10 Publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc • Ano VI • nº 10 • abril de 2007 E D I TOR I A L
A verdade das contas
A
o analisar a execução orçamentária de 2006 e avaliar os números do primeiro mandato do governo Lula, o Inesc considera imperativo denunciar uma prática ilegal que o governo federal tem usado, ao considerar como despesa liquidada toda e qualquer rubrica que esteja empenhada ao final do exercício financeiro. A Lei 4.320/64 é bastante clara: a liquidação somente ocorre se há certeza absoluta de que uma obra prevista no orçamento foi concluída ou um serviço foi prestado. O simples empenho não dá essa certeza. Ao término do exercício financeiro, o correto seria considerar as rubricas empenhadas e não definitivamente liquidadas apenas na categoria chamada de restos a pagar. Porém, ao incluir ações como despesas liquidadas, mesmo sem requisitos para tanto, o governo gera dúvidas quanto ao que de fato foi executado ao final do exercício orçamentário. A metodologia do Inesc considera a liquidação como critério de execução, conforme a previsão legal. Não se pode aceitar que ações orçamentárias não concluídas sejam consideradas como despesas liquidadas. Essa prática provoca uma distorção absurda nos números; cria uma realidade falseada; compromete a credibilidade do governo; dificulta a análise; e é uma afronta ao princípio da legalidade. Isso nos mostra o quanto é preciso lutar pelo avanço na transparência dos dados e das informações orçamentárias.
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Os números do primeiro mandato de Lula A Lei Orçamentária de 2006 fechou o ano com a execução de 90,1% dos recursos destinados para seus programas e ações. Isso significa que foi feita a liquidação de R$ 806,9 bilhões dos R$ 895,6 bilhões autorizados pelo governo federal. O ano de 2006 apresenta o maior índice de execução do governo Lula: em 2003, foram 88%; baixando para pouco mais de 84%, em 2004; e chegando em quase 87% em 2005. Acompanhe os números na tabela 1. O que chama a atenção, inicialmente, é que esse resultado foi alcançado, na sua maioria, no
T abela 1
Execução Orçamentária da União (Fiscal e Seguridade Social) por Grupo Natureza de Despesa (GND) - Série 2003-2006 (exceto refinanciamento da dívida pública) GND Pessoal e Encargos Sociais
2003 99,59%
% da Execução 2004 2005 99,04% 92,51%
2006 99,53%
Juros e Encargos da Dívida Outras Despesas Correntes Investimentos Inversões Financeiras Amortização da Dívida Reserva de Contingência TOTAL
70,13% 97,47% 46,25% 83,79% 92,02% 0,00% 88,01%
63,37% 97,28% 71,27% 59,42% 85,80% 0,00% 84,08%
84,03% 96,52% 74,96% 87,10% 87,45% 0,00% 90,09%
81,05% 98,13% 74,11% 63,29% 71,66% 0,00% 86,84%
Fonte: SIGA BRASIL/ Elaboração: INESC *Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL.
T abela 2
Execução Orçamentária da União (Fiscal e Seguridade Social) por Grupo Natureza de Despesa (GND)* (exceto refinanciamento da dívida pública) GND Pessoal e Encargos Sociais Juros e Encargos da Dívida Outras Despesas Correntes Investimentos Inversões Financeiras Amortização da Dívida Reserva de Contigência TOTAL
Dotação Inicial 112.655.115.635,00 179.525.233.769,00 366.665.166.436,00 21.240.888.953,00 30.757.598.550,00 89.541.287.763,00 22.846.521.604,00 823.231.812.710,00
Autorizado 115.555.098.583,00 179.874.209.934,00 386.291.956.651,00 26.156.019.850,00 31.365.326.043,00 138.282.763.598,00 18.062.821.486,00 895.588.196.145,00
Empenhado 115.011.953.160,82 151.151.879.811,94 372.858.483.203,24 19.606.642.743,44 27.320.135.203,22 120.929.458.123,47 0,00 806.878.552.246,13
Liquidado 115.011.918.024,71 151.151.879.811,90 372.858.263.974,07 19.606.611.622,03 27.320.135.203,20 120.929.458.123,49 0,00 806.878.266.759,40
% da Execução 99,53% 84,03% 96,52% 74,96% 87,10% 87,45% 0,00% 90,09%
Fonte: Siga Brasil/ Elaboração: INESC *Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL. * Dados atualizados em 21/01/2007
segundo semestre, pois, até 30 de junho do
nos âmbitos federal e estadual, acarretando res-
mesmo ano 1, o nível de execução dos mesmos
trições impostas pela lei eleitoral para a libera-
programas e ações estava em 39,86%. Vale lem-
ção de recursos. Era de se esperar que o volume
brar que 2006 foi um ano atípico, com eleições
de gastos fosse maior no primeiro semestre, pois
1
- Ver Nota Técnica nº 111, de setembro de 2006, disponível no sítio www.inesc.org.br.
