi (4729, 4759, 5100 e 5162) con richieste di credito (sussidi, mutui e garanzie) per complessivi CHF 14'975'000.-, a fronte di aiuti totali erogati per CHF 22'029'000.-. Il Gran Consiglio, in altre parole, ha approvato un progetto di sviluppo che comportava inizialmente oneri a fondo perso per l’ente pubblico di CHF 6'180'000.- e prestiti per CHF 5'375'000.-, per infine ritrovarsi con impegni totali pari a circa il doppio e solo in parte (per complessivi CHF 4'235'000.-34, di cui CHF 2'200'000.- di sussidi e CHF 2'035'000.- di mutui) sottoposti ad approvazione parlamentare successiva.

Il messaggio n. 5162 del 25 settembre 2001 non era formalmente necessario: esso è stato redatto per ragioni di opportunità e trasparenza ed anche in seguito all’auspicio espresso dalla Commissione della gestione nel rapporto 12 giugno 2001 sul precedente messaggio del 10 aprile 2001 e agli esiti della discussione parlamentare del 27 giugno successivo.

33

Si tratta dei crediti relativi alle opere di completamento per il progetto Bosco 2000, dei crediti per la realizzazione dell’Albergo Walser e dei crediti per l’innevamento artificiale.

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8.7 Quesito 7: Perizia contabile Il 20 maggio 2003 il signor Fulvio Sartori, già direttore della Centro Turistico Grossalp SA, inoltrava denuncia penale al Ministero pubblico nei confronti del signor Giovanni Frapolli, amministratore delegato della medesima società, per diversi reati (ripetuta amministrazione infedele qualificata, ripetuta appropriazione indebita, ripetuta falsità in documenti e ripetuto conseguimento fraudolento di falsa attestazione). In data 11 marzo 2004, il procuratore pubblico Emanuele Stauffer emanava un decreto motivato di non luogo a procedere nei confronti dell’ing.

Frapolli. Il decreto si fondava fra l’altro anche su una perizia contabile fatta allestire dal PP Stauffer al perito giudiziario Lorenzo Fontata di Stabio. È accertato che le accuse imputate a Frapolli da Sartori fossero pubblicamente note: i media, infatti, ne parlarono diffusamente. L’arch.

Minoretti, capo dell’ULSA, venne anche interrogato dal PP Stauffer, si presume previa autorizzazione formale da parte del Consiglio di Stato. Cosò come le accuse, anche la decisione di non luogo a procedere ebbero una buona visibilità sulla stampa e quindi nell’opinione pubblica35. La decisione di non luogo a procedere, tuttavia, non venne mai formalmente intimata al Consiglio di Stato, né d’altronde doveva esserlo, ed ancor meno all’arch. Minoretti, che fu sentito solo in qualità di teste. Piergiorgio Minoretti ha dichiarato alla Commissione di aver ricevuto copia del decreto e dell’allegata perizia solo nella primavera del 2007, in una busta anonima, senza indicazione del mittente; lo stesso dicasi per Charles Barras che, in sede di audizione, ha ricordato di aver ricevuto il “rapporto” (e non il decreto di non luogo a procedere), ma non per vie ufficiali, e di averne parlato personalmente con Fulvio Sartori.

In base agli accertamenti che la Commissione ha potuto effettuare, né il Consiglio di Stato né suoi uffici hanno ricevuto – nel 2004 – copia formale del decreto e della relativa perizia. Altrettanto chiaro è che nessuno – né il Consiglio di Stato né i suoi funzionari – ha ritenuto necessario richiederne copia al Ministero pubblico: la prima ed unica richiesta di poter accedere agli atti di questo procedimento risale infatti al 25 settembre 2007, richiesta formulata dal Consiglio di Stato a cui la Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello ha dato seguito con decisione del 12 novembre 2007. Ora, se la mancata trasmissione spontanea degli atti da parte del Ministero pubblico appare senz’altro legittima dal profilo formale36, questa Commissione difficilmente comprende le ragioni per cui il Consiglio di Stato non abbia tempestivamente richiesto l’accesso agli atti di una procedura che pure aveva coinvolto (quale testimone) un suo funzionario e che vedeva coinvolta quale parte una persona che aveva ottenuto importantissimi aiuti pubblici sia a titolo personale (per la realizzazione dell’Albergo Walser) sia in qualità di amministratore di società beneficiarie di consistenti sussidi (CTG SA, GiovaniBosco SA e Carì 2000 SA). Tale “assenteismo” è tanto più difficilmente comprensibile se si riprende quanto pubblicato il 13 marzo 2004 dal Corriere del Ticino, dove si poteva tra l’altro leggere: <Nessuna infrazione penale può essere ravvisata nell’agire di Giovanni Frapolli>, conferma il decreto di Emanuele Stauffer.

Basti richiamare la serie di tre articoli pubblicati sul Caffè nel mese di febbraio 2004 e gli articoli pubblicati il 13 marzo 2004 sul Corriere del Ticino e sulla Regione.

35

Le autorità giudiziarie sono infatti tenute a notificare al Consiglio di Stato l’esito di un procedimento penale – come ovvio – soltanto se questo procedimento è stato avviato a carico di un dipendente ed inoltre per reati intenzionali di azione pubblica (art. 40 LORD).

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<È vero che la sua gestione delle società Grossalp e GiovaniBosco può apparire poco trasparente> rileva il p.p. <Il privato non è sempre distinto dal societario. L’intrusione di un soggetto terzo quale la Heli TV SA (che risulta in fin dei conti importante finanziatore esterno del progetto “Bosco 2000”) non aiuta a circoscrivere il reale apporto di Frapolli alle società. La qualità di azionista di Frapolli e il conseguente uso di (sue) azioni per soddisfare le pretese degli artigiani sono anch’essi elementi inconsueti>. Ancor più sorprendente è poi il fatto che, a fronte di una campagna stampa abbastanza virulenta nei confronti dell’ing. Giovanni Frapolli, il Consiglio di Stato e le istanze preposte non abbiano (apparentemente) riscontrato alcuna esigenza di approfondimento o di accertamenti amministrativi supplementari negli incarti che vedevano coinvolte le persone e le società oggetto della procedura penale. Nemmeno il Gran Consiglio ha in questa occasione fatto sentire la sua voce: non risultano – stranamente – agli atti né interrogazioni né interpellanze in merito a questo tema specifico37. Il Consiglio di Stato, in particolare, s’è per così dire “mosso” soltanto quando il deputato Attilio Bignasca ha trasmesso la perizia Fontana all’on. Laura Sadis a fine maggio del 2007.

Il Ministero pubblico aveva la competenza di esprimersi sulle ipotesi di reato contemplate dal CPS, ma non certo su eventuali questioni di sola rilevanza amministrativa, né su fattispecie penali che sfuggivano al suo giudizio e che sono demandate al dipartimento competente per ragioni di materia o al Consiglio di Stato. Ora, l’esame interno all’Amministrazione della perizia allestita nel 2004 dal fiduciario Lorenzo Fontana avrebbe permesso di approfondire tempestivamente diverse questioni, fra le quali quella relativa al cosiddetto “Accordino TechnoAlpin”, di cui si dirà più avanti. E la lettura della perizia, oltre che l’esame del decreto di non luogo a procedere, avrebbero potuto indurre il Consiglio di Stato e la SPEL a verificare i presupposti per un’eventuale apertura di un procedimento contravvenzionale ai sensi della LSuss e della LTur e conformemente alle disposizioni della LPContr.

Il 7 ottobre 2003 l’on. Mario Ferrari ha presentato un’interpellanza (evasa in seduta di Gran Consiglio del 24 novembre 2003 dall’on. Borradori) su questioni collegate con il rilascio delle concessioni federali (e temi connessi) alla società Carì 2000 SA. Su temi analoghi seguirà l’8 ottobre 2003 un’interrogazione dell’on.

Moreno Colombo e cofirmatari, a cui è stata data risposta il 25 novembre successivo.

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8.8 Altri quesiti 8.8.1 Lavori propri In praticamente tutti i progetti oggetto di sussidiamento pubblico tramite la LIM e la LTur a Bosco Gurin ed a Carì sono state riscontrate prestazioni proprie importanti da parte dei promotori (direzione lavori, prestazioni di manodopera, prestazioni di vitto e alloggio, noleggio macchinari). Non sempre queste prestazioni proprie sono state evidenziate nel piano di finanziamento sottoposto all’istanza esecutiva competente unitamente alla domanda di sussidiamento. Le modalità di fatturazione, seppur di principio riconducibili alla stessa “mano” (in concreto, quella dell’ingegner Giovanni Frapolli), sono abbastanza differenziate. In alcuni casi, le fatture riportano con un adeguato grado di dettaglio la prestazione fornita, il nome del personale coinvolto, la descrizione dei macchinari, il numero di ore o giorni e i tassi orari. In altri casi, il grado di dettaglio è assolutamente insufficiente e vanifica ogni tentativo di controllo.

I criteri di controllo dei lavori propri applicati dalla SPEL/SPE in sede di versamento degli acconti sono di fatto inesistenti38, quelli applicati dall’ULSA sono meglio precisati, ma a mente della Commissione ancora insufficienti e – soprattutto – di scarsa utilità nella misura in cui vengono utilizzati solo al momento del controllo della liquidazione finale, a lavori ampiamente conclusi. I criteri utilizzati dal Fondo Sport-Toto e formalizzati in una direttiva interna del 20 settembre 2005 rappresentano per contro un buon punto di partenza per la definizione di una necessaria base comune di valutazione per tutta l’Amministrazione e per tutti i progetti sussidiati, indipendentemente dalla legge applicabile.

Complessivamente i lavori propri fatturati e considerati ai fini del sussidio a Bosco Gurin ammontano a poco meno di CHF 1'250'000.- cui si aggiungono prestazioni di Heli TV SA per ulteriori CHF 313'000.-39. A Carì le prestazioni proprie hanno raggiunto l’importo di CHF 305'000.- ca.

Le carenze nei controlli sui lavori propri sono da imputare essenzialmente all’ULSA; per quanto attiene alla SPEL, essa è responsabile di non aver verificato la congruenza dei lavori propri fatturati con quanto preventivato ed esposto nei piani di finanziamento.

In particolare, non risulta alcuna verifica degli importi per lavori propri riconosciuti a fronte di quanto indicato nei rispettivi piani di finanziamento.

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A questo proposito, si deve rilevare che la prassi seguita da SPEL e ULSA è assai discutibile. Sono stati infatti riconosciuti come “lavori propri” prestazioni effettuate da personale e mezzi di Heli TV SA fatturate da quest’ultima alla CTG SA. Questa parte dei lavori andava considerata come prestazione di terzi e non come lavori propri (che per definizione vanno svolti con personale e mezzi realmente “propri”).

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8.8.2 Contributo art. 19 cpv. 3 LTur La LTur del 30 novembre 1998 prevede all’art. 19 cpv. 3 il prelievo di una tassa annuale di CHF 300.- al minimo e di CHF 3'000.- al massimo, per una durata non superiore a 30 anni, calcolata in funzione del tipo di attività sussidiato dallo Stato; il regolamento di applicazione precisa all’art. 12 che il pagamento di questa tassa è obbligatorio, che essa va da un minimo dell’1%0 ad un massimo del 3% del sussidio ricevuto, nei limiti stabiliti dalla legge, e che non può in ogni caso essere cumulata con le tasse di promozione prelevate dai datori di alloggio o dagli esercizi pubblici senza alloggio. Per questa ragione la tassa non si applica all’Albergo Walser ed all’Ostello GiovaniBosco. Analogamente non vanno computati – ai fini della determinazione della tassa – gli investimenti per la realizzazione degli esercizi pubblici assoggettati alla tassa di promozione (pari al 45% del costo della patente).

L’emissione e l’incasso della tassa di promozione spettano all’Ente ticinese del turismo. Ora, gli accertamenti svolti dal CCF presso l’ETT hanno permesso di appurare che tale tassa non è stata notificata alla società Centro Turistico Grossalp e Carì 2000 e che essa, in realtà, non è mai stata prelevata a carico dei beneficiari di sussidi sin dall’entrata in vigore della nuova LTur (1. gennaio 2000). La giustificazione fornita dall’ETT per questa mancata applicazione della legge – almeno per quanto concerne CTG SA e Carì 2000 SA – non è plausibile. Si rinvia infatti semplicemente al fatto che queste SA sono proprietarie di esercizi pubblici già soggetti a tassa di promozione, dimenticando la quota di sussidi LTur versati alle stesse per la realizzazione degli impianti di risalita.

I sussidi a fondo perso erogati dal 200040 in poi in base alla LTur alla Centro Turistico Grossalp SA superano i 1.7 milioni di franchi: una stima approssimativa permette di affermare che sono dati i requisiti per il prelievo dell’importo massimo per almeno 7 anni (2000-2006), ciò che equivale a CHF 21'000.00. Analogamente per Carì 2000 SA, i sussidi a fondo perso concessi in applicazione della LTur ammontano, dal 2001 in poi, a oltre 3.5 milioni di franchi. Anche in tal caso, ipotizzando un periodo d’esercizio di 4 anni (2003-2006), l’importo dovuto può essere valutato in ca. CHF 12'000.00. L’importo dovuto per questa tassa a fine 2006 dai due soggetti indicati in precedenza è valutato quindi in ca. CHF 33'000.-.

La responsabilità della (mancata) emissione di questa tassa è ovviamente dell’ETT, ente incaricato del prelievo e dell’incasso. A questo proposito, va invero precisato che, secondo i responsabili dell’ETT, si è rinunciato a tale tassa in seguito ad accordi informali presi con l’allora caposezione SPE ed oggi vicedirettore dell’ETT, poiché la sua applicazione era considerata controversa e difficoltosa – soprattutto nella determinazione dell’obbligo per i beneficiari – allorquando codesti beneficiari presentano strutture societarie complesse. A conferma di tale accordo, la stessa SPE – da qualche anno (2003-2004) – non procede più all’inserimento nella decisione di concessione del sussidio di un punto che specifichi in qualche modo tale obbligo né all’allestimento della relativa decisione, a progetto ultimato, di notifica della tassa.

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Entrata in vigore della nuova base legale.

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Questa giustificazione è tuttavia inaccettabile, provenendo dalla medesima entità che ha contribuito in qualche modo all’elaborazione dei testi di legge e di regolamento e che il ha poi considerati unilateralmente come inapplicabili! Inoltre, essa non può essere condivisa per motivi sostanziali: se la norma fosse effettivamente inapplicabile e controversa, essa andava annullata o modificata, ma certo non solo “sospesa” nella sua applicazione.

8.8.3 Recupero IVA Il messaggio n. 5131 relativo alla concessione degli aiuti alla Carì 2000 SA prevedeva tra l’altro quanto segue: “La presente proposta di aiuti cantonali concerne dunque un investimento di fr. 12'810'000.- interamente computabile ai sensi della LIM (federale e cantonale) e della Tur. In sede di consuntivo verrà accertata, e sarà dedotta dalla spesa computabile, la parte dei costi per l’IVA che può essere recuperata”. Non risulta che tale deduzione sia stata effettuata in sede di liquidazione dell’investimento: tale rettifica avrebbe dovuto essere oggetto di recupero da parte dell’Amministrazione presso la società beneficiaria. Analoga disposizione figura nel messaggio n. 5162 relativo alla concessione di sussidi per la realizzazione dell’innevamento programmato a Bosco Gurin; per questo progetto la liquidazione deve ancora essere svolta. Incomprensibilmente, questo rilievo non è stato invece inserito nei messaggi relativi agli interventi previsti a Bosco Gurin (Bosco 2000, completamento Bosco 2000, Albergo Walser): ciò ha quindi portato in sostanza ad un sussidiamento (con percentuali variabili dal 25 al 50%) anche dell’IVA recuperata dai promotori sull’investimento, aumentando in pratica ulteriormente l’aliquota di sussidio.

