Rapporto nevegate

2. Premessa Il Consiglio di Stato ha deciso l’apertura di un’inchiesta amministrativa in merito all’erogazione di sussidi pubblici a favore delle stazioni invernali di Bosco Gurin e di Carì nel periodo 19962006 con risoluzione n. 4918 del 26 settembre 2007. L’inchiesta amministrativa è stata affidata all’economista Michele Passardi e al giurista del Consiglio di Stato Guido Corti. I commissari designati si sono peraltro avvalsi sin dall’inizio della preziosa collaborazione del Controllo cantonale delle finanze ed in particolare del suo direttore, Giampiero Ceppi, e dei periti revisori Daniela Bazzotti e Sacha Lembo.

Il presente rapporto costituisce il risultato degli accertamenti svolti tra l’inizio del mese di ottobre del 2007 e la metà del mese di gennaio del 2008.

3. Modalità di accertamento e di lavoro La decisione di apertura dell’inchiesta amministrativa è stata preceduta da un approfondito lavoro di accertamento dei fatti svolto dal Controllo cantonale delle finanze (CCF) su mandato del Consiglio di Stato. L’incarico è stato attribuito con risoluzione governativa n. 3534 del 10 luglio 2007. Sulla base di tale incarico, il CCF ha consegnato un primo rapporto speciale in data 10 settembre 2007. Con risoluzione n. 4836 del 25 settembre 2007 il Consiglio di Stato ha richiesto al CCF una serie di approfondimenti ed ulteriori accertamenti che sono confluiti nella versione finale del rapporto speciale consegnata al Governo in data 12 ottobre 2007.

Ai commissari è stata messa a disposizione il 3 ottobre 2007 una versione ridotta del rapporto del 10 settembre (in particolare le parti 1 e 2 dello stesso, oltre alle relative carte di lavoro). In seguito, i commissari hanno potuto accedere dalla metà di ottobre in poi al rapporto completo nella sua versione del 12 ottobre 2007 e a tutte le carte di lavoro elaborate dal CCF. A partire dalla metà del mese di ottobre 2007 i commissari hanno inoltre potuto visionare gli incarti originali forniti dalla Sezione del promovimento economico e del lavoro (SPEL) prima e dalla Sezione della promozione economica (SPE) poi; gli incarti originali sono stati depositati e visionati presso il CCF. Non è stato per contro possibile visionare gli incarti relativi ai progetti oggetto di sussidiamento a Bosco Gurin e a Carì presso la Direzione del Dipartimento delle finanze e dell’economia, in quanto gli stessi non risultano reperibili nei corrispondenti archivi.

I commissari hanno infine potuto esaminare alcuni atti relativi al procedimento penale Sartori/Frapolli conclusosi nel marzo 2004 con una decisione di non luogo a procedere emanata dall’allora procuratore pubblico Emanuele Stauffer. L’accesso agli atti è stato richiesto dal Consiglio di Stato in data 25 settembre / 2 ottobre 2007 ed è stato concesso con decisione 12 novembre 2007 dalla Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello. I documenti sono stati effettivamente messi a disposizione il 7 dicembre 2007.

Nel quadro della procedura sono stati sentiti i signori Arnoldo Coduri (direttore della Divisione dell’economia del DFE dal maggio 2002), Charles Barras (già capo della Sezione del 3

promovimento economico e del lavoro, dal gennaio 2002 all’agosto 2004), Gianluca Chioni (capo dell’Ufficio dell’amministrazione e del controlling della SPE dal giugno 2005), Valesko Wild (capo dell’Ufficio della promozione e della consulenza della SPE dal gennaio 2005), Piergiorgio Minoretti (capo dell’Ufficio dei lavori sussidiati e degli appalti [ULSA] del Dipartimento del territorio) e Antonio Meucci (collaboratore dello stesso Ufficio). Per contro, non sono stati esperiti accertamenti esterni supplementari, oltre a quelli svolti dal CCF, che risultano dettagliati e completi, come peraltro attestano le dichiarazioni di completezza raccolte dal CCF medesimo nell’ambito della redazione dei già citati due rapporti speciali del 10 settembre e del 12 ottobre 2007. Eventuali accertamenti presso terzi esterni all’Amministrazione cantonale esulano del resto dalle competenze specifiche della Commissione d’inchiesta e potranno se del caso essere effettuati delle Autorità preposte nel quadro delle prerogative loro affidate dalla legge. Una serie di accertamenti prezzo terzi è stata peraltro esperita dal perito giudiziario Lorenzo Fontana nell’ambito dell’inchiesta svolta negli anni 2003/2004 dal PP Emanuele Stauffer relativamente alla denuncia inoltrata dal signor Fulvio Sartori: i risultati di questi accertamenti sono consegnati nella perizia 17 febbraio 2004, che la Commissione ha potuto esaminare e di cui si dirà diffusamente in seguito.

In modo particolare, infine, la Commissione d’inchiesta non ha nemmeno proceduto ad un’eventuale audizione dell’ing. Giovanni Frapolli, quale amministratore della Carì SA, della GiovaniBosco SA e della Centro Turistico Grossalp SA. La procedura avviata dall’Esecutivo cantonale con la risoluzione del 26 settembre 2007 è destinata infatti ad accertare eventuali inadempienze o negligenze dei servizi dello Stato e dei funzionari competenti, ad individuare possibili carenze organizzative, come pure a valutare l’adeguatezza concreta della legislazione applicabile e degli strumenti che questa legislazione contempla. Non compete invece ai commissari incaricati di espriemersi in qualche modo sul comportamento del promotore, al quale vanno peraltro riconosciuti uno spirito imprenditoriale ed una tenacia fuori del comune, volti a rilanciare e a rendere più attrattive le stazioni turistiche del nostro Cantone.

4. Delimitazione del campo di analisi dell’inchiesta amministrativa 4.1 Anni 1996-2006 e 2001-2006 L’inchiesta amministrativa ha per oggetto i sussidi riconosciuti ai progetti di sviluppo realizzati a Bosco Gurin nel periodo 1996-2006 ed a Carì nel periodo 2001-2006.

4.1.1 Bosco Gurin (per complessivi ca. 22 milioni di franchi) - A favore della Centro Turistico Grossalp SA (CTG SA) Progetto Bosco 2000 (messaggio 4729 del 18 marzo 1998, aiuti per complessivi CHF 11'555'000.-- di cui sussidio Ltur di CHF 3'850'000.--, sussidio LIM TI di CHF 2'330'000.--, prestito LIM TI di CHF 2'175'000.-- e prestito LIM CH di CHF 3'200'000.-4

Progetto Bosco 2000, complemento 1, ratifica opere supplementari (messaggio 5100 del 10 aprile 2001, aiuti per complessivi CHF 1'710'000.--, di cui sussidio Ltur di CHF 570'000.--, sussidio LIM TI di CHF 570'000.--, prestito LIM di CHF 570'000.--, garantito da fideiussione cantonale) Progetto Bosco 2000, complemento 2, innevamento programmato (messaggio 5162 del 25 settembre 2001, aiuti per complessivi CHF 1'590'000.--, di cui sussidio Ltur di CHF 530'000.--, sussidio LIM TI di CHF 530'000.--, prestito LIM CH di CHF 530'000.--, garantito da fideiussione cantonale) - A favore della GiovaniBosco SA (GB SA) Progetto Ostello GiovaniBosco (decisione SPEL 282/2000 del 25 settembre 2000, aiuti per complessivi CHF 2'000'000.--, di cui CHF 500'000.-- sussidio Ltur, CHF 500'000.-- sussidio LIM TI, CHF 1'000'000.-- prestito LIM CH. - A favore dell’ing. Giovanni Frapolli Progetto “Albergo Walser” (messaggio 4759 del 9 giugno 1998, aiuti per complessivi CHF 935'000.--, di cui prestito Ltur di CHF 350'000.-- e prestito LIM di CHF 585'000.--) 4.1.2 Carì (per complessivi ca. 11 milioni di franchi) - A favore della Carì 2000 SA (C 2000 SA) Progetto Carì 2000 (messaggio 5131 del 13 giugno 2001, aiuti per complessivi CHF 9'500'000.-, di cui sussidio Ltur di CHF 3'200'000.-, sussidio LIM TI di CHF 3'200'000.-, prestito LIM CH di CHF 3'100'000.-) 4.2 Anno 2007 L’inchiesta non abbraccia invece il periodo successivo al 31 dicembre 2006. A questo proposito, va comunque perlomeno ricordato il messaggio n. 5917 del 28 marzo 2007 concernente l’assegnazione di aiuti cantonali alle società Cardada Impianti Turistici SA di Orselina, Centro Turistico Grossalp SA di Bosco Gurin e Carì 2000 SA di Campello per la realizzazione dei progetti di risanamento finanziario e di rilancio delle situazioni turistiche: con questo messaggio il Consiglio di Stato proponeva al Gran Consiglio lo stanziamento di un credito per il rimborso del 50% dei prestiti LIM federali e delle fideiussioni LIM federali, la trasformazione in sussidio a fondo perso di prestiti LIM cantonali nonché il rimborso alla Confederazione del 50% di una serie di prestiti LIM federali. Ora, con nota a protocollo n.

36/2007 dello stesso marzo 2007, i consiglieri di Stato Patrizia Pesenti e Gabriele Gendotti hanno sollevato una serie di obiezioni in merito ai progetti di risanamento finanziario e di rilancio delle situazioni di risalita di Bosco Gurin e di Carì, supportate anche da rilievi di natura contabile, ed hanno rilevato infine che “i risanamenti così come proposti non risolvono i problemi delle due stazioni, rispettivamente delle due società anonime, nemmeno a medio termine. Si impongono quindi, a nostro modo di vedere, misure molto più incisive e tali da 5

consentire una gestione economicamente sostenibile e la costituzione di riserve per garantire le necessarie operazioni di manutenzione e ristrutturazione degli impianti”.

Il messaggio 5917 veniva peraltro annullato e sostituito dal messaggio n. 5946 del 10 luglio 2007 ed il progetto di DL che lo accompagnava – che concedeva gli aiuti cantonali alla sola società Cardada Impianti Turistici SA – veniva adottato dal Gran Consiglio il 18 settembre successivo (BU 2007 pag. 613/614).

5 Decisioni del Consiglio di Stato e del Gran Consiglio Per meglio inquadrare lo sviluppo dei progetti esaminati in corso d’inchiesta, quelli oggetto di decisioni del Gran Consiglio su proposta del Consiglio di Stato sono riassunti nella seguente tabella, che comprende anche – per ragioni di completezza – gli atti preparatori e i DL del 2007: Rif.

Dec. CdS

Dec. GC

Oggetto

Sussidi

01 BG

22.09.97 LIM TI 22.10.97 FST 03.11.97 LIM CH M 4729 18.03.1998 M 4759 09.06.1998 SPE 282/2000

--

Progetto “Bosco 2000” Opere preliminari e attrezzature

1'097'000.00

R 23.04.1998 DL 14.05.1998 R 12.11.1998 DL 01.02.1999 --

Progetto “Bosco 2000”

6'180’000

M 5100 10.04.2001

R 12.06.2001 DL 27.06.2001

05 C 06 BG

M 5131 13.06.2001 M 5162 25.09.2001

R 24.10.2001 DL 06.11.2001 R 24.10.2001 DL 06.11.2001

07

M 5551 13.07.2007 M 5650 10.05.2005

R 14.12.2004 DL 15.12.2004 R 25.10.2005 DL 08.11.2005

M 5917/5946 28.03.2007 10.07.2007 M 5975 10.10.2007

R 12.07.2007 DL 18.09.2007

Risanamento delle stazioni di Bosco Gurin e Carì

R 16.10.2007 DL 24.10.2007

Credito ponte per stagione 2007/08

02 BG 03 BG 04 BG 04 BG

08

09 BG C 10 BG C

Progetto “Bosco 2000” Albergo Walser Progetto “Bosco 2000” Ostello GiovaniBosco Progetto “Bosco 2000” Completamento 1 (Ratifica opere già eseguite) Progetto “Carì 2000” Progetto “Bosco 2000” Completamento 2 Innevamento programmato Risanamento Monte Tamaro

Mutui Garanzie

2'175’000 935’000

1'000’000

1'000’000

1'140’000

570’000

6'400’000

3'100’000

1'060’000

530’000

Credito quadro LIM 2004-2007

6

800’000

Dalla cronologia messa in risalto in precedenza appare evidente l’ampio coinvolgimento del Governo e del Parlamento nell’iter decisionale relativo ai due progetti oggetto d’inchiesta.

La lettura dei documenti (messaggi e rapporti) permette poi di ricostruire abbastanza fedelmente lo sviluppo dei progetti e le cause principali che hanno portato alla necessità di proporre al Parlamento - alla fine della legislatura 2004-2007 - una proposta di risanamento per le due società Centro Turistico Grossalp SA e Carì 2000 SA. Una prima causa va ricercata nella presentazione di un progetto di sviluppo per la destinazione di Bosco Gurin (oggetto del messaggio n. 4279), che si voleva globale ma che si è poi presto rivelato assai incompleto, sottostimato nei costi, eccessivamente ottimistico nelle previsioni di redditività e, di conseguenza, di sostenibilità economica. Questa situazione era divenuta chiara alla Commissione della gestione (e quindi al Parlamento) al più tardi con la presentazione del rapporto sul messaggio n. 5100 il 12 giugno 2001. In questo rapporto, la Commissione della gestione privata parlava infatti fra l’altro di una “Salamitaktik” che non poteva essere condivisa, oltre cha - già allora - di “investimenti finora realizzati che convivono con notevoli difficoltà finanziarie”. Ciononostante, procedura del tutto simile veniva adottata con Carì (per un progetto di analoghe dimensioni, gestito dal medesimo promotore), per il cui sviluppo il Consiglio di Stato proponeva al Parlamento il giorno successivo (13 giugno 2001) un aiuto di oltre 11 milioni di franchi, approvato con decreto legislativo del 6 novembre 2001. Anche le difficoltà purtroppo non tarderanno a manifestarsi in modo del tutto simile - anche se in modo ancor più repentino e con dimensioni maggiori - a quanto avvenuto a Bosco Gurin.

Una seconda causa va ricercata nella continua erosione della sostenibilità finanziaria dei progetti iniazialmente approvati . Sia per Bosco Gurin che per Carì le valutazioni iniziali relative alla sostenibilità finanziaria dei progetti originali (oggetto dei messaggi n. 4279 e 5131) risulteranno a posteriori assai ottimistiche (soprattutto per quanto riguarda la valutazione dei costi operativi, risultati palesemente sottostimati). Oltre a ciò, i continui ampliamenti del progetto iniziale, le modifiche dei piani di finanziamento e i numerosi - e importanti - sorpassi di spesa registrati in sede di esecuzione dei lavori porteranno le società promotrici in situazioni del tutto insostenibili dal profilo della struttura di bilancio. E questo - si badi bene - nonostante in corso d’opera (a partire dal mese di giugno del 2001) si siano modificate le condizioni di finanziamento a favore delle società promotrici, aumentando la quota dei sussidi a fondo perso dal 40 al 50%. Ma non solo: il peggioramento generale del profilo di rischio per i progetti nel settore degli impianti di risalita non poteva sfuggire né al Consiglio di Stato né al Gran Consiglio: le difficoltà delle Funivie del Gottardo SA, della Monte Lema SA, del Nara, del Monte Tamaro e di Cardada erano infatti pubblicamente note sin dal 2000 e trovano ampio spazio nel rapporto con cui la Commissione della gestione ha preavvisato favorevolmente il sussidiamento del progetto di sviluppo di Carì. Il peggioramento risultava evidente anche da un’altra circostanza: per i prestiti erogati a favore della CTG SA a partire dal 2001, il Cantone ha dovuto garantire tramite fideiussione i prestiti LIM federali, che altrimenti non sarebbero stati erogati in assenza di adeguate assicurazioni da parte dei promotori. Invece di attendere la strategia 7

complessiva - più volte sollecitata1 ed infine giunta con il rapporto IRE dell’aprile 2003, poi commentato dal Consiglio di Stato con il messaggio del 13 luglio 2004 relativo al risanamento del Monte Tamaro - il Gran Consiglio ha approvato ancora nuovi progetti, fra cui appunto quello relativo al rilancio di Carì, per il quale le previsioni economiche erano sin dall’inizio e per ammissione stessa della Commissione della gestione - poco attendibili non essendo disponibili dati sufficienti2.

La presentazione di una strategia cantonale per il turismo invernale era stata auspicata dalla Commissione della gestione “in tempi brevissimi” già nel suo rapporto del 12 giugno 2001.

1

Nel rapporto 24 ottobre 2001 della Commissione sul messaggio 5131 si legge fra l’altro : “Non vi sono molti dati a disposizione per poter elaborare una previsione veramente attendibilie, lacuna questa da considerare seriamente.”E ancora al paragrafo “L’attendibilità delle previsioni di gestione”: “La commissione ha voluto rassicurazioni sull’attendibilità delle previsioni di gestione, in particolare sul prospettato aumento del 40% rispetto alla media delle stagioni passate a partire dalla seconda stagione. Sul fronte della frequenza delle risalite stanno arrivando segnali positivi. In particolare il progetto di rilancio ha ridato entusiasmo ai numerosi residenti che sono tornati a Carì già quest’estate e non vi è più la tendenza alla svendita di residenze che si era manifestata negli scorsi anni. Gli aumenti indicati nel messaggio sembrano perciò realistici, in modo particolare grazie ad una maggior frequenza dei residenti piuttosto che ad un afflusso di giornata. Più difficili sono le previsioni finanziare che non dipendono solo dalle frequenze ma dalle entrate medie e dalla capacità di integrare l’esercizio degli impianti di risalita con le attività di ristorazione, fattore di reddito assai importante in grado di compensare eventuali deficit nella gestione dell’impianto. I prospettati interventi sui ristoranti rappresentano certamente un segnale positivo. Fatta salva l’incognita dell’innevamento, la stazione di Carì dovrebbe perciò raggiungere dopo alcuni anni un equilibrio finanziario.”

