Boletim Orcamento 3

3 Publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc • Ano III • nº 3 • fevereiro de 2004

Primeiro ano do Governo Lula: reprise ou ensaio geral ?

Em seu discurso de posse, o presidente Lula salientou que a mensagem da sociedade brasileira nas eleições de outubro de 2002 podia ser resumida na palavra “mudança”.

Mudança esta que deveria alterar a estrutura do modelo econômico adotado pelo governo Fernando Henrique, para promover o crescimento, a geração de emprego e renda, a erradicação da fome, além de retirar da “precariedade avassaladora” a segurança pública e promover o “respeito aos mais velhos e o alento aos mais jovens”. É compreensível a alegação do novo governo de que dadas as incertezas do mercado e a herança recebida do governo FHC, era mister em um primeiro momento “arrumar a casa”, para, posteriormente, iniciar o processo de ruptura com o modelo anterior.

Contudo, se levarmos em conta as metas e prioridades elencadas no Plano Plurianual - PPA 2004/2007, percebemos que a execução orçamentária de 2003 não encerra um

E D I TOR I A L

O ajuste fiscal

M

udou o governo mas o Brasil ainda vive o drama de reduzir o investimento em políticas sociais para realizar as metas assumidas junto ao Fundo Monetário Internacional – FMI. O forte ajuste fiscal implementado pelo Governo Lula, logo no início do mandato, serviu para dar credibilidade ao país e reduzir o “risco Brasil”, acalmando o mercado.

Mas, por outro lado, determinou um sacrifício ainda maior à população, visto que os contingenciamentos decretados para cumprir a meta de superávit, de 4,25% do PIB, resultaram no corte de 10% dos gastos com as áreas sociais, em relação aos valores que o Congresso Nacional já havia aprovado para 2003.

Nesta edição, o Inesc apresenta e analisa a execução orçamentária no primeiro ano do Governo Lula, e faz comparações com o Governo Fernando Henrique. O resultado deste trabalho desenha um cenário bem menos otimista do que aquele projetado pelo presidente Lula ao assumir o governo, deixando a certeza de que a sociedade civil tem um importante papel político a desempenhar no atual contexto.

Esta publicação analisa temas diversos, com destaque para as questões de criança e adolescente, direitos humanos, meio ambiente, indígenas, reforma agrária e segurança alimentar. As tabelas orçamentárias referentes a esses assuntos estão disponibilizadas no site do Inesc: www.inesc.org.br.

Apoio:

período de encenação de políticas públicas que visam ao ajuste fiscal em detrimento das políticas sociais. Expressa, somente, mais um ato de um “espetáculo” anunciado de forma reincidente, mas que ainda não saiu da coxia.

Pelo que o PPA indica, 2003 não passou de um ensaio geral para a reprise da peça em cartaz nos últimos oito anos, pois não evidencia uma propensão do novo governo para alterar a marcação dos atores no processo econômico, uma vez que a meta prevista de superávit continuará a ser de 4,25% do Produto Interno Bruto - PIB. Antes de partirmos para a análise da execução orçamentária, é importante recordar que o exercício de 2003 foi iniciado com o anúncio de um ajuste monetário e fiscal rigoroso, que elevou a taxa básica de juros em 0,5% e a meta de inflação para 8,5%1 .

No que diz respeito aos aspectos fiscais, o governo elevou a meta de superávit primário do setor público G ráfico 1

não-financeiro consolidado de 3,75% para 4,25% do PIB, alegando que uma meta fiscal mais rigorosa iria contribuir para o êxito da política monetária e do controle da manutenção da relação dívida líquida/PIB, o que permitiria posteriormente: (i) o alongamento do prazo da dívida; (ii) a redução dos juros; (iii) o aumento dos recursos à disposição do setor privado; e (iv) a geração de um número maior de empregos e, conseqüentemente, aumento de renda.

Para atingir a meta do superávit estabelecido, o governo decretou dois contingenciamentos. No primeiro, Decreto n.º 4.591, de 10 de fevereiro de 2003, o corte foi de R$ 14,1 bilhões, o que implicou na redução das despesas com investimentos de R$ 14,5 bilhões para R$ 3,9 bilhões, e no represamento de R$ 3,6 bilhões em despesas de custeio. Já no segundo, Decreto n.º 4.708, de 25 de setembro de 2003, o corte foi de R$ 300 milhões devido à redução nas estimativas das receitas, o que alterou o volu-

Dívida Pública

Superávit primário acumulado em 12 meses (R$ milhões)

Fonte: Global Invest

1 A taxa básica de juros naquele momento era de 25% e a meta de inflação para o exercício de 2003 era de 4%.

Orçamento: uma publicação do INESC - Instituto de Estudos Socioeconômicos, com as parcerias da Fundação Avina e da Fundação Heinrich Böll. Tiragem: 3 mil exemplares - End: SCS - Qd, 08, Bl B-50 - Salas 431/441 Ed. Venâncio 2000 - CEP. 70.333-970 Brasília/DF - Brasil - Fone: (61) 212 0200 - Fax: (61) 212 0216 - E-mail: protocoloinesc@inesc.org.br - Site: www.inesc.org.br Conselho Diretor: Jackson Machado, Ronaldo Garcia, Elisabeth Barros, Gilda Cabral, Gisela Alencar, Nathali Beghin, Paulo Calmon, Pe. José Ernani - Colegiado de gestão: José Antônio Moroni, Iara Pietricovsky - Assessoria Técnica: Denise Rocha, Edélcio Vigna, Jair Barbosa Júnior, Jussara de Goiás, Luciana Costa, Márcio Pontual, Ricardo Verdum, Selene Nunes.

Projeto gráfico: DataCerta Comunicação. Editora responsável: Luciana Costa (DRT 258/82) – Impressão: Gráfica Ipiranga Esta publicação utiliza papel reciclado

2

fevereiro de 2004

Orçamento

me de recursos destinados às atividades e operações, uma vez que o limite para os dispêndios em projetos foi arredondado para R$ 4,4 bilhões.

Esta política fiscal restritiva contribuiu para apaziguar os ânimos do mercado e recuperar a credibilidade do país2 , o que fez com que a inflação fosse domada, possibilitando a queda na taxa de juros3 . Contudo, a tendência de queda dos juros, verificada a partir de junho, não foi suficiente G ráfico 2

a 58,16% do PIB, percentual que é ligeiramente maior ao verificado no exercício de 2002.

A execução orçamentária de 2003 Analisando-se a execução orçamentária6 do primeiro ano do Governo Lula, observa-se que a exacerbação da política de geração de superávit primário reduziu em aproximadamente 10% os dispêndios da área social, em relação ao que previa a Lei Orçamentária

Juros e inflação

Comparação entre as taxas acumuladas em 12 meses no Brasil

Fonte: Global Invest

para impulsionar o crescimento da economia, uma vez que a taxa de crescimento acumulada ao longo do ano4 foi de apenas 0,3%5 .

Isto se refletiu no aumento da taxa média de desocupação de 2003 (12,3%), quando comparada ao exercício de 2002, que foi de 10,5%, e no impacto imediato na renda média dos brasileiros, que teve redução de 12,9% em termos reais.

