20 Ano VI • nº 20 • outubro de 2005
E D I TOR I A L
Problemas antigos
A
s alterações promovidas pelo projeto de revisão do Plano Plurianual 2004/2007, relativas à política do governo federal voltada para a educação de crianças e adolescentes, tiveram como objetivo enfrentar problemas antigos no Brasil: a falta de vagas, a baixa qualidade de ensino e a baixa permanência de alunos e alunas na escola. Ao que tudo indica, no entanto, essas alterações estão longe de representar uma solução efetiva dessas questões. Esta publicação analisa os reflexos do projeto de revisão do Plano Plurianual 2004/ 2007 na política de educação de crianças e adolescentes. Com este estudo, o Instituto de Estudos Socioeconômicos – Inesc - finaliza o mapeamento de políticas voltadas para esses segmentos, iniciado com o boletim Orçamento & Política da Criança e do Adolescente nº 19, disponibilizado no site www.inesc.org.br O objetivo desta edição é fornecer subsídios para que os diversos atores políticos do campo democrático da sociedade civil possam exercer o controle social sobre as mudanças implementadas nas políticas governamentais voltadas para crianças e adolescentes, na área de educação. O Inesc, em parceria com a KNH, espera, assim, dar a sua contribuição para a construção de um país mais justo, equânime e democrático.
www.inesc.org.br
Publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc
A educação infantojuvenil no Brasil Os programas e as ações do PPA 2004/2007 estão distribuídos em seis dimensões: social, econômica, regional, ambiental, cultural e democrática, articuladas em torno de três megaobjetivos: inclusão social e redução das desigualdades; crescimento com geração de trabalho, emprego e renda ambientalmente sustentáveis e redutores das desigualdades sociais; e promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da democracia. O PPA da área de educação do governo federal vincula-se a esses três megaobjetivos, na medida em que a redu-
ção das desigualdades sociais, a qualificação dos trabalhadores e a expansão da cidadania passam, obrigatoriamente, por uma política estrutural de educação. Para efetivar essa política, foram elaborados programas e ações visando novas formas de expansão. A partir de 2005, os problemas e objetivos relacionados aos níveis e às modalidades de ensino ganharam programas específicos. A formulação do PPA de revisão (Lei n 10933, de 11/08/04) tem por objetivo o modelo de transversalidade dos programas. Assim, cada programa é composto por diversas ações tanto do Ministério da Educação quanto de outros ministérios, voltadas para o enfrentamento dos problemas comuns. No entanto, a sua revisão possibilitou uma maior concentração na consecução dos objetivos propostos dos níveis de ensino, sem perder o seu caráter transversal. A educação na revisão do PPA A revisão do PPA 2004/2007 incorporou cinco novos programas finalísticos e eliminou três outros, sendo a maioria de suas ações redirecionadas, finalizando com 12 programas. Isso pode ser conferido na tabela 1 (p. 3). A revisão propôs uma significativa reestruturação quanto ao formato, na medida em que permite uma melhor visualização dos problemas enfrentados e objetivos almejados por cada nível e modalidade de ensino em todos os programas, especialmente os voltados para crianças e adolescentes, alvo de nossa análise. Mesmo com a exclusão de alguns programas1, determinadas ações foram redirecionadas para outros programas, como estratégia para alcançar as metas propos1
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tas. Isso é importante para o processo de monitoramento das políticas, pois permite visualizar a sua evolução histórica para o cumprimento de metas estabelecidas. Com a aprovação da proposta de revisão, a partir de 2005 foram incorporados à política de educação novos programas voltados à educação especial, ao ensino fundamental e ao ensino médio, que correspondem a uma parte das políticas educacionais voltadas para crianças e adolescentes. A absurda distância que separa as oportunidades sociais entre pessoas ricas e pobres, brancas e negras, dos sexos feminino e masculino, etc, é uma característica marcante da sociedade brasileira. Essa desigualdade se manifesta de forma perversa no meio escolar, na medida em que reforça a discriminação sofrida por diversos grupos sociais como mulheres, negros/ as, indígenas, GLBT2, além de naturalizar a participação diferenciada desses grupos devido à defasagem idade-série. Com o intuito de tentar enfrentar essa realidade, foi estruturado o programa Educação para a Diversidade e Cidadania, a partir de ações que congregam esforços para uma maior integração entre o aluno, o professor e a comunidade. O foco estabelecido é o respeito à diversidade no espaço escolar e na oportunidade de acesso e permanência na escola de grupos socialmente desfavorecidos. Seguindo o preceito da inclusão social de parte da população brasileira, foram mantidas as ações educativas para populações específicas como indígenas e negros/as remanescentes de quilombos. Essas ações fazem parte dos programas Brasil Quilombola3, Identidade Étnica
É importante ressaltar que, no caso de exclusão dos programas, não necessariamente são excluídas suas ações. Muitas delas podem ser alocadas em outros programas para auxiliar a obtenção dos objetivos e metas traçados pelo governo. Gays, lésbicas, bissexuais e transgêneros.
