Instructivo para el desarrollo de proyectos by EuphoriaNet

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INSTRUCTIVO PA R A L A P R E PA R AC I Ó N DE PROYECTOS DE INVERSIÓN A EJECUTARSE CON RECURSOS DE FOMENTO MINERO

Dirección Servicio Minero Subdirección Fiscalización y Ordenamiento Minero 1 Grupo Promoción y Ordenamiento Minero

Ministerio de Minas y Energía Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) Mauricio Cárdenas Santa María Ministro de Minas y Energía Oscar Eladio Paredes Zapata Director General Cristina Rueda Londoño Secretaria General Hernán José Sierra Montes Director Técnico Servicio Minero Martha Lucía Ante Hencker Coordinadora Grupo Promoción y Ordenamiento Minero ©Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas) © Grupo Promoción y Ordenamieto Minero Fotografías de la Carátula -Mejoramiento y mantenimiento de la vía Jericó-Socotá tramo K0+000-K2+382 municipio de Jericó (Boyacá) -Mejoramiento y pavimentación de la vía Central Montoya, municipio de Ventaquemada (Boyacá) -Mejoramiento y rehabilitación de la Troncal del Carbón, municipio de Samacá (Boyacá) -Construcción planta de beneficio de caolín en la vereda Barroblanco, municipio de Oiba (Santander)

Luis Eduardo Vásquez Salamanca Preparación y coordinación editorial DG Andrés Leonardo Cuéllar Velásquez Diseño de maqueta Andrés Ochoa Carrillo Diagramación Impresión Digital Bogotá, Colombia Octubre de 2011

Instituto Colombiano de Geología y Minería Ingeominas Diagonal 53 N.° 34-53 PBX 220 0100 Bogotá www.ingeominas.gov.co Ministerio de Minas y Energía (MME) Calle 43 N.° 57-31 CAN PBX 220 0300 Bogotá www.minminas.gov.co Unidad de Planeación Minero Energética (Upme) Carrera 50 N.° 26-20 PBX 222 0601 Bogotá www.upme.gov.co

Introducción Existen diversas técnicas o métodos que permiten realizar el ejercicio lógico mediante el cual se plantea una necesidad o problema, unas causas y unas consecuencias derivadas, para llegar finalmente al planteamiento de las alternativas de solución y a la selección de la más eficiente; cualquiera de ellas es válida. Sin embargo, la presentación de proyectos a Ingeominas para acceder a recursos de fomento minero debe efectuarse de acuerdo con la metodología general ajustada del Departamento Nacional de Planeación. Por otro lado, a partir del análisis de los proyectos presentados para acceder a recursos de fomento minero se puede establecer la existencia de deficiencias en la formulación y la presentación, que abarcan desde la inexistencia de estudios y análisis previos a la formulación de estos, hasta el incompleto diligenciamiento de la Metodología General Ajustada. Por tal razón, Ingeominas busca con este intructivo contribuir y prestar apoyo a los entes territoriales y demás organismos interesados en la presentación de proyectos de inversión, brindando una orientación general que hay que tener en cuenta en el momento de formular y presentar un proyecto, específicamente para el sector minero.

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Acceso, criterios de elegibilidad, viabilidad y requisitos básicos De acuerdo con la normatividad vigente, todas las entidades territoriales pueden presentar proyectos de promoción minera. Los criterios de elegibilidad y viabilidad, al igual que los requisitos básicos para la presentación de proyectos de inversión en el sector de promoción a la minería que van a ser financiados con recursos del Fondo Nacional de Regalías, están establecidos en el Acuerdo 008 de 2006 del Consejo Asesor de Regalías. En el artículo tercero del citado acuerdo se determina que, entre otros, serán financiables los siguientes proyectos:

Transformación de la minería tradicional “Serán financiables las inversiones realizadas en programas y proyectos para varios mineros que posibiliten su organización y el desarrollo empresarial de su actividad minera, incluyendo los aspectos ambientales asociados a la misma, prioritariamente para aquellos proyectos que involucren integración de áreas mineras, con énfasis en los Distritos Mineros definidos por el Gobierno Nacional o cualquier otra zona que el Ministerio de Minas y Energía defina como prioritaria para la promoción de la minería”.

Mejoramiento de la productividad y competitividad de la industria minera “Incluye proyectos que generen valor agregado a la misma y dinamicen el desarrollo de la cadena productiva, garantizando su viabilidad técnica, económica, social y ambiental, con el fin de optimizar el aprovechamiento de las materias primas mineras, prioritariamente para aquellos proyectos que involucren agentes de una cadena productiva con énfasis en los Distritos Mineros definidos por el Gobierno Nacional, o cualquier otra zona o estrategia que el Ministerio de Minas y Energía defina como prioritaria para la promoción de la minería”. Adicionalmente, si el proyecto está relacionado con infraestructura de transporte por carretera o fluvial, para mejorar la productividad y competitividad minera, se debe cumplir con los requisitos establecidos en el Acuerdo 017 de 2011 del Departamento Nacional de Planeación.

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Proyecto Definición Existen diversos conceptos, sin embargo en términos generales un proyecto se puede considerar como un grupo de actividades planificadas, coordinadas e interrelacionadas entre sí, que en un período de tiempo previamente determinado, con unos insumos y costos definidos, generan productos concretos, con los cuales se apunta a alcanzar un objetivo definido (solucionando una necesidad). 1