A dívida líquida do setor público alcançou R$ 913,14 bilhões em dezembro, o equivalente

2 3 4 5 6 7 8

autorizada pelo Congresso para o exercício de 2003.

E, tomando-se como base de referência os recursos autorizados após o contingenciamento7 , houve redução de 14% (tabela 1).

A análise da execução orçamentária8 sob a ótica da natureza do gasto revela o impacto do ajuste fiscal no orçamento de 2003 comparado ao de 2002. Neste sentido, a tabela 2 evidencia que 62% dos recursos liquidados em 2003 foram destinados ao pagamento de juros, encargos e amortiza-

O risco Brasil fechou o ano de 2003 abaixo de 400 pontos.

De junho a dezembro, a taxa de juros básica da economia (Selic) caiu 10 pontos percentuais.

Variação percentual em volume, cuja base de comparação é o mesmo período do ano anterior (dados preliminares do IBGE - 3 º trimestre de 2003).

A China e a Argentina cresceram aproximadamente 9% e 8%, respectivamente, em 2003.

Tomou-se como base os dados executados até 12/12/2003, que foram os últimos disponibilizados pela Consultoria da Câmara até a elaboração deste boletim.

Considerou-se os seguintes Decretos: 4.591 (fevereiro); 4.708 (maio); 4.847 (setembro).

As tabelas orçamentárias que subsidiaram a elaboração das análises deste boletim encontram-se disponíveis para download no endereço: www.inesc.org.br

fevereiro de 2004

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T abela 1

Execução Orçamentária de 2003: Ministérios e Secretarias selecionados Ministério/Secretaria

Área Social Min. da Educação Min. da Saúde Min. da Cultura Min. do Meio Ambiente Min. do Desenvolvimento Agrário Min. da Assistência e Prom. Social (4) Gab. Seg. Alimentar Comb. Fome Fundação Nacional do Índio Fundo Nac. Segurança Pública

Dotação Inicial em R$ (1)

Autorizado após contingenciamento em R$ (2)

Executado em R$ (3)

Contingenciado/ Dotação Inicial (%)

Executado/ Dotação Inicial (%)

Executado/ Contingenciado (%)

53.911.359.817 18.037.343.186 30.590.984.324 388.570.321 1.388.089.362

56.695.724.602 20.232.244.159 30.518.009.279 267.058.208 990.637.239

48.623.649.787 14.670.453.749 26.716.512.767 183.244.684 638.387.601

5,16 12,17 (0,24) (31,27) (28,63)

(9,81) (18,67) (12,67) (52,84) (54,01)

(14,24) (27,49) (12,46) (31,38) (35,56)

2.144.705.771 7.062.713.059 207.311.409 404.290.037

1.888.927.678 2.716.065.028 n.d. n.d. n.d.

859.209.182 4.766.411.733 508.937.383 164.214.122 74.683.141

(11,93) (61,54) -

(59,94) (32,51) (20,79) (82)

(54,51) 75,49 -

Fonte: SIAFI/STN - Base de Dados: Consultoria de Orçamento/CD e Prodasen.

Elaboração: Inesc (1) Valor da Lei Orçamentária aprovada após os vetos.

(2) Valor das despesas discricionárias autorizadas pelo Decreto nº 4.708 (maio), somado ao valor de lei mais créditos das despesas obrigatórias excluídas do contingenciamento pelos Decretos nº 4.591 (fevereiro) e n.º 4.847 (setembro).

(3) Valor liquidado do Orçamento Geral da União de 2003, até 12.12.2003.

(4) Considerou-se aqui a dotação inicial da função assistência, uma vez que este órgão inexistia no período de elaboração da proposta orçamentária, estando suas ações vinculadas ao então Ministério da Previdência e Assistência Social.

T abela 2

Execução Orçamanetária de 2003: Grandes Núcleos da Despesa Grandes Núcleos da Despesa

Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dívida Outras Despesas Correntes Investimentos Inversões Financeiras Amortização da Dívida Total

Liquidado em 2002

% em Relação

Liquidado em 2003

% em em Relação

(Em R$)*

ao Total

(Em R$)

ao Total

86.069.469.172,32 63.392.237.255,39 239.505.161.495,92

11,12 8,19 30,93

71.007.998.947,00 55.957.387.708,00 201.213.250.071,00

9,39 7,40 26,61

11.616.979.251,71 24.016.926.920,38

1,50 3,10

1.818.907.773,00 13.286.475.110,00

0,24 1,76

349.642.230.207,92 774.243.004.304

45,16 100,00

412.991.409.710,00 756.275.429.319

54,61 100,00

Fonte: SIAFI/STN - Base de Dados: Consultoria de Orçamento/CD e Prodasen.

Elaboração: Inesc * Valores acumulados até 12/12/2003, corrigidos pelo índice de variação dos preços médios medido pelo IPCA/IBGE.

ção da dívida, o que constitui um valor 8% superior ao realizado no último ano do Governo FHC, apesar da ligeira redução dos dispêndios com o pagamento de juros e encargos da dívida.

As despesas com investimentos, que já eram ínfimas em 2002, foram reduzidas ainda mais, não alcançando sequer o patamar de 0,5% do montante executado pelo governo federal, o que representou um corte de 84% em relação a 2002. As despesas com pessoal e encargos sociais foram, em 2003, 17%

menores que as praticadas em 2002, o que também ocorreu com os dispêndios destinados ao custeio da máquina administrativa, que tiveram redução de aproximadamente 16%.

A análise das funções orçamentárias nos revela, ainda, que aproximadamente 30% do total de recursos orçamentários autorizados pelo Congresso Nacional não foram executados em 2003 (tabela 3). Desta forma, foram selecionadas algumas funções 9 com o intuito

9 As análises da execução orçamentária por função estão referenciadas na tabela 3.

4

fevereiro de 2004

Orçamento T abela 3

Despesas do Governo Federal por Função - Exercício de 2003 Despesas por Função

2.802.583.100

Liquidado Autorizado (%) 88,20

% do Liquidado em Relação ao Total 0,37

7.077.473.644 1.206.975.699 6.088.456.254 9.759.139.771 1.838.238.649

81,25 86,95 71,08 76,29 65,01

0,94 0,16 0,81 1,29 0,24

1.189.431.681,00 9.244.231.325,00 144.848.415.928,00 27.967.908.678,00 9.630.944.525,00