Orçamento & Política da Criança e do Adolescente: uma publicação trimestral do INESC – Instituto de Estudos Socioeconômicos, em parceria com a Kinder Not Hilfe. Tiragem: 1,5 mil exemplares. INESC - End: SCS – Qd, 08, Bl B-50 - Sala 435 Ed. Venâncio 2000 – CEP. 70.333-970 – Brasília/DF – Brasil – Tel: (61) 3212 0200 – Fax: (61) 3212 0216 – E-mail: protocolo@inesc.org.br – Site: www.inesc.org.br. Conselho Diretor: Caetano Araújo, Eva Faleiros, Fernando Paulino, Gisela de Alencar, Iliana Canoff, Nathalie Beghin, Paulo Calmon, Pe. Virgílio Uchoa, Pr. Ervino Schmidt. Colegiado de Gestão: Iara Pietricovsky, José Antônio Moroni. Assessores: Alessandra Cardoso, Caio Varela, Edélcio Vigna, Eliana Graça, Francisco Sadeck, Jair Barbosa Júnior, Luciana Costa, Márcio Pontual, Ricardo Verdum, Selene Nunes. Assistentes: Álvaro Gerin, Lucídio Bicalho. Instituições que apóiam o Inesc: Action Aid, CCFD, Christian Aid, EED, Fastenoffer, Fundação Avina, Fundação Ford, Fundação Heinrich Boll, KNH, Norwegian Church Aid, Novib, Oxfam e Solidaridad. Editora responsável: Luciana Costa (DRT 258/82) Esta publicação utiliza papel reciclado
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T abela 1 PPA 2004-2007 1060 - Brasil Alfabetizado Criar oportunidade de alfabetização a todos os jovens e adultos 1061 - Brasil Escolarizado Garantir, com melhoria de qualidade, o acesso e a permanência de todas crianças, adolescentes, jovens e adultos na Educação Básica 1070 - Democratização da Gestão nos Sistemas de Ensino Promover e fortalecer a gestão democrática nos estados e municípios, assegurando a implementação de forma contínua e eficaz das políticas educacionais em todos os níveis e modalidades de ensino com a adoção de novos mecanismos de participação e controle social 1062 - Democratizando o Acesso à Educação Profissional, Tecnológica e Universitária. Ampliar a oferta da educação profissional, tecnológica e da educação superior, com melhoria da qualidade, incorporando novos contingentes sociais ao processo de formação profissional, tecnológica e universitária, visando democratizar o acesso às oportunidades de escolarização, formação, trabalho e desenvolvimento humano, promovendo inclusão social a amplas camadas da população brasileira e contribuindo para reduzir as desigualdades regionais. 1065 - Educação na Primeira Infância Ampliar o atendimento à Educação Infantil de crianças de até 3 anos de idade 1066 - Escola Básica Ideal Oferecer atendimento integral e de qualidade em escolas de Educação Básica modelares e de referência 1075 - Escola Moderna Contribuir para a melhoria da qualidade do ensino, em todos os seus níveis e modalidades, por meio da oferta de práticas pedagógicas modernas, materiais didáticos atualizados, inovação tecnológica e infra-estrutura física e instrumental necessários à aprendizagem. 1067 - Gestão da Política de Educação Coordenar o planejamento e a formulação de políticas setoriais e a avaliação e controle dos programas na área da educação 1072 - Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação Oferecer oportunidades de capacitação e formação continuada aos professores, associadas a planos de carreira, cargos e salários, e promover acesso a bens culturais e a meios de trabalho.
e Patrimônio Cultural dos Povos Indígenas, o que vêm corroborar a tentativa de reduzir a exclusão e discriminação sofrida por essas populações, fortalecendo o mo3
PROPOSTA DE REVISÃO PPA 2004 –2007 1060 - Brasil Alfabetizado e Educação de Jovens e Adultos Garantir acesso e permanência de jovens e adultos a programas educacionais que visam atender as suas necessidades específicas de aprendizagem e formação. 1061 – Brasil Escolarizado Garantir o acesso e a permanência de todas as crianças e os adolescentes na Educação Básica, com melhoria de qualidade O programa foi excluído, no entanto parte de suas ações foi redimensionada para outros programas.
1062 - Democratizando o Acesso à Educação Profissional e Tecnológica Ampliar a oferta da educação profissional nos cursos técnicos de nível médio e superiores de tecnologia, com melhoria da qualidade, incorporando novos atores sociais ao processo de formação profissional, técnica e tecnológica visando democratizar o acesso às oportunidades de escolarização, formação, trabalho e desenvolvimento humano, promovendo inclusão social a amplas camadas da população brasileira e contribuindo para reduzir as desigualdades regionais 1065 – Desenvolvimento da Educação Infantil Ampliar o atendimento à Educação Infantil de crianças de até 6 anos de idade O programa foi excluído, no entanto parte de suas ações foi redimensionada para outros programas. O programa foi excluído, no entanto a totalidade de suas ações foi redimensionada para outros programas.
1067 - Gestão da Política de Educação Coordenar o planejamento e a formulação de políticas setoriais e a avaliação e controle dos programas na área da educação 1072 - Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação Básica. Oferecer oportunidades de capacitação e formação continuada aos professores, associadas a planos de carreira, cargos e salários, e promover acesso a bens culturais e a meios de trabalho. 1374 -Desenvolvimento da Educação Especial Assegurar, aos alunos com necessidades educacionais especiais, as condições de acesso e permanência com qualidade na educação brasileira, na perspectiva de impulsionar e fortalecer o atendimento desses alunos em classes comuns da Rede Regular de Ensino e de garantir a eles o atendimento pedagógico especializado. 1376- Desenvolvimento do Ensino Fundamental Assegurar o acesso e a permanência de todas as crianças e adolescentes no ensino fundamental, com melhoria de qualidade. 1377 – Educação para a Diversidade e Cidadania Combater as desigualdades étnico-racial, de gênero, orientação sexual, geracional, regional e cultural no espaço escolar. 1378-Desenvolvimento do Ensino Médio Garantir o acesso e a permanência de todos os adolescentes e jovens do ensino médio regular, com melhoria de qualidade.
delo de transversalidade ministerial. Esses programas são encontrados na tabela 2 (p. 4). Outra incorporação importante em termos de in-
O programa Brasil Quilombola (código 1336) é uma proposta incorporada pelo processo de revisão ao PPA 2004-2007. Na lei do PPA 2004-2007, o programa que abrigava essas ações era o 0172 - Cultura Afro-Brasileira.
