Boletim Orcamento 8

8 Publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc • Ano IV • nº 8 • outubro de 2005

2006: O governo perde a última chance No dia 21 de setembro último, o Banco Mundial – Bird - publicou1 os resultados de um estudo sobre “Eqüidade e Desenvolvimento”, que demonstra que o Brasil não só está entre os países mais desiguais do mundo como tem mecanismos para perpetuar essa situação. O que é chamado, por eles, de “armadilhas da desigualdade”.

Ao evidenciar o Brasil como campeão latinoamericano de desigualdade, atrás apenas de quatro países africanos, o estudo do Bird faz duras

E D I TOR I A L

Desigualdade

O

último orçamento a ser executado pelo governo Lula não traz nenhum indicativo de mudança no que diz respeito à primazia que vem sendo dada ao pagamento da dívida pública, em detrimento da dívida social. A análise do Projeto de Lei Orçamentária – PLOA - para 2006 demonstra que o governo federal continua numa trajetória que contribui para manter o Brasil na situação de um dos países mais desiguais do mundo.

Se o orçamento público é a expressão das prioridades políticas de um governo, o PLOA 2006 demonstra a continuidade das políticas fiscal e monetária restritivas. Para o próximo ano, a previsão é de diminuição de recursos para várias políticas sociais e de um aumento considerável do montante destinado ao pagamento dos juros e encargos da dívida, que passa de R$117,9 bilhões, em 2005, para R$ 179,5 bilhões em 2006, o que corresponde a 52,2%.

Nesta publicação, o Instituto de Estudos Socioeconômicos – Inesc – faz uma análise da proposta do governo para o orçamento federal de 2006 e conclui que a ênfase política dada à estabilidade fiscal drena recursos que poderiam ser aplicados para combater as desigualdades e garantir direitos. São destaques a avaliação das temáticas selecionadas pelo Inesc: promoção de direitos; questão socioambiental; agrária; segurança alimentar; criança e adolescente; e questão indígena.

Este boletim e as tabelas orçamentárias utilizadas estão disponíveis no site do Inesc.

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críticas à estrutura social brasileira, que possui mecanismos que perpetuam chances desiguais para as diferentes categorias sociais. O estudo ressalta, ainda, que quanto melhores forem o clima para os negócios e a eqüidade social, maior será o potencial de crescimento e de distribuição de renda de um país.

Essa situação é extremamente preocupante para os que militam na busca de uma sociedade As ditas políticas mais justa e igualitária. sociais incentivadas Mas o que causa espanpelo Bird, to é como uma institui- principalmente, têm ção como o Bird, que, um caráter em conjunto com o Funfocalizado, não do Monetário Internaciservindo como onal - FMI, propõe “mo- resposta suficiente às delos de desenvolvimennecessidades das to” para os países, que populações dos exatamente resultam países numa desigualdade crescente, não se dispõe a fazer também uma autocrítica e a mostrar como a sua política para os países tem contribuído para o agravamento das desigualdades no mundo.

As ditas políticas sociais incentivadas pelo Bird, principalmente, têm um caráter focalizado, não servindo como resposta suficiente às necessidades das populações dos países, não só em desenvolvimento mas também do chamado mundo desenvolvido. As mudanças estruturais exigem que as políticas implementadas sejam universais. Por exemplo, não basta implementar uma política de combate à fome 1 2

que somente forneça alimentos a uma parcela necessitada da população; temos que ter políticas que removam as causas estruturantes da fome.

Sabemos, certamente, que os países têm a sua história e que a brasileira é pródiga em exclusões, preconceitos e discriminações. Esses mesmos países fazem as suas opções políticas de seguir tal ou qual modelo de crescimento econômico, mas é claro que existe uma responsabilidade também das instituições financeiras multilaterais, como o Bird, que condicionam suas ajudas ao cumprimento de exigências que agravam situações como esta detectada no estudo. É importante lembrar que, apesar de o Brasil ter sido um aluno exemplar em cumprir o receituário desses organismos, sua situação social só piora.

No mundo globalizado, onde reina absoluto o capital financeiro, as questões das desigualdades, do acesso aos direitos e da sua universalização ou se tornaram meramente retóricas, por parte dos organismos financeiros e dos governos, ou se circunscrevem ao discurso e à prática dos movimentos sociais que lutam pela sua efetivação.

Só para citar um exemplo, o avanço da desigualdade é percebido até em países como a Alemanha, maior potência da Europa, que apresenta um nível de desemprego de 11,6% e um crescimento anual inferior a 1%. O Estado do BemEstar Social vem sofrendo golpes sucessivos pela aplicação de políticas de ajuste estrutural tão ao gosto das instituições financeiras multilaterais.

Segundo Emir Sader 2, estamos vivendo o reino do dinheiro. Para ele, o mundo atual nos mos-

Bird vê “armadilha da desigualdade” no país, em Folha de São Paulo, on line, 21/09/2005.

“As raízes do reino do dinheiro”, artigo publicado no jornal Correio Braziliense de 25 de setembro de 2005, p. 21

Boletim Orçamento: uma publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc, em parceria com a Fundação Ford. Tiragem: 1.500 exemplares - End: SCS - Qd, 08, Bl B-50 - Salas 431/441 Ed. Venâncio 2000 - CEP. 70.333-970 - Brasília/DF - Brasil - Fone: (61) 3212 0200 - Fax: (61) 3212 0216 - E-mail: protocoloinesc@inesc.org.br - Site: www.inesc.org.br - Conselho Diretor: Caetano Araújo, Eva Faleiros, Fernando Paulino, Gisela de Alencar, Iliana Canoff, Nathalie Beghin, Paulo Calmon, Pe. Virgílio Uchoa, Pr. Ervino Schmidt.

Colegiado de Gestão: Iara Pietricovsky, José Antônio Moroni. Assessores: Alessandra Cardoso, Caio Varela, Edélcio Vigna, Eliana Graça, Francisco Sadeck, Jair Barbosa Júnior, Luciana Costa, Márcio Pontual, Ricardo Verdum, Selene Nunes. Assistentes: Álvaro Gerin, Lucídio Bicalho. Instituições que apóiam o Inesc: Action Aid// CCFD// Christian Aid// EED// Fastenoffer// Fundação Avina// Fundação Ford// Fundação Heinrich Boll// KNH// Norwegian Church Aid// Novib// Oxfam// Solidaridad. Editora responsável: Luciana Costa.

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Orçamento

tra uma fase específica do capitalismo, “na qual o capital portador de juros está localizado no centro das relações econômicas e sociais. Este capital busca fazer dinheiro sem sair da esfera financeira”3.

