Boletim Orcamento Socioambiental 13 by Inesc Criança Adolecente no Parlamento

13 Publicação do Instituto de Estudos Socioeconômicos - Inesc

E D I TOR I A L

Os Quilombolas

análise da política étnica do governo mostra o predomínio de ações focalizadas e pontuais. Em relação aos quilombolas, constatase que o Estado ainda não lhes assegurou um recurso básico, ou seja, a territorialidade que garante a sua reprodução física, social e cultural. É extremamente pequeno o número de titulações realizadas em terras ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos. No governo Lula, ocorreram até agora apenas duas titulações. Se, de um lado, há a mobilização do movimento étnico, há também a forte ação de interesses contrários ao reconhecimento das comunidades quilombolas, que muitas vezes resulta em famílias sendo despejadas de suas terras. Os números do orçamento federal em relação à política étnica refletem o aspecto crítico da situação. O Programa Brasil Quilombola só utilizou 12,17% dos R$ 15 milhões destinados ao Ministério do Desenvolvimento Agrário para o pagamento de indenizações e para o reconhecimento, demarcação e titulação das terras das comunidades em 2004. É grande a preocupação com o desempenho em 2005. Neste artigo, o Inesc e a Fundação Boll buscam politizar a questão e apresentar uma análise que contribua para solucionar problemas que, historicamente, deixam o Estado brasileiro em dívida com as comunidades remanescentes de quilombos.

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Ano IV • nº 13 • junho de 2005

O direito étnico à terra A Constituição de 1988 contemplou o direito à diferença e enunciou o reconhecimento dos direitos étnicos. Além disso, no artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, uma nova modalidade de apropriação formal de terras foi destinada a grupos sociais como os quilombolas, com base no direito à propriedade definitiva, e não por meio da tutela, como acontece com os povos indígenas. Esses processos de rupturas e de conquistas, que levaram alguns juristas a falar em um “Estado Pluriétnico”, que confere proteção a diferentes ex-

pressões étnicas, não resultaram, entretanto, na adoção pelo Estado de uma política étnica e tampouco de ações governamentais sistemáticas. Há enormes dificuldades de implementação de disposições legais dessa ordem, sobretudo em sociedades autoritárias e de fundamentos coloniais e escravistas como a brasileira. Têm prevalecido ações pontuais e relativamente dispersas, focalizando fatores étnicos, mas sob a égide de Desde janeiro de outras políticas governa2003, só ocorreram duas titulações de mentais, tais como a poterras de lítica agrária e as políticomunidades cas de educação, saúde, remanescentes de habitação e segurança quilombos. alimentar. Entretanto, os Inexistindo uma reforma do Estado, coadu- interesses contrários ao reconhecimento e nada com as novas dispoà titulação das sições constitucionais, a comunidades solução burocrática foi quilombolas tiveram pensada sempre com o uma atuação ágil, propósito de articulá-las tanto dentro quanto com as estruturas admifora da burocracia nistrativas preexistentes, governamental acrescentando à sua capacidade operacional atributos pretensamente étnicos. Se porventura foram instituídos novos órgãos públicos pertinentes à questão, sublinhe-se que a competência de operacionalização ficou invariavelmente a cargo de aparatos já existentes. Em 20 de novembro de 2003, Dia Nacional da Consciência Negra, o reconhecimento público do

número inexpressivo de titulações realizadas funcionou como justificativa para uma ação governamental específica. Nesta mesma data, o presidente Lula assinou o Decreto nº 4.887, regulamentando o procedimento para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas por comunidades remanescentes de quilombos. Esse ato do Poder Executivo teria correspondido, portanto, à necessidade de uma intervenção governamental mais acelerada e ágil, condizente com a gravidade dos conflitos envolvendo as comunidades remanescentes de quilombos, o que exigia alguma resposta do governo federal. Dez meses depois, em junho de 2004, pode-se relativizar a agilidade dessa iniciativa oficial, uma vez que se constata que as discussões burocráticas enredam-se nos meandros de uma instrução normativa, aprovada em abril, para operacionalizar os procedimentos de ação agrária. Desde janeiro de 2003, só ocorreram duas titulações de terras de comunidades remanescentes de quilombos. Acrescente-se que, no dia 13 de maio último, completou dois anos o ato do Poder Executivo que instituiu o Grupo de Trabalho Interministerial – GTI - para propor nova regulamentação ao reconhecimento das comunidades remanescentes de quilombos, cujo resultado maior é o Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003. Nesse mesmo período, entretanto, os interesses contrários ao reconhecimento e à titulação das comunidades quilombolas tiveram uma atuação ágil, tanto dentro quanto fora da burocracia governamental.

Orçamento & Política Socioambiental: uma publicação trimestral do INESC – Instituto de Estudos Socioeconômicos, em parceria com a Fundação Heinrich Böll. Tiragem: 1,5 mil exemplares. INESC - End: SCS – Qd, 08, Bl B-50 - Sala 435 Ed. Venâncio 2000 – CEP. 70.333-970 – Brasília/DF – Brasil – Tel: (61) 3212 0200 – Fax: (61) 3212 0216 – E-mail: inesc@inesc.org.br – Site: www.inesc.org.br. Conselho Diretor: Caetano Araújo, Eva Faleiros, Fernando Paulino, Gisela de Alencar, Iliana Canoff, Nathalie Beghin, Paulo Calmon, Pe. Virgílio Uchoa, Pr. Ervino Schmidt. Colegiado de Gestão: Iara Pietricovsky, José Antônio Moroni. Assessores: Alessandra Cardoso, Edélcio Vigna, Eliana Graça, Francisco Sadeck, Jair Barbosa Júnior, Luciana Costa, Márcio Pontual, Ricardo Verdum, Selene Nunes. Assistentes: Álvaro Gerin, Caio Varela, Lucídio Bicalho. Instituições que apóiam o Inesc: Action Aid, CCFD, Christian Aid, EED, Fastenoffer, Fundação Avina, Fundação Ford, Fundação Heinrich Boll, KNH, Norwegian Church Aid, Novib, Oxfam e Solidaridad. Editora responsável: Luciana Costa (DRT 258/82)