967.282.668 6.704.335.073 122.153.377.392 23.935.075.250 8.909.614.766

81,32 72,52 84,33 85,58 92,51

0,13 0,89 16,15 3,16 1,18

14.840.290.193,00 355.191.614,00 604.647.527,00 920.122.386,00

11.261.547.398 143.986.103 255.040.798 61.210.720

75,88 40,54 42,18 6,65

1,49 0,02 0,03 0,01

381.075.802,00 225.881.454,00

6.922.032 5.192.946

1,82 2,30

0,00 0,00

Gestão Ambiental Ciência e Tecnologia Agricultura

2.352.484.448,00 2.123.726.303,00 10.157.449.143,00

547.925.200 1.558.170.953 5.642.878.218

23,29 73,37 55,55

0,07 0,21 0,75

Organização Agrária Indústria

1.609.584.540,00 569.992.278,00

580.235.191 288.930.218

36,05 50,69

0,08 0,04

Comércio e Serviços Comunicações Energia

2.825.727.926,00 987.944.903,00 4.375.536.285,00

1.249.970.459 468.530.281 1.638.679.188

44,24 47,42 37,45

0,17 0,06 0,22

Transporte Desporto e Lazer

5.715.022.952,00 359.988.668,00

1.741.874.172 24.610.632

30,48 6,84

0,23 0,00

Encargos Especiais Total

796.501.975.391,00 1.075.248.916.383

539.357.172.544 756.275.429.319

67,72 70,33

71,32 100,00

Legislativa Judiciária Essencial à Justiça Administração Defesa Nacional Segurança Pública Relações Exteriores Assistência Social Previdência Social Saúde Trabalho Educação Cultura Direitos da Cidadania Urbanismo Habitação Saneamento

Autorizado (Em R$)

Liquidado* (Em R$)

3.177.658.179,00 8.710.917.233,00 1.388.126.006,00 8.565.225.153,00 12.791.624.922,00 2.827.790.940,00

Fonte: SIAFI/STN - Banco de Dados da Consultoria de Orçamento/CD e Prodasen.

Elaboração: Inesc * Dados acumulados até 12/12/2003.

de verificar se aquelas prioridades anunciadas no discurso de posse do presidente Lula foram traduzidas na execução orçamentária de seu primeiro ano de mandato.

Promoção do Crescimento Econômico A primeira “mudança” almejada não se concretizou, pois o crescimento apresentado foi pífio. Para que haja crescimento econômico, é necessário que o governo não somente acerte os rumos da política macroeconômica, como também tenha programas que concorram para este objetivo.

Ninguém questiona que a execução das ações de Relações Exteriores é de extrema relevância para que o Brasil se afirme no contexto internacifevereiro de 2004

onal e, neste sentido, é louvável que a execução desta função tenha alcançado o patamar de 81,32%. Contudo, deve-se observar que a execução do Programa de Cooperação científica e tecnológica internacional foi de somente 26,15%, o que revela que a realização desta rubrica não foi inserida como prioridade na agenda governamental. Entretanto, este programa, se bem administrado, poderia contribuir para a formação, qualificação e requalificação de nossos cientistas e tecnológos e, em última instância, agregar valor aos nossos produtos, além de aumentar a inserção dos mesmos em um mercado internacional cujos produtos são decorrentes de um processo intensivo em tecnologia, o que conseqüentemente con5

tribuiria para o crescimento econômico e para o aumento das reservas cambiais.

O precário nível de investimentos executados na função Energia, apenas 1,93% do total de recursos autorizados, também contribui para alertar a sociedade de que a retomada do crescimento econômico está distante. Para que a produção industrial cresça, a oferta de energia deve acompanhar o ritmo deste crescimento. Contudo, sabe-se que nas últimas décadas não houve investimentos neste setor e que, portanto, para que o “espetáculo” se concretize é mister que se priorize estas ações, não somente para impulsionar a alavancada do crescimento, como também para prover as necessidades de consumo da Para que o população. “espetáculo do É claro que a promoção crescimento” se do crescimento requer um concretize, é mister ajuste macroeconômico que que se priorize estas envolve, entre outros fatoações (de energia), res, a queda das taxas de junão somente para ros, e, portanto, não irá impulsionar a acontecer simplesmente alavancada do com investimento do govercrescimento, como no na geração de energia, também para prover ciência e tecnologia ou, ainas necessidades de da, na promoção do país no consumo da exterior. Contudo, o ajuste população macroeconômico por si só também pode não ser capaz de induzir os retornos dos investimentos. Neste sentido, a análise dos investimentos em geração de energia, da promoção das relações exteriores e do incremento em ciência e tecnologia tem o objetivo de chamar a atenção da sociedade civil para alguns aspectos relacionados ao processo de retomada do crescimento Geração de Emprego e Renda Se a política de geração de emprego e renda for analisada não somente a partir da criação de novos postos de trabalho e da execução de programas de transferência de renda, mas, também, sob a ótica de que muitos 6

trabalhadores não inseridos no mercado carecem mais de instrumentos de qualificação e requalificação do que da oferta de emprego propriamente dita, então, podemos afirmar que o novo governo também está em déficit em relação a esta meta. Não somente pelo aumento do nível de desemprego anteriormente ressaltado, mas também devido à baixa execução dos programas cujos objetivos são a promoção da requalificação profissional do trabalhador desempregado.

Não houve execução dos Programas de Profissionalização da enfermagem, Desenvolvimento da educação profissional, Jovem empreendedor e do Programa de Organização Produtiva das Comunidades Pobres – Pronager - no âmbito da função Trabalho. E os programas de qualificação do trabalhador e de geração de emprego e renda apresentaram execução de 25,74% e 4,54%, respectivamente.

Pelo que se pode depreender das estatísticas de desocupação da população brasileira, não é plausível apostar todas as fichas do crescimento na redução da taxa de juros. Neste sentido, urge a mobilização de todos os setores da sociedade para que programas que visam à reinserção do trabalhador no mercado através da sua requalificação ou capacitação, e aqueles que visam à promoção do trabalho e da renda tenham uma alocação de recursos que propicie a eficiência e a eficácia de sua implementação.

Segurança Pública A Segurança Pública, outro item prioritário da agenda apresentada pelo presidente, teve execução de apenas 0,24% em relação ao total executado em 2003.

Como se não bastassem os ínfimos recursos alocados nesta função, ao se analisar os programas que a compõem identifica-se que alguns deles não alcançaram sequer o patamar de 50% de execução. Como é o caso, por exemplo, do Programa de Modernização da polícia federal, cuja execução foi de 41%; do Programa Nacional antidrogas, que teve execução de 32%; do Programa Segurança do cidadão, com execução de 19%; e do Programa Paz nas escolas, que executou somente 4%. fevereiro de 2004

Orçamento

Jovens e Idosos Para analisar se a intenção de promover o “respeito aos mais velhos e o alento aos mais jovens” foi traduzida na execução das políticas públicas, foram analisadas as funções de Assistência, Previdência, Saúde, Saneamento e Educação.

Na função de Assistência Social foram executados 72,52% dos programas inicialmente autorizados, conforme pode ser observado na tabela 1. Contudo, o Pronager teve a insignificante execução de 1,51% em relação ao total de recursos autorizados.

Este programa tem como objetivo a promoção da capacitação e organização produtiva de comunidades pobres, visando sua inserção competitiva no Na função Educação, mercado de trabalho, chama a atenção a potencializando seus rebaixa execução (22,88%) do cursos e suas vocações ecoPrograma Escola de nômicas, e tem como púqualidade para todos, blico alvo os segmentos cujo objetivo é mais vulneráveis da popucontribuir para a lação, incluindo os trabauniversalização do lhadores desempregados ensino fundamental ou subempregados. Em de qualidade suma, trata-se de um programa essencial no que diz respeito à promoção do trabalho e do acesso à renda e, portanto, de alento aos excluídos.

