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O ORÇAMENTO CRIANÇA:
Apresentação Fruto da parceria entre o Inesc e o Unicef, o Boletim da Criança e do Adolescente chega à terceira edição de 2001 com uma constatação que, longe de nos surpreender, nos mantém ainda mais mobilizados. A execução orçamentária dos recursos destinados a crianças e adolescentes continua em níveis muito baixos. É assim desde que o Inesc iniciou o monitoramento do Orçamento Criança, há 7 anos. Ao analisar os dados do orçamento público federal de 2001, no período que vai até 11 de outubro, o Inesc conclui que, dos 7 Ministérios que lidam com o Orçamento Criança, 6 ainda apresentam execução orçamentária inferior a 50%. É o governo demonstrando, mais uma vez, não dar a devida atenção às políticas públicas sociais. A proposta do orçamento público da União para 2002 reafirma a tendência de privilegiar o cumprimento dos acordos com o FMI, com prioridade para o pagamento das dívidas externa e interna, ainda que isso implique em redução dos gastos sociais. Com certeza, os recursos previstos são insuficientes para enfrentar a realidade de pobreza, desigualdade e exclusão social de boa parte das crianças e dos adolescentes brasileiros. Nesse sentido, a contribuição do Inesc é disponibilizar informações que sirvam de ferramenta para qualificar a atuação da sociedade civil organizada em sua relação com o Executivo e o Congresso Nacional. Neste número, o Boletim da Criança e do Adolescente traz um histórico do movimento em favor dos direitos da criança brasileira e situa a importância do Orçamento Criança. Pretendemos, com essas informações, mobilizar a sociedade civil e influenciar o governo a melhorar sua atuação na execução de políticas públicas para a criança e o adolescente. É o que todos esperamos. Bizeh Jaime Secretária Geral
Peça Chave para dar consequência prática ao Princípio da Prioridade Absoluta Neide Castanha1
Introdução Para falar sobre o Orçamento Criança de 2002, é oportuno revisitar o processo de mobilização e luta da sociedade civil brasileira em favor dos direitos de crianças e adolescentes. O contexto histórico de meados dos anos 70 é marcado por uma ampla mobilização da sociedade civil na defesa da democratização do país, processo que foi intensificado na década de 80 e que culminou com o reconhecimento dos direitos sociais do cidadão, no âmbito da Constituição Federal e das leis ordinárias que se seguiram à regulamentação dos dispositivos constitucionais. Em relação à criança e ao adolescente, uma das maiores conquistas desse período está expressa no artigo 227 da Constituição Federal Brasileira, que estabelece a prioridade absoluta para o atendimento de crianças e adolescentes. O Estatuto da Criança e do Adolescente - Lei Federal n.º. 8069/90 - é o instrumento jurídico que regulamenta os dispositivos constitucionais relativos à criança e ao adolescente. É uma lei reconhecidamente importante no contexto brasileiro porque não só constrói um sistema de atendimento de políticas públicas mas também aponta para um projeto civilizatório, voltado para a realização dos direitos humanos e a garantia de cidadania a todos os adolescentes e crianças, enquanto protagonistas de seu próprio desenvolvimento. Entretanto, o grande desafio para o movimento social em favor da infância e adolescência no Brasil é enfrentar e trabalhar as contradições de uma institucionalidade formal fundamente ao segmento infanto-juvenil. Assistente Social, Especialista em Políticas Sociais, Consultora na Área de Direitos da Criança e do Adolescente e Coordenadora do Centro de Referência, Estudos e Ações sobre Crianças e Adolescentes CECRIA.
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w Estabelecer parâmetros de comparação entre o volume de recursos do orçamento geral e as partes destinadas às políticas sociais; e dentre essas as que se referem ao atendimento exclusivo à infância e adolescência. O objetivo é analisar e avaliar as prioridades e tendências governamentais.
w Disponibilizar informações sistematizadas sobre o orçamento federal destinado às ações de atendimento à criança e ao adolescente, como ferramenta de capacitação e mobilização da sociedade civil para o acompanhamento e avaliação das gestões orçamentárias. O objetivo é dar subsídios para o embate junto ao Estado, pela garantia de direitos de crianças e adolescentes. Passados mais de seis anos do trabalho de monitoramento do orçamento criança , hoje realizado somente pelo INESC, que continua recebendo o apoio do UNICEF, sabemos da importância desta iniciativa. Ela permite qualificar a intervenção da sociedade civil e do CONANDA, tanto na fase de discussão do orçamento no âmbito do Congresso Nacional, quanto no acompanhamento de sua execução. E sobretudo com as recorrentes práticas de contingenciamento, sistematicamente utilizadas pelo governo federal.