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clusão social foi a formulação do programa Educação Especial. Mesmo contendo ações em programas diversos em 2004, e entendendo que a educação especial perpassa todos os níveis de ensino, a concentração de suas ações em um programa reforça esta política, na medida em que evidencia duas questões fundamentais - o acesso e a permanência desses alunos em classes comuns e o atendimento educacional especializado, que poderiam ficar dispersas em outros programas. Contudo, apesar da revisão do PPA, a educação inclusiva ainda é uma meta no Brasil, que precisa ser construída com responsabilidade, visando uma maior qualidade do ensino. Assim, ao concentrar em um mesmo programa a política de educação especial, o governo federal optou por uma maior focalização do gasto, deixando de
priorizar a universalização da política de educação. As ações de produção e disseminação de conhecimento, que antes incorporavam toda a educação inclusiva, com a revisão do PPA passaram a abordar somente a deficiência visual e auditiva. Outras ações também não refletem a política de educação inclusiva, como a ação Apoio à Aquisição de Veículos Escolares para Educação Especial, que está direcionada apenas às instituições de atendimento especializado, ressaltando como um dos maiores fatores de exclusão das pessoas com deficiência a impossibilidade de acesso às escolas públicas. O programa Educação Especial é apresentado na tabela 3 (p. 5). Prioridades para a educação O governo federal estabeleceu, para o quadriênio de 2004/2007, quatro prioridades a serem realizadas
T abela 2 PPA 2004-2007 Prog. Ação Descritor 1061 0946 Apoio à Educação Fundamental no Campo 1061 0925 Apoio ao Desenvolvimento de Atividades Educativas Complementares nos Municípios 1067 2272 Gestão e Administração do Programa
PROPOSTA DE REVISÃO Prog. Ação Descritor 1377 0946 Apoio à Educação no Campo 1377 09EL Apoio a Atividades Educacionais de Valorização da Diversidade no Espaço Escolar 1377 2272 Gestão e Administração do Programa 1377 4641 Publicidade de Utilidade Pública 1377 09CX Apoio a Projetos Educacionais Inovadores voltados à Educação para Diversidade e Cidadania. 1377 09HR Apoio a Distribuição de Material Didático - Pedagógico sobre educação para Diversidade e Cidadania 1377 09EM Apoio ao Desenvolvimento de Atividades Educacionais, Culturais e de Lazer em Escolas Abertas nos Finais de Semana. 1377 09HS Apoio a Qualificação de Professores em Educação para a Diversidade e Cidadania 1377 09CU Apoio à Valorização da Diversidade no Acesso e permanência na Universidade
Prog. 0172
Ação 0974
Prog. 1336
Ação 0974
0172
0945
1336
09CG
0172
0951
Descritor Apoio à Capacitação de Professores do Ensino Fundamental para Atuação nas Comunidades Remanescentes de Quilombos Apoio a Produção de Materiais Didáticos e Pedagógicos para o Ensino Fundamental em Escolas Situadas nas Comunidades Remanescentes de Quilombos Apoio a Reestruturação de Estabelecimentos Públicos de Educação Fundamental nas Comunidades Remanescentes de Quilombos
1336
09CJ
Prog. 0150 0150
Ação 0948 0970
Prog. 0150 0150
Ação 0948 0970
0150
6366
Descritor Apoio ao Ensino Fundamental Escolar Indígena Apoio a Distribuição de Material Didático para a Educação Indígena Capacitação de Professores para a Educação Fundamental Indígena
0150
09DX
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Descritor Apoio à Capacitação de Professores do Ensino Fundamental para Atuação nas Comunidades Remanescentes de Quilombos Apoio à Distribuição de Material Didático e Paradidático para o Ensino Fundamental em Escolas Situadas nas Comunidades Remanescentes de Quilombos Apoio à Ampliação e Melhoria da Rede Física Escolar nas Comunidades Remanescentes de Quilombos
Descritor Apoio ao Ensino Fundamental Escolar Indígena Apoio à Distribuição de Material Didático e Paradidático para a Educação Escolar Indígena Capacitação de Professores para a Educação Fundamental Indígena
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quanto às políticas públicas vinculadas à Educação: Combate ao analfabetismo absoluto e funcional; Universalização da educação básica (implantação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica - Fundeb); Reforma universitária; Expansão da educação profissional.
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Nesta publicação, iremos nos restringir às prioridades que se aplicam exclusivamente a crianças e adolescentes, isso é, às duas primeiras prioridades. Combate ao analfabetismo absoluto e funcional Em 2004, foi elaborado o programa Brasil Alfabetizado, com o objetivo de resolver um dos maiores problemas da população brasileira: o analfa-
betismo. A partir de 2005, com a proposta de revisão do Plano Plurianual - PPA, o programa passa a se denominar Brasil Alfabetizado e Educação de Jovens e Adultos. Na lei do PPA, aprovada em 2004, o programa Brasil Escolarizado estava voltado para o atendimento de jovens e adultos (população com idade igual ou superior a 15 anos), somente na fase inicial de alfabetização. A partir de 2005, de acordo com a revisão, o programa passa a atuar sobre esse fenômeno por meio de duas frentes: a primeira trata da mobilização para alfabetização inicial, enquanto a segunda estabelece instrumentos e mecanismos de continuidade do processo de educação daqueles que tardiamente estão ingressando ou reingressaram no sistema de ensino. Dados do IBGE mostram que, de um total de 119,6 milhões de jovens e adultos, um contingente
T abela 3 PPA 2004-2007 Prog. Ação Descritor 1075 0959 Apoio A Adequação De Prédios Escolares Para Educação Especial 1072 0977 Apoio A Capacitação De Professores E Profissionais Para Educação Especial
1075
6310
1061
6113
1061
6304
1061 1061
0511 6131
1061 - 6135 1061 1072 1061
6318 6319 6321
1061
6131
Distribuição De Equipamentos Para Educação Especial Distribuição de Material Didático para a Educação Especial Promoção Da Educação Especial Como Fator de Inclusão Escolar