Pur considerando il fatto che una correzione della spesa computabile non avrebbe condotto ad una rettifica del sussidio effettivo alla Carì 2000 SA, in considerazione della spesa effettivamente accertata in sede di liquidazione, va comunque evidenziato che questo aspetto non è stato documentato in modo corretto nell’incarto di liquidazione.

La Commissione ha peraltro potuto accertare, tramite il CCF, che sono in corso di elaborazione delle direttive interne di aggiornamento e complemento della ris. gov. N. 4320, con le quali si intende precisare le modalità di computo dell’IVA ai fini del riconoscimento della spesa computabile per il sussidiamento.

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8.8.4 Programma di costruzione Albergo Walser La questione relativa al programma di costruzione dell’Albergo Walser, che ha subito numerose modifiche nel tempo, si pone sotto due punti di vista. Innanzitutto, si tratta di esaminare le questioni legate al diritto edilizio. La domanda di costruzione originale risale al 30 settembre 1997; la relativa licenza edilizia è stata rilasciata in data 16 febbraio 1998. Sono successivamente state approvate delle varianti al progetto (23 febbraio e 7 aprile 1998). Con lettera del 6 ottobre 1998, l’ULSA segnalava che quanto realizzato differiva dal progetto approvato. A tutt’oggi, agli atti, non risulta alcuna licenza edilizia in sanatoria. Perlomeno il conguaglio sui sussidi è quindi stato versato senza che fossero state ossequiate tutte le condizioni legali determinanti per la concessione del sussidio.

Il progetto iniziale, allestito il 6 aprile 1998 dall’ing. Frapolli, indicava la realizzazione di 7 appartamenti di 2 ½ locali nell’albergo e di 4 appartamenti (di diverse dimensioni) nella casa del personale. Il ricavato della vendita era valutato in complessivi CHF 2'380'000.-. Nel messaggio n. 4579 erano erroneamente indicati solo 7 appartamenti invece dei complessivi 11; tale errore è stato rettificato con comunicazione del Consiglio di Stato alla Commissione della gestione e delle finanze del 14 dicembre 1998. Con dichiarazione del 18 settembre 1998, l’ing. Frapolli ha confermato di aver venduto 11 appartamenti per un importo complessivo pari a CHF 2'407'000.00.

Nel rapporto complementare di liquidazione del 24 maggio 2000, l’ULSA attesta quanto segue.

Risultano realizzati 8 appartamenti nella casa del personale (di cui 7 venduti per complessivi CHF 1'397'000.00 e uno in affitto al piano cantina), mentre nell’Albergo risultano realizzati e venduti 7 appartamenti (in realtà sono 8)41 per complessivi CHF 1'774'700.00 (invero, secondo gli atti notarili disponibili in copia, CHF 1'730'000.00). Il ricavato complessivo delle vendite ammonta a CHF 3'141'700.00 (in realtà, a complessivi CHF 3'127'000.00)42.

Questi errori sono riconducibili ad una insufficiente chiarezza dei documenti presentati con la domanda di sussidio e ad una carente gestione delle modifiche successive, oltre che ad un disordine (invero e purtroppo abbastanza generalizzato) nell’organizzazione dei relativi incarti presso la SPEL/SPE.

Sei dei sette appartamenti al III. piano sono identici (46/1000), ma il prezzo di vendita varia tra CHF 180'000.- e CHF 250'000.-. Alcuni degli acquirenti sono fornitori o consulenti di CTG SA. Il settimo con una superficie di 56/1000 è stato venduto a CHF 230'000.-. L’ottavo appartamento è ubicato al II. piano dell’Albergo.

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Nel precedente rapporto di liquidazione del 24 novembre 1999 concernente il solo Albergo, l’ULSA parlava di 8 appartamenti (di cui 7 in duplex al III. piano ed uno al II. piano), tutti venduti per un ricavo complessivo di CHF 1'730'000.00. Tale valore risulta essere quello corretto sulla base delle copie degli atti notarili di vendita.

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8.8.5 Impegno nei confronti della Confederazione per lo smantellamento degli impianti a Carì Con decisione dell’11 luglio 2001 (il relativo messaggio risale al 13 giugno 2001) il Consiglio di Stato ha concesso l’avvio anticipato dei lavori alla Carì 2000 SA, con riserva esplicita di una decisione negativa del Gran Consiglio e delle decisioni di competenza delle autorità cantonali e federali. Fra queste decisioni figurano quelle di competenza federale riguardo alle concessioni per l’esercizio di impianti a fune. Con lettera del 22 ottobre 2001 relativa alla richiesta di concessione per la nuova seggiovia Carì Croce / Brusada e Brusada / Lago di Carì, l’Ufficio federale dei trasporti (UFT) comunicava al DFE di ritenere assolutamente non realistici i parametri di sostenibilità economica dell’investimento43. A questa lettera viene data risposta dalla Carì 2000 SA i 24 ottobre e dalla Direzione del DFE il 26 ottobre 2001. Le perplessità dell’UFT permangono fino al 2003, perlomeno per quanto attiene alla nuova seggiovia Brusada – Lago di Carì. Nel corso del secondo semestre 2003 si registra una fitta corrispondenza tra UFT e Direzione del DFE (che assume in parte anche il ruolo che spetterebbe al richiedente), sfociata in un accordo poi approvato dal Consiglio di Stato con lettera del 9 settembre 2003. In questa lettera si legge tra l’altro quanto segue: “Allo scopo di accelerare il rilascio della concessione per la seggiovia Brusada-Lago di Carì e seguendo la vostra [dell’UFT] precisa richiesta, siamo comunque in grado di fornirvi l’assicurazione che in caso di insuccesso dell’impresa e qualora non fosse possibile trovare altre società pronte a gestirli, il Cantone procederà allo smantellamento degli impianti”. (evidenziazioni presenti nel testo originale).

Questa decisione è problematica per due motivi, Innanzitutto, essa non è stata almeno formalmente portata a conoscenza del Gran Consiglio (la cui Commissione della gestione ha approvato il rapporto il 24 ottobre 2003). Dal profilo finanziario poi, l’assunzione di un impegno di queste portata – in sostanza equivalente ad una garanzia, peraltro senza limitazioni d’importo (certamente non irrilevante, se solo si pone mente all’onere resosi necessario per la messa in opera degli impianti) – avrebbe richiesto una ratifica formale da parte del Gran Consiglio, al pari di quanto avviene ad esempio per le fideiussioni riconosciute dal Cantone sui prestiti LIM federali.

Nella lettera si legge tra l’altro quanto segue: “(…) Riteniamo che il progetto di investimento Carì sia realizzabile solo con un importante sostegno delle casse pubbliche, che non si limiterebbe però unicamente alla fase di finanziamento, come affermato nel messaggio, ma che dovrebbe proseguire anche nella fase d’esercizio. (…). Esso riguarda tanto il finanziamento del progetto, quanto anche (e soprattutto) l’attribuzione di una garanzia statale illimitata per fare fronte agli obblighi di cui all’art. 6 ORCF per tutto il periodo di validità della concessione, ovvero 20 anni. Senza una decisione vincolante in tal senso le condizioni economiche indispensabili per il rilascio della concessione non risulterebbero soddisfatte e la richiesta di concessione dovrebbe essere respinta. (…)”.

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8.8.6 Accordi di partecipazione alla messa a disposizione di “mezzi propri” per la costruzione dell’Ostello GiovaniBosco La realizzazione dell’Ostello GiovaniBosco è stata assunta, dopo un iter assai travagliato, dalla società GiovaniBosco SA, costituita nel mese di settembre del 1999 dal Comune di Bosco Gurin, dal Patriziato di Bosco Gurin e dalla CTG SA con una partecipazione al capitale azionario di CHF 100'000.- cadauno. Sin dall’inizio, il piano di finanziamento proposto prevedeva una quota di capitale (mezzi) propri della società di CHF 600'000.-, cui si aggiungeva un finanziamento bancario di CHF 1'600'000.- (poi ridotto a CHF 1'400'000.-, a seguito dell’aumento dei sussidi LIM/LTur da 1'800'000.- a 2'000'000.- CHF). I mezzi propri disponibili, stando alla documentazione prodotta, avrebbero dovuto essere composti da contributi del Patriziato per CHF 200'000.- (poi sostituiti dal capitale sociale della SA, subentrata al Patriziato medesimo quale promotore) e da contributi di privati per CHF 400'000.-.

Per questi contributi sono disponibili nell’incarto SPEL 9 dichiarazioni d’impegno firmate (nel mese di giugno del 1999) da professionisti ed artigiani coinvolti a vario titolo nell’edificazione dell’Ostello (l’avvio dei lavori era stato concesso dalla SPEL il 12 febbraio 1999).

La Commissione non ha potuto verificare se ed in quale modalità gli impegni di versamento oggetto delle nove dichiarazioni sottoscritte nel mese di giugno del 1999 siano state onorate. Il fatto che tali impegni fossero noti sin dall’inizio avrebbe comunque dovuto imporre all’istanza preposta all’erogazione dei sussidi una verifica assai dettagliata delle fatture degli artigiani e dei professionisti interessati a doppio titolo (se non a triplo, in qualità di acquirenti di appartamenti)44 nell’operazione Ostello. Il rischio che parte di questi “mezzi propri” possa essere stata di fatto “sussidiata” dal Cantone non può in effetti (e purtroppo) essere escluso.

La Commissione non dispone però degli strumenti necessari per poter procedere ad accertamenti più dettagliati in quest’ambito. In ogni caso, qualora tali contributi non fossero stati erogati, ci si troverebbe comunque confrontati con una modifica significativa – e non notificata – del piano di finanziamento approvato (con relativa riduzione dei mezzi propri e aumento dei finanziamenti di terzi).

Va inoltre sottolineato come fra gli acquirenti degli appartamenti realizzati presso l’Albergo Walser e presso l’Ostello GiovaniBosco figurino diversi fornitori di prestazioni per la realizzazione di questi progetti e alla Centro Turistico Grossalp SA.

In almeno due casi, i sottoscrittori di queste dichiarazioni figurano (direttamente o indirettamente) quali acquirenti di appartamenti realizzati nell’Ostello; in altri due casi, essi figurano come proprietari di appartamenti realizzati nell’Albergo Walser.

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Questa situazione – peraltro non inusuale nell’ambito della realizzazione di progetti immobiliari di un certo rilievo – va esaminata con attenzione in relazione ad una possibile problematica connessa con l’erogazione di sussidi pubblici45. Il modello di calcolo per la determinazione del sussidio a favore di questi due progetti si basava infatti sul costo complessivo, da cui veniva dedotto il provento della vendita degli appartamenti. Senza entrare nel merito di questo modello, proposto dal Consiglio di Stato e approvato dal Parlamento, si osserva che questa impostazione può tendenzialmente favorire la definizione di un prezzo di vendita basso, allo scopo di evitare un’eccessiva riduzione della spesa computabile ai fini dell’erogazione del sussidio. A questo proposito va comunque sottolineato che gli importi di compravendita sono stati verificati dall’autorità fiscale al momento della definizione dell’imposizione TUI46, senza – in base agli atti disponibili presso la SPEL ed il CCF – rilevare aspetti problematici.

8.9 Inadempienza e/o negligenze dei servizi e dei funzionari competenti La Commissione ha riscontrato molti elementi fonte di grande preoccupazione nelle modalità operative seguite dalla SPEL/SPE e dall’ULSA nella gestione dei progetti di Bosco Gurin e Carì, modalità peraltro fondate in buona misura sulla “tradizione”, ovverosia sulla prassi – purtroppo ancora diffusa nella nostra Amministrazione – del “si è sempre fatto così”! Essa non ha però accettato alcuna negligenza grave da parte di singoli dipendenti dello Stato e neppure situazioni che possano giustificare l’avvio di procedimenti disciplinari o amministra viti nei confronti di funzionari che sono attualmente ancora in servizio presso la medesima Sezione, presso la Divisione dell’economia o nell’Ufficio appalti e lavori sussidiati. In particolare, i commissari incaricati non hanno ravvisato violazioni dei doveri di servizio che potrebbero comportare l’applicazione di misure disciplinari ai sensi degli art. 32 e 33 LORD, né hanno peraltro individuato circostanze oggettive o soggettive che potrebbero legittimare non certo una disdetta del rapporto d’impiego, ma quantomeno un trasferimento ad altra funzione secondo l’art. 60 cpv. 1 e cpv. 3 lett. c LORD47. Per la verità – e come ancora si vedrà – qualche leggerezza e qualche manchevolezza ai funzionari dell’ULSA e della SPE debbono obiettivamente essere imputate: è noto tuttavia che le misure disciplinari previste dagli ordinamenti degli impiegati dello Stato debbano essere adottate in presenza di una violazione dei doveri di servizio soltanto se queste misure appaiono opportune e adeguate nelle concrete circostanze del caso e che, dinanzi a negligenze lievi, prevale piuttosto la tendenza a perdonare (ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif suisse, vol I, pag. 512; BLAISE KNAPP, La violation du devoir de fidélité, cause de cessation de l’emploi des fonctionnaires fédéraux, RDS 1984 I pag. 489 segg. 501/502).

Se per l’Ostello questa preoccupazione potrebbe risultare parzialmente mitigata dal fatto che le opere sono state deliberate in applicazione della LApp, altrettanto non può dirsi per l’Albergo, essendo le delibere non state assoggettate alla legge in base ad un’errata interpretazione del concetto di sussidio – che escludeva i prestiti – da parte dell’ULSA. 45

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Definita in sede di audizione unica per tutte le vendite, tassando un modesto utile per ogni vendita.

In virtù del principio di proporzionalità, la risoluzione del rapporto d’impiego è infatti sussidiaria rispetto al trasferimento ad altra sede di servizio o ad altra funzione (rapporto 9 febbraio 1995, n. 4279, della Commissione della gestione e delle finanze, pag. 14/15).

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8.9.1 Dipartimento delle finanze e dell’economia, Divisione dell’economia, SPEL / SPE Le preoccupazioni riguardanti i servizi del DFE trovano origine in problemi di ordine organizzativo e “sistemico”. La Commissione ritiene di dover sottolineare in particolare come la carente assunzione del ruolo di “istanza esecutiva competente” – intesa quale istanza di coordinamento generale del progetto e della procedura – da parte della SPEL/SPE sia da considerare quale fonte principale dei problemi che sono emersi nell’ambito della realizzazione dei progetti di Bosco Gurin e di Carì. In altre parole, la Commissione reputa che lo Stato non abbia riconosciuto – essenzialmente per disfunzioni organizzative proprie – l’importanza, la complessità e la portata dei progetti che gli venivano sottoposti per esame. Questa incapacità deriva essenzialmente da un approccio molto frammentato, orientato all’analisi dei progetti da un punto di vista della singola legge di sussidiamento e non per la loro valenza generale o per il loro valore di componenti dello sviluppo socioeconomico di una regione.

A questa situazione si sono aggiunti tre ulteriori elementi.

Il primo è rappresentato da modalità di presentazione dei progetti e delle richieste di sussidiamento non sufficientemente documentate da parte dei promotori per rapporto all’entità delle richieste di finanziamento.

Il secondo è costituito dalla sostanziale finzione che regge il sistema dei preavvisi, in base ai quali la SPEL accertava la giustificazione dell’”interesse generale” per i singoli progetti.

