PFETRA by Instituto Argentino del Transporte

CONTENIDO

Cdor. Florencio Randazzo, Ministro del Interior y Transporte.

Dr. Alejandro Ramos, Secretario de Transporte

Lic. Eva Avellaneda, Coordinadora General del IAT

Dr. Juan de Dios Cincunegui, Coordinador General del PFETRA

Dr. Rubén Guillén, Director Nacional de Planificación y Coordinación del Transporte

GLOSARIO

PRESENTACIÓN

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y FEDERAL: ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS

El transporte para las futuras generaciones

Por qué el Estado debe intervenir en el transporte

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La necesidad de un plan estratégico como el PFETRA

Características de este proceso de planificación estratégica

LA SITUACIÓN ESTRATÉGICA DE LA ARGENTINA Y EL TRANSPORTE, EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL

El mundo contemporáneo

La Región Suramericana

La UNASUR y el COSIPLAN Eje de Capricornio. Eje de la Hidrovía Paraguay-Paraná Eje MERCOSUR – Chile Eje del Sur

Problemáticas suramericanas

La Argentina

Otras cuestiones estratégicas

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REGULACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES DE TRANSPORTE Aspectos regulatorios Ferrocarriles Sistema Vial y Transporte Automotor de Pasajeros y Cargas Navegación Transporte aéreo Transporte multimodal

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Los organismos de transporte Estructura Funciones Coordinacion

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Presupuesto y financiamiento

SITUACIÓN DE LOS EJES TEMÁTICOS Y SOSTENIBILIDAD DEL TRANSPORTE Transporte interurbano de cargas y logística Dinámicas del transporte de cargas actual. Áreas de mejora de la logística argentina – Escenarios y tendencias. Necesidad de valoración estratégica de la logística para el desarrollo del país.

Movilidad interurbana de pasajeros

Movilidad urbana Políticas nacionales con impacto en las ciudades. Desafíos de la movilidad y el transporte en las ciudades argentinas.

El enfoque de la sostenibilidad Componentes de la Agenda

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SITUACIÓN DEL TRANSPORTE, TERRITORIAL Y MODAL

Transporte Automotor Infraestructura Transporte de Cargas Transporte de Pasajeros Seguridad Vial Financiamiento del sector

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Ferroviario Transporte de Cargas. Transporte de Pasajeros. Financiamiento del sector.

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Fluvial y Marítimo Sistema portuario e hidrovía. Algunos aspectos a destacar. Financiamiento del sector.

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Aéreo Infraestructura y otros elementos del sistema de transporte aerocomercial. Transporte de Pasajeros. Transporte de Cargas. Algunos aspectos a destacar. Financiamiento del sector.

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LINEAMIENTOS

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Organización del proceso

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Planificación

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Programación

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Evaluación de Proyectos

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Coordinación Institucional Pública. Público-Privada.

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Reingeniería institucional y de procesos

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Cuestiones estratégicas destacadas.

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ACCIONES DE CORTO PLAZO INMEDIATO. Estructura Institucional.

171

Funciones

171

Coordinación

171

Normativa

171

Coordinación Institucional

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Políticas de financiamiento, asignación de recursos y tarificación

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Recursos humanos e informáticos para la gestión.

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Transporte Interurbano de cargas y logística.

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Transporte Interurbano de Pasajeros.

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Transporte Urbano Ferrocarriles urbanos del AMBA. Ferrocarriles urbanos del interior.

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RECONOCIMIENTOS -7-

FLORENCIO RANDAZZO

FLORENCIO RANDAZZO Ministro del Interior y Transporte

on el tiempo, la decisión de la Presidenta de haber creado el 23 de Junio de 2014 el Instituto Argentino del Transporte será considerado un hecho trascendental, porque responde a una necesidad imperiosa y fundamental como es la de diseñar el Plan Estratégico del Transporte, y creo que esta decisión y las acciones que se desprenden serán determinantes para el futuro del país. Y es, repito, el desafío de construir un plan estratégico de transporte en la actual etapa de desarrollo nacional la que le asigna su vital importancia al Instituto, y por eso el Plan tendrá, en la medida que avance en sus objetivos, una trascendencia futura indudable. Porque no caben dudas que un sistema de transporte eficiente es una necesidad imperiosa para la sustentabilidad del modelo de crecimiento de la Argentina. El Instituto del Transporte es, por eso, el producto de una iniciativa de nuestra Presidenta enmarcada como una genuina política de Estado, al plantearse la necesidad de una visión de mediano y largo plazo. Y como política de Estado trasciende la acción de un gobierno, requiere de la participación de todos los actores institucionales, y promueve la

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posibilidad de ampliar las voces a toda la sociedad: generando ideas, debates, creando consensos y acuerdos. El Instituto tiene la responsabilidad de dar las mejores respuestas para nuestro país, de proyectar, pensar, diagnosticar y planificar la política en materia de transporte para los próximos veinte años. El Plan Estratégico Federal tendrá en cuenta las características más importantes que debe tener el transporte moderno. Por un lado pensándolo como sistema, en términos intermodales y multimodales. Por otro lado, buscando que sea eficiente, seguro, sustentable e inclusivo. El Plan debe articular el sistema de transporte urbano e interurbano de pasajeros y de cargas, con un diseño logístico acorde con los criterios de máxima eficiencia y racionalidad. El transporte es vital en un país, porque las vías fluviales, los trenes, las rutas, son los canales de nuestra vida, son las venas por donde circula lo mejor de un pueblo: su gente, sus ilusiones y su riqueza. Y por ello le corresponde al Estado Nacional convocar, pensar y conformar las bases del Plan Federal. Mirando el futuro a mediano y largo plazo, y asumiendo el desafío de dar soluciones a los problemas

FLORENCIO RANDAZZO

actuales de todas las regiones del país. Se trata de planificar la conectividad de la vasta geografía nacional, teniendo en cuenta la promoción de la inversión y la generación del empleo. Las soluciones del sistema del transporte no deben omitir las demandas de los sectores más postergados, en aquellas áreas geográficas que requieren para su desarrollo aumentar la conectividad y el dinamismo de los flujos del transporte. El Plan debe analizar la viabilidad de cada proyecto y componer proyectos sustentables que consideren el contexto geopolítico regional, buscando una amplia integración del territorio. Ahora hay que sentar las bases del Sistema de Transporte. Y hay que darle un tiempo a este proceso, para que se establezcan acuerdos globales y regionales, acuerdos que expresen los intereses políticos, económicos y sociales. Mejorar el sistema del transporte en sociedades como la nuestra es una necesidad estratégica. La movilidad de las personas y de los bienes está directamente relacionada a la calidad de vida de un país. Porque no me canso de repetir que el transporte, la infraestructura que lo contiene y el diseño logístico constituyen la base del flujo de la economía. Por eso el transporte y la logística constituyen factores estratégicos del desarrollo de nuestro país. Nuestro gobierno considera al transporte un derecho que hace a la dignidad del ciudadano. Por eso, a la política de transporte debe entendérsela como una columna central de las políticas de inclusión. Compone elementos vitales del bienestar de la persona y un aspecto central de la distribución y la acumulación del sistema social. El transporte es el motor que hace fluir la dinámica de la vida social y define la calidad de vida de las personas, la distribución de los bienes y la calidad de los servicios.

En este sentido, y en resguardo de los derechos de las mayorías populares es que la Presidenta nos encomendó la tarea de que todos los argentinos viajen mejor. Para lograrlo hemos trabajado con mucho compromiso y dedicación. Así, hemos enfocado la gestión en la recuperación del ferrocarril de pasajeros en la corta, media y larga distancia junto con la reconstrucción del sistema integral de transporte de cargas para que equilibre y le dé mayor participación al ferrocarril, porque así se darán condiciones de mayor competitividad a las economías regionales. Y humildemente puedo decir que nuestra tarea hasta el día de hoy podría ser considerada como titánica, ya que en poco más de dos años iniciamos la etapa de crecimiento y recuperación ferroviaria más importante desde que existen los ferrocarriles en el país. Creo que en cierto sentido ha sido una revolución en términos de iniciativa y acciones realizadas. Porque, creo profundamente que la mejor política es la mejor gestión, y que gestionar es transformar la realidad. Este primer paso con la creación del IAT y el planteo de las Líneas de Acción para la planificación en el largo plazo, lo consideramos el punto de partida de una tarea imprescindible para la Argentina que viene. Un Instituto como éste es sólo una empresa posible, y se hace realidad, cuando hay convicciones, cuando se pone esfuerzo, y cuando logra integrar la participación de personas capaces y comprometidas. Hoy estamos dando los primeros pasos de un largo camino que queda por recorrer. Para conectarnos más, para viajar mejor. En definitiva, para vivir mejor.-9-

ALEJANDRO RAMOS

ALEJANDRO RAMOS Secretario de Transporte de la Nación

esde que asumimos la gestión al frente de la Secretaría de Transporte de la Nación, llevamos a un primer plano la discusión y ejecución de políticas de largo plazo para el transporte en nuestro país, con una visión verdaderamente federal y de inclusión y apoyada en el fuerte compromiso del Estado con la inversión en obra pública. Y es que sin dudas cuando hablamos de mejoras en el sistema de transporte necesitamos hablar de infraestructura, de planificación y ejecución de obras concretas que estén en función del desarrollo de nuestro país. En ese sentido, el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner ha dejado marcada una fuerte impronta de inversión y crecimiento federal en función de los intereses de todo el pueblo argentino. Gracias también al firme sostén del ministro de Planificación,

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Julio De Vido que lideró un proceso de inversión inédito en la historia de nuestro país, pudimos concretar las metas que nos propusimos con el ministro Florencio Randazzo. Para hablar del futuro es fundamental ser conscientes de lo que hacemos en el presente y reconocer lo que cada uno hizo desde el lugar que le haya tocado estar, con la responsabilidad que implica comprometerse y plantearse desafíos. Saber que pertenecemos a un Estado activo, con acción y capacidad para transformar la calidad de vida de nuestra gente, nos permitió encarar la enorme tarea de planificar para las próximas generaciones, sin dejar de lado la necesidad inmediata de llevar adelante mejoras concretas. Esto último hoy se ve reflejado en la recuperación de nuestros ferrocarriles, tanto en trazas urbanas como de larga distancia o de cargas, en la revi-

ALEJANDRO RAMOS

talización de la enorme red del Belgrano Cargas y en la creación de la empresa estatal Ferrocarriles Argentinos. También en la inversión y puesta en valor de aeropuertos de todo el país, las nuevas rutas y conexiones que hablan de lo realizado en materia de transporte aéreo y el fuerte impacto positivo que esto tuvo para las economías regionales. Con esa clara concepción de un Estado inclusivo, abierto y comprensivo, participamos y nos comprometimos con la creación del Plan Federal Estratégico que encaró el IAT, apoyando en todo momento el gran trabajo realizado por Eva Avellaneda y Juan de Dios Cincunegui, de salir a escuchar, debatir y dar lugar a todas las voces representativas de cada una de las provincias de nuestro país. Ese trabajo, que se ve reflejado en este PFETRA habla claramente de la necesidad de salir del criterio “centralista” en la planificación y la importancia de incluir a todo el territorio nacional, recorriendo y conociendo sus particularidades y necesidades concretas. A través de la gestión dimos cuenta de los grandes desafíos que tenemos en función del país que queremos y necesitamos. Estos desafíos quedaron planteados en proyectos concretos como el Corredor Bioceánico, que incluirá la

construcción y explotación de un túnel ferroviario de baja altura y la refuncionalización del Ferrocarril Trasandino Central; el del Tren Transpatagónico, que se extenderá desde la localidad rionegrina de Choele Choel hasta Río Gallegos, atravesando toda la franja oriental de las provincias de Río Negro, Chubut y Santa Cruz y conectará a las ciudades de Puerto Madryn, Trelew, Rawson, Comodoro Rivadavia, Puerto San Julián y Puerto Santa Cruz, entre otras. En función de todo lo hecho, planteamos qué modelo de país queremos. En ese sentido, será vital que los futuros gobiernos avancen con estos objetivos, concentrándose en la integración territorial, no sólo a través del ferrocarril, sino también a través de redes interconectadas e integradas con distintos sistemas multimodales, para una verdadera función estratégica del transporte que permita el desarrollo de todas las regiones. El convencimiento del rol del Estado como impulsor y ejecutor de inversiones de infraestructura en el marco de una planificación federal y de largo plazo, quedará marcado para siempre como un imperativo para toda política pública que esté en función del bienestar y la mejora en la calidad de vida de todas las personas que habiten en suelo argentino.- 11 -

EVA AVELLANEDA

EVA AVELLANEDA Coordinadora General Instituto Argentino del Transporte

esde la creación del IAT el 23 de junio de 2014 al momento de esta publicación ha transcurrido poco más de un año, casi año y medio. Pasaron muchas cosas porque nos tocó gestionar un nuevo organismo durante la etapa final de un gobierno que duró ocho años (2008-2015), o doce si se suma el mandato anterior (2003-2007). Más aún, nuestra gestión pertenece al limitado período en el que la cartera de Transporte quedó en manos del Cdor. Florencio Randazzo, de poco menos de tres años (2012-2015). Este documento es la culminación de una etapa, pero aspiramos a que la semilla germine, y que los futuros gobiernos continúen la tarea, mejorándola, completándola, institucionalizando el planeamiento estratégico del transporte como modelo de gestión de las políticas públicas del sector. Estos lineamientos son apenas el puntapié inicial y sus contenidos, así como sus vastos antecedentes, son tan importantes como el camino recorrido hasta aquí, la metodología aplicada, la construcción federal, participativa y transparente de consensos. No sólo logramos celebrar encuentros federales en las seis regiones del país (NOA, NEA, Cuyo, Centro, Buenos Aires y Patagonia). Lo destacable ha sido la colaboración brindada, el entusiasmo, - 12 -

y los aportes formulados por referentes provinciales, municipales, universidades, consejos profesionales, sindicatos, empresas y líderes de organizaciones no gubernamentales. Nos sorprendió en general la calidad de las exposiciones, el compromiso y la vocación por la mejora del transporte. Gobernadores, ministros y secretarios de todas las provincias del país; intendentes y funcionarios municipales; rectores, decanos, profesores y académicos de universidades y centros de estudio; ingenieros, arquitectos, urbanistas, economistas, abogados, geógrafos, licenciados en ciencia política, matemáticos, y tantos otros profesionales de distintas disciplinas; autoridades y delegados de sindicatos de trabajadores del transporte; representantes de importantes cámaras empresarias como la Cámara Argentina de la Construcción, la Cámara de Exportadores de la República Argentina y la Cámara de Importadores de la República Argentina, entre otras, así como empresarios del sector transporte, tanto a título individual como a través de las organizaciones que los agrupan como la FADEEAC por ejemplo; representantes de sectores productivos de todo el país como ADIMRA; organizaciones de familiares de víctimas de siniestros de transporte, ecologistas, promotores del uso de medios de transporte no motorizados, pasajeros usuarios de distintos

EVA AVELLANEDA

modos de transporte; entre tantos otros. También nos sorprendió muy gratamente el acompañamiento de los máximos referentes de transporte del gobierno nacional, desde el Ministro, el Secretario, todos los Subsecretarios, y los demás funcionarios y autoridades de reparticiones, entes, comisiones, agencias y empresas públicas del sector. Pero lo más sorprendente ha sido, sin lugar a dudas, el clima democrático, federal y participativo como se vivieron todos y cada uno de los encuentros y reuniones celebradas por el IAT, en un contexto, reitero, complejo por coincidir con el calendario electoral. Cada uno se ciñó a lo suyo, promoviendo iniciativas, planes, proyectos, programas, visiones y sueños relacionados con la mejora de la movilidad, el transporte y la logística asociadas a las instituciones a las que pertenecen, a quienes representaron, o a sus comunidades, con argumentos serios, con valores propios, perspectivas propias, defendiendo las visiones personales o institucionales del país, de sus regiones, de sus provincias o de sus pueblos. Todo fue muy civilizado, muy democrático, y resulta verdaderamente destacable. Por sólo citar algunos ejemplos, durante el Encuentro Federal correspondiente a la Región Centro, celebrado en la Universidad Nacional de Córdoba, compartieron una misma mesa de debate las autoridades de transporte de las provincias de Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe, gobernadas por signos políticos diferentes, con referentes que por entonces estaban en carrera para participar de las PASO como eventuales candidatos a la Presidencia por sus respectivos espacios políticos. Lo mismo ocurrió con posterioridad durante el Encuentro Federal de la Región Buenos Aires, que llevamos a cabo en el ámbito de la Biblioteca Nacional, cuando quienes compartieron la mesa de debate fueron las autoridades

de transporte de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y de la Provincia de Buenos Aires, cuyos jefes de distrito, el Jefe de Gobierno porteño y el Gobernador bonaerense, terminaron siendo dos de los principales candidatos a la Presidencia de la Nación. Otro caso verdaderamente gratificante fue la apertura del Sexto Encuentro Federal de la Región Patagonia, realizado en la ciudad de Ushuaia, en Tierra del Fuego, Atlántida e Islas del Atlántico Sur, oportunidad en la que compartieron la sesión de apertura las gobernadoras saliente y entrante (o electa), conviviendo en perfecta armonía más allá de la firmeza de sus palabras y la expresión de sus posiciones respecto al presente, pasado y futuro del transporte en su provincia. Esas disertaciones y las de todos y cada uno de los expositores pueden consultarse en la página web del IAT (www. iatonline.gob.ar). Por ello al valor de haber puesto en la agenda pública al planeamiento estratégico del transporte y haber construido una herramienta idónea como el IAT para su desarrollo se suma la pasión, el conocimiento y la vocación por contribuir con las futuras políticas de transporte de todos aquellos a quienes convocamos y con una enorme generosidad y un evidente amor por el país y por sus comunidades, hicieron posible estas acciones. Nuevamente, esto es sólo el comienzo. Aspiramos a que a quien le toque gobernar el país en los próximos cuatro años (2016-2019), a quien elija la mayoría de los argentinos a través del voto en elecciones libres y democráticas, continúe esta tarea de escuchar al pueblo, a sus instituciones, a su gente, y ponga a su equipo de gobierno a trabajar en equipo, con una auténtica finalidad de mejorar la movilidad, el transporte y la logística, en beneficio de todos nosotros, y de las futuras generaciones de argentinos.- 13 -

JUAN DE DIOS CINCUNEGUI

Coordinación General del PFETRA -Plan Federal Estratégico de Movilidad,Transporte y Logística de la República Argentina

JUAN DE DIOS CINCUNEGUI

l documento “PFETRA. Lineamientos Generales. Plan Federal Estratégico de Movilidad, Transporte y Logística de la República Argentina” que aquí presentamos, si bien ha sido elaborado tomando en cuenta las opiniones de las áreas con competencias en la materia en el ámbito del Estado Nacional; las provincias, los municipios, los sindicatos, las empresas, las universidades, los consejos profesionales y las organizaciones no gubernamentales a través de los consejos sectoriales respectivos; los encuentros federales llevados a cabo en todo el país durante el presente año; la Mesa Gubernamental de Coordinación del Transporte; y otros canales de participación implementados por nosotros, no ha sido puesto a consideración del

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Comité Ejecutivo del Instituto Argentino del Transporte (IAT) atento el país se encuentra en vísperas de una elección nacional conforme a la cual asumirán en breve nuevas autoridades que gobernarán el país por los próximos 4 años (2016-2019). A ellos corresponderá evaluar estos lineamientos generales y continuar la tarea de construcción del PFETRA. En este contexto quisiera aprovechar este espacio para compartir la Carta de Equipo que elaboré en forma previa a la producción del primer borrador de este documento por parte de la Dirección Nacional de Planificación y Coordinación del Transporte que dirige el Dr. Rubén Guillén. Inspirado en las enseñanzas de Christina Lafferty, una de las expositoras del Programa de Administración Ferroviaria del Railway Management Program de la

JUAN DE DIOS CINCUNEGUI

Escuela de Negocios de Michigan State University, con quienes hemos desarrollado y consolidado desde el IAT y la UNLP una alianza estratégica para la capacitación y entrenamiento de argentinos en esa especialidad, formulé una serie de preguntas cuyas respuestas resultan interesantes como marco introductorio para la lectura y comprensión de este documento. La reflexión fue la siguiente: “Fallar al planificar … puede llevarnos al fracaso. Planificar ante posibles fallas … puede llevarnos al éxito”. Una idea simple. Los equipos que no anticipan cómo van a trabajar, decidir, comunicar y liderar generalmente fallan. Los equipos que son capaces de anticipar las dificultades y diseñar respuestas a eventuales contingencias en forma efectiva serán capaces de liderar sus proyectos a través de los desafíos a los que se enfrentan. Nos preguntamos lo siguiente: ¿Para qué se formó este equipo? El equipo del IAT se formó para elaborar el Plan Federal Estratégico de Movilidad, Transporte y Logística de la República Argentina (PFETRA) y trabajar en la conformación del Sistema Nacional de Transporte de la República Argentina (SNT-RA), debiendo brindar asesoramiento a tal efecto a la máxima autoridad en materia de transporte del gobierno nacional (Art. 1º, Decreto Nº 1004/2014). Es responsabilidad del IAT: • Elaborar el PFETRA (ningún otro organismo del Estado Nacional lo hará); • Diseñar el SNT-RA (tampoco se espera que ningún otro organismo del Estado Nacional lo haga en la actualidad);

Plan Federal Estratégico de Movilidad, Transporte y Logística de la República Argentina

• Revisar la implementación del PFETRA y el funcionamiento del SNT-RA; • Actualizar el PFETRA en función de esas revisiones; y • Proponer otros planes relacionados con la movilidad y el transporte. Su aprobación sin embargo, no es competencia del IAT, sino del Ministro del Interior y Transporte, a quien le corresponderá ponerlo en conocimiento de la Jefatura de Gabinete y de la Presidenta de la Nación, y eventualmente del Honorable Congreso de la Nación. La ejecución del PFETRA se encuentra en manos de las jurisdicciones con competencia en las materias y temas sobre los cuales interviene el plan, limitándose el IAT a su constante revisión y actualización, debiendo asimismo proponer y llevar adelante la construcción de otros planes relacionados con la movilidad y el transporte como, ejemplificativamente, un Plan Nacional de Logística. ¿De qué se trata? El Plan Federal Estratégico de Movilidad, Transporte y Logística de la República Argentina (PFETRA) está inspirado en la decisión del gobierno nacional de establecer políticas de Estado en la materia que resulten sustentables en el tiempo (ver 1º considerando del Decreto Nº 1004/2014). El Sistema Nacional de Transporte de la República Argentina (SNT-RA), por su parte, implica una revisión crítica de la organización actual del Estado Nacional en materia de movilidad, transporte y logística, y la elaboración de una propuesta que garantice el desarrollo exitoso del PFETRA.