Esta forma específica de acumulação capitalista tem várias conseqüências, dentre elas a mais grave “é o péssimo desempenho mundial em termos de investimento e de crescimento de longo prazo. Suas vítimas preferidas são os países da periferia capiO valor total da talista. Esgotaram-se os proposta modelos desenvolvimenorçamentária para tistas, enfraqueceu-se sua 2006 é de R$ 1,6 soberania econômica”. trilhão. Deste total, Deve-se acrescentar, R$ 834,6 bilhões têm ainda, como conseqüênefeito meramente cia, o comércio injusto e contábil, pois predatório. referem-se ao Além da assinatura de refinanciamento acordos e tratados com o (rolagem) da dívida mundo financeiro, prinpública federal cipalmente com as Instituições Financeiras Multilaterais - IFMs, das quais o Banco Mundial e o FMI são bons exemplos, o Brasil também tem compromissos internacionais com acordos e tratados que exigem a proteção e o avanço de direitos dos cidadãos e cidadãs. É no contexto de inserção do Brasil no capitalismo mundial, da globalização financeira, e, principalmente, dos compromissos com a conquista e proteção de direitos, que o Instituto de Estudos Socioeconômicos – Inesc - analisa, ao longo dos últimos três anos, as políticas adotadas pelo governo Lula para o enfrentamento dos problemas sociais vividos pela maioria da população brasileira.

Na medida em que o orçamento público é a expressão das prioridades políticas que os governantes imprimem às suas ações de governo, sua análise nos leva a conclusões sobre os reais compromissos que cada governo tem com a sociedade, ou com os setores sociais. Quem não se 3 4

lembra dos discursos do presidente Lula, logo após sua posse, sobre a importância de preservar a confiança do mercado, o que serviu de base para muitas das medidas iniciais que foram tomadas, como foi o caso, por exemplo, da ampliação do superávit primário exigido pelo FMI. A chegada do Projeto de Lei do Orçamento para 2006 (PLOA/2006) ao Congresso Nacional nos permite completar essa análise sobre a atuação do governo Lula, pressupondo a aprovação do projeto pelo Legislativo. Afinal, o PLOA/ 2006 traz novidades, altera o curso das políticas implementadas, ou simplesmente dá continuidade aos propósitos já apontados no primeiro ano do governo Lula? O que foi proposto no PPA 2004/2007 será alcançado?

Este boletim tem o objetivo de responder estas questões e, mais ainda, de colocar como se situam, dentro de um quadro mais geral, algumas políticas acompanhadas pelo Inesc, e garantidoras de direitos, na perspectiva dos Direitos Humanos, Econômicos, Sociais, Culturais e Ambientais - Dhesca - e do combate às desigualdades de classe, gênero e raça. A análise pretende também apontar caminhos para interferir durante o processo de discussão do PLOA/2006, na Comissão Mista de Orçamento.

Para compreender o alcance do Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA2006, como último orçamento a ser executado pelo governo Lula, é fundamental entender os grandes números que balizam a proposta para 2006.

O orçamento efetivo do PLOA 2006 O valor total da proposta orçamentária para 2006 é de R$ 1,6 trilhão. Deste total, R$ 834,6 bilhões têm efeito meramente contábil, pois referem-se ao refinanciamento (rolagem) da dívida pública federal, isso é, a valores que não se materializam em despesas públicas de fato.4 Quando se subtrai esse valor do refinanciamento da dívida (R$ 834,6 bilhões) do valor

Idem O valor desse refinanciamento corresponde ao valor dos títulos que vencerão ao longo de 2006 e que, como sugere a previsão, não serão pagos. Por isso, serão substituídos por outros novos – motivo pelo qual é importante subtraí-los do valor total do orçamento.

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T abela 1

Orçamento da União para 2006 - PLOA (R$) A - ORÇAMENTO TOTAL B - Orçamento das Estatais C - Orçamento da Seguridade Social D - Orçamento Fiscal E - Refinaciamento da Dívida Pública Federal F - Fiscal Efetivo = D - E ORÇAMENTO EFETIVO = A - E ORÇAMENTO EFETIVO = B + C + F

1.676.709.546.369,00 41.695.084.060,00 273.400.702.184,00 1.361.613.760.125,00 834.588.711.246,00 527.025.048.879,00 842.120.835.123,00 842.120.835.123,00

Fonte: PLOA 2006 Elaboração: INESC

total da proposta (R$ 1, 6 trilhão), chega-se ao valor de R$ 842,1 bilhões de orçamento efetivo no PLOA 2006. É o que mostra a tabela 1.

O orçamento efetivo de R$ 842,1 bilhões pode ser igualmente alcançado se forem somados cada G ráfico 1

As participações relativas no PLOA 2006

um dos valores constantes do PLOA para os orçamentos das Estatais, da Seguridade Social e do Fiscal (efetivo), respectivamente R$ 41,7 bilhões, R$ 273, 4 bilhões5; R$ 527 bilhões. No caso deste último, relativo ao orçamento fiscal, já estão excluídos os R$ 834,6 bilhões relativos ao refinanciamento da dívida pública, como foi citado antes.

O gráfico 1 mostra a participação relativa dos orçamentos das Estatais, da Seguridade Social e do Fiscal, nos valores totais do PLOA 2006.

31,43% 16,31% 2,49%

49,78% Orçamento das Estatais Orçamento da Seguridade Social Fiscal (Refinaciamento da Dívida Pública Federal) Fiscal Efetivo

O cenário macroeconômico O PLOA 2006 estima um crescimento de 4,5% do Produto Interno Bruto – PIB - para o próximo ano, mesmo valor projetado pela Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO - para 2005.6 Essas projeções estão acima das estimativas feitas por várias organizações internacionais.

Em abril, a Comissão Econômica para América Latina- Cepal - estimou que o crescimento do PIB brasileiro, em 2005 (3%), seria menor do

Fonte: PLOA 2006

T abela 2

Evolução das Projeções de Variáveis Macroeconômicas Variável Macroeconômica Crescimento do PIB - taxa % do crescimento anual IPCA - % de variação acumulada no ano Taxa de Câmbio R$/US$ - média anual Taxa SELIC anual - taxa % média

Observado 2004 4,94 7,60 2,93 16,24

Projeção 2005 3,40 5,57 2,53 19,15

LDO 2006 4,50 4,50 2,90 15,82

Projeção 2006 4,50 4,50 2,71 16,50

Fonte: PLOA 2006 5

1) O orçamento de investimentos das empresas estatais contempla apenas este tipo de gasto, com as respectivas fontes de financiamento. 2) O orçamento da seguridade social lista os desembolsos que serão feitos com benefícios previdenciários (aposentadorias, pensões etc.), assistência social e saúde e discrimina as receitas de contribuições sociais e de transferências recebidas do orçamento fiscal. 3) O orçamento fiscal, entre outros, contempla os gastos com investimentos de infra-estrutura, saúde, educação, manutenção dos Ministérios, parcelas de receitas tributárias federais transferidas para Estados e Municípios, e discrimina as receitas de origem tributária, patrimonial, de empréstimos obtidos e de alienação de ativos da União. In: SENADO FEDERAL. Consultoria de Orçamento - CONORF. Planos e Orçamentos Públicos. Brasília, maio de 2004.

6 Na pesquisa de mercado divulgada em 30 de setembro passado pelo próprio Banco Central, a expectativa de crescimento do PIB para 2005, de 3,29%, encontrase bem próxima da previsão enviada ao Congresso Nacional. Ver Banco Central – Relatório de Mercado. 30 de setembro de 2005.