2

8

6 Quadro giuridico, procedurale e organizzativo Prima di entrare nel merito dei quesiti posti alla Commissione d’inchiesta dal Consiglio di Stato, appare opportuno ricordare brevemente il quadro giuridico, procedurale ed organizzativo nel quale Parlamento, Governo e Amministrazione hanno dovuto operare, per quanto di loro rispettiva competenza, in relazione ai progetti di sviluppo che hanno beneficiato di aiuti pubblici a Bosco Gurin e Carì.

6.1 Procedure di sussidiamento previste dalla legge sull’aiuto agli investimenti nelle regioni di montagna (LIM) La legge di applicazione e di complemento della legge federale sull’aiuto agli investimenti nelle regioni montane del 17 ottobre 1977 – che è volta a dare esecuzione alla legislazione federale e a valorizzare le potenzialità delle regioni montane mediante aiuti cantonali (art. 1 cpv. 1) – prevede una serie di aiuti nella forma di sussidi, prestiti senza interesse o con interesse moderato, contributi ai costi d’interesse e fideiussioni, che possono essere cumulati: ai fini dell’aiuto dev’essere tenuto conto dell’importanza dell’opera per lo sviluppo regionale, dell econdizioni finanziarie del beneficiario e della proporzionalità del capitale impiegato dal beneficiario al costo complessivo (art. 6 e 7). Fra le forme di aiuto previste dall’art. 6 meritano un accenno i sussidi per le spese di risanamento di impianti di particolare importanza regionale ai sensi della lett. f: come si desume dal messaggio n. 2210 del 26 gennaio 1977, tra questi impianti rientrano le industrie e gli impianti sportivi e le difficoltà in cui è venuta a trovarsi l’attività, affinché l’aiuto sia ottenibile, devono essere cagionate dalla situazione ambientale e non da crisi generalizzate di mercato (pag. 14). L’aiuto cantonale ai sensi della LIM ha carattere sussidiario ed è dato in aggiunta a quello previsto da altre leggi federali e cantonali, di cui si deve tener conto, e per di più soltanto se l’opera è in concordanza con il programma di sviluppo regionale e con i programma di realizzazione pluriennale (art. 8).

La LIM del 17 ottobre 1977 affida in particolare al Consiglio di Stato l’assegnazione dei prestiti federali, su proposta delle regioni (art. 3 lett. d), e questa competenza è stata delegata alla SPEL/SPE3 (regolamento sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994, allegato, pag. 16). La vigilanza sull’applicazione della legge, sull’esecuzione dei programmi e sulla corretta destinazione dell’aiuto spetta invece al dipartimento competente e quindi al DFE (art. 4 lett. a): questa competenza specifica di vigilare sulla corretta destinazione dell’aiuto è stata introdotta dalla Commissione della legislazione anche quale richiamo alla necessità di eseguire adeguati controlli per evitare che l’aiuto dato sia distratto dal suo fine (rapporto n.

2210 del 7 settembre 1977, pag. 5).

Come ancora si vedrà, la SPEL è stata riorganizzata nel 2004 ed è divenuta la Sezione della promozione economica (SPE).

3

9

Concessi i sussidi o mutui, possono essere pagati acconti sugli stessi, a giudizio del DFE (art.

13) e quindi – per delega – dell’Ufficio dell’amministrazione e del controlling (regolamento deleghe, allegato, pag. 16)4. I rapporti giuridici fra il richiedente o fra terzi e il Cantone relativi ai mutui e alle fideiussioni semplici sono retti da contratti di diritto pubblico (art. 15): questi contratti sono firmati dalla SPEL/SPE (regolamento deleghe, allegato, pag. 16). La forma dell’aiuto cantonale – che è dato soltanto quando sia ottenibile l’aiuto federale, riservate le eccezioni previste dalla legge (art. 16) – è stabilità dal Consiglio di Stato, sentito l’avviso del DFE. Questa competenza, unitamente a quella di stabilire l’ammontare e decidere la concessione degli aiuti, è stata delegata alla SPEL/SPE (art. 19 cpv. 1 e 3; regolamento deleghe, allegato, pag. 16); spetta per contro al Gran Consiglio – nei limiti stabiliti dagli art. 5 e 6 – decidere i sussidi, i prestiti, i contributi ai costi d’interesse e le fideiussioni di importo superiore a fr. 500'000.- nonché gli aiuti cumulati secondo l’art. 7 cpv. 1 di importo complessivo pure superiore a fr. 500'000.- (art. 19 cpv. 2).

La LIM prevede inoltre un aiuto straordinario (art. 20 segg.), per la cui prestazione sono competenti le stesse autorità a cui spetta la concessione degli aiuti cantonali ordinari (art. 21).

La LIM affida infine al Consiglio di Stato l’assegnazione dei prestiti federali, su proposta delle regioni, ed anche questa competenza è stata delegata alla SPEL/SPE (regolamento deleghe, allegato, pag. 16).

Nell’ambito della LIM, chiunque propone o domanda un aiuto cantonale deve dare all’autorità di esecuzione – e quindi alla SPEL/SPE – ogni informazione relativa all’oggetto dell’aiuto e, su richiesta, conoscenza dei libri commerciali, dei conteggi e di ogni altro documento utile (art.

24). In caso di violazione dell’obbligo di informare, il Consiglio di Stato può negare la promessa o il pagamento dell’aiuto cantonale o esigere la restituzione delle prestazioni fatte, ritenuto inoltre che se l’autorità – e quindi la SPEL/SPE – è indotta in errore da affermazioni inesatte o dalla dissimulazione di fatti oppure se vi è stato tentativo di indurla in errore, la promessa o il veramento dell’aiuto cantonale, sotto qualsiasi forma, viene negato e le prestazioni già fatte sono ripetute; in ogni caso, è riservata l’azione penale (art. 25 e 26).

4

In precedenza tale delega era attribuita alla SPEL/SPE. 10

6.2 Procedure di sussidiamento previste dalle legge sul turismo (LTur) Nel sistema della legge sul turismo del 30 novembre 1998, lo Stato può concedere sussidi per investimenti ed attività che non siano di competenza abituale degli enti pubblici destinati a migliorare l’offerta turistica e a facilitare la sua gestione e la sua promozione (art. 22 cpv. 1). I sussidi possono consistere in prestazioni pecuniarie non rimborsabili, ossia contributi a fondo perso e contribuiti a costi d’interesse, in mutui agevolati e fideiussioni (art. 23) e nella decisione di concessione debbono essere presi in considerazione la concordanza del progetto con gli obiettivi della politica turistica cantonale, la sua importanza per il turismo ticinese, le prospettive di redditività economica, il piano di finanziamento, i tempi e i metodi di realizzazione come pure il preavviso dell’ETT (art. 24). Come si desume dal messaggio n.

4625/6 del 21 marzo 1997, l’apertura del sostegno pubblico alle attività non è però illimitata, ma è riservata ad azioni particolari di eccezionale interesse che presuppongono la partecipazione coordinata di diversi enti turistici (pag. 32).

La legge del 1998 - che disciplina anche il finanziamento dell’ETT e degli ETL e la riscossione delle tasse per il turismo (art. 11 segg., 14 segg.) - prevede in modo particolare, per ciò che interessa, l’assoggettamento dei beneficiari di sussidi cantonale ad una tassa annuale di fr.

300.-- al minimo e di fr. 3'000.-- al massimo per una durata non superiore ai 30 anni, calcolata in funzione del tipo di attività sussidiata (art. 19 cpv. 3): con codesta norma, s’è voluto far partecipare al finanziamento del turismo cantonale tutte le attività economiche che ricevono un sostegno finanziario sulla base della legge, quali ad esempio le imprese di trasporto turistico e gli impianti sportivi (messaggio citato del 21 marzo 1997, pag. 31). Questa tassa di promozione a carico dei beneficiari di sussidi non altrimenti assoggettati alla stessa tassa giusta gli art. 18 e 19 LTur è pari all’1% del sussidio, ritenuto un minimo di fr. 300.-- e un massimo di fr. 3'000.--, fino al raggiungimento del 3% del sussidio ricevuto ed è incassata dall’ETT (art. 12 RLTur).

Per il calcolo dei sussidi sono compute le spese indispensabili alla realizzazione economica e razionale del progetto, sulla base dei preventiti accertati e approvati dei servizi competenti (art.

25), fra i quali in modo particolare l’Ufficio lavori sussidiati e appaltati del Dipartimento del territorio (messaggio citato, pag. 32). Il contributo a fondo perso non può superare il 30% del costo preventivato del progetto e quello ai costi d’interesse può essere accordato su 1/3 al massimo del costo preventivato del progetto per un periodo di cinque anni, prorogabile in casi eccezionali fino a otto anni (ar. 26 e 27). Il mutuo agevolato non può superare il 30% del costo preventivato del progetto e la sua durata massima è di 30 anni, con possibilità di concedere l’esenzione al rimborso - in casi eccezionali - durante i primi cinque anni (art. 28). La fideiussione, infine, garantisce i crediti sino ad un massimo del 30% del costo preventivato del progetto ed è accordata quando il beneficiario non può dare altre garanzie oppure quando dette garanzie siano fondamentalmente ritenute insufficienti dall’istituto di credito mutuante (art. 29).

Anche i sussidi LTur sono cumulabili nei limiti posti dall’art. 31 ed essi vengono concessi dal Consiglio di Stato che ne stabilisce la forma, le condizioni, gli oneri, l’ammortamento e le eventuali garanzie e/o contropartite richieste al beneficiario (art. 3 lett. e, art. 32). La 11

concessione degli aiuti finanziari previsti dalla legge fino ad un importo massimo di 500'000.-franchi per singolo aiuto è stata peraltro delegata dal Consiglio di Stato alla SPEL/SPE con il regolamento d’applicazione della LTur del 4 luglio 2000 (art. 1 cpv. 1 lett. a e cpv. 2).

La legge del 30 novembre 1998 prevede inoltre l’obbligo di informazione del beneficiario, che deve altresì autorizzare l’autorità competente ad eseguire i necessari accertamenti (art. 33).

Infine, se un progetto al beneficio di un sussidio è destinato ad altro uso o è alienato con lucro, il Consiglio di Stato può decretarne la restituzione totale o parziale e quest’obbligo di restituzione si estingue dopo un periodo di 30 anni dalla data dell’assegnazione del sussidio, ritenuto inoltre che, a garanzia di tale obbligo, compete allo Stato un diritto di ipoteca legale ai sensi dell’art. 836 CCS (art. 34).

Le contravvenzioni alle disposizioni della LTur sono punibili con una multa fino a 10'000.-franchi, giusta la legge di procedura per le contravvenzioni del 19 dicembre 1994 (art. 37), ed il relativo giudizio è pronunciato dalla SPEL/SPE (regolamento sulle deroghe di competenze decisionali, allegato, pag. 14).

La procedura di concessione degli aiuti finanziari è disciplinata per il resto dal citato regolamento d’applicazione del 4 luglio 2000. Chi intende beneficiare dei sussidi è pertanto tenuto a presentare alla SPEL una richiesta motivata e corredata dalla necessaria documentazione di base, ovverosia della descrizione del progetto con piano di attuazione, della forma della proprietà e delle modalità di gestione del progetto, del preventivo dettagliato di costi, del piano di finanziamento, dei preavvisi sulla gestione e del preavvisio dell’ETL (art.

15). Questi sussidi vengono concessi mediante decisione della SPEL/SPE che- nei limiti beninteso delle sue competenze (art. 1 RLTur) - ne stabilisce l’importo, la forma, le condizioni e gli eventuali oneri, garanzie e contropartite richieste al beneficiario. La realizzazione del progetto non può iniziare prima della decisione della SPEL/SPE, ritenuto peraltro che, in casi particolari sufficientemente motivati e con il preavviso dell’ETT, la Sezione può autorizzare l’inizio anticipato della realizzazione del progetto, impregiudicate tuttavia le decisioni di concessione del sussidio e quelle di altre istanze chiamate a decidere questioni di loro competenza (art. 16 cpv. 1, 3 e 4): fra queste decisioni vanno annoverate in particolare quelle delle istanze preposte al rilascio dei necessari permessi.

I sussidi LTur, infine, possono essere versati soltanto dopo l’approvazione dei consuntivi di spesa da parte della SPEL/SPE e dell’istanza preposta al collaudo e quindi dell’ULSA (art. 17 cpv. 1): prima del versamento del sussidio, questo Ufficio deve pertanto rassegnare il suo rapporto di liquidazione e ciò, beninteso, indipendentemente dall’eventuale assoggettamento dell’opera sussidiata alla legge sulle commesse pubbliche (art. 2 cpv. 1 LCPubb) e pertanto dalla vigilanza specifica che in tale ambito gli compete (art. 61 RLCPubb). Anche nel contesto della LTur, la SPEL/SPE può autorizzare il pagamento di acconti in funzione dello stato di avanzamento dei lavori (art. 17 RLTur) e i beneficiari sono tenuti ad informare immediatamente la SPEL/SPE di ogni eventuale cambiamento del progetto e a trasmettere tutte le informazioni richieste.

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6.3 La legge sui sussidi cantonali (LSuss) del 22 giugno 1994 La legge del 22 giugno 1994 – quale legge quadro – è applicabile a tutti i sussidi cantonali; il capitolo III lo è invece salvo contrarie disposizioni legislative cantonali speciali (art. 2). Questa legge disciplina pertanto in modo affatto generale sia la concessione degli aiuti LIM sia quella dei sussidi LTur, la quale rinvia del resto esplicitamente le disposizioni del capito III della legge quadro (art. 35). La LSuss si basa su due principi fondamentali: quello dell’interesse pubblico, vale a dire dell’interesse del Cantone all’adempimento dei compiti sussidiabili, e quello della sussidiarietà, ovverosia dell’impossibilità di assolvere un determinato compito senza l’aiuto finanziario dello Stato (art. 5 e 6 lett. a e b; messaggio n. 3990 del 15 settembre 1992, pag.

14/15). La legge quadro contiene ovviamente una definizione generale dei sussidi, quali prestazioni quantificabili in denaro accordate a terzi senza un’usuale controprestazione di mercato allo scopo di assicurare o promuovere l’adempimento di compiti specifici di diritto pubblico(art. 3), e distingue poi fra i sussidi detti obbligatori e quelli ritenuti facoltativi (art. 4): nel sistema della LIM e della LTur gli aiuti sono facoltativi (cfr. messaggio citato n. 4625/6 del 21 marzo 1997, pag. 32).

Le disposizioni comuni della legislazione cantonale in materia di sussidi dispongono innanzitutto che il richiedente – attraverso la domanda scritta di sussidio – deve fornire all’istanza esecutiva competente o ai servizi da essa delegati tutte le informazioni necessarie, autorizzandola inoltre ad esaminare gli atti pertinenti ead accedere ai luoghi e che tali obblighi sussistono anche dopo la concessione del sussidio (art. 8), e questo per le eventuali procedure necessarie al versamento, alla riduzione o al recupero (messaggio citato, pag. 16).

Dopo la definizione delle spese computabili per il calcolo del sussidio in genere, fra le quali non rientrano – in assenza di preventiva autorizzazione scritta dell’istanza esecutiva competente – quelle eseguite o deliberate prima della decisione di concessione del sussidio (art. 10), delle spese d’investimento e di gestione (art. 11) e dei criteri di commisurazione (art.

12), la LSuss stabilisce che il sussidio viene concesso mediante decisione dell’istanza esecutiva competente e quindi – nel sistema della LIM e in quello della LTur, fino ad un importo massimo di 500'000.- franchi – dalla SPEL/SPE: questa decisione deve indicare (almeno) la base legale, la natura dell’importo del sussidio, l’oggetto e l’ammontare delle spese computate e delle altre forme di finanziamento considerate (art. 13). La legge quadro stabilisce inoltre che il versamento del sussidio è esigibile al momento in cui i consuntivi di spesa sono approvati dall’istanza esecutiva competente e dall’istanza preposta al collaudo tecnico, che l’istanza esecutiva può autorizzare il pagamento di acconti, nei limiti di credito stanziati dal preventivo del Cantone e in funzione dello stadio di adempimento del compito, e che il versamento del sussidio può essere sospeso a titolo cautelare nelle procedure successive alla decisione di concessione (art. 14); questa norma della legge quadro – peraltro ribadita dall’art. 17 RLTur – pone quindi quale condizione per il versamento dei sussidi LIM e LTUr l’approvazione dei consuntivi di spesa da parte della SPEL/SPE e dell’ULSA. La legge del 1994 disciplina poi la riduzione del sussidio, con restituzione delle prestazioni già versate in eccedenza (art. 15), e la revoca della decisione di sussidiamento (art. 16). Questa decisione viene revocata se il sussidio è stato concesso a torto, in violazione delle norme 13

giuridiche oppure in virtù di fatti inesatti o incompleti, ritenuto tuttavia che la revoca può non essere pronunciata se il destinatario ha preso, in base alla decisione, provvedimenti che non potrebbero essere rimossi senza provocare perdite finanziarie difficilmente sopportabili, se la violazione del diritto non gli era facilmente riconoscibile e se un eventuale accertamento inesatto o incompleto dei fatti non è dovuto a colpa del destinatario: in circostanze eccezionali, si giustifica in effetti di ammettere la prevalenza del principio dell’affidamento o più in generale della buona fede del destinatario, qualora siano riunite le condizioni cumulative poste dall’art.

