2002: o ano que não começou
S
e dependesse da execução orçamentária da União no primeiro semestre - mais precisamente, até o dia 26 de julho -, poderíamos afirmar que o ano ainda não começou. Ou quase! Analisando os 357 programas que compôem o orçamento da União e o Plano Plurianual, e que contam com previsão de recursos para o ano de 2002, observamos o seguinte: 1) 44 programas estão com a execução a 0%; 2) 92, com menos de 5%; 3) 118, abaixo de 10% e 4) mais da metade (185 programas) com menos de 20%. Desta forma, fica muito difícil acreditar que o governo está utilizando o orçamento como um instrumento de planejamento e de execução das políticas públicas por ele definidas. Para conhecimento do percentual de execução dos programas, veja o quadro abaixo: T abela 1
Execução orçamentária da União em 2002 percentual de execução dos programas até 26 de julho Absoluto Relativo % de Execução Programas Acumulado Programas Acumulado 0% 44 44 12,32% 12,32% 0,1 a 5% 48 92 13,45% 25,77% 5,1% à 10% 26 118 7,28% 33,05% 10,1% a 20% 67 185 18,77% 51,82% 20,1 a 40% 94 279 26,33% 78,15% Mais 40,1 a 78 357 21,85% 100,00% TOTAL 357 100% Fonte: SIAFI/STN/COFF-CD e PRODASEN Observações: Estão excluídos os programas: a) de refinanciamento das dívidas interna e externa, por tratar-se apenas de emissão e resgate de títulos com efeito meramente contábil (programas 905 e 906) b) a reserva de contingência, cuja execução é sempre zero, tendo em vista que seus recursos são remanejados para outros programas (programa 999).
E D I TOR I A L
Uma análise global do orçamento
P
rimeiro, veio o boletim da Criança e do Adolescente. Depois, o do Meio Ambiente; e por fim, o da Política Agrária e Agrícola. Todos destinados a analisar políticas públicas sociais, sob a ótica do orçamento. Com o lançamento do boletim Orçamento, o Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc completa a coleção e apresenta uma visão global do orçamento público federal. A publicação significa para o Inesc o coroamento de um trabalho iniciado em 95, com o objetivo de monitorar os gastos sociais. Neste primeiro número, revelamos dados sobre a execução orçamentária do governo e constatamos a repetição de uma realidade: a política governamental continua privilegiando o pagamento de juros e encargos das dívidas públicas interna e externa, em detrimento da implementação de políticas sociais. O índice de execução de mais da metade dos programas está abaixo de 20%. De 357 programas, 44 têm 0% de execução. Ainda nesta edição, apresentamos uma proposta de cálculo para definir a disponibilidade líquida do Poder Executivo, com a intenção de excluir informações que costumam induzir a equívocos em muitas análises feitas no país. E analisamos também os vetos presidenciais à Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2003. Esperamos, com mais este trabalho, contribuir para a formação e qualificação da sociedade civil organizada. Iara Pietricovsky Colegiado de gestão
Os recursos previstos para as funções de saneamento e habitação não tiveram nenhum centavo gasto; no que se refere a urbanismo, o dispêndio total foi de 0,17%. Nestas três funções estavam determinados recursos da ordem de R$ 1,27 bilhão, mas foi liquidado um total de R$ 1,3 milhão. O
programa “carta de crédito”, que trata de subsídios para habitação de interesse social, não incluído nos citados acima, tinha um orçamento previsto de R$ 350 milhões, mas a execução foi nula. Para se ter uma noção do significado dos dados acima, basta acessar a página da Fundação Nacio-
T abela 2
Execução orçamentária da União de 2002 (até 26 de julho) Despesa por função
Função Habitação Saneamento Reserva de Contingência Urbanismo Gestão Ambiental Desporto e Lazer Transporte Comunicações Comércio e Serviços Direitos da Cidadania Agricultura Cultura Energia Organização Agrária Ciência e Tecnologia Administração Indústria Segurança Pública Saúde Educação Defesa Nacional Assistência Social Legislativa Encargos Especiais Previdência Social Trabalho Relações Exteriores Judiciária Essencial à Justiça Total
Aprovado 224.894.727,00 248.983.745,00 6.892.926.878,00 794.940.015,00 2.790.416.084,00 378.035.071,00 5.767.684.408,00 1.805.822.298,00 2.681.798.643,00 506.623.494,00 8.809.593.583,00 359.240.394,00 1.282.576.197,00 1.566.234.362,00 2.017.764.884,00 10.083.506.902,00 474.551.926,00 1.835.848.532,00 25.885.809.979,00 14.242.405.815,00 11.953.330.902,00 6.419.535.783,00 2.489.833.631,00 188.661.546.672,00 114.726.906.776,00 7.856.888.635,00 881.111.351,00 7.333.357.090,00 969.745.110,00 429.941.913.887,00