Sistema Nacional de Transporte de la República Argentina

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JUAN DE DIOS CINCUNEGUI Esa revisión crítica y la propuesta de conformación de un SNT-RA formarán parte de los lineamientos del PFETRA. ¿Qué es lo que se pretende? Que nuestro país, a través de los sucesivos gobiernos e independientemente de su signo u orientación política, cuente con un Sistema Nacional de Transporte (SNT) ordenado y eficiente que le permita

COMPETENCIA Expertise en Planificación Estratégica

Expertise en Movilidad, Transporte y Logística

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entre otras cosas una revisión y actualización permanente del Plan Federal Estratégico de Movilidad, Transporte y Logística (PFETRA) a efectos de que este último funcione como guía e instrumento para la promoción y mejora constante de las políticas del sector. ¿Qué competencias se requieren del equipo para lograr exitosamente el objetivo propuesto?

EQUIPO Garantizado por el equipo de la Dirección Nacional de Planificación y Coordinación del Transporte de la Secretaría de Transporte, a cargo del Dr. Ruben Guillén, dedicado a ello. Garantizado por el equipo de la Dirección Nacional de Planificación y Coordinación del Transporte de la Secretaría de Transporte, dedicado a ello; y por la participación de los miembros de la Mesa de Coordinación Gubernamental del Transporte, que incluye a la propia Secretaría de Transporte; las Subsecretarías; los entes y agencias de regulación y/o control; y los operadores estatales de servicios de transporte. También por la participación de los actores a cargo de las políticas de transporte provinciales y municipales, empresas y sindicatos de transporte, así como universidades, colegios profesionales y ongs vinculadas al transporte.

Análisis crítico de la situación actual y del futuro

Garantizado por la participación de las Universidades Nacionales, ya sea a través de acuerdos de asistencia técnica y/u otros modos de participación. También resulta interesante la opinión de otros actores tales como los Colegios Profesionales y ONGs, sobretodo las vinculadas a los usuarios (pasajeros o tomadores de carga).

Capacidad de Diálogo

Requerida en el propio Decreto Nº 1004/2014, que ordena al IAT que el PFETRA sea elaborado con la participación y articulación de las provincias y municipios del país, universidades, consejos profesionales y centros de estudios especializados en materia de transporte, así como los sectores empresario y sindical del transporte, entidades representativas de los usuarios del transporte y otras organizaciones no gubernamentales relacionadas con el transporte (1º considerando y Art. 2º).

JUAN DE DIOS CINCUNEGUI Transparencia

Garantizada por la metodología de construcción del PFETRA, que además del Comité Ejecutivo, la Mesa de Coordinación Gubernamental del Transporte del Gobierno Nacional y los Consejos Sectoriales (provincial, municipal, empresario, sindical, académico, profesional y social) expone los debates en forma pública a través de los Encuentros Federales y los Seminarios Técnicos. Para garantizar la transparencia, los contenidos de los debates se publican en forma íntegra en la website del IAT.

Federalismo

Garantizado por la integración de los gobiernos provinciales y municipales en el IAT a través de sus respectivos Consejos Sectoriales (federal y municipal) y en el Comité Ejecutivo. Asimismo a través del desarrollo de los debates en todas las regiones del país (NOA-Noroeste Argentino, NEA, Nordeste Argentino, Cuyo, Centro, Buenos Aires y Patagonia). En cumplimiento del Art. 9º del Decreto Nº 1004/2014 se invitó a participar del IAT a todas las Provincias del país y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las que en todos los casos formalizaron su adhesión.

Benchmarking

Como instrumento para la construcción del PFETRA y su constate actualización se lleva adelante un proceso de exploración de mejores prácticas de los gobiernos y de la industria del transporte a nivel mundial. A esos efectos el IAT cuenta con un acuerdo de asistencia técnica con el Instituto del Transporte de la UNSAM, y se encuentra en construcción una red de universidades extranjeras para que empalmen con la red de universidades locales, en ambos casos especializadas en transporte, para garantizar la continuidad de los estudios más allá de los gobiernos de turno.

Trabajo Interdisciplinario

La construcción del PFETRA requiere de la intervención de profesionales de una multiplicidad de disciplinas, incluyendo en forma meramente ejemplificativa no sólo ingenieros, geógrafos, economistas, contadores, abogados, arquitectos, licenciados en ciencias políticas, en administración, en sistemas, etc. sino asimismo en cada una de las distintas ramas de esas disciplinas y sus respectivas especializaciones, en particular la movilidad y el transporte, la logística, la administración de cadenas de valor, urbanismo, tecnologías, entre otras.

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JUAN DE DIOS CINCUNEGUI

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Trabajo intermodal

Para desarrollar el PFETRA el IAT debe contar con especialistas en todos los modos de transporte (aéreo, automotor, ferroviario, puertos y vías navegables) y en especial en transporte multimodal.

Metodología

El IAT cuenta con una metodología de trabajo para la construcción del IAT, la que debe ir perfeccionándose paulatinamente hasta alcanzar un funcionamiento eficiente y eficaz.

Organización

Con apenas un año de existencia, el IAT ya se encuentra consolidado como referente de la planificación estratégica del transporte gracias a su organización, lo que incluye su sede en Esmeralda 117 de la CABA, debidamente equipada; recursos humanos; acceso a todas las jurisdicciones vinculadas al transporte del gobierno nacional; los acuerdos de asistencia técnica que le permiten contar con recursos humanos especializados; y el financiamiento para el desarrollo de la gestión a su cargo.

Eficiencia

El nivel de complejidad de la construcción del PFETRA y su futura actualización, así como de la articulación y las relaciones con todas las jurisdicciones del gobierno nacional, las de los gobiernos provinciales y municipales, empresas, sindicatos, universidades, consejos profesionales y ongs vinculadas al transporte exigen al IAT trabajar con un alto nivel de eficiencia.

Eficacia

La permanente demanda del IAT a los actores vinculados al transporte dentro del Estado Nacional, provincias, municipios, empresas, sindicatos, universidades, consejos profesionales y ongs requiere además de eficiencia de eficacia, toda vez que el grado de respuesta de aquéllos se encuentra condicionado por los resultados que se obtengan.

Focalización

Si bien el IAT tiene entre sus funciones investigar, capacitar y distribuir información relacionada al transporte, así como elaborar todo tipo de programas y acciones tendientes a la mejora constante del transporte, debe focalizarse en la elaboración y actualización permanente del PFETRA y en la revisión permanente del funcionamiento del SNT-RA.

Liderazgo

El IAT debe ser el líder en Planificación Estratégica de la Movilidad, el Transporte y la Logística del país. Se trata de un “Liderazgo de Equipo” o de tipo “institucional”.

JUAN DE DIOS CINCUNEGUI Toda la “Comunidad del Transporte” del país, incluyendo al gobierno nacional, provincias, municipios, empresas, sindicatos, universidades, colegios profesionales y ongs deben reconocer ese liderazgo. Realismo

El Equipo IAT y sus productos (PFETRA y SNT-RA, entre otros) deben ajustarse a la realidad actual del país y al modelo deseado, evitando plantear visiones, alternativas o propuestas irreales o irrealizables.

Pragmatismo

El Equipo IAT debe ser pragmático, es decir, considerar los efectos prácticos de sus visiones, alternativas y propuestas vinculadas al PFETRA y al SNT-RA, concediendo una importancia suprema a los efectos concretos que las políticas de movilidad, transporte y logística sugeridas producirán en sus destinatarios, se trate del transporte de personas o de cargas.

Independencia Técnica

El Equipo IAT debe contar con independencia técnica, es decir, con libertad para expresar la opinión de sus miembros basadas en fundamentos o argumentos técnicos, no condicionados por razones de índole política ni intereses económicos o sectoriales. Hay que tener en cuenta que el IAT permite dentro de su ámbito la expresión de opiniones de todos los sectores involucrados, incluyendo a las áreas de transporte del propio gobierno nacional; de los gobiernos provinciales y municipales; empresas; sindicatos; universidades y colegios profesionales; y ongs.

Apoyo político

El IAT debe contar con un fuerte apoyo político. Por ello su máxima autoridad, el Presidente del IAT, es el Ministro del Interior y Transporte.

Compromiso

El IAT y cada uno de sus miembros deben estar comprometidos con la mejora constante del Sistema Nacional de Transporte de la República Argentina, resultando su principal preocupación en términos profesionales.

Dedicación

El IAT debe estar dedicado en forma permanente a la elaboración del PFETRA y sus actualizaciones; y a la revisión crítica del SNT-RA; así como a la investigación, estudio y análisis de propuestas superadoras de la realidad actual tendientes a la mejora constante del transporte.

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Cohesión

Los recursos humanos que pertenecen a la planta del IAT deben estar cohesionados, unidos, y trabajar en forma armónica, para garantizar un desenvolvimiento y resultados exitosos. Idéntica cualidad se exige para el equipo IAT que incluye a los recursos humanos que no pertenecen a su planta, en especial los de la Dirección Nacional de Planificación y Coordinación del Transporte de la Secretaría de Transporte.

Logística de Eventos

El IAT debe contar con una gran capacidad de organización y una logística adecuada a los desafíos que implica discutir el pasado, presente y futuro del transporte en la Argentina en el modo propuesto. Ello incluye no sólo garantizar el resultado exitoso de la convocatoria y reuniones de su Comité Ejecutivo, los Consejos Sectoriales y la Mesa de Coordinación Gubernamental del Transporte, sino asimismo y fundamentalmente los Encuentros Federales y los Seminarios Técnicos que lleve adelante.

Innovación

El IAT debe tener capacidad para innovar, no sólo en materia de planificación estratégica del transporte sino además en sus otras funciones (la investigación, la capacitación, la distribución de información, y la elaboración de todo tipo de programas y acciones tendientes a la mejora constante del transporte), y reflejar su espíritu innovador en el PEFTRA y en el SNT-RA.

Vanguardia

El IAT debe trabajar para estar a la vanguardia de las mejoras del transporte en la Argentina.

Actualización

El IAT debe estar actualizado desde todo punto de vista, en especial respecto a la información utilizada para formular diagnósticos y proyecciones, evitando que el PFETRA y el SNT-RA pierdan actualidad.

Tecnologías

El IAT debe estar al día con el conocimiento del desarrollo de nuevas tecnologías en materia de movilidad y transporte.

Financiamiento

El IAT debe contar con financiamiento asegurado para el cumplimiento de su misión y el ejercicio de sus funciones. En tal sentido es muy importante que la institución elabore no sólo sus presupuestos anuales, sino asimismo los presupuestos estimativos para un horizonte de gestión de 4 años (período coincidente con los mandatos presidenciales).

JUAN DE DIOS CINCUNEGUI

Flexibilidad

El IAT debe ser flexible, en el sentido de adecuar sus acciones a las distintas realidades del país y a cada uno de los distintos modos de transporte.

Nivelación

El IAT debe propender a homogeneizar el uso de las herramientas de planificación estratégica del transporte en todo el país, con el objetivo de nivelar las capacidades gubernamentales y a nivel de la industria en materia de transporte y logística.

Lenguaje Común

El IAT debe propender a lograr el uso de un lenguaje común en materia de transporte y logística, para facilitar el diálogo, las mediciones, la producción de estadísticas, etc.

Generosidad

El IAT como institución y el equipo IAT como grupo humano deben ser generosos con todos los actores con los que se relacionan, incluyendo a distintas carteras ministeriales; los gobiernos provinciales y municipales; las empresas y sindicatos; las universidades y colegios profesionales; y las ongs vinculadas al transporte; tanto desde el punto de vista de las convocatorias a participar de los encuentros federales o seminarios técnicos, como expositores o asistentes; como en el manejo de la información; los servicios de asistencia técnica; la capacitación; entre otros.

Humildad

El equipo IAT debe gestionar con humildad, conscientes del rol que se le ha asignado y, sobretodo, de la importancia de manejarse con respeto con todos los actores con los que se relacionan institucionalmente.

Prudencia

El equipo IAT debe ser extremadamente prudente en su forma de gestionar y en la elaboración del PFETRA, toda vez que el sector del transporte y la logística en Argentina y en el mundo, constituye un ámbito de grandes jugadores y grandes intereses, incluyendo a los actores políticos; los empresarios en sus distintos roles (como operadores de servicios de transporte; aquellos vinculados a la infraestructura de transporte; proveedores de todo tipo; tomadores de carga; etc.); y los sindicatos. También juegan un rol importante otros actores como las universidades y colegios profesionales y las ongs vinculadas al transporte, en especial las que representan a los pasajeros.

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Aplomo

El equipo IAT debe manejarse con aplomo, es decir, con una gran seguridad y serenidad en sus acciones, en particular las relacionadas con la elaboración y actualización permanente del PFETRA, así como la revisión del SNT-RA.

Fortaleza

El equipo IAT debe ser fuerte y estar preparado para soportar acciones de grupos interesados en influenciar el proceso de debate y construcción del PFETRA en forma solapada, es decir, ocultando los intereses que representan, ya sea a favor o en contra de una medida o un proyecto.

No discriminación

Ni el IAT institucionalmente ni el equipo IAT deben discriminar a ninguno de los actores que legalmente tienen habilitado participar de la construcción del PFETRA. Según el Art. 7º inciso a) del Decreto Nº 1004/2014 el Presidente del IAT, asimismo Ministro del Interior y Transporte, debe convocar a los gobiernos provinciales, a los gobiernos municipales, a las universidades, a los consejos profesionales y a los centros de estudio, a las empresas y a los sindicatos, y a las organizaciones no gubernamentales relacionadas con la protección y defensa de los usuarios del transporte y otras organizaciones especializadas en dicha materia, para incorporarse y participar activamente del IAT.

Objetividad

El Equipo IAT debe conducir sus debates, investigaciones, estudios y análisis con objetividad.

Apertura

El IAT institucionalmente y el Equipo IAT deben estar abiertos a todas las organizaciones públicas y privadas relacionadas con la movilidad, el transporte y la logística en Argentina y al público en general.

Participación

El IAT debe ser participativo, lo que implica no sólo participar a todos los actores del sector del transporte y la logística en sus acciones sino además participar de las acciones organizadas por terceros si ello coadyuva al cumplimiento de su misión y sus fines.

Políticas de Estado

El equipo IAT debe ser plenamente consciente de la necesidad de gestionar en forma tal de generar las condiciones para la elaboración de políticas de Estado en materia de transporte.

Ecunimidad

El equipo IAT debe conducirse con ecuanimidad, es decir, en forma equilibrada, imparcial, equitativa, recta.

JUAN DE DIOS CINCUNEGUI

Empatía

El equipo IAT debe conducirse con empatía, comprendiendo, participando, e incluyendo a todos los destinatarios de la infraestructura y servicios de transporte del país, en especial a los grupos más vulnerables.

Honestidad

El equipo IAT debe conducirse en forma honesta, lo que implica compromiso con la verdad, decencia y recato.

Servicio Público

La tarea de construcción del PFETRA involucra en gran parte a actividades consideradas “servicio público” (declaradas legalmente como tales), lo que importa que resultan esenciales para el desarrollo humano. Desde otro punto de vista, el trabajo del IAT y de su equipo, como el de cualquier organismo público, constituye un “servicio público” destinado a la gente o a la comunidad en general.

Visión

La visión del IAT es constituirse en el máximo referente del país (de la Argentina) en materia de planificación estratégica de la movilidad, el transporte y la logística; referente obligado de las políticas de transporte. La visión del equipo IAT es ser considerado en el futuro uno de los artífices de la construcción de un Sistema Nacional de Transporte que mejore la calidad de vida de la gente y aporte beneficios concretos a nuestra cadena productiva.

Misión

La misión del IAT y de su equipo es trabajar por la mejora constante del transporte en la Argentina a través de la elaboración y actualización del PFETRA y la revisión del SNT-RA.

Tendencias

El Equipo IAT debe tener capacidad para introducir tendencias en el SNT-RA a través del PFETRA como modo de influenciar el desarrollo y la mejora futura del transporte en la Argentina.

Continuidad - Sustentabilidad

El IAT institucionalmente y el equipo IAT en su conformación de planta deben fomentar su propia continuidad con el fin de garantizar la sustentabilidad de su trabajo, de su visión, de su misión, y fundamentalmente de las politicas de Estado, en particular la planificación estratégica contextualizada del transporte.

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JUAN DE DIOS CINCUNEGUI Nacionalismo

El IAT institucionalmente y el equipo IAT en particular deben conducirse de modo tal de garantizar en todo momento los intereses de los habitantes de la República Argentina; y la primacía de los intereses la industria nacional; en función del objetivo superior de la mejora constante del transporte y la logística.

Esperanza

El Equipo IAT debe estar imbuido de un espíritu de esperanza en que las cosas pueden cambiar para mejor.

Respeto

El IAT debe ser respetado por su expertise en planificación estratégica del transporte; su análisis crítico; su capacidad de diálogo; su transparencia; el benchmarking; su trabajo interdisciplinario e intermodal; su metodología; su funcionamiento como organización; su eficiencia y eficacia; su focalización; su liderazgo; su realismo; su pragmatismo; su independencia técnica; el apoyo político con el que cuenta; su compromiso; su dedicación; su cohesión; su logística (capacidad de organización); su capacidad para innovar; su vanguardia; su nivel de actualización, en especial en el uso de la información y en materia de nuevas tecnologías; el financiamiento con el que cuenta; su flexibilidad; su capacidad de nivelación; su lenguaje común; su generosidad; su humildad; su prudencia; su aplomo; su fortaleza; su no discriminación; su objetividad; su apertura; su nivel de participación; su capacidad de generar políticas de Estado; su ecuanimidad; su empatía; su honestidad, su servicio público; su visión; su misión; su capacidad para generar tendencias; su espíritu de contuinidad, de sustentabilidad; su nacionalismo; su esperanza; y su nivel de convocatoria.

Nivel de Convocatoria

Todas las competencias y cualidades mencionadas anterioremente deben garantizar los niveles de convocatoria del IAT.

¿Cuáles son los valores del equipo IAT? Son valores de nuestro equipo de trabajo los siguientes:

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Actitud Comunicación Compromiso Confianza Profesionalidad Respeto Trabajo en Equipo

JUAN DE DIOS CINCUNEGUI ¿A quiénes les interesa nuestro trabajo? Autoridades políticas

Desde el Presidente de la Nación, el Jefe de Gabinete, los Ministros, los Secretarios de Estado y demás funcionarios políticos del Poder Ejecutivo Nacional; los Gobernadores y funcionarios políticos de los Poderes Ejecutivos Provinciales; los Intendentes y funcionarios políticos de las ciudades del país; el Congreso Nacional y las legislaturas provinciales, así como los concejos deliberantes. También es de interés de candidatos políticos con intención de acceder a esos cargos en las futuras elecciones.

Autoridades de Transporte

Más allá de lo expuesto anteriormente, son interesados directos del trabajo del IAT y en particular del PFETRA y el SNT-RA los funcionarios de transporte, tanto políticos como técnicos, que en conjunto constituyen las autoridades del transporte en Argentina. Esto incluye no sólo a Ministros, Secretarios y Subsecretarios, o a Directores de Transporte Provinciales o Municipales, sino además a las autoridades de las compañías de transporte estatales como el Grupo Aerolíneas, LAER, Trenes Argentinos, Intercargo, EANA, entre otras.

Sector Privado

Incluye a un conglomerado de empresas que va desde las compañías vinculadas a la construcción de infraestructura (constructoras y desarrolladoras); las operadoras de servicios de transporte y logística; los proveedores de esas compañías; los usuarios o clientes de los servicios de transporte, que son todas las compañías del país, con mayor o menor interés dependiendo de su dependencia del transporte.

Sindicatos

Con un rol muy fuerte en Argentina, los sindicatos de transporte constituyen un actor interesado muy importante.

Comunidad Académica y Profesional

Universidades, centros de estudio, consejos profesionales, todos aquellos interesados en el transporte que se encuentran desarrollando sus tareas en estos ámbitos tendrán interés en el PFETRA y el SNT-RA

Público en General

El país en su conjunto, siendo el transporte uno de los sectores centrales en todo lo relacionado al desarrollo económico conjuntamente con las comunicaciones y la energía. - 25 -

JUAN DE DIOS CINCUNEGUI

¿Cómo creemos que estos sectores podrán sentirse respecto al PFETRA y el SNT-RA?

Autoridades políticas

El 10 de diciembre de 2015 finaliza una gestión de gobierno cuyo signo político gobernó el país por 12 años (2003/2015) y comenzará una nueva gestión de gobierno. A las autoridades políticas cuyos mandatos finalizan les interesará que el PFETRA los deje bien parados. Sin embargo, puede suponerse que su mayor interés está en dejar una gestión que sea reconocida en el futuro, es decir, que contribuya al prestigio de sus dirigentes, lo que en política constituye un activo. Para las nuevas autoridades de gobierno, que serán resueltas por elecciones, contar al comienzo de su mandato con un instrumento como el PFETRA y una propuesta de conformación del SNT-RA puede resultar interesante, siempre y cuando no se consideren condicionados por el mismo.