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Transferiu-se aos órgãos fundiários oficiais (Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA, Incra) a responsabilidade maior e quase exclusiva na montagem das peças técnicas concernentes aos processos de reconhecimento e titulação das comunidades remanescentes de quilombos. O pragma-tismo burocrático esbarra, no entanto, nas mesmas dificuldades operacionais de cumprimento de metas do Plano Nacional de Reforma Há um certo Agrária. revigoramento de Em segundo lugar, há uma antiga idéia de um certo revigoramento Estado-nação, que de uma antiga idéia de olha com Estado-nação, que olha desconfiança os com desconfiança os didireitos étnicos, reitos étnicos, como se como se constituíssem uma constituíssem uma ameameaça à sociedade aça à sociedade nacional. nacional A ampliação do projeto Calha Norte e as posições “nacionalistas” face ao aluguel da Base de Lançamento de Alcântara e face à homologação da demarcação da Terra Indígena Raposa Serra do Sol 1 bem ilustram isso. Tais formulações tornaram-se absolutamente transparentes durante os debates que marcaram o Seminário Interministerial “Direitos Territoriais Quilombolas e Ambiente, o Patrimônio da União e a Segurança Nacional”, realizado pelo Ministério de Desenvolvimento Agrário, em Brasília, no dia 13 de abril de 2004, cujos participantes vinculavam-se principalmente ao Ministério da Defesa, ao Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, à Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial – Seppir - e à Fundação Cultural Palmares. Para além desses debates, a Secretaria Executiva do Conselho de Defesa Nacional deverá se manifestar formalmente sobre a decisão oficial 1

de reconhecimento das comunidades quilombolas, consoante os artigos 8º e 11 do Decreto nº 4.887. De acordo com o art. 8º, deverá “opinar” sobre o relatório técnico relativo aos trabalhos de identificação e de delimitação, produzido pelo Incra; e, pelo art.11, tomará as medidas cabíveis caso as terras ocupadas pelas comunidades remanescentes de quilombos estejam sobrepostas às áreas de segurança nacional. Por essa via, administradores civis e militares, com atividades referidas a tal competência, vêm desenvolvendo um “saber prático” sobre as comunidades remanescentes de quilombos, como se bastassem uma breve visita a uma situação classificada como “remanescente de quilombo” ou um rápido sobrevôo para de pronto se conhecê-la. Esse conhecimento impressionístico, burocraticamente construído, mais se fundamenta nos ditames positivistas, que historicamente diluíram os fatores étnicos na noção de “povo”, do que no conhecimento sistemático, produzido a partir de demoradas investigações científicas. Em razão disso é que constituem um sério obstáculo à efetivação dos dispositivos legais que preconizam o reconhecimento das comunidades quilombolas. Pode-se registrar, também, a ação de interesses contrários ao reconhecimento das comunidades quilombolas em conflito na esfera jurídica ou em casos de contestação das titulações já efetuadas, com famílias de remanescentes de quilombos sendo despejadas de suas terras, por força do deferimento de pedidos de liminares em ações de reintegração de posse movidas por supostos proprietários. No plano jurídico-formal são muitas as disputas que todavia permanecem. De um lado, os efeitos do Decreto nº 3.912, de 10 de setembro de 2001, fragilizaram bastante as reivindicações do movimento quilombola, levando a

Para um aprofundamento, consultar Pacheco de Oliveira, João - “Roraima: os índios ameaçam a segurança nacional?” O Globo. Prosa e Verso. Rio de Janeiro, 6 de março de 2004.

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Fundação Cultural Palmares a registros de terras de comunidades remanescentes de quilombos que foram prontamente contestados2. De outro lado, tem-se uma Ação Direta de Inconstitucionalidade referida ao Decreto nº 4.887, de 20 de novembro de 2003, perpetrada pelo Partido da Frente Liberal (PFL). O PFL tenta impugnar o uso da desapropriação na efetivação do art.68, bem como se opõe ao critério de idenNum sentido inverso tificação dos remanesao dessa pressão por parte dos interesses centes de quilombos pela conservadores auto-atribuição, com o simbolizados pelo objetivo de restringir ao PFL, dispositivos máximo o alcance do infraconstitucionais dispositivo. A Advocaciaforam reforçados, Geral da União, através atendendo a de seu titular, ministro reivindicações dos Álvaro Augusto Ribeiro movimentos sociais Costa, manifestou-se contrariamente à Adin, em 12 de agosto de 2004, classificando a impugnação de genérica e sem o cotejo analítico entre as normas constitucionais e as atacadas, o que inviabilizaria a ação. Num sentido inverso ao dessa pressão por parte dos interesses conservadores simbolizados pelo PFL, dispositivos infraconstitucionais foram reforçados, atendendo a reivindicações dos movimentos sociais. Assim, consolidando os direitos étnicos e evidenciando a ampliação do significado de “terras tradicionalmente ocupadas”, o Brasil ratificou, em junho de 2002, através do Decreto Legislativo nº 143, assinado pelo presidente do Senado Federal, a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, de junho de 1989. Esta Convenção reconhece como critério fundamental os elementos de auto-identificação étnica. Nos termos do art. 2º, tem-se: “A consciência de sua identidade indígena ou tribal deverá ser tida como cri2