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que o desempenho de vários outros países da região, como Argentina (7,3%), Venezuela (7%), Uruguai (6,2%) e Chile (6%).7 Se as previsões da Cepal se confirmarem, a expansão do PIB brasileiro ficará, inclusive, abaixo da previsão feita para a América Latina (4,3%).8 A expectativa do Fundo Monetário Internacional – FMI - é de que haja uma expansão de 3,3%, em 2005, e 3,5% em 2006 para o PIB brasileiro.9 Para o Fundo, o crescimento brasileiro em 2005 e 2006 ficará abaixo do crescimento da América Latina (4,1% em 2005 e 3,8 % em 2006) e do mundo (4,3% em 2005 e 4,3 % em 2006). O que não deixa de ser uma contradição, pois a ortodoxia econômica adotada pelo governo brasileiro tem seguido as orientações do FMI por quase uma década. Mais uma vez, o Brasil segue as receitas das IFMs e apresenta resultados pífios.

Contudo, as estimativas da Cepal e do FMI colidem com a mais recente previsão do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas – Ipea, divulgada em setembro. O Ipea prevê um crescimento do PIB brasileiro de 3,5% em 2005.10 Por essa razão, é comum levantar dúvidas a respeito das previsões para o PIB constantes das propostas orçamentárias. No caso do PLOA 2006, ainda mais, pois haverá eleições para o Congresso Nacional e para a Presidência da República no próximo ano, e este é um motivo especial para os políticos serem otimistas nas previsões relacionadas à despesa pública.

Esse desempenho insatisfatório do PIB tem estreita relação com a alta taxa de juros praticada no Brasil. A redução da taxa de juros é uma das condições necessárias para que a produção nacional cresça a patamares condizentes com as condições externas favoráveis. Nesse sentido, apesar do PLOA 2006 apresentar uma projeção de

queda para a média da taxas de juros Selic (16,24 % em 2004; 19,15 % em 2005; e 16,50% em 2006). Caso se confirme esta previsão, será ainda um patamar inaceitável.11 Como a taxa de juros real é dada pela diferença entre a Selic (juro nominal) e o índice de inflação oficial (IPCA, medido pelo IBGE), percebe-se o quanto a expectativa para essa taxa ainda permanece em níveis elevados. Isso é, frente a uma taxa de juros nominal de 16,5% e uma inflação esperada de 4,5%, estima-se uma taxa de juros real de 12%.

Apesar de ensaiar a queda a partir de setembro, o Banco Central mantém os juros em níveis estratosféricos, com objetivo de que, ao final do ano, seja alcançado o índice de inflação fixado pelo Comitê de Política Monetária – Copom: 5,1%, medido pelo IPCA12, com variação (banda de tolerância) de 2,7% para cima ou para baixo.

O Banco Central, porém, ao lançar mão de juros exorbitantes para inibir o consumo — e, a partir disso, controlar a escalada de preços —, acaba por afetar, também, as taxas de investimento privado na economia e os níveis de contratação no mercado de trabalho, prejudicando, dessa forma, a renda da população e as possibilidades de um crescimento futuro sustentável.

Na prática, os juros altos afetam negativamente o setor produtivo tanto por aumentar o custo do capital de giro quanto por desestimular as empresas a tomarem empréstimos com vistas a investir em máquinas, instalações, infra-estrutura, tecnologia etc. Quando reduzem investimentos, a capacidade instalada no país também é afetada negativamente no médio e longo prazos, o que significa limitação na capacidade de expansão da oferta na economia. Vale a pena chamar a atenção para esta relação porque, numa situação onde não há aumento da produção suficiente para aco-

7

Ver mais detalhes na Nota Técnica nº 101, Brasília, Inesc, outubro de 2005, disponível no site www.inesc.org.br Ver na publicação Estudos Econômicos da América Latina e Caribe 2004-2005- Cepal – www.eclac.cl 9 Ver na publicação World Economic Outlook. International Monetary Fund – IMF, setembro de 2005. www.imf.org 10 Instituto de Pesquisas Econômicas - Ipea - Boletim de Conjuntura - nº 70, setembro 2005 – www.ipea.gov.br 11 A taxa Selic - Sistema Especial de Liquidação e Custódia - é a taxa básica de juros da economia, ou seja, o custo que os bancos comerciais têm para pegar dinheiro com o Banco Central. Assim, a Selic serve de parâmetro para determinar o custo do capital para todos os setores da economia. www.bacen.gov.br 12 Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA, medido pelo IBGE. 8

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modar expansões da demanda, os preços tendem a sofrer reajuste para cima. E, pior, se não há investimentos em infra-estrutura, corre-se o risco, por exemplo, de o país ter seu crescimento futuro ainda mais comprometido, por carência de estradas, portos, energia elétrica e outros.

O resultado primário Na mesma linha da política monetária, o governo federal também pratica uma política fiscal restritiva, cujo baluarte é o superávit primário.

Esse quadro é ainda mais grave quando se constata que o resultado primário do setor público consolidado, realizado ao final do ano, fica sempre acima da meta estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. Em 2003, a meta fixada na LDO para o superávit primário era de 3,75% do PIB. Porém, logo após sua posse, o presidente Lula elevou essa meta para 4,25%, mantendo-a para 2004 e 2005. Com exceção de 2003, quando foram realizados os 4,25% planejados, o resultado primário sempre é maior na prá-

tica, como mostra o gráfico 2. O superávit alcançou 4,59%, em 2004, e já atingiu 6,27% em julho de 2005. A despeito desse arrocho fiscal, a relação dívida liquida PIB continua elevada: 51,33% do PIB. Os grandes números do PLOA revelam que as políticas fiscal e monetária previstas para 2006 são a continuidade do que o governo Lula apresentou durante os seus anos de governo. A tabela 3, sobre o comparativo entre os anos de 2004, 2005 e a proposta para 2006, por Grupo de Natureza de Despesa, mostra que há previsão de diminuição do valor total das despesas, com relação aos dois anos anteriores.

No grupo de despesas correntes, chama atenção o aumento considerável do valor previsto para juros e encargos da dívida, de R$ 117, 9 bilhões, em 2005, para R$179,5 bilhões em 2006. As outras despesas têm variações bem menores. No item despesas de capital, os investimentos têm uma diminuição também significativa na proposta para 2006: de R$23,5 bilhões, em 2005, passam para R$14,3 bilhões em 2006.

G ráfico 2

Setor público consolidado – evolução dos resultados 60% 52,63 50%

55,50

57,18 51,67

48,68

48,77

3,19

3,46

3,64

3,89

4,25

-3,61

-3,57

-4,58

-5,08

2000

2001

2002

2003

51,33

41,71 40%

30%

20%

10%

0%

-0,01 -7,46

-10%

4,59

1998

-5,78 1999

Resultado Primáriol

Resultado Nominal

-2,67

2004

6,27 -2,14

2005 até jul

Dívida Líquida

Fonte: PLOA 2006

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Orçamento T abela 3

Evolução da despesa dos orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, segundo as categorias econômicas e Grupos de Natureza da Despesa – Exceto refinanciamento da dívida* Despesas correntes Pessoal e encargos sociais Juros e encargos da divida Outras despesas correntes

2004 LOA 2004 (Lei após Vetos) 539.391.880.053,10 95.419.360.436,45 133.589.033.509,11 310.383.486.107,54

2005 LOA 2005 ( lei após vetos) 561.919.942.069,53 104.399.723.913,77 117.940.625.656,77 339.579.592.498,99

637.345.217.213,00 108.646.275.635,00 179.525.233.769,00 349.173.707.809,00

Despesas de capital Investimentos Inversoes financeiras Amortizacao/refinanciamento da divida