Orçamento & Políticas Públicas Orçamento & Políticas Públicas: uma publicação do INESC – Instituto de Estudos Socioeconômicos - End: SCS – Qd, 08, Bl B-50 - Sala 435 Ed. Venâncio 2000 – CEP. 70.333-970 – Brasília/DF – Brasil – Tel: (61) 3212 0200 – Fax: (61) 3212 0216 – E-mail: protocoloinesc@inesc.org.br – Site: www.inesc.org.br. Conselho Diretor: Armando Martinho Bardou Raggio, Caetano Ernesto Pereira de Araújo, Fernando Oliveira Paulino, Guacira César de Oliveira, Jean Pierre René Joseph Leroy, Jurema Pinto Werneck, Luiz Gonzaga de Araújo, Neide Viana Castanha, Pastor Ervino Schmidt. Colegiado de Gestão: Atila Roque, Iara Pietricovsky, José Antônio Moroni. Assessores/as: Alessandra Cardoso, Edélcio Vigna, Eliana Graça, Francisco Sadeck, Jair Barbosa Júnior, Luciana Costa, Ricardo Verdum. Assistentes: Ana Paula Felipe, Álvaro Gerin, Lucídio Bicalho. Instituições que apóiam o Inesc: Action Aid, CCFD, Christian Aid, EED, Embaixada do Canadá - Fundo Canadá, Fastenopfer, Fundação Avina, Fundação Ford, Fundação Heinrich Boll, KNH, Norwegian Church Aid, Novib, Oxfam, Save the Children Fund e Wemos Foundation. Jornalista responsável: Luciana Costa
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Orçamento
se avizinhava um período de proibição de re-
gindo o patamar dos 87%. O GND relativo aos
passes e empenho de recursos para cobrir des-
investimentos, apesar de ser o Grupo que apre-
pesas não-obrigatórias.
senta menor valor absoluto, foi o que apresentou
A tabela 1 nos mostra ainda que há um cresci-
durante o governo Lula um crescimento constan-
mento das despesas em alguns Grupos de Natu-
te da sua execução. Saiu de 46,25%, em 2003,
reza de Despesa (GND), principalmente juros e
para 74,96% em 2006. O GND de Outras Des-
encargos da dívida, responsáveis pela execução
pesas Correntes apresentou pequena queda com
de 84,03% dos recursos previstos. Já o GND re-
relação aos anos anteriores.
ferente à amortização da dívida, que teve uma
Ao examinar a execução orçamentária sob a
queda na comparação com 2005 (71,66%) e
ótica da classificação das despesas por função
2004 (85,80%), volta a crescer em 2006, atin-
(tabela 3), pode-se ter um quadro mais detalha-
T abela 3
Execução orçamentária da União (Orçamento Fiscal e da Seguridade Social) por função - Série 2003-2006 (exceto refinanciamento da dívida) Função (Cod/Desc) 01 - LEGISLATIVA 02 - JUDICIÁRIA 03 - ESSENCIAL À JUSTIÇA 04 - ADMINISTRAÇÃO 05 - DEFESA NACIONAL 06 - SEGURANCA PÚBLICA 07 - RELAÇÕES EXTERIORES 08 - ASSISTÊNCIA SOCIAL 09 - PREVIDÊNCIA SOCIAL 10 - SAÚDE 11 - TRABALHO 12 – EDUCAÇÃO 13 - CULTURA 14 - DIREITOS DA CIDADANIA 15 - URBANISMO 16 - HABITAÇÃO 17 - SANEAMENTO 18 - GESTÃO AMBIENTAL 19 - CIÊNCIA E TECNOLOGIA 20 - AGRICULTURA 21 - ORGANIZAÇÃO AGRÁRIA 22 - INDÚSTRIA 23 - COMÉRCIO E SERVICOS 24 - COMUNICAÇÕES 25 - ENERGIA 26 - TRANSPORTE 27 - DESPORTO E LAZER 28 - ENCARGOS ESPECIAIS 99 - RESERVA DE CONTINGÊNCIA TOTAL
2003 96,85% 97,04% 96,67% 89,17% 90,45% 85,11% 95,77% 91,08% 99,86% 96,95% 94,40% 95,21% 65,47% 65,25% 37,45% 33,00% 26,05% 39,33% 93,42% 69,45% 88,80% 76,86% 72,85% 66,13% 88,05% 53,07% 44,48% 86,30% 0,00% 88,01%
% da Execução 2004 2005 97,59% 87,33% 98,91% 86,62% 97,94% 84,48% 86,64% 83,56% 97,71% 93,05% 86,14% 79,98% 75,89% 89,50% 96,69% 98,41% 99,46% 99,44% 95,81% 93,55% 94,77% 97,40% 93,67% 87,94% 74,63% 79,54% 83,10% 78,76% 71,47% 66,77% 62,05% 79,10% 39,58% 46,15% 76,38% 73,33% 94,50% 83,94% 61,89% 69,36% 88,81% 87,39% 40,61% 80,16% 70,34% 77,33% 73,71% 48,17% 52,31% 57,48% 65,83% 75,70% 70,73% 61,75% 78,54% 84,13% 0,00% 0,00% 84,08% 86,84%
2006 93,27% 98,73% 96,05% 92,87% 95,12% 89,35% 93,00% 95,39% 99,76% 95,95% 98,85% 96,23% 83,97% 82,04% 70,32% 76,82% 36,09% 67,68% 90,43% 75,88% 90,30% 86,09% 76,44% 75,32% 79,72% 77,18% 72,40% 89,19% 0,00% 90,09%
Fonte: SIGA BRASIL/ Elaboração: INESC *Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL.