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Autoridades de Transporte

Situación muy parecida a la de las autoridades políticas.

Sector Privado

En principio puede suponerse que estarán muy atentos al PFETRA y al SNT-RA si entienden que puede comprometer sus intereses (para bien o para mal). En particular los más interesados serán los proveedores de infraestructura, los operadores de servicios de transporte y los proveedores de insumos y servicios en general al transporte. También las cámaras empresarias cuya actividad se encuentra muy afectada por el transporte (v.gr. agropecuaria y agroindustrial, minería, etc.).

Sindicatos

Seguramente tengan muchísimo interés, si bien su participación a la fecha ha sido muy dispar.

Comunidad Académica y Profesional

Ha mostrado muchísimo interés, tanto en el debate como en la posibilidad de profundizar su especialización o inclusive para la apertura de nuevas líneas de trabajo asociadas al transporte y la logística.

JUAN DE DIOS CINCUNEGUI

Público en general

Más allá que el PFETRA y el IAT se perciban o no como algo importante y más allá de su nivel de conocimiento, la movilidad, el transporte y la logística se encuentran en altos niveles de consideración por parte del público, en especial por las clases de menores recursos que utilizan el transporte público en forma masiva.

Competencias del equipo de Planificación Estratégica IAT

Convocatoria y articulación de equipos del Estado Nacional, provincias, municipios, empresas, sindicatos, universidades, consejos profesionales, ongs vinculadas al transporte; organización de encuentros federales y seminarios técnicos; metodología de debate; registro y desgrabación de intervenciones en debates; difusión a través de website y publicaciones.

DNPyCT

Participación en todas las discursiones técnicas, presentación de avances, elaboración del PFETRA.

Asistencia Técnica Universidades

Relevamiento de planes estratégicos de transporte (UNLP), de planes estratégicos de otros sectores económicos o institucionales del país (UBA) y de los planes estratégicos de transporte o de desarrollo de provincias y municipios (UNLP), y experiencia internacional en planificación estratégica del transporte (UNSAM).

Red extendida del equipo de Planificación Estratégica.

El IAT cuenta con una red extendida de profesionales relacionados con las distintas áreas de transporte del Estado Nacional, fundamentalmente del Ministerio del Interior y Transporte y la Secretaría de Transporte, pero también de otras

carteras ministeriales; así como de las provincias, municipios, empresas y sindicatos, universidades y colegios profesionales, y ongs vinculadas al transporte que participan del proyecto.

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JUAN DE DIOS CINCUNEGUI

¿Qué contingencias enfrenta el IAT y el PFETRA? ASUNTO

CONTINGENCIA

RESPUESTA

PFETRA

Que consideren que se trata de meros “Lineamientos”. No es un “Plan de Transporte”.

Desde la década de los años ´70 que Argentina no cuenta con un Plan Nacional de Transporte (hace más de 40 años). El IAT nació el 23 de juio de 2014 para ocuparse específicamente de la planificación estratégica del transporte. Pasó poco más de un año. No se puede construir un Plan Nacional sin respetar el federalismo ni sin una amplia participación y debate. Por eso estos “Lineamientos” constituyen una base sólida para la construcción del PFETRA y un acto fundacional para una nueva etapa para el desarrollo del transporte y la logística en la República Argentina.

Vialidad Nacional

Que critiquen la falta de participación de la Dirección Nacional de Vialidad, responsable de la infraestructura de transporte terrestre, la red de transporte más importante del país.

Los Lineamientos del PFETRA incluyen la propuesta para la creación de un Sistema Nacional de Transporte (SNT-RA) con el fin de evitar, justamente, que en el futuro estén desarticulados los distintos actores asociados a dicho Sistema. De todos modos el IAT tuvo acceso a la información vinculada a la DNV.

Transferencia de Puertos y Vías Navegables al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Que critiquen la transferencia de la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables y las dependencias relacionadas al sector desde el Ministerio del Interior y Transporte al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas

Nuevas políticas y regulaciones en materia de transporte y logística

Que critiquen que mientras se elaboraban los lineamientos del PFETRA el propio MIyT impulsó políticas y regulaciones de gran impacto en el futuro (ej. Leyes 27.132 de creación de Nuevos Ferrocarriles Argentinos S.E. 27.161 de creación de EANA S.E., entre otras).

Es correcto que el Estado Nacional avanzara y avance en materia de gestión del transporte más allá del proceso de construcción del PFETRA. A medida que avance la planificación estratégica del transporte y la conformación del PFETRA se irán adecuando las políticas públicas en la materia.

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JUAN DE DIOS CINCUNEGUI

Debates

Que critiquen que los debates han sido limitados y que muchos actores desconocían la existencia del IAT y del proceso de construcción del PFETRA.

Es poco probable que quienes estén vinculados al transporte no tengan conocimiento del IAT, ya que además de que fuera creado por Decreto Presidencial ha llevado a cabo reuniones en todo el país. En sólo un año se llevaron a cabo Encuentros Federales en por lo menos una ciudad de cada región del país, lo que incluye a Mendoza (Cuyo), Salta (NOA), Córdoba (Centro), NEA (Formosa), Buenos Aires (BA) y Ushuaia (Patagonia). Se trata apenas de la 1ª ronda, estando previsto celebrar como mínimo un Encuentro Federal por región por año.

Consejos Sectoriales

Que critiquen que no todos los consejos sectoriales han sido creados, y que municipios, cámaras empresarias, sindicatos y ongs no han podido inscribirse en el IAT

Esta crítica constituiría una buena noticia para el IAT, porque implicaría que se considera valioso/útil pertenecer al IAT. En el caso de las provincias, las universidades y los consejos profesionales los Consejos Sectoriales han funcionado, ya que aportaron la participación de representantes de sus respectivas jurisdicciones o sectores en cada uno de los Encuentros Federales. El año de gestión del IAT coincidió con los tiempos electorales. Sin embargo, tal como está previsto, los Consejos Sectoriales pendientes de integración serán convocados oportunamente por éste o por el futuro gobierno.

Intención Política

Que critiquen que el Ministro Randazzo fue pre-candidato a la Presidencia por el FPV, y que el IAT y el PFETRA estuvieron vinculados a esa candidatura

No es cierto, a punto tal que el Ministro sólo participó de los primeros dos Encuentros Federales (en Mendoza por Cuyo y Salta por NOA), pero cuando se metió de lleno en la campaña dejó de participar de los mismos, siendo reemplazado por el Secretario de Transporte. Sin embargo la prueba más patente de que no es así es el trabajo desarrollado por el IAT, de carácter netamente técnico, su vocación federal, abierta y participativa. El lanzamiento del PFETRA en la actualidad, cuando el Ministro ya no es candidato a nada, demuestra que la intención fue siempre contribuir con la mejora del transporte en Argentina.

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JUAN DE DIOS CINCUNEGUI

Autoridades de Transporte del Gobierno Nacional

Que critiquen que en los Encuentros Federales las autorida des de transporte se dedicaron a promocionar sus respectivas gestiones.

La participación de la totalidad de las au toridades de las distintas reparticiones, organismos y empresas del Estado Na cional vinculadas a transporte en los Encuentros Federales es un hito histórico. Su rol en los mismos fue dispar. Algunas trabajaron específicamente sobre planeamiento estratégico regionalizado; otras difundieron su gestión; pero en todos los casos compartieron sus experiencias con los representantes de las provincias, municipios, universidades, consejos profesionales, empresas, sindicatos y ongs, algo sumamente valioso.

Sector Privado

Que critiquen que sólo participaron del sector privado las empresas de transporte automotor (colectivos y cargas) y de transporte ferroviario (operadores de cargas), pero no participaron aerolíneas, puertos privados, líneas marítimas, ni otras compañías de transporte del sector privado.

En la 1ª ronda de Encuentros Federales se invitó a participar a todas las empresas públicas de transporte, que así lo hicieron, entre ellas Aerolíneas Argentinas. Además en cada región del país participaron los empresarios de transporte automotor de cargas y pasajeros y las ferroviarias de cargas. Los que no participaron aún pueden hacerlo en los próximos encuentros, sin perjuicio de aportar su opinión por otros medios, incluyendo las presentaciones de carácter administrativo.

Sindicatos

Que se critique la baja participación de sindicatos en los encuentros federales. Que se critique que los temas de transporte ya se encontraban incorporados al PET (Plan Estratégico Territorial) del MINPLAN

Al igual que respeto al sector privado (empresarios), en las distintas regiones del país se presta especial atención al transporte automotor y ferroviario, por lo que los sindicatos que estuvieron presentes están vinculados a esos modos. Los que no participaron aún pueden hacerlo en los próximos encuentros, sin perjuicio de aportar su opinión por otros medios, incluyendo las presentaciones de carácter administrativo.

Plan Estratégico Territorial del MINPLAN

Que se critique que los temas de transporte ya se encontraban incorporados al PET (Plan Estratégico Territorial) del MINPLAN

Es cierto que el PET tiene referencias a la movilidad y el transporte, toda vez que consiste en un instrumento para la concreción de la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial de la Argentina y funciona como guía para el despliegue de la inversión pública en el territorio.

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JUAN DE DIOS CINCUNEGUI

Sin embargo, no constituye un Plan Estratégico de Transporte. Por ello, la Presidencia al crear el IAT por Decreto decidió darle el cometido de construir el PFETRA, el que se elaboró tomando en consideración todos los planes estratégicos sectoriales del país, en particular el PET. Que se critique la cartera de proyectos del PFETRA

El PFETRA mejora la exposición de proyectos vinculados al transporte del PET e inclusive del IIRSA del COSIPLAN (UNASUR), ya que incorpora otras fuentes como a las propias provincias del país; los proyectos en cartera en la Secretaría de Transporte y los organismos, dependencias y empresas bajo su jurisdicción; y otros anteproyectos de fuente pública o privada.

Oportunidad

Que se critique el momento para lanzar el PFETRA, previo al cambio de gobierno.

Sería absurdo pensar en esos términos, porque significaría paralizar la gestión del Estado Argentino previo a cada elección. El PFETRA, por otro lado, por su estilo de construcción técnica, federal y participativo, servirá de base a la gestión del futuro ministerio a cargo de las políticas de transprote

Información

Que se critique que la información existente en materia de transporte es insuficiente, inconsistente, inaccesible, y ello atenta contra la construcción de un PFETRA confiable

Se trata de uno de los principales problemas detectados por el Equipo de Transporte Argentino, y constituye uno de los principales ítems a resolver en el marco del PFETRA y el SNT-RA.

Logística

Que se critique que ya no se habla de transporte a secas, ni de movilidad y transporte, sino de Logística, lo que engloba al transporte pero es un concepto más amplio.

Estamos de acuerdo, pero tal como ha sucedido en muchos otros países, se comienza elaborando un Plan Nacional de Transporte al que posteriormente se agrega un Plan Nacional de Logística. El PFETRA servirá de base al Plan Nacional de Logística.

Cartera de Proyectos de Transporte

“Se ha iniciado un camino que esperamos se mantenga en el tiempo. Necesitamos una Argentina en movimiento, un Gobieno en movimiento. De eso se trata el IAT y su producto estrella: el Plan Estratégico.” Juan de Dios Cincunegui - 31 -

RUBÉN GUILLÉN

RUBÉN GUILLÉN Director Nacional de Planificación y Coordinación del Transporte

os lineamientos que se presentan aquí son el resultado de la primera etapa del proceso de planificación federal estratégica del transporte, la movilidad y la logística de la República Argentina, desarrollado en el marco del Instituto Argentino del Transporte (IAT). Luego de décadas en que la planificación del sector prácticamente no formó parte de la agenda pública, se la reinstala en el lugar que nunca debió abandonar; pero con una nueva concepción. Ya no se trata de reiterar esquemas que la limitan al diseño de un proceso capaz de transformar cierta situación presente en función de alcanzar, en horizontes futuros, un conjunto de objetivos y metas planteados desde la mirada exclusiva del sector gubernamental que planifica. Por el contrario, aquí se la concibe en términos estratégicos, federales y participativos, con una perspectiva comunitaria. Desde allí, se trata de diseñar un plan flexible –sujeto a revisiones y co- 32 -

rrecciones periódicas–, que resulte eficaz, eficiente y transparente Desde esta perspectiva, pensar en términos estratégicos implica conjugar el desarrollo del transporte y la logística con los grandes objetivos de desarrollo nacional y subnacionales y de calidad de vida, y con las temáticas concomitantes, como la Defensa. Para ello, en su formulación y posterior seguimiento y control concurren todas las instancias gubernamentales, desde la nacional hasta la municipal, respetando el nivel de articulación regional que cada una adopta para sí. Con ellas, también participan los actores civiles: empresarios, trabajadores, académicos, profesionales, y miembros de organizaciones no gubernamentales y de otras entidades. Cada uno lo hace a través de su propia organización, encuadrada en el respectivo Consejo del IAT. Por eso se trata de un plan efectivamente federal y participativo, pensado y diseñado por y para la comunidad en su conjunto La etapa que culmina aquí, fue un

RUBÉN GUILLÉN

proceso intenso y arduo que insumió alrededor de diez meses, donde no sólo se trabajó en el nivel central del IAT, sino también, y fundamentalmente, en los Encuentros Federales que han tenido lugar en cada región del país. Sin embargo, previo a ello y como consecuencia del tiempo durante el cual la planificación estuvo fuera de agenda, hubo que emprender un conjunto de acciones destinadas a subsanar varios problemas que, de persistir, atentaban contra el desarrollo de este proceso. El primero de ellos era la carencia de un andamiaje institucional apto para acometer un proceso de planificación con todas sus implicancias. No sólo por la falta de organismos con funciones explícitas de planificación, sino también por la escasez de personal técnico especializado en planificación y cuestiones conexas, así como la ausencia de un soporte de sistemas adecuado, de la metodología misma de planificación, y de diagnósticos que sirvieran como punto de partida. Situación que se agravaba en las instancias subnacionales. En los hechos, ni en la instancia nacional existía desde dónde planificar. Antes de que se creara el Ministerio del Interior y Transporte (MIyT), las funciones de la Dirección Nacional de Planificación y Coordinación del Transporte (DNPyCT), soporte estructural del área de Coordinación y Planificación Estratégica del Transporte del IAT, distaban mucho de las actuales. En general, se ocupaba de temáticas relacionadas con el transporte urbano en el Área Metropolitana de Buenos Aires, y prácticamente no había

acometido actividades de planificación. Pero más allá de las cuestiones atinentes a la planificación, se observaba una profunda desarticulación del sector en su conjunto, que albergaba una pluralidad de actores de todo tipo y jerarquía, públicos y privados, sin motivación, capacidad ni posibilidad de acometer acciones conjuntas. Ni siquiera de coordinar entre sí sus acciones individuales. Por otra parte, había una carencia generalizada de información sobre el sector, incluyendo la más elemental, como la extensión y estado de las redes, o la composición y estado del parque. También se carecía de otras informaciones imprescindibles para planificar el transporte, como es el caso de la información económica geográfica. En general, la poca información que había era discontinua, muchas veces expresada en unidades incompatibles, mientras las distintas fuentes rara vez coincidían en sus cifras. Asimismo, muchas veces se desconocía si los datos se correspondían con observaciones o si eran estimados; y, en ese caso, con qué método y sobre qué base. Esta es una carencia sumamente grave, porque la disponibilidad de información completa, coherente y confiable es condición sine qua non tanto para conocer el estado de situación del sector como para tomar decisiones eficaces y eficientes. Otra cuestión crítica era que todas las instancias –nacional y subnacionales– carecían de una metodología de planificación. Y más crítica aún porque, luego de tanto tiempo de haber sido abandonada la planificación, no se podía recurrir a adquirir una “enlatada”. Por el contrario, se ne- 33 -

RUBÉN GUILLÉN

cesitaba disponer de una que, respetando las reglas del arte, resultara operativa en éste contexto y con estas necesidades. Ante éste escenario, se planteó una batería de acciones destinadas a revertir la situación; si bien, por su naturaleza, todas continúan en curso, por ser de largo plazo. Respecto de la desarticulación institucional, en primer lugar, el 3 de octubre de 2012 se suscribió el Convenio Tripartito de creación de la Agencia de Transporte Metropolitana, entre el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; luego ratificado por cada gobierno a través del respectivo instrumento legal. Se trataba de fundar un espacio institucional –que había sido reclamado por décadas– para coordinar y planificar políticas en el Área Metropolitana de Buenos Aires, conformada por la CABA y 44 partidos bonaerenses (que en su origen fueron 42). Allí reside cerca de dos quintos de la población del país y se genera una proporción similar del producto bruto interno; están instaladas las cabeceras de todas las líneas férreas y de las rutas nacionales, así como varios de los principales puertos y los principales aeropuertos, entre otras cosas. Suscripto el Convenio, las tres jurisdicciones desarrollaron en conjunto el “Plan Quinquenal Director de Transporte”, así como definieron y evaluaron una serie de proyectos prioritarios de carácter multi jurisdiccional; proceso del cual surge el actual proyecto de Sistema BRT “Corredor del Sudoeste” Juan Manuel de Rosas/RN3, desde La Matanza hasta la Ciudad de Buenos Aires. Asimismo, el MIyT efectuó la transferencia del Mode- 34 -

lo de Transporte del Área Metropolitana de Buenos Aires (un modelo econométrico que simula toda la red del AMBA), con capacitaciones a técnicos de las tres jurisdicciones. Finalmente, durante 2014 se llevó a cabo una nueva Encuesta de Movilidad Domiciliaria, trabajo conjunto entre el INDEC y la DNPyCT, que incluyó la CABA y 27 municipios bonaerenses. Actualmente, técnicos de las tres jurisdicciones realizan en conjunto el procesamiento de la misma. En cuanto a la falta de información, por Resolución MIyT N° 0792 del 6 de agosto de 2014, se creó el Programa Observatorio Nacional de Transporte (ONT), en el ámbito de la DNPyCT. Concebido como un repositorio de información con estructura de red, el objeto del ONT es almacenar, estandarizar y presentar información actualizada de los organismos, dependencias, empresas y otros entes vinculados con el sector, dependientes de todas las jurisdicciones involucradas y de la actividad de transporte en general; por lo tanto, no se limita al sector público. Cuenta con bases de datos geográficas y estadísticas, indicadores globales y específicos, análisis y proyecciones sobre el sistema de transporte, y estudios particulares o coyunturales. Cada ente participante conforma un nodo de la red, mientras el Nodo Central funciona en la DNPyCT. La DNPyCT, en este sentido, también ha adoptado el rol de promotor, capacitador y articulador de soluciones informáticas para los distintos organismos, habiendo desarrollado, por ejemplo, un software para la operación de fiscalización de camiones en el marco del Régi-

RUBÉN GUILLÉN

men de Fiscalización de Ganados y Granos, de la Subsecretaría de Transporte Automotor; así como un sistema web de consulta de recorridos y tarifas para los servicios de transporte urbano del AMBA, para la Comisión Nacional de Regulación del Transporte. Asimismo, está impulsando el desarrollo de un tablero de comando para el control de gestión en todas las áreas del sector. Por otra parte, ha encarado importantes estudios, como el de un Modelo Nacional de Cargas, desarrollado por su propio equipo técnico y cuyos primeros resultados se presentan en este documento. También se desarrollaron acciones para la formación de recursos humanos. Entre ellas, se convino con la Universidad de Buenos Aires el dictado de una Maestría en Planificación y Gestión del Transporte, destinada a funcionarios de los distintos niveles del Estado de todo el país, así como a los cuadros técnicos de las empresas de transporte, públicas y privadas. La maestría, de la que ya está en curso la segunda cohorte, cuenta con becas para los alumnos del interior, las que, además de la matrícula, incluyen el pago de pasajes, y de gastos de movilidad y alojamiento. Asimismo, en la DNPyCT se dictaron diversas capacitaciones internas (abiertas a otros organismos y jurisdicciones) en planificación, modelización y empleo de software de análisis estadístico. Por último, por Decreto N° 1004/2014 el Poder Ejecutivo Nacional creó el Instituto Argentino del Transporte (IAT), con el objeto de participar en la elaboración del Plan Estratégico del Transporte; convocar, integrar y articular a ese fin los

sectores público y privado vinculados al transporte; propiciar la investigación, capacitación y distribución de la información relacionada al transporte; así como colaborar en la elaboración de todo tipo de programas y acciones tendientes a la mejora constante del transporte. Desde su inicio, el IAT se abocó a una tarea intensa, impulsando a los distintos actores a participar en el Plan y en las restantes tareas, contribuyendo a conformar el Sistema Nacional de Transporte, que es esa misma red de vinculación y articulación. Para ello ha convocado la participación activa de los gobiernos provinciales y municipales, de las empresas, los sindicatos, las universidades, los consejos profesionales, las organizaciones no gubernamentales y distintas entidades civiles. Por otra parte, en su ámbito se desarrolló una metodología de planificación ad hoc, diseñada en función del tipo de planificación propuesto. Ésta presenta mecanismos de evaluación de proyectos y asignación presupuestaria, estrategias y dispositivos de vinculación institucional, herramientas de evaluación ex post y seguimiento de acciones, y el desarrollo matemático de un modelo mesoeconómico que permite enmarcar las decisiones sobre el transporte en el contexto económico general. Las páginas que siguen son entonces el producto de la primera etapa del proceso de planificación federal estratégica del transporte al que hacíamos referencia al principio, sustentado en todas estas acciones previas que lo hicieron posible.-

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Glosario ABS

Sistema Antibloqueo de Ruedas

ADIF

Administración de Infraestructuras Ferroviarias Sociedad del Estado

ADIMRA

Asociación de Industriales Metalúrgicos de la República Argentina

AFIP

Administración Federal de Ingresos Públicos

AGCS

Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios

AGP

Administración General de Puertos Sociedad del Estado

AMBA

Área Metropolitana de Buenos Aires

ANAC

Administración Nacional de Aviación Civil

ANSES

Administración Nacional de Seguridad Social

ANSV

Agencia Nacional de Seguridad Vial

APP

Autotransporte Público de Pasajeros

ARSA

Aerolíneas Argentinas Sociedad del Estado

BAPIN

Banco de Proyectos de Inversión Pública

BCRA

Banco Central de la República Argentina

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

BRICS

Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica Centro Tecnológico de Transporte, Tránsito y Seguridad Vial de la Universidad