Etapas

C. Cárdenas (2009). Gerencia de proyectos. Bogotá: Ingeominas-Universidad Nacional de Colombia.

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Identificación Diagnóstico Este es el primer paso, y uno de los fundamentales en la formulación correcta, por cuanto sin un adecuado diagnóstico un proyecto puede que no genere el impacto esperado, o que no sea autosostenible. En esta fase, la comunidad, el ente territorial o los dos (que sería lo ideal) deben analizar los problemas o necesidades de la comunidad minera, las características de la población, su contexto, la situación actual, considerando el proceso minero involucrado (explotación, transformación, beneficio, mercadeo, etc.), desde diferentes puntos de vista (técnico, ambiental, económico, social, etc.), considerando aspectos que influyen en el negocio, como la infraestructura (de servicios públicos, vial, transporte, comunicaciones, etc.). Hay que presentar cuáles son los minerales explotados, los títulos mineros en cuyas áreas se desarrolla el proyecto, el sistema de explotación actual, aspectos del proceso de explotación, beneficio o transformación, producción actual y futura, mercados, capacidad instalada y contemplada hacia el futuro2, nivel de ventas actual y proyectado, personal dedicado directamente a las labores mineras, otras personas relacionadas con el sector minero (transporte, comercio, mantenimiento, etc.), sistema de transporte utilizado, condiciones y características de la infraestructura disponible (vial, comunicaciones, etc.), niveles de educación, tipo de organización administrativa, y si el título minero está a nombre de una entidad asociativa, establecer de qué clase y cuál es la situación actual de ésta. Adicionalmente, determinar cuáles son las autorizaciones ambientales vigentes a la fecha y qué aspectos del proceso productivo abarcan. Con la información recolectada se debe establecer una línea base que refleje la situación al momento del análisis del problema, identificado en los campos económico, técnico, de producción, social, ambiental, etc. A partir de la línea base se deben fijar indicadores3 que reflejen qué sucede, en qué lugar y a quiénes afecta. Es importante presentar, si existen, los antecedentes de acciones que se hayan llevado a cabo anteriormente para solucionar la problemática hallada. Si el proyecto está relacionado con la continuación de un pro2

Soportado en la información del Programa de Trabajos e Inversiones (PTI) o el Programa de Trabajos y Obras (PTO).

Cuantificables.

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yecto anterior, se debe informar cuál era la problemática identificada, qué objetivos y actividades se habían contemplado en el proyecto, cuáles fueron los resultados obtenidos (en lo referente a productos), cuál fue la población beneficiada, qué dificultades se presentaron y si alguna de ellas afectó el resultado final, y cómo es la relación entre ambos proyectos.

Identificar el problema o la necesidad A partir de la información recolectada se precisan las principales necesidades o problemas, y teniendo en cuenta las siguientes características, se define el problema central4: • • • • • • • •

Debe ser del ámbito de la organización que presenta la propuesta. Debe ser medible cuantitativa y cualitativamente. Debe ser solucionable por el accionar propuesto en el proyecto. Debe ser susceptible de localizarse espacialmente (departamento, municipio, vereda). Debe corresponder a una carencia, déficit o necesidad de mejora. Debe corresponder a una situación actual real y no teórica o futura. Afecta a una población objetivo, claramente definida. No se confunde con la falta de un servicio específico o con la posible solución.

Las dificultades que se pueden presentar en el momento de identificar y analizar los problemas que tienen que ver principalmente con: • •

Una inadecuada especificación del problema por datos insuficientes. La conformación de soluciones encubiertas, donde el problema no se configura como una situación actual negativa sino como la ausencia de una situación deseada, o se establece una solución a priori (por ejemplo, hay que construir una escuela o lo que hace falta es una vía).

A partir de este problema principal, se deben identificar hechos o situaciones que pueden ser efectos o manifestaciones de la existencia del problema y causas que lo originaron. 4

L. A. Tobar. Manual metodológico para la presentación de proyectos para cofinanciación nacional e internacional. Consultado en Gestiopolis.com, agosto de 2011.

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A continuación se establece un árbol de problemas, en el cual, a partir del problema central, se ordenan hacia arriba los efectos y hacia abajo las causas, de acuerdo con su importancia en relación con el problema; en otras palabras, los más cercanos al problema corresponden a situaciones que tienen que ver directamente con la problemática central, y a medida que se alejan se hacen más generales o indirectos. Se han de buscar las causas más profundas del problema, intentando determinar la causa raíz del problema central que puede resolverse con mayores probabilidades de éxito, considerando que si encontramos una solución para ésta, resolveremos los efectos negativos que producen y así definiremos el proyecto adecuado. Un árbol de problemas correctamente elaborado debe ayudarnos a encontrar donde será más efectivo actuar, a partir de lo cual surgen opciones para corregir la situación hallada y establecer un objetivo claro para nuestro proyecto. Al analizar el árbol de problemas se debe determinar cuál de las causas generadoras pueden ser objetivos del proyecto y qué alternativas pueden contribuir a mitigar esa causa o a desaparecerla. Cada opción puede ser un proyecto que se va a formular; sin embargo, se debe tener en cuenta que para contar con un proyecto que realmente se convierta en solución de la problemática encontrada, las alternativas seleccionadas deben afectar de manera directa algunas de las causas generadoras del problema central y considerarse técnicamente viables.

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Se procede entonces a establecer el árbol de objetivos, que nos permite describir la situación futura que se presentará una vez solucionados los problemas, traduciendo las condiciones negativas y fines positivos y realistas, con lo cual el problema principal se constituye en el objetivo central del proyecto, las causas se convierten en medios y los efectos en fines. Se debe comprobar que las relaciones de causa-efecto se han convertido en relaciones medio-fin5: Si la causa es A, entonces el efecto es B

El medio X para alcanzar el fin Y

No obstante, se puede llegar a la conclusión de que algunos de los medios no son relevantes o que faltan otros que sí lo son; por lo tanto, se debe revisar el árbol de problemas y corregir las fallas que se han detectado.

Aquellas causas que el proyecto no pueda modificar, ya sea por ser condiciones naturales o porque están fuera de la competencia de la entidad ejecutora, se identifican como parámetros, para lo cual se mantienen en el árbol de problemas sin modificar el texto de dicho árbol. Una vez identificado un parámetro, se pueden excluir de ambos árboles todas sus causas, porque a pesar de que una sea modificable no se 5

www.eubca.edu.uy/materiales/planeamiento_de_servicios_bibliotecarios/el_arbol_ de_problemas.pdf.

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producirá ningún efecto sobre el problema. El árbol de objetivos refleja una situación opuesta al árbol de problemas y determina las áreas en las cuales es posible intervenir mediante soluciones reales y factibles al problema establecido.