Apoio ao desenvolvimento da Educação Especial Disseminação do Conhecimento sobre Educação Especial Distribuição de Material Especializado e de Livros e Textos no Sistema Braille Funcionamento do Instituto Benjamin Constant - IBC Capacitação de Profissionais para a área de Surdez Funcionamento do Instituto Nacional de Educação de Surdos Disseminação do Conhecimento da educação especial
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PROPOSTA DE REVISÃO Prog. Ação Descritor 1374 0959 Apoio à Adequação de Prédios Escolares para Educação Especial 1374 0977 Apoio à Capacitação de Professores e Profissionais para Educação Especial 1374 09DK Complementação ao Atendimento Especializado às Pessoas com Deficiência 1374 09EG Apoio à Distribuição de Equipamentos para Educação Especial 1374 09EH Apoio à Distribuição de Material Didático para a Educação Especial (PROG. 1374) 1374 09EI Educação Especial como Fator de Inclusão Escolar 1374
09FD
1374
09GL
1374 1374
8371 8433
1374
6135
1374 1374 1374
6318 6319 6321
1374
8243
1374
09HB
1374 1374
2272 4641
Apoio à Aquisição de Veículos Escolares para Educação Especial Capacitação de Gestores e Educadores para a Educação Especial Fortalecimento da Educação Especial Produção e Disseminação do Conhecimento na Área da Deficiência Visual Distribuição de Material Especializado e de Livros e Textos no Sistema Braille Funcionamento do Instituto Benjamin Constant - IBC Capacitação de Profissionais para a área de Surdez Funcionamento do Instituto Nacional de Educação de Surdos Produção e Disseminação do Conhecimento na Área de Surdez Contribuição da União, de suas Autarquias e Fundações para o custeio do Regime de Previdência dos Servidores Públicos Federais Gestão e Administração do Programa Publicidade de Utilidade Pública
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T abela 4 PPA 2004-2007 Prog. Ação Descritor 1061 0081 Apoio a Ampliação da Oferta de Vagas do Ensino Fundamental a Jovens e Adultos 1061 0507 Apoio a Projetos Especiais para Oferta de Ensino Fundamental a Jovens e Adultos 1060 0920 Concessão de Bolsa ao Alfabetizador 1061 0965 Apoio a Distribuição de Material Didatico-Pedagogico para Educação de Jovens e Adultos 1072 0972 Apoio a Capacitação de Professores de Jovens e Adultos 1060 6299 Apoio à Capacitação de Alfabetizadores de Jovens e Adultos 1060 0931 Apoio à Distribuição de Merenda Escolar aos Alfabetizandos Jovens e Adultos 1060 0934 Apoio ao transporte Escolar para Alfabetizandos Jovens e Adultos 1060 7756 Fornecimento de Óculos para Alunos Portadores de Deficiência Visual 1070 0943 Apoio a Capacitação Dos Trabalhadores Atuantes No Ensino Fundamental de Jovens e Adultos 1061 6290 Avaliação Nacional de Educação de Jovens e Adultos 1060
6300
1060
6295
ANEJA Serviço de Biblioteca itinerante Distribuição de obras literárias com linguagem própria para recém alfabetizado
de cerca de 70,8 milhões não possui o ensino fundamental completo. Destes, 33,2 milhões são considerados analfabetos funcionais4 e 13,9 milhões, analfabetos absolutos. A meta física do PPA de revisão prevê a diminuição da taxa de analfabetismo da população de 15 anos ou mais em 3,6 pontos percentuais, até 2007, o que ainda é possível alcançar. As ações propostas para o Programa Brasil Alfabetizado e Educação de Jovens e Adultos foram desenhadas tomando por base a oferta de vagas e a tentativa de aprimoramento da qualidade do ensino para essa população. A ampliação de vagas ofertadas, a distribuição do material didático e a capacitação são os eixos norteadores das ações do programa, apesar dos atuais patamares de financiamento dessa modalidade, que se encontra entre um dos menores da política de educação. A maioria das ações migrou do Programa Brasil Escolarizado, contemplando também ações do Pro4 5
PROPOSTA DE REVISÃO Prog. Ação Descritor 1060 0081 Apoio à Ampliação da Oferta de Vagas do Ensino Fundamental a Jovens e Adultos 1060 0507 Apoio a Projetos Especiais para Oferta de Educação Básica a Jovens e Adultos 1060 0920 Concessão de Bolsa ao Alfabetizador 1060 0965 Apoio à Distribuição de Material Didático para Educação de Jovens e Adultos 1060 0972 Apoio à Capacitação de Professores de Jovens e Adultos 1060 09BT Apoio à Capacitação de Alfabetizadores de Jovens e Adultos 1060 09EP Apoio a Ações Assistenciais aos Alunos da Educação de Jovens e Adultos 1060 09EP Apoio a Ações Assistenciais aos Alunos da Educação de Jovens e Adultos 1060 09EP Apoio a Ações Assistenciais aos Alunos da Educação de Jovens e Adultos 1060 09ET Apoio à Capacitação dos Profissionais Atuantes na Educação Básica de Jovens e Adultos 1060 6290 Avaliação Nacional de Competências da Educação de 1060
6873
1060
6873
1060
8361
Jovens e Adultos - ANCEJA Fomento à Leitura e Acesso às Bibliotecas por Jovens e Adultos Fomento à Leitura e Acesso às Bibliotecas por Jovens e Adultos Universidade na Educação de Jovens e Adultos UNIEJA
grama de Democratização da Gestão nos Sistemas de Ensino e do Programa de Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação. É importante ressaltar que, a partir de 2005, foram incorporadas ao PPA duas novas ações: uma destinada a garantir assistência aos alunos da Educação de Jovens e Adultos e outra destinada a promover a capacitação dos alfabetizadores. Essas alterações podem ser observadas na tabela 4. Universalização da educação básica No PPA 2004/2007, o Programa Brasil Escolarizado foi construído de forma a dar visibilidade às ações que confluem para a universalização da educação básica no Brasil. Suas ações seguem os pressupostos da eqüidade nas condições de acesso e permanência à escola, assegurando um nível educacional básico a todo cidadão brasileiro, definido como direito pela Constituição Federal e pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação - LDB5.
0 a 3 anos de estudo completos. Lei nº 9394, de 1996.