Na função Previdência Social, destaca-se a baixa execução dos Programas Arrecadação de receitas previdenciárias e Desenvolvimento de regimes de previdência social dos estados e municípios. O primeiro, que tem como objetivo o aumento da arrecadação da Previdência Social, através de ações de controle, fiscalização e cobrança de créditos previdenciários, teve execução de 17,84%, o que é incoerente se levarmos em conta a situação de déficit da Previdência e o esforço da Reforma implementada no último ano. O segundo, cuja execução foi de 22,51%, tinha como objetivo a eliminação do desequilíbrio das contas de previdência dos estados e dos municípios, o fevereiro de 2004

que deveria ser feito mediante a assistência técnica a estes entes, para auxiliá-los na estruturação de seus regimes próprios e complementares de Previdência Social.

Além de serem fundamentais para a promoção de um mínimo de dignidade para os idosos, os benefícios pagos pela Previdência Social contribuem, ainda, para o sustento de muitas famílias, conforme revela o IBGE, em estudo que indica que para cada segurado da Previdência Social existem, em média, 2,5 pessoas atingidas de maneira indireta pelo pagamento dos benefícios.

Na função Educação, chama a atenção a baixa execução (22,88%) do Programa Escola de qualidade para todos, cujo objetivo é contribuir para a universalização do ensino fundamental de qualidade, isto é, neste programa estão incluídas ações de apoio ao desenvolvimento do ensino fundamental, a capacitação de recursos humanos, a assistência financeira para a melhoria das escolas, além da ação denominada “dinheiro direto na escola” e da transferência direta de renda às famílias, através dos programas municipais de garantia de renda mínima, o bolsa-escola.

Mesmo sendo as ações de ensino fundamental de competência precípua dos municípios e as de ensino médio, dos estados, chama a atenção a baixa alocação de recursos pelo Governo Federal para estas etapas de formação básica dos indivíduos, pois estas constituem, sobretudo, a formação dos mais jovens para a cidadania e para a vida.

A execução da função Saúde foi de 85,58%.

Entretanto, foi baixa nos seguintes programas: Qualidade e eficiência do Sistema Único de Saúde - SUS (13,01%); Saúde da mulher (42,74%); Saúde do jovem (5,8%); Prevenção e controle de infecções hospitalares (27,74%); e Saneamento básico (5,01%). Este nível de execução nos remete à seguinte questão: os investimentos em saúde pública no Brasil continuam priorizando a cura das doenças ao invés de preveni-las através, por exemplo, de ações como a de saneamento.

7

Criança e Adolescente Nada de novo. Isso é o que se pode dizer sobre a execução das políticas públicas voltadas para crianças e adolescentes no ano de 2003. O valor de R$ 10,9 bilhões foi o total autorizado para quatro programas no Ministério da Saúde; sete programas no Ministério da Educação; três programas no Ministério do Trabalho; quatro programas no Ministério da Assistência Social; cinco programas no Ministério da Justiça; três programas no Ministério do Esporte e um programa no Ministério do Turismo.

Do ponto de vista da execução orçamentária, olhando apenas o percentual de execução, Outras rubricas quem se saiu melhor foi extramamente o Ministério da Saúde. importantes causam sérias preocupações, Dos R$ 4 bilhões autotendo em vista que já rizados foram liquidados possuem baixa 89,81%, correspondenalocação de recursos, do a R$ 3,6 bilhões. como é o caso de Vale observar que ape“transporte nas o Projeto Saúde da escolar”, que teve Família absorve quase a 15,69% de execução totalidade desses recursos: são R$ 3,5 bilhões destinados ao Piso de Atenção Básica - PAB, nos municípios em gestão plena da atenção básica.

A execução chegou a 90,65% neste projeto, no qual está alocada a maior parte dos recursos previstos e cujo repasse é obrigatório aos municípios.

O mesmo se deu no Ministério da Educação, que teve R$ 5,7 bilhões autorizados e executou 68,65%.

O Programa Toda Criança na Escola teve R$ 4,6 bilhões e executou 69,92%; nele o projeto que teve maior alocação foi o de “Participação em programas municipais de garantia de renda mínima”, com R$ 1,6 bilhão e 87,68% de execução. As outras rubricas com boa execução foram “Merenda escolar”, com 99,87%; “Dinheiro direto na escola”, com 97,57%; e “Publicidade de utilidade pública”, com 89,61%.

Somente nesses quatro projetos somam-se R$ 2,4 8

bilhões do total autorizado para esse ministério. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef - ficou com R$ 657,5 milhões e a execução pífia de R$ 308,4 milhões, o que corresponde a apenas 46,92% do total autorizado.

Outras rubricas extremamente importantes causam sérias preocupações, tendo em vista que já possuem baixa alocação de recursos, como é o caso de “transporte escolar”, que teve R$ 89,4 milhões autorizados e 15,69% de execução; “distribuição de acervos bibliográficos para escolas de ensino fundamental”, com R$ 133 milhões autorizados e somente R$ 250,4 mil (0,19%) executados; “ensino fundamental”, que teve R$ 880,7 milhões autorizados e execução de 26,73%; e “correção do fluxo escolar – aceleração de aprendizagem”, com R$ 1,5 milhão autorizado e execução de apenas R$ 74,3 mil, perfazendo um total de 4,96%.

O então Ministério da Previdência e Assistência Social se aproximou do Ministério da Educação, executando 69,84%, mas de um total autorizado bem menor que aquele: R$ 855,65 milhões.

Dos quatro programas deste ministério, apenas “Combate ao abuso e à exploração sexual de crianças e adolescentes” teve 84,86% de execução, mas também foi o programa que teve menor alocação: R$ 11 milhões autorizados. Os outros ficaram abaixo: “atenção à criança”, com 71,49% de R$ 262,8 milhões; “Brasil jovem”, com 65,72% de R$ 76,3 milhões e “Erradicação do trabalho infantil”, com 69,33% de R$ 505 milhões autorizados.

Aqui, a maior preocupação é o projeto “Geração de ocupações produtivas para famílias de crianças atendidas pelo programa de erradicação do trabalho infantil”, que teve uma autorização de apenas R$ 29,6 milhões e 21,63% de execução. Se bem executado, esse projeto seria, sem dúvida alguma, estratégico para assegurar o êxito do programa bolsa-escola, tendo em vista que busca qualificar as famílias no período em que as mesmas estão sendo beneficiadas por uma renda temporária, pressupondo que fevereiro de 2004

Orçamento

essas famílias estariam adquirindo capacidade de autosustentação quando seus filhos não mais preencherem os critérios para receber a bolsa-escola.

A situação mais grave está localizada no Ministério da Justiça/Presidência da República porque é aí que estão alocados os recursos para as políticas de implementação e consolidação do sistema de garantia de direitos, divididos em cinco programas: Combate ao abuso e à exploração sexual; Reinserção social do adolescente em conflito com a lei; Defesa dos direitos da criança e do adolescente; Esporte solidário e Paz nas escolas. Essas questões estão entre os principais problemas que o país enfrenta para a consolidação do Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA, uma legislação eficaz, capaz de produzir resultados concretos e de demonstrar à sociedade o caminho para resgatar adolescentes que se envolvem na criminalidade e trazê-los de volta ao convívio social.