Liquidado 0,00 0,00 0,00 1.366.591,00 265.851.158,00 39.644.019,00 605.091.873,00 190.572.900,00 556.910.082,00 107.563.191,00 2.002.561.756,00 82.144.469,00 344.759.166,00 429.773.849,00 572.741.133,00 3.156.557.693,00 149.638.645,00 667.168.413,00 10.909.115.951,00 6.029.001.341,00 5.225.552.281,00 2.850.658.408,00 1.153.324.561,00 97.321.983.795,00 55.838.840.539,00 4.022.549.342,00 452.127.453,00 3.883.415.055,00 548.718.582,00 197.407.632.246,00
% de Execução 0,00% 0,00% 0,00% 0,17% 9,53% 10,49% 10,49% 10,55% 20,77% 21,23% 22,73% 22,87% 26,88% 27,44% 28,38% 31,30% 31,53% 36,34% 42,14% 42,33% 43,72% 44,41% 46,32% 51,59% 48,67% 51,20% 51,31% 52,96% 56,58% 45,91%
Fonte: SIAFI/STN/COFF-CD
Orçamento: uma publicação do INESC Instituto de Estudos Socioeconômicos, Tiragem: 3 mil exemplares - End: SCS quadra 08, bl B-50 - salas 431/441 Ed. Venâncio 2000 cep: 70.333-970 Brasília/DF Brasil Fone: (61) 226 8093 Fax: (61) 226 8042 E-mail: inesc@inesc.org.br Site: www.inesc.org.br Conselho Diretor: Jackson Machado presidente; Ronaldo Garcia vice-presidente; Elisabeth Barros 1ª secretária; Paulo Pires 2º secretário; Gilda Cabral 1ª tesoureira; Augustino Veit 2º tesoureiro Colegiado de gestão: José Moroni, Iara Pietricovsky Assessoria: Adriana de Almeida, Austregésilo de Melo, Edélcio Vigna, Hélcio de Souza, Jair Barbosa Júnior, Jussara de Goiás, Luciana Costa, Paulo Rocha - Jornalista responsável: Luciana Costa Projeto gráfico e diagramação: DataCerta Comunicação Impressão: Vangraf
2
agosto de 2002
Orçamento
nal de Saúde (www.funasa.gov.br), do Ministério da Saúde, onde encontramos o seguinte: ”Água de boa qualidade para o consumo humano e seu fornecimento contínuo asseguram a redução e o
controle de: diarréias, cólera, dengue, febre amarela, tracoma, hepatites, conjuntivites, poliomielite, escabioses, leptospirose, febre tifóide, esquistossomose e outras verminoses...”. Em outro
T abela 3
Execução orçamentária da União de 2002 (até 26 de julho) Programas selecionados com baixa execução
Programa Saneamento é vida Morar melhor Combate ao desperdício de energia elétrica - Procel Modernização e melhoria da produtividade industrial Ciência e tecnologia para o agronegócio Infra-estrutura em transportes Carta de crédito Desenv. integ. e sust. da mesorregião grande fronteira do Mercosul Desenv. integ. e sust. da mesorregião do Vale do Jequitinhonha e Mucuri Desenvolvimento do Entorno do Distrito Federal Pesquisa aplicada na área energética Universalização dos serviços de telecomunicações Infra-estrutura urbana Desenvolvimento da região Nordeste Energia das pequenas comunidades Nosso bairro Organização produtiva de comunidades pobres - Pronager Assistência a vítimas e a testemunhas ameaçadas Fomento à pesquisa em saúde Desenvolvimento da Amazônia Legal Saneamento básico Despoluição de bacias hidrográficas Desenvolvimento do turismo no Nordeste - Prodetur II Proágua - gestão Zoneamento ecológico-econômico Proágua infra-estrutura Cultura afro-brasileira Apoio ao desenvolvimento do setor agropecuário Pantanal Municipalização do turismo Desenvolvimento social da faixa de fronteira Manutenção da malha rodoviária federal Esporte solidário Educação ambiental Segurança do cidadão Florestar Parques do Brasil Música e artes cênicas Amazônia sustentável Gestão da política de desenvolvimento urbano Brasil patrimônio cultural Promoção do desenvolvimento tecnológico do setor petrolífero Conservação ambiental de regiões mineradas Reestruturação do sistema penitenciário Águas do Brasil Total
Aprovado 218.322.557,00 223.894.727,00 5.669.528,00 342.264.104,00 3.102.298,00 150.808.000,00 350.000.000,00 7.948.800,00 691.202,00 5.982.000,00 31.398.649,00 832.000.000,00 646.981.708,00 799.826.837,00 190.357.285,00 128.760.979,00 65.754.012,00 10.246.300,00 3.268.080,00 665.262.603,00 1.233.850.543,00 232.342.578,00 59.700.000,00 49.144.480,00 9.039.279,00 1.344.966.690,00 19.114.961,00 289.592.425,00 29.459.118,00 167.016.582,00 63.779.999,00 700.111.666,00 235.582.876,00 23.140.156,00 362.119.877,00 29.344.097,00 130.816.922,00 19.845.550,00 121.704.472,00 7.383.912,00