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do do comportamento das diferentes políticas e
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômi-
saber onde houve expansão ou redução do gas-
co e Social (BNDES) e Banco do Brasil.
to. Ao tomar como referência o patamar de 70%
No caso da função Gestão Ambiental, há con-
dos recursos liquidados, como um nível de exe-
dições para entender com mais detalhes como
cução razoável, observa-se que em 2006 duas
se deu a execução de programas e ações que
funções ficaram abaixo (Saneamento com
compôem a política socioambiental do governo
36,09% e Gestão Ambiental com 67,68%). Já
Lula. O fato de o Instituto de Estudos
em anos anteriores esse
Socioeconômicos (INESC) acompanhar mais
número é maior. Em 2005 foram 5 funções que ficaram abaixo de 70%, em 2004 chegaram a 6 e em 2003 somaram 9 funções. A função Saneamento é a que apresenta, ao longo dos quatro anos do governo Lula, o menor índice de execução,
A função Saneamento é a que apresenta, ao longo dos quatro anos do governo Lula, o menor índice de execução, apesar da importância que tem essa questão para a maioria da população brasileira no que diz respeito ao combate às desigualdades
detidamente essa política permite que seja tomada como exemplo. O nível de execução de programas e ações a cargo do Ministério do Meio Ambiente esteve em torno de 55% dos recursos autorizados. Ou seja, em 2006, dos R$2,39 bilhões autorizados foram gastos somente R$1,32 bilhões. No caso dos programas e ações referentes à Biodiversidade e Florestas, temos um quadro que explica por que a execução total da função ficou tão abaixo do que se poderia esperar, dada
apesar da importância
a importância do tema. O Programa Amazônia
que tem essa questão para a maioria da popula-
Sustentável deixou de investir, em 2006, R$
ção brasileira no que diz respeito ao combate às
35,30 milhões, o equivalente a 83.54% do to-
desigualdades. Ressalta-se a importância que tem
tal autorizado. O Programa Proteção de Terras
o saneamento básico no controle de doenças
Indígenas deixou de investir R$ 3,60 milhões,
causadas principalmente pelo uso de água con-
o equivalente a 69.30% do autorizado. O Pro-
taminada. Um bom investimento em saneamen-
grama Áreas Protegidas do Brasil deixou de in-
to repercute positivamente nos gastos com saú-
vestir R$ 13,70 milhões, o equivalente a 24.19%
de. No entanto, não podemos esquecer dos re-
do valor autorizado. O Programa Conservação,
cursos que a União investe, a partir de suas em-
Uso
presas (Caixa Econômica Federal, principalmen-
Biodiversidade deixou de investir R$ 14,58 mi-
te), no financiamento de obras de saneamento.
lhões, o equivalente a 26.26% do autorizado
Só que esses são recursos fora do orçamento fis-
para 2006. Por fim, destacamos o Programa
cal e da seguridade, chamados de parafiscais,
Proambiente, que deixou de investir R$ 1 mi-
sobre os quais a sociedade civil não tem acesso
lhão, o equivalente a 26.53% do autorizado.
Sustentável
e
Recuperação
da
às informações. Também não há transparência
Ainda no âmbito da função Gestão Ambiental
sobre o montante aplicado pelas estatais como
encontram-se programas e ações a cargo dos
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Orçamento T abela 4
Execução Orçamentária da União (Orçamento Fiscal e da Seguridade Social) por Função - somente investimento (GND 4) (exceto refinanciamento da dívida pública) GND Legislativa Judiciária Essencial à justica Administração Defesa nacional Seguranca pública Relações exteriores Assistência social Previdência social Saúde Trabalho Educação Cultura Direitos da cidadania Urbanismo Habitação Saneamento Gestão ambiental Ciência e tecnologia Agricultura Organização agrária Indústria Comércio e serviços Comunicações Energia Transporte Desporto e lazer Encargos especiais TOTAL
Dotação Inicial
Autorizado
Empenhado
267.230.958,00 591.768.333,00 112.252.794,00 567.313.118,00 1.937.955.470,00 570.703.073,00 39.506.376,00 216.590.284,00 198.986.183,00 3.234.312.761,00 45.922.717,00 1.120.494.654,00 130.643.311,00 197.797.475,00 2.132.722.658,00 181.869.271,00 116.062.383,00 1.208.716.749,00 600.114.817,00 709.959.981,00 597.289.371,00 93.857.450,00 907.727.030,00 110.035.594,00 21.802.675,00 4.737.311.735,00 464.938.296,00 127.003.436,00 21.240.888.953,00
262.580.958,00 640.565.916,00 148.359.559,00 727.308.125,00 2.348.318.957,00 854.637.138,00 39.506.376,00 203.600.940,00 208.164.288,00 3.316.729.809,00 54.494.109,00 1.349.736.722,00 148.146.603,00 365.529.830,00 2.287.020.927,00 1.066.161.771,00 116.062.383,00 1.168.997.625,00 1.058.330.657,00 747.807.532,00 638.743.899,00 101.564.996,00 1.337.867.030,00 120.311.424,00 26.715.278,00 6.198.310.066,00 572.903.496,00 47.543.436,00 26.156.019.850,00
76.295.135,80 559.824.498,51 117.967.891,58 584.465.773,40 1.815.323.557,87 609.380.851,82 28.472.549,00 168.272.154,84 114.911.261,80 2.159.420.388,72 44.315.403,67 1.038.899.564,61 115.610.362,79 314.600.415,42 1.583.714.780,66 1.022.034.883,60 39.732.401,87 558.961.082,16 932.608.351,11 495.027.177,56 511.999.591,65 62.190.779,86 1.125.930.241,65 40.745.051,94 17.176.614,62 4.992.965.013,77 436.163.548,76 39.633.414,40 19.606.642.743,44
Liquidado (Subelemento) 76.295.135,80 559.824.498,51 117.967.891,58 584.465.773,40 1.815.323.557,61 609.380.851,82 28.472.548,97 168.272.154,84 114.911.261,80 2.159.420.388,72 44.315.403,67 1.038.899.564,61 115.610.362,79 314.600.415,42 1.583.714.780,66 1.022.034.883,60 39.732.401,87 558.961.082,16 932.608.351,10 494.996.056,46 511.999.591,65 62.190.779,86 1.125.930.241,65 40.745.051,94 17.176.614,62 4.992.965.013,77 436.163.548,75 39.633.414,40 19.606.611.622,03
% da Execução (Liq./Aut.) 29,06% 87,40% 79,51% 80,36% 77,30% 71,30% 72,07% 82,65% 55,20% 65,11% 81,32% 76,97% 78,04% 86,07% 69,25% 95,86% 34,23% 47,82% 88,12% 66,19% 80,16% 61,23% 84,16% 33,87% 64,30% 80,55% 76,13% 83,36% 74,96%
Fonte: Siga Brasil/ Elaboração: INESC *Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL. **Os valores são os mesmos do dia 21/01/2007, data em que o SIAFI fechou o Orçamento de 2006.