Particolarmente criticabili in questo contesto sono il sistema dei preavvisi formulati dalle regioni di montagna e dall’Ente ticinese per il turismo: rarissimi sono i preavvisi negativi rassegnati da queste istanze all’attenzione dei servizi cantonali. Ai preavvisi tecnici si aggiungevano poi non di rado “preavvisi politici”, nella forma di sostegni più o meno espliciti da parte di gran consiglieri, sindaci o rappresentanti delle regioni interessate che, a vario titolo, facevano valere interessi locali, peraltro legittimi e a parere loro preminenti. Va detto infine che, non di rado, questi preavvisi espressi a livello cantonale si scontravano manifestamente con preavvisi di enti operanti a livello federale, che giungevano infatti a conclusioni diametralmente opposte: basti ricordare i preavvisi negativi formulati dalla Società di credito alberghiero per i progetti dell’Albergo e dell’Ostello a Bosco Gurin oppure quelli altrettanto negativi dell’Ufficio federale dei trasporti riguardo alla sostenibilità finanziaria degli investimenti poi realizzati a Carì: preavvisi – rivelatisi a posteriori assai fondati – che però non sono stati considerati con la dovuta attenzione, sovrappesando invece preavvisi “locali” o “regionali” allestiti invero spesso e volentieri in modo unilaterale e quindi con criteri perlomeno discutibili.

Opinabile appare anche il fatto che i pareri negativi espressi internamente all’Amministrazione cantonale della Sezione delle finanze e dell’Ispettorato delle finanze48 non siano stati presi adeguatamente in considerazione o non abbiano almeno generato ulteriori verifiche.

Si veda il preavviso del 27 marzo 2001 della Sezione delle finanze e quello di medesima data dell’Ispettorato delle finanze sulla proposta di messaggio concernente il completamento delle opere per il progetto Bosco 2000 (n. 5100). Si veda pure il preavviso ETT del 01.12.2004 relativo al progetto di ampliamento dei ristoranti Rossboda e Rovana a Bosco Gurin, poi oggetto di sussidiamento per 304'000.00 franchi (decisioni SPE 342/2004 per sussidio LIM TI e 390/2004 per sussidio LTur).

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Il terzo è rappresentato dal ruolo della politica. Nei progetti analizzati è innegabile il ruolo avuto dalla politica nell’indirizzare le scelte e le valutazioni delle istanze amministrative subordinate.

Sia il progetto di Bosco Gurin che il progetto di Carì non avrebbero potuto essere avviati senza il supporto “ab initio” del Dipartimento competente49. Questo ruolo, meno palese nel progetto di Bosco Gurin, diventa assai evidente nel caso si Carì. La Commissione ha in particolare potuto accertare ripetuti contatti – di per sé comprensibili e legittimi – dell’ing. Frapolli con singoli consiglieri di Stato nel mese di marzo del 2001, con l’obiettivo – altrettanto comprensibile e legittimo – di ottenere il sostegno per il progetto di rilancio di Carì, che era inizialmente stato escluso dagli aiuti cantonali proprio in virtù dei costi troppo elevati. Queste sollecitazioni hanno apparentemente dato l’esito sperato, poiché non più tardi di due mesi e mezzo dopo il Consiglio di Stato licenziava il messaggio n. 5131 con il quale proponeva di assegnare alla Carì 2000 SA aiuti per il rilancio della stazione per oltre 12 milioni di franchi50.

Un sostegno generale e globale è peraltro di per sé legittimo, avuto riguardo alle funzioni di promozione economica e turistica che il DFE è chiamato ad assolvere.

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Con e-mail del 7 maggio 2001, Fabio Pontiggia, collaboratore personale dell’allora direttrice del DFE, dava istruzioni all’allora capo dell’Ufficio regioni di montagna Tarcisio Cima di redigere il messaggio. In quell’e-mail si legge: “ho parlato stamane con la Direttrice per il progetto di rilancio della situazione di Carì, dopo un colloquio con il sig. Frapolli. La decisione è positiva: si tratta ora di preparare il messaggio, mettendo in rilievo in particolare l’elevata quota di capitale proprio della società e le garanzie per la restituzione dei prestiti.

L’investimento complessivo, se non vado errato, è di 12.9 milioni di franchi IVA compresa. Anche se non rientra nel tetto dei 10 milioni, c’è l’assenso della Direttrice, considerato l’ammontare del capitale immesso dai promotori. Ha già un’indicazione di massima su tempi necessari per il messaggio? (…)”. Tarcisio Cima rispondeva il giorno successivo (8 maggio 2001), osservando tra l’altro quanto segue: “(…) prendo atto della volontà della Direzione del DFE di procedere in tempi brevi a proporre al Gran Consiglio il finanziamento cantonale del progetto di rilancio della stazione di Carì. Salvo imprevisti, credo di poter consegnare il progetto di messaggio entro venerdì 25 maggio prossimo. Entro questo termine non mi sarà possibile approfondire più di quel tanto, come invece si dovrebbe, le previsioni di gestione che, così come presentate, sono piuttosto scarne. (…)”. Il messaggio n. 5131 sarà licenziato dal Consiglio di Stato il 13 giugno 2001.

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8.9.1.1 Sviluppo di Carì L’approvazione del progetto di sviluppo di Carì è il frutto, oltre che di “pressioni” di diversa natura, anche di un compromesso sull’impostazione del progetto. Allo scopo di ridurre il volume di investimento iniziale si è infatti rinunciato all’integrazione nel progetto iniziale di due elementi – essenziali – originariamente previsti: i posteggi per i clienti e l’innevamento artificiale. In questo modo è stato possibile ridurre l’investimento iniziale, ma a costo di realizzare un progetto incompleto e con ridotte prospettive di sopravvivenza economica.

Questa scelta si è purtroppo rivelata un “cerotto” con scarsi effetti: prima ancora che le opere di potenziamento fossero ultimate, il rapporto nel frattempo commissionato dal Consiglio di Stato all’IRE (consegnato nell’aprile del 2003) giungeva alla conclusione che la stazione di Carì non aveva – in estrema sintesi – prospettive di sopravvivenza. A fronte di questa constatazione, il Dipartimento delle finanze e dell’economia ribadiva la strategia di salvataggio – denominata “strategia selettiva”, già preannunciata con il messaggio 555151 e proposta poi con il messaggio relativo al credito quadro 2004-2007 per gli investimenti LIM (n. 5650)52 – in base alla quale si postulava il sussidiamento ulteriore degli impianti di risalita limitatamente agli impianti di innevamento artificiale al di sopra dei 1500 msm. In definitiva rientrava così nel campo degli interventi sussidiabili dal Cantone ciò a cui s’era inteso rinunciare un paio d’anni prima, allo scopo di non “perdere” integralmente gli importanti investimenti in fase di realizzazione a Carì.

8.9.1.2 Posteggio di Carì Analoga situazione si presenta, seppur per ragioni diverse, nel caso della realizzazione del posteggio di Carì. Appare evidente anche al più sprovveduto lettore che un potenziamento degli impianti dell’entità prevista a Carì non poteva non essere realizzato senza un corrispondente aumento dei posteggi per la clientela. La realizzazione dei posteggi (contestuale alla realizzazione del potenziamento) avrebbe peraltro dovuto essere elevata al rango di condizione per il rilascio della licenza edilizia da parte del Comune. Ciò non avvenne, e nemmeno risultano osservazioni in tal senso da parte dei servizi cantonali. Nel messaggio 5131 nessun accenno viene fatto al problema dei posteggi, se non per affermare che “a breve termine è prevista, ad opera del Comune di Campello, la sistemazione dei parcheggi pubblici a Carì ed in seguito, con la collaborazione del Comune di Calpiogna, la sistemazione dei parcheggi ubicati lungo la strada che porta da Carì a Pro d’Ör, per una capienza complessiva di circa 500 posti auto.” Il rapporto della Commissione della gestione riprende la medesima frase, senza alcuna aggiunta o considerazione supplementare.

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Supra, nota 21.

Messaggio a cui il Gran Consiglio dava peraltro la sua adesione con DL dell’8 novembre 2005 (BU 2006 pag. 20). In questo contesto è interessante notare che, su proposta della Commissione della gestione (rapporto del 25 ottobre 2005), la competenza di concedere aiuti per i risanamenti finanziari di impianti di risalita – anche se inferiori a fr. 500'000.00 – è stata attribuita al Gran Consiglio, in deroga all’art. 19 cpv. 2 LIM (art. 2 del citato DL dell’8 novembre 2005).

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Tra il 2001 ed il 2004 vengono realizzati gli interventi di potenziamento, ma nulla si muove sul fronte della realizzazione dei posteggi. Il progetto per la realizzazione di questi posteggi venne inserito nel contesto dei progetti da sostenere nel quadro della prospettata aggregazione della Media Leventina, poi abbandonata nel 2004 in seguito all’esito della votazione consultiva tenutasi il 14 marzo 200453. Anche in questo caso, una richiesta viene infine presentata dalla società promotrice Carì 2000 SA all’ultimo momento (nella tarda estate del 2004, dopo l’approvazione del messaggio d’abbandono da parte del Consiglio di Stato), sottolineando l’urgenza di disporre dei posteggi per l’inizio della stazione invernale 2004/2005. La scelta cui era confrontata l’istanza esecutiva competente era a quel punto “diabolica”: svolgere la procedura come previsto dalla legge e quindi imporre alla stazione di Carì una gestione senza posteggi, oppure “abbreviare” la procedura rinunciando alle necessarie verifiche. L’opzione scelta – la seconda – non può che avere giustificazioni “politiche”: l’errore dell’istanza esecutiva competente è semmai stato quello di non aver segnalato la valenza politica di questa decisione al Consiglio di Stato54, invece di prendere essa stessa questa decisione, assumendosi contemporaneamente una responsabilità (politica) non sua, violando le norme procedurali di controllo che essa stessa stava – faticosamente – cercando di applicare in altri progetti di sussidiamento ed infine accettando (su proposta della società Carì 2000 SA) un modello di finanziamento certamente utile al raggiungimento dello scopo, ma come minimo inusuale55.

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Si veda il messaggio n. 5558 del 17 agosto 2004 e il DL del 21 febbraio 2005.

La decisione del Consiglio di Stato relativa alla concessione della fideiussione LIM cantonale risale al 21 dicembre 2004 (ris. gov. N. 5916). A quel momento i lavori oggetto di domanda erano già di fatto stati realizzati, sulla base di una decisione di autorizzazione di inizio anticipato dei lavori rilasciata dalla SPE l’11 novembre 2004. Anche in questo caso non sono state rispettate le procedure per l’aggiudicazione dei lavori: la quota di sussidio superava ampiamente il 50% del costo complessivo dell’opera. Ciononstante i lavori sono stati affidati con incarico diretto alla ditta Muttoni SA, che peraltro non ha portato a compimento il lavoro e non ha pertanto nemmeno dovuto erogare il prestito necessario quale finanziamento della parte residua dei lavori (ca. 300'000.00 franchi).

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Talmente inusuale che ha permesso alla società promotrice di realizzare gli interventi solo parzialmente, facendoli di fatto finanziare integralmente allo Stato (che ha garantito integralmente la linea di credito bancaria finora utilizzata), senza che quest’ultimo abbia né la proprietà dell’opera, né tantomeno il beneficio del provento delle tasse di parcheggio che – nella misura in cui prelevate – finiscono nelle casse della società e non alla banca a titolo di ammortamento del debito! Oltre ad aver finanziato integralmente un’opera realizzata solo in parte, lo Stato non ha nemmeno i mezzi giuridici per imporre al promotore la completazione dell’opera stessa.

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8.9.1.3 Rilievi organizzativi e operativi Dal profilo organizzativo valgono per la Direzione del DFE, la Divisione dell’economia e la SPEL/SPE le seguenti considerazioni.

Alla Direzione del DFE va quantomeno imputata una scarsa attenzione ad una corretta impostazione e relativa dotazione di risorse dei servizi incaricati di gestire progetti di questa importanza. Dagli incarti che la Commissione ha potuto esaminare, non risulta infatti alcuna misura particolare per assicurare una gestione di progetto adeguata alle notevoli dimensioni delle operazioni avviate a Bosco Gurin ed a Carì. Questo appare tanto più sorprendente se si tien conto del fatto che quando è stato lanciato il progetto di Bosco Gurin già erano note le difficoltà delle stazioni di Airolo e del Nara e che, a maggior ragione ancora, quando è stato avviato il progetto di Carì le esperienze (e relative difficoltà) di Airolo e di Bosco Gurin erano ben conosciute da tutti gli addetti ai lavori. Non solo i progetti di rilancio di Bosco Gurin e di Carì sono stati avviati senza nessun accompagnamento organizzativo particolare, ma essi sono stati trattati applicando le stesse procedure interne utilizzate per progetti di dimensioni assolutamente diverse. La Direzione del Dipartimento e della Divisone dell’economia non hanno poi tenuto conto della difficile situazione personale nella quale si trovava tutto il settore preposto all’erogazione ed al controllo dei sussidi. Si rinvia a questo proposito al capitolo 7 di questo rapporto, dove sono riassunti i numerosi avvicendamenti personali e le vacanze dei responsabili dei diversi uffici della SPEL/SPE56. In un periodo di attività così intensa dal profilo della gestione di progetti di grande portata, i servizi preposti erano costretti ad operare con una dotazione di risorse (e per gli avvicendamenti) di esperienza ridotta al minimo.

Non può pertanto sorprendere oltre misura il fatto che gli incarti fossero poco ordinati, che i controlli documentati siano molto limitati e quasi mai siano state effettuate verifiche del rispetto delle condizioni a cui i progetti sussidiati avrebbero dovuto sottostare. Parimenti, non sorprende che le previsioni di gestione e i piani di finanziamento non siano stati rivisti criticamente e, perlomeno, analizzati a fondo. Da questo punto di vista, la Commissione reputa in particolare insostenibile che la mancanza di rigore nei controlli interni sia oggi giustificata con la necessità di assecondare un approccio politico fortemente orientato alla promozione di progetti di sviluppo turistico57.

A mente della Commissione, è obiettivamente ed umanamente impossibile che il Direttore della Divisione dell’economia potesse (e possa) assumere nel contempo anche la funzione di capo della SPE e di capo della Sezione delle bonifiche e del catasto!

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Affermazione raccolta in occasione dell’audizione dott. Charles Barras, già capo della SPEL/SPE al 2004.

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L’assenza dei necessari controlli – o meglio sarebbe dire la verifica limitata agli aspetti connessi con l’erogazione dei sussidi LIM e LTur, senza alcuna assunzione di una responsabilità di progetto globale – ha permesso che potessero venir sussidiate opere per le quali ancora oggi sono in corso procedure per l’ottenimento delle necessarie licenze edilizie, che condizioni poste da altre autorità non siano state rispettate58 o ancora che le necessarie verifiche tecniche siano state svolte solo a posteriori in sede di liquidazione, quando ormai le opere erano realizzate e i sussidi in ampia misura erogati in via anticipata. In questo contesto, va ribadito anche il fatto che, pur essendo a conoscenza dell’esito della denuncia inoltrata dall’ex direttore della CTG SA, la SPEL/SPE o la Divisione dell’economia o il DFE non abbiano ritenuto necessario esperire alcuna verifica interna supplementare sui progetti nei quali erano coinvolte le persone e le società oggetti degli accertamenti del Ministero pubblico: e non solo, ma come già si è visto, a queste medesime entità si sono poi riconosciuti ulteriori sussidi nel corso degli anni 2004 e 2005, rinunciando in parte almeno all’esecuzione dei necessari controlli e delle relative procedure.

La rinuncia sistematica ad esperire verifiche sul rispetto dei parameri indicati dai promotori al momento della decisione di sussidio ha permesso agli stessi di modificare – senza che vi fossero osservazioni da parte dell’istanza competente – i piani di finanziamento dei progetti sussidiati.

Questo è avvenuto sia tramite la sostituzione di debitori (aumentando il capitale dei terzi tramite il pagamento di prestazioni mediante buoni volo), sia aumentando la spesa complessiva, ciò che ha contribuito a peggiorare notevolmente la struttura di bilancio delle società promotrici e le prospettive di sostenibilità economica delle attività correnti. Modifiche ai piani di finanziamento sono pure state generate da minori mezzi propri raccolti rispetto alle previsioni inizialmente comunicate allo Stato (in particolare a Carì).