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A partir de 2005, com a proposta de revisão, há uma ampliação do número de programas voltados a essa universalização. Essa alteração permitiu a incorporação de mais dois programas: Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Desenvolvimento do Ensino Médio, além de manter o Programa Brasil Escolarizado; o Programa de Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação, com enfoque específico na educação básica; e o Programa de Educação na Primeira Infância, que a partir de 2005 muda para Desenvolvimento da Educação Infantil. Apesar de garantida pela LDB, a educação básica, concebida como um processo educacional formal, ainda é muito recente no Brasil. Nesse sentido, os programas estabelecidos por nível de ensino possibilitam um maior atendimento dos problemas a serem enfrentados e das metas a serem atingidas pela educação infantil, pelo ensino fundamental e pelo ensino médio, enquanto o Programa Brasil Escolarizado apresenta os problemas relacionados à implementação do processo contínuo da educação. Essa desagregação facilita o monitoramento dos programas e o controle social sobre as políticas. Na tabela 5 (p. 8), estão relacionadas as ações pertencentes, no PPA de revisão, ao Programa Brasil Escolarizado. A educação infantil, primeiro nível da educação básica, tem como problema crucial a insuficiência na oferta de vagas, aliada à baixa qualidade do processo educacional. Segundo dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios –PNAD, realizada pelo IBGE, a renda familiar de 79,8% das famílias brasileiras com crianças de 0 a 6 anos foi de até dois salários mínimos em 2001. Na faixa de 0 a 3 anos, apenas 7,3% das crianças procedentes de famílias que recebem até meio salário mínimo estão freqüentando uma creche. No caso de crianças provenientes de famílias com mais de 3 salários mínimos, esse percentual sobre para 32,6%. Embora a situação seja melhor para a faixa etária de 4 a 6 anos, as taxas de escolarização das crianças estão diretamente ligadas à renda salarial de suas famílias. Com até meio salário mínimo, a taxa de escolarização é de 57,4%; e, com mais de três salários, sobe para 94,5%. Essa realidade evidencia a necessidade da implementação 6
de políticas públicas voltadas para famílias que possuam crianças de 0 a 6 anos de idade. No processo de revisão do PPA 2004/2007, o Programa de Educação Básica sofreu algumas alterações. A primeira mudança significativa foi quanto ao públicoalvo, que teve a faixa etária ampliada de 0 a 3 anos para 0 a 6 anos. Em 2004, as ações que contemplam a faixa etária de 4 a 6 anos pertenciam ao programa Brasil Escolarizado, o que dificultava a visibilidade das ações que atendem essa população. A incorporação dessa faixa etária ao programa permite um maior controle social sobre o gasto, visto que corresponde efetivamente à faixa etária destinada à educação infantil. Outra alteração importante para o programa foi a incorporação de novas ações voltadas para a ampliação de ofertas de vagas e para a melhoria da qualidade de ensino, como pode ser observado na tabela 6 (p. 9), por meio das ações de aquisição e distribuição de material didático e equipamentos. Com relação ao ensino fundamental, o seu grande problema é a baixa qualidade do ensino. Com a ampliação do número de vagas, o Brasil conseguiu inserir uma grande quantidade de crianças e adolescentes na escola. O aumento do número de vagas, no entanto, não foi atrelado à melhoria da qualidade do ensino, o que acarretou um grande número de matrículas no ensino fundamental dissociado de um processo educacional com qualidade. Segundo os resultados do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica -Saeb6, cerca de 59% dos alunos matriculados na 4ª série do ensino fundamental não desenvolveram habilidades elementares de leitura e 52,3% dos alunos desta série não conseguiram dominar uma parte importante dos conhecimentos e habilidades necessários para dar continuidade aos estudos. Na 8ª série do ensino fundamental, apenas 9,6% dos estudantes adquiriram competência suficiente para elaborar textos mais complexos. Apesar da sensível melhora em 2003 em relação aos dados de 2001, esses dados demonstram a urgência na implementação de políticas públicas voltadas para a melhoria da qualidade de ensino fundamental, garantindo um processo educativo real para essa população.
Pesquisa realizada pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP
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T abela 5 PPA 2004-2007 Prog. Ação Descritor 1061 3693 Fortalecimento da Escola - Fundescola II 1061 4041 Aquisição de Vagas na Rede Particular De Ensino Fundamental 1061 0509 Apoio ao Desenvolvimento do Ensino Fundamental 1061 0962 Apoio Ao Desenvolvimento Do Ensino Médio (Absorvida pela Ação 0509) 1061 0513 Apoio A Alimentação Escolar na Educação Básica 1066 0937 Apoio A Reestruturação da Rede Publica De Ensino Para Escola Básica Ideal 1061
0947
Apoio A Educação Ambiental nas Escolas Publicas De Educação Básica Apoio A Educação Ambiental nas Escolas Publicas De Educação Básica
1061
0947
1075
7744
Expansão e Modernização da Transmissão do TV Escola
1075 1075
7744 2263
Expansão e Modernização da Transmissão do TV Escola Distribuição de Programas de Rádio- Escola
1066 1061
2272 4042
1075
4045
1075
6324
1070 1061 1075
4389 4641 6372
1075
6375
1061 1061 1061 1061
4017 4022 6291 6292
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Gestão e Administração do Programa Promoção e Desenvolvimento da Saúde do Escolar na Educação Básica Distribuição de Acervos Bibliográficos e De Multimídia Para o Ensino Fundamental Distribuição De Acervos Bibliográficos E De Multimídia Para Escolas do Ensino Médio (Absorvida pela ação 4045) Capacitação Para O Exercício Do Controle Social Publicidade de Utilidade Pública Integração E Expansão Do Uso De Tecnologias Da Informação E Comunicação Na Educação Pública Distribuição De Material Impresso De Apoio a Educação a Distância e ao Uso de Novas Tecnologias na Educação Avaliação Nacional da Educação Básica - ANEB Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica - SAEB Avaliação Internacional de Alunos (PISA) Avaliação Nacional das Condições da Educação Básica - ACEB Censo Escolar da Educação Básica
1075
6464
Modernização e Recuperação da Infra-estrutura física do Colégio Pedro II