C3T

Tecnológica Nacional

CABA

Ciudad Autónoma de Buenos Aires

CAF 1

Corporación Andina de Fomento

CAF 2

Banco de Desarrollo de América Latina

CCRPE

Comité Central de Reflexión y Planificación Estratégica

CESPA

Centros de Estudios de la Situación y Perspectivas de la Argentina

CIC

Comité Intergubernamental Coordinador

CIH

Comité Intergubernamental de la HPP (Hidrovía Paraná - Paraguay)

CIMOP

Consejo Interprovincial de Ministros de Obras Públicas

CIPE

Centro de Instrucción, Perfeccionamiento y Experimentación

CIPPEC

Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento

CNRT

Comisión Nacional de Regulación del Transporte

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COP

Conferencia de las Partes

COSIPLAN

Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento

CRRPE

Comités Regionales de Reflexión y Planificación Estratégica

DGCTA

Dirección General de Control de Tránsito Aéreo

DNPyCT

Dirección Nacional de Planificación y Coordinación del Transporte

DNRPA

Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y Crédito Prendario

DNV

Dirección Nacional de Vialidad

EANA

Empresa Argentina de Navegación Aérea

EDI.VI.AR

Esquema Director Vial Argentino

EIA

Administración de Información Energética de Estados Unidos

EID

Ejes de Integración y Desarrollo

ENMODO

Encuesta de Movilidad Domiciliaria

EPTG

Escuela de Planificación y Técnicas de Gestión

ETOPS

Normas de Rendimiento Operativo de Bimotores en Vuelos Largos

EVFM

Eje Vertebrador Fluvial y Marítimo

FAA

Fuerza Aérea Argentina

FADEEAC

Federación Argentina de Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas

Ferrocarril

FCE

Facultad de Ciencias Económicas

FEPSA

Ferroexpreso Pampeano

FONPLATA

Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata

HPP

Hidrovía Paraná - Paraguay

IAT

Instituto Argentino del Transporte

IDeAL

Infraestructura en el Desarrollo Integrado de América Latina

INDEC

Instituto Nacional de Estadística y Censo

INTI

Instituto Nacional de Tecnología Industrial

INTRUPUBA

Investigación de Transporte Urbano Público de Buenos Aires

IRD

Inversión Real Directa

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Glosario ISO

Organización Internacional de Normalización

ITBA

Instituto Tecnológico de Buenos Aires

ITE

Institute of Transporation Engineers

ITS

Sistema de Transporte Inteligente

JIAAC

Junta de Investigación de Accidentes de Aviación Civil

LADE

Líneas Aéreas del Estado

MARPOL

Marine Pollution - Contaminación Marítima

MEC

Manifiesto Electrónico de Cargas

MERCOSUR

Mercado Común del Sur

MIyT

Ministerio del Interior y Transporte

MTL

Ministerio de Transporte y Logística

NCA

Nuevo Central Argentino

NCFRP

National Cooperative Freight Research Program

NEA

Noreste Argentino

NOA

Noroeste Argentino

Nivel de Servicios

OACI

Organización de Aviación Civil Internacional

OCCOVI

Órgano de Control de Concesiones Viales

OMI

Organización Marítima Internacional

OMS

Organización Mundial de Comercio

OMS

Organización Mundial de la Salud

ONT

Observatorio Nacional del Transporte

ORSNA

Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos

OTM

Operador de Transporte Multimodal

PASO

Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias

PBI

Producto Bruto Interno

PBN

Navegación Basada en Performance

PET

Plan Estratégico Territorial

PFETRA

Plan Federal Estratégico del Transporte

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PNT

Plan Nacional de Transporte

POR

Polo Oleoquímico de Rosario

PRO.CRE.AR

Programa de Crédito Argentino

PROMEDU

Política de Mejoramiento de la Equidad Educativa

PTUMA

Proyecto de Transporte Urbano para Áreas Metropolitanas

REFIGGRA

Régimen de Fiscalización del Transporte de Granos y Ganado

RMBA

Región Metropolitana de Buenos Aires

Ruta Nacional

Ruta Provincial

RUTA

Registro Único de Transporte Automotor

SANASA

Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria

SAyDS

Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable

SEDRONAR

Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico

SEGIB

Secretaría General Iberoamericana

SIDIF

Sistema Integrado de Información Financiera

SIFER

Sistema Ferroviario Integrado

SNA

Servicio Nacional Aeroportuario

SNT

Sistema Nacional de Transporte

SOLAS

Safety of Life at Sea - Seguridad de la Vida Humana en el Mar

SPyCT

Subsecretaría de Planificación y Coordinación de Transporte

Secretaría de Transporte

SUBE

Sistema Único de Boleto Electrónico

TISA

Trade in Services Agreement - Acuerdo de Comercio de Servicios

TMDA

Tránsito Medio Diario Anual

UBA

Universidad de Buenos Aires

UCOFIN

Unidad de Coordinación de Fideicomisos de Infraestructura

UGOFE

Unidad de Gestión Operativa Ferroviaria de Emergencia

UNASUR

Unión de Naciones Suramericanas

UTN

Universidad Tecnológica Nacional

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PFETRA · Lineamientos Generales

Presentación Los presentes lineamientos son el resultado de la primera etapa del proceso de planificación que ha sido designado como Plan Federal Estratégico de Movilidad, Transporte y Logística (PFETRA). Se formularon en el ámbito del Área de Planificación del Instituto Argentino del Transporte (IAT), entre los meses de enero y octubre de 2015, durante los cuales se trabajó con los distintos actores en diversas jornadas, fundamentalmente en los Encuentros Federales, que se llevaron a cabo en todo el país. La organización del trabajo estuvo a cargo de la Coordinación el IAT y de su Área de Planificación, bajo responsabilidad de la Dirección Nacional de Planificación y Coordinación del Transporte. Esta última, tuvo a su cargo además la parte principal de la formulación de los lineamientos, con la participación de todos quienes intervinieron en los Encuentros Federales y colaboraciones puntuales de equipos técnicos de la Universidad de Buenos Aires, la Universidad Nacional de la Plata y la Universidad Nacional de San Martín. Los lineamientos han sido formulados para sentar las bases que permitan la construcción de un plan que resulte operativo en un país extenso y federal como la Argentina, con una situación geográfica singular y diversas realidades peculiares. Por una parte, la convivencia de estructuras y prácticas políticas disímiles, si bien todas ellas se encuentran a la sombra de una misma formalidad jurídica. Por otra, realidades territoriales complejas, algunas al extremo, como es el caso del Área Metropolitana de Buenos Aires, donde varios municipios registran volúmenes demográficos, económicos y sociales que superan, por lejos, los de muchas provincias. Esa complejidad y el hecho de que las iniciativas de planificación del transporte a nivel nacional fueron abandonadas por décadas, exigen que para alcanzar una primera versión sólida, la formulación de un plan como el que propone el IAT requiera cerca de dos años. Con ese objetivo, para desarrollar estos lineamientos se han revisado los antecedentes en la materia, la experiencia internacional, y los distintos planes formulados en el país, como el que redactara el Consejo Interprovincial de Ministros de Obras Públicas y otros planes modales, así como los sectoriales, correspondientes a distintos ministerios nacionales. La primera etapa consiste en elaborar la metodología de trabajo y de organización políticoinstitucional, algo que ya se ha llevado a cabo.

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Asimismo ella comprende el relevamiento inicial del contexto y del sector, la formulación de las líneas de trabajo y su definición en todo y en partes, con el concurso de todos los actores convocados. Ése es, precisamente, el contenido de los lineamientos. Lo que sigue son las bases para desarrollar el Plan Federal Estratégico de Movilidad, Transporte y Logística, PFETRA, teniendo en cuenta que se pretende que el mismo se ejecute en su totalidad. Por ello se parte de un principio de realidad en el diagnóstico y en las acciones propuestas, comenzando por la organización y la estructuración del proceso mismo, convocando a los actores teniendo en cuenta que “planifica quien gobierna”. El PFETRA no será entonces un ejercicio meramente reflexivo, sino parte de la acción misma. Los presentes lineamientos son la primera acción al respecto. Ellos brindan el sustrato que permitirá acometer un proceso de planificación de largo plazo a partir del cual se ha de diseñar el sistema de transporte con horizontes de diez y veinte años. El trabajo que sigue trata tópicos generales, que tienen que ver con la circunstancia estratégica que enfrenta la Argentina y su relación con el transporte, así como aspectos normativos, organizativos y presupuestarios. A esto se suman las cuestiones propias del sistema de transporte. El análisis de estas últimas se plantea sobre la base de tres ejes temáticos: 1) transporte de cargas y logística; 2) transporte interurbano de pasajeros; y 3) transporte urbano, de cargas y pasajeros. Por último, se formulan las recomendaciones y líneas de acción necesarias para desarrollar el PFETRA. La perspectiva adoptada parte de una visión integral de la movilidad de las personas y los bienes, con el fin de contemplar tanto la necesidad de movimientos de la sociedad como el sistema de transporte desarrollado para satisfacerla. Paralelamente, se analiza al transporte desde una perspectiva intermodal, abarcando las diversas opciones de transporte que, en forma independiente o combinada, permiten satisfacer las demandas. Otros aspectos, como las regulaciones y el funcionamiento de las instituciones, juegan un rol determinante en la provisión de infraestructura y servicios, ya que condicionan la actividad. Asimismo, las actividades del transporte se caracterizan por consumir recursos y generar numerosos impactos (sobre el medio ambiente, el empleo, el desarrollo territorial, la salud pública, etc.). Estos consumos e impactos son relevantes a la hora de

PFETRA · Lineamientos Generales

formular políticas públicas.

Antes de entrar de lleno en las diversas temáticas se presentan las principales cuestiones conceptuales y metodológicas de fondo que orientan la tarea. Al respecto, el antecedente fundamental de un método de planificación en el sentido en el que se lo entiende aquí, es el Modelo Argentino para el Proyecto Nacional, que el Presidente Juan Domingo Perón anunciara al país el 1 de mayo de 1974. La estructura institucional del IAT, diseñada para desarrollar un proceso de planificación efectivamente federal y democrático, se condice con

el espíritu de lo que propone el Modelo, propio de una comunidad organizada. Por eso es necesario exponer en detalle los conceptos y la metodología. Evitar darlos por sobreentendidos, puede ayudar a prevenir confusiones. Por último, lo que aquí se presenta es una síntesis, las conclusiones y las inferencias que surgen de un cúmulo de documentos de trabajo, todos los cuales están disponibles para su consulta en www.iatonline.gob.ar.

Lineamientos PFETRA. Aspectos clave Sentar las bases del futuro plan PFETRA: alrededor de 2 años para su concreción. Establecer la metodología de trabajo, e instaurar la organización político-institucional. Perspectiva adoptada: integral, intermodal, con grandes ejes de análisis y perspectivas transversales. Planificación federal y democrática para la comunidad organizada Tareas: relevamiento inicial del contexto y sector; formulación de líneas de trabajo con el concurso de todos los actores involucrados.

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PFETRA · Lineamientos Generales

PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA Y FEDERAL: ASPECTOS CONCEPTUALES Y METODOLÓGICOS

El transporte para las futuras generaciones Los presentes lineamientos son la definición del primer conjunto homogéneo de criterios y pautas que servirá de basamento político-técnico estratégico para construir desde ahora el transporte para las futuras generaciones argentinas. Es el punto inicial de un proceso que ha de ser permanente. El transporte, junto con la energía y las comunicaciones, es uno de los factores estructurantes del sistema socio-económico, en todo y en partes. Como tal, implica cuestiones diversas, que van desde las económicas y sociales hasta las políticas y geopolíticas. Por eso, se lo puede abordar desde las perspectivas habituales, circunscriptas a los modos de transporte, o desde una sistémica, intermodal, que incluye la logística y las cuestiones sociopolíticas vinculadas con él. Esta última es la que se adopta aquí. No obstante, siendo el cometido de estos Lineamientos sentar las bases para la formulación

de un plan estratégico, y siendo la planificación estratégica una práctica esencialmente política, hay una cuestión adicional a tener en cuenta: la de la finalidad, que atraviesa y trasciende a las cuestiones técnicas. Como criterio general y en correspondencia con la filosofía institucional del IAT, aquí se considera que pensar el transporte no es sólo pensar en el traslado de personas y de cosas, sino en todo lo que éste implica en relación con sus diversos aspectos y con las problemáticas que abarca. Y es, fundamentalmente, pensar la articulación del país y de éste con el mundo, que –sobre todo en una organización política federal como la nuestra– comienza por advertir cuáles son sus verdaderas centralidades políticas y geopolíticas. No se trata del país en abstracto, sino de la Argentina en este momento histórico, donde, además, todas esas cuestiones deben estar orientadas a garantizar la justicia social y territorial.

“El PFETRA debe coadyuvar a superar las asimetrías entre las distintas regiones y provincias del país”. Florencio Randazzo, Ministro del Interior y Transporte. Primer Encuentro Federal (24 y 25 de Febrero 2015, Mendoza).

Por otra parte, tampoco se trata de cualquier tipo de transporte, sino de uno acorde con el nuevo paradigma de desarrollo sostenible: las políticas públicas deben promover un crecimiento económico con equidad social, uso racional de los recursos naturales y respeto al ambiente. La experiencia internacional muestra incluso que la eficiencia del servicio de transporte y la calidad de vida no sólo responden a la capacidad de inversión, sino también a la priorización de esa agenda. Más aún, en los países más avanzados en la materia se ha comprobado que a través de prácticas sustentables se logra mejor rentabilidad y competitividad.

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Pero más allá de las ventajas y desventajas económicas, en consonancia con el principio de justicia social y territorial, pensar en estos términos de desarrollo implica, en primer lugar, pensar en términos de resolver las necesidades de las periferias menos desarrolladas del país, para a partir de allí plantear la resolución de las necesidades de las áreas centrales. Llevar estas cuestiones del campo de lo declamativo al de la realización, reclama un marco político adecuado que asegure la articulación institucional y la participación pública. Precisamente, eso es el IAT. El transporte sostenible exige un proceso

PFETRA · Lineamientos Generales

de planificación que considere su impacto en la economía, promueva el bienestar y el goce de un ambiente sano (artículo 41 de la Constitución Nacional), refuerce el tejido social y brinde acceso equitativo a bienes y servicios. No sólo debe articular las acciones planeadas para el transporte con las estrategias económicas, sociales y territoriales. También debe promover un cambio de paradigma que priorice los objetivos de largo plazo comunitarios. Para ello, la comunidad nacional y las respectivas comunidades regionales y locales deben estar involucradas en el proceso. Las transformaciones que se pretende inducir, son siempre de muy largo plazo (con horizontes de diez o veinte años, que se han de prolongar más allá como consecuencia del proceso de planificación mismo). La planificación estratégica es

la guía para un proceso de construcción de futuro; por eso no sólo comprende a los argentinos de hoy, sino a las generaciones futuras. De allí que estos lineamientos, aún en los segmentos en los que se ocupa de analizar y ponderar cuestiones técnicas, están encuadrados en dos categorías sociopolíticas: comunidad y territorio. Comunidad y no mera “sociedad”, porque lo que une a sus miembros no es una simple relación contractual, así como no sólo los movilizan intereses. En ella la unidad es superior al conflicto y el todo es superior a la parte. Por lo tanto, se trata de lograr un sistema de transporte mejor y equitativo para todos y cada uno, que opere como un factor de desarrollo social, mediante el aporte positivo de cada actor, obtenido de manera orgánica.

“Estos encuentros federales son enriquecedores, son de gran participación, y esperamos dar colaboración. Son útiles para determinar y adoptar políticas, planes y programas en materia de tránsito, construcción y conservación de la infraestructura. Nos permitirán abandonar la visión estanca de cada modo de transporte, para formular y planificar su coordinación eficiente y segura”. Rosana Bertone, Gobernadora Electa de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. Sexto Encuentro Federal (2 y 3 de Setiembre de 2015, Ushuaia).

En tanto el territorio, ámbito geográfico de la comunidad, es una unidad espacial identitaria, social, económica y culturalmente determinada, en la que convergen recursos y actores homogeneizados a partir de relaciones y atributos comunes. Las políticas de desarrollo territorial, y las de transporte entre ellas, deben ser diseñadas e implementadas para operar en ese territorio, en todo y en partes. Se trata de identificar las particularidades de cada región y de cada ámbito, y las necesidades y las oportunidades que se derivan

de ellas, para operar en consecuencia teniendo en cuenta la lógica del todo. Por último, esta visión no se agota en el transporte y la logística, sino que incluye a la industria proveedora de infraestructuras y equipamientos, y de los servicios conexos para el sector. Porque el desarrollo de esta industria es importante para el sector y para el país, y no hay manera de desarrollarla sin un marco de previsibilidad de mediano y largo plazo, que es lo que, entre otras cosas, aporta la planificación.

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Aspectos fundamentales del transporte para las futuras generaciones: Planificación estratégica de largo plazo, como proceso permanente. Visión sistémica intermodal, logística, contemplando las cuestiones sociopolíticas: pensar la articulación de Argentina y de ésta con el mundo, en este momento concreto. Garantizar la justicia social y territorial. Contemplar las necesidades de las “periferias” menos desarrolladas. Crecimiento con uso racional de los recursos. Para ello, el IAT como ámbito de articulación institucional y participación pública, para recabar aportes y fortalecer los lazos comunitarios y territoriales (regionales y locales). Finalmente, dotar de un marco de previsibilidad para los prestadores y la industria proveedora del sector.

Por qué el Estado debe intervenir en el transporte En el mundo contemporáneo el transporte no se desarrolla a partir de los dispositivos de mercado. Estos operan sobre algunas cuestiones, pero no en las fundamentales. Las inversiones en infraestructura y en los grandes equipamientos, por sus características técnicas (como la traza de una carretera, por ejemplo), magnitudes económicas y lenta amortización, deben ser asumidas por el Estado o por el sector privado en concordancia con éste. La intervención del Estado es ineludible, mucho más en el caso del transporte público. Por la naturaleza propia del sector, es obvio que la intervención del Estado debe ser planificada. Sin embargo, nuestro último antecedente de planificación del transporte a nivel nacional son los estudios encaminados a la formulación de un Plan Nacional de Transporte de fines de los años 70 del siglo pasado, durante la última dictadura. Ese plan nunca se concretó y los trabajos en cuestión carecían de un requisito básico esencial en un país republicano y federal: la participación democrática. Se hicieron de manera centralizada, en consonancia con el régimen dictatorial. Por otra parte, más allá de las cuestiones básicas por las cuales el Estado debe intervenir en el sector, el transporte, librado a su suerte, puede convertirse en un cuello de botella, tanto para el desarrollo como para el simple crecimiento de un país. Otros sectores, como el financiero, también pueden serlo. Pero el transporte tiene la particularidad de que difícilmente admite soluciones de corto plazo. Se puede decidir de urgencia un conjunto de inversiones con el fin de resolver un estrangulamiento en el transporte. Pero si no se cuenta con un puerto o con una vía de comunicación cuando se los necesita, no hay manera de evitar las consecuencias. Y solucionar una carencia de este tipo es siempre una cuestión de mediano a largo plazo. Aquí se presenta la cuestión más crítica de todas. Sobre todo en un contexto de incertidum-

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bre, característico del mundo contemporáneo. Las inversiones en transporte, principalmente las que tienen que ver con las infraestructuras, son de gran magnitud y ejecutarlas exige mucho tiempo. Además, una vez hechas, suelen ser un costo hundido e inamovible. Muchas plantas industriales se pueden desmontar para trasladarlas de un punto geográfico a otro. Pero no se puede hacer lo mismo con una carretera o con un canal navegable. Si se los proyectó mal, no hay remedio incruento. Aún cuando de hecho exista la posibilidad de modificar lo mal hecho, en general, suele ser muy difícil y oneroso. Incluso imposible, si la modificación no ha sido prevista en el diseño original. Por eso lo yerros en la planificación del transporte tienen consecuencias graves, mucho más en el caso de una planificación estratégica. Una vez que se decide un despliegue estratégico y se lo lleva a cabo (esto es, una vez que se decidió qué, cómo, cuándo y dónde se ha de hacer en horizontes que van del corto al muy largo plazo), es muy difícil desandar el camino. Y siempre es muy costoso, y no está exento de consecuencias de todo tipo. En la Argentina se ha hablado mucho de planificación estratégica y se hizo muy poco al respecto. En muchos casos se confunde un plan con un conjunto de proyectos, y en otros el “plan” no es más que un documento. Casi no hubo planes que se ejecuten. En transporte no podemos darnos ese lujo. Al respecto, el hecho de que hayamos perdido nuestra tradición y las técnicas de planificación, es una debilidad que puede convertirse en fortaleza si sabemos desarrollar un proceso compatible con el siglo XXI, tanto desde el punto de vista técnico como del político e institucional. Ese es el desafío que se ha aceptado con la creación del IAT y de otros instrumentos, como el Observatorio Nacional del Transporte. Los basamentos de este proceso son los lineamientos que se presentan aquí.

PFETRA · Lineamientos Generales

¿Por qué el Estado debe intervenir en el transporte? Inversiones de gran magnitud y lenta amortización. Horizontes de decisión que trascienden a los de las decisiones convencionales privadas. Complejidades sistémicas del transporte. El transporte puede convertirse en un cuello de botella, no admite soluciones inmediatas y las acciones sobre su sistema de infraestructura son difíciles de modificar.