Un’ultima annotazione va fatta relativamente alla prassi instaurata per il versamento di acconti sui lavori in corso. Delle modalità seguite si è già detto in precedenza: la generosità con cui la norma veniva applicata, accompagnata all’assoluta assenza di verifiche tecniche intermedie, ha ampiamente vanificato la possibilità di controllo e di intervento al momento della liquidazione finale: a quel momento, infatti, le opere sussidiate erano già – oltre che realizzate – in ampia misura anche pagate. Inoltre, i pagamenti di acconti (ma anche, per analogia, le liquidazioni finali) avvenivano – almeno nel settore degli impianti di risalita – sulla base di un sistema di reporting assolutamente minimalista, che non regge in alcun modo il confronto con quanto richiesto dallo Stato per l’esecuzione di opere proprie59.

Si veda al proposito – ad esempio – il capitolo relativo alle condizioni poste dalla Sezione forestale nell’ambito della realizzazione dell’impianto di innevamento artificiale a Bosco Gurin.

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Si osserva che lo Stato, in particolare nel settore del genio civile, applica un sistema di versamento di acconti sulla base di situazioni parziali dettagliate (per prezzi e quantitativi), verificate dai tecnici incaricati della direzione lavori. Tale meccanismo, seppur oggettivamente laborioso, assicura di regola un’adeguata coerenza tra pagamenti e effettivo avanzamento dei lavori. Sistema analogo è utilizzato nel caso dei sussidi erogati dal DSS a beneficiari terzi, in collaborazione con l’ULSA. Nel caso dei sussidi erogati dalla SPEL/SPE ciò non è mai avvenuto: tutti gli acconti venivano versati su semplice autorizzazione della SPEL/SPE medesima, senza alcun coinvolgimento dell’ULSA (che entrava in gioco solo per la verifica della liquidazione finale) e solo sulla base delle copie delle fatture e dei relativi giustificativi di pagamento.

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8.9.2. Dipartimento del territorio, ULSA L’Ulsa va qualificato come istanza specialistica di supporto alle istanze competenti per l’erogazione dei sussidi: in questa funzione, l’ULSA assume un ruolo ausiliario. I compiti di verifica su progetti specifici devono essere svolti dall’istanza esecutiva competente, che fornisce i documenti necessari, risp. l’input per lo svolgimento delle verifiche e degli accertamenti necessari.

Nel caso dei progetti realizzati a Bosco Gurin ed a Carì, la Commissione ha accertato che il coinvolgimento dell’ULSA nella fase di verifica ed analisi dei progetti e di preavviso del versamento degli acconti è stato praticamente inesistente. L’ULSA veniva informato delle decisioni di sussidiamento prese dalla SPEL/SPE, ma non era instaurata alcuna procedura di coinvolgimento diretto dell’ULSA da parte di questa Sezione: mandati concreti venivano affidati all’ULSA dalla SPEL/SPE solo al momento in cui si trattava di allestire il rapporto di liquidazione finale necessario per poter procedere da parte dell’istanza esecutiva competente alla liquidazione finale del progetto.

In assenza di un tempestivo coinvolgimento preliminare in sede di esame dei preventivi e dei piani di finanziamento delle opere per le quali erano pendenti richieste di sussidio, l’ULSA non disponeva nemmeno di informazioni sufficienti a svolgere in modo adeguato la sua funzione di vigilanza sulla corretta applicazione della legislazione sugli appalti pubblici (art. 46 LCPubb e 61 RLCPubb). In alcuni casi, l’ULSA è stato coinvolto dai beneficiari di sussidi per questioni che riguardavano modalità di delibera di singole parti d’opera e, laddove ciò è avvenuto, le risposte fornite dall’ULSA appaiono conformi alla legge. In diversi casi la Commissione – sulla base del rapporto CCF – ha potuto accertare che i beneficiari dei sussidi erogati a favore dei progetti realizzati a Bosco Gurin e a Carì non hanno rispettato le disposizioni della LApp e della LCPubb: la responsabilità del mancato rispetto della legislazione sulle commesse pubbliche non può però essere imputata direttamente all’ULSA, che aveva la possibilità materiale di accertare tali inadempienze al più presto al momento della verifica della liquidazione finale. Va anche ribadito che la LCPubb non prevede alcuna sanzione per i committenti che non rispettano le disposizioni della legge stessa e che eventuali sanzioni dirette da parte dell’ULSA non erano né sono possibili: semmai entravano in linea di conto sanzioni “indirette” – quali la riduzione o la restituzione parziale di sussidi – da parte della SPEL/SPE. All’ULSA può semmai esser rimproverata qualche leggerezza e/o errore nell’esame di alcune domande riguardanti l’autorizzazione per l’attribuzione di appalti ad incarico diretto e/o per l’estensione di incarichi, rispettivamente una carenza di rigore per quanto attiene alla verifica di fatture per prestazioni proprie fornite dai beneficiari dei sussidi. In concreto, la Commissione reputa discutibile (seppur formalmente sostenibile) la giustificazione in base alla quale l’appalto per i voli a Bosco Gurin, affidato per incarico diretto ad Heli TV SA e sottoposto per approvazione preliminare appunto all’ULSA, non richiedesse nemmeno una simile approvazione in quanto prestazione non assoggettata alla LApp: per quale ragione allora l’ULSA ha sottoscritto la procedura, invece di far osservare che l’incarico non era sottoposto alla LApp? E perché – davanti ad un appalto importante affidato ad una società notoriamente controllata dal medesimo azionista di riferimento di quella beneficiaria dei sussidi – nessuno ha ritenuto necessario procedere ad una verifica di congruità dei prezzi offerti? Anche per quanto attiene alla verifica e all’approvazione di fatture per prestazioni proprie la Commissione reputa che l’ULSA – in considerazione degli importi 59

in gioco – avrebbe potuto far prova di maggior rigore nel richiedere documentazione di dettaglio a comprova delle prestazioni proprie fatturate60. Si tratta però – a giudizio della Commissione – di negligenze che non giustificano provvedimenti disciplinari.

Maggiormente problematico appare per contro l’approccio seguito dall’ULSA nella verifica della liquidazione dei lavori dell’Albergo Walser e dell’Ostello GiovaniBosco a Bosco Gurin. In questo contesto può essere accettata la proposta di conteggio del controvalore della vendita degli appartamenti ceduti a terzi: seppur concettualmente errata, si trattava in fin dei conti di un’indicazione di calcolo proposta dal Consiglio di Stato e approvata dal Gran Consiglio. Più difficile appare invece capire il comportamento dell’ULSA davanti alla presentazione di due liquidazioni per la realizzazione dell’Ostello a Bosco Gurin: una fattispecie di questo genere non andava accettata e avrebbe dovuto indurre ad un esame assai dettagliato delle differenze fra i due documenti prima di concedere l’approvazione della liquidazione definitiva, premessa per il versamento del saldo dei sussidi. Analoga considerazione vale per la questione, trattata in seguito, relativa al conteggio delle opere per l’impianto da riscaldamento del complesso Albergo/Ostello a Bosco Gurin.

8.9.3 Dipartimento del territorio, Sezione forestale e Sezione della mobilità La realizzazione delle opere di potenziamento previste dal progetto di sviluppo Bosco 2000 hanno reso necessari tutta una serie di interventi di dissodamento e rimboschimento, sottoposti per approvazione ai competenti servizi forestali federali e cantonali. Come si evince da un ampia corrispondenza tra i diversi servizi coinvolti e la CTG SA61, diverse condizioni poste non sono ancora – a distanza di anni – state ossequiate. Dal profilo finanziario si segnala che a tutt’oggi non sono state fornite una garanzia bancaria di CHF 170'000.- (prevista dalla decisione di dissodamento del 28 settembre 1998)62 e una garanzia bancaria di CHF 281'200.- (prevista nel quadro del progetto di rimboschimento compensativo presentato nel 2004). Per tali importi sono stati inviati diversi solleciti, ma non risulta essere stata avviata alcuna procedura formale nei confronti della CTG SA.

In molte fatture per prestazioni proprie (incluse quelle per le prestazioni di direzione lavori) figurano solo indicazioni complessive, mentre per un controllo corretto sarebbe stato opportuno disporre dei dettagli seguenti: nominativo, indicazioni delle ore prestate per giorno, fatturazione oraria, tipo dei macchinari, ore utilizzate e fatturazione oraria, indicazione delle prestazioni effettuate e luogo d’esecuzione. Si tratta di indicazioni che vengono usualmente richieste ai singoli partner nella fatturazione delle prestazioni quando vengono (ad esempio) realizzate opere in consorzio.

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Si veda al proposito la cronologia allestita dalla Sezione forestale il 18 settembre 2007.

Copia di questa decisione è stata trasmessa dalla CTG SA alla SPEL in data 17 novembre 1999. Al più tardi a partire da quella data l’istanza esecutiva competente conosceva le condizioni poste alla società beneficiaria in materia di impegni finanziari. Certo è che la responsabilità prima del controllo dell’adempimento delle condizioni poste spettava al Municipio, risp. alla Sezione forestale: data l’entità di queste condizioni, appariva ed appare nondimeno legittimo attendersi anche un intervento della SPEL medesima.

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Con lettera del 27 giugno 2007 alla Sezione della mobilità, l’Ufficio forestale del VII circondario ha espresso preavviso negativo per il rinnovo della concessione d’esercizio TI-BG-2 NaatschaGrossalp fino al momento in cui le condizioni prendenti poste dalla Sezione forestale non sarebbero state finalmente ossequiate. La Sezione della mobilità ha sollecitato alla CTM SA la messa a disposizione dei piani di sicurezza entro la fine del mese di ottobre del 2007. Il Dipartimento del territorio ha rinnovato la concessione d’esercizio con decisione del 20 dicembre 2007 per un periodo decennale e con scadenza al 30 giugno 2017. Per contro, non risultano solleciti da parte della Sezione forestale riguardo alle garanzie bancarie richieste in sede di rilascio del permesso formale di dissodamento e mai consegnate.

Una migliore comunicazione interna tra Sezione forestale e SPEL/SPE avrebbe inoltre potuto e dovuto indurre quest’ultima a ritardare o sospendere il versamento della liquidazione finale o ad avviare una procedura di restituzione a seguito del mancato rispetto di condizioni essenziali prestabilite per l’ottenimento dei sussidi.

La Commissione ritiene in sostanza che un atteggiamento maggiormente rigoroso – in modo particolare da parte della Sezione forestale per ottenere il rispetto delle condizioni poste (in primis il versamento delle garanzie previste dall’autorizzazione di dissodamento) – sarebbe stato certamente auspicabile, soprattutto nei confronti della CTG SA e del Comune di Bosco Gurin.

8.9.4 Dipartimento del territorio, Ufficio delle domande di costruzione Per almeno due interventi oggetti di sussidiamento a Bosco Gurin risultano parti d’opera che non sono coperte da adeguate licenze edilizie: si tratta di varianti al progetto dell’Albergo Walser e di interventi previsti nel quadro dell’innevamento programmato.

La responsabilità per il rilascio di queste licenze e per l’accertamento di eventuali situazioni d’abuso compete in primo luogo al Municipio. Tuttavia, trattandosi di interventi massicciamente sussidiati dallo Stato, sarebbe stato opportuno ed auspicabile un contatto diretto tra istanza esecutiva competente (SPEL) e Ufficio delle domande di costruzione, almeno per procedere alle necessarie verifiche relativamente al rispetto delle condizioni. Anche in questa fattispecie, un miglior coordinamento tra servizi avrebbe permesso di evitare (o perlomeno di venirne a conoscenza tempestivamente) di situazioni non conformi al diritto.

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8.9.5 Dipartimento dell’educazione, della cultura e dello sport – Fondo Sport-Toto In un numero limitato di casi, il Fondo Sport-Toto è intervenuto erogando sussidi per interventi specifici quali l’acquisto di battipista o la realizzazione di impianti di innevamento programmato. Le procedure applicate da questo Ufficio risultano corrette e garanti degli interessi sia dei beneficiari che dello Stato. In particolare questo Ufficio si è dotato di una direttiva interna per la valutazione dei lavori propri e di un sistema di controllo delle condizioni poste in sede di decisione di sussidio che assicura un’erogazione restrittiva di acconti qualora le condizioni stabilite non siano integralmente rispettate63.

8.10 Aspetti organizzativi e valutazione delle misure nel frattempo adottate 8.10.1 SPE Verso la fine del 2006, la SPE ha spontaneamente avviato un processo di formalizzazione dei principali procedimenti amministrativi interni: questa attività non è ancora conclusa. La Commissione ha potuto esaminare le bozze dei documenti sinora elaborati sia per quanto attiene all’applicazione della LIM che della LTur. Ora, la necessità di rispettare i tempi auspicati per la consegna di questo rapporto non permette lo svolgimento di un esame approfondito del lavoro sin qui svolto dalla SPE: è però possibile esprimere un giudizio globalmente positivo sull’approccio, che permette finalmente di formalizzare procedure ed istruzioni interne a tutela di una necessaria continuità operativa in questo servizio dell’Amministrazione. Cionondimeno, la Commissione condivide le osservazioni intermedie formulate dal CCF nel suo rapporto e ritiene in modo particolare che queste disposizioni debbano essere precisate nella loro formulazione definitiva quali direttive d’applicazione della LSuss ed applicate da tutti i servizi dello Stato che concedono sussidi. In questo senso, il lavoro avviato dalla SPE va ripreso ed affidato ad un gruppo di lavoro interdipartimentale che tenga conto in particolare delle esigenze di coordinamento tra servizi e dipartimenti e che possa precisare i rispettivi ruoli delle istanze esecutive (incaricate del coordinamento e della gestione) e di quelle di supporto64.

Nel caso della realizzazione dell’impianto di innevamento programmato di Bosco Gurin, la SPEL ha versato un primo acconto (peraltro addirittura eccessivo rispetto all’effettivo avanzamento dei lavori, come risulta dal rapporto CCF a pag. 17), mentre il Fondo Sport-Toto non ha effettuato alcun versamento in attesa che fossero adempiute tutte le condizioni, fra cui quelle relative al diritto edilizio (licenza di costruzione e relative condizioni).

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Questo compito potrebbe peraltro essere assunto dal gruppo di lavoro che sarà chiamato ad esaminare tutta la legislazione cantonale che disciplina la concessione di aiuti e sussidi statali e, ove occorra, a presentare al riguardo le necessarie modifiche di legge alfine di assicurare soprattutto quell’indispensabile coordinamento che deve sussistere fra legge quadro e leggi settoriali: la costituzione di questo gruppo di lavoro in tempi ragionevoli è stata infatti già preannunciata dal Consiglio di Stato con i messaggi n. 6001 e 6002 del 27 novembre 2007.

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8.10.2 ULSA A livello di ULSA non sono stati messi in atto provvedimenti organizzativi particolari, fatta eccezione per l’allestimento nel mese di novembre del 2007 di una lettera circolare congiunta SPE/ULSA ai committenti di opere sussidiate dalla Divisione dell’economia65: ulteriori approfondimenti sono stati sospesi – con comunicazione al CCF e alla Commissione – in attesa delle risultanze di questa inchiesta amministrativa. La Commissione ritiene che il ruolo dell’ULSA in qualità di istanza di supporto nel contesto dell’erogazione dei sussidi debba essere formalizzato e precisato in modo uniforme e coordinato per tutta l’Amministrazione cantonale, evitando nella misura massima possibile procedure e standard differenziati per dipartimento o servizio.