Justificación Se debe plantear la situación en el futuro si no se halla solución al problema y qué consecuencias se derivarían, porque es importante resolver la problemática.

Definir la población Se debe estimar el número de mineros, personas relacionadas con el sector minero afectadas por el problema o como consecuencia de las labores mineras que se llevan a cabo, y caracterizarlas desde ópticas socioculturales, étnico, demográfico, educativo, de necesidades básicas insatisfechas (NBI), producto interno bruto (PIB) regional, PIB per cápita, entre otros.

Población objetivo En caso tal de que el problema se centre en una parte específica de la población afectada, hay que establecer la población objetivo y sus características específicas. Si el proyecto está relacionado de manera exclusiva con el sector minero, se considerará tan sólo a la población minera directamente relacionada con el problema. Por ejemplo, si tiene que ver con una planta de beneficio, se tomará en cuenta únicamente a los mineros que utilizarán la planta para el beneficio de mineral. En el caso de obras de infraestructura, el problema no sólo afecta al sector minero; por lo tanto, la población puede incluir la población parcial o total del municipio, pero siempre se debe identificar como primeros afectados a los mineros.

Población beneficiaria Para calcularla, hay que determinar primero la población de mineros, las

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personas relacionadas con el sector minero y otros afectados por el problema, y se multiplica por un núcleo familiar promedio6. En el caso de obras de infraestructura, corresponde al mismo número establecido en la población objetivo.

Caracterizar el entorno Describir el entorno en materia de características socioeconómicas, nivel educacional, ámbito geográfico (clima, terreno, etc.), vías, medios de transporte, minerales explotados, número de minas, economía, producción, usos de suelo, etc. Determinar el área afectada o potencialmente afectada por el problema, en la cual se localiza la población afectada, y en caso de que se determine una población objetivo se debe precisar la zona donde se ubica ésta.

Estudios Analizar cuál es la oferta o demanda del mineral que se produce o la del bien o servicio que se va a implementar, buscando determinar la cantidad de mineral, bien o servicio que se demanda en la actualidad y no se está produciendo7. Igualmente, debe recopilarse toda la información de estudios técnicos, como es el caso de los Programas de Trabajos e Inversiones (PTI), los Programas de Trabajos y Obras (PTO) y autorizaciones ambientales.

Analizar grupos involucrados Identificar las personas, organizaciones, entidades, etc., que pueden influir en el proyecto, estableciendo su posición, ya sea a favor o en contra, caracterizando los intereses, recursos y capacidades que suministrarán o los conflictos que puedan generar.Bibliografía

Número de personas a cargo.

DNP–Gapi (2006). Metodología general ajustada para la identificación, preparación y evaluación de proyectos.

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Objetivos

Los objetivos deben ayudarnos a determinar cuánto, cómo y cuándo se va a modificar la situación actual y qué tanto se va a acercar a la situación esperada; no se deben confundir con el cómo y siempre han de cumplir con los siguientes aspectos8: • • • •

Ser alcanzables (deben tener en cuenta la capacidad real con la que se dispone para solucionar el problema). No contener puntos de vista (no ser subjetivos). Deben generar cambio. Ser medibles.

Objetivo general Corresponde al objetivo central identificado en el árbol de objetivos, que siempre se debe tomar en cuenta.

Objetivos específicos Corresponden a los medios del árbol de objetivos, contribuyen a lograr el objetivo general y deben estar orientados por propósito y un fin.

Metas Hay que identificar las metas que han de alcanzarse para cumplir cada objetivo específico, deben ser también medibles cuantitativa y cualitativamente en un periodo de tiempo determinado9.

Identificación de alternativas A partir del árbol de objetivos se establecen las alternativas que solucionan de fondo una o varias causas del problema o necesidad. Siendo así, las alternativas son los caminos que se pueden tomar para

C. Cárdenas (2009). Ob. cit.

L. A.Tobar. Ob. cit.

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llegar a cumplir el objetivo propuesto10, para lo cual se deben describir en forma concreta las acciones que hay que llevar a cabo. En términos generales, las alternativas deben ser comparables entre sí, ser apropiadas a la solución del problema y considerar las condiciones reales y apropiadas para su ejecución.

Preparación Una vez que se cuenta con las alternativas de solución, se debe proceder a realizar los estudios necesarios para comparar las alternativas y estar en capacidad de tomar la decisión de cuál de ellas es la más adecuada para alcanzar el objetivo propuesto. La información aquí utilizada normalmente es de origen secundario, pero dependiendo de la complejidad de la alternativa se podrá requerir información primaria o específica. Para cada alternativa que hay que analizar se deben, como mínimo, precisar los siguientes aspectos:

Duración Cuál es el tiempo estimado para implementar la alternativa que se analiza (año inicial y final).

Estudios Legal Analizar la viabilidad de la alternativa de acuerdo con la normatividad vigente, como se enmarca dentro del Plan de Desarrollo en los ámbitos nacional, departamental y municipal, si es del caso.

Mercado Cuál es la oferta y la demanda de los minerales actualmente, definiendo el año inicial del estudio y el periodo, en años, estudiado. Igualmente, se debe establecer la proyección de la demanda y oferta del bien o servicio de la alternativa, esto es, la vida útil estimada. En el documento “Metodología general ajustada para la identifica10

DNP-Gapi. Ob. cit.

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ción, preparación y evaluación de proyectos”, se presentan diferentes métodos de proyección de estos datos. En caso de alternativas relacionadas con mejoramiento de productividad o competitividad del sector minero, la información puede recopilarse de los estudios de mercado existentes en el PTO o en el PTI de la comunidad minera beneficiaria.

Localización Dónde está localizada la alternativa estudiada, desde el punto de vista de ubicación y de factores relevantes que influyen en la selección de la localización.

Insumos Calcular cuáles son los recursos que se estima se van a utilizar, en cuanto a maquinaria, equipos, mano de obra, materiales, insumos, terrenos, etc., tanto para el desarrollo de la alternativa como para su puesta en marcha y operación. Dependiendo del tipo de alternativa, hay que determinar cuál es la capacidad para cada uno de los años del horizonte de evaluación.