126.554.039.096,20 14.031.598.968,99 37.715.528.578,40 74.806.911.548,80

128.635.776.400,55 22.728.663.902,50 35.929.012.851,70 69.978.099.646,35

136.705.260.225,00 14.329.915.701,00 29.882.295.541,00 92.493.048.983,00

8,02% 2,13% -20,77% 23,64%

6,27% -36,95% -16,83% 32,17%

24.909.436.372,48 24.909.436.372,48

23.004.740.493,60 23.004.740.493,60

26.375.273.625,00 26.375.273.625,00

5,88% 5,88%

14,65% 14,65%

690.855.355.521,78

713.560.458.963,69

800.425.751.063,00

15,86%

12,17%

Função

Reservas Reserva de contingência Total

PLOA 2006

(1)

Comparativo 2004 e 2005 e 2006 2006 18,16% 13,42% 13,86% 4,07% 34,39% 52,22% 12,50% 2,83%

Fonte: Siga Brasil/ Base de Dados do Senado; PLOA 2006 * Valores deflacionados pelo IPCA - Foram excluídos da análise os valores que correspondem às Fontes 143 e 434 ( Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal), por representarem apenas valores contábeis relativos à rolagem da dívida pública.

(1) Projeto de Lei n°40/2005 - CN

Merece destaque o fato de que, em 2005, apesar de contar com um volume maior de recursos para investir, o governo gastou pouco mais de 10% do valor alocado até o dia 9 de outubro.

Percebe-se com nitidez qual é a política: o Estado se transformou num grande pagador de dívidas, deixando de lado seu caráter de propulsor do desenvolvimento, visto que não investe.

Quando olhamos os dados agregados por função, num comparativo com a Leis Orçamentárias Anuais de 2004 e de 2005, a previsão para 2006 chama a atenção para algumas funções.

Destacam-se, comparando 2005 a 2006, a diminuição de 7,4% para Segurança Pública; de 6,18% para Educação; 17,56% para Cultura; 8,42% para Organização Agrária; 13,81% para Gestão Ambiental e de 15,52% para Direitos de Cidadania. Merece destaque, por apresentarem aumento, as funções de Assistência Social (12,18%), Previdência Social (5,69%) e Saúde (2,07%).

Os dados da tabela 4 mostram que a proposta de orçamento para 2006, enviada pelo governo ao Congresso Nacional, aloca valores meoutubro de 2005

nores para funções decisivas para o resgate da dívida social, o combate às desigualdades e o acesso a direitos fundamentais. Talvez se o país não fosse o Brasil, com um índice tão alto de desigualdade, fosse possível imaginar que não seria necessário aumentar os recursos para essas funções. Mas, com o tamanho dos desafios existentes, é difícil aceitar que vai se fazer o necessário com a diminuição de recursos previstos. É bom ressaltar que pelo menos a Seguridade Social (Assistência, Previdência e Saúde) escapou dos cortes de recursos previstos para 2006.

A proposta de orçamento para 2006 Como vimos, os grandes números do PLOA 2006 vêm corroborar o que vinha sendo praticado desde 2004, primeiro orçamento elaborado pelo governo Lula. A definição política de continuar a privilegiar a questão fiscal em detrimento do resgate da dívida social continua presente na proposta, pois, os parâmetros macroeconômicos seguem a mesma linha. A ênfase política dada à estabilidade fiscal drena os recursos que deveriam ser aplicados na execução de programas e 7

ações que levariam ao combate às desigualdades e à garantia de direitos.

Tradicionalmente, o Instituto de Estudos Socioeconômicos – Inesc - vem acompanhando algumas políticas consideradas estruturantes na defesa dos direitos humanos, na perspectiva dos Dhesca. São elas: a questão agrária, a segurança alimentar, os direitos de crianças e adolescentes, os direitos indígenas, a questão socioambiental; e os direitos civis e políticos. O acompanhamento destas políticas, além de se configurar em um exercício de articulação com organizações e movimentos sociais afetos a cada

uma delas, procura fornecer subsídios, do ponto de vista da questão orçamentária específica de cada política. O objetivo é exercer uma incidência política tanto no Parlamento quanto no Poder Executivo Federal, para a garantia de direitos fundamentais e universais. Uma pergunta a se responder neste boletim é se o PLOA 2006 atende às reivindicações da sociedade organizada em torno destas políticas.

Se verificarmos o montante de recursos que o governo Lula vem aplicando para a execução de cada uma dessas políticas, ao longo de seu governo, podemos concluir que a proposta para

T abela 4

Evolução da Despesa dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social segundo Função - Exceto Refinanciamento da Dívida* Função Legislativa Judiciaria Essencial a justica Administracao Defesa nacional Seguranca publica Relacoes exteriores Assistencia social Previdencia social Saude Trabalho Educacao Cultura Direitos da cidadania Urbanismo Habitacao Saneamento Gestao ambiental Ciencia e tecnologia Agricultura Organizacao agraria Industria Comercio e servicos Comunicacoes Energia Transporte Desporto e lazer Encargos especiais Reserva de contingencia Total

2004 LOA 2004 (Lei após Vetos) 3.890.188.263,37 11.108.554.306,11 2.075.815.139,52 13.411.200.218,48 13.557.334.641,38 3.088.093.607,10 1.313.369.954,47 14.940.731.550,72 182.294.615.149,67 37.545.690.320,66 11.864.960.638,31 15.712.377.312,00 473.156.399,54 678.782.145,09 1.414.866.986,13 598.278.689,17 209.839.516,80 1.471.683.244,34 2.946.957.221,24 13.551.483.031,36 2.164.418.084,71 3.767.838.771,53 3.303.116.043,25 716.112.702,32 822.950.865,41 4.501.274.926,82 405.963.452,83 320.515.592.338,55 22.510.110.000,92 690.855.355.521,78

2005 LOA 2005 ( lei após vetos) 4.526.575.174,52 12.422.073.936,70 2.839.258.533,69 12.786.854.526,95 15.521.813.347,99 3.594.632.373,75 1.529.984.197,57 16.984.742.894,57 191.867.631.079,84 39.036.536.076,11 12.928.822.512,01 18.419.273.766,40 622.154.611,63 1.114.528.917,27 2.850.923.742,58 766.752.736,41 209.531.452,59 2.673.137.182,67 4.115.182.093,54 12.481.746.832,87 4.282.093.691,48 1.577.439.876,99 4.128.651.519,76 1.035.118.285,94 815.388.507,16 8.711.459.562,39 671.824.825,27 312.041.586.211,43 23.004.740.493,60 713.560.458.963,69

PLOA 2006

(1)

4.679.580.212,00 13.940.781.559,00 3.108.463.585,00 12.832.153.329,00 15.081.006.453,00 3.319.866.900,00 1.445.850.120,00 19.053.568.306,00 202.782.418.804,00 39.843.932.011,00 13.312.386.798,00 17.281.404.613,00 512.905.015,00 941.563.745,00 1.097.324.758,00 561.354.250,00 74.952.898,00 2.304.085.538,00 3.316.057.174,00 9.857.204.447,00 3.921.693.600,00 2.241.184.145,00 2.469.464.760,00 621.835.894,00 641.023.184,00 6.790.808.912,00 386.589.281,00 391.631.017.147,00 26.375.273.625,00 800.425.751.063,00