Nesse sentido, a revisão do PPA 2004/2007 incorporou ao conjunto de programas do Ministério da Educação o programa Desenvolvimento do Ensino Fundamental, constituído pelas ações relacionadas na tabela 7 (p. 9). Um grande problema do ensino médio, assim como da educação infantil, é a insuficiência de vagas e a baixa qualidade de ensino. Mesmo com o au7
PROPOSTA DE Prog. Ação -
REVISÃO Descritor -
1061 1061
0509 0509
Apoio ao Desenvolvimento da Educação Básica Apoio ao Desenvolvimento da Educação Básica
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0513 09CW
Apoio à Alimentação Escolar na Educação Básica Apoio à Reestruturação da Rede Física Pública
1061 1061
09DM 09EA
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09EB
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09EV 7744
1061 1061 1061 1061 1061
12CH 12CJ 869R 2272 4042
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4045
Apoio a Inovações Educacionais Apoio à Distribuição de Material Didático para Formação Continuada em Educação Ambiental Apoio à Formação Continuada em Educação Ambiental para Profissionais da Educação Apoio à Aquisição de Equipamentos para a Rede Pública Modernização da transmissão do Sinal do TV Escola e do uso de novas tecnologias de Informação e comunicação em Educação Expansão do Uso do Sinal do TV Escola Expansão do Uso do Rádio Escola Transmissão do Sinal Via Satélite do TV Escola Gestão E Administração Do Programa Promoção e Desenvolvimento da Saúde do Escolar na Educação Básica Distribuição de Acervos Bibliográficos
1061
4045
Distribuição de Acervos Bibliográficos
1061 1061 1061
4389 4641 6372
1061
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4017 4022 6291 6292
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4014 8263 6464
Capacitação para o Exercício do Controle Social Publicidade de Utilidade Pública Integração e Expansão do Uso de Tecnologias da Informação e Comunicação na Educação Pública Distribuição de Material de Apoio à Educação a Distância e ao Uso de Tecnologias de Informação e Comunicação na Educação Avaliação Nacional De Competências e Habilidades (ANCH) Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica - SAEB Avaliação Internacional de Alunos (PISA) Avaliação Nacional das Condições da Educação Básica - ACEB Censo Escolar da Educação Básica Avaliação da Alfabetização Modernização e Recuperação da Infra-estrutura física do Colégio Pedro II
mento quantitativo de vagas nos últimos anos, esse número ainda não corresponde ao desejado. Estimase que, entre 2004 e 2005, o ensino médio sofrerá uma demanda de aproximadamente 1,3 milhão de novos alunos oriundos do ensino fundamental e de cursos e exames de educação de jovens e adultos7. O ingresso e a permanência dos alunos no ensino médio são fundamentais para a garantia de uma
Dados do Ministério da Educação.
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outubro de 2005
T abela 6 PPA 2004-2007 Prog. Ação Descritor 1061 0964 Apoio a Distribuição de Material Didático para pré-escola 1065 0960 Apoio A Distribuição De Material Didático Para Creche
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6351
Produção e Distribuição de Periódicos para a Educação Infantil
escolarização mínima do cidadão brasileiro, e pré-requisitos para o ingresso no ensino superior e para a capacitação para o mercado de trabalho. A evasão, a distorção idade-série e o nível de aproveitamento também são problemas a serem enfrentados. Atualmente, o ensino médio apresenta um vazio de políticas públicas voltadas para o apoio à permanência na escola. Dessa maneira, o programa do ensino médio proposto pela revisão vem evidenciar esses problemas, estruturando ações destinadas a ampliar a oferta de vagas e a fomentar a melhoria na qualidade de ensino, mas ainda sem apresentar políticas que promovam a permanência dos alunos na escola, tais como a merenda escolar, a aquisição e manutenção de transporte escolar e a oferta de disciplinas extracurriculares, conforme se observa na tabela 8 (p. 10). Em 2004, foi criado o Programa de Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação, com o objetivo de oferecer oportunidades de capacitação e formação continuadas aos profissionais da educação. A partir de 2005, com a aprovação do PPA de revisão, as ações desse programa foram redimensionadas,
PROPOSTA DE REVISÃO Prog. Ação Descritor 1065 0960 Apoio à Distribuição de Material Didático para Educação Infantil 1065 0960 Apoio à Distribuição de Material Didático para Educação Infantil 1065 09HI Apoio à Aquisição de Equipamentos para a Rede Pública de Educação Infantil 1065 09HJ Apoio à Reestruturação da Rede Física Pública de Educação Infantil 1065 6351 Distribuição de Periódicos para a Educação Infantil
seguindo a nova metodologia adotada. O programa foi mantido, mas suas ações foram redirecionadas para o atendimento de profissionais da educação básica. O destaque do Programa de Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação, sem dúvida, é a complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Fundef. A Emenda Constitucional n° 14/96, que estabelece o Fundef, prevê a destinação de 60% da arrecadação de alguns impostos ao ensino fundamental, especificando, em seu inciso V, que 60% dessa arrecadação deve ser destinada ao pagamento dos professores. O governo apresentou projeto de substituição do Fundef pelo Fundeb, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação. A proposta de criação do Fundeb tem por objetivo atender, por meio da subvinculação da vinculação de impostos arrecadados para a educação, não somente o ensino fundamental8, como fazia o Fundef, mas também a educação infantil, o ensino médio e a educação de jovens e
T abela 7 PPA 2004-2007 Prog. Ação Descritor 1061 0515 Dinheiro Direto Na Escola Para O Ensino Fundamental 1061 0954 Apoio A Distribuição De Materiais Didáticos E Pedagógicos Para o Ensino Fundamental 1061 0969 Apoio Ao Transporte Escolar No Ensino Fundamental 1061 0971 Correção Do Fluxo Escolar 1061 0939 Garantia Das Condições De Aprendizagem 1061 0978 Apoio A Distribuição De Material Didático Para Promoção de uma Cultura de Paz nas Escolas de Ensino Fundamental 1061 4046 Distribuição de Livros Didáticos para o Ensino Fundamental 1061 5079 Fortalecimento da Escola - Fundescola III 1061 4001 Funcionamento do Ensino Fundamental na Rede Federal
outubro de 2005