Capacidad y beneficiarios Identificar las cantidades de beneficio de la alternativa para cada uno de los años del horizonte de evaluación y expresarlas en unidades de medida, como número de personas, número de metros cuadrados, número de hectáreas, etc.; por ejemplo, si la alternativa está relacionada con productividad e involucra una planta de trituración, se debe fijar la capacidad de ésta. En relación con los beneficiarios, se considera la población beneficiada directa e indirectamente con la alternativa.

Depreciación Si la alternativa contempla la adquisición de activos fijos (maquinaria), ha de realizarse el cálculo correspondiente de depreciación, utilizando el método de línea recta.

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Institucional Analizar las funciones, responsabilidades y papeles de las entidades que participan en el desarrollo de la alternativa y su capacidad en recursos, en términos humanos, financieros, técnicos y legales, en cada una de sus fases (preinversión, inversión y operación y mantenimiento).

Ambiental A partir de las acciones previstas en la alternativa se debe establecer el impacto que ésta tendrá sobre el medio ambiente. Los costos de las medidas de prevención, mitigación, corrección o compensación del impacto deben estar involucrados en los costos totales de la alternativa. Dependiendo de la alternativa, se puede requerir la expedición o ampliación de la licencia ambiental, plan de manejo ambiental o permisos ambientales; por lo tanto, se recomienda consultar con la autoridad ambiental competente el tipo de requisitos que debe cumplir la alternativa. En caso de necesitarse algún tipo de autorización ambiental y que no se cuente con ésta, hay que analizar los tiempos y costos de su trámite, definiendo su afectación al posible desarrollo de la alternativa.

Técnicos Dependiendo de la alternativa, se requiere contar con estudios de soporte adicionales que sustenten las actividades que hay que desarrollar. Por ejemplo, en el caso de una alternativa que esté relacionada con el mejoramiento de productividad se debe contar con la información de producción actual y la producción futura estimada11, así como con los estudios de mercado que soportan la producción actual y futura, análisis financieros y estudios de sostenibilidad del proyecto.

Especificaciones técnicas Si la alternativa implica adquisición de maquinaria ha de estar acorde con la capacidad de producción aprobada para el(los) título(s) minero(s) involucrado(s) y se deben presentar las especificaciones técnicas generales de éstos. 11

Información proveniente del PTI o del PTO de los títulos mineros involucrados en la alternativa.

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Igualmente, las especificaciones han de apoyarse en los estudios requeridos, como caracterización de mineral, disponibilidad de servicios, infraestructura, etc.

Diseños y estudios Se deben anexar todos los estudios y diseño soporte de la alternativa, con su memoria de cálculo. En el caso de alternativas relacionadas con mejoramiento de vías, se debe contar, dependiendo del alcance de las actividades, con estudios de tránsito12, diseños de obras que hay que desarrollar, estudios geométricos, de pavimentos, etc.

Análisis financiero Presupuesto Para cada una de las etapas13 se deben determinar las actividades y calcular los costos relacionados, en precios de la fecha en que se realizan la formulación y la evaluación de alternativas. A partir de dichas acciones, se han de establecer las actividades necesarias para alcanzar los resultados, debidamente soportadas en estudios acordes con la alternativa. Se debe hacer el análisis de precios unitarios para cada actividad planteada, y en el caso de vías, ha de estar conforme con los estándares del Invías. En los costos referentes a mano de obra se debe presentar el cálculo de prestaciones sociales y contemplar los costos por aportes a una administradora de riesgos profesionales. En la medida de lo posible, los costos de cada actividad se deben discriminar en los términos establecidos en el formato PE-12-Insumos, de la ficha MGA. Los costos han de estar soportados en análisis de mercado, precios Invías o cotizaciones. Estas últimas deben solicitarse a partir de especificaciones técnicas generales, evitando presentar costos calculados con un 12

Especialmente relacionado con el movimiento de carga y flujo vehicular relacionados con el transporte de mineral.

Preinversión, inversión y operación y mantenimiento.

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equipo y marca específicos, a no ser que éste sea el único disponible en el mercado o que sea el único que pueda utilizarse. Para la etapa de inversión se deben considerar, si son del caso, el transporte de la maquinaria del puerto al sitio del proyecto, seguros, impuestos; si la maquinaria lo requiere, los costos de adecuación del terreno, instalación, capacitación, etc. En caso tal de que en el proyecto se comprendan actividades relacionadas con obras civiles, se deben incluir en cada una de ellas los costos correspondientes a la administración, imprevistos y utilidades (AIU)14. Así mismo, en caso de que los bienes o servicios que se vayan a adquirir se encuentren gravados con el IVA, este valor ha de incluirse en los costos correspondientes15. Entre las actividades, hay que incluir la interventoría técnica (IT) y la interventoría administrativa y financiera (IAF). Esta última se aplica sólo a los recursos que se van a solicitar al Fondo Nacional de Regalías. El ente territorial puede cofinanciar la alternativa con Recursos, para lo cual se debe anexar el certificado de disponibilidad presupuestal vigente, o con Bienes y Servicios, caso en el cual hay que establecer específicamente en qué actividades se ejecutará el aporte del ente territorial y los soportes correspondientes. Por ejemplo, si es en equipo, cuál es el equipo, en qué actividades va a trabajar y de qué cantidad se encargará del total de la actividad; así mismo, se debe certificar que incluye combustible y operador, que estos rubros estén presupuestados y que la disposición de la máquina esté prevista en las planillas de trabajo. Adicionalmente, se debe contemplar el suministro de energía, es decir, que la red eléctrica esté disponible en el sitio, así como los costos asociados a la conexión eléctrica. A continuación se presentan dos ejemplos de cálculo de presupuesto: Sin cofinanciación 16 17

Presentar la forma de cálculo correspondiente al AIU.

Presentar un documento anexo en el cual se especifique el valor del bien o servicio y el porcentaje de IVA aplicado.

Incluye AIU, IVA, etc.

Este porcentaje puede llegar hasta el 10% (Decreto 851 de 2009).