tério fundamental para determinar os grupos aos quais se aplicam as disposições desta Convenção.” Para além disso, o art. 14 assevera o seguinte em termos de domínio: “Dever-se-á reconhecer aos povos interessados os direitos de propriedade e de posse sobre as terras que tradicionalmente ocupam.” Sublinhando o direito de retorno às terras de que foram expulsos, o art.16 aduz que: “sempre que for possível, esses povos deverão ter o direito de voltar a suas terras tradicionais assim que deixarem de existir as causas que motivaram seu translado e reassentamento.” Esse direito de retorno se estende sobre um sem-número de situações de comunidades quilombolas no Maranhão, Mato Grosso, Bahia, Rio de Janeiro, Espírito Santo e Minas Gerais, que foram compulsoriamente deslocadas de suas terras por projetos agropecuários; projetos de plantio de florestas homogêneas (pinus, eucalipto); projetos de mineração; projetos de construção de hidrelétricas e de bases militares, e agora descrevem uma trajetória de recuperação de terras que foram usurpadas e tidas como perdidas. De modo concomitante, têm-se tornado complexas as modalidades de classificação dos territórios quilombolas, exigindo novos tipos de cadastramento e uma redefinição estrito senso da noção de imóvel rural. Bem ilustra isso a Portaria nº 06, de 1º de março de 2004, da Fundação Cultural Palmares - FCP, que instituiu o Cadastro Geral de Remanescentes das Comunidades de Quilombos da FCP, nomeando-as de “terras de preto”, “mocambos”, “comunidades negras” e “quilombos”. A diversidade de nomeações chama a atenção para as particularidades dos processos de territorialização, que estão se tornando cada vez mais evidentes com o fortalecimento do movimento quilombola. Os locativos em torno do termo “preto” parecem

Ver Brito Pereira, Deborah M. D. “Breves considerações sobre o Decreto nº 3.912/01”, in O ’Dwyer, E.C.- Quilombos-identidade étnica e territorialidade. Rio de Janeiro, ABA/FGV. 2002. p.281-289

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ganhar uma importância afirmativa, num momento em que o próprio termo denota uma maior força de expressão étnica, refletida inclusive nos resultados do censo demográfico3. A própria necessidade de um cadastro à parte, ao mesmo tempo que reconhece uma pluralidade de categorias de uso na vida social, que demandam reconhecimento formal, revela uma insuficiência cadastral do Incra, bem como das duas categorias Caso seja mantido o censitárias oficialmente atual ritmo, ou seja, 73 disponíveis, quais sejam: áreas tituladas em 16 “imóvel rural” , acionada anos, serão pelo Incra, e “estabelecinecessários mais de mento”, utilizada nos quatro séculos para se censos agropecuários da completar o FIBGE. Aliás, desde reconhecimento das 1985 há uma tensão den- 2.228 áreas levantadas pelo Centro de tro dos órgãos fundiários para o reconhecimento Cartografia Aplicada e de situações de uso cole- Informação Geográfica da Universidade de tivo da terra, ditadas resBrasília pectivamente por fatores étnicos, por tradição e costumes, por práticas de autonomia produtiva e por mobilizações políticas para afirmação de direitos básicos. Pode-se constatar, a partir dessas iniciativas e daquelas que lhes opõem, que a aplicação do art. 68 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, que está para completar 17 anos, ocorre de maneira intermitente. Os dispositivos de reconhecimento vêm sendo aplicados lenta e gradualmente, mas com sucessivas interrupções temporárias ou longos intervalos caracterizados por total cessação da aplicação, que evidenciam a inexistência de qualquer ação sistemática. Tem-se, pois, uma ação descontínua, eivada de polêmicas e de atos dúbios, factíveis de contestação, e que determina o ritmo da titulação. Aliás, caso seja mantido o atual ritmo, 3

ou seja, 73 áreas tituladas em 16 anos, serão necessários mais de quatro séculos para se completar o reconhecimento das 2.228 áreas levantadas pelo Centro de Cartografia Aplicada e Informação Geográfica da Universidade de Brasília (2005). O desempenho orçamentário do governo federal em 2004 e 2005 é bastante sintomático desse quadro. No Programa Brasil Quilombola, dos R$ 15 milhões destinados ao Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA para o pagamento de indenizações e para o reconhecimento, demarcação e titulação das terras das comunidades em 2004, apenas 12,17% foram efetivamente utilizados. Em 2005, a se manter o desempenho verificado na tabela nº 1 (p. 12), o quadro é ainda mais preocupante. Os quilombos e o mercado de terras Os obstáculos e entraves à titulação das terras das comunidades remanescentes de quilombos não podem ser reduzidos tão somente a “defeitos” na engrenagem da máquina administrativa estatal. Há várias configurações nesse jogo de poder que transcendem a questões de operacionalidade e a rubricas orçamentárias. Uma delas concerne às relações de poder historicamente apoiadas no monopólio da terra e na tutela de indígenas, ex-escravos e posseiros. Com fundamento nelas, interesses latifundiários e outros grupos responsáveis pela concentração de terras rejeitam o reconhecimento de direitos étnicos por meio da “propriedade definitiva” das terras das comunidades quilombolas. Os argumentos que compõem suas alegações não são de ordem demográfica, como no tratamento que dão às terras indígenas; isso é, não fazem uso da máxima: “muita terra para poucos pretos”. Não são também de ordens geográfica e agronômica, como no tratamento que dão às entidades ambientalistas: “estão querendo tomar as terras férteis (a Amazônia) e ricas em minerais”, mas se

O IBGE utiliza comumente o termo “preto” como categoria censitária. Em conformidade com o Censo Demográfico de 2000, os que se declararam “pretos” aumentaram 4,2%, enquanto os designados “pardos”, 0,5%.