Comparativo 2004 e 2005 e 2006 2006 20,29% 3,38% 25,50% 12,23% 49,75% 9,48% -4,32% 0,35% 11,24% -2,84% 7,51% -7,64% 10,09% -5,50% 27,53% 12,18% 11,24% 5,69% 6,12% 2,07% 12,20% 2,97% 9,99% -6,18% 8,40% -17,56% 38,71% -15,52% -22,44% -61,51% -6,17% -26,79% -64,28% -64,23% 56,56% -13,81% 12,52% -19,42% -27,26% -21,03% 81,19% -8,42% -40,52% 42,08% -25,24% -40,19% -13,17% -39,93% -22,11% -21,38% 50,86% -22,05% -4,77% -42,46% 22,19% 25,51% 17,17% 14,65% 15,86% 12,17%

Fonte: Siga Brasil/ Base de Dados do Senado; PLOA 2006 * Valores deflacionados pelo IPCA - Foram excluídos da análise os valores que correspondem às Fontes 143 e 434 ( Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal), por representarem apenas valores contábeis relativos à rolagem da dívida pública.

(1) Projeto de Lei n°40/2005 – CN

8

outubro de 2005

Orçamento T abela 5

Programas selecionados por temática e comparação de sua evolução* Função Indígena Meio Ambiente Criança e Adolescente MDA DH Segurança Alimentar

LOA 2004 361.676.193 206.752.389 11.642.720.267 2.870.169.228 66.438.491 11.354.141.536

LOA 2005 341.996.364,96 186.499.203,70 13.867.841.533,99 3.396.552.062,32 82.626.405,97 6.149.828.538,73

PLOA 2006 380.439.873 187.737.398 13.165.736.650 2.955.493.798 50.555.801 6.629.879.838

Evolução 2006 2006 2004 2005 5,2 11,2 -9,2 0,7 13,1 -5,1 3,0 -13,0 -23,9 -38,8 -41,6 7,8

Fonte: Base de dados orçamentários do Senado Federal – Siga Brasil * Valores deflacionados pelo IPCA/ IBGE, para comparação com valores do PLOA 2006

2006 para a maioria das políticas aqui tratadas significa diminuição na previsão de recursos.

Sabe se que a alocação de recursos não é a única variável para se avaliar o desempenho de determinada política, mas é um bom indicador das possibilidades de se desenvolver o que está planejado, e de se aferir a efetivação de prioridades. Porém, se os recursos foram ou não bem aplicados, se cumpriram os objetivos definidos e se foram suficientes são questões impossíveis de responder somente com o exame das dotações orçamentárias, ou da execução orçamentária. Uma coisa é certa: dificilmente se consegue colocar em prática ações para combater determinado problema social sem a alocação suficiente de recursos.

O governo federal ainda não fornece à sociedade informações adequadas que permitam uma avaliação do desempenho de suas ações. Não temos disponíveis indicadores de avaliação nem dos processos nem dos resultados. Porém, uma análise que leva em consideração o que se planejou no Plano Plurianual - PPA, quais diretrizes foram propostas ano a ano pelas Leis de Diretrizes Orçamentárias e como as diversas Leis Orçamentárias Anuais colocaram as propostas em prática nos dá a medida exata do cumprimento de metas e prioridades e nos mostra a real vontade política do governo de enfrentar determinados problemas que afligem a sociedade. O acompanhamento da execução orçamentária outubro de 2005

completa esse quadro, mostrando se o que foi proposto pela Lei Orçamentária Anual – LOA - foi cumprido ao longo do ano.

São várias as formas que encontramos do não cumprimento de compromissos assumidos pelo governo Lula, e elas ficam evidentes ao examinarmos o PLOA para 2006, com relação às políticas que o Inesc acompanha, como o último orçamento a ser executado no mandato deste governo.

Avanços e retrocessos Do ponto de vista simbólico, podemos dizer que o governo Lula avançou quando elevou à condição de Ministério, junto à Presidência da República, as áreas relativas aos direitos humanos, aos direitos das mulheres e à igualdade racial e étnica. Porém, esse avanço não se concretizou na alocação de recursos e, no caso da Secretaria Especial de Direitos Humanos, houve o retrocesso de rebaixá-la ao status de subsecretaria, voltando à condição observada no governo anterior.

No que diz respeito à alocação de recursos, essas três políticas apresentam diminuição dos montantes alocados durante o governo Lula. A Secretaria de Direitos Humanos tem uma previsão, para 2006, de 63,4% de recursos a menos do que o alocado em 2005. No caso da Secretaria da Igualdade Racial, o percentual de diminuição é de 12,8%. A Secretaria de Políticas para as Mulheres apresenta, ao longo do governo Lula, 9

uma trajetória descendente, com o PLOA 2006 apresentando o menor volume de recursos.

Essas Secretarias têm como objetivo não só executar programas e ações voltados aos seus respectivos temas. Sua tarefa primordial é promover a transversalidade nas diferentes ações de governo. Por isso a importância do seu status de Ministério; da alocação de recursos condizentes com seus desafios; e de condições de igualdade para empreender o Apesar do diálogo com os outros enfrentamento político na Ministérios implemendemarcação da tadores das políticas de importante reserva governo.

A política para crian- Raposa Serra do Sol, considerado uma ças e adolescentes tamvitória pelas bém apresenta retrocespopulações sos. Alguns de seus proindígenas, os gramas que eram execurecursos para a tados pela Secretaria Escontinuidade dos pecial de Direitos Huprocessos de manos sofrerão as condemarcação deixam seqüências do seu rebaimuito a desejar xamento político. Em termos de recursos, os valores previstos, para 2006, são 13,1% maiores que em 2004 e 5,1% menores que em 2005.

Se levarmos em consideração a execução orçamentária de 2005, somente 58,4% dos recursos alocados foram gastos até o início do décimo mês do ano.

A revisão do PPA para 2005 representou um avanço para esta política, visto que inseriu novos programas voltados diretamente para crianças e adolescentes nas áreas de educação e transferências de renda às famílias. Apesar de vários programas só existirem nos anos de 2004 e 2005, como o Proteção Social à Infância, Adolescência e Juventude; Escola Moderna; e Inserção Social pela Produção de Material Esportivo, o PLOA 2006 apresenta uma grande previsão de recursos nos programas voltados diretamente para crianças e adolescentes devido, 10

prioritariamente, ao aumento de recursos para o Bolsa Família.

A importância dada pelo governo atual, no seu discurso, à questão indígena, no sentido da reparação dos direitos dos povos indígenas, se reflete na decisão de alocação de recursos. Ela tem sido crescente ao longo do período. O montante previsto para 2006 é o maior. Porém, chama a atenção como algumas ações definidas como prioritárias, pelos movimentos indígena e indigenista, vêm sendo tratadas pelos órgãos executores. É o caso da questão da demarcação de terras indígenas. No sentido da reparação de direitos, a terra é o básico, o primordial. Apesar do enfrentamento político na demarcação da importante reserva Raposa Serra do Sol, considerado uma vitória pelas populações indígenas, os recursos para a continuidade dos processos de demarcação deixam muito a desejar, sendo insignificantes as metas estabelecidas em relação à demanda existente.