16 cpv. 2 LSuss (messaggio citato del 15 settembre 1992, pag. 18); con la revoca della decisione, l’istanza esecutiva esige anche la restituzione delle prestazioni già versate, a cui può essere aggiunto un interesse del 6% a contare dal giorno del versamento se il destinatario ha agito colpevolmente (art. 16 cpv. 3). La LSuss prevede inoltre il rifiuto e la restituzione del sussidio per inadempienza del compito sussidiato, degli oneri e delle condizioni, come pure per sottrazione al suo scopo o per alienazione (art. 17 e 18). Il diritto al versamento o alla restituzione di sussidi si prescrive in cinque anni, ritenuto in modo particolare che la prescrizione del primo inizia a decorrere dalla crescita in giudicato della decisione di concessione del sussidio e quella del secondo dal giorno in cui l’istanza esecutiva competente ha avuto conoscenza del motivo della restituzione (art. 20).

Infine, la legge del 1994 - a complemento dei reati già sanzionati dal diritto penale, quali segnatamente la truffa (art. 146 CPS) e la falsità in documenti (art. 251 CPS) - istituisce anche delle fattispecie penali specifiche e comuni applicabili in materia di sussidi cantonali (messaggio citato, pag. 19). Chiunque, allo scopo di ottenere la concessione o il versamento di un sussidio, rispettivamente di eluderne o impedirne la riduzione, la revoca o la restituzione, fornisce indicazioni inesatte o incomplete o omette di fornire informazioni su fatti determinanti alfine delle relative decisioni, è punito in effetti con una multa fino a fr. 20'000.-- franchi o finanche fino a 50'000.-- franchi, ove il colpevole abbia agito per interesse personale (art. 21); la negligenza non è punibile, contrariamente al tentativo, all’istigazione e alla complicità, e l’azione penale per le contravvenzioni e la relativa pena si prescrivono in due anni (art. 21).

Secondo l’art. 23 Lsuss, le decisioni relative al sussidio e in materia di contravvenzioni sono di competenza del Consiglio di Stato, che ha peraltro la facoltà di delegare tali decisioni alla cancelleria, ai dipartimenti ed ai servizi ad essi subordinati. Queste competenze delegate risultano dai regolamenti d’applicazione delle leggi settoriali o dal citato regolamento deleghe del 1994, adottato in virù dell’art. 4 della legge concernente le competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei sui dipartimenti del 25 giugno 1928/8 novembre 19935.

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Come s’è già visto, le contravvenzioni alla LTur sono state attribuite per il giudizio alle SPEL/SPE. 14

6.4 La legge sulle commesse pubbliche (LCPubb) del 20 febbraio 2001 La legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 - in vigore dal 1° maggio successivo e modificata il 30 novembre 2004 - ha sostituito la legge sugli appalti del 12 settembre 1978, avuto riguardo soprattutto alle mutate esigenze del mercato e alle modifiche intervenute nell’assetto legislativo sia su piano federale che cantonale con l’adozione del CIAP, l’entrata in vigore della LMI, l’approvazione dell’Accordo GATT/OMC e la ratifica dell’Accordo bilaterale con l’UE. In applicazione della legge del 20 febbraio 2001, il Consiglio di Stato ha adottato il regolamento del 1° ottobre successivo (BU 2001 pag. 323), che è poi stato abrogato e sostituito dal regolamento di applicazione della LCPubb e del CIAP del 12 settembre 2006 (art.

65). L’assoggettamento del concordato presuppone tuttavia che la commessa raggiunga determinati valori soglia, che sono stabiliti dall’art. 7 CIAP, con rinvio agli allegati 1 e 2, e dall’art. 5 RLCPubb. Al di sotto dei valori soglia menzionati dall’art. 7 cpv. 1 CIAP, l’accordo intercantonale non è applicabile e fa stato in tal caso il diritto cantonale (ANDRÉ MOSER, Les marchés publics en Suisse au seuil du XXI siècle, in Problemi emergenti del diritto pubblico, pag. 3 segg., 11/12).

Secondo la LCPubb sottostanno a questa legge - accanto al Cantone, ai Comuni e agli altri enti preposti a compiti cantonali o comunali retti dal diritto cantonale o intercomunale, che non hanno carattere commerciale o industriale, e alle società di diritto privato di cui il Cantone e/o i Comuni detengono la maggioranza della proprietà e che svolgono un compito pubblico - anche gli altri committenti per opere sussidiate, quando il sussidio cantonale supera il 50% della spesa sussidiabile o un milione di franchi (art. 2 cpv. 1); l’assoggettamento dei lavorii sussidiati alla legge, senza particolari limiti di importo, era peraltro già previsto dalla vecchia Lapp del 1978, la quale conferiva tuttavia al Consiglio di Stato - con la decisione di sussidiamento - la facoltà di derogare a questa forma quando il sussidio cantonale non superava il 20% e fr.

100'000.-- (art. 1 cpv. 1 n. 2). Come risulta dal testo stesso dell’art. 2 cpv. 1 III frase LCPubb, le condizioni poste per l’assoggettamento delle opere sussidiate sono alternative e il Tribunale federale ha già avuto modo di precisare che il concetto di sussidio ai sensi della LCPubb include di principio anche le prestazioni in natura (cfr. art. 3 cpv. 2 LSuss), quale ad esempio la concessione di un diritto d’uso gratuito su fondi pubblici, e che il valore finanziario di queste prestazioni deve pertanto essere preso in considerazione per stabilire se il limiete di cui all’art.

2 cpv. 1, III frase LCPubb è raggiunto e se, di conseguenza, la commessa dev’essere sottoposta alla legge (sentenza del 17 ottobre 2005, RtiD I-2006 n. 18).

La legislazione sulle commesse pubbliche - il cui scopo principale è quello di permettere al committente di beneficiare del gioco della libera concorrenza in modo da ottenere l’offerta più vantaggiosa (rapporto del 19 gennaio 2001 n. 4806 della Commissione della legislazione, pag.

4; VINICIO MALFANTI, Principali novità introdotte dalla legge sulle commesse pubbliche, RDAT I-2001 pag. 439 segg., 440) - si applica alle commesse edili, vale a dire ai contratti a titolo oneroso tra committente e offerente in merito all’esecuzione di opere di edilizia o genio civile, alle commesse di forniture, vale a dire ai contratti a titolo oneroso tra committente e offerente in merito all’acquisto di beni mobili, segnatamente mediante compravendita, leasing, locazione, affitto o nolo-vendita, e alle commesse di servizio, vale a dire ai contratti onerosi tra 15

committente e offerente riguardanti la fornitura di una prestazione che non può essere annoverata tra le commesse edili e le forniture (art. 4 LCPubb, art. 6 CIAP). Nelle prestazioni di servizio rientrano i contratti in cui il committente acquisisce delle prestazioni che servono per l’adempimento di compiti pubblicio per raggiungere degli obiettivi d’interesse pubblico (VINICIO MALFANTI, RDAT I-2001 pag. 445).

La legge e il concordato prevedono per l’aggiudicazione di commesse quattro tipi di procedure: la procedura libera o di pubblico concorso, quella selettiva, la procedura ad invito o di licitazione privata e l’incarico diretto (art. 7 segg. LCPubb, art. 12 CIAP). Licitazione privata ed incarico diretto – che ci configurano appunto come la possibilitâ per il committente di aggiudicare lavori e forniture senza far capo al pubblico concorso – rivestono comunque un carattere eccezionale ed è per questo motivo che il legislatore ha esplicitamente ed esaustivamente enumerato i casi, non cumulativi, in cui queste modalità possono essere applicate (art. 11 e 13 LCPubb); la differenza sostanziale tra la procedura di licitazione privata e quella dell’incarico diretto consiste nel fatto che la prima porta ad una scelta tra diversi concorrenti invitati a presentare le loro offerte e la seconda è rivolta invece sin dall’inizio ad una sola impresa o ad un singono artigiano (VINICIO MALFANTI, RDAT I-2001 pag. 450).

Nella procedura libera e in quella selettiva il committente pubblica un bando di concorso, i sui elementi sono l’avviso di gara, le prescrizioni generali d’appalto, la descrizione dell’oggetto della gara, il luogo d’esecuzione e le eventuali prescrizioni speciali nonché il modulo d’offerta (art. 15 LCPubb). L’avviso di gara – che deve soddisfare determinati requisiti, a seconda della commessa, precisati nell’allegato al regolamento d’applicazione della legge – costituisce il bando se non è prevista la messa a disposizione di altri documenti di gara (art. 17 LCPubb, art. 8 RLCPubb). L’aggiudicazione avviene a favore dell’offerta più vantaggiosa sulla scorta di diversi criteri – quali il termine, la qualità, il prezzo, l’economicità, i costi di servizio, il servizio clientela, l’adeguatezza della prestazione, l’estetica, la compatibilità ambientale e il valore tecnico (art. 32 LCPubb, art. 53 RLCPubb) – e la decisione di aggiudicazione, come pure quella di esclusione, viene comunicata ai concorrenti con l’indicazione dei motivi che hanno indotto all’esclusione, dei criteri di aggiudicazione adottati e dei rimedi di diritto (art. 33 LCPubb, art. 56 RLCPubb).

Con la procedura a invito – che, come già s’è visto, non prevede pubblicazione del bando di concorso (art. 10 LCPubb, art. 12 lett. bbis CIAP) – è possibile aggiudicare un lavoro, una fornitura o una prestazione di servizio a uno degli offerenti (e di regola a colui che ha presentato l’offerta più vantaggiosa), scelto tra quelli a cui l’autorità di delibera ha preventivamente chiesto la presentazione di un’offerta. Anche in questa procedura sono peraltro applicabili i principi generali dell’art. 5 LCPubb e la garanzia del rispetto di questi principi è data anche e peculiarmente proprio dall’obbligo che incombe al committente di pubblicare ogni anno la lista delle commesse aggiudicate a invito o incarico con importi superiori a 5'000.- franchi, conformemente all’art. 7 cpv. 3 LCPubb (rapporto citato del 19 gennaio 2001, pag. 11; VINICIO MALFANTI, RDAT I-2001 pag. 450).

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Dopo la decisione di aggiudicazione giusta gli art. 33 LCPubb, e scaduto il termine di ricorso o in caso di ricorso che non beneficia dell’effetto sospensivo, viene concluso il contratto con l’offerente (art. 35 LCPubb, art. 14 CIAP, art. 58 RLCPubb); il pagamento della mercede deve avvenire in valuta – condizione questa non contemplata dal vecchio regolamento del 2001 (art.

47) – e di regola in franchi svizzeri (art. 59 RLCPubb).

Nell’ambito delle commesse pubbliche, il subappalto è per principio escluso, salvo se ammesso dagli atti di gara (art. 24 LCPubb): le relative condizioni sono precisate dall’art. 36 del regolamento. Inoltre, il concorrente deve per principio eseguire la commessa completa in proprio. La messa a disposizione di personale da una ditta all’altra, ovvero di personale di un’altra ditta, è concessa infatti soltanto a determinate condizioni ed in modo particolare se la ditta deliberataria, per il periodo di durata del contratto, si vincola solidalmente con chi mette a disposizione il personale nei confronti della committenza al rispetto dell’adempimento degli obblighi verso le istituzioni sociali, all’adempimento del pagamento delle imposte e del riversamento delle imposte alla fonte e al rispetto delle disposizioni in materia di protezione dei lavoratori e dei contratti collettivi di lavoro vigenti nei Cantoni per categorie di arti e mestieri; dove non esistono, fanno stato i contratto nazionali mantello, per i lavoratori messi a disposizione del prestatore. Il prestito o messa a disposizione della manodopera, infine, non deve superare il 25% del personale impiegato per lo svolgimento della commessa da parte della ditta deliberataria (art. 37 cpv. 1 e 2 lett. c RLCPubb).

L’obbligo di eseguire in proprio l’opera appaltata era peraltro già sancito dalla vecchia legge del 1978, la quale permetteva al concorrente – ma solo in casi eccezionali, per motivi gravi e con il preventivo consenso scritto dell’ente appaltante – di cedere l’esecuzione dell’opera in tutto o in parte a terzi o di associare con altre imprese, sempre che queste adempissero tutti i requisiti prescritti dalla legge; inoltre, per le opere sussidiate, era necessario anche il consenso scritto del dipartimento competente (art. 29).

Per quel che attiene infine all’aggiudicazione di opere sussidiate il cui committente è assoggettato alla legislazione sulle commesse pubbliche giusta gli art. 2 LCPubb o 8 CIAP (sussidio superiore del 50% della spesa o a un milione di franchi), il regolamento del 12 settembre 2006 – alla stregua peraltro di quello del 1. ottobre 2001 – affida inoltre al dipartimento competente una serie di compiti specifici che vanno dall’approvazione preventiva del capitolo d’appalto, risp. dall’autorizzazione preventiva della procedura a invito o dell’incarico diretto, alla facoltà dello stesso dipartimento competente di delegare un suo rappresentante alla seduta pubblica di apertura delle offerte, a quella di esaminare le offerte dal profilo della validità e stabilire l’elenco delle offerte entranti in linea di conto ed infine a quello di ratificare la delibera o la decisione di riapertura della gara che allo stesso dipartimento competente devono essere sottoposte (art. 60 lett. a, b, c, d, f RLCPubb, art. 48 lett. a, b, c, d, f RLCPubb 2001). Ora, questa competenza di ratifica della delibera per le opere sussidiate - già prevista dall’art. 26 lett. g della vecchia legge sugli appalti del 1978 - è stata delegata alla Sezione forestale del Dipartimento del territorio per le opere forestali e all’USLA per le altre opere (regolamento deleghe, allegato, pag. 31). In questo contesto va peraltro ricordato che, secondo la cessata legge del 1978, il contratto fra l’ente appaltante di opere sussidiate e la ditta deliberataria doveva essere sottoposto per ratifica al dipartimento competente (art. 26 lett. i).

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La funzione di autorità di vigilanza sulla corretta applicazione della normativa in materia di commesse pubbliche è esercitata dal Consiglio di Stato per il tramite dell’Ufficio lavori sussidiati e appalti del Dipartimento del territorio (art. 46 LCPubb e 61 RLCPubb, art. 49 RLCPubb 2001).

6.5 Coordinamento delle procedure LIM-LTur / LCPubb La domanda di aiuto cantonale ai sensi della LIM e della LTur e in ossequio alle disposizioni della legge quadro del 1994 viene presentata all’istanza esecutiva competente, ovverosia al Consiglio di Stato e quindi - per delega - alla SPEL/SPE (art. 8 LSuss, 19 LIM, 32 LTur, 15 RLTur e regolamento deleghe, allegato, pag. 16). Ricevuta la domanda, la SPEL/SPE deve verificare in primo luogo se il progetto e pertanto l’attività o l’investimento sono sussidiabili a norma di legge e, di conseguenza, se i relativi presupposti stabiliti dalla LIM e dalla LTur sono adempiuti: di particolare rilevanza in questo contesto sono ovviamente l’obbligo d’informazione che incombe al richiedente e la documentazione che deve accompagnare la domanda, documentazione che la SPEL/SPE deve attentamente vagliare, verificando innanzitutto il rispetto dei principi d’interesse pubblico e di sussidiarietà (art. 5 e 6 lett. a e b LSuss) ed in seguito - e in modo approfondito - il preventivo dei costi e il piano di finanziamento (art. 8 LSuss, 33 LTur, 15 RLTur e 24 LIM), In seguito la SPEL/SPE deve stabilire l’importo computabile per il calcolo del sussidio (art. 10 e 11 LSuss, art. 25 LTur) ed accertare in modo particolare se il sussidio richiesto da un privato supera il 50% della spesa sussidiabile o un milione di franchi (art. 2 cpv. 1 LCPubb, art. 8 cpv. 2 lett. b CIAP): in questi casi, il beneficiario dell’aiuto sarà assoggettato alla legge sulle commesse pubbliche e, per la realizzazione dell’epoca sussidiata, dovrà pertanto far capo ad una procedura di aggiudicazione, libera o selettiva, o eventualmente ad una procedura a invito o per incarico diretto.

Stabilito l’importo computabile e calcolato il sussidio la SPEL/SPE - nei limiti beninteso delle sue competenze - decide la concessione dell’aiuto, indicandone in modo particolare la forma fra quelle previste dalla LIM e dalla LTur (art. 13 cpv. 2 LSuss, art. 23, 26 segg. LTur, art. 10 segg. LIM), le condizioni, gli oneri, l’ammortamento e le eventuali garanzie e/o contropartite richieste al beneficiario (art. 13 cpv. 4 LSuss, art. 32 LTur, 16 RLTur e 13 cpv. 4 LSuss). Ora, questa decisione di sussidiamento deve essere notificata all’ULSA, e questo indipendentemente dall’assoggettamento dell’opera sussidiata alla legge sulle commesse pubbliche, ritenuto beninteso che, in tal caso, l’ULSA sarà tenuta ad esercitare la vigilanza che la legislazione gli affidi (art. 61 RLCPubb) e quindi a verificare il rispetto delle procedure d’appalto; inoltre e in ogni caso, l’ULSA sarà chiamato a rassegnare il suo rapporto di liquidazione ai fini del versamento del sussidio e ad approvare cioè - unitamente all’istanza esecutiva competente - i consuntivi di spesa (art. 14 cpv. 1 LSuss, art. 17 RLTur).