Liquidado 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 5.438,00 211.019,00 300.000,00 430.249,00 126.551,00 500.000,00 261.997,00 45.644,00 16.090,00 3.937.606,00 8.643.060,00 2.140.781,00 686.322,00 920.437,00 206.445,00 31.561.503,00 504.413,00 8.124.714,00 880.000,00 5.022.257,00 2.210.000,00 27.235.338,00 10.988.936,00 1.351.660,00 21.916.035,00 1.795.980,00 8.378.513,00 1.277.686,00 8.949.416,00 544.192,00
% de execução 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,02% 0,03% 0,05% 0,05% 0,07% 0,39% 0,40% 0,45% 0,49% 0,59% 0,70% 0,92% 1,15% 1,87% 2,28% 2,35% 2,64% 2,81% 2,99% 3,01% 3,47% 3,89% 4,66% 5,84% 6,05% 6,12% 6,40% 6,44% 7,35% 7,37%
41.291.536,00 193.866.201,00 2.587.215,00 216.360.950,00 27.376.624,00 21.477.960.632,00
3.096.484,00 16.809.890,00 250.325,00 21.016.075,00 2.678.370,00 289.234.116,00
7,50% 8,67% 9,68% 9,71% 9,78% 1,35%
Fonte: SIAFI/STN/COFF-CD
agosto de 2002
3
trecho, temos: “a drenagem contribui para a eliminação, redução ou modificação dos criadouros de vetores transmissores da malária e de seus índices de prevalência e incidência.” E ainda: “O esgotamento sanitário contribui para reduzir ou eliminar doenças e agravos como a esquistossomose, outras verminoses, diarréias, cólera, febre tifóide, cisticercoce, teníase e hepatites.” Sabe-se que parte considerável dos dispêndios do Ministério da Saúde se dá no atendimento destas doenças. O orçamento da Saúde para 2002 está estimado em R$ 25,8 bilhões, sendo que os gastos realizados em saneamento têm um efeito multiplicador na redução das despesas com outros setores da saúde. Mas as baixíssimas execuções não são encontradas apenas nas áreas de saneamento, habitação e urbanismo. No Ministério da Integração Nacional, por exemplo, temos: 1) Desenvolvimento da Amazônia Legal (aprovados recursos da ordem de R$ 665,2 milhões para o programa, mas liquidados apenas R$ 3,9 milhões); 2) Desenvolvimento da Região Nordeste (aprovados R$ 799,8 milhões; liquidados R$ 430 mil); e, 3) “Desenvolvimento Integrado e Sustentável”, que reúne 14 programas de todas as regiões do país, do Vale do Mucurí e Jequitinhonha à região do Rio Acre, até o extremo sul do Rio Grande do Sul: tudo com execução zero. O programa de Segurança Pública (numerado 666 pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão), que teve R$ 362,1 milhões aprovados, executou até o dia 26 de julho R$ 21,9 milhões, ou seja, 6,05%. Alguns exemplos: 1) Reaparelhamento das polícias estaduais e guardas municipais - aprovados R$ 48,8 milhões e liquidados R$ 53 mil 2) Capacitação de policiais, instrutores policiais e guardas municipais - R$ 22,7 milhões aprovados e liquidados R$ 480 mil; 3) Intensificação do policiamento em áreas críticas - R$ 145 milhões aprovados e liquidados R$ 18,8 milhões e 4) Implantação da polícia comunitária R$ 117 milhões aprovados e liquidados R$ 36 mil. Diante da baixa execução, parece até que não são extremamente graves os problemas nesta área. E
4
não é preciso citar exemplos; basta andar na rua, ler as manchetes dos jornais ou assistir televisão. No que se refere aos investimentos previstos para o presente ano, a situação é drástica. Foram aprovados pelo Congresso Nacional um total de R$ 17,65 bilhões para este fim; o Executivo realocou mais 1,09 bilhão ( R$ 503,52 milhões para a Defesa Nacional; R$ 398,96 milhões para o Transporte; e R$ 97,61 milhões para o resto), somando R$ 18,74 bilhões. Até o dia 26 de julho, haviam sido liquidados um total de R$ 876,19 milhões, o que corresponde a aproximadamente 5% dos recursos aprovados e a 4,68% dos recursos autorizados . Há recursos empenhados da ordem de R$ 4,52 bilhões, sem garantia de execução. Uma lista esclarecedora com os respectivos percentuais de execução: 1) Assistência Social (0,43%); 2) Desporto e Lazer (0,75%); 3) Cultura (0,83%); 4) Ciência e Tecnologia (1,24%); 5) Energia (1,45% - são recursos orçamentários; não se trata de investimento das empresas estatais); 6) Gestão Ambiental (2,13%). Confira na tabela 4. A realização dos investimentos públicos tem um impacto na melhoria das condições de vida da população, principalmente dos setores pobres, e também tem efeito indutor na geração de emprego e renda. Assim, não realizar estas despesas significa abdicar de implementar políticas voltadas para o enfrentamento da desigualdade social em nosso país. As despesas obrigatórias continuam sendo executadas, assim como o pagamento de pessoal e os encargos sociais; a Previdência Social; o seguro-desemprego e o Benefício de Prestação Continuada, previsto na Lei Orgânica de Assistência Social, que garante um salário mínimo para portadores de necessidades especiais e idosos. O não cumprimento destas despesas implicaria em crime de responsabilidade. Pode-se observar, no gráfico (p. 6), as principais despesas realizadas até o dia 26 de julho: O destino do dinheiro público tem sido os compromissos do governo federal com os pagamentos de juros, encargos e amortizações das dívida públicas interna e externa, conforme acor-