La necesidad de un plan estratégico como el PFETRA Los planes estratégicos son instrumentos de política destinados a ordenar las actuaciones sobre problemáticas complejas de distintos tipos y características. No es una especulación intelectual ni un ejercicio académico. Más allá de que su redacción constituye en sí misma un documento, sólo se puede hablar de plan estratégico en sentido estricto cuando está formulado y programado para que pueda ser ejecutado en tiempo y forma. Y cuando, además, cuenta con un dispositivo de seguimiento, revisión y corrección. Por eso, es un proceso permanente. En nuestro caso, que sea un plan federal, en sentido estricto implica que en él participan efectivamente todos los gobiernos provinciales, y los municipales con ellos, así como las distintas regiones conformadas por las provincias. Mientras que sea participativo, implica que, además de los distintos niveles del Estado y las diversas configuraciones estatales subnacionales, el proceso de planificación involucre de manera efectiva a los distintos actores sociales directa o indirectamente vinculados con el sector. La necesidad de planificar el transporte surge, entre otras cosas, de que el mismo requiere horizontes de decisión que trascienden a los de las decisiones convencionales privadas. No obstante, estas inversiones coexisten con decisiones de movilidad y de inversión autónomas sujetas a la iniciativa privada. Al respecto, la interacción entre el sector público y el privado y entre los distintos niveles de ambos que surge de la metodología del PFETRA, consecuente con la filosofía institucional del IAT, entre otras cosas, está llamada, como se

dijo, a otorgarles a los actores privados un horizonte de previsibilidad, y a que sus iniciativas formen parte del plan y se complementen con las acciones del sector público. Todas estas cuestiones están explicitadas en el diseño institucional del IAT, que viene a posibilitar el proceso de formulación de un plan estratégico federal y participativo de movilidad, transporte y logística salvando las restricciones institucionales que podrían dificultarlo. Al respecto, no se debe perder de vista que la Constitución Nacional establece los lineamientos de ordenación territorial y la importancia del transporte como posibilitador de un crecimiento armónico e integrador. Sin embargo, no define las responsabilidades que le caben a cada una de las jurisdicciones, estableciendo así un escenario sin reglas claras. Nación, provincias y municipios tienen distinta jurisdicción sobre estas cuestiones. Hace tiempo que cada jurisdicción funciona como un compartimiento estanco, aún cuando se trata de entidades que conforman una misma región. El ejemplo paradigmático es la Región Metropolitana de Buenos Aires, donde tienen jurisdicción la Nación, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 44 municipios bonaerenses1 , incluyendo la ciudad capital de la Provincia, sin un instrumento legal que permita regular y coordinar las respectivas intervenciones. Pero además, en la problemática territorial, y en la del transporte con ella, interviene una pluralidad de actores que incluye a los empresarios, sus asociaciones y cámaras, los trabajadores y sus

1 A los efectos del Decreto N° 656/94, la RMBA comprende, además de la CABA, a los municipios de Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Brandsen, Campana, Cañuelas, Ensenada, Escobar, Esteban Echeverría, Exaltación de la Cruz, Ezeiza, Florencio Varela, General Las Heras, General Rodríguez, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, Lanús, La Plata, Lomas de Zamora, Lobos, Luján, Marcos Paz, Malvinas Argentinas, Mercedes, Moreno, Merlo, Morón, Pilar, Presidente Perón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, San Vicente, Tigre, Tres de Febrero, Vicente López y Zárate. A ellos se han incorporado recientemente los municipios de Navarro y General Belgrano, por resolución ST 1903/2015.

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sindicatos, y todos los restantes componentes y organizaciones de la sociedad, hasta el último de sus ciudadanos. Por otra parte, en lo que a la Nación respecta, el Ministerio del Interior y Transporte (MIyT) no es el único con jurisdicción sobre el sector. También la tiene el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, de cuya Secretaría de Obras Públicas depende la Dirección Nacional de Vialidad, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, de cuya Secretaría de Coordinación Económica y Mejora de la Competitividad depende la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, el Ministerio de Seguridad, de quien depende la Prefectura Naval Argentina, etc. En este contexto se funda el IAT, un espacio institucional que el Gobierno Nacional decidió conformar en el Ministerio del Interior y Transporte, concebido para organizar a los distintos niveles del Estado y al conjunto de los actores sociales, a los que se les otorga carácter de miembros activos de ese espacio por medio de los consejos que

lo conforman. Cada cual participa en el consejo respectivo a través de su propia organización de pertenencia. Y es el IAT, con toda la diversidad que contiene, quien propone el Plan Federal Estratégico de Movilidad, Transporte y Logística (PFETRA), pensado como un instrumento de organización, planificación y gestión; en ese orden. Más allá de la presencia de la sociedad civil en el proceso, la confluencia y la coordinación de los distintos niveles del Estado en la formulación de un plan complejo como el que se propone, inéditas en la Argentina, es fundamental, porque “planifica quien gobierna”. Si no intervienen directamente quienes tienen jurisdicción en el territorio y en la temática, la realización de lo planeado es imposible, aún con el consenso de los restantes actores sociales. Al respecto, la realidad sociopolítica y la estructura institucional siempre son más determinantes que las ideas. Si estas últimas no se corresponden con las posibilidades que surgen de aquellas, son sólo especulaciones intelectuales.

¿Por qué un plan estratégico como el PFETRA? Complejidad institucional del transporte: intervienen diversas jurisdicciones y organismos en la escala nacional. Formular y programar las acciones para que puedan ser ejecutadas en tiempo y forma. Necesidad de un real proceso de planificación, con un dispositivo de seguimiento, revisión y corrección constantes. “Planifica quien gobierna”: intervención directa de quienes tienen jurisdicción en el territorio y en la temática. Federal, con participación de gobiernos provinciales, municipales, regiones. Participativo, con los distintos actores sociales directa e indirectamente vinculados.

Características de este proceso de planificación estratégica Como ya se dijo en la presentación, estos Lineamientos son el sustrato que permitirá acometer un proceso de planificación de largo plazo. En función de, como también se dijo, dejar en claro de qué se está hablando aquí desde el punto de vista conceptual y metodológico cuando se habla de planificación estratégica, a continuación se presentan las principales características previstas para el proceso de formulación del PFETRA, y los fundamentos correspondientes.

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Al respecto, entre otras cosas, un plan estratégico surge de la decisión de adelantarse a los acontecimientos para evitar posibles situaciones desfavorables y crear ventajas competitivas. Es un proceso en el que participa toda la comunidad: los líderes en su función de tales, y el resto en las distintas etapas del plan, de acuerdo con las orientaciones que imparten los primeros, que son quienes conducen.

PFETRA · Lineamientos Generales

“La planificación en todos sus alcances es vital, es la herramienta previa de la acción, optimiza la asignación de los recursos disponibles y todos los sectores tantos públicos como privados pueden y deben contribuir a ella”. Ing. Fernando Lagos, Director de Pensamiento Estratégico de la Cámara Argentina de la Construcción. Quinto Encuentro Federal (1 y 2 de Julio de 2015, Buenos Aires).

La participación y el consenso de todos son fundamentales para asegurar la eficacia, la eficiencia y la transparencia del plan, y constituyen su fuerza principal. La eficacia, porque, si la programación es correcta, cada quien sabe qué debe hacer al respecto, en tiempo y forma. Y la eficiencia, porque, tratándose de acciones consensuadas y evaluadas, se evitan conflictos, dilaciones, titubeos e incluso contramarchas. No se trata sólo de hacer, sino de hacer de acuerdo con lo programado en calidad, cantidad y oportunidad. Asimismo, como no es una mera orientación estratégica, sino que está concebido para que se lo ejecute mediante acciones concretas, especificadas desde el punto de vista técnico, desde el económico y el financiero, se garantiza la transparencia (todos conocen qué se ha de hacer, con qué impacto económico, cuánto ha de costar y cómo se ha de financiar). La metodología desarrollada para formular el PFETRA responde a las singularidades del proceso en los términos en que lo plantea el IAT, y a las condiciones y características de la Argentina. Pivotea sobre dispositivos de decisión territorial y social, e incluye criterios y métodos de evaluación homogénea para todos. Así como plantea la evaluación ex ante y ex post; el seguimiento y el monitoreo permanente; y la revisión periódica, con las consecuentes reformulaciones del plan a que haya lugar2. La evaluación es fundamental para la Argentina, que, más allá de algunas carencias puntuales, cuenta con un sistema de transporte maduro, por lo cual sus problemáticas tienen más que ver con cuestiones de eficiencia que de eficacia.

Por otra parte, para generar sincronías y ganar en eficiencia se plantean dos herramientas principales: el Programa de Acción, donde se detalla a lo largo del tiempo la ejecución de lo previsto; y el Programa Financiero, donde se establece de dónde y cuándo provendrán los recursos necesarios y suficientes para ejecutar y operar lo previsto. El plan constituye el nivel estratégico; los programas, el táctico. El plan procura lograr lo más exigente, razonable y efectivamente posible de realizar. Por eso no sólo comprende las inversiones, sino también los gastos de operación, mantenimiento y renovación de las mismas. Asimismo, detalla todas las fuentes, públicas y/o privadas. Por otra parte, un plan estratégico no es sólo un proyecto de futuro. Es también un elemento estructurante de la comunidad que lo formula, porque a través del proceso mismo se reformula como tal. Por eso el PFETRA está directamente vinculado con la creación y solidificación de nexos indispensables para la conformación del Sistema Nacional de Transporte (SNT3). Un plan así es, sobre todo, una política compleja diseñada para alcanzar determinados objetivos. Si no los alcanza, esa política fracasó. Por eso, la planificación está indisolublemente ligada a la gestión. Ninguna planificación es posible sin una gestión acorde con ella. Gobernar con planificación, requiere gestionar con planificación. La introducción de la planificación estratégica conlleva el desarrollo de nuevos modelos de formulación de políticas y de gestión, y de relacionamiento de la comunidad con su entorno.

La metodología se desarrolla en: Rubén León Guillén, Inteligencia estratégica. Sistema de planificación y de gestión, publicación conjunta del Instituto Argentino del Transporte y de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de La Plata; Ediciones Rap, Buenos Aires, 2015.-º 3 Se entiende como tal al conjunto de actores, instrumentos, planes y proyectos articulados entre sí, orientado al cumplimiento de los objetivos de la Política Nacional de Transporte.

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PFETRA · Lineamientos Generales

El planteo de una estrategia exige conocer en todo y en partes la situación del sector para el cual se la formula. En primer lugar, su situación institucional. El papel de las instituciones es fundamental e insustituible. En nuestro caso, tanto para la formulación del PFETRA como para la conformación del SNT. El plan, como toda política es una cuestión de estrategia. Por eso necesariamente está situado: lo formula un ente concreto, en una situación concreta, con fines concretos. Cuestión que no es menor si se lo quiere lograr en un país como el nuestro, sujeto al contexto de la globalización, sobre el que no puede incidir per se. Como el sector Transporte no sólo está relacionado con la economía y con la movilidad de las personas, sino también con la política y la geopolítica, las implicancias que tiene para nosotros el contexto de la globalización nunca deben perderse de vista. Asimismo, como la naturaleza del sector determina que en él los mecanismos de mercado resulten ineficaces e ineficientes, y siendo que la competitividad de un país depende de las sinergias sistémicas que se puedan suscitar, el papel del Estado es insustituible. Mucho más en el contexto incierto del mundo global. Esto último refuerza la pertinencia de la planificación estratégica, un tipo de planificación abierta, en todo momento susceptible de revisión y de corrección, imprescindible frente a los imponderables que pueden suscitarse en ese mundo. Y mucho más aún ante el vertiginoso cambio tecnológico, capaz de dejar obsoleto al mejor de los proyectos antes de que vea la luz. Nuestra comunidad, si bien tiene unidad política (lo que no quiere decir uniformidad), está conformada por una pluralidad de actores, cada uno con sus propias necesidades, intereses y ambiciones, que unas veces coinciden y otras no, dando lugar a tensiones e incluso a conflictos. Pero hay un cúmulo de intereses y ambiciones compartidas que son, precisamente, los que lo constituyen como unidad.

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La comunidad enfrenta dos tipos de conflictividades: la propia y la exterior, la del mundo. De allí la importancia de reflexionar en términos estratégicos. Y el pensamiento estratégico no es una conjetura. Es una reflexión compleja, decidida para actuar en consecuencia: es una guía para la acción, inherente a la voluntad y a la decisión de actuar partiendo de un análisis situacional.B Pensar en estos términos no es sólo elaborar información y resolver problemas. Requiere disponer de la capacidad de aprehender la situación, comprenderla y comprenderse en ella, formarse una idea determinada de sus implicancias actuales y potenciales, y tomar decisiones en consecuencia. Por eso es un proceso permanente. Es una manera de pararse ante el mundo, que resultará tanto o más efectiva cuanto más se la ejerza. La experiencia es una de sus partes constitutivas e inescindibles, porque también se aprende de ella. Sobre todo, de los errores. Hablamos de desarrollar esa práctica en un país federal y desde una perspectiva comunitaria. Por lo tanto implica conjugar distintas centralidades y diferentes perspectivas sociales y políticas. Más todavía, además cumple una función performativa: cuando lo formula, la comunidad se asume como tal y se compromete a actuar de manera mancomunada. Definida la estrategia, el plan se basa sobre tres principios: 1) la utilización de criterios racionales de asignación de recursos en función de objetivos y metas; 2) la no superposición de acciones e instrumentos; y 3) la promoción de reformas normativas y estructurales de la propia comunidad, en función de combatir sus debilidades y potenciar sus fortalezas. Por último, como en su esencia el PFETRA no ha de ser una normativa ni un programa de gobierno, sino un contrato político comunitario, la participación de los distintos actores no es sólo un derecho, sino también la asunción responsable de los compromisos que cada uno adopta.

PFETRA · Lineamientos Generales

Principales características de la formulación del PFETRA Proceso de participación de toda la comunidad con la coordinación de sus líderes. La comunidad incluye distintas centralidades y actores diversos, con sus propias necesidades, perspectivas e intereses, si bien presenta un conjunto de objetivos comunes que la constituyen como unidad. En este proceso, la comunidad se repiensa a sí misma, se reestructura, compromete y fortalece como unidad. Así, se crean y solidifican los nexos para conformar el Sistema Nacional de Transporte (SNT). La participación y el consenso permiten asegurar la eficacia, eficiencia y transparencia del plan. Metodología desarrollada ad-hoc, con dispositivos de decisión territorial y social, criterios y métodos de evaluación homogénea, evaluación ex-ante y ex-post, seguimiento y monitoreo permanente, y revisión periódica. El plan ha de contener dos programas tácticos: un programa de acción, con el detalle de la ejecución, y un programa financiero, donde consta la procedencia y el momento de aplicación de los recursos. El futuro plan contemplará: inversiones, gastos de operación, mantenimiento y renovación, detallando todas las fuentes de financiamiento público y privada. El objetivo es el diseño de una política compleja para gestionar con planificación. Incluye nuevos modelos de formulación de políticas de gestión y de relacionamiento de la comunidad con su entorno. Se contempla la situación institucional y geopolítica, enmarcada en el contexto de globalización. La planificación es una práctica que se desarrolla al ejercitarse. Implica compenetrarse con la situación, analizarla y pararse frente al mundo en función de ello. El plan se basa sobre tres principios: · Utilización de criterios racionales de asignación de recursos en función de objetivos y metas. · La no superposición de acciones e instrumentos.

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La situación estratégica de la Argentina y el transporte, en el contexto internacional La formulación del PFETRA, esencialmente, debe partir de considerar la situación estratégica del país respecto de la temática del transporte, que está enmarcada en la situación estratégica general. Además de fundamental, esto es crucial, porque si se erra en esa apreciación, las consecuencias pueden ser serias. Mucho más en este contexto histórico, signado por una incertidumbre que crece cuanto más mediato es el futuro. El PFETRA no debe entonces limitarse sólo a contemplar a la Argentina en todo y en partes,

sino hacerlo teniendo en cuenta la relación del país con este mundo. La cuestión estratégica merece tres niveles de análisis interrelacionados: 1) el mundo en su conjunto (en sentido estricto, las parcelas del mismo que son relevantes para nuestra propia problemática); 2) la Región Suramericana, que es nuestro contexto natural y una opción política consensuada como política de Estado, con el agregado del resto de América Latina en lo que se relaciona con aquella; y 3) la Argentina.

El mundo contemporáneo Intercambiamos con el mundo. Pero ¿qué es hoy “el mundo”? ¿Cómo funciona? ¿Cuáles son nuestras posibilidades en él? ¿Qué nos conviene? Hasta la crisis que se desencadenó en 1929, las respuestas eran claras. Luego la crisis trajo incertidumbres, que fueron conjuradas con el tratado Roca-Runciman, más allá de las objeciones que haya merecido el mismo (y sobre las que ya se ha escrito suficientemente). Después de la segunda posguerra mundial, ya en el marco de la Guerra Fría, la Europa arrasada reclamaba nuestras exportaciones tradicionales. Una vez reconstruida e iniciado el proceso de protección a su producción primaria, disminuyó nuestra participación en esos mercados y a lo largo de los años nuestras exportaciones se orientaron a otros nuevos, algunos de los cuales, como los países árabes, han sido afectados por distintos procesos políticos y geopolíticos. Desde fines del siglo pasado el escenario mundial sufre un proceso de transformación sostenida, complejizado aún más a partir de la crisis sistémica que se iniciara en 2008, que amplió los grados de incertidumbre. Su consideración es fundamental para la Argentina, tanto en términos

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estratégicos del país como tal, como en términos federales, porque compromete de distintas maneras el futuro de cada provincia y de cada región. Ese escenario, determinado por el proceso de globalización, está caracterizado por la transnacionalización de la producción y de gran parte del comercio mundial, y por corrientes de capital financiero que atraviesan el globo para radicarse y coagular en inversiones allí donde encuentran ventajas, donde permanecen en tanto se mantengan éstas. Además de la inestabilidad propia de ese proceso, el mundo actual contiene factores adicionales de incertidumbre, entre los que cabe destacar al cambio tecnológico permanente (que induce cambios económicos, sociológicos y culturales), a la falta de un equilibrio estable entre las potencias, y a la crisis irresuelta. A partir del fin de la Guerra Fría y, con ella, de los alineamientos internacionales que caracterizaron al mundo desde la segunda posguerra mundial, luego de unos años en que parecía instalarse un orden unipolar regido por los Estados Unidos, la tendencia se modificó hacia la multipolaridad. Irrumpieron potencias emergentes; el papel protagónico que habían asumido los Estados Uni-

PFETRA · Lineamientos Generales dos fue mermando de manera sostenida, el de la Unión Europea también, y se deterioró el peso relativo de la economía japonesa en el mundo y mucho más en términos de Asia. Al mismo tiempo, aparecía el bloque BRICSCV4 como búsqueda de autonomía de las potencias emergentes frente a un orden internacional todavía dominado por los Estados Unidos, la Unión Europea y, en menor medida, el Japón. Más aún, desde principios de siglo se observa incluso el decrecimiento sostenido de la fuerte influencia (e injerencia) que otrora tuvieran los Estados Unidos sobre América Latina, siendo además Brasil uno de los integrantes del BRICS. En consonancia con estas modificaciones, en las últimas décadas se inició un corrimiento del eje dinámico de la economía mundial, que desde el Atlántico se viene desplazando hacia el Pacífico. Allí, además de China, emergieron diversas economías industriales. Entre ellas India, que participa por Asia en el BRICS, junto a China. Los procesos económicos se reflejan en el ámbito geopolítico, a un punto tal que el vicepresidente de los Estados Unidos, Joe Biden, afirmó en mayo último que en 2020 el 60% de la fuerza naval de ese país estará asentado en el área Asia Pacífico5 . El fenómeno de la dinamización del área Asia Pacífico –donde hoy se concentra más de la mitad del comercio mundial– ha impactado directamente en nuestro país a partir de que China se convirtiera en uno de los destinos significativos de nuestras exportaciones, así como también se presentara una gran perspectiva comercial con otros países del área, como Vietnam. En torno de esa dinamización han aparecido nuevas complejidades a partir de que se conformara la Alianza del Pacífico, en la que en nuestro subcontinente participan Chile, Colombia y Perú, y el Acuerdo de Asociación Transpacífico (Trans Pacific Partnership). Con este último, que es un acuerdo comercial, pero sobre todo estratégico, los Estados Unidos buscan afirmar su poder creando una zona de influencia mediante un área de libre comercio que incluya a Canadá, México, Japón, Australia y otras siete naciones, entre ellas, Chile y Perú, y excluya explícitamente a China. Si bien en los países centrales –y en los mismos Estados Unidos– hay quienes se oponen para no enfrentar los precios de las economías asiáticas, basados en bajos salarios.