Ministérios de Minas e Energia e de Integração
am ter avançado mais, caso os recursos autori-
Nacional. O primeiro, encarregado de um úni-
zados tivessem sido aplicados. A título de exem-
co programa de zoneamento ecológico-econô-
plo, tivemos a aprovação de duas leis: uma que
mico, só liquidou 5,26% do montante de recur-
consolida os limites da Mata Atlântica e outra
sos autorizados. Já os programas a cargo do Mi-
que cria a Gestão de Florestas Públicas.
nistério de Integração Nacional fecharam o ano com uma execução em torno de 45,07%.
Também foi registrada uma diminuição da taxa de desmatamento na região Amazônia da ordem de
No entanto, há que registrar vários avanços
30%, um pouco abaixo dos 31% registrados em
obtidos no desenvolvimento da política
2004/2005, o que indica uma certa estagnação no
socioambiental: alguns independem da aplica-
combate à destruição da floresta amazônica. Ressal-
ção de recursos orçamentários e outros poderi-
ta-se, ainda, a aprovação, pela Comissão Nacional
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Execução Orçamentária da União (Orçamento Fiscal e da Seguridade Social) por Função** (exceto refinanciamento da dívida pública) GND Função Legislativa Judiciaria Essencial a justica Administracao Defesa nacional Seguranca publica Relacoes exteriores Assistencia social Previdencia social Saude Trabalho Educacao Cultura Direitos da cidadania Urbanismo Habitacao Saneamento Gestao ambiental Ciencia e tecnologia Agricultura Organizacao agraria Industria Comercio e servicos Comunicacoes Energia Transporte Desporto e lazer Encargos especiais Reserva de contingencia TOTAL
Dotação Inicial Dotação Inicial 4.707.766.082,00 13.879.244.732,00 3.161.614.403,00 16.588.132.069,00 16.021.404.619,00 3.439.681.065,00 1.455.132.148,00 21.282.618.149,00 202.455.072.353,00 40.497.699.395,00 13.473.273.860,00 17.648.843.815,00 641.950.605,00 961.983.848,00 2.699.243.972,00 635.155.521,00 153.822.898,00 2.248.901.699,00 3.598.639.573,00 10.411.277.145,00 4.012.082.643,00 2.300.809.260,00 3.411.848.207,00 621.472.613,00 730.479.719,00 7.638.171.715,00 885.977.751,00 399.857.991.247,00 27.811.521.604,00 823.231.812.710,00
Autorizado Autorizado 5.103.597.310,00 14.714.420.927,00 3.198.671.593,00 11.927.156.092,00 17.712.361.711,00 4.378.220.541,00 1.502.008.846,00 22.597.133.735,00 213.477.195.426,00 42.291.360.385,00 16.746.608.990,00 20.437.664.406,00 691.905.449,00 1.198.251.802,00 3.059.220.745,00 1.519.137.220,00 155.972.268,00 2.377.919.682,00 4.222.284.572,00 13.375.511.897,00 4.705.359.331,00 2.400.932.679,00 3.652.421.879,00 635.319.319,00 563.637.917,00 9.023.579.207,00 1.018.997.605,00 450.423.523.125,00 22.477.821.486,00 895.588.196.145,00
Empenhado Empenhado 4.759.880.270,28 14.526.955.110,05 3.072.330.872,22 11.076.242.278,57 16.848.086.084,26 3.911.897.956,84 1.396.888.122,91 21.554.576.956,23 212.965.455.189,65 40.577.223.418,99 16.553.771.315,86 19.666.989.873,97 581.010.676,67 983.057.589,84 2.151.107.768,93 1.166.966.883,60 56.282.718,46 1.609.486.885,70 3.818.015.379,31 10.149.205.768,88 4.249.062.773,66 2.066.868.254,56 2.791.825.066,61 478.531.725,87 449.316.661,75 6.964.821.736,49 737.740.827,10 401.714.954.078,87 0,00 806.878.552.246,13
Liquidado Liquidado 4.759.880.270,28 14.526.955.110,05 3.072.330.872,22 11.076.242.278,59 16.848.086.083,66 3.911.897.956,84 1.396.888.122,55 21.554.576.207,71 212.965.455.189,65 40.577.223.418,98 16.553.771.315,86 19.666.989.724,31 581.010.676,66 983.057.589,84 2.151.107.768,93 1.166.966.883,60 56.282.718,46 1.609.486.585,70 3.818.015.379,23 10.148.921.481,41 4.249.062.773,66 2.066.868.254,55 2.791.825.066,63 478.531.725,87 449.316.661,75 6.964.821.736,49 737.740.827,09 401.714.954.078,83 0,00 806.878.266.759,40
% da Execução % da Execução 93,27% 98,73% 96,05% 92,87% 95,12% 89,35% 93,00% 95,39% 99,76% 95,95% 98,85% 96,23% 83,97% 82,04% 70,32% 76,82% 36,09% 67,68% 90,43% 75,88% 90,30% 86,09% 76,44% 75,32% 79,72% 77,18% 72,40% 89,19% 0,00% 90,09%
Fonte: Siga Brasil/ Elaboração: INESC *Não estão contemplados nesta tabela os valores referentes ao orçamento das empresas estatais, pois essa informação não está disponível na base de dados do SIGA BRASIL. **Dados atualizados em 21/01/2007
de Biodiversidade, de um conjunto de metas para
dente Lula lançou o Programa de Aceleração do
que o Brasil reduza a perda de sua biodiversidade
Crescimento (PAC), mostrando o esforço de in-
até o ano de 2010. Espera-se que essa medida
vestimento do Governo para os próximos anos,
tenha impacto na elaboração do próximo Plano
associado à presença da iniciativa privada. A tabe-
Plurianual (2008-2011).