agosto de 2002
Orçamento
dado com o Fundo Monetário Internacional desde 1998. No período do levantamento – até 27 de julho - o governo federal gastou, com este item do orçamento, um total de R$ 57,46 bilhões ou 35,45% da disponibilidade líqüida do Poder Executivo. Foram pagos R$ 47,70 bilhões para a dívida interna e R$ 9,76 bilhões para a dívida externa. Em 1995, os pagamentos com os serviços das dívidas externa e interna representavam 17,15% da disponibilidade líqüida do Poder Executivo1 . Está claro que, com um nível de dispêndio deste porte, fica muito difícil executar políticas públicas que consigam ter impacto no enfrentamento das desigualdades existentes em
nosso país. O volume de pagamentos dos serviços das dívidas públicas interna e externa é
T abela 4
Execução orçamentária da União de 2.002 - até 26 de julho Investimentos por função
Habitação Saneamento Encargos Especiais Urbanismo Assistência Social Desporto e Lazer Cultura Comunicações Ciência e Tecnologia Energia Previdência Social Gestão Ambiental Transporte Agricultura Indústria Saúde Direitos da Cidadania Legislativa Administração Segurança Pública Comércio e Serviços Defesa Nacional Organização Agrária Essencial à Justiça Judiciária Educação Trabalho Relações Exteriores Total
Aprovado 223.894.727,00 231.376.898,00 65.943.160,00 749.592.163,00 186.677.693,00 277.299.115,00 98.345.221,00 858.312.868,00 337.416.044,00 276.997.291,00 14.715.713,00 1.849.111.587,00 4.101.575.061,00 836.186.850,00 116.123.129,00 2.474.196.964,00 228.989.441,00 111.811.189,00 423.844.259,00 566.358.396,00 240.768.252,00 1.732.088.706,00 182.124.658,00 35.007.633,00 392.467.526,00 931.963.927,00 93.716.930,00 12.605.000,00 17.649.510.401,00
Executado 0,00 0,00 0,00 300.000,00 799.221,00 2.092.961,00 815.106,00 8.455.134,00 4.178.183,00 4.025.192,00 252.265,00 39.387.823,00 169.639.035,00 43.718.675,00 6.145.403,00 135.548.289,00 14.719.313,00 7.484.312,00 30.564.322,00 41.420.626,00 18.065.582,00 141.194.212,00 15.170.786,00 3.275.293,00 43.160.403,00 120.639.081,00 21.511.586,00 3.630.993,00 876.193.796,00
% de Execução 0,00% 0,00% 0,00% 0,04% 0,43% 0,75% 0,83% 0,99% 1,24% 1,45% 1,71% 2,13% 4,14% 5,23% 5,29% 5,48% 6,43% 6,69% 7,21% 7,31% 7,50% 8,15% 8,33% 9,36% 11,00% 12,94% 22,95% 28,81% 4,96%
Fonte: SIAFI/STN/COFF-CD
1 Disponibilidade líquida do Poder Executivo: despesa realizadas menos as transferências constitucionais e legais - as funções Lesgislativa, Judiciária e o Ministério Público da União
agosto de 2002
5
crescente, fruto de uma taxa de juros nominal que nos últimos doze meses oscilou entre 18% e 19%, percentual altíssimo para um país que precisa urgentemente de uma orientação para a retomada do desenvolvimento. Assistimos, no momento, ao aprofundamento da instabilidade econômica devido a questões como a vulnerabilidade das contas relativas às dívidas públicas interna e externa, e, em consequência disso, a especulação com o Real, além do processo eleitoral que alimenta a voracidade dos especuladores. Na conclusão da avaliação da execução orçamentária de 2001 (Nota Técnica 58/2002), o INESC já afirmava: “As conseqüências desse cenário são o visível crescimento das desigual-
6
dades sociais e o aumento da marginalidade e da violência. Sem uma reversão deste quadro — que ao que tudo indica não ocorrerá neste ano —, a avaliação do segundo mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, pela ótica do orçamento, será de obediência às normas impostas pelo organismos financeiros internacionais — apesar do discurso que o presidente faz no exterior chamando estas instituições de obsoletas — em detrimento da população brasileira, particularmente dos setores mais pobres. Pelo que se observa, hoje a situação não exige uma nova reflexão, mas é cada vez maior a apreensão quando analisamos as políticas públicas utilizando a lente do orçamento federal.