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atêm ao princípio da propriedade e à sua história. Advogam uma dicotomia absoluta entre fazenda e quilombo, porquanto consideram que este esteve sempre localizado em lugares remotos e de mata, distante da “civilização” e, portanto, do mundo regido pelas grandes plantações4. Nas peças técnicas dos processos judiciais, os advogados desses interesses e os peritos por eles financiados se esmeram em insistir que os quilombos, A “propriedade além de estarem fora dos definitiva” limites das fazendas, são idealmente tornaria todos “iguais” nas em número extremamenrelações de te reduzido e se localizarimercado, com os am tão somente no que quilombolas, hoje constituem os sítios emancipados de históricos. A própria Ação qualquer tutela, se Direta de Inconstitucioexpressando através nalidade movida pelo de uma via PFL, buscando impugnar comunitária de o Decreto nº 4.887/03, acesso à terra reproduz de maneira implícita semelhante argumentação. Em contraposição a essas formulações, os movimentos quilombolas e os levantamentos oficiais indicam que o número de comunidades remanescentes de quilombos permanece ainda relativamente desconhecido, mas sempre crescente e abrangendo novas modalidades. Em conformidade com as estimativas disponíveis, verifica-se uma tendência ascensional a cada nova iniciativa de cadastramento. O próprio folder do MDA sobre o Programa de Ação Afirmativa, intitulado “Quilombolas”, reitera que os dados oficiais apontam 743 áreas de comunidades remanescentes de quilombos, com 30 milhões de hectares, e complementa a possível subestimação do seguinte modo: “No entanto, estimativas não-oficiais admitem a existência de mais de 2 mil comunidades.” 4

Ainda que se possa dizer que o procedimento de “cadastrar” envolve todo um conjunto de noções que exige análise, cabe frisar que as estimativas mencionadas no documento oficial que lança o programa Quilombolas ultrapassam em quase três vezes o total usualmente apresentado pela Fundação Cultural Palmares, ou seja, fala-se em pelo menos 5% do total de 850 milhões de hectares do território brasileiro. Pode-se imaginar os efeitos desse volume de terras de quilombo sobre o estoque geral de terras disponíveis às transações de compra e venda. Isso num momento em que se busca uma reestruturação formal do mercado de terra, e quando o MDA admite que há 200 milhões de hectares sobre os quais o cadastro do Incra não possui qualquer informação. A expressão econômica desses mais de 30 milhões de hectares não pode ser menosprezada, sobretudo se observarmos sua incidência nas regiões de colonização mais antiga, onde as terras são mais valorizadas do que naquelas de ocupação recente. Em algumas unidades da federação, como Maranhão e Bahia, a titulação das terras das comunidades quilombolas pode se constituir num destacado instrumento de desconcentração da propriedade fundiária, contrapondo-se frontalmente à dominação oligárquica. Não é por outra razão que os antagonismos sociais têm se acirrado nessas regiões, com comunidades quilombolas praticamente cercadas e com suas vias de acesso interditadas por interesses latifundiários. A “propriedade definitiva” idealmente tornaria todos “iguais” nas relações de mercado, com os quilombolas, emancipados de qualquer tutela, se expressando através de uma via comunitária de acesso à terra. O fato da propriedade não ser necessariamente individualizada e aparecer sempre condicionada ao controle de associações comunitárias torna-a, entretanto, um obstáculo às tentativas de transações co-

Para um aprofundamento dessa interpretação, consultar Almeida, Alfredo W.B. “Os quilombos e as novas etnias”, in O’Dwyer, E.C. Quilombos – identidade étnica e territorialidade. Rio de Janeiro, ABA/FGV.2002. p. 43-81.

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merciais e praticamente as imobiliza enquanto mercadoria. As terras das comunidades quilombolas cumprem sua função social essencial quando o grupo étnico, manifesto pelo poder da organização comunitária, gerencia os recursos no sentido de sua reprodução física e cultural, recusando-se a dispô-los às transações comerciais. Representada como forma ideológica de imobilização que favorece a família, a comunidade ou uma etnia determinada em detrimenMantidas como to de sua significação mereternas posseiras ou cantil, tal forma de propricom terras tituladas edade impede que imensos sem formal de domínios venham a ser partilha, as transacionados no mercacomunidades do de terras. Contraria, quilombolas sempre portanto, as agências imo- são mais factíveis de serem usurpadas. biliárias de comercialização, vinculadas a bancos Negar o fator étnico, e entidades financeiras, do além de despolitizar mesmo modo que contra- a questão, facilitaria, pois, os atos ria os interesses latifundiáilegítimos de rios, os especuladores, os usurpação “grileiros” e os que detêm o monopólio dos recursos naturais. Mediante obstáculos dessa ordem, a titulação se mostra mais que essencial, posto que, historicamente, as famílias dessas comunidades têm sido mantidas como posseiras. E é dessa forma que aqueles interesses contrários ao reconhecimento das comunidades remanescentes de quilombos parecem pretender mantê-las. Mantidas como eternas posseiras ou com terras tituladas sem formal de partilha, como no caso das chamadas “terras de preto” que foram doadas a famílias de exescravos ou que foram adquiridas por elas, sempre são mais factíveis de serem usurpadas. Negar o fator étnico, além de despolitizar a questão, facilitaria, pois, os atos ilegítimos de usurpação. 5