Sin embargo, esa problemática va mucho más allá y el proceso de desarrollo de China como potencia mundial no está exento de problemas. En los últimos meses sus exportaciones se retrajeron como consecuencia de la caída del comercio mundial. Así, su crecimiento a tasas “chinas” tiende a reducirse para ubicarse a futuro en tasas más normales, del orden del 3 o 4%. Pero no sólo se trataría de un cambio cuantitativo en los indicadores de crecimiento. La industria china basó su expansión en las exportaciones, teniendo como principal cliente a Europa. Los coletazos de la crisis de 2008 atenuaron la demanda europea de exportaciones chinas, mientras los Estados Unidos, que tampoco muestra grandes tasas de crecimiento, contribuyeron a estancarla. Ante esa perspectiva, China debería comenzar a abandonar un modelo de desarrollo basado en las exportaciones, para expandir su demanda interna. Lo que la ha de alejar más de su peculiar modelo exportador. La expansión de su mercado interno requeriría mayores salarios reales y, con ellos, la disminución de ese factor de competitividad internacional, que ha sido clave. La expansión de la economía china, que aportó un tercio, aproximadamente, del crecimiento económico mundial, acarreó un crecimiento inusitado de los mercados de commodities (dónde, por ejemplo, el precio de la soja alcanzó picos del orden de los u$s 600 la tonelada). La reducción de sus expectativas de crecimiento, en tanto, golpea directamente a estos mercados, esperándose una menor demanda de productos tales como granos –entre ellos y en un lugar destacado, la soja–, petróleo y metales (que adicionalmente puede afectar a la actividad minera metalífera que tiene lugar en nuestra cordillera andina). La economía china disputa el primer lugar con la de los Estados Unidos, pero aún no existe esa paridad en términos monetarios y financieros. La moneda china todavía no alcanzó la característica de activo de reserva internacional, como el dólar de los Estados Unidos y el euro. Las dificultades de su modelo de acumulación de capital y la consecuente reducción de sus expectativas de crecimiento detuvieron la expansión de su mercado accionario y condujo a la devaluación del yuan. Todos indicadores de que ese modelo parece estar dando señales de fatiga,

Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica. “Biden to mids: U.S. foreign policy pivots to Asia-Pacific”, en www.capitalgazette.com/news/naval_academy/ph-ac-cn-biden-0523-20150522-story.html

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y de que en consecuencia sería previsible que en el futuro su economía se expanda a partir de un modelo de acumulación distinto del que se fue consolidando a lo largo de las últimas décadas. A partir de allí, y teniendo en cuenta que los Estados Unidos compite con la Argentina en los mercados agrícolas –por eso, lo que suceda con el crecimiento de su economía no afecta a nuestras exportaciones de granos, excepto si vuelca excedentes agrícolas al mercado–, cabe inferir a priori cuatro escenarios factibles para el comercio mundial, según lo que suceda con la región Asia Pacífico y China en particular, y con Europa. El primero de ellos, es que ambos espacios económicos se estabilicen y logren alcanzar buenas tasas de crecimiento de mediano y largo plazo. El segundo, es el inverso, con estancamiento de ambas economías. El tercero y el cuarto, residen en el crecimiento de una economía y el estancamiento de la otra. La mayor o menor probabilidad de ocurrencia de alguno de estos escenarios ha de afectar directamente a las exportaciones argentinas y, con ellas, al transporte. No obstante, respecto de las grandes economías de Asia, para nosotros la problemática no termina allí. Entre las variables estratégicas que habría que poner en cuestión se encuentran los patrones de consumo de China e India. En ambos casos se cuenta con un mercado interno potencial de proporciones descomunales. Una política de redistribución del ingreso, aún moderada, que lleve a una sofisticación del consumo, respecto

de los parámetros actuales, de una franja relativamente no demasiado dilatada de sus poblaciones, puede abrir una gran perspectiva para nuestras exportaciones primarias y agroindustriales. Esto modifica esos escenarios, porque ya no es sólo una cuestión de crecimiento, sino además de distribución. Todas esas cuestiones y las distintas probabilidades de ocurrencia de esos escenarios posibles, contribuyen a crear un horizonte más incierto acerca de nuestro propio futuro y del de nuestras alianzas comerciales, y afectará directamente a nuestro transporte de cargas hacia el exterior. Al respecto, dadas las características de nuestras principales exportaciones, el país cuenta con una importante infraestructura portuaria y de vías navegables, que hasta el momento ha permitido movilizar esas cargas sin mayores inconvenientes. Sin embargo, adicionalmente al horizonte incierto antedicho, en el futuro próximo la misma se verá condicionada por el aumento del tamaño de los buques, que en las condiciones actuales no podrán operar en nuestros puertos. Asimismo, hay regiones como el NOA, que hoy deben enfrentar costos de transporte a puerto que sólo resultan soportables cuando los precios de las commodities que producen alcanzan valores muy altos en términos de los mercados mundiales; mientras no cuentan con buenas conexiones –en términos económicos– para acceder a los puertos del Pacífico, en primera instancia más próximos que los fluviales argentinos.-

El mundo contemporáneo y su relación con nuestro país: realidades y escenarios Necesidad de considerar en la planificación estratégica de nuestro país, sus regiones y provincias, el actual escenario mundial: globalizado, inestable, con cambios tecnológicos permanentes y la irrupción de nuevas potencias. Corrimiento del eje dinámico de la economía mundial hacia el Pacífico (China e India). Conformación de los BRICS, con la participación de Brasil. Decrecimiento en la injerencia e influencia de los Estados Unidos sobre América Latina. No obstante, liderado por EE.UU. se firma del Acuerdo de Asociación Transpacífico entre doce países, entre ellos Chile, Perú y México; el cual no incluye a China, y del que no participan Brasil y Argentina. Disminución del crecimiento de China, con la consecuente merma en la demanda de commodities, afectando a nuestro país (soja, metales, petróleo). Necesidad de prepararnos ante posibles escenarios de desarrollo económico (crecimiento o estancamiento) en Asia Pacífico y Europa.

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La Región Suramericana A partir del 26 de marzo de 1991, cuando se suscribió el Tratado de Asunción, la Argentina se integró al Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Veinte años después, el 11 de marzo de 2011,

cuando cobró vigencia el Tratado de Brasilia, se incorporó a la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Nuestro país ha decidido que esas son sus alianzas estratégicas.

La UNASUR y el COSIPLAN La planificación que ha encarado la UNASUR se limita a proyectos de infraestructura. Hasta el momento, las cuestiones económicas en general y, dentro de ellas, las comerciales y las monetario-financieras, sustancialmente relevantes en un proceso de integración y desarrollo, quedan limitadas a las políticas de cada país miembro; más allá de la participación de la banca regional de desarrollo, como la Corporación Andina de Fomento (CAF), cuyo acento está puesto en el financiamiento de proyectos de infraestructura. La instancia de discusión política y estratégica de la UNASUR para coordinar esfuerzos y articular programas y proyectos con el fin de integrar la infraestructura de sus miembros es el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN). Para organizar la planificación territorial el COSIPLAN trabaja en torno de ejes de integración y desarrollo (EID). Son franjas multinacionales de territorio que incluyen una cierta dotación de recursos naturales, asentamientos humanos, áreas productivas y servicios logísticos, articuladas por la infraestructura de transporte, energía y comunicaciones que facilitan el flujo de bienes y servicios, personas e información, tanto en el interior de cada franja como hacia y desde el resto del mundo. En cada eje los proyectos se presentan en grupos, que son conjuntos de proyectos interdependientes en un determinado espacio geoeconómico, con efectos sinérgicos sobre el desarrollo sostenible. Para el COSIPLAN, los efectos de un grupo de proyectos componen su función estratégica: el objetivo común y/o beneficios principales

tanto para la integración, como para el desarrollo regional de los espacios geoeconómicos involucrados. Distinto del uso que nosotros hacemos del término, la función estratégica está limitada a las problemáticas que abordan esos proyectos. La Argentina está involucrada en cuatro EID: el de Capricornio, el de la Hidrovía Paraguay-Paraná, el MERCOSUR-Chile y el del Sur. Eje de Capricornio Comprende cuatro regiones: la Litoral Atlántico, circunscripta al sureste de Brasil; la Noreste, integrada por Misiones, Corrientes, Formosa, Chaco, norte de Santa Fe y la región Oriental del Paraguay; la Noroeste, conformada por Santiago del Estero, Tucumán, La Rioja, Catamarca, Salta, Jujuy, cuatro municipios de Córdoba, la región Occidental del Paraguay y los departamentos bolivianos de Santa Cruz, Tarija y Potosí; y la Litoral Pacífico, circunscripta al norte de Chile. Contiene cinco grupos de proyectos, cuatro de los cuales involucran directamente territorio argentino. Son sus funciones estratégicas: mejorar las condiciones de integración productiva y logística del noroeste argentino, sur de Bolivia, Paraguay y Chile y fortalecer su conectividad hacia el Pacífico y hacia la Hidrovía Paraná-Paraguay; aprovechar las complementariedades para desarrollar el turismo integrado en el noroeste argentino, sur de Bolivia y norte de Chile; reducir costos e incrementar la seguridad en el flujo de bienes y servicios entre Argentina, Bolivia y Paraguay; articular con el Eje Interoceánico Central6; ordenar la dinámica territo-

6 Comprende los estados brasileños de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Río de Janeiro, San Pablo y Paraná; toda la República del Paraguay; los departamentos bolivianos de Beni, La Paz, Oruro, Potosí, Tarija, Cochabamba, Chuquisaca y Santa Cruz; las regiones XV, I (Arica y Tarapacá, respectivamente) y la provincia Loa de la II Región Antofagasta, en Chile; y los departamentos de Arequipa, Moquegua, Puno y Tacna, en Perú.

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rial y disminuir su impacto ambiental; dinamizar el desarrollo económico intrarregional; brindar condiciones de base a la facilitación fronteriza; articulación intermodal entre los ejes de Capricornio, MERCOSUR-Chile, Interoceánico Central y de la Hidrovía Paraguay-Paraná; mejorar el desarrollo sustentable, la conectividad y la integración intrarregional; y posibilitar una nueva alternativa de flujos de comercio entre la región y el Pacífico. En lo que aquí interesa, afecta entonces fundamentalmente al transporte terrestre internacional de cargas y su logística, y, en mucha menor medida, al de pasajeros de larga distancia. Eje de la Hidrovía Paraguay-Paraná Su área de influencia abarca territorios de Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, vinculados con gran parte de la cuenca de los ríos Paraguay, Paraná, Uruguay y Tieté. Contiene cinco grupos de proyectos, de los cuales tres involucran directamente territorio argentino. Son sus funciones estratégicas: fortalecer y estimular la integración de las cadenas productivas a lo largo del eje; facilitar la integración de los países y regiones mediterráneas a los mercados globales y fortalecer su competitividad mediante una conexión eficiente con el Atlántico; mejorar la eficiencia del sistema productivo de la región y su calidad de vida; fortalecer su dinámica socioeconómica; mejorar la integración de las zonas productivas y de consumo de las cuencas de los ríos Tieté y Paraná; e implementar un sistema regional eficiente de actividades fluviales y portuarias con vista a la salida al Atlántico. Este eje afecta al transporte fluvial de cargas (con acento en las exportaciones agrícolas), a los servicios de transporte terrestre conexos, y a la logística portuaria. Eje MERCOSUR-Chile Vincula los principales centros económicos, ciudades y puertos de un territorio que incluye Mendoza, San Juan, La Rioja, San Luis, Córdoba, La Pampa, Santa Fe, Salta, Buenos Aires, Entre Ríos, Corrientes y Misiones; las regiones Metropolitana, IV, V, VI y VII de Chile (Coquimbo, Valparaíso, del Libertador y del Maule, respectivamente); los estados brasileños de Río Grande do Sul, Santa Catarina, Paraná, San Pablo y Minas Gerais; la

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región Oriental del Paraguay; y toda la República Oriental del Uruguay. Contiene seis grupos de proyectos, uno de los cuales es ajeno al transporte. Son sus funciones estratégicas: alcanzar, consolidar y mejorar los estándares de infraestructura y logística necesarios para un buen desempeño de la región en los mercados regionales y globales; aprovechar las condiciones de escala y demanda de la zona para atraer la participación público-privada y difundir la experiencia de otros ejes; optimizar los flujos de bienes y servicios entre los centros económicos de Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay; facilitar que Chile sirva como plataforma logística para que los demás países del eje desarrollen mercados para sus productos y servicios en Asia; articular flujos de bienes y servicios con el Eje de la Hidrovía Paraguay-Paraná; desarrollar y mejorar las cadenas productivas regionales; brindar alternativas de conectividad y servicios asociados a los flujos de bienes y servicios entre los países del MERCOSUR y Chile; y promover el desarrollo del turismo integrado y del ecoturismo en la región. Afecta fundamentalmente al transporte terrestre internacional de cargas, a los puertos, y, con ellos, al transporte fluvial y marítimo, y a la logística terrestre y portuaria. En muchísima menor medida, también afecta al transporte de pasajeros de larga distancia. Eje del Sur Su área de influencia abarca Neuquén, Río Negro, el departamento chubutense de Biedma, los partidos bonaerenses de Bahía Blanca, Villarino, Patagones y Coronel Rosales, y las regiones chilenas VIII, IX, XIV y X (Bío-Bío, Araucanía, de los Ríos y de Los Lagos, respectivamente). Contiene dos grupos de proyectos. Son sus funciones estratégicas: reducir los costos logísticos para ampliar el intercambio de bienes y servicios entre los países y su complementariedad económica; generar oportunidades de desarrollo económico y social sustentables; fortalecer un sistema turístico binacional en torno a la zona de los lagos; y favorecer la conservación de los recursos ambientales de la zona. Afecta entonces en primer lugar al transporte terrestre internacional de cargas y su logística, luego a la actividad portuaria, y en una pequeña medida al transporte de pasajeros de larga distancia.

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Problemáticas suramericanas Por la decisión de la Argentina en cuanto a quiénes son sus aliados estratégicos y por cuestiones de proximidad, dimensión y complejidad, el mayor intercambio comercial externo de nuestro país se desarrolla con el principal país del área suramericana: Brasil. Sin embargo, los flujos de comercio argentino no se limitan a América del Sur. Por el contrario, el país mantiene un intercambio fluido con el resto del mundo. Respecto a nuestra situación regional, la circunstancia del MERCOSUR y del conjunto de América del Sur es compleja y no está exenta de tensiones. En cuanto al MERCOSUR, desde las dificultades que atraviesan algunos de sus socios –como las que enfrentan las economías venezolana y brasileña– y las trabas que dificultan las relaciones comerciales, hasta las diferencias respecto a las posturas que correspondería adoptar ante otros bloques, impiden que las relaciones en su interior cuenten con la fluidez que se planteaba como necesaria en sus orígenes, y que resulte difícil establecer escenarios conjuntos futuros previsibles. A esto se le suma la ausencia de coordinación de políticas macroeconómicas y de instituciones monetarias y financieras comunes (por caso la CAF, única institución financiera multilateral de América del Sur –de sus accionistas A y B, sólo Panamá no es parte del subcontinente–, no pertenece al MERCOSUR). Respecto de las posturas hacia otros bloques, hay desavenencias en cuanto a la suscripción de acuerdos de libre comercio con terceros países por parte de sus miembros, así como con la firma de un tratado del bloque con la Unión Europea y el acercamiento con la Alianza del Pacífico. En el subcontinente, esta última aparece como una construcción alternativa a la del MERCOSUR, e introduce la posibilidad de una América del Sur comercial y políticamente dividida en dos cuencas: la atlántica, con el MERCOSUR, y la pacífica, con la Alianza. Con el agravante de que la Alianza cuenta con el peso adicional de su relación creciente con los países del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, y con las potencias asiáticas, entre ellas Japón. El proceso de integración en el MERCOSUR está enmarcado en problemáticas que lo exceden.

Asimismo, los diálogos bilaterales que se han establecido entre Brasil y México pueden llevar a acuerdos que afecten los flujos comerciales de nuestro principal socio, y a nuestro propio comercio exterior. En el mismo orden, el diálogo de cooperación en Defensa que establecieron Brasil y los Estados Unidos puede ser el inicio de una cooperación bilateral más compleja. Ya transcurridas más de dos décadas de desarrollo de diversos tipos de asociaciones y bloques, puede decirse que en América Latina, en general, y en América del Sur, en particular, no existen grandes conflictos que pudieran derivar en enfrentamientos sin retorno. Pero que, sin embargo, en sentido estricto no se ha podido inducir un proceso de desarrollo mancomunado. Más allá de las cosas que unen a nuestros países, no hay un proceso efectivo de construcción regional en los términos en que la conciben los distintos pactos. Por otra parte, hay una cuestión tanto o más álgida: el acuerdo TISA (por la sigla en inglés de Trade in Services Agreement, Acuerdo de Comercio de Servicios). Se trata de un bloque alentado por un grupo amplio de corporaciones transnacionales, que trabaja para relajar las condiciones del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS) alcanzado en la Ronda Uruguay de la Organización Mundial de Comercio (OMC), en 1994 (el AGCS entró en vigencia al año siguiente). El TISA pretende que se modifique la situación del AGCS respecto de los servicios suministrados en función de facultades gubernamentales –excepto los de la administración gubernamental propiamente dicha–. El AGCS no es aplicable en los casos en que los gobiernos nacionales decidan prestar esos servicios por fuera de las condiciones de mercado; esto es, sin la competencia de otros proveedores. Tampoco es aplicable a las medidas que afectan a los derechos del tráfico aéreo. TISA pretende la apertura de los servicios suministrados por los gobiernos, entre ellos el transporte, a la competencia internacional, por fuera de la regulación de los Estados. Hoy los servicios representan alrededor de 60% de la economía mundial, y las transnacionales quieren avanzar sobre los que escapan a su intervención. Y hacerlo sin trabas ni condicionamientos.

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Esto introduce severas tensiones en el caso del MERCOSUR y de la UNASUR, porque además de Australia, Canadá, Japón, Corea del Sur, Suiza, Taiwán, Turquía, Estados Unidos y los países de la Unión Europea, entre otros, son de la partida Costa Rica, Panamá y México, así como Chile, Colombia y Perú, además de Paraguay y Uruguay (que pueden hacerlo sin que el MERCOSUR ponga objeciones, porque no es una temática arancelaria). Si la iniciativa TISA prosperara y se modificara el AGCS de la OMC, la política de transporte de la Argentina –entre otras– se vería afectada, y correríamos el riesgo de que tanto las iniciativas como la regulación de este sector clave quedaran fuera del Estado. Situación ésta que no sólo introduciría un condicionamiento fatal para cualquier plan de desarrollo, sino que condenaría a la marginación a los sectores socialmente vulnerables. De lo dicho se puede concluir que, por sus características, la probabilidad de que América del Sur se convierta en un factor dinámico de nuestras exportaciones por ahora es borrosa, y, con

ellas, lo que suceda en el transporte regional. Adicionalmente, la actividad de nuestras empresas de transporte puede verse amenazada en caso de que la iniciativa TISA progrese con el acuerdo de los países del subcontinente referidos. Esto complejiza lo que pueda suceder ante los escenarios enunciados anteriormente, ya que no sólo se trataría del volumen del comercio y del o los polos demandantes de nuestras exportaciones extra continentales, sino además, de cuál ha de ser la participación que nuestras propias empresas de transporte puedan alcanzar en los mismos. Nuestro país tiene en general buenas conexiones terrestres con sus vecinos, con excepción del caso de Chile. Al respecto, las complejidades antedichas introducen un cono de incertidumbre, teniendo en cuenta que, como ese país participa en la Alianza del Pacífico y en el Acuerdo de Asociación Transpacífico y el dinamismo de su comercio se ha de centrar allí, puede llegar a encontrar pocos incentivos para participar en los distintos proyectos de conexión terrestre a través de la cordillera.

Argentina y Sudamérica. Aspectos estratégicos de relevancia. La planificación de la UNASUR se ha focalizado hasta el momento en proyectos de infraestructura, con la instancia de discusión política y estratégica del COSIPLAN. Éste trabaja en torno a 4 ejes de integración y desarrollo económico regional: Eje de Capricornio, Hidrovía Paraguay-Paraná, Mercosur-Chile y Eje del Sur; los que se vinculan estrechamente con el funcionamiento de nuestro transporte de cargas y logística asociada. En el marco del Mercosur, a las dificultades de algunos socios, las trabas comerciales, y las diferencias en las posturas hacia otros bloques, se le suma la ausencia de coordinación de políticas macroeconómicas, así como de instituciones comerciales, monetarias y financieras compartidas. A ello se adicionan posibles amenazas, como la Alianza del Pacífico, que introduce la posibilidad de una América del Sur comercial y políticamente dividida en dos cuencas: la atlántica, con el MERCOSUR, y la pacífica, con la Alianza; y el acuerdo TISA, en el que participan algunos países del subcontinente, que, en lo que aquí atañe, pretende la apertura de los servicios de transporte prestados por los gobiernos a la competencia internacional, por fuera de la regulación de los Estados.