agosto de 2002
Orçamento
A disponibilidade líquida do Poder Executivo Esclarecimentos importantes sobre o orçamento da União e a contabilidade pública
O
s orçamentos públicos - federal, estadual e municipal- seguem os princípios estabelecidos para a contabilidade pública, principalmente os previstos na lei número 4.320 e posteriores decretos, decretos-leis e portarias. Tal determinação legal estabelece, entre outras questões, que a emissão e o resgate de todos os títulos públicos devem ser contabilizados. Desta forma, o orçamento aparece com valores astronômicos. Para exemplificar: no ano 2000, a estimativa aprovada pelo Congresso Nacional era de um orçamento total de R$ 1 trilhão, enquanto o Produto Interno Bruto (PIB) estimado era de aproximadamente R$ 1 trilhão. Naquele ano, R$ 643,9 bilhões dos recursos aprovados tinham caráter meramente contábil. É óbvio que a informação referente aos lançamentos da contabilidade pública é importante, porque permite o controle dos títulos públicos emitidos pelo governo. Pode-se, a partir destes dados, inferir que quanto maior o volume de operações, dentro de um determinado período de tempo, maior a redução nos prazos dos títulos. Ou então, que houve um aumento no volume da dívida pública. Qualquer dos casos indica uma maior vulnerabilidade na administração da dívida. Da mesma forma, permite avaliar o volume da dívida pública. E também, em períodos de inflação elevada, este tipo de operação, contabilizado no orçamento, cria ilusão sobre o volume real de recursos efetivamente previstos no orçamento federal. Portanto, para saber o volume real de recur-
agosto de 2002
sos envolvidos nos orçamentos, devemos partir da receita total efetivamente prevista, que é a receita aprovada menos a fonte nº 143 (chamada de forma imprecisa de “Títulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional Refinanciamento da Dívida Mobiliária Federal”), o que tem efeito unicamente contábil. Desta forma, a receita efetivamente prevista no orçamento federal para 2002, que é de R$ 650,4 bilhões, menos a despesa de R$ 220,5 bilhões, que tem a característica contábil descrita acima, dará R$ 429,9 bilhões.
O próximo passo é entender os pagamentos realizados com as dívidas públicas interna e externa. Com o novo formato aprovado a partir de 2000, o orçamento tornou-se um instrumento do Plano Plurianual, sendo que os programas realizam o elo entre estes dois elementos. Existem dois programas relacionados com os serviços da dívida: a) 905-Serviços da dívida interna (juros, encargos e amortização da dívida interna), e b) 906-Serviços da dívida externa (juros, encargos e amortização da dívida externa). Ao abrir estes programas, deve se excluir a fonte 143, referente à dívida contratada, pois a mesma já foi lançada anteriormente e é relacionada apenas à contabilidade pública. A despesa realizada pode ser vista no quadro a seguir: 7
A partir destes números, chegamos às Despesas não financeiras da União, partindo das Despesas previstas e dela retirando os serviços da dívida interna e os serviços da dívida externa (Despesas Previstas - serviço da dívida interna - serviço da dívida externa = Despesas não financeiras da União). Ocorre que, desta forma, estaríamos diluindo a dívida pública entre os três poderes da União, e comprometendo também os poderes Judiciário e Legislativo, que não têm este tipo de gasto previsto para 2002. Procuramos, portanto, recompor os dados sem perder a precisão necessária, e por isso partimos para uma nova formatação das informações. O segundo passo foi excluir do orçamento as despesas que não são realizadas diretamente pelo Executivo. Como a União está composta pelos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, retiramos do orçamento as despesas correspondentes às funções Legislativa e Judiciária; os recursos repassados para o Ministério Público da União, assim como as transferências para os estados, o Distrito Federal e os municípios – sejam as transferências constitucionais, legais ou as que historicamente são de responsabilidade do Executivo federal, como é o caso da Segurança, Educação e Saúde do Distrito Federal. Procuramos, desta forma, caracterizar quanto do orçamento federal é efetivamente despendido no âmbito do Poder Executivo.