Come già s’è visto, in virtù dell’art. 16 RLTur la realizzazione del progetto sussidiato non può iniziare per principio prima della decisione dei sussidiamento: in casi particolari e motivati, la SPEL può nondimento autorizzare l’inizio anticipato della realizzazione del progetto, 18

impregiudicata beninteso la decisione di concessione dei sussidi pubblici. Questa norma traduce peraltro un principio generale in materia di aiuti finanziari dello Stato (cfr. l’art. 26 della legge federale sui sussidi del 5 ottobre 1990) e trova riscontro anche nella legge quadro cantonale: le spese eseguite o deliberate prima della decisione di concessione del sussidio non vengono computate ove non vi sia l’autorizzazione preventiva dell’istanza competente e questa autorizzazione preventiva non conferisce logicamente alcun diritto all’erogazione dell’aiuto (art. 10 cpv. 2 e 3 LSuss).

Il Consiglio federale, nel suo messaggio del 15 dicembre 1986 a sostegno di un disegno di legge sugli aiuti finanziari e le indennità, ha ricordato che le attività devono essere avviate nell’interesse del richiedente e dei poteri pubblici - soltanto dopo la concessione dell’aiuto: in questo modo, il richiedente ha infatti la certezza che il suo progetto beneficierà del contributo statale già prima di iniziarne la realizzazione e lo Stato può accertare che la sua prestazione corrisponde allo scopo previsto. In linea di principio - e per motivi ovvi - l’autorizzazione alfine di avviare anticipatamente la realizzazione di un’opera dovrebbe essere negata. Ancorché essa non vincoli in alcun modo a livello giuridico, questa autorizzazione può comunque suscitare vane aspettative o pretese “morali” e provocare per le parti una situazione di diritto poco chiara: basti pensare ai casi ove il sussidio statale viene rifiutato poiché, alla fin fine, le condizioni poste dalla legge per la sua concessione non risultano adempiute o, più semplicemente, a quelli in cui la domanda non può essere accolta per mancanza di crediti (FF 1987 I pag. 297 segg., 341). Come lo stesso Consiglio federale ha rilevato, vi sono però dei casi ove il differimento della messa in cantiere di un’opera o dell’avvio di un programma di acquisti sino al momento in cui la domanda viene esaminata e l’aiuto finanziario concesso provocherebbe gravi inconvenienti e potrebbe addirittura pregiudicare l’interesse pubblico che viene perseguito attraverso l’adempimento del compito sussidiato: basti pensare ai lavori che vengono eseguiti dal richiedente con la collaborazione di terzi che non sono beneficiari dell’aiuto statale e che consentono pertanto di attuare un progetto finanziariamente più vantaggioso per l’ente pubblico; o ancora a quelle opere che richiedono determinati studi o lavori preliminari, ai progetti che devono essere modificati senza indugio per evitare ritardi costosi o a quelli di contenuto particolarmente innovativo che richiedono un’attuazione immediata per sfruttare in modo ottimale i vantaggi tecnologici (FF 1987 I pag. 341/42).

L’inizio anticipato della realizzazione di un progetto per il quale è stato richiesto il contributo dello Stato pone un problema accresciuto ove tale progetto sia di per sé sottoposto alla legislazione sugli appalti pubblici poiché il sussidio supera il 50% della spesa sussidiabile o un milione di franchi (art. 2 cpv. 1 LCPubb): è pacifico infatti che per avviare anticipatamente l’esecuzione di un’opera il richiedente, che non è ancora beneficiario del sussidio e che potrebbe anche non diventarlo, non è tenuto a rispettare la procedura per l’aggiudicazione di commesse pubbliche e può concludere l’appalto o l’acquisto con chicchessia: ed è peraltro evidente che, in questa fase, l’ULSA non è chiamato ad intervenire in virtù dei poteri specifici che gli sono conferiti dalla legge (art. 60 e 61 RLCPubb). Ora, di questa esigenza di salvaguardare l’applicazione della legge appalti si dovrebbe tener conto – come giustamente rilevato nel rapporto 12 ottobre 2007 del CCF – già con l’autorizzazione preventiva di inizio dei lavori o di realizzazione del progetto, non essendo sufficiente in quest’ambito la riserva 19

generica delle decisioni di altre istanze dell’Amministrazione cantonale chiamate a decidere su questioni di loro competenza ai sensi dell’art. 16 cpv. 4 RLTur. E per di più, l’autorizzazione d’inizio anticipato non è nemmeno comunicata all’ULSA, che non è pertanto messo in condizione di procedere tempestivamente alle verifiche che gli spettano e di esercitare pertanto quella vigilanza puntuale sulle procedure d’appalto che la legge gli assegna: basti ricordare a questo proposito che la realizzazione di grandi progetti per i quali è richiesto un aiuto dello Stato comporta spetto – e per necessità di cose – una serie di contratti successivi conclusi nel tempo e che l’inizio anticipato di codesta realizzazione potrebbe consentire al promotore di procedere liberamente per la progettazione dell’opera ma non più in seguito, allorquando la domanda di sussidio viene accolta, il committente beneficiario assoggettato alla legge sulle commesse pubbliche e la relativa decisione notificata dall’istanza esecutiva competente all’ULSA. La vigilanza sulla corretta applicazione della legislazione sulle commesse pubbliche, come già s’è visto, compete all’ULSA. Questa normativa non prevede tuttavia conseguenze dirette né tantomeno sanzioni in caso di inosservanza della legge da parte di committenti privati che vi sono assoggettati secondo gli art. 2 LCPubb e 8 CIAP. Il committente sussidiato che si sottrae alla legislazione sugli appalti potrebbe obiettivamente incorrere in una revoca della decisione di concessione del sussidio, con restituzione delle prestazioni già versate, ai sensi dell’art. 15 LSuss. Tuttavia, se l’ULSA, non procede tempestivamente ai controlli che gli competono o non è posto dalla SPEL/SPE nelle condizioni di farlo, il promotore potrebbe prevalersi – specie nel caso di avvio anticipato della realizzazione del progetto – del principio di buona fede e quindi delle condizioni che ostano di regola alla revoca della decisione di sussidiamento (art. 16 cpv.

2 LSuss).

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7 L’organizzazione delle istanze amministrative deputate all’applicazione della LIM e della LTur L’applicazione della LIM e della LTur era affidata, nel periodo oggetto di analisi, alla Sezione del promovimento economico e del lavoro. Tale unità amministrativa era direttamente subordinata alla Divisione dell’economia del Dipartimento delle finanze e dell’economia ed era strutturata in cinque Uffici (Ufficio turismo e artigianato, Ufficio regioni di montagna e Ufficio della promozione economica, Ufficio ispettorato del lavoro e Ufficio manodopera estera). In totale la Sezione era dotata (a fine 2003) di un organico di 29.5 posti a tempo pieno. Fino alla fine del 2003, quando venne allestita una proposta di riorganizzazione interna, poi implementata nel corso del 2004, l’organizzazione dei tre Uffici preposti all’erogazione dei sussidi verso terzi (Turismo e artigianato – UTA; Regioni di montagna – URM; Promozione economica – UPE) era fortemente caratterizzata da un approccio di competenza “esclusiva” basato sulle rispettive leggi (LTur e LArt per l’UTA, LIM per l’URM e L-Inn per UPE).

Questo approccio fortemente settorializzato favoriva la specializzazione, ma limitava fortemente le possibilità di rotazione del personale e – soprattutto – il riconoscimento e la visione generale dei progetti oggetto di sussidiamento pubblico da più fonti.

Vanno però sottolineati due altri aspetti che hanno indubbiamento inciso in modo accresciuto sulla funzionalità dell’organizzazione della SPEL nel periodo 1998-2004.

Il primo è rappresentato da una densità di arrivi e partenze a livello di funzionari dirigenti assolutamente inusuale, almeno a livello di Amministrazione pubblica e soprattutto in un settore particolarmente importante. Il secondo è legato a notevoli ritardi nell’occupazione dei posti vancanti.

A concretizzazione di quanto sopra basti ricordare che: - il capo della SPEL (Gianluca Casella – GLC) ha lasciato l’Amministrazione alla fine del mese di giugno del 2001. Egli è stato sostituito, dal mese di gennaio del 2002, dal capo dell’UTA Charles Barras. La funzione di capo dell’UTA (ed in seguito quella di capo dell’UMR, pure divenuta vacante) non sono però state messe a concorso, ma non state affidate – fino alle sue dimissioni alla fine del mese di agosto del 2004 – allo stesso caposezione; -il capo dell’URM (Tarcisio Cima – TC) ha lasciato la funzione alla fine del mese di ottobre del 2003. Egli non è stato sostituito, se non attribuendo i suoi compiti ad interim a Charles Barras – (CB), già capo della SPEL e – ad interim –dell’UTA; - il nuovo capo della SPEL, Charles Barras, ha infine a sua volta lasciato l’Amministrazione cantonale nel mese di agosto del 2004. Il suo posto risulta tuttora vacante ed è attualmente occupato ad interim dal direttore della Divisione dell’economia, Arnoldo Codurri (AC).

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La tabella seguente sintetizza la situazione precedentemente descritta: Unità DE SPE UTA URM UPE

1997 PFV GLC CB TC PGB

1998 PFV GLC CB TC PGB

1999 PFV GLC CB TC PGB

2000 PFV** GLC CB TC PGB

2001 SM* GLC** CB TC PGB

2002 AC*/** CB CB* TC PGB

2003 AC CB CB* TC** PGB

2004 AC CB** CB*/** CB*/** PGB**

2005 AC AC* *** *** ***

2006 AC AC* *** *** ***

2007 AC AC* *** *** ***

Note *** *** ***

* funzioni esercitate ad interim; in grigio: posto parzialmente vacante ** entrata o uscita nel corso dell’anno *** nuova organizzazione dal II. trimestre 2004

Nel 2001 – anno cruciale per l’impostazione dei dossier relativi a Bosco Gurin (messaggi per le opere supplementari e l’innevamento programmato) e di Carì (progetto di sviluppo generale) – sia la Direzione della Divizione dell’economia che la Sezione del promovimento economico (nel secondo semestre) erano senza responsabile operativo. Va qui ricordato che l’attuale direttore della Divisione dell’economia, Arnoldo Coduri, ha assunto la funzione nel mese di maggio del 2002, dopo un periodo di interinato assicurato dal coordinatore del DFE e direttore della Divisione delle risorse Sergio Morisoli (SM), a seguito del trasferimento – a fine luglio 2000 – ad altri compiti del precedente direttore di Divisione, Pierfranco Venzi (PFV). Alla fine del 2003, due dei tre Uffici della SPEL deputati all’erogazione di sussidi a terzi non avevano pertanto un proprio responsabile operativo.

Il secondo aspetto riguarda l’impostazione organizzativa e procedurale, orientata essenzialmente all’erogazione dei sussidi ed alla conseguente gestione dei relativi flussi finanziari. L’assunzione del ruolo di coordinamento previsto dalle leggi settoriali (oltre che dalla legge quadro sui sussidi) da parte dell’”istanza esecutiva competente” non era percepita adeguatamente, in particolare dall’allora SPEL. Ciò appare tanto più sorprendente se si ricorda che la LSuss è entrata in vigore nel 1996 ed aveva quale obiettivo - fra l’altro - proprio quello di migliorare la gestione complessiva del settore sussidi, rafforzando l’approccio per progetti ed anticipando anche un postulato poi ripreso nell’ambito della riforma “Amministrazione 2000”.

Nel primo trimestre 2004 la SPEL è infine stata riorganizzata e rinominata in Sezione della promozione economica (SPE). A fianco degli Uffici ispettorato del lavoro e manodopera estera, sono stati creati gli Uffici dell’amministrazione e del controlling [UAC, il cui nuovo capo Gianluca Chioni (GLC) è entrato in funzione nel mese di giugno del 2005] e l’Ufficio della promozione e della consulenza [UPC, il cui nuovo capo, Valesko Wild (VW), è entrato in funzione nel mese di gennaio del 2005]. A fine maggio 2004 il capoi dell’Ufficio della promozione economica Piergiorgio Bernasconi (PGB) è entrato al beneficio della pensione.

Da fine agosto 2005 pure il signor François Pizzotti, collaboratore dell’URM, è al beneficio della pensione. Grazie a questa nuova organizzazione si intendeva realizzare - come si evince dall’istanza di riorganizzazione del 7 gennaio 2004 - il seguente obiettivo:

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“L’obiettivo principale è quello di concretizzare lo Sportello Unico della Sezione della promozione economica re-allocando le risorse disponibili con lo scopo di migliorare il servizio al cittadino.

Lo Sportello unico, pur essendo un’istituzione pubblica, opera come una società di consulenza cha mette gratuitamente a disposizione dei promotori e degli imprenditori servizi personalizzati di consulenza e accompagnamento - per facilitare l’insediamento o l’estensione d’attività imprenditoriali in Ticino, - per agevolare la realizzazione d’investimenti in progetti turistico-ricreativi, - per concretizzare progetti di sviluppo socio-economico nelle regioni di montagna Lo Sportello unico ha pure un ruolo di facilitatore per i contatti all’interno dell’Amministrazione cantonale fornendo un servizio coordinato di consulenza per il disbrigo di tutte le formalità amministrative.”

Nell’istanza non figurano accenni espliciti al ruolo - comunque affidato alla SPE - di “istanza competente” previsto sia dalla LIM che dalla LTur. Nemmeno traspare l’intenzione di formalizzare le procedure di esame, di decisione e di controllo interno o ancora di migliorare il coordinamento interdipartimentale nei confronti dei beneficiari di sussidi.

8. Quesiti Nelle pagine seguenti vengono esaminati i quesiti posti, seguendo la struttura del mandato affidato dal Consiglio di Stato alla Commissione d’inchiesta amministrativa6.

8.1 Quesito 1: Conformità alla legge sulle commesse pubbliche 8.1.1 Assoggettamento delle opere sussidiate alla Lapp ed alla LCPubb L’applicazione della Lapp (poi sostituita dalla LCPubb) ai beneficiari di opere sussidiate è diretta e immediata (presupposto - come già si è visto - il raggiungimento di determinate condizioni quali la percentuale o l’importo assoluto nel sussidio): essa non dev’essere pertanto oggetto di condizioni particolari poste dall’ente sussidiante al beneficiario. Quest’ultimo è infatti tenuto a rispettare tutte le leggi applicabili al progetto sussidiato, senza che ciò debba essergli ricordato in modo formale ed esplicito (“nul n’est censé ignorer la loi”). Questo vale naturalmente anche per la legislazione edilizia e pianificatoria, per quella forestale, per quella relativa alla protezione dell’ambiente e per quella relativa agli impianti di risalita e ciò vale evidentemente anche per la legislazione sugli appalti pubblici.

Un promemoria da parte dell’istanza esecutiva competente per l’erogazione del sussidio può certamente essere auspicabile e benvenuto, ma il fatto che un’indicazione formale in tal senso non sia stata data non costituisce di per sé né una violazione di un obbligo di diligenza da parte dell’Amministrazione né tanto meno una sorta di “liberatoria” per il beneficiario del sussidio, che rimane assoggettato alla LCPubb.

6

Ris. Gov. N. 4918 del 26 settembre 2007 23

Come già evidenziato nella parte generale di questo rapporto, un problema particolare si ponde però in presenza delle cosiddette “autorizzazioni di inizio anticipato dei lavori”. Queste autorizzazioni sono state richieste e rilasciate in modo praticamente sistematico in tutti i progetti realizzati a Bosco Gurin dalla CTG SA, dalla GiovaniBosco SA nonché personalmente dall’ing.

Giovanni Frapolli, ed a Carì dalla Carì 2000 SA. Non essendo ancora stata presa una decisione formale relativa al sussidio, in questa fase di domanda pendente il potenziale beneficiario del sussidio non è infatti ancora soggetto all’applicazione della LApp/LCPubb. L’autorizzazione all’inizio anticipato dei lavori lo abilita però ad avviare tutta una serie di operazioni concrete, quali ad esempio la stipula di contratti, poi determinati ed in sostanza “acquisiti” nella successiva realizzazione del progetto (eventualmente sussidiato). Di fatto, risulta così possibile deliberare opere senza sottoporti ai vincoli procedurali e di delibera previsti dalla LApp/LCPubb nel periodo di tempo tra la decisione d’inizio anticipato dei lavori e la decisione formale di concessione del sussidio. A dipendenza della specificità del progetto e dei passi procedurali necessari per la decisione del sussidio, il tasso temporale tra il rilascio dell’autorizzazione d’inizio anticipato dei lavori e la decisione di sussidiamento può raggiungere tempi assai lunghi7.

Questa carena, di ordine procedurale, va imputata all’istanza esecutiva competente per l’erogazione del sussidio, l’unica ad intrattenere contatti con il richiedente al momento in cui l’obbligo del rispetto della LCPubb va fatto valere (o ricordato). Va comunque ribadito che il rispetto delle leggi da parte dei beneficiari di sussidi pubblici non deve dipendere da promemoria puntuali dell’Amministrazione: le leggi valgono per tutti, sempre e in ogni caso. E nemmeno può essere invocata in concreto la mancanza di conoscenza della legge: l’amministratore delle società beneficiarie conosceva bene sia la LApp e la LCPubb, sia in quanto imprenditore privato che operava con enti pubblici, sia poiché in più occasioni l’ha correttamente e fedelmente applicata anche nel quadro dei progetti realizzati a Bosco Gurin e a Carì.