la 4 mostra como os recursos de investimento fo-
O discurso que dominou os debates, principal-
ram alocados segundo as funções no ano de 2006.
mente do segundo turno das eleições presidenci-
A julgar por esse desempenho, muito esforço terá
ais de 2006, ressaltou a necessidade de investimen-
que ser feito nos anos seguintes.
to para promoção do crescimento do país. No iní-
Como já foi dito, esse é o GND com a menor
cio do seu segundo mandato, em 2007, o presi-
alocação de recursos - R$ 26 bilhões -, e com o
6
abril de 2007
Orçamento T abela 6
Número de programas de acordo com o percentual de execução orçamentária da União de 2006 (exceto refinanciamento da dívida pública) % de execução dos programas mais de 90% 75% a < 90% 60% a < 75% 45% a < 60% 30% a < 45% 15% a < 30% 0% a < 15% TOTAL
` Nº de programas
em 14/11/2006 Nûmero de programas sobre o total
Nº de programas
em 21/01/2007 Nûmero de % de sobre o total
5 34 49 56 76 54 65 339
1,47% 10,03% 14,45% 16,52% 22,42% 15,93% 19,17% 100,00%
127 99 50 30 14 9 10 339
37,46% 29,20% 14,75% 8,85% 4,13% 2,65% 2,95% 100,00%
Fonte: SIGA BRASIL/ Elaboração: INESC
menor índice de execução dentre todos os Gru-
vestimento do governo é fundamental para o
pos de Natureza de Despesa. Além de serem as
bom desempenho dessas políticas. Vale lembrar
funções que apresentam menor nível de liqui-
que, até junho de 2006, essa mesma tabela mos-
dação, Saneamento e Gestão Ambiental conti-
trava um baixíssimo nível de execução geral:
nuam ganhando em
2,93%2, o que demonstra que os investimentos
baixa execução quando se trata de recursos específicos para investimento. Só que agora, ganharam a companhia das funções Legislativa e de Comunicações. No caso da função Legislativa, nada a admirar, pois suas despe-
A realidade da execução dos programas em 2006 segue essa lógica de concentração dos gastos no final do ano. Até meados de novembro, somente cinco programas alcançaram a marca de mais de 90% dos recursos liquidados
foram maciçamente realizados no segundo semestre. Os dados contidos na tabela 6 reforçam essa antiga questão da execução dos programas e ações se concentrarem no final do ano. Além de ocasionar um sério problema de gestão, essa política de contingenciar recursos no início do ano tem o claro objetivo de garantir a realização de superávit primário, reserva que assegura o pagamento de parcela dos serviços da dívida
sas são tipicamente de
pública e que sinaliza aos credores as boas in-
manutenção ou custeio das duas Casas
tenções do governo de economizar.