Os recursos da Funai, que, prioritariamente, tem a função de articular todo o processo de acesso à terra, são decrescentes. O aumento das verbas para a área indígena se deve basicamente ao aumento dos recursos para a saúde dos povos indígenas. Quem não se lembra das cenas deprimentes passadas na televisão, de crianças indígenas morrendo por desnutrição no Mato Grosso do Sul? A política de Segurança Alimentar e Nutricional envolvida pela estratégia do programa Fome Zero ganhou corpo em alguns programas, mas não alcançou as metas previstas e ficou longe das metas necessárias. O Brasil continua a ser um dos países com maior índice de desnutrição do mundo, pois detém uma população crescente de pobres que sobrevive com uma renda de até US$ 1,00 por dia. Os programas estruturantes, no campo da segurança alimentar, não avançaram, enquanto que os de caráter assistencialista foram reforçados política e orçamentariamente. Essa crítica foi ressaloutubro de 2005

Orçamento

tada na última assembléia do Conselho Nacional de Segurança Alimentar, que é um dos órgãos de assessoria do presidente da República.

Os principais programas de segurança alimentar, selecionados pelo Inesc, vêm em uma tendência de queda em termos orçamentários.

Observa-se que, entre os orçamentos de 2004 e a proposta orçamentária para 2006, esses programas perderam R$ 4,7 bilhões. Seus recurO ritmo com que o governo Lula vem sos caíram de R$ 11,3 desenvolvendo suas bilhões para R$ 6,6 biações não está de lhões. A proposta de Lei acordo com as Orçamentária para necessidades de 2006 ainda não reverte essa tendência. A di- alcance das metas da reforma agrária. A ferença positiva, da ordiminuição dos dem de R$ 480 mirecursos para 2006 lhões, entre os recursos não contribui em atribuídos em 2005 e os nada para um avanço propostos na PLOA/ maior 2006, ainda é muito pequena para estabilizar o quadro de insegurança alimentar e nutricional.

A questão agrária continua sendo um entrave estrutural que os sucessivos governos não se empenham em resolver. A promoção das políticas públicas não foram nem eficientes nem eficazes. Apesar dos compromissos assumidos pelo governo Lula com os movimentos sociais ligados à questão da terra, os recursos alocados para o principal agente governamental na promoção do acesso à terra, o Ministério do Desenvolvimento Agrário, apresentam oscilação. Para 2006, estão previstos recursos da ordem de R$ 2,9 bilhões, que são menores que o valor alocado em 2005.

A meta de assentar 460 mil famílias durante o governo Lula está prevista no Plano Nacional de Reforma Agrária, que, apesar das afirmações contrárias do governo, já está comprometida.

Até setembro último, foram assentadas somente outubro de 2005

40 mil famílias, 35% das 115 mil previstas para o ano de 2005.

O ritmo com que o governo Lula vem desenvolvendo suas ações não está de acordo com as necessidades de alcance das metas da reforma agrária. A diminuição dos recursos para 2006 não contribui em nada para um avanço maior.

Essa é uma das razões pelas quais o MST e a Contag fazem as suas marchas para obter mais recursos ou liberar os contingenciados pelo governo para a implantação da reforma agrária e o desenvolvimento das agriculturas familiar e camponesa.

O desafio de preservar a floresta amazônica ou utilizá-la de forma sustentável é uma das principais questões com que lidam os movimentos ambientalistas e os governos, há várias décadas. No governo Lula, várias promessas foram feitas no sentido, principalmente, de conter o desmatamento e preservar a biodiversidade. Porém, ao examinarmos a alocação de recursos feita pelo governo ao longo dos últimos três anos e a proposta para 2006, temos que tanto para o desmatamento quanto para a biodiversidade os recursos têm uma trajetória de diminuição, com um insignificante aumento, em 2006, com relação a 2005.

Prioridades X Orçamento Após uma visão geral dos avanços e retrocessos obtidos nas políticas acompanhadas pelo Inesc, vamos nos deter em alguns programas e ações que consideramos prioritários para que o governo atenda às principais reivindicações da sociedade civil organizada em torno dessas políticas.

No caso das secretarias de Direitos Humanos - SEDH; Igualdade Racial; e Políticas para as Mulheres, além da insuficiência geral de recursos, pode-se perceber como alguns programas prioritários para os movimentos sociais ligados a cada um dos temas estão sendo tocados sem prioridade explícita. Em relação aos direitos das mulheres, o programa de prevenção e combate 11

à violência contra as mulheres sofre um corte de quase 50%: de R$10,1 milhões, em 2005, para R$ 5,6 milhões em 2006.

No caso da Igualdade Racial, que em 2004 só tinha o Programa de Gestão da Política de Promoção da Igualdade Racial (R$ 17,2 milhões), houve um incremento de recursos em 2005 (R$ 19,5 milhões) com a criação do programa Brasil Quilombola . Mas, em 2006, a proposta recua A Secretaria de Direitos Humanos – para R$18,1 milhões, SEDH - não mesmo permanecendo conseguiu executar os dois programas; ou programas seja, o governo acredita prioritários para os poder fazer mais com vários movimentos menos.

A Secretaria de Di- de direitos humanos.

O tão anunciado e reitos Humanos – festejado programa SEDH - não conseguiu Brasil sem executar programas Homofobia não teve prioritários para os várecursos alocados rios movimentos de diem 2004, e, em reitos humanos. O tão 2005, teve cerca de anunciado e festejado R$ 3 milhões programa Brasil sem Homofobia não teve recursos alocados em 2004, e, em 2005, teve cerca de R$ 3 milhões, assegurados via emendas parlamentares, mas com baixa execução. Para 2006, há previsão específica na SEDH de R$ 400 mil. Merece destaque a existência de programas nos ministérios da Educação e da Cultura voltados para a capacitação de educadores em diversidade e para a identidade e diversidade cultural, respectivamente.

Porém, suas ações não são voltadas exclusivamente à população de Gays, Lésbicas, Bissexuais e Transgêneros - GLBT. Enquanto isso, milhares de pessoas GLBT são discriminadas e violadas em seus direitos fundamentais e o Brasil é premiado como o país onde ocorre mais assassinatos por homofobia no mundo. Outro programa que também não deslanchou foi o de proteção aos defensores de 12

direitos humanos, que ainda não saiu do papel, apesar da pressão da sociedade civil. Nem o assassinato da Irmã Doroty, dentre outros defensores, fez com essa política fosse priorizada.

Criança e adolescente Na política de apoio a crianças e adolescentes são destacados, pelo movimento organizado em torno dos direitos das crianças e dos adolescentes, dois programas importantes: Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – Peti - e Combate ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes.

O Peti entrou como prioridade na LDO de 2006. Apesar do esforço feito, por meio da apresentação de emendas pelas organizações, para que as metas propostas fossem majoradas, o resultado foi que o governo aprovou o atendimento a apenas 810 mil crianças e adolescentes na LDO 2006, bem abaixo do 1 milhão proposto para 2005.