9 Proposte 9.1 Procedure disciplinari o amministrative Dopo attenta ponderazione delle situazioni riscontrate e delle responsabilità individuali, la Commissione è giunta alla conclusione – di cui già s’è detto – che non vi siano gli estremi per l’avvio di procedure disciplinari o amministrative nei confronti dei funzionari ancora attivi presso la Divisione dell’economia, ed in modo particolare quindi nei confronti dei signori Arnoldo Coduri, Gianluca Chidoni e Valesko Wild. Il direttore della Divisione dell’economia, il capo dell’Ufficio dell’amministrazione e del controllino SPE e il capo dell’Ufficio della promozione e della consulenza SPE hanno riconosciuto i problemi dell’organizzazione preesistente ed hanno avviato un programma di riforme dei processi amministrativi che va nella direzione auspicata dalla Commissione d’inchiesta e peraltro già tracciata dal DFE/Divisione dell’economia. Le stesse considerazioni valgono anche per i funzionari che sono tuttora alle dipendenze del Dipartimento del territorio e quindi per i signori Piergiorgio Minoretti e Antonio Meucci.

Il mancato avvio di procedure amministrative o disciplinari non significa automaticamente che non vi siano state mancanze o errori individuali nella gestione degli incarti e dei progetti oggetto d’esame. In particolare, la Commissione reputa che un atteggiamento più preciso, maggiormente critico e riflessivo verso “pressioni” esterne e meno accondiscendente verso auspici politici comprensibili, ma non sempre compatibili con le norme di legge, avrebbe potuto contribuire ad evitare il crearsi di (o avrebbe perlomeno permesso di riconoscere tempestivamente) situazioni come quelle di insolvenza maturate nel settore degli impianti di risalita.

Identica circolare è utilizzata dai servizi del DSS per le opere sussidiate dai suoi servizi dal mese di novembre del 2006.

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Un miglior coordinamento interno fra i diversi servizi e una gestione di progetto efficace avrebbero inoltre evitato di perseverare con scelte strategiche insostenibili o quantomeno opinabili e risparmiato conseguenze finanziarie assai importanti per le finanze pubbliche: la collaborazione reciproca fra SPEL/SPE e ULSA e la trasmissione tempestiva delle necessarie informazioni appaiono infatti imprescindibili per assicurare il rispetto della legislazione generale e settoriale in materia di sussidi statali e di quella specifica sugli appalti pubblici e per salvaguardare in tal modo gli interessi finanziari dello Stato. E una maggiore attenzione ai processi organizzativi, al coordinamento interno intra- ed interdipartimentale e alle procedure di controllo interno, oltre ad una corretta dotazione di personale per rapporto ai compiti affidati e ai risultati attesi, avrebbe senza dubbio contribuito – se non a scongiurare le disfunzioni riscontrate – quantomeno a renderle palesi in tempi più rapidi, magari evitando di ricadere in situazioni analoghe a pochi anni di distanza (Bosco Gurin dopo Airolo, Carì dopo Airolo e Bosco Gurin).

9.2 Proposte operative Nell’ambito dell’esame della domanda di sussidiamento debbono essere adottate una serie di misure alfine di verificare tempestivamente l’assoggettamento alla LCPubb ed assicurare sin dall’inizio la sua applicazione, definire con esattezza la spesa sussidiabile, autorizzare in via eccezionale l’avvio anticipato dei lavori soltanto in caso di effettiva urgenza, procedere al versamento di eventuali acconti in base ai criteri uniformi ed oggettivi e giungere infine ad una decisione di sussidiamento documentata e sostanziata.

9.2.1 Inizio anticipato dei lavori Questo strumento deve rappresentare l’eccezione e non la regola66 e, data l’eccezionalità, la decisione non dev’essere delegata ma va mantenuta a livello di Consiglio di Stato. L’avvio anticipato deve poter essere concesso unicamente quando vi siano esigenze di urgenza precisamente documentate e, in linea di principio almeno, solo dinanzi a sussidi obbligatori ai sensi della LSuss67. In tal caso, nella relativa decisione vanno anticipate tutte le condizioni essenziali necessarie affinché quanto imposto poi con le decisioni successive non risulti un semplice “obbligo sulla carta” (si pensi ad esempio all’obbligo di sottostare alla LCPubb anche se la decisione formale di sussidiamento non è ancora stata presa). Comunque sia – ed è opportuno sottolinearlo – è sempre compito dell’istante di organizzarsi in modo tale da lasciare all’autorità il tempo utile per esaminare le pratiche e prendere le opportune decisioni.

Cfr. il citato messaggio del Consiglio federale del 15 dicembre 1986 a sostegno del disegno di legge sugli aiuti finanziari e le indennità.

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Per i sussidi a carattere facoltativo, queste esigenze devono essere ancor più accresciute ed essere sorrette soprattutto da un interesse pubblico assolutamente preponderante.

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9.2.2 Versamento di acconti Il versamento di acconti deve essere disciplinato in modo uniforme, se necessario in un regolamento d’applicazione della LSuss. Va stabilito il principio in base al quale il pagamento di acconti avviene sulla base di situazioni intermedie certificate (relativamente all’avanzamento effettivo dei lavori) da un direttore dei lavori qualificato (iscritto ai registri professionali del settore determinante). Alle situazioni intermedie vanno allegate le fatture originali dettagliate e le prove originali dei pagamenti e questi documenti devono essere vistati dall’ULSA e ritornati all’istante, che li integrerà nuovamente nella liquidazione finale.

Gli acconti possono essere erogati nella misura massima dell’80% degli importi certificati dal direttore dei lavori pagati dal beneficiario e l’acconto non deve in ogni caso superare l’importo del sussidio richiesto. La prova dell’avvenuto pagamento dev’essere sistematicamente fornita mediante presentazione del giustificativo di addebito dettagliato con indicazione del beneficiario e della fattura saldata (e non globale, senza specifica individuale). Infine, devono essere implementate una procedura ed una modulistica standard e questa modulistica dev’essere consegnata al beneficiario del sussidio e al suo direttore dei lavori con la decisione di sussidiamento; quale base di riferimento può essere utilizzata la procedura in uso presso la Divisione delle costruzioni o presso la Sezione della logistica.

9.2.3 Lavori propri I lavori propri devono essere riconosciuti solo se previsti e quantificati a preventivo e nel piano di finanziamento. Il pagamento di acconti sui lavori propri deve essere escluso; il loro riconoscimento avverrà complessivamente in sede di liquidazione. Inoltre, devono essere stabiliti criteri uniformi per il riconoscimento di questi lavori ai fini della spesa sussidiabile e tali parametri devono essere applicabili a tutti i servizi dell’Amministrazione. La fatturazione di prestazioni proprie deve essere dettagliata, con indicazione precisa dei nominativi, dei macchinari, dei tempi, delle date di utilizzazione/esecuzione, dei tassi unitari applicati e queste fatture devono essere vistate dal direttore dei lavori indipendente68 incaricato di verificare le situazioni intermedie e quelle finali.

Quali lavori propri vanno per principio considerate pure le prestazioni fornite (direttamente o indirettamente tramite subappalto) da persone (fisiche o giuridiche) vicine al beneficiario del sussidio. Quale criterio di valutazione per definire le “persone vicine” può essere utilizzato quello previsto dall’art. 101 LOC per definire il divieto di prestazione a livello comunale (cfr.

EROS RATTI, Il Comune, vol. II, pag. 1089 segg., 1528). In questo caso, le prestazioni di “persone vicine” vanno valutate con parametri ridotti e non a prezzi di mercato, applicabili invece in caso di subappalto. Deve per contro essere precisato che le opere proprie non devono “coprire” subappalti di terzi, che vanno invece gestiti come forniture di prestazioni da parte appunto di terzi.

L’indipendenza è necessaria per evitare situazioni ove il direttore dei lavori che certifica la correttezza dei dati sia in realtà la stessa persona che beneficia poi dei sussidi.

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9.2.4 Verifica tecnica dei preventivi I preventivi di opere sussidiabili devono essere trasmessi dall’istanza esecutiva competente all’ULSA per una verifica tecnica che sia preliminare alla decisione di concessione del sussidio. La verifica tecnica preliminare deve attestare la correttezza delle valutazioni e la completezza del preventivo per rapporto al progetto presentato. E in questa sede, va pure accertato l’obbligo per il (potenziale) beneficiario di sussidi di sottostare o meno alla LCPubb e gli vanno comunicate le necessarie istruzioni per assicurare una vigilanza efficace da parte dell’ULSA.

9.2.5 Verifica finale del rispetto delle condizioni

Prima del versamento della liquidazione finale, l’istanza esecutiva competente deve richiedere ed ottenere una certificazione da parte del beneficiario che attesti che tutte le condizioni (di diritto pubblico o formulate da autorità ed enti pubblici) poste in sede di decisione, risp. che devono essere ossequiate in relazione al progetto sussidiato vengono rispettate completamente e senza riserve. Rientrano in questa categoria, ad esempio, le condizioni di diritto edilizio (licenza, esami di abitabilità, attestati di collaudo antincendio, ecc.), di igiene del lavoro (norme igienico-sanitarie), di diritto ambientale (emissioni, inquinamento fonico, protezione dell’acqua, dissodamenti ecc.) e specialistiche (autorizzazioni ad esercitare, patenti, concessioni ecc.).

Prima del versamento della liquidazione finale devono altresì essere formalizzate eventuali procedure di iscrizione di diritti, limitazioni d’uso o altri vincoli legali (garanzie, diritti di prelazione, ipoteche legali, ecc.) previsti in sede di decisione di sussidio. E prima del versamento della liquidazione va pure verificato il rispetto delle condizioni d’applicazione della legge sulle commesse pubbliche, che compete all’ULSA.

Infine, e unitamente alla liquidazione finale, il beneficiario del sussidio deve presentare un prospetto di raffronto tra il preventivo allestito per la richiesta di sussidio e il consuntivo finale completo dell’opera, come pure un prospetto di raffronto tra il piano finanziario allestito per la richiesta di sussidio e quello effettivo a conclusione dell’opera.

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9.2.6 Definizione della spesa computabile e dei criteri di controllo Qualora un progetto non risulti interamente sussidiabile, i criteri per la definizione della spesa effettivamente sussidiabile in sede di liquidazione finale vanno preventivamente definiti in modo chiaro ed univoco nella decisione di sussidiamento. Particolare attenzione va posta a quelle situazioni in cui decisioni di terzi (in particolare quelle dei beneficiari dei sussidi) possono unilateralmente modificare l’entità della spesa sussidiabile69, senza possibilità d’intervento da parte dell’ente sussidiante. Va precisato che, ai fini della determinazione della spesa computabile, l’IVA dev’essere considerata nella sola misura in cui essa rappresenti per il beneficiario del sussidio un costo non recuperabile.

9.2.7 Decisione di sussidiamento

La decisine di sussidiamento è un documento fondamentale e dev’essere completa e vincolante per tutta l’Amministrazione. Essa deve segnatamente riassumere in un unico documento tutti i sussidi versati dall’autorità cantonale a vario titolo per un determinato progetto e contemplare la condizione generale in base alla quale l’ottenimento di ulteriori aiuti o contributi da terzi suscettibili di modificare il piano di finanziamento approvato rappresenta una elemento di cui l’istanza esecutiva competente dev’essere immediatamente informata e che può comportare una riduzione a posteriori del sussidio concesso.

La decisione di sussidiamento deve inoltre: -

precisare il progetto oggetto di sussidio ed i relativi documenti di base utilizzati per la presa di decisione; stabilire le istanze esecutive competenti e precisare quella incaricata di assicurare il coordinamento della procedura; stabilire le condizioni generali e particolari da rispettare; ribadire le modalità di versamento di acconti e liquidazione finale e la documentazione necessaria; prevedere una riserva relativa ai diritti di terzi e alle competenze decisionali specifiche di altre autorità; contemplare una riserva di riduzione o restituzione dei sussidi in caso di mancato adempimento delle condizioni o rispetto delle norme di legge applicabili; imporre la messa a disposizione di tutte le informazioni necessarie alla corretta gestione dell’incarto.

Ad esempio, ciò è avvenuto adottando il criterio della definizione della spesa sussidiabile per l’Albergo Walser e per l’Ostello GiovaniBosco partendo dal costo lordo per poi dedurre il provento della vendita degli appartamenti.

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67

9.2.8 Garanzie e fideiussioni Non devono essere emesse garanzie e fideiussioni a favore di altri enti sussidianti (pubblici o privati), a meno che questo non sia previsto in modo vincolante da norme del diritto federale.

Se emesse, garanzie e fideiussioni vanno verificate di volta in volta con i competenti servizi giuridici e liberate in funzione dell’effettivo avanzamento dei lavori (sulla base di situazioni intermedie certificate); inoltre, e in ogni caso, devono essere precisate le condizioni che devono perlomeno richiamare quelle previste nella decisione di sussidio. Garanzie e fideiussioni andrebbero comunque richieste sistematicamente a fronte dell’erogazione di prestiti da parte del Cantone.

La Confederazione richiede del resto sistematicamente - a fronte dell’erogazione di mutui LIM - la messa a disposizione di sufficienti garanzie da parte del beneficiario del mutuo o del Cantone, qualora il beneficiario non sia in grado di presentare tali garanzie (art. 12 LIM). Il Cantone per contro non richiede nessuna garanzia a fronte dell’erogazione di prestiti LIM70 e nemmeno è prevista, a livello di legge, una norma che conceda allo Stato la facoltà di far valere un’ipoteca legale a garanzia dell’obbligo di restituzione di questi prestiti71. Né una richiesta di garanzia (ipotecaria) specifica - indubbiamente opportuna in futuro - è stata comecchessia formulata a livello di singolo contratto di mutuo: le ragioni di questa mancata richiesta e iscrizione di garanzie sui mutui LIM cantonali sono state giustificate dalla SPEL al CCF con generiche e poco comprensibili motivazioni connesse con il “carattere promozionale” di questi aiuti.

A giusta ragione, ANGELO ROSSI ha recentemente ricordato che la legge federale sugli investimenti nelle regioni di montagna “prevede la partecipazione (in parte minima) al finanziamento con crediti a tassi di interesse agevolati, che devono quindi essere restituiti. Come ogni creditore che si rispetti, anche lo Stato può adottare misure per ridurre al minimo il rischio di non essere rimborsato dai suoi debitori. E la Confederazione lo fa in modo esemplare. Che il Cantone abbia deciso, in materia di investimenti basati sulla legge ricordata qui sopra, di non seguire l’esempio della Confederazione è deprecabile. Ma non mette in discussione né l’importanza degli investimenti che lo Stato fa per l’economia, né, secondo me, l’opportunità di una partecipazione dello Stato a investimenti realizzati da privati. In discussione restano invece i provvedimenti che lo Stato intende o non adottare per proteggersi contro debitori insolventi.

Quando sforno la pizza, mi metto i guanti” (ANGELO ROSSI, Per sfornare la pizza ci vogliono i guanti!, in TITO TETTAMANTI, Parliamo della Luna. Nove provocazioni sul Cantone Ticino, pag. 55 segg., 60).

70

71

Contrariamente a quanto previsto dalla LTur (art. 34 cpv. 3) e dalla L-Inn (art. 28).

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9.3

Modifica di leggi e regolamenti

La Commissione rinuncia in questa sede ad una formulazione concreta di eventuali modifiche di leggi o regolamenti e si limita a suggerire una serie di proposte all’attenzione del Consiglio di Stato e dei servizi competenti.

9.3.1 LSuss La LSuss - quale legge quadro - è applicabile a tutti i sussidi cantonali, ad eccezione tuttavia del suo capitolo III che riserva le disposizioni legislative speciali (art. 2). Ora, con messaggio n.