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põe uma drástica redução de investimento em políticas sociais e levanta um forte movimento político em defesa das privatizações, da abertura econômica e da desregulamentação dos direitos sociais. Isso posto, a construção dos orçamentos públicos está longe de refletir condições efetivas de espaços democráticos, populares e transparentes, e consequentemente o controle da execução dessa ordem de dificuldades vai ser reproduzido. Uma questão emblemática nessa discussão diz respeito ao debate sobre a redução da idade penal do adolescente. A menoridade penal, fixada em 18 anos pela Constituição Federal, entra no debate político com a proposta da sua redução, com o argumento de ser uma medida para o enfrentamento da violência e controle da criminalidade. Ora, esse é um exemplo flagrante do descaso com o investimento em políticas sociais públicas. O Estatuto da Criança e do Adolescente estabeleceu, há onze anos, o sistema de controle da criminalidade juvenil, que tem como fundamento o conjunto de medidas socioeducativas aplicáveis ao adolescente infrator.
A década de 90 é considerada como um período de perda de conquistas sociais e também de refluxo da mobilização social. É o período em que o gasto social federal sofre um forte impacto negativo, em razão da prioridade ter sido a estabilidade econômica, por meio de uma política monetária que privilegia o sistema financeiro em detrimento das políticas sociais.
Entretanto, as propostas do orçamento da União, em todos esses anos, jamais contemplaram de forma adequada e suficiente os recursos para implantação do referido sistema. A conseqüência foi cruel, porque de um lado os direitos jurídicos e sociais assegurados na Constituição e no Estatuto não puderam ser implementados e por outro a proposta do Parlamento é seguir a tendência de cortar direitos e não de assegurar recursos para implementá-los, comprometendo a perspectiva de reduzir desigualdades e promover a justiça social pela consolidação da democracia e extensão de cidadania a todos.
Por outro lado, o poder político hegemônico sustenta a manutenção dessa política econômica e a sociedade civil, por sua vez, encontra dificuldade de interferir nas instâncias públicas de poder pela complexidade das relações com o Estado, que im-
As afirmações acima podem ser claramente verificadas através da execução orçamentária de 2001. Com os dados de 11 de outubro, podemos constatar a praticamente inexistente execução do orçamento do FNCA:
Sabemos, entretanto, que ainda estamos longe de recuperar as forças do movimento social em favor da infância, que estavam presentes no período pré-constituinte.
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Se tomarmos o conjunto da execução dos Programas selecionados, no Ministério da Justiça, a execução registrada até o momento também é mínima.