Legislativas. Mas, no caso das outras três – Sa-
A realidade da execução dos programas em
neamento, Gestão Ambiental e Comunicações
2006 segue essa lógica de concentração dos gas-
-, era de se esperar um maior nível de execução,
tos no final do ano. Até meados de novembro,
na medida em que, por características próprias
somente cinco programas alcançaram a marca
de cada uma dessas funções, a capacidade de in-
de mais de 90% dos recursos liquidados. Em
2
Ver Nota Técnica nº 111, de setembro de 2006, disponível no sítio www.inesc.org.br
abril de 2007
7
T abela 7
Execução da LOA 2006* e Restos a Pagar até 21/02/2007 (exceto refinanciamento da dívida pública) Autorizado Empenhado
2006 895.588.196.145,00 806.878.552.246,13
2007 -
Liquidado (subelemento) Pago RP Inscrito (não-proc + proc) RP Não-Processado Inscrito RP Processado Inscrito RP Pago (não-proc + proc) RP Não-Processado Pago RP Processado Pagoi RP Não-Proc Insc. Outros Exercícios RP Rocessado Cancelado RP Não-Processado Cancelado
806.878.266.759,40 767.724.198.376,98 36.790.693.020,13 31.944.186.793,54 4.846.506.226,59 21.110.585.674,88 18.028.387.398,39 3.082.198.276,49 2.189.567.456,42 896.120.610,00 12.133.979.295,43
41.501.009.802,57 36.258.607.512,68 5.242.402.289,89 7.686.386.760,34 5.667.575.458,62 2.018.811.301,72 2.483.337.566,54 66.504.486,09 807.308.105,26
Etapas da execução da LOA 2006
Restos a Pagar**
Fonte: Senado/Siga Brasil; Elaboração: INESC * Execução relativa ao “Orçamento Fiscal e da Seguridade Social”. Não inclui a execução do orçamento de investimentos das Estatais, já que não há banco de dado do governo sobre tal informação aberto para consulta. ** Os “restos a pagar” no exercício financeiro de 2006 advêm de exercícios anteriores. Já as rubricas “liquidadas e não pagas” da LOA 2006, de acordo com a Lei 4.320/67, são pagas a partir do exercício 2007, na modalidade de “restos a pagar processados”. Já aqueles empenhos da LOA 2006 em que a liquidação não foi finalizada nesse exercício, se não cancelados e inscritos em “restos a pagar”, podem ser executados sob a classificação “restos a pagar não-processados”.
janeiro de 2007, passados 67 dias desde 14 de
Vejamos. Uma coisa são as despesas executa-
novembro (tabela 6), verifica-se que existem 127
das (liquidadas), nos casos em que só faltou con-
programas nessa mesma faixa de execução. O
cluir o pagamento. Essa é uma parte das rubri-
mesmo acontece na faixa de menor nível de li-
cas, obras, serviços e equipamentos que são ins-
quidação. Nesse mesmo período de tempo, os
critos em restos a pagar: estão concluídos no ano
65 programas que apresentavam até 15% de
em que foram previstos pela lei orçamentária,
execução foram reduzidos para 10 programas.
mas o seu pagamento só acontece no exercício
É foi um período de tempo bastante curto para
seguinte, por isso passam a fazer parte dos “res-
se pensar que tais obras ou serviços foram liqui-
tos a pagar processados”.
dados dentro dos melhores padrões de gestão
Já quando às rubricas, às obras, aos serviços e
pública. Sabe-se que esses processos incluem, na
equipamentos que não foram concluídos, a Lei
maioria das vezes, mecanismos complexos de li-
4.320/64 prevê que eles sejam incluídos em “res-
citação - e portanto, demorados -, para que se-
tos a pagar não-processados”. No entanto, mes-
jam aceitos pela administração pública.
mo sem a conclusão, as obras e serviços são inclu-
Mas, por que será que a execução dá um “sal-
ídos também na categoria “liquidados”, ainda que
to” em tão pouco tempo? De repente (no final
sem sustentação legal. Quando restos a pagar não-
do ano), a administração pública se torna
processados são inseridos na categoria “liquida-
supereficiente? Tinham ficado de fora despesas
dos”, há um falseamento da realidade do que re-
finalizadas, mas não contabilizadas? Ou está acon-
almente foi executado pelo governo, pois não se
tecendo algo fora do que nossa legislação prevê?
sabe se realmente serão liquidados, se a despesa
8
abril de 2007
Orçamento G ráfico 1
Resultados nominal e primário do Setor Público Consolidado 6,00 -3,89
4,00 -3,46
-4,25
-4,59
-4,83
90,00 80,00 70,00
-3,64
% do PIB
% do PIB
Dívida líquida do Setor Público Consolidado
-4,32
2,00 0,00 -2,00 -3,61
-3,28
-3,57
-2,67
-4,00 -6,00
G ráfico 2
-4,58 Dez00
Dez01
Dez02
64,60
Resultado Nominal
Dez04
50,00 40,00
76,94
71,91
74,66
72,87
48,78
52,03
Dez00
Dez01
55,50
57,18
51,67
51,49
49,97
Dez02
Dez03
Dez04
Dez05
Dez06
30,00 20,00
-3,35
10,00 0,00
Dez05
71,36
60,00
-5,08 Dez03
70,55
Dívida Pública do Setor Público Consolidadeo
Dez06
Resultado Primãrio
Dívida Bruta do Governo Federal
Fonte: Banco Central
Fonte: Banco Central
será executada. Mostra-se um dado de execução
dos R$ 807,3 milhões dos recursos inscritos em
que não corresponde à realidade. Esse fato pode
restos a pagar não-processados.
explicar, em boa medida, a aparente agilidade na
São Paulo publicou uma série de matérias3, nas quais
execução das ações governamentais no final do ano. O sistema Siga Brasil mostra que, dos recursos alocados na Lei Orçamentária Anual (LOA) 2006, foram inscritos em restos a pagar não-processados R$
Durante o ano de 2006, o Jornal O Estado de
O ano eleitoral influenciou também o comportamento do governo com relação aos recursos contingenciados. Ainda no primeiro semestre, observouse uma alta quantia de recursos liberados
destaca que os números apresentados pelo governo sobre os gastos com investimentos estão inflados. Passaram por um processo de maquiagem que tem o ano eleitoral como justificativa. E ainda são apresentados os avanços nos gastos com investimentos como uma prova de que o país tem tudo para crescer com mais intensidade num futuro próximo. A reportagem do citado jornal encontrou exatamente o cerne da questão no que chamam de “liquida-
36,2 bilhões, ou seja,
ção forçada”, ou seja, liquida artificialmente todos
esse montante de recursos consta do total de des-
os empenhos realizados no período anterior. É uma
pesas liquidadas. Porém, não se tem nenhuma
ilegalidade que precisa ser sanada.