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Con18cofinanciación 19

Para la etapa de operación y mantenimiento se han de presentar también los costos correspondientes, debidamente calculados de acuerdo con las características del proyecto; por ejemplo, si es de infraestructura vial, los costos de mantenimiento de las obras ejecutadas. Si la alternativa está relacionada con el desarrollo de un proyecto minero, se debe hacer el análisis de factibilidad del proyecto, considerando todos los ingresos, costos y gastos involucrados en la operación y el mantenimiento. Se debe presentar un presupuesto detallado, con todas las actividades que se van a desarrollar. Si para la definición y el desarrollo de alguna actividad se requiere información que no está disponible al momento de efectuar el análisis de alternativas, hay que considerar la posibilidad de suspender el análisis de éstas mientras se obtiene la información o de presentar el proyecto por fases, la primera de las cuales sería la elaboración de los estudios necesarios para soportar el proyecto.

Ingresos y beneficios Calcular los ingresos y beneficios que se obtendrán una vez ejecutada la alternativa de solución y el problema esté resuelto o la necesidad satisfecha. En la parte de ingresos se deben cuantificar aquellos que se derivan de la venta del mineral o servicio que producirá la alternativa de solución, como ventas de subproductos o productos de desecho, servicios complementarios, etc. 18

Incluye AIU, IVA, etc.

Este porcentaje puede llegar hasta el 10% (Decreto 851 de 2009).

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Los beneficios están relacionados con el impacto que tiene la utilización de los bienes producidos con la alternativa, y son de carácter cualitativo y cuantitativo. Los productos están asociados con la obtención física de los objetivos de la alternativa, en tanto que los beneficios se asocian con los resultados (efectos e impactos) de la alternativa20. En el caso de proyectos de mejoramiento de infraestructura vial no se cuantifican los ingresos, y en el caso de beneficios se puede hablar de reducción en los costos de operación de los vehículos o en la disminución de tiempos de viaje. Siempre se debe anexar la memoria de cálculo correspondiente.

Costo de oportunidad Establecer cuál es el rendimiento (tasa) esperada de los recursos o tasa de mercado. Se puede trabajar con el DTF, la TRM, Libor, entre otros.

Otros puntos que hay que considerar Si el proyecto requiere la instalación de maquinaria o infraestructura, el terreno debe ser propiedad del ente territorial, o haber sido entregado a éste en comodato por el tiempo de vida útil21.

Selección de la alternativa Hasta el momento, toda la información recolectada debe estar disponible en un documento que servirá de soporte al proyecto; para continuar con la decisión de selección de la mejor alternativa, se puede hacer una evaluación ex ante o proceder a ingresar la información en la Metodología General Ajustada y apoyarse en los cálculos que realiza el programa. De acuerdo con la citada metodología, el formulador cuenta, entre otros, con los siguientes criterios: • •

Que la alternativa genere el mayor número de empleo nacional, a través de la mayor utilización de bienes y servicios nacionales. Que la alternativa presente mayores beneficios desde los puntos

DNP-Gapi. Ob. cit.

Anexar la documentación soporte correspondiente.

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•

de vista institucional, social o tecnológico. Que la alternativa presente mejores resultados en las evaluaciones financiera, económica o social, institucional y ambiental, etc.

Una vez seleccionada la alternativa, se debe definir, describir y justificar.

Selección del nombre del proyecto A partir de la alternativa seleccionada se debe establecer el nombre más indicado para el proyecto, buscando responder a tres interrogantes: • • •

¿Qué se va a hacer? Corresponde al proceso, esto es, la acción o acciones que se van a desarrollar. ¿Sobre qué? Corresponde al objetivo, es decir, al motivo del proceso. ¿Dónde? Corresponde a la localización, e indica la ubicación precisa del proyecto.

A continuación se debe diligenciar la información correspondiente al programa del Plan de Desarrollo Nacional que más tenga que ver con el problema identificado; es decir, el sector directamente relacionado con el desarrollo del proyecto. Si el proyecto lo presenta un ente territorial, escribir el programa del Plan de Desarrollo Departamental o Municipal, siempre y cuando el actor que más se relaciona con el problema o necesidad sea el departamento o el municipio.

Metodología General Ajustada La presentación del proyecto a Ingeominas se debe hacer en la Metodología General Ajustada del Departamento Nacional de Planeación (DNP). El programa, así como instrucciones más detalladas para su diligenciamiento, se encuentra en la página web del DNP22. Cabe destacar que el diligenciamiento de los formatos de la ficha MGA debe ser consistente y coherente con los documentos soporte.

www.dnp.gov.co.

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Consejos para el diligenciamiento Módulo 1. Identificación • • • • • •

Las causas y efectos deben estar relacionados con el problema presentado y con el árbol de problemas establecido. La población afectada debe estar acorde con los datos establecidos en el Indicador de Personas Beneficiarias. Dependiendo del tipo de proyecto, el número de habitantes directamente afectados por el problema puede ser igual al de la población objetivo. Los objetivos específicos deben estar relacionados con las causas presentadas. Las metas deben ser cuantificables y medibles, y corresponder a las causas determinadas en el formato ID-01. Se deben presentar dos alternativas.

Módulo 2. Preparación •

• • • •

•

La información del número de beneficiarios se debe diligenciar para los años pertinentes al proyecto y de acuerdo con la información presentada en el Indicador de Personas Beneficiarias (PE-06). Si el proyecto involucra la compra de activos fijos, se ha de diligenciar el formato de depreciación (PE-07). El efecto ambiental de la alternativa debe diligenciarse de acuerdo con la certificación de la autoridad ambiental competente (PE-09). En la etapa de preinversión se deben reflejar los costos de los estudios soporte del proyecto (PE-12). En la etapa de inversión hay que presentar las principales actividades del proyecto, de acuerdo con el componente o categoría del gasto a la que correspondan y al presupuesto mostrado. Debe existir una categoría del gasto, correspondiente a administración, la cual ha de contener tres actividades: AIU, IT e IAF. Para no tener problemas en el módulo de programación, se recomienda que en tales actividades la unidad sea número y en cantidad 1 (PE-12). En la etapa de operación y mantenimiento se deben reflejar los costos de sostenimiento del proyecto, y dependiendo del tipo de proyecto, estar acordes con la información de soporte presentada (PE-12).