Um instrumento fundamental para tornar o ECA uma realidade é a execução dos recursos alocados para os programas e projetos que objetivam o desenvolvimento de uma política de garantia de direitos. Historicamente, a alocação destes recursos tem sido uma árdua luta da sociedade que se organiza no Fórum Nacional de Defesa da Criança e do Adolescente, na Frente Parlamentar pelos Direitos da Criança e no Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente - Conanda. Em 2003, não foi diferente. A não execução desses recursos já fez com que essa política sofresse cortes graves, caindo de R$ 94,5 milhões em 1995 para R$ 19,4 milhões em 1999. A pressão social permanente assegurou uma recomposição dos recursos para o patamar de R$ 94,8 milhões, autorizados em 2003, mas a execução não aconteceu. Apenas R$ 5,7 milhões foram executados, significando 6,1% do total.

Sabendo que a aprovação de recursos no Congresso Nacional está diretamente ligada à capacidade de execução do Poder Executivo, coloca-se para a sociedade civil a difícil tarefa de retomar a fevereiro de 2004

confiança do Parlamento no sentido de assegurar ou ampliar recursos para essa política pública, visando à construção de um futuro com cidadania para todos e todas as crianças e adolescentes socialmente marginalizados.

Direitos Humanos O Programa Nacional de Direitos Humanos II – PNDH II, resultado de audiências estaduais, Conferências Nacionais de Direitos Humanos e de ampla consulta pública, teve cerca de 500 ações inseridas em 81 programas do Plano Plurianual 2000/2003, e passou a receber recursos a partir da Lei Orçamentária Anual de 2002.

Os recursos autorizados para a execução do PNDH II, em 2003, somavam R$ 27,4 bilhões, dos quais foram executados R$ 20,2 bilhões até 12 de dezembro de 2003, representando 75,52% do total autorizado, o que constitui um percentual 14,4% menor que o executado no exercício de 2002. No entanto, é preciso observar cuidadosamente quais são as ações que tiveram maior aporte de recursos, seu percentual de execução, além de entender que o pano de fundo para discutir a implementação dos direitos humanos no Brasil é a concepção que norteia esse debate.

Muito embora o PNDH II tenha uma concepção fundamentada pelos Direitos Humanos Econômicos, Sociais e Culturais – DHESC, na prática muito há por realizar. Dele fazem parte programas voltados para a agricultura, saneamento, saúde, educação, moradia, etc. São essas as rubricas que tiveram a maior parte dos recursos destinados ao PNDH II. Para melhor exemplificar: no Ministério da Saúde, as ações “Saúde da família” tiveram uma alocação de R$ 3,6 bilhões com 90,2% de execução; “Alimentação saudável” teve R$ 366,7 milhões e executou 89,4%; “Valorização e saúde do idoso” recebeu R$ 2,59 bilhões e executou 83,3%; “Toda criança na escola “ recebeu R$ 4,68 bilhões e executou 69,4%.

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sição de imóveis rurais (3,46%) e “Fiscalização do Analisada a execução orçamentária do PNDH processo, do ambiente e das condições de trabalho II, constata-se que 44,4% das ações (224) não chepara a proteção da saúde do trabalhador” (0%). garam a 10% do orçamento autorizado, sendo que É questionável que algumas ações tenham al54,9% (123) não apresentaram qualquer execuA Secretaria Especial tos percentuais de execução e outras não. Assim ção e 20,1% (45) não tide Direitos Humanos como a baixa execução da Secretaria Especial de veram sequer previsão orteve somente R$ Direitos Humanos, um órgão de importância simçamentária.

123,1 milhões, bólica e estratégica que merece maior atenção e A Secretaria Especial de menos de 1% do compromisso do governo.

Direitos Humanos teve soorçamento, para a execução do Plano Segurança Alimentar mente R$ 123,1 milhões, Nacional de Direitos menos de 1% do orçamenA questão da segurança alimentar no Brasil Humanos II, to, para a execução do deveria ser tratada como uma política pública, executando apenas PNDH II, executando por meio de um programa específico que cen12,75% dos apenas 12,75% dos recurtralizasse os diversos projetos governamentais recursos sos voltados ao PNDH II dispersos tanto no Plano Plurianual como no e 14,18% considerando o total de seus programas. orçamento público. Isso não significa criar um O fato é preocupante, tendo em vista que dentre as Ministério de Segurança Alimentar, mas uma sediversas ações alocadas são inúmeras as que têm grancretaria que respondesse por essa articulação e de importância para a garantia e a promoção dos monitorasse a execução, física e orçamentária, dos direitos humanos no Brasil. Várias destas ações não projetos afetos ao tema. O Ministério Especial de apresentaram execução, como por exemplo: “Apoio Segurança Alimentar não executa, ou não está exeà implantação de conselhos de direitos das pessoas cutando, esta função. portadoras de deficiência em estados e municípiAo analisar os projetos que têm vínculos com a os”; “Apoio ao trabalho protegido para pessoas porquestão alimentar, percebe-se que não há uma cortadoras de deficiência”; “Apoio à implantação de respondência entre as políticas de produção, serviços de promoção e defesa dos direitos e de comestocagem, distribuição e de acesso aos alimentos. bate a todas as formas de discriminação”.

Assim como não há políticas públicas de impacto As ações do PNDH II foram contempladas em suficiente na área de geração de emprego e renda 11 ministérios, com destaque para a execução nos para alterar o quadro de pobreza e carência.

Ministérios da Saúde, Educação, Agricultura, e Num levantamento junto aos programas orçaPecuária e Abastecimento, que têm a maior parte mentários, foram localizados 18 projetos que têm das ações vinculada a repasses obrigatórios aos estaefeito imediato sobre a população mais carente. Estes dos e municípios. Importantes ações apresentaram projetos começaram a ser implementados pelos Mipouca ou nenhuma execução, como por exemplo: nistérios da Agricultura, da Educação, da Saúde, “Distribuição de material pedagógico para escolas do Desenvolvimento Agrário/Incra, da Previdêndo ensino fundamental” (0,19%), “Assistência ficia e da Assistência Social e, para isso, foram alocados nanceira à manutenção de unidades de saúde do R$ 3,99 bilhões. Deste montante, 58,8%, ou seja, Sistema Único de Saúde – SUS” (0%), “ConsR$ 2,34 bilhões, foram destinados aos projetos detrução e ampliação ou melhoria do sistema de colesenvolvidos pelo Ministério da Agricultura. Do tota e tratamento de esgoto sanitário para controle de tal alocado, foram executados apenas R$ 2,15 biagravos” (2,10%), “Concessão de crédito para aquilhões, o que significa 53,9% do valor orçado.

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No geral, há uma execução maior nos programas de políticas de distribuição, tais como: Operacionalização da comercialização de produtos de alimentação básica; Alimentação escolar; Assistência financeira à família visando à Há uma baixa complementação da renexecução nos da para a melhoria da nuprogramas de trição – Bolsa-Alimentapolíticas de ção; Aquisição e distribuiestocagem, produção e investimento em ção de micronutrientes infra-estrutura. para crianças, gestantes e A insegurança idosos em áreas endêmicas alimentar não é mais de má nutrição; Atendiuma exclusividade mento à criança em credas áreas rurais ou che e Assistência social do semi-árido às famílias acampadas. nordestino. Hoje, ela O total de recursos desse alastra pelas tinados especificamente grandes cidades para estes projetos é da ordem de R$ 1,57 bilhão e foi executado R$ 1,48 bilhão, o que significa 94,1% do total.