certeza de que serão realmente liquidados e pa-
O ano eleitoral influenciou também o compor-
gos em 2007. E trata-se de uma quantia nada
tamento do governo com relação aos recursos
desprezível, pois é muito maior do que o volu-
contingenciados. Ainda no primeiro semestre,
me alocado somente no GND Investimentos.
observou-se uma alta quantia de recursos libera-
Até fevereiro de 2007, já tinham sido cancela-
dos, o que superou em muito na comparação com
3
4
Ver matérias: Planalto ajeita números e infla investimento ( publicada em 23/01/2006); Governo investe menos do que divulga ( publicada em 5/07/2006) e Contas de faz de contas (publicada em 9/07/2006) Ver Nota Técnica nº 101, de setembro de 2005, disponível no sítio do Inesc: www.inesc.org.br
abril de 2007
9
anos anteriores.4. Da quantia total contingenciada
lação saiu de 57,18% para 49,97%. Parte da re-
em maio, R$ 14,2 bilhões, o governo só liberou
dução da relação dívida/PIB se deve ao cresci-
algo em torno de R$ 7 bilhões. Nos decretos de
mento, ainda que baixo, do Produto Interno Bru-
contingenciamento, fica evidente a vinculação que
to. Aliás, dados publicados pelo IBGE, no início
existe entre a retenção de recursos e o alcance da
de 2007, mostram que o crescimento do PIB fi-
meta de superávit primário. A não-liberação total
cou em 2,9% em 2006, acima apenas do Haiti,
dos recursos também reforça o caixa para o cum-
mas muito aquém de alguns países latino-ameri-
primento dessa meta.
canos e abaixo da média mundial.
Com relação ao superávit primário para o setor público consolidado, o resultado em 2006 foi diferente com relação aos outros anos do governo Lula. Desde o primeiro ano, 2003, a taxa prevista em relação ao Produto Interno Bruto (PIB) foi aumentada dos 3,75% previstos
pelo
A taxa SELIC, apesar de ter sido reduzida durante o ano de 2006, continuou com o troféu da mais alta taxa de juros praticada no mundo. Como o perfil da dívida ainda apresenta forte vinculação à taxa SELIC, e o seu ritmo de redução é muito lento, verifica-se um aumento do estoque da dívida pública
governo
No entanto, o estoque da dívida líquida aumentou de R$ 913 bilhões, em 2003, para R$ 1,06 trilhão em 2006. Esse crescimento se explica, em parte, porque a taxa SELIC (taxa básica de juros), apesar de ter sido reduzida durante o ano de 2006, continuou com o troféu da mais alta taxa de juros praticada no mundo. Como o perfil da dívida ainda apresenta forte vinculação à taxa SELIC, e o seu ritmo de redução é muito lento, verifica-se um aumento do estoque da dívida pública. Como já citada, a tabela 1, que trata dos Grupos de Natureza de Despesa (GND), nos
Fernando Henrique para 4,25%. Na seqüência,
mostra que, no primeiro ano do governo Lula,
as Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs)
o percentual de liquidação de recursos para a
mantiveram a previsão nesse mesmo patamar. Na
amortização da dívida foi o maior do período
prática, esse patamar foi sempre superado ao lon-
(92%). Em 2004, ficou em 85,80%; em 2005,
go dos anos. Em 2003, ficou nos 4,25% previs-
caiu para 71,66%; e em 2006, voltou a subir
tos; em 2004, foi de 4,59%; em 2005, ficou em
para 87,45%.
4,83%; e em 2006, baixou para 4,32%. Como
Já o GND de pagamento de juros e encargos
se vê no gráfico 1, houve uma queda na econo-
da dívida teve, em 2006, o seu maior percentual
mia que o país fez para pagar sua divida públi-
de execução, ou seja, em torno de 84%. Nos
ca. Mas a meta prevista na LDO continuou sen-
anos anteriores, o índice foi de 70%, em 2003;
do superada.
no ano seguinte baixou para 63%; e em 2005
O resultado, em termos de redução da rela-
ficou em pouco mais de 81%.
ção dívida/PIB, foi de 51,49% em 2005; para
Em 2006, o GND de pagamento dos juros e
49,97%, em 2006, conforme se pode ver no grá-
encargos da dívida foi o segundo maior consu-
fico 2. Nos quatro anos de governo Lula, essa re-
midor de recursos, perdendo somente para o
10
abril de 2007
Orçamento
Grupo de Outras Despesas Correntes, que in-
no primeiro semestre quanto no período eleitoral,
clui a Previdência Social, função esta que rece-
principalmente, no segundo turno das eleições pre-
be e executa o maior volume de recursos do or-
sidenciais, de que era urgente diminuir os gastos
çamento da União.
públicos para que o país pudesse crescer, carece de maior aprofundamento. O receio das elites conser-
Considerações finais
vadoras era de que, com o aumento dos gastos soci-
A reflexão sobre os números da execução orçamentária de 2006 revela que o segundo semestre concentrou boa parte da liberação de recursos para a execução de programas e
Como último ano do primeiro mandato do presidente Lula, 2006 apresentou o maior índice de execução global do orçamento da União
ais, poderia não sobrar recursos para sustentar o modelo que aí está. No entanto, o que os números mostram é que as metas fiscais foram cumpridas e que o aumento real do salário mínimo não colocou em risco a continuidade do modelo que vem sendo seguido há décadas. A percepção, por parte da elite, é a de que a continuidade desse modelo que
ações governamentais.