6002 del 27 novembre 2007, il Consiglio di Stato ha già opportunamente proposto una modifica dell’art. 8 LSuss volta a precisare gli obblighi informativi dei richiedenti, a sancire esplicitamente nella legge la possibilità - peraltro già prevista da qualche legge speciale - di negare il sussidio in caso di violazione di codesti obblighi e ad istituire infine un dovere specifico di assistenza fra le autorità amministrative e giudiziarie del Cantone e dei Comuni, anche se vincolate dal segreto d’ufficio, analogamente a quanto prescritto dalle leggi fiscali (art. 185 LT e 112 LIFD). Questa nuova norma - proprio nel settore che qui interessa contribuirà quindi ad assicurare la necessaria assistenza fra le autorità chiamate ad intervenire, a titolo diverso, nella procedura di sussidiamento ed essa imporrà anche al richiedente un obbligo specifico e preventivo d’informazione all’istanza esecutiva competente o ai servizi da essa delegati.

Come già s’è visto, i sussidi a favore della Centro turistico Grossalp SA, della GiovaniBosco SA e della Carì SA sono stati erogati spesso e volentieri da autorità diverse, con decisioni successive, sulla base del costo preventivato di singoli progetti poi realizzati a tappe. Ora, in casi di questa indole, la competenza decisionale dovrebbe essere attribuita dalla legge tenendo conto dell’importo globale della spesa sussidiabile, riferita beninteso a tutte le tappe del progetto: questa soluzione consentirebbe non solo di evitare che un’autorità sia praticamente “costretta” ad accogliere una domanda (successiva) di sussidio per motivi di continuità e di coerenza, ma permetterebbe altresì all’unica istanza competente di avere una visione d’assieme del progetto stesso. A mente della Commissione, sarebbe quindi opportuno codificare questo principio nella LSuss, facendo capo per analogia a quello previsto dalla LCPubb per l’aggiudicazione di diverse commesse singole o lotti simili fra di loro (art. 6 cpv. 3).

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9.3.2 LIM Questa legge dovrà essere abrogata e sostituita con una normativa d’applicazione, a livello cantonale, della Nuova politica regionale della Confederazione: la legge federale sulla politica regionale del 6 ottobre 2006 (LPR) è infatti entrata immediatamente in vigore il 1° gennaio 2008 ed essa ha segnatamente abrogato la legge federale del 21 marzo 1997 sull’aiuto agli investimenti nelle regioni montane72.

9.3.3 LTur La tassa di promozione a carico dei beneficiari di sussidi non è mai stata prelevata. Non spetta alla Commissione dei pronunciarsi sulla necessità o sull’opportunità di questo contributo, peraltro facoltativo nel testo della legge formale: in ogni caso, se si ritiene realmente che questa tassa sia controversa e di difficile applicazione, o comunque che le attività economiche che ricevono un sostegno finanziario sulla base della legge non debbano partecipare anch’esse al finanziamento del turismo cantonale73, l’art. 19 cpv. 3 LTur, risp. l’art. 12 RLTur devono essere abrogati o quantomeno modificati.

9.3.4 LCPubb La Commissione non ritiene, in primo luogo, che gli attuali limiti del 50% della spesa sussidiabile o di 1 milione di franchi - stabiliti dalla legge per i lavori sussidiati privati - debbano essere ritoccati verso il basso74. Non senza rilevare che un’eventuale diminuzione di questi limiti comporterebbe per l’ULSA un impegno accresciuto, giova poi ricordare che l’assoggettamento di un imprenditore quale committente alla legge sugli appalti racchiude pur sempre una limitazione della sua libertà economica e che questa limitazione deve pertanto essere sorretta da un interesse pubblico preponderante ed essere conforme al principio di proporzionalità (art. 27 e 36 Cost. fed.).

L’attuale assenza di una legislazione cantonale di esecuzione della LPR non può logicamente impedire l’applicazione nel nostro Cantone delle disposizioni sostanziali della nuova legge: la LIM del 1977 - peraltro già adattata alla legge federale del 21 marzo 1997 (BU 1999 pag. 283) - permane nondimeno applicabile nella misura in cui è ancora compatibile con il nuovo diritto federale e le autorità cantonali potranno in ogni caso fa capo alle norme di competenza e di procedura previste da questa legge (DTF 105 la 267 segg.; RDAT I-1995 n. 16).

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73 Cfr.

il messaggio n. 4625/6 del Consiglio di Stato pag. 31.

L’assoggettamento alla legislazione sugli appalti pubblici di oggetti o prestazioni sussidiati per più del 50% dei costi complessivi è peraltro prevista anche dall’art. 8 cpv. 2 lett. b CIAP ed in questa percentuale viene calcolato anche il sussidio da parte della Confederazione (messaggio 16 ottobre 1995, n. 4444, del Consiglio di Stato concernente l’approvazione del DL di adesione al concordato, pag. 10; EVELYNE CLERC, L’ouverture des marchés publics.

Effectivité et protection juridique, pag. 426/27).

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70

Ora, sotto questo profilo, l’applicazione della LCPubb dev’essere riservata all’aggiudicazione di opere che vengono sussidiate in modo cospicuo in termini assoluti o rispetto al valore della spesa sussidiabile e che legittimano pertanto il diritto dello Stato di esigere che tale aggiudicazione avvenga in base a questa legge (cfr., in tal senso, già il messaggio 11 settembre 1974 del Consiglio di Stato relativo alla vecchia legge sugli appalti del 1978, pag. 5).

D’altra parte, la verifica scrupolosa dei preventivi e l’accertamento altrettanto scrupoloso delle spese indispensabili alla realizzazione economica e razionale di un progetto sussidiato non hanno alcun rapporto con l’eventuale assoggettamento di tali progetti alla LCPubb e debbono essere esperiti in ogni caso in ossequio alle disposizioni della legge quadro e delle leggi speciali.

La Commissione, in questo contesto, ha peraltro preso atto dell’iniziativa parlamentare elaborata presentata il 22 gennaio 2008 dalla Commissione della gestione. Con questa iniziativa si propone una modifica dell’art. 2 cpv. 1 III frase LCPubb volta ad assoggettare alla procedura di appalto i committenti privati per opere sussidiate che ricevono sussidi - non solo dal Cantone, ma anche da altri enti pubblici ed in particolare dalla Confederazione - per un importo complessivo superiore ai limiti fissati da questa norma di legge.

Detto questo, giova poi rilevare che la LCPubb è pacificamente impostata per la gestione di commesse pubbliche da parte di committenti pubblici (in particolare il Cantone). L’applicabilità della legge a commesse affidate nel contesto della realizzazione di opera private sussidiate merita invece qualche riflessione. In effetti, se l’importo della spesa sussidiabile pari o superiore a 1 milione di franchi può essere mantenuto, quello fissato aprioristicamente al 50% della medesima spesa non risponde necessariamente ad un interesse pubblico preponderante e quindi alle finalità che sono perseguite con l’assoggettamento alla legge dei lavori sussidiati privati. A mente della Commissione, il campo d’applicazione della LCPubb dovrebbe essere limitato alle opere che hanno una certa importanza e che risultano veramente meritevoli di un controllo attento in ossequio ad un uso parsimonioso delle risorse (umane prima che finanziarie) in dotazione all’Amministrazione. Sotto questo profilo, un’opera sussidiata il cui volume lordo di spesa non raggiunge un determinato valore dovrebbe sfuggire all’applicazione della legge anche se il sussidio supera il 50% dell’importo sussidiabile: in altre parole, l’art. 2 cpv. 1 III frase LCPubb potrebbe essere completato con l’introduzione di un limite minimo al di sotto del quale il committente privato non deve in ogni caso far capo ad una procedura di appalto. Questa limitazione, inoltre, dovrebbe anche permettere di ridurre il numero di incarti di cui l’ULSA sarebbe chiamata ad occuparsi direttamente o quale istanza di supporto nel campo delle opere sussidiate e consentire in tal modo di concentrare le risorse verso una vigilanza più approfondita e mirata ai grandi progetti.

71

Andrebbe poi formalmente precisato poi formalmente precisato che il concetto di sussidio applicabile ai sensi della LCPubb esclude i prestiti rimborsabili se adeguatamente garantiti da pegno o ipoteca legale, mentre contempla garanzie e fideiussioni, che andrebbero però computate ai fini della determinazione dell’importo sussidiabile solo in misura parziale (ad esempio del 25%-50% del loro valore nominale).

Infine, andrebbero definite le sanzioni (oggi inesistenti) per i committenti che non rispettano la LCPubb e parimenti fissati i diritti dei concorrenti che sono danneggiati da una scorretta applicazione di questa legge da parte appunto dei committenti. In tal modo, si potrebbe rinunciare alla dispendiosa e macchinosa procedura attualmente in vigore, in base alla quale i committenti di opere sussidiate (inclusi i Comuni!) sono tenuti a sottoporre per approvazione preliminare i bandi di concorso all’ULSA.

9.4 Provvedimenti organizzativi

9.4.1 Ruolo dell’istanza esecutiva competente

Appare chiara e pacifica la necessità di ridefinire il ruolo dell’istanza esecutiva competente (in concreto della SPE) avuto riguardo al modo in cui questo ruolo è stato percepito e tradotto in pratica perlomeno sino alla fine del 2004. Particolarmente urgente e prioritario appare consolidare una cultura di “selezione e di gestione di progetti” che assicuri un uso parsimonioso delle risorse pubbliche messe a disposizione sotto forma di sussidi e mutui in base alla LIM e alla LTur (ma più in generale anche attraverso tutte le altre numerose leggi di sussidiamento)75. Questa nuova cultura deve rapidamente sostituire un approccio prioritariamente orientato alla promozione e alla gestione dei flussi monetari connessi con le decisioni di sussidio: lo Stato deve in altre parole riappropriarsi delle funzioni di “gatekeeper”, in passato troppo spesso ed in maniera troppo estesa delegate ad enti esterni (quali l’ETT o le Regioni di montagna) che perseguivano tutt’altri obiettivi - di per sé certamente legittimi - per rapporto ad un uso parsimonioso delle risorse finanziarie disponibili a livello cantonale.

Si veda al riguardo il messaggio/rapporto 27 novembre 2007 (n. 6001) del Consiglio di Stato sulla mozione 29 maggio 2006 presentata da Raoul Ghisletta, Francesco Cavalli e Mario Ferrari “Svincolo del segreto bancario e fiscale per richiedenti/beneficiari di sussidi/finanziamenti statali”, in part. Capitolo II. 75

72

In altre parole. I promotori sviluppino i progetti, se del caso insieme all’ETT e alle Regioni di montagna, e lo Stato si riservi un giudizio proprio sulla sostenibilità e sulla fattibilità di questi progetti: la capacità di selezionare accuratamente i progetti validi secondo i criteri (politici) definiti nelle specifiche leggi settoriali deve infatti al centro dei compiti (e delle competenze) delle istanze esecutive cantonali che sono preposte all’esame delle domande di sussidiamento.

9.4.2 Ruolo delle istanze di supporto

Il ruolo delle istanze di supporto (in particolare dell’ULSA, ma non solo) va meglio precisato. IN particolar, dev’essere chiara la distinzione tra chi deve chiedere precisazioni e verifiche (l’istanza esecutiva competente) e chi e come le deve fornire (l’istanza di supporto). La richiesta di verifiche tecniche o finanziarie dev’essere considerata una “Bringschuld” da parte dell’istanza esecutiva competente, e non una “Holschuld” da parte dell’istanza di supporto. IN effetti, è colui che porta la responsabilità globale del progetto (e della decisione di sussidiamento) che deve assicurarsi di aver svolto tutte le verifiche e gli accertamenti necessari per giungere ad una decisione di sussidiamento ponderata, e non le istanze di supporto che devono “farsi avanti” per mettere a disposizione le loro competenze e conoscenze.

9.4.3 Coordinamento interno La capacità di gestire le singole domande di sussidiamento come progetti dev’essere rafforzata, alla stregua peraltro del ruolo di coordinamento che l’istanza esecutiva deve assumere all’interno dell’Amministrazione. Per un progetto possono certamente collaborare diverse istanze esecutive, ma una di queste deve essere a priori incaricata di gestire in modo vincolante il coordinamento sia all’interno dell’Amministrazione, sia nei confronti del (potenziale) beneficiario dei sussidi pubblici eventualmente erogati. Ora, a questo scopo, la creazione di un organismo di coordinamento interdipartimentale che raccolga e selezioni le domande di aiuto appare un approccio meritevole di approfondimento: questo organismo dovrebbe permettere di individuare l’istanza esecutiva competente (qualora una sola fonte di sussidiamento entri in linea di conto) o definire l’istanza che dev’essere incaricata del coordinamento (qualora più fonti di sussidiamento entrassero in considerazione).

73

Dal profilo metodologico, una soluzione analoga a quella applicata per l’esame delle domande di costruzione (una sorta di “Mitberichtsverfahren”) potrebbe permettere di giungere all’ottenimento di tutte le informazioni e all’accertamento di tutte le condizioni che sono necessarie per l’emanazione di decisioni di sussidiamento veramente complete e coordinate.

9.4.4 Documentazione e gestione degli incarti La gestione degli incarti dev’essere radicalmente migliorata. La documentazione e la tracciabilità delle verifiche e dei contratti deve essere assicurata secondo standard e procedure prestabiliti. L’uso di liste di controllo e di strumenti di verifica obbligatori dev’essere esteso e reso sistematico; eccezioni alle procedure standard (quali ad esempio rinunce a determinate verifiche) devono essere approvate singolarmente e le relative giustificazioni vanno documentate.

9.4.5 Selezione delle priorità In questo particolare contesto, la Commissione ritiene essenziale definire una griglia uniforme per tutta l’Amministrazione cantonale che permetta di valutare il grado d’importanza e di priorità dei progetti per i quali vengono formulate richieste di sussidiamento. Sulla base dei criteri seguenti76: -

importanza assoluta (investimento lordo) complessità (attori in gioco, aspetti tecnici) urgenza carattere obbligatorio o facoltativo tipo di promotore (pubblico / privato) settore / ambito tematico livello di esperienza (ripetizione / progetto unico)

andrebbe elaborata una griglia che permetta di categorizzare i progetti in almeno tre grandi gruppi (A, B e C) per i quali definire tre differenti livelli di esame ed approfondimento in sede di allestimento delle decisioni di sussidiamento.

76

Elenco indicativo e non esaustivo.

74

Questo modo di procedere consentirebbe di concentrare - senza necessità di aumenti - le risorse sui progetti A (quelli maggiormente critici per complessità, profilo di rischio, importanza regionale o socioeconomica) e di standardizzare l’approccio per i progetti più semplici (categoria C).

9.5

Restituzione di sussidi

9.5.1 Procedura

Secondo le norme del capitolo III della LSuss, il diritto alla restituzione totale o parziale di sussidi - in caso di riduzione, revoca della decisione di concessione, rifiuto per inadempienza, per sottrazione allo scopo o per alienazione (art. 15-18) - si prescrive in cinque anni (art. 20 cpv. 1)77; la prescrizione del diritto alla restituzione inizia a decorrere dal giorno in cui l’istanza esecutiva competente ha avuto conoscenza del motivo della restituzione (art. 20 cpv. 3).

Come risulta dai lavori preparatori, questo termine di prescrizione di 5 anni è stato introdotto con riferimento alla legislazione tributaria e a quella sulla tariffa giudiziaria ed esso corrisponde anche alle indicazione di giurisprudenza del Tribunale federale e a quanto stabilito dalle normative sui sussidi della Confederazione78 e di altri Cantoni (rapporto 26 maggio 1994, n.

3990, della Commissione della gestione, pag. 3).

In base all’art. 20 cpv. 3 LSuss, il termine di prescrizione del diritto al rimborso comincia pertanto a decorrere quando l’istanza preposta ha avuto conoscenza dei fatti costituivi di questo diritto, ovverosia del suo principio de della sua portata, ed è quindi in grado di giustificare e sostanziare la propria pretesa (cfr. RENÈ A. RHINOW/BEAT KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, n. 34 B/IV/a; PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II 2a ediz., pag. 86).

77

Alla stregua peraltro del diritto al versamento

78 Per

la verità, secondo l’art. 32 cpv. 2 LSu, il diritto alla restituzione di aiuti finanziari o indennità si prescrive in un anno dal giorno in cui l’autorità di decisione ne ha avuto conoscenza, ma in ogni caso in dieci anni dalla sua nascita (FF 1987 I 344).