Contudo, no PLOA 2006, o governo, estranhamente, prevê atender 3,2 milhões de crianças e adolescentes em situação de trabalho infantil - justamente o total da meta restante para a obtenção do objetivo proposto no PPA, alocando somente cerca de R$376,5 milhões.

No ano de 2005, no qual se encontra a maior meta física e previsão orçamentária do Peti no PPA 2004-2007, previa-se atender 1 milhão de crianças com R$ 541,6 milhões. Ainda assim, de acordo com dados da execução orçamentária (até setembro, apenas 54%), observa-se que essa meta será difícil de ser atingida. Mesmo com recursos da bolsa Peti migrando para o Bolsa família, fica difícil atender a meta proposta no PLOA 2006, devido ao pouco recurso previsto para a ação Jornada Ampliada, que é a complementação do Peti visando à ocupação da criança em seu horário não escolar com atividades esportivas e culturais.

Quanto ao programa de combate ao abuso e à exploração sexual de crianças e adolescentes, outubro de 2005

Orçamento

verifica-se que não é tido como prioridade do governo federal, apesar de ser considerado meta presidencial. O PLDO 2006 não o trouxe na lista de prioridades, mesmo tendo como desafio “reduzir a vulnerabilidade das crianças e de adolescentes em relação a todas as formas de violência, aprimorando os mecanismos de efetivação dos seus direitos”. Difícil entender como o desafio de combater todas as formas de Quanto ao programa violência contra crian- de combate ao abuso ças e adolescentes não e à exploração sexual de crianças e traga o programa de adolescentes, combate ao abuso e à exploração sexual de verifica-se que não é crianças e adolescente tido como prioridade do governo federal, como prioridade. apesar de ser Organizações como considerado meta o Inesc, o Cecria, e tampresidencial bém o Comitê Nacional contra a Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes, o Conanda e o Fórum DCA sugeriram emendas ao PLDO 2006, com o objetivo de prever o atendimento a 100 mil crianças e adolescentes vítimas de abuso e exploração sexual. No entanto, a LDO sancionada pelo Executivo prevê o atendimento de apenas 8,5 mil crianças e adolescentes, bem abaixo dos 23,9 mil atendimentos previstos em 2005 e dos 28,5 mil previstos em 2004.

Contudo, o PLOA 2006 prevê, para essa ação, um atendimento de aproximadamente 50 mil crianças e adolescentes vítimas de abuso e exploração sexual. Ainda assim, verificamos que a meta proposta no PPA 2004-2007 para a ação Sentinela, voltada para a proteção social das vítimas, ainda está muito distante de ser atingida.

A meta no PPA é de aumentar para 90% a taxa de atendimento a crianças e adolescentes que sofreram abuso ou exploração sexual. Estudos 13

indicam que são 100 mil ocorrências por ano.

Nem o governo federal tem noção da quantidade de atendimentos, visto que a avaliação do PPA não informa o número de atendimentos realizados no período.

Indígenas Como já foi dito, o orçamento destinado aos programas e ações para o desenvolvimento da política indigenista vem aumentando em todo o período do governo Lula. O mesmo não aconteceu com o programa Proteção de Terras, Gestão Territorial e Etnodesenvolvimento - executado pelos ministérios da Justiça e do Meio Ambiente -, que, mantidos os valores propostos no PLOA, terá uma nova perda orçamentária. Ou seja, o valor orçamentário autorizado, em 2005, é 24,45% maior que o proposto para 2006. Se fizermos a relação com o valor autorizado em 2004, a queda em 2006 é ainda maior, chegando a 55,06%.

O que mais chama a atenção no orçamento deste programa previsto no PLOA 2006, e que de certa forma reforça a suspeita anunciada recentemente pelo Fórum em Defesa dos Direitos Indígenas - FDDI, de que houve a paralisação do processo de reconhecimento e regularização dos territórios indígenas pelo governo federal,13 é o desaparecimento da ação de “Identificação, delimitação e revisão de terras indígenas”.

Segundo foi constatado pelo Fórum, no primeiro semestre de 2005 nenhum novo Grupo de Trabalho – GT - de identificação e delimitação de terra indígena foi criado pela Funai, e apenas uma terra obteve a portaria declaratória do Ministério da Justiça: a Terra Indígena Yvy Katú (MS).

Apesar de a Funai apresentar como justificativa para a exclusão da ação motivos meramente técnicos, internos à gestão do programa, na consulta ao plano de metas da ação “demarcação e

Ver a nota “Paralisia na demarcação de Terras Indígenas: a politização de um direito constitucional”. Fórum em Defesa dos Direitos Indígenas.

Brasília, agosto de 2005.

outubro de 2005

13

regularização de terras indígenas”, do PLOA 2006, verificamos que estão previstas para o próximo ano a demarcação e regularização de apenas 13 terras indígenas, e nenhuma referência é feita ao número de terras a serem identificadas.

Para o Fórum, pelo menos 240 Terras Indígenas são reivindicadas pelos povos indígenas junto à Funai, das quais apenas 64 tiveram seus Na temática da processos administrati- segurança alimentar e nutricional as vos para demarcação inideficiências são ciados. A meta prevista de 13 áreas é insignifi- tamanhas que não há uma previsão de cante frente a essa derecuperação das manda. Não dá para fametas estabelecidas lar em reparação de direitos dos povos indíge- no Plano Plurianual PPA 2004-2007 nas sem lhes dar prioridade de acesso à terra.

Esse é o direito fundamental, básico.

Segurança alimentar Na temática da segurança alimentar e nutricional as deficiências são tamanhas que não há uma previsão de recuperação das metas estabelecidas no Plano Plurianual - PPA 20042007. Busca-se diminuir uma distância crescente entre os que comem pouco e os que comem quase nada. Para isso, estruturou-se, já no governo Fernando Henrique, uma série de programas emergenciais como os Restaurantes Populares e os programas de transferência direta de renda para as famílias mais carentes. Este último programa foi bastante saqueado por meio de fraudes desencadeadas por agentes públicos e autoridades eletivas, como prefeitos e vereadores.

Nos movimentos sociais, poucas lideranças se deram conta de que o Direito Humano a uma Alimentação Adequada – DHAA - diz respeito à terra, ao meio ambiente, à saúde, à educação e aos recursos naturais, entre outros. Essa transversalidade do tema segurança alimentar 14

dificulta a análise. Essa dificuldade se torna exponencial quando associamos a insegurança alimentar nacional aos acordos de comércio internacional. A liberação comercial, que se discute na Organização Mundial do Comércio OMC, pode ter um impacto negativo profundo em inúmeros setores agrícolas brasileiros, em especial nas agriculturas familiar e camponesa.

Os movimentos sociais e sindicais, as organizações não-governamentais e outros setores estão se organizando e começando a atuar nos espaços de disputa internacional. Hoje, existem redes politicamente fortes atuando nas instâncias da Organização das Nações Unidas - ONU, assim como na OMC. As políticas de segurança alimentar e nutricional nunca foram prioritárias para as elites nacionais ou internacionais. São vistas como políticas para as populações pobres, desnutridas, mal alimentadas e famintas. Esse tipo de olhar discriminatório gera políticas pouco construtivas e, em geral, que reproduzem e perpetuam o status quo. Não são políticas transformadoras da realidade, mas de contenção de crise social.