Algumas indagações decorrentes: Por que a excessiva burocratização do processo de reconhecimento das comunidades remanescentes de quilombos?5 Por que o governo não tem aventado a possibilidade de uma política étnica com instrumentos, quadros técnicos e instituições voltados para esta finalidade? Os riscos da estratégia governamental A questão quilombola atualmente aparece em destaque como objeto da ação do Poder Executivo. Os debates no Legislativo arrefeceram ou quase cessaram no decorrer de 2003 e 2004 e praticamente não se registra mais uma ação parlamentar continuada. A capacidade de intervir na questão concentra-se nos centros de poder que gravitam em torno da Presidência da República. A unidade do discurso e dos procedimentos burocrático-administrativos, além de ser deslocada pela força dos obstáculos antepostos à titulação das terras das comunidades quilombolas, tem sido recortada ou fragmentada em ações descontínuas e algo dispersas, criando dificuldades para o propósito de rede e de articulação. Além do número de titulações ser inexpressivo nesses 15 anos, conforme já foi dito, há dois anos o Estado não procede a qualquer titulação. A titulação, finalidade fundamental, tem sido gradativamente relativizada. Numa tentativa de descrever a estratégia oficial, pode-se dizer o seguinte: 1- O eixo da ação governamental, de um lado, em termos de retórica e de elaboração de novos mecanismos jurídicos, tem deslocado a dimensão étnica para os instrumentos de ação agrária, deixando aos órgãos fundiários oficiais as atividades fundamentais de reconhecimento das terras das comunidades quilombolas. Discursivamente, in-

O texto do Decreto nº 4.887/03 sublinha a “autodefinição” (art. 2º), mas a Fundação Cultural Palmares tem retardado em demasia a emissão de certidões, mesmo quando as comunidades, se reconhecendo como quilombolas, tenham enviado há meses a solicitação , como no caso daquelas de Alcântara.

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duz a pensar que os órgãos fundiários reuniriam condições para executar com presteza uma política étnica, “fazendo o que a Fundação Cultural Palmares anteriormente não teria feito ou não conseguiu fazer”. Entretanto, conforme já foi discutido, as titulações não têm ocorrido e há obstáculos políticos de difícil transposição. Além disso, os poucos recursos orçamentários para executar as ações desapropriatórias requeridas pelas titulações, que representam a garanOs poucos recursos tia efetiva da terra e a conorçamentários para solidação jurídica dos terexecutar as ações ritórios, ou são desapropriatórias contingenciados ou não requeridas pelas são utilizados para o objetitulações, que tivo-fim adequadamente. representam a Tratar os direitos cogarantia efetiva da letivos tão somente como terra e a direito agrário poderá consolidação jurídica acarretar novos probledos territórios, ou mas na esfera jurídica, são contingenciados forçando as comunida- ou não são utilizados para o objetivo-fim des quilombolas a serem adequadamente vistas como de “trabalhadores rurais” e “posseiros”, isso é, reeditando as categorias classificatórias externas e as condições como eram formalmente nomeadas antes do advento da identidade quilombola e dos direitos que lhes correspondem, com o risco de renovar e gerar conflitos étnicos. 2- De outro lado, em termos operacionais ou de ações efetivas, o eixo da ação governamental tem se deslocado, concentrando-se principalmente na prestação de serviços básicos às comunidades quilombolas. Sob esse prisma, a estratégia governamental apresenta certa operacionalidade e pode ser descrita segundo três planos de ação, que se entrecruzam: 6

• O primeiro organiza os instrumentos de intervenção, produzindo-os, notadamente através de Grupos de Trabalho Interministeriais, articulando-os e dotando-os da legitimação jurídica elementar (decretos, instrução normativa e demais medidas administrativas). Um dos exemplos seria o Grupo de Trabalho Interministerial de Políticas para os Quilombos, que possui vários sub-grupos, sendo um deles o sub-grupo do desenvolvimento que produziu uma “Proposta de Etnodesenvolvimento para as Comunidades Quilombolas”, centrada em necessidades consideradas básicas. Essas práticas administrativas de criação de GTs produzem uma nova divisão do trabalho burocrático-administrativo. Assim, para algumas Secretarias e Fundações, agir significa solicitar a outras instituições que passem a agir ou que procedam à intervenção. Um dos exemplos seria o Conselho Nacional de Combate à Discriminação, da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República, que acolhe denúncias e, de acordo com suas próprias Resoluções, “exorta” outras secretarias e ministérios a tomarem medidas “urgentes e imediatas”6. Há órgãos, portanto, que têm como função animar os demais a tomarem as providências cabíveis. • Um outro plano, fundamentado no chamado “planejamento participativo”, busca assegurar a participação de representantes quilombolas em instâncias consultivas. No Ministério do Desenvolvimento Agrário - MDA, por exemplo, foram incluídos representantes dos quilombolas nos fóruns de consulta do Plano Plurianual 2004-2007 e no Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentável, além de seis integrantes da Comissão Nacional de Articulação das Comunidades Negras Rurais