8.1.2 Controllo del rispetto della LApp/LCPubb nel pagamento di acconti e conguaglio La procedura sinora seguita dalla SPE in materia di pagamento di acconti si fonda su una norma di delega assi ampia, non sufficientemente precisata da direttive interne di applicazione. Tale norma – prevista dal regolamento deleghe e relativo allegato, dall’art. 13 LIM e dall’art. 17 RLTur – concede alla SPEL/SPE la competenza per versare acconti fino a concorrenza dell’80% del sussidio stanziato. La legge e il regolamento non subordinano il versamento ad alcuna verifica o condizione particolare, fatta eccezione per la congruenza fra entità degli acconti ed effettivo avanzamento dei lavori. La SPEL/SPE ha fatto uso di questa ampissima – e a mente della Commissione forse addirittura eccessiva – delega di regola senza coinvolgere alcun servizio tecnico a titolo di preavviso e fissando unicamente quale parametro interno alcune condizioni minime quali – in particolare – la presentazione di un giustificativo contabile (fattura) e della prova dell’avvenuto pagamento. Fra queste condizioni – che vanno considerate come oggettivamente insufficienti per garantire un controllo efficace sull’utilizzo di risorse pubbliche – non risulta quella della prova del rispetto della legislazione sulle commesse o sugli appalti pubblici, beninteso laddove questa risulti applicabile.

7

Si veda ad esempio il caso del progetto relativo all’innevamento programmato di Carì.

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Il fatto che la SPEL/SPE non abbia coinvolto in modo formale l’ULSA nella procedura di esame e di preavviso dei pagamenti in acconto non ha permesso a quest’ultimo Ufficio di intervenire tempestivamente in caso di mancato rispetto delle disposizioni riguardanti le commesse pubbliche. L’eventuale conoscenza di situazioni irregolari quo all’applicazione della LApp/LCPubb diviene materialmente nota all’ULSA solo al momento della consegna dei documenti di liquidazione finale giusta gli art. 14 cpv. 1 LSuss e 17 cpv. 1 RLTur, quando ormai ogni possibilità di esercitare tempestivamente il compito di sorveglianza sull’applicazione della legge sugli appalti pubblici è vanificato. Non solo. Il mancato coinvolgimento dell’ULSA quale servizio tecnico in materia di verifica dei lavori sussidiati in fase di preavviso degli acconti ha avuto inoltre come conseguenza che nessuna verifica abbia potuto essere esperita dal profilo della congruità delle richieste d’acconto per rapporto all’effettivo avanzamento dei lavori. L’unica verifica di plausibilità che poteva essere effettuata era quella – implicita – che nessun committente pagherebbe fatture di terzi a fronte di lavori non (ancora) eseguiti al solo scopo di ottenere il riconoscimento di acconti. La questione potrebbe anche essere risolta in questo modo se non vi fossero – sia nei progetti realizzati a Bosco Gurin che in quelli realizzati a Carì – importi consistenti per lavori propri (equivalenti essenzialmente a costi di personale delle due società CTG SA e Carì 2000 SA utilizzati per la realizzazione di parti di progetto poi oggetto di sussidio) sottoposti alla SPEL/SPE per ottenere il pagamento di acconti. In questo modo, tramite il versamento di acconti importanti sui lavori propri, si coprivano di fatto costi correnti (salari, oneri sociali) delle società promotrici dei progetti sussidiati.

L’attuale LCPubb – come già s’è visto – non prevede sanzioni in caso di mancato rispetto della legge stessa da parte di committenti assoggettati che beneficiano di sussidi dello Stato. Come già evidenziato, le uniche norme contemplate al capitolo sanzioni sono orientate verso i concorrenti (partecipanti ai concorsi pubblici). Questo approccio può essere comprensibile nel caso in cui il committente è il Cantone medesimo, che dovrebbe evidentemente rispettare le leggi che i suoi organi emanano. Lo è invece in misura decisamente minore nei casi in cui il committente è un ente esterno (Comune, Consorzio o privato): in tal caso, l’unica “sanzione” possibile è l’annullamento a posteriori della decisione di delibera su ricorso di un altro concorrente o per intervento di un’autorità di vigilanza. Nel caso concreto di opere sussidiate, uno strumento di sanzione (indiretto) – in caso di mancata osservanza della LCPubb da parte di enti pubblici o privati – è rappresentato inoltre dalla facoltà dell’ente sussidiante di ridurre il sussidio in conseguenza della violazione di leggi o condizioni applicabili.

Un controllo del rispetto della LCPubb da parte dell’ULSA durante il progetto è possibile unicamente sulla base delle informazioni che vengono messe a disposizione dai committenti beneficiari del sussidio. Una verifica intermedia potrebbe teoricamente essere effettuata al momento del pagamento di acconti, ma anche questa verifica presuppone una richiesta d’intervento dell’ULSA da parte dell’istanza esecutiva preposta, ciò che per i progetti di Bosco Gurin e Carì non è praticamente (mai)8 avvenuto. Le decisioni di pagamento di acconti vengono infatti prese autonomamente dall’istanza esecutiva competente (SPEL/SPE), senza coinvolgimento dell’ULSA. 25

Si precisa in conclusione che tale prassi di mancato coinvolgimento dell’ULSA nella fase di preavviso dei pagamenti in acconto (e in ampia misura anche nella fase iniziale di valutazione tecnica dei progetti e dei preventivi presentati) non rappresenta fortunatamente la regola all’interno dell’Amministrazione cantonale. Molti servizi che seguono progetti di opere sussidiate (quali ad esempio i servizi del DSS per le costruzioni nel settore anziani o i servizi del DT per le opere sussidiate)9 coinvolgono in modo molto stresso e continuativo l’ULSA sia nella fase di valutazione dei progetti prima della presa di decisione di sussidia mento, sia al momento del pagamento di acconti, subordinando il versamento alla verifica preventiva delle richieste dei committenti da parte dell’ULSA medesimo.

Una verifica tecnica è stata richiesta dalla SPEL all’ULSA in occasione del versamento del primo acconto per la realizzazione dell’Ostello a Bosco Gurin.

8

Ad eccezione delle opere forestali, per le quali vige una delega esplicita a favore della Sezione forestale (regolamento deleghe, allegato, pag. 31).

9

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8.1.3 Controlli effettuati relativamente ai metodi di aggiudicazione dell’appalto Dai documenti che la Commissione ha potuto esaminare non risultano prove di controlli concreti effettuati dalla SPEL/SPE riguardo al rispetto della legislazione sulle commesse pubbliche concernente le opere sussidiate e realizzate a Bosco Gurin e a Carì. Verifiche puntuali sono state eseguite dall’ULSA, ma – per i motivi indicati al paragrafo precedente – solo a posteriori in sede di verifica della liquidazione finale. Per tale ragione, gli accertamenti hanno potuto avere solo carattere di constatazione, ma non hanno potuto esplicare alcun effetto preventivo.

Dagli atti risultano per contro diverse richieste di ratifica di scelte procedurali particolari formulate dalle società beneficiarie dei sussidi all’ULSA: tali richieste, di regola miranti ad ottenere autorizzazioni per procedere con incarichi diretti o per ottenere l’approvazione di estensioni d’incarico, sono state approvate dall’ULSA. In relazione a queste approvazioni è necessario sottolineare come le stesse fossero sovente (abilmente) formulate in modo da rendere difficilmente praticabile una decisione di segno opposto10: questo non giustifica però una sistematica approvazione senza alcuna osservazione critica, che pur avrebbe potuto essere segnalata. L’abitudine di porre gli uffici competenti di fronte al fatto compiuto non può infatti divenire la regola, per di più tollerata per fatti concludenti dai medesimi uffici preposti alla sorveglianza.

La Commissione ha infine constatato come, in almeno un caso, l’autorizzazione di procedere mediante incarico diretto sia stata presa senza che l’ULSA abbia effettuato le necessarie e più che opportune verifiche. La delibera concernente le prestazioni di trasporto mediante elicottero per la realizzazione dei lavori di potenziamento della stazione di Bosco Gurin per un importo di CHF 903'133.00 è intervenuta infatti con un incarico diretto ad Heli TV SA sulla base di una semplice lettera del consiglio d’amministrazione della CTG SA11, con la motivazione assolutamente generica che l’esecuzione dei lavori prevedeva la necessità di far capo ad un elicottero del tipo Super Puma, a quel tempo apparentemente in dotazione in Ticino alla sola Heli TV SA. Nessuna verifica (né a priori né a posteriori) è stata fatta sulla quota di lavori che effettivamente richiedevano la disponibilità di un elicottero di questo tipo (verifica che avrebbe permesso di esaminare la possibilità di un concorso pubblico o la possibilità di due delibere separate, una per i voli “normali” ed una per i voli con l’elicottero Super Puma); e nessuna verifica è stata fatta riguardo all’affermazione in base alla quale la sola Heli TV avesse la disponibilità di un mezzo di quel tipo o ancora riguardo alla congruità dei prezzi offerti (aspetto particolarmente sensibile, tenuto conto del doppio ruolo dell’ing. Frapolli quale promotore del progetto sussidiato da un lato e di azionista di un importante fornitore dall’altro).

In particolare in modo tardivo, oppure scarsamente documentate, oppure ancora con argomentazioni tecniche difficilmente verificabili senza verifiche dispendiose e lunghe.

10

La lettera porta la data del 12 giugno 1998. La richiesta autorizzazione a procedere mediante incarico diretto è stata concessa dall’ULSA mediante semplice timbro d’approvazione sulla lettere medesima. Non risultano approfondimenti particolari. In sede di audizione, il capo dell’ULSA ha affermato che l’autorizzazione richiesta nemmeno sarebbe stata necessaria, poiché tale prestazione – in quanto prestazione di servizio – non sarebbe stata soggetta all’allora vigente LApp. L’argomentazione appare plausibile dal profilo formale. Mal si comprende allora la ragione per cui sia stata concessa una approvazione e non si sia semplicemente comunicato che la commessa in oggetto non rientrava sotto le norme della LApp. 11

27

L’osservanza della legislazione sulle commesse pubbliche rappresenta una delle condizioni generali a cui è subordinato il riconoscimento di sussidi pubblici in base alla LSuss. Il mancato rispetto di tali norme – della cui esistenza come già s’è visto, i promotori dei progetti oggetto dell’inchiesta non potevano non essere al corrente avendole pure in altri casi applicate – può di per sé rappresentare un motivo che giustifica una richiesta di restituzione parziale del sussidio erogato, secondo quanto prevede l’art. 16 LSuss. Tuttavia, la constatazione – seppur anche solo a posteriori – del mancato rispetto della LCPubb avrebbe dovuto essere oggetto di verifica ed evidenziata nei rapporti di liquidazione dell’ULSA e avrebbe anche dovuto indurre l’istanza esecutiva competente, ovvero la SPE, ad accertare se i presupposti per un’eventuale riduzione del sussidio finale erano adempiuti.

8.1.4 Considerazioni della Commissione Le constatazioni effettuate dalla Commissione d’inchiesta portano alle seguenti osservazioni generali in materia di applicazione della legislazione sulle commesse pubbliche alle opere sussidiate.

Innanzitutto, appare necessario procedere ad una uniformizzazione delle procedure di verifica dei progetti e delle situazioni intermedie che danno diritto al versamento di sussidi. Oggi queste procedure sono differenziate a dipendenza dell’istanza preposta alla decisione del sussidio, risp. al servizio che assume il ruolo di (co-)committente per conto dello Stato. Questa situazione va sanata e vanno fissate regole uniformi. La Commissione d’inchiesta non trova ragione per cui il sussidio versato da un consorzio chiamato a realizzare una casa per persone anziane debba essere gestito diversamente dal sussidio versato ad una società privata che sta realizzando un ristorante di montagna. Anzi, in funzione del carattere privato e di lucro della seconda, la stessa dovrebbe essere soggetta a controlli di intensità maggiore rispetto al consorzio pubblico: oggi la situazione è esattamente opposta.

Si pone anche la questione della delimitazione dei sussidi considerati da ULSA e SPEL/SPE ai fini della determinazione dell’assoggettamento di opere sussidiate alla legislazione sulle commesse pubbliche. Finora, “per prassi”, i prestiti12 e le fideiussioni non sono stati – erroneamente – considerati dall’ULSA e dai servizi che hanno seguito le sue indicazioni quale sussidio ai fini della determinazione dell’assoggettamento alla LCPubb.

In occasione di una riunione interna tra SPE e ULSA dello scorso 3 settembre 2007 – alla presenza del capo dei Servizi generali del DT Vinicio Malfanti – è stata confermata la linea seguita finora, in base alla quale il prestito “non è considerato per prassi LCPubb un sussidio, al contrario della legge sui sussidi cantonali (art.

3 cpv 2)”. Tale interpretazione, seppur ribadita dagli uffici interessati in sede di audizione, non trova giustificazione negli atti preparatori sia della LSuss che della LCPubb. Qualora questa fosse la linea che si intendesse confermare, l’esclusione dei prestiti dal concetto di “sussidio” determinante per la LCPubb andrebbe precisato attraverso una modifica di legge o eventualmente di regolamento. In quella sede il tema delle fideiussioni non è stato esaminato: esso va in ogni caso chiarito con modalità analoghe a quelle indicate per i prestiti.

12

28

Tale interpretazione contrasta con la definizione di sussidio e con quella di aiuto ai sensi della legge quadro e delle leggi speciali (art. 3 cpv. 2 LSuss, 6 lett. d e h, 11 e 14 LIM, 23, 28 e 29 LTur); nessuna indicazione a conferma dell’interpretazione data dall’ULSA è inoltre desumibile dai materiali che hanno portato all’approvazione della LCPubb nel 2001. La questione relativa alla determinazione dell’applicabilità della LCPubb alle diverse forme di sussidio previste dalla LSuss va comunque chiarita: la Commissione ritiene plausibile una precisazione del concetto di sussidio utilizzato nella LCPubb nel senso di escludere i prestiti (totalmente oppure computando il solo interesse calcolatorio non percepito) e di considerare solo in misura parziale13 il valore nominale di fideiussioni e garanzie (in quanto atti garanzia che si traducono in sussidi “effettivi” solo al momento di una loro attivazione da parte del detentore terzo per inadempienza del beneficiario).

L’uniformizzazione delle procedure non deve tradursi in un aumento dei compiti insostenibile per l’Amministrazione, ma anche per i beneficiari di sussidi. In luogo di procedure fortemente differenziate per settore o tipologia di spesa, andrebbe esaminata la possibilità di differenziare per entità di rischio o per dimensione dei progetti. Inoltre, allo scopo di evitare un inutile appesantimento burocratico, sarebbe anche opportuno precisare meglio lo standard di presentazione della documentazione necessaria per l’ottenimento di acconti e della liquidazione finale. In particolare si suggerisce di passare ad un sistema di situazioni intermedie e liquidazioni finali allestite secondo le direttive applicate dall’Amministrazione cantonale per i lavori pubblici (Divisione delle costruzioni o Sezione della logistica), accompagnate da una certificazione di terzi (direttore dei lavori e istituto bancario) attestanti la coerenza dei documenti presentati con il lavoro effettivamente svolto, il progetto oggetto di sussidia mento e l’avvenuto pagamento delle relative prestazioni.

La ridefinizione del campo di attività dell’ULSA, infine, non può non porre la questione delle risorse necessarie al corretto svolgimento dei compiti che gli sono assegnati. L’applicazione dei medesimi standard procedurali seguiti (ad esempio) nella collaborazione ULSA – DSS nel settore delle case per anziani anche a quello dei sussidi LIM / LTur imporrebbe un aumento – secondo le valutazioni del capo dell’ULSA, arch. Minoretti – di ca. 1-2 unità con formazione tecnica14. A mente della Commissione potrebbe anche essere percorsa una via di neutralità dei costi, rinunciando a tutta una serie di verifiche minori oggi svolte in altri settori e potenziando la collaborazione sui grandi progetti, oltre una determinata soglia di impegno finanziario.

13

In funzione di una valutazione del rischio.

L’assoggettamento dell’opera sussidiata alla LCPubb dev’essere verificato di concreto dall’ULSA e dalla SPE, a cui compete l’analisi della domanda di sussidio e delle condizioni per la sua erogazione: e in questo specifico contesto, l’apporto di un giurista della SPE o della Divisione dell’economia appare – a mente della Commissione – imprescindibile.

14

29

8.2 Quesito 2: Analisi finanziaria 8.2.1 Esecuzione di analisi finanziarie e di accertamenti dell’attendibilità delle previsioni proposte dal promotore La Commissione ha potuto accertare che solo raramente la documentazione presentata permetteva una visione completa e dettagliata dei progetti per i quali venivano inoltrate le domande di sussidia mento. Le richieste di completazione sono state però limitate e solo in casi eccezionali hanno permesso di migliorare significativamente la visione globale sui progetti. In molti casi, infatti, le richieste di precisazione conducevano alla trasmissione di atti supplementari parziali, senza che vi fosse un necessario aggiornamento completo della documentazione, ciò che rendeva assai difficile l’interpretazione da parte delle istanze preposte. Se poi si aggiunge che per sua scelta la SPEL/SPE rinunciava al coinvolgimento preventivo di istanze specializzate per la verifica tecnica dei progetti e che le informazioni sulla effettiva situazione finanziaria delle società promotrici giungevano spesso con notevole ritardo per rapporto alle domande di sussidiamento, si può facilmente affermare che l’asimmetria informativa tra promotore ed istanza competente a decidere è stata sovente assai notevole: asimmetria – beninteso – non imputabile esclusivamente al promotore dei progetti, ma anche a chi a livello di Amministrazione cantonale aveva la responsabilità di istruire i dossier e verificarne la completezza. Questa constatazione è ancor più preoccupante poiché nemmeno in presenza di preavvisi critici o negativi (Società di Credito Alberghiero, ETT, Confederazione / UFT, Sezione delle finanze, Ispettorato delle finanze) si è proceduto con approfondimenti e verifiche supplementari in tal senso, né a livello interno, né richiedendo una presa di posizione al promotore. E non solo: nel caso di Carì, l’autorità cantonale preposta all’erogazione del sussidio previa verifica della sostenibilità finanziaria del progetto si è parzialmente sostituita al promotore stesso, instaurando trattative dirette con l’autorità federale15 per giustificare la sostenibilità finanziaria che gli uffici federali competenti, appunto, ritenevano non essere garantita16.

