Retos para la política pública distrital y recomendaciones.
En síntesis, para dimensionar el impacto social y económico del desplazamiento y diseñar una respuesta integral, es necesario considerar los costos incrementales que conlleva este fenómeno en tres tipos de agentes (DAPD, 2004): los hogares directamente afectados (por pérdida de bienestar y vulneración de derechos), las entidades públicas del SNAIPD (ayuda inmediata, de emergencia, retorno o reasentamiento, costos operacionales) y las entidades territoriales (empleo, educación, vivienda, salud, servicios públicos y gastos operacionales).
La atención al desplazamiento forzado comprende tres fases definidas por la legislación nacional: atención humanitaria de emergencia, estabilización socioeconómica, restablecimiento de derechos y reparación por daños. Los gobiernos de municipios de destino de esta población, en coordinación con entidades del orden nacional de distintos sectores que integran el Sistema Nacional de Atención Integral a Población Desplazada (SNAIPD), deben responder a estas diferentes fases. No obstante, la oferta de recursos provenientes de la cooperación internacional, la proliferación de organizaciones no gubernamentales dedicadas a la atención humanitaria de emergencia y la importancia de agencias de Naciones Unidas y de la iglesia católica en este campo, han contribuido a consolidar una red de atención que no se limita al gobierno local. Aunque esto tiene efectos positivos en el corto plazo, la ausencia de mecanismos institucionales de coordinación entre ellos ha contribuido a la dispersión de esfuerzos y ha conllevado al desinterés y descarga de responsabilidades por parte de los gobiernos locales.
La sobrecarga de las entidades territoriales es principalmente en la fase de estabilización socioeconómica y restablecimiento de derechos, porque la población desplazada constituye un grupo particular de población vulnerable que requiere de políticas y programas específicos, usualmente no contemplados en los mecanismos de planeación y para lo cual no hay claridad sobre la forma de obtener los recursos para ello o como resolver la atención cuando estos son insuficientes.
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De otro lado, adelantar acciones encaminadas al restablecimiento de derechos implica medidas de restitución de bienes y activos de gran magnitud que implica no sólo la adquisición de tierras y la disposición de áreas y apropiación presupuestal para soluciones de vivienda en el lugar de llegada, sino acuerdos para adoptar mecanismos de compensación o canje de bienes con gobiernos locales de los municipios de origen de población desplazada. El restablecimiento es definido como “el proceso que se inicia con la atención humanitaria y culmina cuando se han generado las condiciones para atender su proyecto de vida y lograr la estabilización progresiva en el marco de recursos y ofertas institucionales disponibles” (SDP, 2004:20). Esta definición amplia del restablecimiento implica una ambigüedad práctica para definir cuando cesa la situación de desplazamiento forzado y por tanto, también para definir cuanto tiempo deben durar los programas.
El Distrito ha asumido a través de proyecto 295 “Atención complementaria a la población en situación de desplazamiento forzado” una estrategia de respuesta a la problemática. Así como un Plan Integral Único de Atención a la población en situación de desplazamiento (PIU), de conformidad con los autos 109 y 203 de 2007 dentro del proceso de seguimiento a la Sentencia T025 de 2004. El distrito capital debe formular el Plan Distrital de Atención a Población Desplazada en el marco de la Ley 1448 de 2011, lo cual significa un reto en la ampliación del universo de víctimas beneficiarias de atención, restitución y reparación; así como en el marco de la coordinación interinstitucional y con la nación. Las víctimas son población prioritaria en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana y este enfoque diferencial significa un avance en la política pública del distrito.
El gobierno distrital se enfrenta a dos tipos de solicitudes. Por un lado, la de un fenómeno de “pobreza histórica” que requiere una atención y unas estrategias de superación de la misma dentro de una política pública y, por el otro, una acción coordinada con la nación para la mitigación y reestablecimiento de los derechos de la población desplazada. No es una coincidencia que existan permanentes conflictos
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entre la población desplazada y la población previamente establecida, la cual percibe que sus necesidades básicas no son atendidas por las autoridades locales. Esta tensión requiere de una estrategia integral. Para ello, consideramos que existen algunos aspectos puntuales que pueden ser formulados a manera de recomendación.
Primero, crear desde la nación una red descentralizada de apoyo a los municipios para garantizar un entrono seguro para los retornos y la sostenibilidad del proceso de regreso de población desplazada a sus lugares de origen. Esto incluye programas de generación de ingresos, inversión en infraestructura y programas de desarrollo local (coordinación con entidades del nivel nacional, apropiación presupuestal). Avanzar en el proyecto de ciudad región planteado en el Plan de Desarrollo Bogotá Humana, es fundamental para lograr acuerdos en este sentido.
Segundo, diseñar programas de retorno y mecanismos institucionales que garanticen la restitución de bienes a población desplazada, acordes con las intenciones de retornar y articulados a programas de compensación en caso que no quieran retornar, canje en caso que no puedan retornar, subsidio a vivienda y/o adquisición de tierras cuando sea imposible recuperar sus bienes y tierras. El papel de las instancias creadas por la Ley 1448 de 2011 es fundamental en este sentido.
Tercero, la política de retorno y mecanismos de restitución de activos de población desplazada deben incluir mecanismos de saneamiento de títulos, titulación, banco de tierras, extinción de dominio, adecuación y mejora, entre otras. La restitución no puede estar condicionada al retorno. Debe tener un enfoque diferencial según perfiles y características sociodemográficas. Por esto, la asignación de recursos para los municipios debe hacerse con base en un diagnóstico y censo de los bienes arrebatados por la fuerza en zonas expulsoras y debe articularse con otras medidas de reparación a victimas. Cuarto, los planes de protección son parte de garantías mínimas de seguridad para la sostenibilidad del retorno y para evitar que se repita el desplazamiento.
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Es necesario que la nación, en coordinación con los municipios, tome una decisión sobre dimensiones para priorizar la política pública de desplazamiento: bien en el retorno o en la integración local en el lugar de llegada. Elaborado por: Marcela Ceballos Medina Centro de Memoria, Paz y Reconciliación de Bogotá. Bogotá, 12 de julio de 2012.
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