Por outro lado, há uma baixa execução nos programas de políticas de estocagem, produção e investimento em infra-estrutura, como: Formação de estoques públicos - AGF/BB/Conab - e Investimento em infra-estrutura básica para assentamentos rurais. Isso poderia não ser tão relevante se o projeto de formação de estoques não correspondesse a 57,2% (R$ 2,28 bilhões) do total do recursos destinados a todos os projetos listados (R$ 3,99 bilhões). Esses dois programas, de estocagem e infra-estrutura, somam R$ 2,33 bilhões e foram executados apenas R$ 654,1 milhões (28,1%). Isto indica que o governo deixou de investir R$ 1,64 bilhão em programas de grande impacto nas camadas mais empobrecidas da população. Nesta população, as mulheres e crianças são os segmentos mais fragilizados. Nos últimos 40 anos, o número de mulheres que vive abaixo da linha de pobreza aumentou 50%; e de homens, 30%. Dentre o 1 bilhão e 300 milhões de pessoas fevereiro de 2004

pobres do mundo, mais de 70% são mulheres e meninas.

No Brasil, a insegurança alimentar não é mais uma exclusividade das áreas rurais ou do semi-árido nordestino. Hoje, ela se alastra pelas grandes cidades. Uma pesquisa realizada em Campinas, João Pessoa, Manaus e Brasília, coordenada pela professora do Departamento de Medicina Preventiva e Social da Faculdade de Ciências Médicas – FCM - da Unicamp, Ana Maria Segall Corrêa, apontou que, em Campinas, “somente as famílias com renda superior a quatro mínimos não passam por algum nível de insegurança alimentar (...) Das famílias com ganho médio total abaixo de um salário mínimo, 26,1% experimentam insegurança alimentar severa (fome)”.

A pesquisa, além de relacionar a segurança e a insegurança alimentar com o nível de renda familiar, também investigou os padrões de consumo de alimentos. Identificou que a qualidade da alimentação da maioria da população é inadequada. “Das pessoas que vivem em condição de segurança alimentar, 26,5% não consomem frutas diariamente, índice que salta para 93%, em Campinas, em situação de insegurança alimentar grave. Os derivados do leite não fazem parte da dieta das famílias com renda inferior a um salário mínimo. Destas, 89% também não consomem carne diariamente”, declarou o professor Manuel Alves Filho, no Jornal da Unicamp.

Diante de evidências tão alarmantes, o governo Lula poderia promover uma alteração profunda na forma de tratar a questão da produção, estocagem e distribuição, considerando o direito do cidadão de acesso aos alimentos. A alimentação está se tornando ou a força ou a fraqueza dos países modernos. As empresas multinacionais de alimentos e remédios estão acelerando suas fusões, visando mercado certo e em expansão.

A desnutrição crônica sofrida por populações de norte a sul do país tem gerado uma subespécie humana: o homem-gabiru. A palavra gabiru vem 11

do tupi wawi´ru , que significa “aquele que devora mantimentos”. É também o nome dado aos ratos que vivem em lixões e que, em alguns momentos, fazem parte da dieta dos catadores de lixo.

Reforma Agrária O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária -Incra, até o dia 12 de dezembro de 2003, data da última execução orçamentária liberada pelo governo, ainda não tinha executado 74,6% do total dos recursos destinados à implementação da reforma agrária. Em números absolutos, isso significa que de R$ 1,31 bilhão disponível no orçamento para os projetos Não há nenhum 10 finalísticos , foram gasesforço tos apenas R$ 335,4 migovernamental para implementar o lhões, restando, portanto, projeto de reforma para serem executados R$ agrária no país.

983,9 milhões.

Os recursos O principal progradestinados à ma que o Incra desenvolreforma agrária ve é o de “Assentamento serviram apenas para de trabalhadores rusituar o discurso rais”. Este programa, oficial no campo além de receber a maior político centrodotação orçamentária esquerda do órgão, responde tanto pela obtenção de terras para assentar os trabalhadores e trabalhadoras rurais como pela concessão de crédito às famílias assentadas. Seu orçamento é de R$ 901,6 milhões, que corresponde a 68,3% do total dos recursos do Incra. Destes, o governo Lula executou no primeiro ano de mandato apenas R$ 233 milhões, o que significa um gasto de apenas 25,8%.

Os projetos do Incra que tiveram um percentual maior de execução orçamentária evidenciam o comportamento assistencialista do órgão. Essa cultura

perpassa todos os órgãos de governo e define, em grande parte, o comportamento político brasileiro.

Os projetos “Assistência social às famílias acampadas”, “Assistência jurídica às famílias acampadas” e “Acompanhamento de conflitos e tensões sociais no campo” tiveram uma execução de 93,4%, 60% e 97,1%, respectivamente. Estamos nos referindo, aqui, de programas com baixa dotação orçamentária. Juntos não ultrapassam R$ 2 milhões, o que representa 0,16% do orçamento geral do órgão.

Curiosamente, foi na área de abrangência dos projetos de maior execução orçamentária que a Comissão Pastoral da Terra – CPT - apontou grande fragilidade das ações do Incra: a violência rural. “De 1º de janeiro a 30 de novembro de 2003, a CPT registrou 71 assassinatos de trabalhadores rurais em conflitos no campo. O número é 77,5% a mais do que o registrado no mesmo período de 2002 e o mais elevado desde 1991, quando ocorreram 54 mortes. Em 1990, 79 camponeses foram assassinados. Em 2003, foram expulsas da terra 87,8% de famílias a mais do que no ano passado. Assistiu-se, por outro lado, a um considerável aumento das ações de ocupação de terras e de acampamentos, reivindicando a reforma agrária. O número de ocupações cresceu 86,3% e o de acampamentos, 209%.” 11 Dessa forma, pode-se questionar se houve falha na previsão dos recursos destinados aos projetos assistencialistas ou uma falta de execução dos projetos que estruturam o programa de reforma agrária, tais como os de obtenção de terras, de novos assentamentos e de crédito às famílias de trabalhadores rurais.

Ao analisar esta execução, podemos fazer algumas considerações. Primeiro, que não há nenhum esforço governamental para implementar o projeto de reforma agrária no país; segundo, que os recursos destinados à reforma agrária serviram apenas para situar o discurso oficial no campo políti-

10 Os programas e/ou projetos denominados “finalísticos” são aqueles que impactam diretamente os beneficiários da reforma agrária. Os demais programas e/ou projetos são considerados “administrativos” ou “meios”. Neste análise, vamos considerar somente os recursos destinados aos programas finalísticos.

11 “CPT registra o maior número de assassinatos dos últimos 13 anos”, http://www.cpt.org.br.