Trattative dirette peraltro di per sé legittime, limitatamente però ad un sostegno generale e globale del progetto che rientri nelle funzioni di promovimento economico e turistico che il DFE e i suoi servizi sono chiamati a svolgere.

15

Quanto affermato può essere desunto dall’ampia corrispondenza tra la Direzione del DFE e l’Ufficio federale dei trasporti negli anni 2001-2003. In più di una occasione l’UFT aveva segnalato forti preoccupazioni riguardo alla sostenibilità economica del progetto di rilancio previsto per Carì, giungendo a chiedere al Cantone di assicurare (purtroppo anticipando con notevole precisione quanto poi accadrà!) una garanzia del presumibile disavanzo di gestione, quale condizione per il rilascio della concessione d’esercizio degli impianti che erano oggetto di sussidiamento. Oltre a risposte miranti a indurre l’UFT a rinunciare a tale condizione, non risultano agli atti verifiche ulteriori esperite a livello cantonale o richieste al promotore in merito a tali dubbi.

16

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Per quali ragioni si è giunti a questa situazione operativa?

Negli anni 1998-2005, l’indirizzo politico dato al settore degli impianti di risalita percepito dai funzionari incaricati della gestione dei dossier e accertato dalla Commissione era quello della promozione attiva di questo settore e più in generale del turismo invernale in Ticino. Ciò ha indubbiamente contribuito – erroneamente – ad allentare le maglie e la rigidità dei controlli, con le conseguenze omari note. In particolare, l’entità dei progetti sussidiati (con decisioni del Consiglio di Stato e del Gran Consiglio) e l’intensità del supporto a livello pubblico offerto ai promotori di Bosco Gurin e Carì – ma non solo – hanno certamente contribuito a trasmettere segnali di largo appoggio politico agli stessi all’interno dell’Amministrazione, ciò che rendeva oggettivamente più difficoltosa l’applicazione di un sistema di controllo rigoroso e puntuale. Va poi ricordato che nei diversi messaggi sottoposti al Parlamento per approvazione venivano sistematicamente inserite parti più o meno importanti ed estese miranti a “preannunciare” gli ulteriori possibili sviluppi del progetto (sia per Bosco Gurin che per Carì)17. Certo, non si trattava di proposte che sfociavano immediatamente in richieste di credito concrete, ma il solo fatto di menzionarle senza che vi fosse una presa di posizione contraria esplicita da parte del Gran Consiglio legittimava poi chi formulava proprio quelle richieste a far riferimento – in modo più o meno diretto – ad una sorta di approvazione preventiva (“assegno in bianco”) già acquisita a livello politico. Questo modo di procedere – anche se forse inconsapevole e comunque mirato ad una miglior completezza d’informazione – non ha certo facilitato i servizi dell’Amministrazione nel loro compito: anzi!

Alle “pressioni” (esplicite o comunque così percepite) raccolte dalla Commissione d’inchiesta si sono aggiunte in alcuni casi “pressioni” costruite all’esterno dell’Amministrazione: realizzato il primo investimento sbagliato, questo può essere “salvato” solo con successivi interventi18, creando un effetto a valanga o a catena difficilmente controllabile, poiché la rinuncia ad erogare ulteriori sussidi avrebbe potuto significare la perdita di tutto l’investimento pregresso, già oggetto di aiuti (massicci).

Ci si riferisce in particolare al progetto di collegamento métro con la Val Formazza, al centro polivalente con piscina coperta all’entrata del villaggio a Bosco, alla ristrutturazione del garni Edelweiss sempre a Bosco o ancora all’edificazione del nuovo garni a Carì.

17

Ciò vale in particolare per i progetti di realizzazione del posteggio e dell’innevamento artificiale di Carì.

Entrambi i progetti sono stati approvati dalla SPE sotto una grandissima pressione temporale e non sono stati esaminati – per ammissione degli stessi funzionari incaricati – con il necessario approfondimento. Le ragioni di questa grande pressione sono riconducibili ai tempi di presentazione degli stessi da parte del promotore (nel corso dell’estate, con un termine di messa in esercizio all’inizio della stagione invernale!). L’argomentazione in base alla quale la realizzazione del posteggio fosse divenuta urgente in considerazione della mancata approvazione del progetto di aggregazione della Media Leventina non regge: se il progetto fosse stato approvato, la realizzazione del posteggio avrebbe sì goduto di un aiuto cantonale, ma non avrebbe certo potuto esser realizzata nei tempi auspicati dalla Carì 2000 SA, dovendo seguire la procedura usuale di approvazione di progetti pubblici (richiesta di crediti, crescita in giudicato, procedure di appalto, licenza edilizia ecc.).

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In questo contesto va segnalata una decisione determinante, che va tenuta presente nella valutazione delle procedure di sussidiamento dei progetti del posteggio e dell’innevamento artificiale di Carì. Nel 2002, a fronte di segnali assai preoccupanti che giungevano dal settore degli impianti di risalita (già a quel momento ampiamente sussidiati)19, il Consiglio di Stato affida all’IRE l’elaborazione dello studio “Impianti di risalita in Ticino: valutazione e proposte operative per un rilancio”. Il rapporto – consegnato nel mese di aprile 2003 – conclude, per quanto attiene alle stazioni invernali, che le uniche due stazioni per le quali una strategia di rilancio appare giustificata sono quelle di Airolo e di Bosco Gurin. A Carì sono però in corso di realizzazione importantissimi lavori di potenziamento, proposti dal Consiglio di Stato con il messaggio n. 5131 del 13 giugno 2001 e poi approvati dal Gran Consiglio nell’autunno dello stesso anno (DL del 6 novembre 2001). A seguito di questo rapporto, il Consiglio di Stato precisava (ottenendo anche l’avallo politico del Parlamento nell’ambito dell’approvazione del credito quadro LIM per il periodo 2004-2007)20 la sua strategia per le stazioni invernali21, recuperando Carì (escluso dalle prospettive di rilancio sviluppate dall’IRE) mediante la cosiddetta “strategia selettiva”, che prevedeva la realizzazione di impianti di innevamento artificiale nelle stazioni situate al di sopra dei 1500 msm. Questa chiara decisione di indirizzo strategico – indipendentemente dal significato di politica regionale che le si può attribuire – ha rappresentato il segnale di approvazione politica preventiva per i progetti necessari al completamento del potenziamento di Carì, poi effettivamente approvati, senza che vi fossero margini per ulteriori verifiche di sostenibilità finanziaria da parte dell’Amministrazione. Chi avrebbe sostenuto, a quel punto, una decisione di mancato sussidiamento per i necessari interventi di completamento22, indispensabili per assicurare la sopravvivenza di quella stazione?

La situazione è ben documentata dalla lettera dell’11 luglio 2002 trasmessa dal Consiglio di Stato alle società responsabili di stazioni turistiche invernali in Ticino, dal titolo “Istanze di intervento finanziario urgente dello Stato a favore delle stazioni turistiche invernali ticinesi”.

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Messaggio n. 5650 del 10 maggio 2005 e DL dell’8 novembre 2005.

Questa strategia era peraltro già stata preannunciata con il messaggio n. 5551 del 13 luglio 2004 relativo all’assegnazione di aiuti cantonali alla Monte Tamaro SA di Rivera per la realizzazione del progetto di risanamento finanziario e rilancio della stazione turistica del Tamaro. Il DL allegato a questo messaggio è stato approvato dal Gran Consiglio il 15 dicembre 2004 (BU 2005 pag. 59) sulla base del rapporto 14 dicembre 2004 della Commissione della gestione, che s’era peraltro riservata di esprimersi “sulla strategia di rilancio delle stazioni turistiche e degli impianti di risalita al più tardi con l’esame dell’aggiornamento del PF/LD, ritenuto che sino a quel momento non concederà altri crediti in questo ambito”.

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Il riferimento è al progetto di innevamento programmato per Carì e alla realizzazione del progetto di posteggio, sempre a Carì.

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8.3 Quesito 3: Cambiamento o ampliamento del progetto sussidiato 8.3.1 Controlli e verifiche nel caso di modifiche o coinvolgimento di nuovi attori I progetti oggetto di sussidiamento – e di inchiesta – si suddividono essenzialmente in due gruppi.

Il primo gruppo è composto dai due progetti principali di rilancio (Bosco 2000, oggetto del messaggio n. 4729 del 1998, con investimenti preventivati per complessivi CHF 15'403'000.- / Carì 2000, oggetto del messaggio n. 5131 del 2001, con investimenti preventivati per complessivi CHF 12'810'000.-): questi due crediti insieme rappresentano circa il 65% degli aiuti complessivi erogati alle stazioni di Bosco Gurin e Carì nel periodo 1996-2006. Il secondo gruppo è rappresentato da una serie di progetti “minori” (per rapporto all’entità dei due progetti principali, ma non certo per gli importi in gioco), che hanno permesso di completare l’infrastruttura turistica nelle due stazioni.

L’impostazione dei due progetti facenti parte del primo gruppo era orientata a progetti globali di rilancio. La suddivisione in singoli moduli verificabili indipendentemente era però carente. Questo fatto, non adeguatamente percepito dall’istanza preposta all’erogazione e al controllo dell’esecuzione, ha assicurato un’ampia flessibilità operativa alle società promotrici ed ha – di converso – reso assai difficile l’attività di controlling da parte dell’ente sussidiante in particolare con riferimento alle numerose – ed in parte inevitabili, oltre che giustificate – modifiche in corso d’opera.

Per quanto riguarda i progetti riuniti nel secondo gruppo, le premesse per una identificazione chiara dei medesimi erano date in misura certamente maggiore. Ciononostante, anche in questi casi si sono riscontrate più volte differenze anche importanti tra i progetti proposti e quelli poi effettivamente realizzati. A questo proposito, vanno ricordati i casi delle modifiche apportate ai progetti dell’Albergo Walser e dell’Ostello GiovaniBosco (modifiche di destinazione e del concetto di gestione) a Bosco Gurin, rispettivamente quelle apportate al ristorante Belvedere di Carì completamente ricostruito invece che ristrutturato)23: in questi casi, siamo quindi in presenza di una manifesta violazione delle norme della LSuss, che impongono al beneficiario di assicurare ed all’istanza competente di vegliare affinché il sussidio venga utilizzato per lo scopo previsto originariamente.

Per quanto riguarda gli interventi realizzati a Bosco Gurin, va precisato che un’informazione – seppur certamente tardiva e parziale – riguardo ai cambiamenti apportati al progetto venne fornita dal Consiglio di Stato al Parlamento con la presentazione del messaggio n. 5100 nel 2001, a tre anni di distanza dall’approvazione iniziale e ad interventi di fatto già realizzati. In quella sede il Consiglio di Stato comunicava infatti che era stata modificata l’organizzazione degli spazi dell’Albergo Walser (8 appartamenti invece degli originariamente previsti 7) e dell’ostello GiovaniBosco (186 posti e 14 appartamenti invece degli originali 195 posti e 10 + 3 appartamenti), che si era rinunciato a realizzare la Casa per il personale (adibendo gli spazi in 7 appartamenti poi venduti), che si era optato per un modello di gestione alberghiera non più diretto da parte di Giovanni Frapolli tramite un gerente, ma tramite la cessione in affitto della struttura alla CTG SA. 23

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In alcuni casi, la Commissione ha potuto accertare che modifiche importanti o non sono state del tutto comunicate o lo sono state solo con notevoli ritardi. Queste comunicazioni, quando sono state fatte, sono avvenute sempre in modo molto frazionato, senza aggiornamenti completi dei dossier: ciò che ha reso peraltro la gestione dei progetti assai difficoltosa e intrasparente. Il caso della realizzazione dell’Ostello GiovaniBosco è a questo proposito eloquente, anche se esemplare di come una pratica di sussidiamento non dovrebbe essere gestita (in primis dal richiedente – a cui va comunque attestata una forza di volontà realizzativa fuori dal comune – ma anche dall’istanza esecutiva, che si è accontentata di “subire” la pratica, invece di “condurla”).

Tenuto conto della complessità e dell’entità dei progetti sussidiati, la Commissione reputa che l’istanza esecutiva preposta non abbia svolto in modo conforme alle aspettative e a quanto richiesto dalla legislazione in materia di sussidi il compito di sorveglianza che le spettava: in particolare, rinunciando ad appoggiarsi ad organismi interni o esterni di consulenza in ambito tecnico prima e durante i lavori, ha di fatto lasciato mano libera durante tutta la fase esecutiva alle società promotrici e beneficiarie dei sussidi.

8.3.2 Verifica dei diritto al sussidio del progetto modificato rispetto alla decisione originale Anche nei casi in cui al termine dei lavori è stata accertata una modifica per rapporto al progetto inizialmente approvato, non risultano atti formali che attestino una verifica del diritto all’ottenimento del sussidio originariamente previsto anche per il progetto modificato: il sussidio a conguaglio viene erogato sulla base del rapporto di liquidazione allestito dall’ULSA. È opportuno precisare che il rapporto dell’ULSA attesta la conformità delle opere realizzate per rapporto alla liquidazione presentata: non attesta invece la coerenza del progetto realizzato con il progetto approvato in sede di decisione di sussidiamento e questo aspetto dev’essere sottolineato, poiché oggi tale accertamento non viene svolto da nessuna istanza. Si tratta di un manifesta carenza – la cui responsabilità va in primis attribuita all’istanza esecutiva SPEL/SPE – nell’applicazione dello spirito della legge, che impone appunto di assicurare che il sussidio venga utilizzato per lo scopo previsto originariamente.

8.3.3 Rapporti tra istanza esecutiva competente (SPE/SPEL) e ULSA Un ulteriore aspetto particolarmente problematico emerso nel corso degli accertamenti svolti dalla Commissione è l’insufficiente coinvolgimento degli organi tecnici da parte dell’istanza esecutiva preposta (SPEL/SPE) nella procedura di esame preliminare del progetto, dei preventivi di costo e delle richieste di acconto. Tale carenza è tanto più preoccupante se si pon mente al fatto che presso la SPEL/SPE non sono operativi funzionari con formazione tecnica specifica e che durante il periodo esaminato vi sono stati numerosi avvicendamenti personali che certo non hanno favorito una “lettura longitudinale” coerente dei diversi incarti.

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Il mancato o carente coinvolgimento di istanze tecniche di supporto ha come inevitabile conseguenza che l’istanza esecutiva competente venga a conoscenza di modifiche anche significative ai progetti solamente in sede di rapporto di liquidazione, quindi “fuori tempo massimo” per allestire decisioni formali di sussidiamento aggiornate che non costituiscano mere ratifiche a posteriori.

8.3.4 Piani di finanziamento aggiornati a seguito di modifiche dei progetti Modifiche significative di progetto possono generare conseguenze non solamente riguardo al diritto e all’entità del sussidio, ma anche – a parità di sussidio – esplicare effetti sul piano di finanziamento che sta alla base dell’analisi di sostenibilità finanziaria. Un progetto ampliato in corso d’opera, anche se non comporta un aumento dei sussidi, genera importanti maggiori costi a carico del promotore, ciò che potenzialmente appesantisce il piano di finanziamento e aumenta di conseguenza il rischio finanziario sopportato – alla fin fine – anche dall’ente sussidiante. Questa fattispecie si è concretamente realizzata ad esempio a Carì, dove i maggiori oneri per la completa ricostruzione del ristorante Belvedere sono stati sopportati dalla Società Carì 2000 SA, contribuendo in misura non irrilevante ad aggravare la situazione debitoria e di liquidità, oltre che peggiorare la sostenibilità finanziaria dell’attività di ristorazione, che risulta assolutamente insufficiente24.

Vi è infine un ulteriore aspetto che dev’essere sottolineato. Il piano di finanziamento rappresenta un elemento essenziale per giudicare la sostenibilità finanziaria di un progetto ai fini di un possibile sussidiamento. Il rispetto del piano di finanziamento nella fase esecutiva costituisce pertanto una condizione essenziale per il successo economico del progetto sussidiato e dev’essere verificato sia in fase di versamento degli acconti che al momento della liquidazione finale del sussidio. Ora, questa verifica non risulta effettuata nei progetti realizzati a Bosco Gurin e a Carì; in particolare, si sono constatate importanti differenze tra i piani di finanziamento ipotizzati in sede di decisione e le modalità di finanziamento poi effettivamente messe in atto. Le principali modifiche sono generate dall’assunzione di debiti da parte di terzi (trasferimento del debitore)25 in sostituzione dell’utilizzo di mezzi propri, ciò che può generare un peggioramento anche sensibile delle prospettive di successo economico di un progetto sussidiato, senza che l’ente sussidiante possa in qualche modo intervenire.