8
O resultado, ou seja, a disponibilidade líquida do poder executivo, é justamente o volume de recursos colocados à disposição exclusiva deste poder, e por ele executado. Cabe uma ressalva: alguns programas governamentais são executados via convênios e transferências que estão aqui incluídos, como a merenda escolar, a bolsa-escola e os repasses do SUS; isto porque estes recursos dependem da orientação política do Governo Federal, diferentemente de outros que são fruto de determinação constitucional ou legal. Deste ponto, podemos excluir os serviços das dívidas interna e externa, chegando aos dispêndios efetivamente realizados pelo Poder Executivo federal com as áreas sociais; de desenvolvimento econômico; os setores tipicamente de Estado como a segurança nacional e as Relações exteriores; os empréstimos com retorno; os gastos previdenciários, de pessoal e os encargos sociais, entre outros.
agosto de 2002
Orçamento
No quadro abaixo, pode ser visualizado o resultado deste trabalho, tendo por base o orçamento aprovado para o ano de 2002 e as despesas realizadas até o dia 26 de julho. Não se deve imaginar que este total de R$ 429,9 bilhões se refere somente às receitas arrecadadas. As receitas oriundas de impostos, taxas e contribuições são conhecidas como receitas correntes2 , que somavam no orçamento para 2002 R$ 337,9 bilhões. As outras são as receitas de capital3 , que totalizavam R$ 92 bilhões. Quando o governo não consegue gerar uma receita capaz de cumprir com os compromissos da dívida pública, são emitidos títulos para cobrir o déficit e estes ampliam o volume da dívida: é o chamado déficit nominal. No orçamento federal, estas emissões se encontram na fonte 144: “Títulos de Responsabilidade do Tesouro Federal- outras aplicações” e estes recursos são classificados como receitas, e despesas de capital. Podemos estabelecer alguns indicadores a partir
destes dados, que nos permitam avaliar as políticas públicas do governo atual e de futuros governos, seja qual for a sua coloração. Também podemos desenvolver o mesmo raciocínio para estados e municípios. A primeira relação diz respeito ao comprometimento da disponibilidade líquida do poder executivo com o pagamento dos serviços da dívida total:
Quanto maior o comprometimento dos recursos orçamentários com o pagamento dos serviços das dívidas interna e externa, menor a capacidade do Poder Executivo de realizar políticas públicas, com isso comprometendo a capacidade de governo4 porque, com a elevação do volume de recursos direcionados para a dívida, perde-se o
T abela 5
Execução orçamentária 2002 Disponibilidade líquida do Poder Executivo - até 26 de julho
Orçamento da União Títulos da Dívida Pública(Contabilidade Pública) fonte 143 Despesa Prevista e Realizada Legislativa Judiciária Ministério Público da União Transferências Constitucionais e Legais Disponibilidade Líquida do poder executivo Juros Encargos e Amortizações da Divida Interna Juros Encargos e Amortizações da Divida Externa Disponibilidade Líquida do poder executivo federal após o pagamento dos serviços da dívida
Aprovado 650.409.607.960,00 220.467.694.073,00 429.941.913.887,00 2.489.833.631,00 7.333.357.090,00 920.019.407,00 58.134.328.986,00 361.064.374.773,00 84.321.367.345,00 26.891.025.557,00
Executado 292.342.891.753,00 94.935.259.507,00 197.407.632.246,00 1.153.324.561,00 3.883.415.055,00 598.820.433,00 29.638.293.816,00 162.133.778.381,00 47.700.775.543,00 9.767.703.417,00
% de Execução 44,95% 43,06% 45,91% 46,32% 52,96% 65,09% 50,98% 44,90% 56,57% 36,32%
249.851.981.871,00
104.665.299.421,00
41,89%
Fonte: SIAFI/STN/COFF-CD
2 Receitas correntes- receitas do Estado, fruto do pagamento realizado pelo contribuinte relativo a impostos, taxas, contribuições sociais e de melhorias; bem como provenientes de transferências recebidas pelo governo federal de estados e municípios. Incluídas também as receitas referentes aos lucros de suas empresas, de serviços prestados, do rendimento do aluguel de seus imóveis e outras de natureza semelhante. 3 Receitas de capital- receitas que se originam da venda do patrimônio do governo (empresas estatais, imóveis, etc); da criação de dívida e do recebimento de amortizações (pagamentos) de dívidas. Inclui-se, aqui, o rendimento obtido pelo governo nas aplicações financeiras dos seus recursos arrecadados. 4“Capacidade de governo é uma capacidade de condução ou direção e refere-se ao acervo de técnicas, métodos, destrezas e habilidades de um ator e sua equipe de governo para conduzir o processo social rumo a objetivos declarados, dados a governabilidade do sistema e o conteúdo programático do projeto de governo”. Carlos Matus, em “Adeus, Senhor Presidente”, p. 35, Litteris Editora, 1ª edição, 1989.