Conferir Resoluções do CNCD/SEDH/PR nº 01 e nº 03, de 25 de junho de 2003

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Quilombolas – CONAQ - terem participado de reuniões em Brasília junto a membros do GTI e do Programa de Ações Afirmativas do MDA. • O terceiro plano organizativo busca implementar ações de “política social” para as comunidades remanescentes de quilombos, confirmando que operacionalmente o eixo da ação sofre um deslocamento da quesA ênfase da ação tão da terra para a governamental nos de prover serviços serviços básicos, básicos às comuni- mediante a dificuldade dades quilombolas. de garantir os direitos étnicos à terra, pode

Assim, no que se reestar se constituindo fere à política de segunuma medida rança alimentar, tem-se compensatória, traduzida pela a informação de districonsigna de “fazer o buição de cestas de alique é possível”? mentos pelo Projeto Fome Zero, que alcançou em 2004 pelo menos 86 comunidades em 55 municípios de 18 unidades da federação. O número de famílias atendidas por essa ação é superior a 13 mil. No que se refere a garantir às comunidades quilombolas energia elétrica, sistema de saneamento básico e ambiental (água tratada, redes de esgoto, coleta de lixo) e habitação adequada (substituindo as moradias de barro e pau-a-pique por casas de alvenaria com banheiros e sistemas hidráulicos), tem-se o “acordo de cooperação técnica entre a Fundação Nacional de Saúde – Funasa - e a Fundação Cultural Palmares”, bem como a implementação do Projeto de Estruturação do Sistema Nacional de Vigilância e Saúde - Vigisus II, com recursos do Banco Mundial. Em relação às escolas profissionalizantes em comunidades quilombolas, tem-se a parceria entre a Funasa, do Ministério da Saúde, e o Programa de Expansão da Educação Profissional junho de 2005

Proep, do Ministério da Educação, que é responsável pela construção de escolas, disponibilização de materiais didáticos e capacitação de professores. Quanto à linha de crédito para a piscicultura, registra-se a atuação do Programa Nacional de Apoio à Agricultura Familiar – Pronaf - junto a 20 comunidades quilombolas que há dez anos cultivam peixes no Quilombo de Itacoã, no município de Acará, no Pará. Depreende-se, desses planos organizativos, um certo descompasso entre a principal finalidade do art.68, que permanece postergada, e o ritmo de cumprimento da obrigação do Estado de assegurar os direitos básicos a toda a população. Eis algumas indagações: a ênfase da ação governamental nos serviços básicos, mediante a dificuldade de garantir os direitos étnicos à terra, pode estar se constituindo numa medida compensatória, traduzida pela consigna de “fazer o que é possível”? Quais as implicações de se “deixar para depois” a titulação definitiva das terras das comunidades quilombolas? Sob o ponto de vista da ênfase nas políticas sociais, as comunidades quilombolas estariam se tornando “beneficiárias” de programas, projetos e planos governamentais e passando a ser classificadas como “público alvo” (conforme o folder “Quilombolas”, do MDA), englobadas por classificações mais abrangentes, que designam os respectivos programas e projetos, quais sejam: “pobres”, “população carente”, “excluídos”, “população de baixa renda”, “população vulnerável” e “desassistidos”. Nesse quadro, os quilombolas correm o risco de serem submetidos aos mecanismos gerais dessas políticas que privilegiam a iniciativa individual em detrimento do grupo ou da etnia. Essa estratégia poderia ser aproximada daquela do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD, para quem a pobreza mundial deve ser combatida com o multiculturalismo, expresso por políticas afirmativas. 9

Quilombola torna-se, assim, um atributo que funciona como agravante da condição de “pobre”. Ser “pobre” numa sociedade autoritária e de fundamentos escravistas como a brasileira implica em ser privado do controle sobre sua representação e sua identidade coletiva. Ser considerado “pobre” é ser destituído de identidade coletiva. Além disso, na figura do “pobre necessitado”, definido como necessitando mais urgentemente de serviços bási- Pode-se destacar que cos, o quilombola fica inos quilombolas, pelo critério políticoserido no problema geral organizativo, têm da saúde das “populações assegurado uma trabalhadoras” e, sutildistinção em termos mente, são deslocados os étnicos e suas critérios étnicos e de idendemandas tidade que alicerçam as sotranscendem às lidariedades e que estrunecessidades físicas turam sua ação coletiva objetivada em movimento social. Isso ocorre mesmo quando se observa que as associações de quilombolas e os próprios movimentos também estão envolvidos na distribuição de cestas básicas, o que aparentemente poderia estar fortalecendo-os. A função da mediação de lideranças, que se firmaram nas lutas pelos territórios étnicos, estaria passando por uma transformação, na qual o Estado passa a ser objeto de demandas pontuais para o atendimento de necessidades. Como atendê-las sem proceder a uma hierarquização das comunidades quilombolas com critérios explícitos, que assinalem quais delas encontram-se em situação mais crítica e conflitiva? Como definir a prioridade da ação governamental, que atualmente aparece concentrada no atendimento de umas poucas comunidades? Tais indagações são pertinentes à efetivação de políticas governamentais. Na interpretação da antropóloga Ilka Boaventura, os quilombolas constituem uma nova “clientela” de políticas sociais e assim passam a ser vistos e classificados pelos quadros da burocracia. 10