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La Argentina En consecuencia con la lógica propia del mundo globalizado, la radicación de capitales depende de las condiciones relativas de cada país y de cada región. Al respecto, la disponibilidad de un sistema eficiente de transporte es una condición sine qua non, sobre todo en un país como el nuestro, alejado de las principales rutas del comercio internacional. Sobre esto, más allá de todo lo antedicho, hay que tener en cuenta algunas cuestiones adicionales propias de la Argentina y de su situación en el concierto mundial. En los últimos años la Argentina ha venido desarrollando un vínculo económico creciente con China. Nuestro país le vende productos primarios (semillas y aceites de soja y combustibles minerales) que desde comienzos de la década actual superan en valor los 6.000 millones de dólares, mientras compra allí productos industriales (electrodomésticos, calderas y aparatos mecánicos, productos químicos orgánicos, vehículos automóviles, etc.) por una vez y media ese valor, aproximadamente. Pero quizás el volumen del comercio no es lo más significativo. China se está convirtiendo en uno de los principales referentes mundiales en términos de inversión extranjera directa, y, si su economía no sufre mayores sobresaltos, en la próxima década tiende a posicionarse como el principal centro financiero mundial. Sobre esto, cabe destacar la asistencia financiera que el Banco Popular Chino (Banco Central) le ha brindado a nuestro Banco Central, mediante operaciones de intercambio (swaps) con la moneda de ese país, destinadas al fortalecimiento transitorio de las reservas internacionales. Luego de Brasil, nuestro país es el segundo receptor de inversiones directas chinas en América del Sur. Aquí se dirigen a diversos sectores, si bien priorizan las actividades mineras, petroleras, gasíferas, petroquímicas y de infraestructura agroexportadora, participando también en obras de recuperación de la red ferroviaria de cargas (además de la provisión y financiamiento de material rodante ferroviario). En Brasil, en cambio, China no compra sólo commodities. Entre otras cosas, ha adquirido allí ocho buques mineraleros gigantes (del tipo Valemax) y 40 aviones Embraer, y ha suscripto un acuerdo para construir un ferrocarril transcontinental, que uniría la costa brasileña con la del Perú, atravesando el Amazonas y los Andes. Debido a los costos que demandaría trasladar productos de una costa a la otra por vía terrestre,

a lo largo de miles de kilómetros y atravesando una geografía compleja, cabe sospechar que el interés chino puede estar en explotar recursos de la Amazonia y/o del Mato Grosso, en el corazón del continente. Cualquiera que sea el caso, la Argentina no es parte actora del proceso, y puede correr el riesgo de que su comercio internacional pierda dinamismo. Por otra parte, ese proyecto pone un interrogante sobre iniciativas como la del corredor bioceánico del Eje de Capricornio. En nuestro país, el desarrollo del proceso de traslación del eje dinámico mundial del Atlántico al Pacífico y el intercambio con China han dado paso a la irrupción de una serie de iniciativas de distinta índole y proveniente de diversos actores, vinculadas con la comunicación terrestre de nuestro territorio con los puertos chilenos del Pacífico. Las mismas han estado presentes en los Encuentros Federales que ha llevado a cabo el IAT. En éstos se han identificado ideas de proyectos que van desde los que se circunscriben al desarrollo de nuevos y mejores pasos fronterizos cordilleranos, a los que se plantean la construcción de corredores bioceánicos que atraviesan nuestro territorio, además de los referidos ejes de Capricornio y del Sur, considerados por el COSIPLAN. Desde el punto de vista técnico, el análisis del conjunto de estos desafíos y de las distintas iniciativas requiere un estudio nacional de cargas, a partir del cual zonificar el país, con sus correspondientes centroides, y formular una matriz origendestino, incluyendo los flujos entrantes al país desde el exterior y viceversa. Todas estas cuestiones suceden en el marco en el que la mayor potencia emergente se plantea estrategias en el corazón de nuestra región de pertenencia natural, América del Sur, que pueden alterar o bien poner en jaque a las iniciativas referidas. A la cuestión Asia Pacífico se le suma la proposición de una serie de cuestiones conexas, también provenientes de distintos actores, tales como: la necesidad de disponer o no de un puerto de aguas profundas propio próximo a la zona de mayor movimiento de cargas, a la que se adiciona la relación de éste con el futuro canal Magdalena; la conexión bitrocha de las redes ferroviarias norte (FC Mitre, FC San Martín y FC Belgrano) y oeste (FC Sarmiento) con la red sur (FC Roca), mediante un ramal ferroviario de gran capacidad y alta prestación a través de la traza de

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la ruta provincial bonaerense N° 6, que conecte las áreas Rosafé y Zárate-Campana con el puerto de La Plata, y eventualmente con el de aguas profundas; y algunos proyectos propuestos durante los Encuentros Federales: la construcción de un canal navegable que comunique el oeste de la pampa húmeda con un puerto de salida inmediata al Atlántico, a la que se agrega la factibilidad de regular el curso del río Salado y hacerlo navegable para barcazas; y la construcción de una vía férrea transpatagónica; etc. Para mayor complejidad, no hay que olvidar que una porción de nuestro territorio, crítica desde un punto de vista estratégico, porque se proyecta sobre nuestro sur y la porción antártica que nos corresponde, está ocupada militarmente por una potencia extra continental, Gran Bretaña, que además forma parte de un gran bloque político, la Unión Europea, y de la mayor alianza militar del mundo, la Organización del Tratado del Atlántico Norte. Además de ella, los países de su propio bloque internacional, la Commonwealth, también integran las iniciativas antedichas.

Situación aún más complicada si se tiene en cuenta que Malvinas y las restantes islas ocupadas forman parte de una provincia, la de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, que hasta el momento no tiene vinculación de transporte directa con el continente, excepto por vía aérea. Para transitar entre el continente y la isla grande de Tierra del Fuego hay que atravesar territorio chileno, incluyendo las aguas del Estrecho de Magallanes. Al respecto, el 28 de julio último la Presidenta de la Nación suscribió el Decreto 1423/2015, por el cual se crea el Fondo Fiduciario del Cruce Marítimo del Sur, de 1000 millones de pesos, destinado a financiar la conexión marítima por aguas argentinas entre Tierra del Fuego y la provincia de Santa Cruz. Más allá de todas estas cuestiones, nuestro país tiene déficits de eficiencia en sus conexiones internas, a los que se suman disparidades de una región a otra. Sobre todo en el caso de las más alejadas de la zona central: el NEA y la Patagonia. Déficits que deberían ser tratados en consonancia con los desafíos antedichos.

Nuestro país Nuestro país presenta un vínculo económico creciente con China, a partir de la exportación de productos primarios, importación de industriales, y recepción de asistencia financiera e inversiones directas (por ejemplo, en infraestructura y material rodante ferroviario). El acuerdo de China con Brasil para construir un ferrocarril transcontinental de unión de este último con Perú, en caso de concretarse tendría un fuerte impacto en la factibilidad de los ejes de Capricornio y del Sur, considerados por el COSIPLAN. Necesidad de analizar en detalle cuestiones como: la necesidad de disponer o no de un puerto de aguas profundas próximo a la zona con mayor generación de cargas; la conexión bitrocha de las redes ferroviarias norte y oeste con la red sur, uniendo las áreas Rosario-Santa Fé y Zárate-Campana con el puerto de La Plata; la construcción de un canal navegable que comunique el oeste de la pampa húmeda con un puerto de salida inmediata al Atlántico; la factibilidad de regular el curso del río Salado y hacerlo navegable para barcazas; la construcción de una vía férrea transpatagónica; etc. Situación compleja de la provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur. Parte de su territorio permanece ocupado por Gran Bretaña, mientras la Isla Grande de Tierra del Fuego no tiene comunicación directa con el continente por vía terrestre, sólo la tiene por vía aérea (al respecto se ha dictado el Decreto 1423/2015, para la conexión marítima por aguas argentinas entre Tierra del Fuego y Santa Cruz).

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Otras cuestiones estratégicas De todo lo antedicho se desprende que, más allá de las cuestiones estructurales de largo aliento –como la amenaza militar estratégica que representa la ocupación de las Malvinas–, nuestra región está en camino a una reconfiguración cuyos alcances son aún imprevisibles. Las posibles consecuencias de la emergencia de la zona Asia Pacífico por sobre la Atlántica deben ser seguidos de cerca, mediante el monitoreo inteligente de lo que sucede, la evaluación de sus posibles consecuencias en la región y en nuestro país en particular, y la propuesta de acciones al respecto. Gran parte de esta tarea le cabe al Observatorio Nacional del Transporte que, estando aún en desarrollo, se verá sometido al desafío de tener que dar un largo salto cualitativo ya, en sus inicios. Por otra parte, nuestro país cuenta en el este con miles de kilómetros de costa fluvial y marítima que atraviesan su territorio de norte a sur, que se integra con la Hidrovía Paraguay-Paraná, el Río Uruguay, el Río de La Plata y el litoral marítimo. Sin embargo, hasta hoy la navegación fluvial y marítima no está aprovechada en su potencialidad, pudiendo cumplir allí un papel articulador del territorio. Llegándose al caso de que las ciudades capitales de provincia situadas en los extremos norte y sur, Posadas y Ushuaia, respectivamente, dependen del transporte por carretera pudiéndose utilizar el transporte por agua. Además de lo antedicho, el espacio geográfico argentino presenta otros problemas de ordenamiento relacionados con el transporte, como el tránsito de buques que transportan sustancias peligrosas por los pasajes interoceánicos y los miles de kilómetros de fronteras permeables al tránsito irregular de personas y bienes (dos terceras partes del perímetro continental del país, 14.500 km, aproximadamente, son fronteras terrestres con Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay). Las rutas marítimas del Atlántico Sudoccidental tienen importancia relativa para el comercio mundial y una relevancia determinante para el nacional. Son alternativas a las principales rutas que unen Asia con Europa y América del Norte, y adquieren especial importancia como alternativa al canal de Panamá. El Mar Argentino es la salida natural de tres pasajes interoceánicos que comunican el Pacífico con el Atlántico: el paso por el Cabo de Hornos,

el Canal de Beagle y el Estrecho de Magallanes. El pasaje por el Cabo de Hornos y su posterior o previo tránsito por el Atlántico Sudoccidental, es una de las dos alternativas al transporte de sustancias peligrosas entre Asia y Europa o América del Norte, que sólo puede circular por aguas abiertas y tiene vedado el paso por pasajes interoceánicos como el Canal de Panamá o el de Suez. Por otra parte, está el problema de conectividad entre la isla grande de Tierra del Fuego y Santa Cruz, que obliga a transitar por territorio chileno. Al respecto, la Ley 26.776/2012 proclama política de Estado el cruce por aguas argentinas a través del Estrecho de Magallanes para la vinculación del continente con la provincia más austral del país, con el objetivo de que este enlace se desarrolle por el recorrido de menor distancia posible. La ley adopta una postura proactiva en un notorio caso de vacío interjurisdiccional que afecta los intereses nacionales, provinciales y municipales. Esa vinculación sigue aún pendiente, si bien el proyecto está en estudio y se ha creado el fondo fiduciario antedicho. La conectividad de la isla grande con el continente no debería limitarse al cruce por la boca del estrecho, sino que debería inscribirse en la gran vía fluvio-marítima antes referida. Siendo el transporte y la logística actividades cuya demanda, en lo económico, es fundamentalmente derivada de la actividad de otros sectores, es necesario advertir el curso de las transformaciones, con el fin de adaptar al Sistema Nacional de Transporte a las mismas. Se trata de que los servicios de transporte y logística puedan ser prestados en tiempo y forma de acuerdo con lo que plantean esos nuevos requerimientos. De lo contrario, la competitividad de la Argentina en el concierto internacional se verá seriamente afectada. Y hay que destacar que esa afección será estructural y no coyuntural, dadas las características de las inversiones que se requieren. Cuestiones como los pasos fronterizos, la gran vía fluviomarítima y las profundidades de los puertos más operativos, forman parte de esa complejidad. Como se dijo, la Argentina cuenta con un sistema de transporte maduro. Sin embargo, el ordenamiento del mismo y las distintas políticas que se han aplicado no han logrado desarrollar buenos estándares de eficiencia; e incluso en algunos ca-

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sos, como el ferroviario, durante los años 90 del siglo pasado esa madurez fue revertida en varios tramos de la traza. Esos bajos estándares se verifican, por ejemplo, en el transporte por agua de cabotaje. Si bien las vías navegables existen y la infraestructura portuaria es importante, no se ha desarrollado una política adecuada de promoción de este tipo de transporte, ni se ha hecho lo necesario para que participe adecuadamente en la conformación de un sistema intermodal (con el agravante de que en la zona litoral estaría llamado a cumplir un papel central). También se puede agregar la existencia de déficits operativos en varios puertos, falta de mantenimiento, etc. De allí que en muchos casos no se verifique una relación adecuada entre la potencialidad productiva y el sistema de transporte, porque allí éste no tiene los niveles de eficiencia requeridos para que esa eventual producción resulte competitiva en los mercados. Por otra parte, hay algunas variables económicas que afectan la conformación y la localización de la demanda de transporte. Es el caso, por ejemplo, de la tasa de cambio de la moneda nacional (peso/dólar; peso/real; etc.) y de la tasa de inflación, de las cuales resulta el tipo de cambio real, que puede afectar a la competitividad y con ella, en el mediano plazo, el nivel e incluso la localización de determinadas actividades (es lo que sucedió, por ejemplo, con la frontera agrícola en el caso de la soja, cuyos precios, traducidos a pesos, alcanzaron magnitudes tales que convertían

en rentables a tierras marginales). Por lo tanto, la estimación de volúmenes de carga futura de graneles requerirían, en nuestro caso, contar con algunas hipótesis acerca de cómo se han de comportar esas variables dentro del segmento temporal que ha de comprender el plan. Si bien el desconocimiento o la mala ponderación de las temáticas planteadas pueden tener consecuencias graves para la economía argentina –incluyendo la problemática social asociada– y sus posibilidades estratégicas, hasta el momento no hay suficientes estudios completos y abarcadores que permitan tener definiciones claras en términos estratégicos. Esa es una de las tareas clave que debe abordar la formulación del PFETRA. Porque si no está clara cuál ha de ser la inserción de la Argentina en el mundo y cuál es el papel al respecto que se le asigna al Sistema Nacional de Transporte, difícilmente éste pueda desarrollarse en condiciones de eficacia y muchos menos de eficiencia. Después de décadas en que la planificación estuvo ausente de las políticas gubernamentales argentinas, el país está retomando esa senda, de acuerdo con los nuevos saberes y perspectivas. Todavía no se ha podido formular un plan estratégico nacional. Sin embargo, los ministerios respectivos ya han formulado distintos planes sectoriales, si bien no necesariamente convergen y algunos carecen de proyecciones cuantitativas. El PFETRA deberá entonces trazar hipótesis acerca de todas estas cuestiones, sobre la base de esos planes y de las políticas al respecto del Estado Nacional.

Otras cuestiones estratégicas fundamentales. Siendo el transporte y la logística actividades cuya demanda es derivada de la actividad de otros sectores, es necesario monitorear el curso de las transformaciones (internas, regionales y mundiales), con el fin de adaptar permanentemente el SNT a las mismas y evitar afecciones estructurales de largo plazo. La navegación fluvial y marítima no está aprovechada en su potencialidad como articulador del territorio, incluso para la vinculación de las ciudades de Posadas y Ushuaia, en los extremos norte y sur del país. Persisten bajos estándares de eficiencia del sistema de transporte (con déficits en intermodalidad, entre otros) lo cual impacta en su costo, condicionando el potencial productivo del territorio. El PFETRA debe contar con definiciones claras y realistas en términos de estrategia presente y futura. Por ello, ha de contemplar estimaciones e hipótesis rigurosas sobre la evolución de las principales variables macroeconómicas, observar los lineamientos y previsiones de los planes sectoriales, y mantenerse siempre alineado con las políticas del Estado Nacional.

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Regulación y funcionamiento de las instituciones de transporte

Aspectos regulatorios En la Argentina la importancia del transporte es tal que sus orígenes como Nación independiente pueden explicarse siguiendo el hilo conductor del comercio y del transporte. La causa fundamental de las luchas por la independencia y de las luchas civiles que le siguieron reside en la disputa por el libre desarrollo de estas dos actividades, entre provincias y con el mundo. Consecuencia directa de esa lucha es que nuestra Ley Fundamental contiene artículos que se refieren expresamente al transporte, con claros mandatos de orden superior, intocados en las distintas reformas que sufrió: el Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro Nacional formado del producto de derechos de importación y exportación (fuente del Código Aduanero); en todo el territorio de la Nación no habrá más aduanas que las nacionales, en las cuales regirán las tarifas que sancione el Congreso y la consecuente prohibición de aduanas provinciales; libertad de navegación de los ríos interiores; libre tránsito de personas, mercaderías y ganados por todo el territorio; fomento de la construcción de ferrocarriles y de canales navegables. La reforma de 1994 incorpora, con directa incidencia en el sistema de transporte, la protección del ambiente y los recursos naturales, la no discriminación, la competencia y la defensa del usuario y consumidor, al mismo tiempo que se agregan nuevos objetivos en una nueva cláusula del progreso, donde el Estado Nacional debe proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio, promoviendo políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Más allá de lo que establece el texto constitucional, la normativa que regula el transporte alberga distintos problemas, siendo los principales los siguientes: - Fragmentación, carencia de sistematización, aún por modo. No hay textos ordenados y la nue-

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va normativa sustituye o suprime una parte de otra norma, cuya parte no sustituida queda vigente. Así, en la normativa ferroviaria, sobre la Ley 2783 de 1891 llamada Ley General de Ferrocarriles y la Ley Mitre 5315/07 y su reglamentación, se han ido sustituyendo artículos sin ordenar un texto único. - Normativa incompleta; contiene lagunas propias de la visión parcial del legislador en el momento de la sanción. La imposibilidad de encuadramiento de los llamados “charters” o micro ómnibus de veinte a veinticinco pasajeros, los remises o la mensajería en moto conforman un cuadro demostrativo. - Normativa modal unidimensional. Está descoordinada e incomunicada por modo o medio; las políticas públicas y las privadas no consideran la integralidad del transporte y en los años noventa se ha visto como positivo que compitan entre sí. - Carencia de uniformidad de objetivos por la convivencia de reglas que responden a concepciones ideológicas antagónicas. Esta anómala situación es reflejo de los acontecimientos históricos que ha atravesado nuestro país. Conviven en la actualidad normas con visión de grandeza, que finalmente concluyeron con una Argentina entre las primeras economías del mundo a principios del Siglo XX, como la Ley 2783, que promueve el desarrollo regional y poblacional; con un decreto basado en una visión de corto plazo surgida de un sentido de crisis y emergencia, que privatiza, reduce y hace desaparecer ramales ferroviarios, achica la capacidad de decisión del administrador público y debilita a la Nación. - La normativa predominante es externa al transporte. Se ha legislado desde afuera del sector, desde la política de reducción del Estado y desde la dimensión economicista de corto de plazo y sectorial sesgada, fundada en la Ley 23.696 de Reforma del Estado y el Decreto 2284/91.

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En materia ferroviaria, la Ley General de Ferrocarriles 2.873/1891 (reglamentada mediante Decreto 90.325/1936 con las modificaciones del Decreto 1140/91) regula la explotación de los ferrocarriles y es la ley vigente en la materia. Establece que es un servicio público, regulando la construcción y explotación de todos los ferrocarriles de la República, así como las relaciones de derecho a que ellas dieren lugar. Establece la jurisdicción y competencia sobre los ferrocarriles, a los que divide en Nacionales y Provinciales. La ley se refiere a la vía y su conservación, la formación y marcha de los trenes, las obligaciones y gravámenes que le imponga el Estado Nacional, la conducción de pasajeros, las tarifas, el transporte de mercaderías, las servidumbres a que da origen, la autoridad de aplicación y la obligación del Estado Nacional de la inspección y monitoreo del cumplimiento de las obligaciones de la empresa, la facultad del Estado Nacional de examinar y liquidar las cuentas de los ferrocarriles garantidos, subvencionados o arrendados por la Nación, e intervenir en su administración y contabilidad, con el fin de resguardar los intereses fiscales y asegurar el cumplimiento de los contratos respectivos. La sanción de la Ley de Reforma del Estado 23.696/89 y el posterior Decreto 2284/91, llamado de Desregulación, producen un cambio profundo en la normativa, y por lo tanto en la realidad del sistema ferroviario. Ambos actúan, porque están vigentes, como un estatuto rector del resto de las normativas consecuentes con ellas; se declara en “estado de emergencia la prestación de los servicios públicos,…empresas del Estado,… Sociedades del Estado…” entre ellas Ferrocarriles Argentinos, que en ese momento operaba la totalidad de las vías férreas del país. Esta ley facultó al Poder Ejecutivo Nacional para transformar la tipicidad jurídica de todos los entes, empresas y sociedades indicadas, dentro de las formas jurídicas previstas por la legislación vigente. El Decreto 1141/91 estableció pautas particulares aplicables en los contratos de concesión del servicio público, en ese momento prestado por Ferrocarriles Argentinos, que se realizaron conforme la Ley N° 23.696 (así, por decreto, norma de estatus jerárquico menor, se derogó parcialmente una ley nacional). El Decreto 1140/91 modifica la reglamentación de la Ley 2873, con el fin de adecuar el Reglamento General de Ferrocarriles para permitir en los ámbitos operativos y comerciales la incorporación de avances tecnológicos disponibles actualmente, lo que conlleva también a incor-

porar procedimientos acordes con la finalidad de obtener un adecuado funcionamiento operativo comercial dentro de un esquema de gastos mínimos, sin que ello implique vulnerar las condiciones de seguridad en la operación, manteniendo además un equilibrio en los derechos y obligaciones con los usuarios. A través del Decreto 1261/2004, se instala una nueva política del Estado Nacional y se sucede una serie de cambios en las figuras legales al frente del gerenciamiento de las líneas ferroviarias. Con la Ley 26.352 de 2008 se persigue el reordenamiento de la actividad ferroviaria, ubicando como pieza clave de toda la acción, de los nuevos criterios de gestión, y de rentabilidad, al usuario. Dicho proceso continúa hasta el año 2015, cuando se sanciona la Ley N° 27.132 que crea Ferrocarriles Argentinos S.E. Esta ley, que nuevamente incorpora cambios en el sistema, ha sido reglamentada a partir de los decretos 1924, 2111 y 2112 del mismo año. El sistema vial se regula mediante la Ley 11.658 de 1932, que crea del Sistema Troncal de Caminos Nacionales y la Dirección Nacional de Vialidad con el fin de proyectar, construir y conservar esa red; y un Fondo Nacional de Vialidad, con un sistema de ayuda federal a las provincias para la construcción de caminos provinciales. La ley 12.346 de 1937 introduce la regulación del servicio de transporte automotor de pasajeros y cargas. Considera servicio público de transporte automotor por camino a todo transporte de pasajeros, equipajes, encomiendas, mercaderías, cargas o hacienda, ofrecido o prestado a terceros contra retribución y mediante el uso de vehículos automóviles con cualquier forma de propulsión mecánica y/o acoplados a ellos, ya sean de propiedad del transportador o ajenos a él. Establece que para la explotación de esos servicios por toda persona o sociedad que se lo proponga, se debe obtener previamente el permiso de la Comisión Nacional de Coordinación de Transportes, que por entonces era la autoridad de aplicación. Las provincias y municipalidades pueden reglamentar el tráfico de pasajeros, encomiendas o cargas en servicios locales cuyos puntos terminales estén situados dentro de su territorio, cualesquiera que sean los caminos que utilice. Pero esas reglamentaciones no podrán afectar los transportes interprovinciales regidos por la ley y sus disposiciones re-glamentarias. Esta reglamentación fue modificada para el caso del transporte interurbano de pasajeros por carretera de jurisdicción nacional (que comprende el transporte interjurisdiccional) por el Decreto 958/92, que lo regula de manera integral y