agosto de 2002
9
poder de direção sobre o processo. Perde-se também a governabilidade do sistema5 , porque passa a não controlar parte considerável dos recursos orçamentários sobre os quais apenas administra os pagamentos. E fica reduzido à elaboração de um Projeto de governo6 porque não conta mais com os recursos para as ações que por ventura tenha a intenção de implementar. Essa situação leva a uma extrema limitação do Poder Executivo de governar. Como define Carlos Matus, “para governar, portanto, é necessário articular, constantemente, três variáveis: a) projeto de governo; b) capacidade de governo; e c) governabilidade do sistema” O que se observa é que o compromisso principal da equipe econômica do atual governo está centrado no cumprimento do acordo estabelecido com o Fundo Monetário Internacional, que impõe um conjunto de medidas a serem cumpridas em detrimento de outras. Como o cumprimento dos pagamentos dos serviços das dívidas é questão de honra, quem dá a tônica no campo orçamentário hoje é o poder econômico, principalmente os grandes bancos que são os beneficiários diretos desta política. O orçamento público é um dos mais importantes instrumentos de distribuição de renda e de solução para o conjunto de desigualdades existentes em nosso país. Ocorre que, com a elevação das despesas com os serviços das dívidas interna e externa, em relação ao total da disponibilidade líquida do Poder Executivo, podemos constatar que o orçamento passa a perder o seu
caráter distributivo e a ter um papel concentrador de renda, visto que os principais aplicadores nos títulos públicos da dívida são os grandes bancos, as instituições financeiras e os proprietários de grandes.
T abela 6
Execução Orçamentária de 2.002 até 26 de julho
Áreas Saúde Educação FAT(Fundo de Amparo ao Trabalhador) Transferências Constitucionais e Legais Total dos Serviços Dívida Interna e Externa Previdência Social Inativos e Pensionistas da união Pessoal ativo Encargos Sociais Outros Orçamento total
R$ 9.530.242.114,00 3.336.834.126,00 4.588.493.180,00 28.883.468.955,00 57.468.478.960,00 38.096.377.442,00 16.395.001.336,00 16.789.549.920,00 22.319.186.213,00 197.407.632.246,00
Fonte: SIAFI/STN/COFF-CD e PRODASEN
5 “A governabilidade do sistema é uma relação entre as variáveis que um ator controla e não controla no processo de governo, ponderadas por seu peso em relação à ação do dito autor”. Carlos Matus, obra citada p. 35 6 “O Projeto de Governo refere-se ao conteúdo programático dos projetos de ação que um ator se propõe a realizar para alcançar seus objetivos”. Carlos Matus, obra citada, p. 34
10
agosto de 2002
Orçamento
A Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2003 e os vetos presidenciais
O
processo de elaboração e execução do orçamento federal, as suas metas e prioridades, as possíveis alterações na legislação tributária e a orientação para a aplicação dos recursos públicos são temas tão importantes que a Constituição Federal prevê, em seu artigo 165, que uma lei deve ser elaborada para tratar destes temas: é a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO. O artigo 1º da LDO, onde são definidos os seus capítulos, permite visão panorâmica do seu conteúdo: Capítulos da LDO: I - As prioridades e metas da administração pública federal II - A estrutura e organização dos orçamentos III - As diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da União e suas alterações IV - As disposições relativas à dívida pública federal V - As disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais VI - A política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento (Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, Banco do Nordeste do Brasil e Banco da Amazônia) VII - As disposições sobre alterações na legislação tributária da União VIII - As disposições gerais O governo federal sancionou, no dia 25 de julho, a LDO para 2003. Até o dia 31 de agosto, terá que ser encaminhado para o Congresso Nacional o Projeto de Lei Orçamentária para o ano de 2003. Cabe aqui uma observação: é claro que o início do processo de elaboração do orçamento não se dá após a sanção presidencial. Os técnicos dos três poderes da União iniciam seus trabalhos nos primeiros meses do ano, com base em legislações anteriores, no
projeto de LDO encaminhado ao Congresso em meados de abril, e principalmente num documento chamado Manual Técnico Orçamentário(MTO), elaborado pela Secretaria de Orçamento Federal – SOF- e aprovado através de portaria do Secretário da SOF. O debate sobre a LDO para 2003 teve como pauta principal a definição do volume de superávit primário7 , que deveria ser estabelecido em seu anexo de metas e prioridades. A instabilidade econômica e a vulnerabilidade externa do Brasil, aliadas ao processo eleitoral em curso e à voracidade dos especuladores, desenharam o pano de fundo da discussão. Por fim, através de um amplo acordo, o volume originalmente proposto de 3,5% do Produto Interno Bruto(PIB) foi ampliado para 3,75%. Durante todo o processo de discussão da LDO, o INESC alertou sobre a temeridade da postura do atual Congresso, de impor condições políticas para serem