PROPOSTA DE Prog. Ação 1376 0515 1376 0954 1376 1376 1376 1376
0969 0971 09CK 09CN
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1376 1376
5079 4001
REVISÃO Descritor Dinheiro Direto na Escola para o Ensino Fundamental Apoio A Distribuição De Materiais Didáticos E Pedagógicos Para o Ensino Fundamental Apoio ao Transporte Escolar no Ensino Fundamental Apoio à Correção do Fluxo Escolar Apoio à Ampliação do Ensino Fundamental para 9 anos Apoio à Produção e Distribuição de Material Didático para Ações Educativas Integradas Distribuição de Livros Didáticos para o Ensino Fundamental Fortalecimento da Escola - Fundescola III Funcionamento do Ensino Fundamental na Rede Federal
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adultos, possibilitando a universalização da educação básica de forma mais efetiva. Mas por outro lado, o Fundeb não inclui as creches, o que compromete as metas do Plano Nacional de Educação - PNE - para este nível de ensino. A proposta de criação do Fundeb está prevista pela ação Preparação para a Implementação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento de Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, localizada no Programa Gestão da Política de Educação, que já havia sido apresentada no PPA 2004/2007. Assim como no Programa Brasil Escolarizado, o Programa de Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação Básica foi reforçado por meio de ações da Secretaria de Educação à Distância que visam à capacitação dos profissionais de educação por meio de novas tecnologias, permitindo uma maior disseminação do conhecimento. Na tabela 9 (p. 11), são relacionadas as ações do Programa Valorização e Formação de Professores e Trabalhadores da Educação Básica, com um enfoque específico na capacitação e formação continuada de seus profissionais. Com esse conjunto de programas e ações, o governo federal pretende, no período de 2004 a 2007, ampliar o número de alunos na educação básica, por meio do aumento na oferta de vagas da educa-
ção infantil e do ensino médio, e ainda melhorar a qualidade de ensino em todos os níveis, sem perder o foco nos profissionais da educação básica. Conclusão A educação é tida como um direito fundamental e universal da população brasileira, previsto no artigo 6º da Constituição Federal. Estudos do próprio governo federal apontam o investimento em educação como peça fundamental para aprimorar o gasto em políticas públicas mais eficientes na redução da pobreza e das desigualdades sociais, bem como para a ampliar o potencial de crescimento da economia. Isso necessariamente envolve a priorização de ações voltadas para as crianças. Há evidência suficiente dos custos sociais da pobreza infantil e dos benefícios da intervenção preventiva. Dados atualizados da execução orçamentária podem revelar se os objetivos traçados pelo governo federal estão sendo alcançados. Diversas publicações sobre o monitoramento e a análise de políticas públicas federais são produzidas pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos – Inesc, e podem ser encontradas no site www.inesc.org.br. Todavia, dados do Sistema Integrado de Administração Financeira – Siafi - indicam que a expansão mais recente do gasto em assistência social tem reduzido o espaço orçamentário para investimentos em outras áreas, como
T abela 8 PPA 2004-2007 Prog. Ação Descritor 1067 3680 Estudos E Pesquisas Para A Implantação Das Políticas Para O Ensino Médio (Promed) 26.101 1061 3682 Expansão e Melhoria da Rede Escolar (Promed) 26.101 1061 3686 Implementação Das Diretrizes Curriculares Nacionais Para O Ensino Médio (Promed) 26.101 1061 6322 Distribuição De Livros Didáticos Para O Ensino Médio 1061 0922 Apoio à Educação para a Ciência no Ensino Médio 1066 0923 Apoio a Implantação do 4. Ano Vocacional no Ensino Médio 1066 0928 Apoio a Implantação de Projetos Juvenis no Ensino Médio
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Apoio à Melhoria da Qualidade do Ensino Médio Noturno
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Funcionamento do Ensino Médio na Rede Federal
PROPOSTA DE REVISÃO Prog. Ação Descritor 1378 3680 Estudos e Pesquisas para a Implantação das Políticas para o Ensino Médio (PROMED) 1378 3682 Expansão e Melhoria da Rede Escolar (PROMED) 1378 3686 Implementação das Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Médio (PROMED) 1378 6322 Distribuição de Livros Didáticos para o Ensino Médio 1378 0922 Apoio à Educação para a Ciência no Ensino Médio 1378 0923 Apoio à Implantação do 4º Ano Vocacional no Ensino Médio 1378 0928 Apoio à Implantação de Ações Voltadas para o Protagonismo Juvenil Desenvolvidas nas Escolas de Ensino Médio - PROMED 1378 0921 Apoio à Melhoria da Qualidade do Ensino Médio Noturno 1378 09HB Contribuição da União, de suas Autarquias e Fundações para o custeio do Regime de Previdência dos Servidores Públicos Federais 1378 2991 Funcionamento do Ensino Médio na Rede Federal
Inclui educação especial no ensino fundamental.
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a educação. Desde 2002, o gasto com cultura e educação, que é protegido por vinculações constitucionais, foi menor que o gasto em assistência social, sendo que essa diferença aumentou em 2004, devido à aglutinação dos programas de transferência de renda às famílias, que ficou a cargo do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Isso demonstra o caráter focalizador do governo na aplicação das políticas públicas, em detrimento de políticas universais como as educacionais. Verifica-se um grande avanço no processo de reformulação das políticas de educação centrado na desagregação por nível e modalidade de ensino, o que facilita o monitoramento. Contudo, ainda há muito a ser feito para assegurar investimentos para todos os ní-
veis de ensino e a ampliação do direito à educação de qualidade a toda a população, além da permanência na escola até a conclusão dos estudos. A discussão do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica - Fundeb - é um grande avanço nesse sentido. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef - foi suficiente para alavancar o acesso ao ensino fundamental, embora não tenha resolvido questões relativas à qualidade do ensino público, que ainda é comprometedora, não atingindo níveis satisfatórios conforme dados do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica -Saeb e do Exame Nacional do Ensino Médio - Enem.