Analisando a trajetória dos quilombolas nas duas últimas décadas, pode-se ressaltar, entretanto, que não há correlação direta entre crise econômica, entendida como “empobrecimento de populações trabalhadoras”, e o advento da identidade coletiva e da consciência étnica. Não podem ser aplicadas mecanicamente aos quilombolas as interpretações correntes, que asseveram a tendência do agravamento da pobreza em países com Índice de Desenvolvimento Humano – IDH - já reduzido e o aumento da vulnerabilidade dos grupos sociais discriminados, ou mesmo que afirmam que as políticas de inspiração neoliberal enfraqueceram as entidades representativas de trabalhadores, sindicatos e associações. A situação concreta exige uma leitura mais cuidadosa ao se tentar encaixar tais agentes sociais nas resultantes das políticas neoliberais, implementadas desde 1989-90, quais sejam: “mais pobres, mais desorganizados, mais vulneráveis e em descenso político”. Ao contrário, tem sido nos últimos 16 anos que os quilombolas têm objetivado sua ação em movimento social, consolidando o advento de sua própria identidade como sujeito de direito. Em verdade, tornaramse menos vulneráveis, mais organizados e encontram-se em assenso político ou num processo de fortalecimento de sua existência coletiva, com mobilizações apoiadas em laços de coesão e solidariedade. A trajetória dos movimentos sociais mostra-se bem distinta daquela dos sindicatos. Pode-se destacar que os quilombolas, pelo critério político-organizativo, têm assegurado uma distinção em termos étnicos e suas demandas transcendem às necessidades físicas. Em inúmeras situações controlam efetivamente o acesso aos recursos naturais imprescindíveis, preservandoos e mantendo uma sustentabilidade constante, além de deterem um patrimônio intangível, como por exemplo o conhecimento de espécies vegetais com propriedades medicinais e do ecossistema de referência. Os próprios conflitos, de certo modo, evidenciam isso. Os antagojunho de 2005

nistas tentam usurpar suas terras porque são as mais preservadas, guardando uma semelhança com terras indígenas. Os quilombolas não podem ser reduzidos mecanicamente à categoria “pobres” e tratados com os automatismos de linguagem que os classificam como “carentes”, de “baixa renda” ou na “linha de indigência” 7. Insistir nisso significa uma despolitização absoluta. Afinal, as comuComo se não bastasse nidades remanescentes a morosidade do de quilombos não são o Estado brasileiro no “reinado da necessidareconhecimento e na de” nem tampouco um proteção das terras conjunto de “miserá- indígenas, foi divulgado veis”, já que os quilom- que existem cerca de bolas se constituíram 55 casos de unidades de conservação que enquanto sujeitos, doincidem sobre terras minando essa necessiocupadas ou dade e instituindo um reivindicadas por “reinado de autonomia comunidades e povos e liberdade.” Tal relatiindígenas vização nos leva a uma leitura mais crítica do termo “necessidade” e certamente menos economicista. Está em jogo um dado de consciência dos agentes sociais, que concorre para o advento da identidade coletiva quilombola. Nesse sentido, há uma falsa polêmica em pauta que deve ser submetida a uma análise crítica, capaz de evidenciar um consenso, mesmo na divergência. Se para uns “não adianta titular sem propiciar condições de desenvolvimento”, para outros “não adiantam obras de infra-estrutura sem a titulação definitiva”. Em comum, está o fato de que as medidas assistenciais e humanitárias só alcançarão sua plenitude se forem efetivados os direitos étnicos à terra. Para além desses jogos de poder, cabe reiterar que, como a territorialidade não lhes é asse7

gurada de maneira definitiva, os elementos identitários e os fatores étnicos correm o risco de se diluírem nas chamadas “políticas de desenvolvimento local sustentável”, tal como formuladas pelas agências multilaterais8. Com isso, desloca-se a questão do art.68 das origens e fins da política étnica para suas bordas, ficando as comunidades remanescentes de quilombos imprensadas entre duas ordens de iniciativas: planos “desenvolvimentistas” e medidas de política social. A despolitização do fator étnico concorre para diluir a identidade coletiva e para eliminar o que é considerado como significante pelas próprias comunidades quilombolas. São menosprezadas suas condições reais de existência e seu sistema de representação dos recursos naturais e da vida social. O único contraponto a essa homogeneização seriam as mobilizações étnicas, que continuam afirmando um critério políticoorganizativo próprio e distintivo, com demandas específicas que apontam para a imprescindibilidade dos fins e para o imperativo de se sair das bordas e ir ao âmago do problema, como a lembrar permanentemente que o Estado não lhes tem assegurado o recurso básico essencial, isso é, a territorialidade que garante a sua reprodução física e cultural. Alfredo Wagner Berno de Almeida Antropólogo

As agências multilaterais utilizam internacionalmente o padrão de um dólar por dia para a classificação de “indigência” e de dois dólares/ dia para a classificação de “pobreza”. Com a adoção dessas “linhas”, enfatizando a renda, são realizadas as comparações devidas e avaliada a intensidade da intervenção. Ver Almeida, Alfredo W.B. “Distinguir e mobilizar: duplo desafio face às políticas governamentais”. Revista Tipiti. São Luís, julho de 2002. p.6-7.