superalimenta a valorização financeira só poderá ter
Esse fato implicou na necessidade de que boa
continuidade se, cada vez mais, o Estado for capaz
parte dos recursos previstos fosse inscrita em
de cortar gastos, inclusive sociais.
restos a pagar, sendo que o maior volume desses
A disputa no segundo turno apontava para
recursos, ainda que não estivessem liquidados,
dois projetos de país, com perspectivas diferen-
fossem considerados como tal. A confiabilidade
ciadas. O crescimento era visto ou como um
dos dados e informações divulgados é precária
problema de gestão com forte redução dos gas-
e o cumprimento da lei e a transparência se fa-
tos, ou como desenvolvimento com justiça soci-
zem mais do que necessárias.
al. Agora, já no início do segundo mandato do
Como último ano do primeiro mandato do
presidente Lula, com o lançamento do Progra-
presidente Lula, 2006 apresentou o maior ín-
ma de Aceleração do Crescimento (PAC), pelo
dice de execução global do orçamento da União.
menos uma questão fica evidente: permanece a
Foi o ano em que os gastos com benefícios vin-
divisão entre crescimento econômico e desen-
culados ao salário mínimo tiveram um aumento
volvimento social. O PAC não trata, em nenhum
considerável. Foi também o ano em que os re-
momento, das questões sociais: somente prevê
cursos alocados na função Previdência Social su-
recursos para investimentos em obras, principal-
plantaram os recursos destinados ao pagamento
mente de infra-estrutura.
de juros e encargos da dívida.
A mídia começa a noticiar que será ainda lan-
Por outro lado, o cumprimento da meta de supe-
çado o PAC Social. Essa situação já começa er-
rávit primário guiou a liberação de recursos, orien-
rada, pois separa o social do econômico, privile-
tando o maior contingenciamento do período. Ou
giando o último. A história do país tem mostra-
seja, observa-se a mesma política fiscal adotada des-
do que não basta crescer economicamente: há
de o inicio do governo. A discussão ocorrida tanto
que se incluir nas propostas de desenvolvimen-
abril de 2007
11
to as questões do combate às desigualdades so-
mas são vistos como importantíssimos para se al-
ciais e a garantia de direitos. Senão, continua-
cançar o objetivo de ter as receitas batendo exata-
remos a sofrer as mazelas de uma das sociedades
mente com as despesas. Fica o desafio de enfren-
mais desiguais do mundo.
tar mais esse ataque aos direitos de cidadania.
Além disso, constam ameaças a direitos que
Não se pode deixar-se enganar e achar que o
têm merecido atenção dos movimentos sociais
segundo mandato do presidente Lula trouxe al-
organizados. A criação, no âmbito do PAC, do
guma tranqüilidade àqueles que lutam pela de-
Fórum Nacional de Previdência Social; a restri-
mocracia, pelos direitos e pelo fim das desigual-
ção ao aumento dos gastos com pessoal e encar-
dades. A disputa se acirra a cada momento e os
gos no orçamento da União; a flexibilização das
desafios crescem. Não se pode deixar na mão dos
exigências para as licenças ambientais para a cons-
nossos representantes o destino da maioria da po-
trução de obras; dentre outras. A criação do
pulação e do projeto de desenvolvimento que a
Fórum nos leva a ficar atentos com relação a uma
ela interessa. A reforma política do sistema de
possível segunda reforma da previdência, que
poder no país precisa acontecer para que se te-
equacione o tão propalado e questionado déficit
nha maior participação da sociedade nas decisões
previdenciário. Enfim, apesar de que um deter-
políticas e econômicas. Essa é a pauta do momen-
minado projeto político tenha ganho as eleições,
to: fortalecer os mecanismos da democracia dire-
a disputa continua, o que exige de nós, movimen-
ta e participativa, como forma de questionar o
tos sociais, mais vigilância e disposição para lutar
poder secular das elites conservadoras do país. Já
pela garantia e implementação de direitos.
estão em discussão, no Congresso Nacional, pro-
Os setores ligados aos interesses do mercado
postas para tornar mais efetivo o preceito consti-
continuam na batalha pelos recursos do Esta-
tucional do exercício de poder diretamente pelo
do, ou seja, pelos recursos que este arrecada
povo, por meio de plebiscitos, referendos e pro-
dos cidadãos e cidadãs. Não é por outro moti-
jetos de iniciativa popular. Aperfeiçoar esses me-
vo que metade do orçamento é gasta com o
canismos significa uma repartição mais democrá-
refinanciamento da dívida pública e outro tan-
tica do poder no país.
to com juros e encargos dessa mesma dívida. E a dívida continua crescendo graças às exorbitantes taxas de juros que diminuem em ritmo de tartaruga. Nada melhor para esses setores do que uma segunda reforma da previdência, com o prolongamento do prazo ou até o aumento da Desvinculação das Receitas da União (DRU). A
Participaram desta edição: os/as assessores/as Eliana Graça, Ricardo Verdum; o assistente Lucídio Bicalho; e as estagiárias Luiza Helena, Maria Paz Josetti
ameaça do déficit nominal zero permanece nas discussões sobre redução de gastos e esses dois te12
abril de 2007