Ciò è particolarmente grave in presenza di finanziamenti tramite prestiti o fideiussioni, in quanto una modifica non segnalata e non accettata del piano rappresenta un peggioramento del profilo di rischio assunto dall’ente sussidiante, che ha messo a disposizione garanzie e fideiussioni, di regola non condizionate. Inoltre, il fatto che tale modifica del piano di finanziamento – seppur riconosciuta o riconoscibile solo a posteriori – non sia stata fatta valere dall’istanza competente nei confronti dei beneficiari come mancato rispetto delle condizioni poste riduce in misura importante le possibilità di successo di un’eventuale richiesta di restituzione del sussidio sotto il profilo della tutela dell’affidamento.

24 Si

vedano a questo proposito le pagine 39 e segg. e l’allegato 15 del rapporto CCF.

Avvenuto tramite il pagamento in buoni volo Heli TV SA (equivalenti a mezzi di terzi erogati da Heli TV SA) in sostituzione del capitale proprio.

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Questa situazione si presenta quando i costi finali superano in misura importante quanto inizialmente preventivato e ritenuto per l’allestimento del piano di finanziamento, anche se non vi è stata una palese modifica di progetto. Un esempio significativo è fornito dal messaggio n. 5100 del 10 aprile 2001, relativo alla richiesta di sussidi supplementari per opere di complemento realizzate nell’ambito del progetto Bosco 2000. In quel messaggio si indicano alcuni dati relativi alle liquidazioni di opere sussidiate con il primo messaggio del 1998. Il sorpasso di costo per l’Albergo (parte computabile ai fini del sussidiamento LTur) viene valutato in CHF 1'074'957.05 (CHF 3'414'957.05 – 2'340'000.00), pari ad oltre il doppio del capitale proprio previsto dal piano di finanziamento originale (CHF 505'000.00)! Per quanto attiene alla realizzazione della parte principale degli interventi Bosco 2000, oggetto del messaggio del 1998, la situazione è analoga: il sorpasso di spesa accertato nel messaggio del 2001 ammonta a CHF 1'259'467.00 (17'759'467.00 – 16'500'000.00) e rappresenta ben il 60% del capitale proprio originariamente previsto dal piano di finanziamento (CHF 2'048'000.00): oppure – detto in altri termini – la copertura del sorpasso rende necessario un aumento del capitale di terzi (a titolo oneroso) originariamente previsto di oltre il 66% (da CHF 1'800'000.00 a oltre CHF 3'000'000.00)!

I piani di finanziamento hanno subito modifiche importanti anche dal profilo del reperimento dei mezzi propri: particolarmente significativo a questo proposito è il caso del progetto realizzato a Carì. Nel messaggio n. 5131 del 13 giugno 2001 il piano di finanziamento era riassunto nei termini seguenti26. “L’assicurazione di un finanziamento proprio consiste (almeno il 25% dell’investimento) che, assieme al contributo atteso dai Comuni della Media Leventina e ad un sussidio cantonale complessivo (LIM e LTur) leggermente più elevato di quello abituale (dal 40 al 50%) consente di azzerare il ricorso al debito bancario e di limitare il prestito LIM al 15-20% circa”. Il 32.8% (CHF 3'310'000.-) era previsto tramite mezzi propri (sotto forma di aumenti di capitale), CHF 6'400'000.- tramite sussidi LTur e LIM a fondo perso (equivalenti al 50% dell’investimento lordo) e il restante 24.9% (pari a CHF 3'100'000.-) mediante prestiti LIM federali rimborsabili, da cui si sarebbero dovuti dedurre i contributi dei Comuni della Media Leventina (valutati in CHF 1'000'000.-). Ora, e in realtà, al termine dell’operazione di rilancio (bilancio al 31.12.2005), il bilancio dava le indicazioni seguenti.

Si tenga presente che la società Carì 2000 SA è stata costituita il 2 novembre 2000; non vi sono pertanto debiti progressi.

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Il capitale sociale è stato effettivamente aumentato, ma di soli CHF 2’1000'000.-. Le sottoscrizioni (CHF 1'984'000.-) ed il capitale proprio a fine 2001 (CHF 1'743'300.-) sono stati consumati per coprire le perdite accumulate dalla società fino al 31 ottobre 2005 (CHF 3'038'900.-). I prestiti LIM sono stati utilizzati integralmente per CHF 3'100'000.- (e non solo nella misura massima di CHF 2'600'000.-), in quanto i versamenti dei Comuni sono stati versati come capitale azionario (per complessivi CHF 870'000.-)27 e non in riduzione del mutuo LIM. I sussidi a fondo perso sono stati erogati come da piano di finanziamento, per complessivi CHF 6'400'000.-. Rispetto alle previsioni iniziali, a fine ottobre 2005 il bilancio della società evidenziava inoltre debiti verso terzi (bancari e altri) per CHF 7'214'800.-; a fine 2001 questa posta ammontava ancora a CHF 8'870'600.-.

Per rapporto a quanto previsto, sono quindi intervenuti questi cambiamenti senza alcuna reazione da parte dell’ente sussidiante e dell’istanza competente: • I contributi dei Comuni per 870'000.- (valutati nel messaggio tra i 500'000.- ed 1'000'000.- di franchi) sono stati versati quale capitale azionario e non in diminuzione del mutuo LIM: questo comporta un maggior esborso per il rimborso supplementare di 500'000.- franchi di mutuo LIM28; • Il capitale sociale è passato da CHF 1'700'000.- a CHF 5'750'000.-, con un aumento di CHF 4'050'000.-. Dedotte le quote assunte dai Comuni per CHF 870'000.- (che avrebbero invece dovuto corrispondentemente ridurre l’esposizione in mutuo LIM), l’aumento ammonta a CHF 3'180'000.-, a fronte di un obiettivo di CHF 3'310'000.-. Il mancato raggiungimento dell’obiettivo sui mezzi propri è stato ulteriormente peggiorato dalle perdite accumulate nel periodo e dalla necessità di coprire i sorpassi di spesa intervenuti, che hanno cumulativamente eroso in misura importante i mezzi propri della società. In altre parole, i mezzi supplementari sono stati utilizzati per coprire le perdite correnti e non per finanziare – come previsto – i nuovi investimenti.

Il Comune di Campello ha sottoscritto azioni della Carì 2000 SA per complessivi CHF 250'000.00. Questa spesa è stata integralmente assunta dal Fondo di compensazione intercomunale (quindi in ultima analisi ancora dallo Stato) in base all’art. 8 della cessata legge del 18 dicembre 1979. Mal si capisce per quale ragione si sia optato per tale formula, quando questi importi sarebbero andati in diminuzione dei muti LIM federali indubbiamente meno onerosi per le casse pubbliche rispetto a questa modalità di erogazione.

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Nel messaggio il Consiglio di Stato prevedeva un mutuo massimo di CHF 3'100'000.-, di cui CHF 2'660'000.computabili per il calcolo degli ammortamenti (tenuto conto di contributi comunali valutati prudenzialmente in CHF 500'000.-).

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Il mancato raggiungimento dell’obiettivo riguardo al reperimento di mezzi propri appare ancor più evidente se si considera che la società avrebbe dovuto pianificare e reperire i mezzi propri non solo per coprire parzialmente il finanziamento dei nuovi investimenti, ma anche per assicurare la gestione corrente. Questo avrebbe comportato la necessità di reperire mezzi propri per almeno CHF 6'350'000.- (CHF 3'310'000.- per gli investimenti secondo il piano di finanziamento, CHF 3'038'900.- per la copertura delle perdite fino al 2005). A questo importo vanno poi aggiunti i mezzi necessari per finanziare i costi supplementari (sorpassi di spesa sui nuovi investimenti) e i mezzi propri necessari per assicurare il finanziamento dell’attività corrente (working capital). Una stima prudente porta ad una necessità di mezzi propri per almeno 9 milioni di franchi a fine 2005, quando in realtà – a fine 2005 – la società disponeva di un capitale sociale di CHF 5'784'000.- (di cui CHF 1'984'000.- di sottoscrizioni). La differenza è stata coperta mediante il ricorso – non previsto dal piano di finanziamento originale – a prestiti bancari per CHF 2'500'000.- e ad altri (assai cospicui) finanziamenti di terzi.

8.4 Quesito 4: Controlli della spesa effettuata Come indicato in precedenza, la Commissione ha accertato lo svolgimento dei seguenti controlli nel quadro dell’erogazione dei sussidi versati a favore del rilancio delle stazioni sciistiche di Bosco Gurin e di Carì: • Un controllo formale • Un controllo relativo al pagamento • Un controllo materiale Il controllo formale viene svolto dalla SPEL/SPE quale istanza esecutiva competente e si limita di fatto alla verifica dell’esistenza di un corretto documento giustificativo (fattura) e della sua completezza formale (intestazione, descrizione delle opere/prestazioni e loro pertinenza con il progetto sussidiato). Questo controllo viene di regola effettuato sulla basi di documenti fotocopiati, in occasione del preavviso delle richiesti di pagamento di acconti inoltrate all’istanza competente da parte di beneficiari del sussidio. In particolare, nel caso dei lavori propri, numerose carenze formali a livello documentale non sono state tenute adeguatamente in considerazione.

Il controllo dell’avvenuto pagamento viene pure esperito dall’istanza competente, di regola contestualmente alla verifica formale dei documenti. Quale prova di pagamento vengono richieste le copie degli avvisi di addebito bancari, risp. le copie di eventuali ricevute per pagamenti a contanti, risp. ancora le copie di accordi di compensazione o dei buoni volo concessi in pagamento. A questo proposito va sottolineato che, in più di un caso sono reperibili copie di ordini di pagamento globali, senza un grado di dettaglio sufficiente a verificare l’effettiva destinazione dei pagamenti ai singoli fornitori. In un contesto caratterizzato da flussi finanziari assai complessi e non sempre gestiti dalle società beneficiarie con particolare ordine, questo non ha certo aiutato ad assicurare controlli efficaci sull’effettivo rispetto delle condizioni poste.

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La Commissione ha inoltre potuto accertare, sulla base del rapporto del CCF, che nell’ambito del progetto relativo all’innevamento programmato di Bosco Gurin, approvato con decisioni SPE 222/2006 e 223/2006 del 6 dicembre 2006, è stato versato con valuta 13 dicembre 2006 (!) un primo acconto (CHF 50'000.- sul sussidio LIM e CHF 50'000.- sul sussidio LTur) su opere (apparentemente) realizzate ma non ancora pagate dal beneficiario del sussidio. La procedura non è corretta per almeno due motivi: non risulta ossequiata una condizione fondamentale, ovverosia quella relativa all’ottenimento della necessaria licenza edilizia cresciuta in giudicato da parte del Municipio di Bosco Gurin. I lavori, quand’anche fossero stati effettivamente realizzati, lo sarebbero stati infatti in dispregio di una condizione essenziale necessaria per l’erogazione del sussidio e peraltro nota alla SPE medesima. Il secondo motivo risiede nelle modalità di pagamento: l’acconto è stato in effetti versato alla Banca Raiffeisen di Maggia in virtù di una cessione di credito precedentemente concordata e la Banca ha poi effettuato un pagamento e liberato un prelevamento a contati di CHF 72'000.-, la cui destinazione non è stato possibile ricostruire con definitiva certezza29. Anche in questo caso, infine, sono stati riconosciuti lavori propri per CHF 83'000.00 come pagati, senza alcun documento giustificativo dettagliato che permettesse di verificare l’entità e i dettagli delle prestazioni svolte.

Il controllo materiale avviene per contro a cura dell’ULSA – su richiesta dell’istanza esecutiva SPEL/SPE – al termine dei lavori. La documentazione esaminata è quella di liquidazione trasmessa dal beneficiario del sussidio all’istanza competente, eventualmente integrata da piani ed altri documenti tecnici chiesti di regola direttamente dall’ULSA al beneficiario. Di regola, i tecnici dell’ULSA svolgono un sopralluogo di constatazione sul posto e redigono un rapporto di accertamento all’attenzione dell’istanza competente. Il rapporto non entra nel merito del rispetto delle condizioni legali e/o delle condizioni particolari eventualmente poste da questa istanza, ma si limita all’accertamento dei costi finali complessivi computabili ai fini del versamento del (conguaglio sul) sussidio. L’ULSA non svolge di regola alcuna verifica di confronto dettagliato tra il preventivo utilizzato in sede d’approvazione del sussidio e il consuntivo finale e nemmeno viene allestita una tabella di raffronto che permetta di attestare il rispetto del piano di finanziamento approvato con la decisione di sussidiamento.

Agli atti figura una ricevuta di pagamento a contanti per CHF 72'500.-, allestita il 18 dicembre 2006 da Heli TV SA per conto di CTG SA a favore della ditta Flavio Togni SA. Il citato prelevamento a contanti risale però al 21 dicembre 2006, senza menzionare il beneficiario. Dalla ricevuta firmata dalla ditta Flavio Togni SA dall’ing. Frapolli risulta poi un pagamento parziale in azioni CTG SA per CHF 10'000.-: modalità di pagamento vietata espressamente dal 15 settembre 2006, a seguito dell’entrata in vigore del nuovo RLCPubb (art. 59). Non risulta alcuna osservazione in merito da parte della SPE. 29

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La metodologia di controllo riassunta nei paragrafi precedenti appare carente sotto più punti di vista: • Manca un controllo formale finale (anche in forma di autocertificazione) sul rispetto delle condizioni legali generali (diritto edilizio, diritto ambientale, rispetto della normativa per le commesse pubbliche, pagamento degli oneri sociali ecc) e delle condizioni particolari poste dall’istanza competente in sede di concessione del sussidio (concessioni di esercizio, rispetto delle norme di sicurezza ecc.); • Manca un controllo materiale di congruenza tra il progetto approvato e il progetto realizzato (volumi, quantitativi); • Manca un controllo materiale di congruenza tra il piano di finanziamento approvato e il finanziamento effettivo del progetto realizzato a tutela di un indebitamente eccessivo; • Manca la prova della copertura di eventuali sorpassi di spesa mediante mezzi propri; • Manca la prova del controllo globale dei sussidi pubblici ottenuti, allo scopo di evitare il cumulo di finanziamenti pubblici per un medesimo progetto.

La Commissione ha inoltre accertato un problema concettuale assai rilevante. Il meccanismo di aiuto LIM/LTur si basa sul riconoscimento di una determinata percentuale di sussidio per rapporto ad una data spesa computabile a consuntivo. Sia presso i beneficiari che presso l’Amministrazione vigeva l’interpretazione in base alla quale, per maturare il diritto al versamento completo del sussidio, bastasse raggiungere il tetto di spesa computabile. Così non può e non deve essere: la spesa computabile non rappresenta il limite minimo da raggiungere per ottenere il sussidio completo, bensì rappresenta il preventivo di spesa accettato, che non deve essere – se non per giustificati motivi – superato. Il controllo della spesa ai fini della determinazione del diritto al sussidio deve pertanto basarsi sui costi completi e non limitarsi ad una “selezione” di fatture scelte per raggiungere l’importo di spesa computabile che permette di giustificare il versamento – a dipendenza dello stato di avanzamento dei lavori – di acconti o del conguaglio sull’opera.

Proprio questa errata interpretazione del concetto stesso di spesa computabile ha generato i noti problemi legati alla “doppia” liquidazione finale sottoposta all’ULSA in relazione ai lavori di costruzione dell’Albergo Walser a Bosco Gurin: la liquidazione finale non può che essere una sola e deve essere comprensiva di tutti i costi relativi all’opera sussidiata, computabili o non.

A maggior ragione la verifica dei costi finali dev’essere completa ponendo mente agli effetti – commentati nel precedente capitolo – che hanno i sorpassi di spesa sulla sostenibilità dei piani di finanziamento. Nel caso concreto di Bosco Gurin, i maggiori costi che la società promotrice ha dovuto sopportare per la realizzazione della prima serie di interventi hanno indubbiamente contribuito – oltre che a peggiorare sensibilmente la redditività – anche a rendere impossibile la presentazione di adeguate garanzie alla Confederazione per l’erogazione dei prestiti LIM relativi alle opere complementari (messaggio n. 5100) e per l’innevamento programmato (messaggio n.

5162). Questo ha fatto sì che il Cantone abbia dovuto subentrare alla società promotrice quale garante per fideiussioni per un importo complessivo di ulteriori CHF 1'100'000.00.

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8.5 Quesito 5: Metodi di pagamento 8.5.1 Pagamenti tramite azioni e/o buoni La commissione ha accertato una diffusa pratica di pagamento di prestazioni svolte nell’ambito dei progetti realizzati a Bosco Gurin e Carì mediante buoni volo Heli TV e mediante azioni emesse dalle società promotrici dei progetti (Centro Turistico Grossalp SA e Carì 2000 SA). In alcuni casi – peraltro di portata minore – sono stati accertati anche pagamenti di prestazioni mediante concessione di abbonamenti stagionali da utilizzare nelle citate stazioni sciistiche.

Per le opere realizzate da CTG SA e Bosco Gurin, il volume dei buoni volo emessi da Heli TV SA ammonta a CHF 495'384.00 (anni 2001-2006); per le opere realizzate dalla GiovaniBosco SA il valore di questi buon assomma a CHF 172'200.00 (anni 2002-2003); infine, i buoni emessi da Heli TV a favore di Carì 2000 SA ammontano a CHF 598'630.00 (anni 2003-2006). L’importo complessivo si fissa poco al di sotto della soglia di CHF 1'300'000.- per l’insieme delle tre società e rappresenta di fatto un aumento dell’indebitamento verso terzi rispetto al piano di finanziamento originario.