75

In questo contesto, giova ricordare infine che la compensazione di crediti e di debiti è per principio ammessa anche nel diritto pubblico secondo le regole degli art. 120 segg. CO: un ente di diritto pubblico può in particolare compensare un proprio credito, sia nei confronti di una persona di diritto privato sia nei confronti di una persona di diritto pubblico, e neppure è di rilievo il fatto che il credito da compensare dipenda da settori diversi dell’Amministrazione.

Inoltre - e secondo l’art. 120 cpv. 3 CO - un credito può essere opposto in compensazione anche se prescritto, a condizione tuttavia che esso non lo fosse ancora al momento in cui poteva essere compensato con l’altro credito (PIERRE MOOR, op. cit., pag. 90/91; ADELIO SCOLARI, Diritto amministrativo Parte generale, 2a ediz., n. 715/718).

9.5.2 Bosco 2000 / completamento Bosco 2000: doppie registrazioni In corso di esecuzione, gli interventi oggetto del progetto Bosco 2000 hanno dovuto essere ampliati in modo consistente, sia per opere supplementari che per interventi più onerosi.

Questi interventi sono stati oggetto di una richiesta di sussidiamento complementare, sfociata in un messaggio specifico (n. 5100). La relazione del perito giudiziario Lorenzo Fontana evidenzia che “nella presentazione dei costi relativi al progetto sussidiato [ndr. Bosco 2000] non si è provveduto ad un distinguo per i due progetti [ndr: Bosco 2000 e complemento]. Per cui il consuntivo presentato pari a Frs. 16'661'503.90 che porta ad un superamento di spesi di Frs. 1'258'503.90 non è a tutti gli effetti reale, proprio perché comprensivo dei costi di 2 progetti. (…) Si ritiene che su questo progetto non sia stata effettuata dall’ufficio sussidi [ndr.

ULSA], forse a causa di informazioni errate, una verifica tale da garantire che i costi inerenti questo singolo progetto [ndr. Bosco 2000] raggiungano l’importo considerato per i sussidi. Se si deducono dal consuntivo di questo progetto [ndr. Bosco 2000] tutte le fatture presenti anche nella richiesta di sussidio “Completazione progetto 2000” ne risulta un consuntivo di Frs. 15'337’832.10 contro un preventivo di Frs. 15'403'000.--, questo calcolo avrebbe portato ad un minor versamento di sussidi di circa Frs. 15'500.-- per LTur e di circa 14'000.-- per sussidi LIM oltre che minori mutui (LIM Cantone e Confederazione) per circa Frs. 24'000.--.”

La Commissione condivide queste conclusioni del perito giudiziario.

76

9.5.3 Completamento Bosco 2000: “Accordino” TechnoAlpin Nell’ambito dei lavori sussidiati nel contesto del completamento del progetto bosco 2000 (messaggio n. 5100), la CTG ha deliberato diverse opere per la realizzazione dell’innevamento programmato alla ditta TechnoAlpin Schweiz AG. Questi lavori sono stati eseguiti nel 2000 e fatturati per complessivi CHF 948'330.--. Dagli atti istruttori svolti dal PP Stauffer nel 2003/2004 emerge in modo chiaro come il fornitore abbia di fatto concesso uno sconto di CHF 100'000.-- alla CTG SA. Tale sconto non è però stato dedotto dalla spesa computabile ai fini del sussidio in quanto fra il fornitore e l’ing. Frapolli era stato stipulato un accordo scritto (denominato “Accordino”), con data 25 luglio 2001. Questo accordo prevedeva il pagamento parziale delle prestazioni mediante consegna di azioni della CTG SA per valore di pari importo nominale da parte dell’ing. Frapolli. Tali azioni vennero effettivamente consegnate il 10 settembre 2002. L’”Accordino” prevedeva pure il ristorno delle medesime azioni per CHF 1.00 all’ing. Frapolli entro un periodo di tre anni dalla consegna. Questa inusuale modalità di pagamento ha permesso a CTG SA di dichiarare un importo pagato di CHF 100'000.-superiore alla realtà economica della transazione cosicché, su codesto importo, sono stati erogati sussidi e prestiti non dovuti. Questa fattispecie è stata peraltro indirettamente confermata anche dall’ing. Frapolli, quando il 17 novembre 2003 davanti al PP ha affermato quanto segue: “(…). E’ chiaro che così facendo la TechnoAlpin de facto rinunciava ad incassare il suo credito residuo nei confronti della Grossalp dato che le azioni che riceveva doveva restituirle a me.(…)”.

Come correttamente rileva poi il perito giudiziario Lorenzo Fontana nella sua perizia del 17 febbraio 2004, una registrazione corretta di questa operazione avrebbe ridotto l’importo finale per l’innevamento programmato da CHF 2'126'756.90 accertati dall’ULSA a fronte di un preventivo di CHF 2'125'000.--, a CHF 2'026'756.90. Ciò avrebbe portato ad una minor erogazione di sussidi a fondo perso LIM e LTur per complessivi CH 48'925.06 e - in base alla già citata perizia giudiziaria - ad un minor prestito LIM CH di CHF 24'462.53.

Anche in questo caso, la Commissione condivide le conclusioni del perito giudiziario.

77

9.5.4 Prestazioni fatturate da Heli TV SA La Commissione ha preso atto che Heli TV ha emesso (tra il 25 settembre 2004 ed il 28 ottobre 2004) tre fatture per prestazioni proprie a favore della CTG SA per complessivi CHF 1'100'000.00. Queste fatture sono state contabilizzate dalla CTG SA (e direttamente dalla GiovaniBosco SA) ai fini dell’ottenimento di sussidi (acconti). Heli TV SA ha poi in tempi relativamente rapidi - con lettera semplice del 25 ottobre 2005, senza alcun tentativo di incasso o di consolidamento del credito in prestito - rinunciato al proprio credito. In questo modo, CTG SA ha beneficiato su questo importo (CHF 1'000'000.00? CHF 538'000.00 oggetto di sussidio alla GiovaniBosco SA) dei sussidi cantonali nella misura del 50-75% su prestazioni che la CTG SA non ha (effettivamente) mai pagato. A mente della Commissione, questa parte di sussidi è stata versta senza che CTG SA ne avesse il diritto, ragione per cui sarebbe opportuno - oltre che giustificato - l’avvio di una procedura di restituzione / recupero ai sensi della LSuss. L’importo potenzialmente in gioco ammonta a CHF 421'500.00 (pari ad un importo totale di CHF 562'000.00 ad una aliquota di sussidio del 75%).

Situazione analoga si presenta per rapporto ai sussidi versati alla GivaniBosco SA. CTG SA ha infatti fatturato alla GiovaniBosco SA prestazioni di direzione lavori per CHF 538'999.--, senza aver assunto il corrispondente costo, che le è stato integralmente stornato da Heli TV SA. di conseguenza, questa fattura – in quanto pagata e proporzionalmente riferibile alla costruzione dell’Ostello (per almeno CHF 250'000.—effettivamente versati) – ha generato l’erogazione di un sussidio non dovuto, quantificabile in almeno il 50% (aliquota globale di sussidiamento dell’Ostello) e quindi in ca. CHF 125'000.--. Questo sarebbe quanto avvenuto nella misura in cui le prestazioni dell’ing. Frapolli fossero state direttamente fatturate (e successivamente stornate/condonate ) da Heli TV SA a GiovaniBosco SA, senza “transito” contabile attraverso la CTG SA.

9.5.5 Liquidazione impianto da riscaldamento Albergo Walser / Ostello Anche la liquidazione dei costi relativi all’impianto da riscaldamento necessiterebbe – a mente della Commissione – una rettifica con relativa richiesta di restituzione di sussidi.

L’importo complessivo dell’impianto ammonta a CHF 252'625.-- e corrisponde all’importo fatturato dall’ing. Frapolli alla GiovaniBosco SA ( e da questa a lui integralmente pagato). Gli importi sussidiabili a preventivo ammontavano a CHF 115'000.-- per l’Albergo e a CHF 210'000.-- per l’Ostello. Tenuto conto che il costo di CHF 252'625.-- è stato integralmente 78

riconosciuto come sussidiabile nella liquidazione dell’Ostello, il sussidio concesso all’ing.

Frapolli per la costruzione dell’Albergo dev’essere rettificato proporzionalmente all’importo inserito a preventivo per quella parte d’opera (indicativamente valutabile a CHF 115'000.--). L’ammontare definitivo della restituzione va calcolato congiuntamente alla rettifica di cui al paragrafo successivo, relativa al calcolo della volumetria.

9.5.6 Calcolo della volumetria Ostello GiovaniBosco e Albergo Walser Il rapporto del CCF ha evidenziato come le modalità di calcolo adottate per definire la spersa computabile ai fini della determinazione del sussidio a favore dei progetti Albergo Walser e Ostello GiovaniBosco a Bosco Gurin non fosse adeguata. La Commissione condivide questa osservazione: la semplice deduzione del costo totale dei proventi della vendita degli appartamenti ai privati non permette di tenere adeguatamente in considerazione le diverse tipologie di costo generate dalle diverse parti dell’opera. Una verifica richiesta a posteriori all’ULSA ha permesso di evidenziare che la presa in considerazione proporzionale dei costi della parte “privata” e della parte “sussidiata” avrebbe ridotto in misura importante l’importo sussidiabile (e il sussidio) sia per l’albergo che per l’ostello. I sussidi versati in eccesso per la realizzazione dell’albergo sono quantificabili in CHF 102'000.-- e per l’ostello in CHF 175'000.--. Il calcolo definitivo dovrebbe inoltre tener conto della correzione relativa all’impianto di riscaldamento, di cui al paragrafo precedente.

9.5.7 Ostello GiovaniBosco: verifica della liquidazione finale A complemento di quanto esposto al paragrafo precedente per l’Ostello si osserva quanto segue. Per la sua realizzazione la SPEL ha concesso alla GiovaniBosco SA sussidi e mutui per complessivi 2 milioni di franchi, su una spesa computabile di CHF 4 milioni. In data 22 aprile 2002 la società ha trasmesso una prima liquidazione che faceva stato - per lavori apparentemente relativi alla sola realizzazione dell’Ostello (parte sussidiabile) - di costi complessivi (pagati e computabili) per CHF 5'814'291.9579. Questa liquidazione non contemplava la fattura di CHF 538'000.-- emessa dalla CTG SA per direzione generale dei lavori. Il 18 luglio 2002 GiovaniBosco SA ha trasmesso all’ULSA un secondo elenco (attinente - secondo le indicazioni fornite dal membro del consiglio d’amministrazione della Grossalp Boris Martinetti al PP Stauffer - a “tutte le opere eseguite, relative sia all’Ostello che agli appartamenti”), che fa stato di costi complessivi (computabili) per CHF 7'259'495.30 79

La procedura seguita dal capo dell’ULSA è ben descritta nel verbale d’interrogatorio reso dall’arch. Minoretti al PP Stauffer il 21 gennaio 2004. Essa è certamente da qualificare come lacunosa: così, a titolo d’esempio, non ha permesso di accertare la presenza - ai fini del sussidiamento - della nota fattura di CHF 538'000.-- emessa dalla CTG SA alla GiovaniBosco SA per la direzione dei lavori. Anche il calcolo proposto dalla GiovaniBosco SA per giustificare l’ottenimento del sussidio massimo promesso - accettato dal capo dell’ULSA - deve essere considerato come sbagliato. Esso tiene in effetti conto, oltre che del totale delle fatture indipendentemente dal fatto che esse siano o meno state pagate (come dimostra il caso della già citata fattura Grossalp per la direzione lavori) - anche di due posizioni che la Commissione ritiene non computabili: il valore del terreno (CHF 63'550.--) e i costi per interessi passivi sul conto costruzione (CHF 170'000.--). Prendendo per pagate (anche se ciò non corrisponde al vero) tutte le fatture di cui alla liquidazione del 18 luglio 2002 al netto degli sconti si ottiene pertanto un costo totale di CHF 7'025'945.30, da cui va dedotto il provento della vendita degli appartamenti quantificato in CHF 3'099'000.--. Il valore computabile ai fini del sussidio ammonta a CHF 3'926'945.30, con una differenza di CHF 73'054.70. Se invece del valore di vendita si dovesse detrarre dal costo globale il costo effettivo degli appartamenti, così come dichiarato dalla stessa GiovaniBosco SA (CHF3'253'716.55), il minor valore sussidiabile ammonterebbe a CHF 227'771.25. Va inoltre considerato il fatto che, al momento del versamento del saldo, l’ULSA aveva la certezza che fossero stati pagati almeno CHF 4'000'000.-- relativamente alla costruzione complessiva, ma non disponeva di alcuna garanzia che questi pagamenti si riferissero unicamente alla parte sussidiabile dell’Ostello80.

Nel verbale d’interrogatorio reso dall’ing. Frapolli davanti al PP Stauffer il 21 gennaio 2004, lo stesso Frapolli - in relazione alla liquidazione 22 aprile 2002 - afferma fra l’altro che “essa riguardava tutta la costruzione, quindi sia la parte ostello che la parte abitazione”.

79

Prova di quanto affermato è data sempre dall’ing. Frapolli nel verbale d’interrogatorio del 21 gennaio 2004 davanti al PP Stauffer, quando afferma “che è vero che la lista di 5,9 mio di CHF riprende i costi indistintamente legati all’Ostello ed alla parte appartamenti. Io però avevo fatto internamente una scissione per sapere come ripartire i costi”.

80

80

9.5.8 Vendita arredamento Albergo Walser Il 7 ottobre 1999 l’ingegner Giovanni Frapolli ha venduto alla Centro Turistico Grossalp SA (che gestiva l’Albergo Walser sulla base di un contratto di locazione, nel frattempo rescisso) l’intero inventario dell’Albergo medesimo per l’importo di CHF 469'000.--. Il prezzo non risulta essere stato pagato dalla CTG SA, ma ha contribuito ad aumentare la posizione creditoria dell’ing. Frapolli nei confronti della stessa società. L’inventario figurava nel preventivo approvato per l’importo di CHF 405'000.--. In sede di liquidazione i relativi importi figuravano pure come spesa oggetto della richiesta di sussidio. Ne conseguirebbe, secondo logica, che la successiva vendita a terzi - mai autorizzata dalla SPE - configura una situazione tale da giustificare una richiesta di restituzione del sussidio, proporzionalmente alla quota sussidiata.

9.5.9 Sussidiamento Capanna Grossalp In base alla ricostruzione che ha potuto effettuare la Commissione con la collaborazione del CCF, risulta che l’ing. Giovanni Frapolli ha anticipato l’investimento relativo alla sistemazione della Capanna Grossalp per complessivi CHF 239'000.-- andati ad aumentare la sua posizione creditoria nei confronti della CTG SA. Questi interventi sono poi stati oggetto di sussidiamento da parte dello Stato, con modalità non conformi alle disposizioni di legge: opera già realizzata e nessuna prova del pagamento delle stesse, poiché il versamento da parte della CTG SA non è ancora intervenuto.

9.5.10 Recupero IVA Come indicato in precedenza, il messaggio n. 5131 prevedeva una clausola di rettifica degli importi sussidiabili in relazione al recupero dell’IVA. Tale rettifica non risulta essere stata effettuata in sede di liquidazione finale del progetto. Assumendo una quota di recupero pari al 50% ed un importo IVA pari a CHF 904'000.-- ca. come da messaggio, nonché un’aliquota di sussidio a fondo perso del 50%, la diminuzione del sussidio ammonterebbe a CHF 225'000.--, mentre la riduzione dei mutui sarebbe di ca. CHF 112'500.--. Tenuto conto del volume di spesa computabile accertato dall’ULSA, il recupero dell’IVA su detta spesa non avrebbe comunque un impatto in termini di minor erogazione di sussidi.