T abela 9 PPA 2004-2007 Prog. Ação Descritor 1061 0304 Complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF 1072 0966 Apoio A Capacitação De Professores Do Ensino Fundamental 1072 0968 Apoio À Capacitação De Recursos Humanos No Ensino Médio (Promed) 1072 0973 Apoio A Capacitação De Professores Da Educação Infantil 1072 0976 Apoio A Capacitação De Educadores Para A Promoção De Uma Cultura de Paz nas Escolas de Ensino Fundamental 1065 0941 Apoio A Capacitação Profissional Nas Instituições De Educação 1070 0942 Apoio A Capacitação De Profissionais Atuantes Nas Instituições De Educação Infantil 1070 0949 Apoio A Capacitação Permanente Dos Trabalhadores Estaduais E Municipais de Ensino Fundamental 1072 6332 Formação Em Serviço E Certificação Em Nível Médio De Professores Leigos 1072 6369 Capacitação de Recursos Humanos Para o Uso De Tecnologias na Educação Pública 1072 6377 Capacitação De Recursos Humanos Para A Educação A Distancia e para o Programa TV Escola 1067 6333 Fortalecimento da Política Nacional para Formação Inicial e Continuada de Professor da Educação Infantil e do Ensino Fundamental 1072 0914 Apoio a Capacitação de Professores do Ensino Médio
PROPOSTA DE REVISÃO Prog. Ação Descritor 1072 0304 Complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) 1072 0966 Apoio à Formação Continuada de Professores do Ensino Fundamental 1072 0968 Apoio à Capacitação de Recursos Humanos no Ensino Médio (PROMED) 1072 0973 Apoio à Formação Continuada de Professores da Educação Infantil 1072 09CY Apoio à Formação Continuada de Professores para Ações Educativas Integradas
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6331
1072
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Fomento à pesquisa e Desenvolvimento da Educação Infantil Fomento à pesquisa e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
Produção e Veiculação de Programas e de Cursos de Capacitação Continuada por meio das Tecnologias de Informação e Comunicação
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Apoio à Formação Continuada dos Trabalhadores Estaduais e Municipais da Educação Básica Apoio à Formação Continuada dos Trabalhadores Estaduais e Municipais da Educação Básica Apoio à Formação Continuada dos Trabalhadores Estaduais e Municipais da Educação Básica Formação em Serviço e Certificação em Nível Médio de Professores Não-Titulados Capacitação de Recursos Humanos para o Uso de Tecnologias na Educação Pública Capacitação de Recursos Humanos para a Educação a Distância e para o Programa TV Escola Fortalecimento da Política Nacional para Formação Inicial e Continuada de Professor da Educação Infantil e do Ensino Fundamental Apoio à Formação Continuada de Professores do Ensino Médio Fomento à Rede de Pesquisa e Desenvolvimento da Educação Infantil e do Ensino Fundamental Fomento à Rede de Pesquisa e Desenvolvimento da Educação Infantil e do Ensino Fundamental Formação em Serviço e Certificação em Nível Médio de Professores Não-Titulados da Educação Infantil Produção e Veiculação de Programas e de Cursos de Capacitação Continuada por meio das Tecnologias de Informação e Comunicação
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Para agravar ainda mais esse quadro, foram encontradas limitações na Proposta de Emenda Constitucional – PEC - que cria o Fundeb, conforme denunciou a Campanha Nacional pelo Direito à Educação, visto que o texto não responde aos desafios colocados na implementação do Plano Nacional de Educação – PNE. Entre os problemas, destacam-se: Exclusão das creches do Fundeb. A meta do Plano Nacional de Educação é chegar a 50% de cobertura na educação infantil de 0 a 3 anos, em 2011. Caso não ocorra uma mudança significativa das condições de financiamento da educação infantil, essa meta não será alcançada. Ao excluir as creches do Fundeb, a educação básica não é atendida em todo seu conceito, A universalização da perdendo o que seria educação pública de qualidade é a sua primeira etapa. fundamental para a Falta de definição do consolidação da custo-aluno-qualidademocracia de um de. O texto da PEC país desconsidera a exigência colocada pela legislação educacional de criação do custo-alunoqualidade, referencial de valor mínimo de investimento por aluno que deveria ser a base para uma política de financiamento, juntamente com a ampliação de acesso e da melhoria da qualidade da educação pública brasileira. Contrapartida insuficiente da União. O texto da PEC suprimiu uma conquista fundamental obtida nas negociações de dezembro de 2004 entre o Ministério da Educação, o Conselho Nacional de Secretários de Educação - Consed e a União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação - Undime: o percentual fixo de participação da União no Fundeb em 10%, eliminado por exigência da equipe econômica do governo federal. Em decorrência disso, as condições colocadas no texto atual da PEC levarão a participação da União ao máximo de 6,8%. Essa contrapartida da União é fundamental para se alcançar um custo-aluno-mínimo compatível com os desafios da educação básica. Piso Nacional Salarial Profissional. O texto que
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chegou ao Congresso estipula em 60% o gasto dos recursos do Fundeb para remuneração e o restringe somente ao pagamento dos profissionais do magistério em exercício efetivo. Além de não reconhecer a importância dos demais profissionais de educação, tal restrição em 60% constitui grande obstáculo para a implementação do Piso Nacional Salarial Profissional, uma velha reivindicação da categoria e um dos requisitos para a elevação da qualidade do ensino. Isso possibilitaria ao país sair da triste situação de apresentar uma das piores médias salariais de profissionais da educação do mundo. Contudo, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB, em seu art. 71, inciso IV, não permite que gastos assistenciais sejam realizados com recursos de manutenção e desenvolvimento do ensino. Nesse sentido, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica - Fundeb - deveria ser ainda mais amplo para cobrir eventuais despesas com, por exemplo, merenda escolar para as creches e escolas dos ensinos fundamental e médio. A universalização da educação pública de qualidade é fundamental para a consolidação da democracia de um país. Nesse sentido, para reverter os altos índices de exclusão do processo educacional de crianças e adolescente, é importante que os governos, em todos os seus níveis, estabeleçam a universalização da educação com qualidade, o que se inicia antes mesmo do primeiro ano de idade, como política prioritária. Somente através de uma política integral de educação poderemos garantir às nossas crianças e aos nossos adolescentes o pleno desenvolvimento, enquanto sujeitos de direitos, conforme estabelecido na Constituição Federal, no Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA - e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação - LDB. Francisco Sadeck Assessor de Política Fiscal e Orçamentária Salomão Ximenes Representante da Campanha Nacional pelo Direito à Educação
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