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• •

Los beneficios deben ser acordes con el tipo de proyecto (PE-13). Dependiendo del tipo de proyecto, no hay ingresos por ventas (por ejemplo, vías, capacitación). Los ingresos y beneficios deben diligenciarse para los años pertinentes al proyecto (PE-13). Hay que tener en cuenta que si el año 0 del proyecto corresponde a la preinversión, no hay ingresos ni beneficios para este año. Además, si el año 0 corresponde igualmente a la inversión, se debe analizar si el término de ejecución del proyecto permite que haya o no ingresos y beneficios.

Módulo 3. Evaluación ex ante • •

Si la tasa de descuento (EV-02) seleccionada es la DTF, se debe presentar la fecha en la cual se tomó. Revisar si la TIR financiera y la TIR económica o social son coherentes con el proyecto.

Módulo 4. Programación • •

Revisar si los datos presentados en el formato PR-01 están acordes con los datos ingresados en el formato PE-12. Los indicadores deben estar acordes con el objetivo y las actividades del proyecto. La programación de las metas (año 0, 1, 2, etc.) debe hacerse de acuerdo con el año en el cual se realizará la medición, y los datos deben corresponder a la descripción, fórmula y unidad de medida del indicador.

Ficha EBI • •

La entidad proponente debe ser Ingeominas y la ejecutora la entidad que presenta el proyecto a Ingeominas. El formato de viabilidad ha de presentarse debidamente diligenciado y firmado por el proponente.

Presentación del proyecto A renglón seguido se enumeran los documentos que el ente territorial debe presentar a Ingeominas: • Carta de presentación del proyecto y solicitud de recursos.

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• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Ficha MGA correctamente diligenciada, en medio físico y digital. Ficha EBI debidamente diligenciada. Certificados de cofinanciación vigentes, en los que se indiquen claramente los montos y forma de cofinanciación, de acuerdo con la información presentada en el MGA. Certificado de inscripción en el Banco de Proyectos, incluyendo código. Certificado del Plan de Desarrollo del ente territorial que presenta el proyecto. Certificado de sostenibilidad del proyecto. Plan de localización geográfica a escala representativa. Planos y diseños técnicos (si se necesitan) con memoria de cálculo. Estudios que soportan el proyecto. Documentos de soporte de requerimientos ambientales. Árbol de problemas. Árbol de objetivos. Indicador de beneficiarios. Indicador de generación de empleo. Presupuesto detallado. Análisis de precios unitarios. Plan financiero por usos y fuentes (si se cofinancia). Listado de cantidades de obra. Esquema de localización de las fuentes de materiales (si se necesita). Especificaciones técnicas de los equipos (si se necesitan). Cronograma. Flujo de fondos.

La información debe entregarse en medio físico, y adicionalmente debe anexarse, como hipervínculos, en la ficha MGA.

Recomendaciones finales Administrativo •

Si el proyecto se enmarca en el numeral 3 del Acuerdo 008 de 2006, se debe anexar certificación expedida por el Ministerio de Minas y Energía respecto del Distrito Minero al cual pertenece el proyecto, en la que se establezca que éste es un proyecto priorita-

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•

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rio y que se encuentra avalado. La carta de presentación se debe dirigir al director general de Ingeominas, con el nombre y valor total del proyecto, estableciendo claramente qué recursos se solicitarán al FNR y cuáles se cofinanciarán, el listado de documentos anexos donde se certifique que la documentación presentada es legítima y veraz, y firmada por el representante legal del proponente. En caso de cofinanciación, la certificación de inclusión del proyecto en el Plan de Desarrollo Territorial debe precisar claramente en qué programa y subprograma se encuentra incluido éste. Deben presentarse los cálculos efectuados para establecer los ingresos y beneficios del proyecto. El Indicador de Personas Beneficiarias debe discriminar la población afectada directamente y la población objetivo, que a su vez deben corresponder con la información presentada en los formatos ID-02 e ID-07, en ese orden.

Ejemplos En el caso de un problema de competitividad por la presencia alta de cenizas en los carbones de Cucunubá, la población afectada en forma directa (o indirecta) corresponde a todos los mineros del carbón del municipio, sus familias y las personas relacionadas con el sector (repuestos, transporte, etc.), mientras que la población objetivo (o directa) corresponde exclusivamente a los mineros que por distancia al sitio y características del carbón están en capacidad de utilizar la planta y el personal dedicado al transporte de ese material. En el caso de un problema de competitividad relacionado con los altos costos de transporte por las condiciones de una vía, hay que considerar toda la población afectada por el problema, esto es, la población del municipio que utiliza la vía. En el presente caso, ambas poblaciones pueden ser la misma, pero en el indicador se debe discriminar cuál es la población minera afectada. Los beneficiarios del proyecto, en el primer año que se considere, deben corresponder a la población objetivo (ID-07), y para los siguientes años, dependiendo del tipo de población, ésta puede permanecer estable o incrementarse (PE-06). •

El Indicador de Generación de Empleo debe discriminar, para el año de ejecución del proyecto, los empleos directos generados por la ejecución de las actividades previstas y los empleos indi-

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rectos generados en actividades conexas a la ejecución de éste. Para los demás años de la vida útil del proyecto, se han de calcular los empleos directos e indirectos generados por la operación del proyecto. En el caso de proyectos de infraestructura vial, se deben presentar los empleos que se generan en el mantenimiento rutinario de la vía. En términos generales, se debe contar con todos los estudios que soporten la formulación del proyecto. La información que se presenta en la MGA debe estar acorde con la información de todos los estudios y anexos presentados con el proyecto. La ficha MGA y toda la información soporte deben anexarse en medio magnético. Se requiere certificación de la autoridad ambiental competente, en la que se especifique el tipo de autorización ambiental o permisos necesarios en la construcción u operación del proyecto. En caso de que se requiera autorización o permisos para la construcción, informar cuál es el estado del trámite. Si la cofinanciación del proponente se realiza en recursos financieros, se debe presentar el CDP vigente.