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A proposta orçamentária para o ano de 2002 Ao proceder uma leitura crítica da proposta de orçamento público da União para 2002, vamos deparar com a mesma tendência reafirmada durante todos os anos deste governo, ou seja, o fiel cumprimento da receita imposta pelo Fundo Monetário Internacional - FMI. Os acordos firmados pelo governo brasileiro com o FMI têm como principal meta a geração de superávit primário. No cenário estrutural e conjuntural brasileiro, a opção econômica para equacionar a geração de superávit significa a redução de gastos na área social e a prioridade para o pagamento das dívidas externa e interna. Nessa direção, o governo cumpre o prometido nos acordos e vai além da conta amarga do FMI, superando as metas da principal exigência externa dos credores. O INESC, em notas técnicas publicadas, informa que em 1999 e 2000 o superávit ultrapassou em mais de R$ 2.5 bilhões. E em 2001 o Banco Central informou que os limites impostos pelo acordo já haviam ultrapassado em R$ 8,9 bilhões o valor fixado para o superávit primário. Conforme a proposta do Projeto de Lei Orçamentária de 2002, a área social sofrerá um corte de investimento da ordem de R$ 8.95 bilhões, considerando a inflação do período de 2001. Essa situação tem deixado a própria base governista constrangida para defender as teses do governo. Além do mais, os congressistas sabem que, apesar
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de insuficientes, os recursos da área social ainda podem ser muito mais prejudicados pelos baixos índices de execução e por sofrerem constantes contingenciamentos, como estratégia das áreas econômica e de planejamento para equacionar os problemas referentes ao arrocho fiscal. Muitos deputados têm declarado que a prioridade ao pagamento do serviço da dívida pública, em detrimento de investimentos na área social, chegou ao seu limite. Em relação ao Orçamento Criança O impacto dessa política no atendimento à criança e ao adolescente é extremamente perverso. Os recursos autorizados para os programas/ações exclusivos ao atendimento à criança e ao adolescente são insuficientes na capacidade de, por meio de políticas sociais públicas adequadas, enfrentar a realidade de pobreza, desigualdade e iniquidade. Por outro lado, o abandono do Estado somado aos valores culturais excludentes, que também são arbitrados pela sociedade, impõem a uma grande parcela de crianças e adolescentes brasileiros ocuparem a arena das mais cruéis formas de violação dos direitos humanos. Ou seja, as formas modernas de escravidão e violência, como a exploração sexual e a exploração do trabalho infantil. Uma outra questão, também bastante problemática, diz respeito à construção da proposta orçamentária e a sua adequação ao formato de execução da política de atendimento estabelecida pelo ECA.
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A proposta orçamentária, embora contemple os diferentes órgãos setoriais de políticas sociais e seus respectivos programas e, de alguma maneira, atende os dispositivos legais referentes aos direitos fundamentais, é indiscutível que há um total alijamento do papel do CONANDA enquanto órgão de função pública e composição paritária responsável por elaborar diretrizes da política de atendimento à criança e ao adolescente. Uma compreensão inequívoca do papel do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente CONANDA teria, como reflexo, o fortalecimento do Fundo Nacional da Criança e do Adolescente - FNCA na proposta orçamentária. Nessa direção, os conceitos de integração, intersetorialidade, complementaridade e de redes de atenção ganhariam consistência, para superar o paternalismo, o assistencialismo, o corporativismo e o conservadorismo que historicamente marcaram as ações de política pública do Estado brasileiro. Por outro lado, a sobreposição e/ou duplicidade de ações que por muitas vezes ocorrem entre os órgãos setoriais provocando a dispersão dos recursos; a desarticulação/desintegração das ações e uma execução de natureza autárquica podem resultar em baixa qualidade e baixa intensidade do atendimento. Não se sabe, ainda, se por falta de harmonização burocrática e administrativa, ou se por
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uma posição política, as alternativas que são apontadas nas diretrizes para política de atendimento à criança e ao adolescente aprovadas pelo CONANDA em 2001 não são levadas em conta. O fortalecimento do FNCA, a partir do orçamento da União, criaria efetivamente as condições necessárias para consolidar o papel político e estratégico do CONANDA, enquanto regente das diferentes políticas públicas, para que o direito assegurado em lei deixe de ser uma doutrina ou uma questão teórica para se legitimar na sociedade através de um Sistema de Garantia de Direitos, como condição inadiável para assegurar a proteção integral de crianças e adolescentes. A tabela a seguir apresenta a relação dos programas do Orçamento Criança contemplados no Orçamento Público da União, conforme critério adotado na metodologia de acompanhamento utilizada pelo INESC. Na tabela, a proposta orçamentária para 2002 é comparada ao orçamento de 2001 aprovado até o momento, usando valores atualizados pelo IGP-DI (FGV) índice utilizado pelo próprio Governo. Estamos conscientes de que, seja qual for a forma de correção dos valores, a mesma se prestará a controvérsias. Por isso, estamos comparando a proposta de orçamento para 2002 com o que seria o orçamento atual, e não à proposta de 2001.