O ajuste estrutural promovido pelo neoliberalismo trouxe consigo as políticas de alívio à pobreza. O Banco Mundial foi o grande incentivador dessa safra de políticas assistencialistas que resultaram no aprofundamento da pobreza. Os governos nacionais, em especial dos países em desenvolvimento, devedores do sistema financeiro internacional, não tiveram força política suficiente para contradizer essas poderosas instituições.

Questão agrária Na questão agrária, os dois programas – Assentamentos Sustentáveis e Desenvolvimento Sustentável - considerados a espinha dorsal do processo de reforma agrária são responsáveis, em grande parte, pelo elevado índice de execução orçamentária do Ministério do Desenvolvimenoutubro de 2005

Orçamento

to Agrário - MDA, pois são os programas dotados de maiores recursos. O programa Assentamentos Sustentáveis receberá, conforme o PLOA2006, R$ 1,8 bilhão, pois desenvolve ações fundamentais como as de Obtenção de Imóveis Rurais e a Concessão de Crédito-Instalação às famílias assentadas. Em outras palavras, são ações de compra de terras ou pagamento de parte da indenização, no caso de desapropriação, e de Até setembro, das 115 mil famílias crédito para as famílias anuais previstas no se instalarem nas áreas.

Plano Nacional de Para 2006, o PLOAReforma Agrária 2006, prevê o assentasomente, foram mento de 115 mil famíassentadas cerca de lias e a compra ou desa40 mil, o que propriação de 1,5 mirepresenta 35% da lhão de hectares de termeta estipulada ras. No ano de 2005, a execução dos recursos destinados à obtenção de imóveis, até setembro, estava acima da média (77%), mas a concessão de Crédito-Instalação era insignificante (3,2%).

Isso demonstra que o governo está estocando terras, mas não está assentando as famílias rurais. Até setembro, das 115 mil famílias anuais previstas no Plano Nacional de Reforma Agrária somente, foram assentadas cerca de 40 mil, o que representa 35% da meta estipulada.

O programa Desenvolvimento Sustentável tem como objetivo recuperar os assentamentos que foram praticamente abandonados pelo poder público. As famílias foram assentadas e esquecidas. Por isso, o programa tem um caráter emergencial de suprir com assistência técnica as famílias assentadas, promover a titulação das áreas, buscar consolidar e fomentar as atividades pluriativas solidárias e a agroindustrialização.

Os recursos vêm sendo aumentados ano a ano: em 2004, havia R$ 176,4 milhões; em 2005, R$ 228,5 milhões e, para 2006, estão previstos R$ 237,2 milhões. Aparentemente, é um montante considerável, mas não é nada se consideoutubro de 2005

rarmos as necessidades e demandas represadas que existem no campo. E, menos ainda, se considerarmos que, por dia, o governo paga R$ 400 milhões somente de juros da dívida pública.

As organizações e os movimentos sociais e sindicais continuam mobilizados no sentido de reivindicar o aprofundamento do processo de reforma agrária e, simultaneamente, reforçar politicamente o MDA diante da disputa de recursos e poder no interior do governo.

Questão socioambiental No final de agosto passado, várias foram as avaliações positivas, e até comemorativas, em torno da aparente queda na taxa anual de desmatamento da Amazônia, no período de agosto de 2004 a julho de 2005. Infelizmente, as notícias mais recentes dão conta de que estão ocorrendo grandes incêndios em áreas de floresta, como é o caso do Acre. A queda anterior pode ser, infelizmente, “compensada” com o que vem acontecendo no período imediatamente posterior.

As comemorações afirmavam que a diminuição se devia à maior presença do Estado na região, com aumento das ações de fiscalização e controle do governo federal, principalmente depois da morte da missionária americana Doroty Stang. Os movimentos ambientalistas, no entanto, chamam a atenção para outras razões que explicam o quadro verificado em agosto. Destacam o recuo no ritmo acelerado de ocupação das áreas de floresta pela cultura da soja e pelas pastagens, ocasionado por aspectos conjunturais do mercado externo: desvalorização do Dólar em relação ao Real; queda nos preços dos produtos agropecuários, especialmente da soja e da carne bovina; dentre outros.

Se depender dos recursos alocados nos quatro programas que se destacam na proteção das florestas, o combate ao desmatamento está comprometido. São eles: Áreas Protegidas; Prevenção e Combate ao Desmatamento; Amazônia 15

Sustentável; e Florestas Nacionais, que apresentam uma variação no montante de recursos, mas que seguem uma tendência de diminuição. Dos quatro, somente o de Áreas Protegidas prevê um aumento na sua dotação orçamentária no PLOA 2006; os outros apresentam uma previsão de diminuição.

Merece destaque a visibilidade que a questão do desmatamento adquiriu nos últimos anos. O compromisso com o equilíbrio fiscal, Para isso, certamente a pressão dos movimentos com o pagamento da dívida, permanece. ambientalistas, socioCom isso, as sobras ambientais e sociais teve para se aplicar nos um papel importante, gastos sociais são mobilizando a opinião menores que as pública e exigindo do necessidades. E o governo Lula respostas país continuará rápidas à altura dos ocupando posição de compromissos assumidestaque no ranking dos em campanha com dos mais desiguais do a proteção da floresta mundo amazônica.

Resta o desafio de reverter esta tendência. Urge ampliar os recursos orçamentários para que a política se efetive na amplitude necessária ao enfrentamento da preservação da floresta amazônica.

Considerações finais A análise realizada ao longo deste boletim, sobre a previsão de gastos em 2006, nos mostra claramente a opção do governo de ampliar no seu último ano o alcance das políticas sociais focalizadas, em especial o programa Bolsa Família. Não é por outro motivo que a política que mais teve seus recursos aumentados foi a de Assistência Social, na qual está localizado o Programa Bolsa Família. As outras políticas que tiveram seus montantes majorados já têm uma previsão legal de reajustes ano a ano, como no caso da saúde.

No mais, o que se observa é a diminuição de 16

recursos em políticas também altamente sensíveis para a maioria da população: segurança pública, direitos da cidadania, habitação, saneamento, organização agrária e tantas outras.

Essa constatação leva a uma outra questão, que é a do modelo de desenvolvimento politicamente definido pelo governo. Demonstra a decisão de não promover o desenvolvimento via políticas universais, estruturantes, que alterem a realidade do país. Optar por distribuir renda por meio de políticas focalizadas leva a uma situação de dependência das pessoas ao recebimento daquele auxílio, não lhes projeta nenhuma condição para sair da situação de pobreza em que se encontram.

Mas o compromisso com o equilíbrio fiscal, com o pagamento da dívida, permanece. Os recursos no Projeto de Lei Orçamentária PLOA 2006 para esta finalidade estão reservados e o superávit primário mantém a taxa já prevista na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, com previsão de sua superação. Com isso, as sobras para se aplicar nos gastos sociais são menores que as necessidades. E o país continuará ocupando posição de destaque no ranking dos mais desiguais do mundo.

Participaram desta edição: os assessores Caio Varela; Edélcio Vigna; Eliana Graça; Francisco Sadeck; Márcio Pontual; Ricardo Verdum e os assistentes Álvaro Gerin; Lucídio Bicalho

outubro de 2005