Financiero • •

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El presupuesto debe incluir el cálculo de la interventoría técnica y de la interventoría administrativa y financiera. Se debe presentar una estructura detallada del presupuesto y el Análisis de Precios Unitarios (APU) por actividad, de tal manera que se pueda evaluar la razonabilidad de los ingresos y costos del proyecto. Los APU de proyectos viales deben ser acordes con los que maneja Invías para el año de presentación del proyecto, así como para la zona de éste. El presupuesto de maquinaria y equipos debe soportarse en cotizaciones recientes y no establecer marcas específicas. En el presupuesto no deben existir gastos relacionados con alimentación, alojamiento y transporte a cargo de los recursos del FNR. El porcentaje máximo de AIU que se ha de considerar es de 25%. Los costos unitarios deben estar acordes con la región en la cual se llevará a cabo el proyecto.

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Todos los costos de las actividades están considerados en el presupuesto, como por ejemplo la capacitación en el uso de nuevos equipos, los costos de obras físicas para la instalación de equipos, la conexión a servicios públicos y demás. El flujo de fondos debe corresponder a la ejecución de los recursos del proyecto en el año de inversión. El cronograma debe cubrir las actividades del proyecto que se va a ejecutar en el año de inversión. La versión final del presupuesto, el flujo de fondos, el cronograma y los APU deben presentarse firmados.

Técnico •

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Soportar el presupuesto de la maquinaria y equipos que se van a adquirir en al menos dos cotizaciones, solicitadas a partir de las mismas especificaciones técnicas. Lo anterior considerando que con base en estos datos se fija el presupuesto y al contar con sólo una cotización se corre el riesgo de que el presupuesto quede desfasado. Adicionalmente, esta información es de utilidad para el ente ejecutor al momento de elaborar los estudios previos al proceso licitatorio. Presentar las especificaciones técnicas y los diseños completos, debidamente firmados con memoria de cálculo del equipo que se va a adquirir, ajustada a las necesidades del proyecto y de acuerdo con los resultados de los estudios previos realizados. Establecer el sitio de entrega de los equipos, y en caso de que no sea en el sitio del proyecto, en el presupuesto hay que considerar los costos de transporte y seguros correspondientes. Determinar, si los equipos se cotizan en moneda extranjera, cuál fue la tasa de cambio considerada en el cálculo del presupuesto. Georreferenciar los mapas (con coordenadas), a una escala representativa, con leyenda y debidamente firmados. Revisar que los diseños estén debidamente firmados, a un nivel de detalle acorde con el proyecto y según los estándares establecidos por la entidad estatal competente (Ingeominas, Invías y demás). Es importante aclarar que estos diseños no se financian con recursos del Fondo Nacional de Regalías.

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Proyectos de fomento minero •

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Los títulos mineros que se van a beneficiar deben presentar la información del PTI o PTO, así como de la autorización ambiental que los ampara, con el fin de establecer si la producción, volumen de material requerido, actividades, equipos y maquinaria previstos están contemplados en dichos documentos. En caso de que el PTO, el PTI o la autorización ambiental requirieran ajustes, se debe anexar un documento técnico minero o ambiental, que soporte dichas modificaciones y un acta en la cual la comunidad beneficiaria se comprometa a efectuar los ajustes y trámites necesarios, una vez aprobado el proyecto. Se debe anexar en medio magnético el PTI o el PTO, o como mínimo un documento resumen en el que se determinen las reservas de mineral, producción aprobada actual y futura, vida útil del proyecto, maquinaria actual y que se va a comprar (con sus especificaciones), y personal considerado. Establecer si el mineral que se va a utilizar o a beneficiar en el proyecto provendrá exclusivamente del título minero beneficiario, o si se requiere producción de otros sitios. En ese caso, debe anexarse el listado de los títulos mineros que proveerán el material requerido. En caso de que el proyecto involucre la adquisición de equipos mineros, las especificaciones técnicas de éstos deben corresponder como mínimo a la de aquellos establecidos en el PTO o PTI aprobado, estar acorde con la proyección de producción presentada en este documento y soportados en estudios de caracterización del mineral que hay que procesar. En caso de que las actividades involucren la ejecución de obras físicas, se deben presentar los análisis de precios unitarios correspondientes y se ha de anexar el listado de cantidades de obras y licencia de construcción cuando haya lugar. Se debe anexar un análisis de factibilidad que cubra al menos cinco años, en el cual se establezca la sostenibilidad del proyecto. En la etapa de operación y mantenimiento del proyecto se deben considerar los costos relacionados con los seguros de la maquinaria que se va a entregar en comodato, su mantenimiento y operación. Si el proyecto requiere la instalación de equipos o la construcción de obras civiles, deben anexarse los estudios de suelos, el acceso a servicios públicos, las fuentes de agua y demás.

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Hay que presentar el diseño y la distribución de la infraestructura necesaria para el proyecto, como zonas de circulación y parqueo de vehículos, redes de servicios existentes y previstas, patios de acopio, ubicación de equipos, de oficinas y demás. Se debe presentar un estudio del volumen de mineral mínimo/ mes requerido para que, de acuerdo con la capacidad del equipo propuesto, éste sea rentable y productivo. Si el proyecto está relacionado con el beneficio de mineral, las especificaciones de los equipos deben soportarse, además del PTO o PTI aprobado y del análisis de volumen, en un estudio de mercado que precise cuál es la situación actual y futura. La comunidad beneficiaria debe estar identificada y, en el caso de estar constituida en un grupo asociativo, ha de cumplir con la normatividad vigente correspondiente. Si el proyecto requiere un terreno para su ejecución, se debe presentar el certificado de libertad y tradición, cumpliendo con lo establecido en los términos del DNP sobre viabilización. Los planos y diseños presentados han de estar debidamente firmados por el profesional responsable. Si el proyecto beneficiará a un grupo asociativo, debe anexarse el certificado de cámara y comercio y un documento suscrito por todos los integrantes, con el compromiso de sostenibilidad del proyecto. Si la cofinanciación está representada por bienes inmuebles, debe venir adjunto el certificado de tradición y libertad, junto con el respectivo avalúo catastral del bien. Si el proyecto corresponde a una fase posterior de un proyecto ya ejecutado, se debe contar con una certificación expedida por la IAF, en la que conste que se cumplió a cabalidad el proyecto aprobado en vigencias anteriores, y si la fase aún está en ejecución se debe anexar certificación expedida por la IAF con un avance superior al 50%.