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T abela 1

Orçamento Quilombola 2004/2005 PROGRAMAS E AÇÕES GESTÃO DA POLÍTICA DE PROMOÇÃO IGUALDADE RACIAL PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA - SEPPIR Apoio a Iniciativas para a Promoção da Igualdade Racial Gestão e Administração do Programa Publicidade de Utilidade Pública Capacitação de Agentes Públicos em Temas Transversais Fomento à Edição, Publicação e Distribuição de Material Bibliográfico e audiovisual sobre Igualdade Racial Fomento à Qualificação de Afro-Descendentes em Gestão Pública Apoio a Cons. e Org. Gov. de Promoção da Igualdade Racial MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL Atendimento às Comunidades Quilombolas CULTURA AFRO-BRASILEIRA MINISTÉRIO DA CULTURA Gestão e Administração do Programa

Autorizado 2004 14.845.486 13.693.486 2.050.000 7.164.886 1.174.600 1.000.000 1.152.000 1.152.000 16.426.549 16.426.549 3.387.730

Promoção e Intercâmbio de Eventos Culturais Afro-Brasileiros 305.000 Construção Centro Nac. Informação de Referência da Cultura Negra 20.000 Implantação da Rede de Comunicação 966.278 Implantação de Unidades do Centro Nacional de Cidadania Negra 8.000.000 Capacitação Recursos Humanos em Cultura e Patrimônio Afro-Brasileiro 150.000 Etnodesenvolvimento das Comunidades Remanescentes de Quilombos 1.013.428 Fomento a Projetos da Cultura Afro-Brasileira 1.070.685 Pesquisas sobre Cultura e Patrimônio Afro-Brasileiro 497.428 Preservação de Bens Culturais Materiais e Imateriais do Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico Afro-Brasileiro 1.016.000 BRASIL QUILOMBOLA 19.419.868 MINISTÉRIO DA SAÚDE Atenção à Saúde das Populações Quilombolas PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA 3.000.000 Capacitação de Agentes Representativos das Comunidades Remanescentes de Quilombolas Fomento ao Desenvolvimento Local para Comunidades Remanescentes de Quilombolas 3.000.000 MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO 1.410.000 Apoio à Ampliação e Melhoria da Rede Física Escolar 710.000 Apoio à Capacitação de Professores do Ensino Fundamental para Atuação nas Comunidades Remanescentes de Quilombolas 300.000 Apoio à Distribuição de Material Didático e Paradidático para o Ensino Fundamental em Comunidades Remanescentes de Quilombolas 400.000 MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO 15.009.868 Apoio ao Desenvolvimento Sustentável das Comunidades Quilombolas 1.000.000 Pagamento de Idenizações aos Ocupantes das Terras Demarcadas e Tituladas aos Remanescentes de Quilombos 11.664.124 Reconhecimento, Demarcação e Titulação de Áreas remanescentes de Quilombos 2.345.744 GESTÃO DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO 1.000.000 MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO 1.000.000 Promoção da Igualdade de Raça, Gênero e Etnia no Desenvolvimento Rural 1.000.000 COMUNIDADES TRADICIONAIS 86.370 MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE 86.370 Gestão Ambiental em Terras Quilombolas 86.370 TOTAL 51.778.273

2004 Liquidado 10/03/2005 12.457.380 11.305.380 1.350.000 6.376.780 574.600 0

%Exec. 83,91% 82,56% 65,85% 89,00% 48,92%

0 700.000 70,00% 0 1.152.000 100,00% 1.152.000 100,00% 7.520.892 45,78% 7.520.892 45,78% 3.169.729 93,56%

2005 Autorizado Liquidado %Exec. 2005 20/05/2005 12.222.664 1.744.293 14,27% 12.222.664 1.744.293 14,27% 2.900.000 0 0,00% 5.842.664 1.744.293 29,85% 1.174.600 0 0,00% 175.400 0 0,00% 800.000 1.000.000 330.000 15.739.757 15.739.757 3.485.938

0 0 0 0 0 1.452.496 1.452.496 884.208

0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 9,23% 9,23% 25,36%

81,87% 0,00% 99,89% 0,00% 99,74% 87,42% 83,03% 76,72%

450.000 200.000 866.278 5.940.000 550.000 763.428 2.070.685 397.428

205.787 0 4.697 0 1.289 68.968 268.931 0

45,73% 0,00% 0,54% 0,00% 0,23% 9,03% 12,99% 0,00%

830.045 81,70% 4.857.480 25,01% 0 0 2.175.005 72,50%

1.016.000 30.462.763 293.200 293.200 7.029.000

18.616 328.188 0 0 180.000

1,83% 1,08% 0,00% 0,00% 2,56%

1.000.000

0 0,00%

2.175.005 72,50% 855.071 60,64% 432.817

6.029.000 2.275.000 1.243.000

180.000 2,99% 0 0,00% 0 0,00%

237.098 79,03%

632.000

0 0,00%

185.156 1.827.404 12,17% 366.856 36,69%

400.000 20.865.563 1.000.000

0 0,00% 148.188 0,71% 0 0,00%

0 0,00% 1.460.548 62,26% 1.000.000 100,00% 1.000.000 100,00% 999.999 100,00% 74.370 86,11% 74.370 86,11% 74.370 86,11% 25.910.122 50,04%

14.440.347 5.425.216 1.000.000 1.000.000 1.000.000 767.686 767.686 767.686 60.192.870

249.699 0 965.210 0 149.615 885.985 888.991 381.618

0 148.188 12.001 12.001 12.001 12.037 12.037 12.037 3.549.015

0,00% 2,73% 1,20% 1,20% 1,20% 1,57% 1,57% 1,57% 5,90%

Fonte: SIAFI/STN - Base de Dados: Consultoria de Orçamento/ CD e Prodasen Elaboração: INESC Notação das colunas: % Execução - Obtido através da divisão da despesa autorizada pela despesa liquidada. Nota: A liquidação da despesa constitui a verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.

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