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Tendência / Perspectivas w w
Fonte: SIAFI/STN - Base de Dados: Consultoria de Orçamento/ CD e PRODASEN Elaboração: INESC
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O orçamento público, por ser uma lei apenas autorizativa pelo Congresso Nacional, não gera qualquer mecanismo que obrigue o governo a cumpri-lo na sua totalidade. Por isso é conhecido como uma peça imprevisível no seu percurso de execução. Entretanto, tanto a fase de discussão da proposta orçamentária no Congresso Nacional, como o monitoramento de sua execução, são de fundamental importância para a intervenção da sociedade civil, em particular daqueles setores comprometidos com o bem estar da infância e adolescência brasileiras. A discussão da proposta orçamentária 2002, como em anos anteriores, foi acompanhada atentamente pelo Fórum Nacional DCA, com assessoria técnica do INESC e com o apoio e parceria política da Frente Parlamentar pelos Direitos da Criança e do Adolescente. Embora o movimento da criança seja reconhecido no parlamento brasileiro como um segmento que qualifica a discussão e se posiciona de forma propositiva na busca da ampliação de conquista em favor da infância, sabemos que as dificuldades são bastante persistentes e portanto a luta pela garantia de direitos ainda tem um longo caminhar. O processo de discussão da proposta orçamentária está em fase final, para chegar à votação definitiva pelo Congresso Nacional. Neste ano, o processo de discussão gerou um fato importante e inovador na busca da transparência e participação na construção do orçamento federal, que foi a realização de uma audiência pública na Comissão de Direitos Humanos da Câmara Federal, que contou com a participação do Ministério da Justiça, Ministério da Educação, CONANDA e INESC. Foi uma oportunidade para avaliar a execução orçamentária de anos anteriores e as propostas para 2002. Igualmente foi importante o trabalho da sociedade civil, representada pelo Fórum Nacional DCA e com a assessoria do INESC, junto às Co-
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missões Permanentes da Câmara, para a preparação de emendas ao orçamento da União Com o apoio da Frente Parlamentar pelos Direitos da Criança, foi possível apresentar as seguintes emendas:
1. Comissão de Direitos Humanos: ·Programa de Proteção e Assistência às Vítimas Crianças e Adolescentes R$ 1.000.000,00. ·Organização de Fóruns Estaduais para a Implantação de Programas Estaduais de Direitos Humanos R$ 4.240.000,00. ·Apoio à Implantação e Execução de Projetos por Instituições não-governamentais que desenvolvam ações Complementares de Combate à Violência nas Escolas R$ 6.000.000,00. 2. Comissão de Seguridade Social e Família: ·Atendimento à Pessoa Portadora de Deficiência em Situação de Pobreza R$ 150.000.000,00. ·Atendimento à Criança em Creche Nacional. R$ 180.000.000,00. 3. Comissão de Constituição, Justiça e Redação: ·Atendimento às medidas socioeducativas/construção de unidades de internação. R$ 100.000.000,00. 4. Comissão de Legislação Participativa: ·Apoio financeiro a entidades que desenvolvem ações de promoção e defesa dos direitos da criança e do adolescente R$ 15.000.000,00.
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Algumas dessas proposta de emenda são ações que terão início em 2002, caso o relator geral não as rejeite. Portanto, o trabalho continua e será importante que a sociedade civil se manifeste a favor das emendas, enviando sua mensagem de apoio ao Deputado Sampaio Dória- (Gabinete: 546 Anexo IV Fone:318-5546-Fax:318-2546)
O Orçamento Criança : Bandeira de Luta Permanente Vencidas as primeiras batalhas e ao sabor das primeiras vitórias, a defesa dos direitos de crianças e adolescentes mais do que nunca é uma bandeira de luta permanente. Neste momento, em que o CONANDA convoca e realiza a IV Conferência Nacional dos Direitos da Criança, é mais que oportuno trazer uma reflexão coletiva sobre a proposta do orçamento da União 2002, como forma de problematizar as possibilidades e debilidades do contexto econômico e político. A principal questão que se coloca é qual a possibilidade, em uma conjuntura de arrocho fiscal para cumprir compromissos de metas e acordos com o Fundo Monetário Internacional FMI -, de assegurar recursos no orçamento para ações destinadas à criança e ao adolescente, de forma a garantir a proteção integral e cidadania a todos e de acordo com as exigências legais e as verdadeiras necessidades. O INESC tem dado uma fundamental contribuição, através das sistemáticas análises sobre o orçamento criança . Como já mencionamos, a constatação é de que a cada dia a conjuntura é menos favorável para a garantia dos direitos sociais. A privatização, a desregulamentação de direitos e a terceirização de serviços sociais têm demonstrado o agravamento do quadro de pobreza e desemprego para a maior parte dos brasileiros. Mesmo assim, como nos anos anteriores, o orçamento da União para 2002 reflete a prioridade absoluta para o pagamento dos serviços das dívidas externa e interna.