Proyectos de infraestructura •

Si el aporte del ente territorial es en bienes y servicios, debe establecerse claramente en qué actividades se ejecutará el aporte de éste, y con qué bienes y servicios será la participación; si es con maquinaria, debe especificar si el aporte incluye operador, combustible, que se cuenta con el presupuesto para estos gastos y que el uso de la máquina está contemplado en el plan de obras del ente territorial.

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Si el proyecto es cofinanciado, ya sea con recursos monetarios o bienes y servicios, se ha de presentar un plan financiero por fuentes y usos en el que se especifique, por cada ítem y actividad, cuánto va a financiar el FNR y cuánto el proponente. Presentar los estudios de tránsito (con énfasis en el sector minero), de suelos, de pavimentos, el diseño geométrico, diseños de obras, etc., con base en los cuales se determinaron las especificaciones de la vía y las cantidades de obra. El mapa de localización debe reflejar la vía que se va a intervenir, el abscisado con las obras que se van a ejecutar, los títulos mineros en la zona de influencia, a una escala representativa, y la firma del responsable. Se debe presentar un mapa georreferenciado con las fuentes de materiales, los títulos mineros correspondientes y las distancias a la vía que hay que intervenir. Los planos y diseños han de estar acordes con los estándares establecidos por Invías, debidamente firmados. Si el proyecto implica la ampliación de la vía, se debe presentar acta de concertación con los propietarios de los predios que se van a intervenir, en la que se establezca el compromiso de ceder los terrenos necesarios.

Es importante señalar que con recursos de fomento minero no se financian proyectos relacionados con vías urbanas.

Principales problemas en la formulación A continuación se presentan algunos de los problemas más comunes en el momento de formular un proyecto: Soluciones encubiertas El problema no debe expresarse como la negación de una solución, sino que debe dejar abierta la posibilidad de encontrar múltiples alternativas para resolverlo; por ejemplo, definir un problema como “no existe una carretera entre el centro y el norte del país”. Aunque es indudable que esta situación tiene consecuencias negativas sobre la economía de un territorio, deja abierta una sola solución: construir una carretera entre el norte y el centro del territorio.

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Confundir un problema con un hecho Si está bajo mi gobernabilidad no es un problema, sino un hecho. Pobre identificación del problema Identificar el problema adecuadamente es básico para llegar a un proyecto que tenga en verdad un impacto sobre la comunidad y el territorio intervenido. Conflicto y confusión de objetivos Se pueden presentar casos en los cuales a proyectos “productivos” se les asignan también objetivos “sociales”, por lo que es posible que ambos choquen entre sí, si el problema (de donde los objetivos se derivan) no está bien definido. Pobre formulación Este es un aspecto genérico de la confusión de objetivos. Se refiere a que la estructuración interna del proyecto es deficiente, por cuanto no hay, por ejemplo, demasiada relación lógica entre los objetivos, los productos que hay que obtener y las acciones para lograrlos. Énfasis en la inversión y la ejecución, en desmedro de la preinversión Diferentes factores pueden privilegiar el “hacer”, aunque el resultado final no sea el deseado; es decir, se omite o se realiza de manera meramente formal la etapa de estudio del proyecto, suponiéndose de algún modo que los proyectos son positivos per se. Esto es muy común en proyectos de infraestructura (caminos, riego, represas), pero también en proyectos como los de desarrollo minero, en los cuales se han realizado acciones a partir de una pobre evaluación. El resultado ha sido, normalmente, pobre también, y podría volverse bastante negativo si se contabilizara el costo de la desilusión de los individuos involucrados en el proyecto, esperanzados en salir de su situación de limitaciones gracias a éste. Deficiente evaluación Relacionado con el anterior, los proyectos se evalúan pobremente. Los defectos más comunes son la incompleta identificación y valoración de

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costos y beneficios, el optimismo en la proyección de beneficios y costos, la mezcla de las visiones privada y pública (considerando, por ejemplo, sólo los beneficios o costos privados pero valorados a precios sociales), la falta de relación entre el problema que hay que solucionar, el proyecto propuesto y los beneficios y costos esperados. Estos problemas atentan contra la conveniencia y sustentabilidad del proyecto, y se evitan con una preinversión bien realizada y considerando en ésta todos los aspectos críticos que afectan a los proyectos: la tecnología, el mercado, los beneficiarios, el financiero23.

Bibliografía Cárdenas, C. (2009). Gerencia de proyectos. Bogotá: Ingeominas-Universidad Nacional de Colombia. Cohen, E. & Martínez, R. (2002). Manual de formulación, evaluación y monitoreo de proyectos sociales. Santiago: Cepal. DNP-Gapi (2006). Metodología general ajustada para la identificación, preparación y evaluación de proyectos. Roura, H. & Cepeda, H. (1999). Manual de identificación, formulación y evaluación de proyectos de desarrollo rural. Santiago: Cepal. Tobar, L. A. Manual metodológico para la presentación de proyectos para cofinanciación nacional e internacional enfocados a medio ambiente. Gestiopolis.com. http://www.dnp.gov.co http://www.mipymes.gov.co/pyme/ http://www.eubca.edu.uy/materiales/planeamiento_de_servicios_bibliotecarios/el_arbol_de_problemas.pdf

Roura, H. & Cepeda, H. (1999). Manual de identificación, formulación y evaluación de proyectos de desarrollo rural. Santiago: Cepal.

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Procedimiento de obtención de recursos del Fondo Nacional de Regalías

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