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co centro-esquerda; terceiro, que os recursos serviram, de fato, para complementar o caixa do governo no sentido de atingir a meta de superávit primário, de 4,25% do PIB, assumida junto ao FMI; quarto, que a reforma agrária é compreendida como um projeto assistencialista marginal ao modelo de desenvolvimento e não como um programa de inclusão das populações rurais mais pobres e como um mecanismo de aumento de emprego e renda; e quinto, que falta experiência administrativa do governo Lula diante da complexidade da máquina administrativa federal.

Política Ambiental O Governo Lula comeUma dúvida mora seu primeiro ano de apresentada pelos mandato destacando os essetores mais preocupados com a forços realizados ao longo questão da de 2003 para garantir a sustentabilidade estabilidade econômica, a socioambiental é se confiança e credibilidade será mantido, neste e junto ao sistema financeinos próximos anos, o ro internacional, e a obfalso dilema tenção de um superávit “superávit comercial, que somados, econômico ou teriam permitido ao goversuperávit no, entre outras coisas, socioambiental”? honrar os compromissos de pagamento dos juros da dívida pública.

Mas a primeira grande dúvida que surge neste primeiro ano é se os esforços e sacrifícios realizados, tanto pelo governo quanto pela sociedade, foram ou serão suficientes para a constituição das bases para se avançar nas transformações sociais anunciadas, o que constitui a razão de ser deste governo. A segunda dúvida, apresentada pelos setores mais preocupados com a questão da sustentabilidade socioambiental, é se será mantido, neste e nos próximos anos, o falso dilema “superávit econômico ou superávit socioambiental”?

A predominar a pressão das empreiteiras, das bancadas ruralistas e dos sindicalistas defensores de setores ambientalmente insustentáveis e danosos à saúde fevereiro de 2004

humana; a predominar a pressão empresarial e de setores governamentais para liberalização da legislação ambiental, que supostamente estaria colocando entraves à atividade produtiva e, consequentemente, ao chamado desenvolvimento nacional, certamente predominará a primeira alternativa do falso dilema.

Fortalecer e ampliar as parcerias socioambientais envolvendo governo, sociedade civil organizada e setor privado, baseadas em princípios efetivamente democráticos e participativos, nos parece ser a melhor forma de cumprir a missão do Ministério do Meio Ambiente – MMA – de “promover a adoção dos princípios e das estratégias para a proteção e uso do meio ambiente e a inserção do desenvolvimento sustentável na formulação e implementação de políticas públicas, de forma transversal, (...) em todos os níveis e instâncias de governo e na sociedade”. Também é necessário um melhor desempenho orçamentário e financeiro.

Em 2003, o Inesc acompanhou os orçamentos ambiental e socioambiental do Ministério do Meio Ambiente – MMA - e de mais 10 ministérios, abarcando 31 programas finalísticos. Deste total de programas, 21 estiveram sob a responsabilidade do MMA, sendo que em nove havia ações compartilhadas com outros Ministérios: Ciência e Tecnologia; Desenvolvimento, Indústria e Comércio; Integração Nacional; Agricultura e Abastecimento; Minas e Energia; Trabalho e Emprego; Defesa; Esporte e Turismo. No caso do Ministério da Saúde, foi dada prioridade às ações desenvolvidas no âmbito do Genoma, programa de biotecnologia e recursos genéticos; no Ministério dos Transportes, buscou-se acompanhar o componente de “estudos de impacto ambiental dos projetos rodoviários”, no âmbito do Programa Gestão da política de transportes.

Até 12 de dezembro de 2003, este conjunto de 31 programas havia investido cerca de R$ 270,4 milhões, perfazendo 25,81% dos recursos autorizados até então. Deste total, R$ 83,77 milhões foram investidos pelo Programa Recursos pesqueiros sustentáveis, executado em parceria pelo MMA com os Ministérios do Trabalho e Emprego e da Integração Nacional.

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território, organização, liberdade de manifestação, O Ministério do Meio Ambiente investiu em saúde, segurança alimentar, educação escolar, etc. ações ambientais e socioambientais, no mesmo peInfelizmente, em 2003, o Governo Luiz Inácio Lula ríodo, cerca de R$ 123 milhões, chegando a parda Silva não mostrou, na prática, as mudanças posicos 8,52% do autorizado e a 19,28% do total de tivas que se esperava dele. Como nas administragastos do ministério. O programa de melhor deções passadas, além dos problemas setoriais não resempenho financeiro no âmbito do MMA foi o de solvidos, pouco ou nada se fez para articular de forPrevenção e combate a desmatamentos, executado ma coordenada os programas e projetos que comem parceria com o Ministério da Ciência e põem a política indigenista governamental, Tecnologia. Foram investidos R$ 32 milhões em dispersos por vários ministérios. ações de prevenção, fiscalização e controle de A relação com o movimento indígena foi pontuadesmatamentos, queimadas e incêndios florestais. da por conflitos e pela dificuldade de diálogo. A forO Programa Amazônia Sustentável, o mais bem ma tradicional de cooptação clientelista de lideranças dotado em recursos autorizados no âmbito do indígenas, uma prática recorrente da política tuMMA, com R$ 130,24 milhões, havia investido até 12 Na promoção da telar do Estado nacional brasileiro, foi questionade dezembro R$ 9,17 misaúde indígena, não da pelo movimento indígena organizado, especilhões.

O Programa obstante os avanços almente na Amazônia Legal. Em novembro pasobtidos com a sado, em duas reuniões regionais de povos e orgaDespoluição de bacias instalação do modelo nizações indígenas, em Manaus (AM) e Maceió hidrográficas, o segundo em distrital específico de (AL), foi cobrada do governo federal uma política recursos autorizados, investiu atenção à saúde integrada que garanta as condições necessárias para pouco mais que R$ 631 mil, indígena, persistem os índios assumirem de fato um maior o equivalente a 0,62% do auproblemas que protagonismo no seu desenvolvimento social. torizado. Outros dois prograimpactam Na promoção da saúde indígena, não obstante mas com desempenho infediretamente a os avanços obtidos com a instalação do modelo rior a um por cento do autoqualidade desta distrital específico de atenção à saúde indígena, rizado foram respectivamenatenção persistem problemas que impactam diretamente Turismo Verde (0%) e te a qualidade desta atenção: a forma do convênio da Zoneamento Ecológico-Econômico (0,53%).

Fundação Nacional de Saúde com as instituições É importante ressaltar que um dos grandes desaprestadoras dos serviços; a forma de contrato e de fios deste e de qualquer acompanhamento orçamenqualificação dos profissionais indígenas e não-indítário do Governo Federal é saber, mesmo que aprogenas; o descompromisso e a má gestão por parte de ximadamente, quanto do recurso financeiro efetivaalgumas prefeituras; as dificuldades que os Distritos mente chega “lá na ponto”. Isto só se saberá quando Sanitários Especiais Indígenas - DSEIs - têm tido para houver, de fato, maior participação e controle social viabilizar o atendimento dos índios na parte nãosobre as políticas e o orçamento público. Talvez, eníndígena da rede do Sistema Único de Saúde - SUS; tão, possamos superar positivamente o falso dilema: a falta de capacitação continuada das entidades indísuperávit econômico ou superávit socioambiental? genas para atender às exigências administrativas e gerenciais; e a precariedade do processo de acompaPolítica Indígena nhamento e avaliação dos serviços e seus resultados.