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Os sistemáticos acordos do Brasil firmados com o FMI, pelo nosso entendimento, demonstram que os organismos financeiros internacionais não estão preocupados com as questões sociais com base na justiça, redução das desigualdades e universalização dos direitos sociais. O movimento social em favor da infância e adolescência brasileiras deve e pode se mobilizar para fazer o contraponto nesta realidade perversa de violação de direitos. Interferir no orçamento público pode ser um caminho e um mecanismo propício e aliado nesta luta. Poderemos começar por assumir que o bemestar da criança e do adolescente resulta de um esforço coletivo e da co-responsabilidade de todos. Nesse aspecto, eleger as diretrizes dos Conselhos de Direitos, que em última instância trata-se das conclusões das Conferências dos Direitos da Criança e do Adolescente, passa a ser o parâmetro de exigências para as propostas orçamentárias. Um outro ponto importante nesse debate é discutir a possibilidade de que a lei orçamentária possa ir além de autorizativa , criando um mecanismo que imponha responsabilidade de execução aos governantes. Se a lei da responsabilidade fiscal tornouse ponto de referencia para a governabilidade, uma lei de responsabilidade social poderá ser a referência para a dignidade do povo brasileiro.
Fontes: FALEIROS, Vicente e Outros. Dez anos de Estatuto da Criança e do Adolescente: Avaliando Resultados e Projetando o Futuro, Relatório de Pesquisa, Brasília, 2000 (mimio.). INESC Boletim da Criança e do Adolescente, Ano III N.º 09, Brasília, Agosto de 2001. INESC Observatore, Ano III, N.º 34, Brasília, setembro de 2001. INESC Boletim de Análise de Conjuntura, Brasília Setembro de 2001.
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Na tabela abaixo, apresentamos os Programas Selecionados para o Orçamento Criança, com sua respectiva execução por Programa e por Órgão.
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Fonte: SIAFI/STN - Base de Dados: Consultoria de Orçamento/ CD e PRODASEN Elaboração: INESC
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Outra tabela que nos permite visualizar a situação da execução dos Programas Selecionados em cada órgão é apresentada a seguir. Pela importância qualitativa do Fundo Nacional da Criança e do Adolescente, destacamos a execução dos programas a ele correspondentes. Atenção para o fato de que, em outubro, foram retirados R$158.997.060 do projeto 0615 (Participação em Programas Municipais de Renda Mínima), que faz parte do Programa 0040 (Toda Criança na Escola), do Ministério da Educação. No Ministério da Justiça, foram retirados R$759.000 do PA 1722 (Construção de Unidades de Atendimento para Adolescentes em Conflito com a Lei), do Programa 0152 (Reinserção Social do Adolescente em Conflito com a Lei)
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Fonte: SIAFI/STN - Base de Dados: Consultoria de Orçamento/ CD e PRODASEN Elaboração: INESC
Boletim da Criança e Adolescente Publicação realizada em parceria entre o UNICEF e o INESC com o apoio da Frente Parlamentar pelos Direitos da Criança e do Adolescente - Instituto de Estudos Socioeconômicos SCS - Qd. 08 - Bl. 50 - Salas 431/441 Venâncio 2000 - CEP 70333-970 Brasília-DF Brasil Fone: (061) 2268093 Fax: 226-8042 E. Mail: inesc@inesc.org.br Site: www.inesc.org.br Editora: Luciana Costa Conselho Editorial: Bizeh Jaime, Luciana Costa, Jair P. Barbosa Jr - Diagramação: Ivone Melo - Impressão: VANGRAF.
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