executadas pelo novo presidente da República: o ideal seria deixar este tema livre para definição de quem for eleito. Para o INESC, foi positiva a postura do Congresso Nacional de determinar que 30% dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que são destinados ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), deveriam ser direcionados para o “desenvolvimento das micro, pequenas e médias empresas, direta e indiretamente, com aplicação não inferior a 30% do ingresso líquido dos recursos originários do FAT, incluído o retorno de empréstimos financiados com tais recursos, desde que haja demanda habilitada”8 . Era uma forma de ampliar a oferta de postos de trabalho e fortalecer a capacidade de produção. Além disso, este item propiciou o acordo que permitiu a aprovação da LDO. Mas o presidente Fernando Henrique Car-
7 O superávit primário é igual a: receita menos despesa; excluídos os juros, encargos e amortizações das dívidas públicas interna e externa 8 Artigo 83 da lei aprovada
agosto de 2002
11
doso pensa diferente e vetou o artigo alegando que: ”A rigidez introduzida pela fixação de percentuais compulsórios de aplicação de recursos tende a compelir as instituições financeiras a conceder créditos questionáveis do ponto de vista de seus méritos e condições, prejudicando uma melhor alocação dos recursos e a competitividade da economia. Considerando, ainda, que a dinâmica de crescimento das Deve-se lembrar que micro, pequenas e médias os recursos são dos empresas está relacionada à trabalhadores e têm das grandes empresas, a origem no PIS/ vinculação proposta podePASEP e, como rá vir a ser contraprodutemos um cente à finalidade de aten- contingente enorme der ao próprio interesse das de desempregados, micro, pequenas e médias destinar o recurso empresas”. para os pequenos Deve-se lembrar que os negócios é uma recursos são dos trabalha- alternativa melhor do dores e têm origem no que financiar grandes PIS/PASEP e, como temos empresas um contingente enorme estrangeiras de desempregados, destinar o recurso para os pequenos negócios é uma alternativa melhor do que financiar grandes empresas estrangeiras, com taxas de financiamento bastante atrativas, para construir indústrias altamente automatizadas. Os recursos do BNDES poderiam ter a orientação dada pelo Congresso Nacional e voltar-se para o desenvolvimento sustentável. Importante registrar aqui o veto governamental às dotações orçamentárias para a Reserva de Contingência. Observe-se, inicialmente, o texto aprovado pelo Congresso Nacional: “A reserva de contingência será constituída, exclusivamente, por recursos do orçamento fiscal, equivalendo a, no mínimo, 3% da receita corrente líquida na proposta orçamentária e a 0,5% na lei, podendo este 0,5% não ser considerado como despesa primária para efeito de apuração do resultado fiscal”. Um primeiro esclarecimento: a diferença de 2,5% observada entre o Projeto de Lei Orçamentária Anual e a lei efetivamente aprovada tem uma explicação, pois aqui os congressistas procuraram embutir: 1) os recursos para as emendas 12
apresentadas pelos parlamentares individualmente, pelas comissões permanentes da Câmara e do Senado , pelas bancadas estaduais e regionais e pelos relatores geral e setoriais; 2) o aumento da despesa com a previdência e assistência social, relativo a um possível aumento do salário mínimo. O governo justificou o veto da seguinte forma: “a função da Reserva de Contingência está diretamente atrelada à imprevisão. Assim, admitir, já na elaboração do Projeto de Lei Orçamentária, que haja uma imprevisão da ordem de 3% da receita corrente líquida, ou seja, de aproximadamente R$ 6 bilhões, significa o reconhecimento de uma imprecisão na alocação dos recursos equivalente a cerca de 90% daqueles de livre aplicação que estão financiando os investimentos constantes da Lei Orçamentária de 2.002”. Além disso, a reduzida margem hoje existente para o atendimento de despesas discricionárias, especialmente investimentos, em face da escassez de recursos e da necessidade do cumprimento das metas fiscais estabelecidas, inviabiliza o atendimento da proposta aprovada pelo Congresso Nacional”. Na verdade, o governo utiliza o instrumento do veto para sinalizar ao mercado que está comprometido com o ajuste fiscal. A utilização de recurso da Reserva de Contingência para as emendas é outro assunto. Há alguns anos isso ocorre sem problemas; foi uma forma de acomodar o processo de elaboração do orçamento no Congresso com os interesses dos parlamentares. Possivelmente, o Poder Executivo deve enviar esta parte dos recursos do projeto de lei para evitar uma possível reação da base aliada quanto aos vetos. Em suma, podemos dizer que a preocupação principal do governo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, que pode ser observada desde a apresentação do projeto de lei, em abril, até a sanção ocorrida no final de julho, é com os compromissos de realização de superávites primários para os pagamentos dos serviços das dívidas públicas interna e externa.
Austregésilo de Melo Assessor de Política Fiscal e Orçamentária astral@inesc.org.br
agosto de 2002