Analogo calcolo andrebbe effettuato anche per tutte le altre opere oggetto di sussidiamento: non essendo una simile clausola esplicitamente prevista dalle disposizioni di concessione del sussidio, la Commissione reputa che una pretesa non possa esser fatta ragionevolmente valere in applicazione del principio di buona fede. La verifica della correzione della spesa computabile va per contro effettuata in sede di liquidazione finale per il progetto di innevamento programmato in fase di realizzazione a Carì.

81

9.5.11 Mancata applicazione della LCPubb / Mancato rispetto della LE e della LFo La Commissione reputa che una pretesa di restituzione parziale dei sussidi in conseguenza della (puntuale) mancata applicazione della Lapp / LCPubb sia da escludere, già e soprattutto a fronte dell’oggettiva difficoltà di poter dimostrare che l’applicazione di queste due leggi avrebbe effettivamente permesso di ridurre i costi sussidiabili.

Una richiesta di restituzione potrebbe a dire il vero essere concepita anche in termini astratti e motivata con il semplice mancato rispetto di una condizione essenziale per l’ottenimento dell’aiuto statale, vale a dire l’assoggettamento alla legge di tutti i lavori effettivamente sussidiati nella misura prevista dall’art. 2 cpv. 1 III frase e, di riflesso, il ricorso ad una procedura d’aggiudicazione che sia conforme ai requisiti posti dagli art. 7 e segg. LCPubb: si tratterebbe in questo caso di valutare per apprezzamento l’entità della richiesta di restituzione.

Analogo approccio potrebbe essere seguito, sempre in linea teorica, per quel che attiene al mancato rispetto delle norme edilizie (con particolare riferimento ai citati casi dell’Albergo Walser e dell’impianto di innevamento programmato a Bosco Gurin) nonché delle condizioni fissate dal permesso di dissodamento ottenuto dalla CTG a Bosco Gurin.

9.5.12 Nel caso concreto?

Le possibilità di intervenire in qualche modo sulle decisioni di sussidiamento già adottate ovvero di ridurre i sussidi a dipendenza delle minori spese effettive e computabili (art. 15 LSuss) o di revocare le decisioni poiché l’aiuto è stato concesso disattendendo le condizioni stabilite dalla LCPubb, dalla LE o dalla LFo (art. 16 LSuss), con conseguente restituzione delle prestazioni versate in esubero - inducono a queste considerazioni.

9.5.12.1 Revoca di decisioni di sussidiamento Una decisione cresciuta in giudicato può essere revocata - come in casu - in base ai criteri stabiliti dalla legge o, se la legge non risolve il problema, facendo capo ai principi sviluppati dalla giurisprudenza e dalla dottrina; inoltre, una decisione non può di regola essere revocata quando l’autorità ha omesso di procedere ad una sufficiente istruzione del caso (ADELIO SCOLARI, n. 860-861 e 868-871; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4a ediz., pag.

271/72).

Ora, a mente della Commissione, un’eventuale revoca per violazione della legge sugli appalti appare esclusa poiché il beneficiario potrebbe prevalersi con successo dei principi di buona fede e delle proporzionalità. La SPEL/SPE non ha infatti coinvolto tempestivamente l’ULSA nella procedura di concessione dei sussidi, né lo ha posto per tempo nelle condizioni di verificare la corretta applicazione della normativa sulle commesse pubbliche, ed ha peraltro autorizzato in più di un’occasione - senza grandi approfondimenti e senza richiedere il 82

preavviso dell’ETT (art. 16 cpv. 4 RLTur) - l’avvio anticipato dei lavori. Certo, le società beneficiarie e il promotore non potrebbero prevalersi dell’ignoranza della legge: purtuttavia, non si può rimproverare ai richiedenti di non aver fatto capo sin dall’inizio ad un appalto pubblico allorquando il sussidio - nei termini stabiliti dall’art. 2 cpv. 1 III frase LCPubb - non era stato ancora formalmente concesso. A mente della Commissione, in altre parole, i difetti riscontrati nella trattazione delle pratiche ed il cattivo coordinamento esistete fra istanza esecutiva e servizi tecnici non possono essere imputati ai beneficiari dei sussidi, che subirebbero peraltro ulteriori perdite finanziarie finanche insopportabili, né legittimare quindi una revoca delle relative decisioni per la mancata, tempestiva applicazione delle norme sulle commesse pubbliche.

Le stesse considerazioni valgono in sostanza per il mancato rispetto delle condizioni poste dall’autorizzazione di dissodare e per le carenze riscontrate a livello di permesso di costruzione: anche queste circostanze vanno addebitate ad una certa negligenza o quantomeno ad una certa passività dei servizi cantonali e, rispettivamente, delle autorità comunali.

9.5.12.2 Restituzione di sussidi Aperta rimarrebbe invece - nei limiti beninteso del termine di prescrizione stabilito dall’art. 20 cpv. 3 LSuss - la possibilità di richiedere la restituzione di prestazioni versate in eccedenza, avuto riguardo agli importi effettivamente e concretamente sussidiabili81. La Commissione ritiene che l’avvio di queste eventuali procedure di recupero debba semmai esser deciso dalle istanze che erano preposte alla concessione dei sussidi e si limita a rilevare che l’inizio del termine di prescrizione non potrebbe comunque e logicamente coincidere con quello di presentazione di questo rapporto, attraverso il quale tali istanze verrebbero a conoscenza dei possibili motivi di restituzione. Le istanze competenti ai sensi della LSuss, con il supporto di altri servizi tecnici e specialistici, devono costantemente vigilare sulla corretta applicazione della legge, verificare scrupolosamente il piano di finanziamento ed assicurarsi soprattutto che gli aiuti dello Stato siano commisurati agli importi che sono realmente sussidiabili. Gli aiuti nei casi di cui s’è detto sono stati invece concessi - almeno in parte - senza le necessarie e puntuali verifiche di dettaglio e questa omissione deve essere ascritta alle entità preposte che, a vario titolo e nell’ambito delle rispettive competenze, hanno istruito le pratiche e preparato ed emanato le relative decisioni82.

Questi importi - come peraltro risulta dai paragrafi precedenti - andrebbero in taluni casi debitamente quantificati, facendo capo alla SPE e all’ULSA e sulla base di analisi di dettaglio che esulano dal mandato della Commissione.

82 In modo particolare, una verifica supplementare ai fini di un’eventuale procedura di restituzione non è neppure stata esperita allorquando il caposezione d’allora della SPEL ha perlomeno ricevuto la perizia Fontana e ne ha parlato con il denunciante Fulvio Sartori.

81

83

9.6 Progetti in corso 9.6.1 Posteggio Carì Il progetto del posteggio di Carì merita un commento particolare. Al momento della redazione di questo rapporto, il progetto risulta solo parzialmente realizzato. La parte d’opera già eseguita è stata di fatto integralmente finanziata dallo Stato, essendo la spesa effettuata anticipata completamente da Banca Stato mediante un credito garantito da una fideiussione dello Stato per CHF 500'000.--. Il piano di finanziamento proposto con la domanda di sussidio dalla Carì SA prevedeva una modalità di rimborso progressiva grazie agli introiti di un prelievo supplementare di CH 2.-- a passaggio sulla stazione di Carì. Tale rimborso non ha avuto luogo né nelle stagioni 2004/2005 e 2005/2006, né in quella 2006/2007. La società ha dichiarato per iscritto83 - contrariamente agli impegni assunti in sede di domanda di sussidio - di non voler procedere ad ammortamenti o rimborsi della linea di credito in essere con BancaStato, trasferendo di conseguenza il rischio finanziario di questa operazione integralmente al Cantone. Stando così le cose, la Commissione propende per una soluzione radicale della questione, essendo venuti a mancare i presupposti per una gestione ordinata di questo progetto. La soluzione proposta è quella di recuperare dalla società i diritti di proprietà (risp. di utilizzazione) del posteggio e la titolarità del debito presso BancaStato, introducendo contestualmente un sistemi di prelievo di tasse di parcheggio che permetta di abbattere progressivamente l’esposizione bancaria fino al momento in cui la proprietà del posteggio possa essere trasferita (a titolo oneroso) al nuovo Comune cha provvederà poi alla completazione delle opere ancora mancanti.

9.6.2 Innevamento programmato Bosco Gurin La completazione delle procedure di sussidiamento relative al progetto di innevamento programmato di Bosco Gurin dev’essere subordinata alla presentazione della prova del rispetto di tutte le condizioni poste dai servizi federali e cantonali, in particolare per quanto concerne le decisioni di dissodamento del 1998. Inoltre, dev’essere effettuata la rettifica dell’importo sussidiabile per tenere in considerazione il recupero dell’IVA.

Nella lettera 13 dicembre 2006 di Carì 2000 SA a Banca Stato si legge fra l’altro: “Pertanto, nonostante riconosciamo di aver firmato il documento che ci vincola a fare gli ammortamenti, vi comunichiamo che a causa della difficile situazione in cui ci troviamo e nella quale si trovano tutte le società di impianti di risalita non procederemo al versamento degli ammortamenti che dovranno in futuro essere assunti dal nuovo Comune.” (evidenziazione presente nel testo originale). Questa lettera - trasmessa in copia al direttore del DI, alla Divisione dell’economia, alla SPE ed alla SEL - non ha avuto altro effetto se non quello di trasferire l’onore degli ammortamenti in primis al Cantone quale fideiussore e in seconda battuta alla Banca medesima. Non risulta che servizi dello Stato siano intervenuti presso la società per richiamarla formalmente ai suoi obblighi verso la Banca e verso lo Stato quale fideiussore.

83

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9.6.3 Innevamento programmato Carì La liquidazione dei sussidi decisi per la realizzazione dell’innevamento programmato a Carì va subordinata alla conclusione del progetto e al rispetto integrale delle condizioni di ammortamento del finanziamento erogato per la realizzazione del posteggio di Carì. I sussidi ancora dovuti per i progetti in corso o non ancora definitivamente liquidati potrebbero eventualmente essere oggetto di compensazione con le pretese di restituzione/recupero evidenziate in precedenza.

10 Considerazioni conclusive I progetti realizzati a Bosco Gurin ed a Carì sono stati volontariamente messi in atto da un promotore privato, rispettivamente da società private. La loro rilevanza dal profilo economico per le regioni in cui sono stati realizzati non è qui in discussione: oggetto di valutazione conclusiva è il rispetto di due principi fondamentali che dovrebbero essere tenuti presenti ogniqualvolta si debba allestire una decisione di sussidiamento che fa capo a risorse pubbliche: il principio dell’interesse pubblico e quello di sussidiarietà. Ora, secondo il giudizio della Commissione, questi due principio non sono stati adeguatamente considerati al momento delle decisione di sussidiamento: è infatti incomprensibile che per progetti comunque non obbligatori, promossi da privati ed impostati anche (e logicamente) per generare reddito, la cui fruizione resta pure sempre aperta ad una cerchia relativamente ridotta di cittadinisciatori e cittadini-escursionisti, si siano emanate decisioni d’aiuto che hanno in più di un caso raggiunto la soglia del 75% dei costi complessivi. A questi livelli, ma più in generale quando il sussidio supera il capitale di rischio privato, appare poco provvido parlare di “sussidiarietà”: meglio sarebbe parlare di progetti (o di infrastrutture) “pubblici”. Ma allora si dovrebbero impostare progetti e gestione delle relative infrastrutture sin dall’inizio con i criteri che sono caratteristici del settore pubblico. Più di un indizio induce a ritenere che i promotori dei progetti realizzati a Bosco Gurin e a Carì sono stati erroneamente considerati dallo Stato alla stessa stregua di quelli di un Comune di valle che realizza, tanto per fare un esempio di un’infrastruttura obbligatoria di manifesto interesse pubblico, un riparo valangario: ora, questo approccio non appare adeguato per assicurare una gestione parsimoniosa delle risorse pubbliche quando si è confrontati a progetti privati.

I sussidi riconosciuti a Bosco Gurin ed a Carì hanno carattere facoltativo: essi sono quindi soggetti - per definizione - ad una decisione d’apprezzamento da parte di chi ha la facoltà di concedere l’aiuto. Purtroppo in più di un caso - complice la “Salamitaktik” utilizzata in entrambe le stazioni - sussidi che avevano carattere facoltativo sono di fatto progressivamente divenuti di carattere (quasi) obbligatorio: un loro mancato riconoscimento avrebbe infatti significato la perdita di quanto erogato in precedenza a titolo, appunto, di sussidi facoltativi.

Questa richiesta non era orientata a valutare l’operato del promotore dei progetti di Bosco Gurin e di Carì: l’ing. Frapolli ha comunque svolto un ruolo assai centrale nei rapporti con l’Amministrazione e con l’autorità politica. La Commissione non può non sottolineare come al dinamismo di un promotore assai abile e sicuro di sé non abbia fatto riscontro altrettanta 85

sicurezza operativa e chiarezza di ruoli e competenze sul fronte pubblico. L’asimmetria nella gestione del progetto appare in modo evidente, ed è tanto più preoccupante se si tien conto del fatto che lo Stato - nel proprio ruolo di ente sussidiante - non è solo “partner” di un promotore privato, ma è anche arbitro, nel senso che ha la facoltà di stabilire le regole ed è tenuto a verificarne il rispetto.

Dal profilo organizzativo, la Commissione deve sottolineare il fatto che le istanze preposte non hanno percepito per tempo l’entità complessiva dei progetto sussidiati e non si siano dotate degli strumenti operativi e di verifica necessari per poterli adeguatamente gestire.

Preoccupante è pure una certa lentezza nel riconoscere la necessità di dotarsi di risorse compatibili con l’entità dei compiti che si vogliono affrontare.

La mancata percezione della reale dimensione degli interventi, un eccessivo frazionamento operativo accompagnato da un insufficiente coordinamento interno, una carente direzione di progetto ed un ruolo non sempre preminente del “controllore” rispetto al “controllato” sono certamente da annoverare fra le cause principali dei problemi rilevati ed analizzati in questo rapporto.

Una considerazione, infine, merita anche l’aspetto temporale: sia a Bosco Gurin che a Carì moltissime decisioni hanno dovuto essere prese sotto una pressione assai notevole. La Commissione ritiene - sulla base di una valutazione a posteriori indubbiamente più facile - cha alcune di queste “urgenze” fossero in realtà solo presunte tali: forse, un maggior coraggio da parte di chi era tenuto a statuire avrebbe permesso di prendere decisioni più ponderate e avrebbe magari reso palesi con qualche anno di anticipo debolezze strutturali che erano peraltro già presenti da tempo (in particolare a Carì) e che sono poi emerse in modo puntuale.

L’auspicio della Commissione - confrontata con una situazione oggettivamente assai complessa ed intricata e con valutazioni delicate - è che questo documento possa contribuire a riformulare priorità chiare e a concentrare le (poche) risorse disponibili su progetti selezionati con cura e seguiti con grande attenzione.

11 Ringraziamenti I commissari incaricati ringraziano innanzitutto il Consiglio di Stato per la fiducia che è stata loro accordata attraverso il conferimento di questo mandato, particolarmente difficile ed impegnativo ed anche - per certi versi - non privo di insidie. Essi desiderano inoltre ringraziare il Controllo cantonale delle finanze (in particolare il direttore Giampiero Ceppi, i periti revisori Daniela Bazzotti e Sacha Lembo e la segretaria Prisca Moser) nonché le signore Chiara Ferrari e Cristina Bognuda-Martinetti per la preziosa collaborazione prestata durante lo svolgimento di questo delicato compito.

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(Guido Corti)

(Michele Passardi)

Distribuzione: - Consiglieri di Stato - Cancelliere dello Stato - Direttore del Controllo cantonale delle finanze - Membri della Commissione dâ&#x20AC;&#x2122;inchiesta

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