Il pagamento di prestazioni artigianali o professionali in buoni (volo, abbonamenti stagionali e simili) e/o in azioni può generare le seguenti situazioni: 1. Una sostituzione del debitore nel caso in cui il beneficiario del sussidio trasferisce un suo debito ad un terzo; 2. Uno sconto totale (in caso di rimborso del pagamento in azioni come nel caso TechnoAlpin), risp. parziale nel caso di pagamento in azioni non rimborsate (ma di valore reale inferiore al valore nominale accettato a compensazione del credito); 3. Un differimento del pagamento nel caso di pagamento parziale con buon propri del beneficiario del sussidio (buoni per abbonamenti).

La Commissione ritiene che queste modalità di pagamento andavano contestate dall’ULSA e dall’istanza competente SPE. Il versamento di acconti dinanzi a situazioni di cui al caso 1 costituisce una violazione perlomeno dello spirito della LSuss, che prevede il versamento del sussidio a fronte del pagamento della prestazione. Questa modalità di pagamento – non comunicata al momento della decisione sul sussidio – rappresenta inoltre una modifica a posteriori del piano di finanziamento approvato, nella misura in cui genera un aumento dei mezzi di terzi.

Vi è poi un ulteriore aspetto problematico. Nei casi in cui le prestazioni sono state deliberate mediante procedure di concorso (procedura libera o selettiva), il pagamento a posteriori mediante azioni o buoni volo rappresenta una modifica unilaterale e a posteriori delle condizioni del bando: questo modo di procedere ha indebitamente modificato la procedura di delibera30.

Come già s’è visto, il nuovo RLCPubb del 12 settembre 2006 prevede il solo pagamento delle prestazioni in valuta (franchi svizzeri): grazie a questa modifica, le problematiche evidenziate nei paragrafi precedenti sono state adeguatamente sanate.

30

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Riguardo alle modalità di controllo e pagamento degli acconti, si rinvia a quanto esposto in merito al quesito 3, con queste precisazioni: il pagamento dei sussidi avviene nella forma di acconti e di un conguaglio finale. I pagamenti degli acconti vengono sollecitati dai beneficiari all’istanza competente (SPEL/SPE), che li preavvisa dopo i controlli (completezza formale e prova del pagamento) riassunti nel commento al quesito n. 3. Non ha luogo alcun tipo di verifica materiale riguardo allo stato effettivo di avanzamento dei lavori.

La Commissione ha esaminato nel dettaglio la procedura di pagamento degli acconti per la realizzazione dell’impianto di innevamento artificiale di Carì (progetto tuttora in corso). In questo caso, si è riscontrato il computo – ai fini del versamento in data 7 dicembre 2006 di un acconto complessivo di CHF 898'400.- (384'000.- sussidio LIM TI, 384'000.- sussidio LTur, 130'400.- prestito LIM TI) – di due fatture per prestazioni proprie per CHF 207'000.- e di un acconto di CHF 300'000.- per prestazioni da impresario costruttore senza alcun dettaglio sulle opere eseguite. Si tratta di una situazione del tutto anomala, che impone a mente della Commissione una gestione più restrittiva (beninteso non nei termini di pagamento, ma nei supporti informativi che vanno messi a disposizione dello Stato) dei requisiti posti al versamento di acconti. La giustificazione fornita, secondo cui i dettagli relativi alle fatture indicate in precedenza sarebbero stati richiesti in sede di liquidazione finale, appare inadeguata: in effetti, il sussidio (anche in acconto) va versato solo a fronte della prova dell’esecuzione e del pagamento della prestazioni. Discutibile appare poi il fatto che sia l’istanza competente a versare l’acconto che provveda spontaneamente a rettificare verso l’alto l’importo computabile ai fini della definizione dello stesso acconto (in concreto dai CHF 633'140.30 richiesti ai CHF 1'228'121.20 computati). Sorprendente risulta pure il fatto che, a fronte di una richiesta di versamento di CHF 786'100.00 formulata il 27 novembre 2006, la SPE abbia preavvisato il 7 dicembre 2006 il versamento di CHF 898'400.- (quindi di ben 112'300.- franchi in più).

Situazione analoga si presenta anche nel versamento del primo acconto per la ristrutturazione del ristorante Rossboda a Bosco Gurin, oggetto di una richiesta formulata dalla CTG SA il 4 febbraio 2005 per complessivi CHF 200'000.00. La SPE – sulla base di fatture pagate per complessivi CHF 346'641.00 – preavvisa in data 24 febbraio 2005 e 15 marzo 2005 due acconti di CHF 121'600.00 cadauno (per la LTur e per la LIM TI)31. Anche in questo caso l’acconto versato supera di 43'200.00 CHF quello richiesto dal beneficiario.

La responsabilità di queste carenze ed errori dev’essere individuata presso l’istanza esecutiva competente, ovverosia, in concreto, la SPEL/SPE. Le modalità di calcolo per la determinazione dell’acconto sul sussidio sono invero sorprendenti.

Contrariamente alla prassi, in questo caso si parte dall’importo complessivo delle fatture ricevute (CHF 526'641.00), moltiplicandolo per il tasso di sussidio (24.9%) per poi giungere ad una cifra di CHF 121'600.00, di poco inferiore al valore pro-quota di CHF 131'133.60, ma assai superiore al limite massimo dell’80% indicato sul formulario interno, pari a CHF 104'907.00. Applicando il parametro di un pagamento pari all’80% delle fatture effettivamente pagate, l’acconto dovuto sarebbe ammontato a CHF 69'051.00 e non a CHF 121'600.00.

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8.6 Quesito 6: Altri requisiti richiesti di legge 8.6.1 Mancata applicazione della legge e del regolamento sulle deleghe In un caso la Commissione ha accertato il mancato rispetto del regolamento concernente la delega di competenze decisionali da parte della SPEL/SPE. Le giustificazioni32 addotte dalla Sezione appaiono plausibili, anche se dal profilo formale l’errore non può che essere confermato.

Per quanto attiene alla realizzazione dell’impianto di innevamento artificiale di Carì, approvato dalla SPE con decisione n. 184 del 3 ottobre 2006, l’errore consiste nell’errata combinazione degli strumenti di aiuto (sussidio e prestito LIM per un importo totale di 643'000.- franchi, che avrebbe comportato la necessità di una decisione del Gran Consiglio essendo superato il limite di delega fissato in 500'000.- franchi giusta l’art. 19 cpv. 2 della legge).

8.6.2 Frazionamento di sussidi minori per evitare il passaggio in Gran Consiglio Sia per gli interventi realizzati a Bosco Gurin che per quelli realizzati a Carì, si sono succedute negli anni decisioni del Gran Consiglio, del Consiglio di Stato e di istanze amministrative subordinate in base a quanto previsto dalle leggi e dal regolamento deleghe. Ad eccezione della decisione relativa al sussidiamento dell’impianto di innevamento programmato di Carì, presa dalla SPE senza rispettare codesto regolamento, la Commissione non ha accertato altre situazioni di mancato rispetto dei limiti di competenza decisionale stabiliti dalle normative applicabili.

Appare cionondimeno necessario approfondire la questione di sapere se, a fronte di un progetto globale (la cui entità rientra nei limiti di competenza del Gran Consiglio) suddiviso in tappe successive, non debbano essere sottoposte per decisione all’organo superiore anche le decisioni intermedie relative a singole tappe che per limite rientrerebbero invece nelle competenze del Governo o dei servizi delegati. La risposta a questo quesito – a mente della Commissione – deve essere affermativa. Essa reputa infatti che, davanti a progetti complessi come quelli di Bosco Gurin e Carì, principi di prudenza e di trasparenza avrebbero dovuto indurre il Consiglio di Stato a coinvolgere sistematicamente il Parlamento nelle decisioni successive relative ad opere di completamento, anche allo scopo di evitare il rimprovero – peraltro giunto già in sede d’esame parlamentare sul messaggio n. 5100 – di procedere con una “Salamitaktik”, dove oltretutto il Parlamento era confrontato soltanto con alcune “fette” (essendo la maggior parte di competenza appunto del Consiglio di Stato e dei suoi servizi)!

Queste giustificazioni sono riassunte in un documento interno redatto dalla SPE all’attenzione del CCF in data 30 agosto 2007.

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Questo principio di prudenza e trasparenza è peraltro stato correttamente adottato dal Consiglio di Stato con l’allestimento del messaggio relativo alle opere di completamento per il progetto Bosco 200033. Altrettanto non è avvenuto invece con il sussidiamento delle opere per la realizzazione dell’Ostello GiovaniBosco a Bosco Gurin (CdS 2000), per l’acquisto del Bar Lovana a Bosco Gurin (SPEL 2001), per la sistemazione delle piste a Bosco Gurin 2001-2004 (SPEL 2002), per l’installazione della fibra ottica lungo la seggiovia Sonnenberg di Bosco Gurin (CdS 2003), per l’ampliamento dei ristoranti Rossboda e Rovana a Bosco Gurin (SPE 2004), per l’impianto di innevamento parte bassa a Bosco Gurin (SPE 2006) e per la realizzazione del posteggio (CdS 2004) e dell’innevamento programmato a Carì (SPE 2006).

L’inserimento di una norma che affidi la competenza decisionale all’organo che ha questa competenza in base alla valutazione globale dei costi, anche se il progetto viene realizzato a tappe, appare quindi assai opportuna: in pratica, si tratterebbe di trasporre l’analogo principio adottato per suddivisione in lotti della LCPubb anche nella LSuss. Per dimostrare l’opportunità di questa impostazione, basta poi ricordare che per Bosco Gurin sono stati allestiti e approvati dal Gran Consiglio quattro messaggi (4729, 4759, 5100 e 5162) con richieste di credito (sussidi, mutui e garanzie) per complessivi CHF 14'975'000.-, a fronte di aiuti totali erogati per CHF 22'029'000.-. Il Gran Consiglio, in altre parole, ha approvato un progetto di sviluppo che comportava inizialmente oneri a fondo perso per l’ente pubblico di CHF 6'180'000.- e prestiti per CHF 5'375'000.-, per infine ritrovarsi con impegni totali pari a circa il doppio e solo in parte (per complessivi CHF 4'235'000.-34, di cui CHF 2'200'000.- di sussidi e CHF 2'035'000.- di mutui) sottoposti ad approvazione parlamentare successiva.

Il messaggio n. 5162 del 25 settembre 2001 non era formalmente necessario: esso è stato redatto per ragioni di opportunità e trasparenza ed anche in seguito all’auspicio espresso dalla Commissione della gestione nel rapporto 12 giugno 2001 sul precedente messaggio del 10 aprile 2001 e agli esiti della discussione parlamentare del 27 giugno successivo.

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Si tratta dei crediti relativi alle opere di completamento per il progetto Bosco 2000, dei crediti per la realizzazione dell’Albergo Walser e dei crediti per l’innevamento artificiale.

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8.7 Quesito 7: Perizia contabile Il 20 maggio 2003 il signor Fulvio Sartori, già direttore della Centro Turistico Grossalp SA, inoltrava denuncia penale al Ministero pubblico nei confronti del signor Giovanni Frapolli, amministratore delegato della medesima società, per diversi reati (ripetuta amministrazione infedele qualificata, ripetuta appropriazione indebita, ripetuta falsità in documenti e ripetuto conseguimento fraudolento di falsa attestazione). In data 11 marzo 2004, il procuratore pubblico Emanuele Stauffer emanava un decreto motivato di non luogo a procedere nei confronti dell’ing.

Frapolli. Il decreto si fondava fra l’altro anche su una perizia contabile fatta allestire dal PP Stauffer al perito giudiziario Lorenzo Fontata di Stabio. È accertato che le accuse imputate a Frapolli da Sartori fossero pubblicamente note: i media, infatti, ne parlarono diffusamente. L’arch.

Minoretti, capo dell’ULSA, venne anche interrogato dal PP Stauffer, si presume previa autorizzazione formale da parte del Consiglio di Stato. Cosò come le accuse, anche la decisione di non luogo a procedere ebbero una buona visibilità sulla stampa e quindi nell’opinione pubblica35. La decisione di non luogo a procedere, tuttavia, non venne mai formalmente intimata al Consiglio di Stato, né d’altronde doveva esserlo, ed ancor meno all’arch. Minoretti, che fu sentito solo in qualità di teste. Piergiorgio Minoretti ha dichiarato alla Commissione di aver ricevuto copia del decreto e dell’allegata perizia solo nella primavera del 2007, in una busta anonima, senza indicazione del mittente; lo stesso dicasi per Charles Barras che, in sede di audizione, ha ricordato di aver ricevuto il “rapporto” (e non il decreto di non luogo a procedere), ma non per vie ufficiali, e di averne parlato personalmente con Fulvio Sartori.

In base agli accertamenti che la Commissione ha potuto effettuare, né il Consiglio di Stato né suoi uffici hanno ricevuto – nel 2004 – copia formale del decreto e della relativa perizia. Altrettanto chiaro è che nessuno – né il Consiglio di Stato né i suoi funzionari – ha ritenuto necessario richiederne copia al Ministero pubblico: la prima ed unica richiesta di poter accedere agli atti di questo procedimento risale infatti al 25 settembre 2007, richiesta formulata dal Consiglio di Stato a cui la Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello ha dato seguito con decisione del 12 novembre 2007. Ora, se la mancata trasmissione spontanea degli atti da parte del Ministero pubblico appare senz’altro legittima dal profilo formale36, questa Commissione difficilmente comprende le ragioni per cui il Consiglio di Stato non abbia tempestivamente richiesto l’accesso agli atti di una procedura che pure aveva coinvolto (quale testimone) un suo funzionario e che vedeva coinvolta quale parte una persona che aveva ottenuto importantissimi aiuti pubblici sia a titolo personale (per la realizzazione dell’Albergo Walser) sia in qualità di amministratore di società beneficiarie di consistenti sussidi (CTG SA, GiovaniBosco SA e Carì 2000 SA). Tale “assenteismo” è tanto più difficilmente comprensibile se si riprende quanto pubblicato il 13 marzo 2004 dal Corriere del Ticino, dove si poteva tra l’altro leggere: <Nessuna infrazione penale può essere ravvisata nell’agire di Giovanni Frapolli>, conferma il decreto di Emanuele Stauffer.

Basti richiamare la serie di tre articoli pubblicati sul Caffè nel mese di febbraio 2004 e gli articoli pubblicati il 13 marzo 2004 sul Corriere del Ticino e sulla Regione.

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Le autorità giudiziarie sono infatti tenute a notificare al Consiglio di Stato l’esito di un procedimento penale – come ovvio – soltanto se questo procedimento è stato avviato a carico di un dipendente ed inoltre per reati intenzionali di azione pubblica (art. 40 LORD).

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<È vero che la sua gestione delle società Grossalp e GiovaniBosco può apparire poco trasparente> rileva il p.p. <Il privato non è sempre distinto dal societario. L’intrusione di un soggetto terzo quale la Heli TV SA (che risulta in fin dei conti importante finanziatore esterno del progetto “Bosco 2000”) non aiuta a circoscrivere il reale apporto di Frapolli alle società. La qualità di azionista di Frapolli e il conseguente uso di (sue) azioni per soddisfare le pretese degli artigiani sono anch’essi elementi inconsueti>. Ancor più sorprendente è poi il fatto che, a fronte di una campagna stampa abbastanza virulenta nei confronti dell’ing. Giovanni Frapolli, il Consiglio di Stato e le istanze preposte non abbiano (apparentemente) riscontrato alcuna esigenza di approfondimento o di accertamenti amministrativi supplementari negli incarti che vedevano coinvolte le persone e le società oggetto della procedura penale. Nemmeno il Gran Consiglio ha in questa occasione fatto sentire la sua voce: non risultano – stranamente – agli atti né interrogazioni né interpellanze in merito a questo tema specifico37. Il Consiglio di Stato, in particolare, s’è per così dire “mosso” soltanto quando il deputato Attilio Bignasca ha trasmesso la perizia Fontana all’on. Laura Sadis a fine maggio del 2007.

Il Ministero pubblico aveva la competenza di esprimersi sulle ipotesi di reato contemplate dal CPS, ma non certo su eventuali questioni di sola rilevanza amministrativa, né su fattispecie penali che sfuggivano al suo giudizio e che sono demandate al dipartimento competente per ragioni di materia o al Consiglio di Stato. Ora, l’esame interno all’Amministrazione della perizia allestita nel 2004 dal fiduciario Lorenzo Fontana avrebbe permesso di approfondire tempestivamente diverse questioni, fra le quali quella relativa al cosiddetto “Accordino TechnoAlpin”, di cui si dirà più avanti. E la lettura della perizia, oltre che l’esame del decreto di non luogo a procedere, avrebbero potuto indurre il Consiglio di Stato e la SPEL a verificare i presupposti per un’eventuale apertura di un procedimento contravvenzionale ai sensi della LSuss e della LTur e conformemente alle disposizioni della LPContr.

Il 7 ottobre 2003 l’on. Mario Ferrari ha presentato un’interpellanza (evasa in seduta di Gran Consiglio del 24 novembre 2003 dall’on. Borradori) su questioni collegate con il rilascio delle concessioni federali (e temi connessi) alla società Carì 2000 SA. Su temi analoghi seguirà l’8 ottobre 2003 un’interrogazione dell’on.

Moreno Colombo e cofirmatari, a cui è stata data risposta il 25 novembre successivo.

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