De um modo geral, pode-se dizer que na última A educação escolar indígena ainda carece de um década houve avanços importantes nas políticas de sistema de ensino integrado, que articule os três níreconhecimento dos direitos indígenas no Brasil: 14

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veis de ensino; de uma política clara de acesso ao nível universitário e da criação de programas específicos de ensino universitário indígena. Uma ação enérgica sobre a discriminação e a má gestão de recursos em nível local é fundamental e urgente.

Com a criação do Programa Fome Zero, sob a responsabilidade do Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar - Mesa, as comunidades indígenas em situação de risco passaram a ser beneficiárias de políticas e ações focadas na reversão de situações de fome e carência alimentar e na promoção de mudanças estruturais destinadas a garantir a auto-sustentação alimentar a médio prazo. Ao longo de 2003, o Mesa empreenSe somarmos estes deu gestões neste sentido valores (executados junto a governos estadupelo Ministério da Educação) com as ais, à Funai e aos Minisações desenvolvidas térios da Saúde, do Meio pela Funai em favor Ambiente e do Desenvolda educação escolar vimento Agrário indígena, temos um MDA. Espera-se que em investimento de R$ breve sejam apresenta2,25 milhões. dos e colocados em práNão é muito! tica os primeiros resultados destas articulações.

Em 2003, o Inesc acompanhou o orçamento indigenista de cinco ministérios, responsáveis por projetos e ações em quatro programas de caráter finalístico. O Programa Etnodesenvolvimento das sociedades indígenas, executado pelos Ministérios da Justiça/Funai, da Saúde/Funasa, da Agricultura e do Abastecimento, e da Educação; o Programa Território e culturas indígenas, de execução exclusiva da Funai; e os programas Pantanal e Amazônia Sustentável, ambos no Ministério do Meio Ambiente.

Até 12 de dezembro passado, este conjunto de quatro programas havia investido cerca de R$ 165,7 milhões, perfazendo 78,09% dos recursos autorizados. Deste total, R$ 111,147 milhões foram investidos no componente “saúde indígena”, do Profevereiro de 2004

grama Etnodesenvolvimento das sociedades indígenas. Os dados disponíveis no Sistema Integrado de Administração Financeira -Siafi/Secretaria do Tesouro Nacional indicam que, até esta data, a Funai havia gasto R$ 53,375 milhões, perfazendo 68,13% dos recursos autorizados.

Uma novidade em relação aos dados disponibilizados em setembro passado pelo Inesc é a entrada em ação do Ministério da Educação, que ainda não havia executado qualquer despesa com a educação escolar indígena. Foram investidos R$ 134,6 mil na capacitação de professores indígenas e R$ 81,6 mil na distribuição de material didático.

Se somarmos estes valores com as ações desenvolvidas pela Funai em favor da educação escolar indígena, temos um investimento de R$ 2,25 milhões. Não é muito, se considerarmos uma população de mais de 133 mil estudantes indígenas somente no ensino fundamental, com quase cinco mil professores e mais de duas mil escolas.

Dos dois programas no MMA com ações voltadas explicitamente para os povos indígenas, somente o Amazônia Solidária efetivamente promoveu investimentos. Foi no projeto Gestão ambiental em terras indígenas na Amazônia, que inclui o apoio às ações do componente Projetos Demonstrativos dos Povos Indígenas - PDPI, perfazendo R$ 981 mil ou 17,27% do inicialmente autorizado.

Como no caso do orçamento socioambiental do Governo Federal, um dos grandes desafios encontrados aqui é checar quanto do recurso financeiro chega efetivamente “lá na ponto” e quais os resultados. Para isso, é preciso garantir maior transparência na condução dos orçamentos, com uma efetiva participação e com o controle social do movimento indígena organizado.

Participaram desta edição os assessores Denise Rocha, Edélcio Vigna, Jussara de Goiás e Ricardo Verdum; os assistentes Álvaro Gerin e Caio Varela; e os estagiários Bruno do Valle e Mariana Létti

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Gasto Social As experiências internacionais são pródigas em revelar que a promoção de um crescimento sustentável de longo prazo deve-se, entre outros fatores, à ênfase dada às políticas sociais, principalmente à saúde e à educação.

N

o primeiro ano do Governo Lula, o Ministério da Educação, que apesar do contingenciamento teve seu orçamento incrementado em 12%, não executou 27% do montante autorizado, conforme pode ser observado na tabela 1 (p. 4). Já o Ministério da Saúde, que ao contrário da Educação, teve o orçamento reduzido em 0,24% com o contingenciamento, apresentou uma execução mais eficiente do ponto de vista financeiro, apesar da não execução de 12% dos recursos autorizados após o contingenciamento.

O Ministério da Assistência e da Promoção Social foi o que teve o maior volume de cortes em relação à dotação inicial (61,54%) e, também, o que menos executou após o contingenciamento, isto é, cerca de 75,49% dos recursos autorizados. Foi seguido pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário, que deixou de executar 54,51% do montante autorizado.

O descaso com a Cultura manifesta-se claramente no corte de 31,27% dos recursos inicialmente dotados para seu órgão gestor, bem como na execução da função Cultura, que não chega a liquidar nem 50% dos total de recursos autorizados (tabelas 1 e 3, pp. 4 e 5).

Diante disso, os defensores da desvinculação de recursos para a área social poderiam argumentar que a vinculação constitui um entrave à execução orçamentária e à alocação ótima dos recursos e que, portanto, a saída para este impasse seria a desvinculação.

Alterando-se o ângulo de observação para a ótica da gestão das políticas sociais, percebe-se que do total dos valores autorizados para a realização da gestão destas políticas, 54,71% foram efetivamente gastos.

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Dessa forma, a chave da questão deve passar por uma gestão mais eficiente dos recursos, ao invés de reabrir uma discussão de desvinculação dos recursos destinados à área social, que por ser o “primo pobre” do orçamento, seria a primeira a sofrer cortes em função da necessidade de implementação de uma política de ajuste fiscal.

Se com a vinculação de recursos a política social sofreu cortes para atender à meta de superávit primário, sem ela correríamos o risco de passar de um Estado ainda capenga no provimento do bem-estar social para um Estado de mal-estar social. É preciso superar, portanto, os obstáculos que constituem entraves à gestão eficiente dos programas sociais. Neste sentido, é necessário esmiuçar quais são os aspectos que atualmente impedem a otimização destes programas, que podem estar calcados, entre outros, nos recursos humanos, financeiros ou, ainda, na inadequação da metodologia de trabalho utilizada.

Analisando-se o percentual de recursos alocados nas funções das áreas sociais para a gestão destas políticas, observa-se que os montantes executados são ínfimos. Este pode ser um dos entraves a ser superado, pois se o montante destinado à execução da política social foi reduzido, deveria-se dar ênfase a uma gestão mais eficiente destes recursos, de forma a garantir uma alocação mais eficaz de sua utilização. Mas, como é possível ter uma gestão administrativa mais eficiente, se a própria alocação de recursos para o programa de gestão destas políticas esbarra em uma alocação insuficiente para sua consecução?

Denise Rocha Assessora de Política Fiscal e Orçamentária denise@inesc.org.br

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