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excluyente. Si bien reconoce la existencia de la Ley 12.346, se fundamenta en la Ley 23.696 de Reforma del Estado. A partir de 1992 el transporte automotor comienza a clasificarse como: a) servicios públicos; b) servicios de tráfico libre; c) servicios ejecutivos y d) servicios de transporte para el turismo. Quedó excluido de la aplicación del decreto el transporte de personas que se desarrolle exclusivamente en la RMBA, de acuerdo con las delimitaciones que establezca la autoridad de aplicación, que se encuentra regulada por el decreto 656/94 y sus modificatorias. Por resolución MIyT N°669 de 2014 se reordena el sistema creado por el Decreto N°958/92, en consideración de que el transporte público interurbano automotor de pasajeros es un servicio esencial para la comunidad, cuya prestación el Estado Nacional debe asegurar en forma general, continua, regular, obligatoria y uniforme, en igualdad de condiciones para todos los usuarios. El transporte automotor de cargas es regulado por la Ley 24.653 de 1996, que se propone obtener un sistema de transporte automotor de cargas que proporcione un servicio eficiente, seguro y económico, con la capacidad necesaria para satisfacer la demanda y que opere con precios libres, con plena libertad de contratación y tráfico, a cuyo efecto cualquier persona puede prestar ese servicio, con sólo ajustarse a esa ley. Estableció como imperativa la responsabilidad del Estado Nacional de garantizar una amplia competencia y transparencia de mercado. En especial debe: a) impedir acciones oligopólicas, concertadas ó acuerdos entre operadores y/o usuarios del transporte, que tiendan a interferir el libre funcionamiento del sector; b) garantizar el derecho de todos a ingresar, participar ó egresar del mercado de proveedores de servicios; c) fijar las políticas generales de transporte y específicas del sector en concordancia con el espíritu de esa ley; d) procesar y difundir estadísticas y toda información sobre demanda, oferta y precios a fin de contribuir a la aludida transparencia; e) garantizar la seguridad en la prestación de los servicios; y f) garantizar que ninguna disposición nacional, provincial ó municipal, grave (excepto impuestos nacionales), intervenga ó dificulte en forma directa o no, los servicios regidos por esa ley, salvo en materia de tránsito y seguridad vial. La Ley se aplica a todo traslado de bienes en automotor y a las actividades conexas con el servicio de transporte, desarrollado en el ámbito del Estado Nacional, que incluye, el de carácter interjurisdiccional e internacional. Queda exceptuada

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la aplicación de aquella normativa cuyos aspectos estén regulados en convenios internacionales sobre la materia. En 1994 se sanciona la Ley Nacional de Tránsito Nº 24.449, destinada a regular el uso de la vía pública, estableciendo que sus normas son de aplicación a la circulación de personas, animales y vehículos terrestres en la vía pública, y a las actividades vinculadas con el transporte, los vehículos, las personas, las concesiones viales, la estructura vial y el medio ambiente, en cuanto fueren con causa del tránsito. Quedaron excluidos los ferrocarriles, estableciendo que será ámbito de aplicación la jurisdicción federal. A la misma han adherido las provincias, excepto Mendoza y San Luis. En abril de 2014 se dicta el Decreto N° 574, permitiendo la circulación en el territorio nacional de los bitrenes, vehículos conformados por una unidad tractora con dos semirremolques biarticulados. A través de la Disposición 2/2015 y Resolución 1132/2015 del 6 de octubre de este año, por norma conjunta de la Subsecretaría de Transporte Automotor y la Secretaría de Industria, se aprueban los requisitos técnicos de seguridad activa y pasiva para las unidades que conforman estos vehículos. Por otro lado, siguiendo el mandato constitucional de incorporar los derechos del usuario y consumidor, por Resolución 405/96 se aprueba el Reglamento del Usuario del Transporte Automotor de Pasajeros y Cargas de Jurisdicción Nacional. El mismo establece que las relaciones entre los prestadores de los servicios de transporte por automotor de jurisdicción nacional y sus usuarios se regirán con carácter general por el reglamento. Según el artículo 26 de la Constitución Nacional, la regulación de la navegación es competencia exclusiva del Estado Nacional. Todas las relaciones jurídicas originadas en la navegación por agua se rigen por la Ley N° 20.094, las leyes y reglamentos complementarios y los usos y costumbres. En 1992 se sancionó la Ley N° 24.093, que rige todos los aspectos vinculados a la habilitación, administración y operación de los puertos estatales y particulares existentes o a crearse en el territorio de la República. El Estado Nacional se reserva el derecho de habilitación de todos los puertos comerciales o industriales que involucren al comercio internacional o interprovincial, pero los puertos pueden ser, según la titularidad del inmueble: nacionales, provinciales, municipales, de los particulares; según su uso: de uso público y de uso privado; y según su destino: comerciales, industriales y recreativos en general. La ley estableció que a solicitud de las pro-

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vincias y/o de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en cuyos territorios se sitúen puertos de propiedad y/o administrados por el Estado Nacional, y mediante el procedimiento que al respecto determine la reglamentación, el Poder Ejecutivo les transferirá a título gratuito, el dominio y la administración portuaria. En el transporte aéreo, la ley 17.285 denomina Código Aeronáutico al conjunto de artículos que posee la norma y que rige la aeronáutica civil en el territorio de la República Argentina, sus aguas jurisdiccionales y el espacio aéreo que los cubre. El despegue, la circulación y el aterrizaje de aeronaves son libres en el territorio argentino, sus aguas jurisdiccionales y el espacio aéreo que los

cubre, en cuanto no fueren limitados por la legislación vigente. El transporte multimodal es regulado por la Ley 24.921 de 1998 (la cual no ha sido aún reglamentada), que aplica al contrato de transporte de mercaderías, realizado en el ámbito nacional e internacional, utilizando dos o más modos de transporte a través de un solo operador. La norma define al Operador de Transporte Multimodal (OTM) como la persona que celebra este tipo de contrato, emitiendo un documento único para toda la operación, y asumiendo la responsabilidad por su cumplimiento desde que toma la mercadería bajo su custodia hasta que la entrega.

Principales desafíos de los aspectos normativos La normativa se encuentra fragmentada, en algunos modos desactualizada y carece de sistematización. Las normas fundamentales que sirven de base son externas al transporte, con objetivos ajenos al sector, propios de la coyuntura en que fueron sancionadas, careciendo de uniformidad y coherencia con la legislación de la última década.

Los organismos de transporte En el nivel nacional el sector transporte está integrado por una extensa gama de organizaciones públicas, tanto centralizadas como descentralizadas, que actualmente se distribuyen en cuatro ministerios, aunque se concentran mayoritariamente en el Ministerio del Interior y Transporte. Esas organizaciones cumplen, en términos generales, con todas las funciones que de acuerdo con las competencias nacionales son requeridas para el desarrollo y regulación de estos servicios en el territorio na-

cional. Formalmente un núcleo importante de ellas se aboca a las funciones centrales de planificación y regulación del sector, y en términos generales, se concentran en el Ministerio mencionado; específicamente, en la Secretaría de Transporte (ST). Más allá de una estructuración que en términos generales parece aceptable, la organización del sector presenta algunos problemas o tensiones significativas que reclaman atención.

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Estructura Las diversas tensiones o desafíos que se observan en materia de estructura de la organización del sector pueden resumirse en los siguientes puntos: 1. Fragmentación institucional. Derivada de la diseminación de las organizaciones en distintas esferas ministeriales, impide el abordaje integrado de los desafíos de transporte. También está asociada con una excesiva segmentación modal y la ausencia de organizaciones o instancias jerarquizadas que orienten de manera efectiva el diseño de políticas y el abordaje de problemas con una visión logística integral de la movilidad de pasajeros y de las cargas. Por último, también está vinculada con la especialización funcional de las agencias públicas dedicadas al transporte, la cual se ha incrementado en los últimos 25 años, luego del desmembramiento y privatización de las empresas integradas. 2. Desnivel jerárquico. Ciertas funciones o actividades no tienen un lugar relevante o acorde con su importancia en la estructura formal (e incluso, informal). Como es el caso de la función de planificación, que si bien ha recuperado una presencia a nivel general en la ST, carece de la envergadura formal que su relevancia merece, en especial, en aras a disminuir la fragmentación institucional. Otro caso es el de las funciones de seguimiento y evaluación, así como el desarrollo y procesamiento de información. 3. Incongruencia funcional. Se observan funciones concurrentes en organizaciones distintas;

estructuras con funciones limitadas de hecho, todas las cuales son muy deslucidas y quedan estructuralmente desbalanceadas frente a los grandes operadores del sector y a las grandes agencias reguladoras, o de estructuras de fiscalización o gestión que en función de sus mayores dotaciones burocráticas buscan desarrollar funciones de diseño o planificación. 4. Estructura informal. Existe autoridad política-administrativa que no emana de las competencias asignadas formalmente, ni de la ubicación jerárquica formal, sino de factores relacionales, de naturaleza política e intersubjetiva. Esto es muy significativo y tiene efectos negativos en cuanto a la claridad y previsibilidad de los roles esperados de las distintas organizaciones, lo cual favorece la duplicación de funciones, el desaprovechamiento de capacidades y cierta organización disfuncional del trabajo. 5. Inestabilidad. El sector ha estado afectado, en parte, por cambios frecuentes en las denominaciones institucionales, las competencias de las organizaciones y las dependencias y relaciones jerárquicas. La creación de nuevas entidades con funciones ambivalentes, la eliminación de algunos organismos o el recorte a sus funciones y los cambios en las modalidades de gestión. Incluso cuando algunos fenómenos de cambio pueden no ser tan relevantes, alteran significativamente las vías de comunicación y las posibilidades de coordinación.

Funciones Las distintas funciones que hacen a la implementación de servicios de transporte están distribuidas en una gran variedad de organizaciones públicas. Estas funciones incluyen la planificación, el diseño de políticas, la regulación (macro o micro), la fiscalización y el control, la operación, el desarrollo de información, el seguimiento y la evaluación, la certificación, la coordinación y la investigación, ente otras. Si bien de manera general se cumplen, lo hacen con algunos problemas o tensiones: 1. Ejercicios truncos o incompletos. La planificación integral del sector es una función que no se ha cumplido desde hace más de 35 años. Si bien se han tomado medidas para revertirlo, actualmente la mayor parte de las decisiones son aisladas y fragmentadas. Tampoco se toman en consideración políticas directamente relacionadas con la cuestión del transporte, como pueden ser el ordenamiento

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territorial, las políticas industriales, agrícola-ganaderas, de pesca, comercial y/o de desarrollo de obras de infraestructura. Hay otras funciones como el desarrollo y procesamiento de información para la toma de decisiones y el seguimiento y la evaluación de políticas, que no se realizan o se realizan de manera fragmentada e incompleta. En tanto, otras funciones se desarrollan con muy baja intensidad y de manera poco efectiva. 2. Ejercicios concurrentes desarticulados (solapamientos). Se destacan situaciones en donde dos o más organizaciones se disputan el ejercicio de una función. Si bien no es un fenómeno generalizado, es más frecuente de lo deseado. Por ejemplo, en materia de regulación del transporte aerocomercial; en seguridad vial e investigación de siniestros; en la realización de tareas de mantenimiento e incluso de renovación de vías ferroviarias. Cabe incluir

PFETRA · Lineamientos Generales en esta tipología de disfuncionalidades la diseminación desarticulada de actividades de planificación. 3. Ejercicios estructuralmente incongruentes. Se trata de problemas derivados de una asignación de funciones que convalidan ciertas incongruencias estructurales. Por un lado, se observan grandes operadores que, en función de su posición dominante (o monopólica), pueden imponer su vi-

sión sobre las políticas y normas del sector. Esta fortaleza organizacional de los operadores, sumada a la mayor institucionalidad de las agencias reguladoras y fiscalizadoras dejan débilmente definidos los roles de las reparticiones centralizadas en la ST y de las Subsecretarías por modo. Las funciones centrales de planificación y diseño de políticas quedan en manos de operadores y fiscalizadores.

“El Organismo fue creado para controlar a privados y concesiones, y hoy tiene que enfrentar a un sistema que está haciendo una reversión de lo privado a lo estatal, por lo menos en materia ferroviaria. Eso nos lleva a una redefinición de nuestras funciones y de los mecanismos de control que tenemos que hacer”. Dr. Fernando Manzanares, Director Ejecutivo de la CNRT (Comisión Nacional de Regulación del Transporte). Quinto Encuentro Federal (1 y 2 de Julio de 2015, Buenos Aires).

Coordinación La asignación de funciones requiere en todo momento esfuerzos de integración conceptual, coordinación programática y articulación operativa. La mayor parte de las políticas públicas rebasan los límites institucionales de cada organización, por lo que requieren acciones explícitas de coordinación. La coordinación tiene sentido en términos de dotar de coherencia la acción pública, pensar de manera integrada los problemas y sus respuestas, o especificar la cadena de valor público, donde cada agencia o repartición tiene un rol específico que cumplir. En el sector transporte, la integración y la coordinación no son la norma. El funcionamiento de las reparticiones es, en general, fragmentado y segmentado, sin incentivos suficientes para la acción conjunta (inversamente, los incentivos están orien-

tados a la evaluación individual). Más allá de esta apreciación general, cabe destacar algunos aspectos en tres campos de coordinación: dentro del sector transporte, con otras áreas de política pública y con los gobiernos subnacionales. La coordinación del sector con otras áreas de política pública es claramente deficitaria. No hay articulaciones con las áreas de energía, ambiente, desarrollo territorial, planeamiento urbano y producción, para nombrar sólo algunas de las más importantes. Las decisiones en estos sectores afectan la eficacia, calidad y eficiencia del transporte, pero también las decisiones adoptadas en esta materia repercuten sobre las ciudades, el desarrollo económico y social, entre otras.

“No podemos pensar la movilidad de la ciudad, aislada de las políticas de movilidad de los gobiernos provinciales y nacionales”. Ing. Mónica Alvarado, Subsecretaria de la Agencia de Movilidad y Seguridad Vial, municipalidad de la Ciudad de Rosario, Santa Fe. Tercer Encuentro Federal (21 y 22 de Abril de 2015, Córdoba).

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PFETRA · Lineamientos Generales La coordinación multinivel es, en general, poco densa, a pesar que existen algunas instancias formales. El Comité Federal de Transporte tiene escasa relevancia programática, aunque desde ese ámbito se han promovido algunas acciones vinculadas fundamentalmente con las compensaciones tarifarias y subsidios. El Consejo Vial Federal, si bien más activo, tiene un mandato ceñido a las obras viales y con una fuerte dependencia de la autoridad nacional. El Consejo Federal de Seguridad Vial se ha activado desde la creación de la ANSV y se orienta a la realización de acuerdos con las jurisdicciones provinciales tendientes a

promover la política de seguridad vial y los principios que encuadra la ley y las prioridades políticas de la agencia. El IAT ha abierto un espacio para la articulación con provincias y municipios. Si bien, por razones obvias, todavía no pueden observarse resultados en términos de la planificación de políticas. El contexto de mayores requerimientos para la coordinación interjurisdiccional e intermodal es el del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Para ello se ha creado la Agencia de Transporte Metropolitano, si bien aún no está plenamente operativa.

Principales desafíos de los aspectos institucionales Fragmentación institucional: segmentación modal y especialización funcional de las agencias públicas, toma de decisiones aisladas y fragmentadas. Ausencia de instancias jerarquizadas que orienten el diseño de políticas y el abordaje de problemas con una visión integral de la movilidad. Desnivel jerárquico, no se relaciona la función formal con la relevancia de la función. Ausencia de organismos con funciones de seguimiento y evaluación, así como de instituciones abocadas al desarrollo y procesamiento de información. Funciones concurrentes en organizaciones distintas por predominio de la estructura informal: por factores relacionales, de naturaleza política e intersubjetiva; por falta de previsibilidad y claridad en los roles dentro de la institución. Falta de coordinación e integración de las políticas públicas dentro del sector y con las instancias subnacionales. Ausencia de coordinación con otros sectores con incidencia en el transporte

Presupuesto y financiamiento Como consecuencia de la crisis económica de 2001 y del cambio que a partir de allí sufrió el modelo económico y social, el Estado Nacional asumió un rol determinante en la gestión del sistema de transporte. La recuperación de la aerolínea de bandera como parte de las políticas de integración federal, las compensaciones tarifarias a los boletos urbanos de trenes y colectivos como política de distribución de ingresos, la renovación del sistema ferroviario de pasajeros y cargas encarados recientemente y el impulso a la obra pública en la parte concerniente a rutas y autopistas, entre otras cuestiones que concurren al sector, no hubiesen sido posibles sin el

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esfuerzo fiscal equivalente. Esto plantea la necesidad de observar con atención la cuestión del financiamiento, como parte de un componente insoslayable en la formulación del PFETRA. Durante los últimos 10 años el Estado Nacional participó de forma activa en el financia-miento de la inversión en infraestructura de transporte, situación que se refleja en la evolución de la Inversión Real Directa (IRD) en el rubro. Desde 2005, inicio del período de análisis, la IRD del Sector Público mostró una tendencia alcista del rubro transporte, que participó, en promedio, con 57,2% del total.

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Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Dirección Nacional de Inversión Pública e INDEC

En el gráfico que sigue se observa que la participación porcentual de la inversión estatal en el PBI ha sido creciente. Con ella, la IRD del sector pasó de ser el 0,25% en 2005 al 0,56% en 2014-2015, pico máximo de la serie.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Dirección Nacional de Inversión Pública e INDEC

Cuando se suman las transferencias de capital y el aporte de los fondos fiduciarios a precios corrientes y a precios constantes, los montos de Inversión Pública resultantes son los que refleja el siguiente gráfico.

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Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF y el UCOFIN Millones de pesos

La evolución del financiamiento público del transporte considerando los gastos corrientes y los de capital a precios constantes7 ha mostrado una tendencia creciente para todos los modos durante los años en análisis. En cuanto a la participación del financiamiento público por modo, el transporte automotor (incluyendo a su correspondiente infraestructura) ha sido a lo largo de este período el mayor beneficiario, si bien el modo ferroviario y el aéreo han cobrado re-

levancia a partir de que el Estado asumió la gestión de Trenes Argentinos y Aerolíneas Argentinas, respectivamente (véase el siguiente gráfico). En tanto, la participación del modo fluvial y marítimo se mantiene constante. De acuerdo con lo que se propone aquí a través de iniciativas como el Eje Vertebrador Fluvio-Marítimo (al respecto, ver el último capítulo), en el futuro el modo fluvial y marítimo es el que debería cobrar mayor relevancia en términos relativos.

7 Para deflactar la serie, se ha construido un índice de precios con base en 2005, que contempla un promedio ponderado de la evolución de los salarios del sector y la inversión.

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Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF y el UCOFIN

Una estática comparada entre el primer año y el último de la serie, ilustra con más claridad el incremento en la participación del modo ferroviario y aéreo respecto del modo automotor.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF y el UCOFIN

Principales desafíos del presupuesto y su financiamiento Sistema de elevada complejidad, con falta de información consolidada. Ejecución dispar entre los distintos sectores y organismos. Necesidad de sostener una fuerte ejecución presupuestaria en el sector, principalmente en nueva infraestructura y mantenimiento de la que se ha incrementado en los últimos años.

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Situación de los ejes temáticos y sostenibilidad del transporte

El PFETRA, como tal, y el diagnóstico correspondiente de carga, se asientan sobre tres ejes temáticos: 1) el transporte interurbano de cargas y la logística; 2) el transporte interurbano de pasajeros; y 3) el transporte urbano, de cargas y pasajeros. Se los dividió así, porque, si bien forman parte de una misma problemática general, cada uno de ellos responde a razones y lógicas distintas. El movimiento de los grandes volúmenes de carga refiere a aquellos que se producen antes de que se proceda a la ruptura de la misma. Están signados fundamentalmente por las necesidades de la producción y el comercio, entre ciudades o entre regiones, así como entre el país y el resto del mundo. Transporte y logística se consideran juntos, porque forman parte de una misma problemática, y la eficiencia del sistema depende de que se las optimice en conjunto. El transporte interurbano de pasajeros, en tanto, que se corresponde con la movilidad de las personas, si bien no es absolutamente ajeno a las de la producción y el comercio, no guarda una relación lineal con la economía y depende en su mayoría de otros factores. En general el transporte de cargas y el interurbano de pasajeros comparten las redes. Pero

son de naturaleza distinta y sus necesidades y las prestaciones que demandan de aquellas también son distintas. El transporte urbano, por último, responde a factores económicos y a las necesidades de movilidad de las personas en el interior de las ciudades, signados fundamentalmente por la vida urbana. Aquí los flujos de cargas, ya rotas, y de pasajeros, salvo excepciones, se mueven por las mismas redes, en un entramado difícil de disociar, mientras unos y otros se condicionan entre sí. Por eso conviene abordarlos en conjunto. Los tres ejes, cada uno con sus particularidades, comparten una exigencia: que en todos los casos se trate de un transporte sostenible. La sostenibilidad trasciende lo ambiental y se centra en la calidad de vida. Se trata de que el transporte haga lo propio en cuanto a la satisfacción de las necesidades sociales, de manera segura y consistente con la salud humana y de los ecosistemas. Que además promueva la equidad, opere de manera justa y eficiente, ofrezca alternativas modales, promueva la competitividad de la economía, un desarrollo regional balanceado y minimice el uso de espacio.

Transporte interurbano de cargas y logística Dinámicas del transporte de cargas actual

Argentina cuenta con el octavo territorio más extenso del mundo, cualidad que exige al Estado Nacional un esfuerzo muy considerable en términos de administración e inversión para mantenerlo eficientemente conectado. Dificultad que se acentúa por la existencia de regiones con muy baja densidad poblacional y del valor bruto de la producción a transportar.

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Analizando estas dificultades por región, se observa que las provincias de Formosa y Chaco se encuentran muy alejadas de los centros de aprovisionamiento y consumo interno. Lo mismo ocurre con las de Jujuy, Salta y Catamarca (y Tucumán en menor medida), que además se encuentran alejadas de los puertos necesarios para su vinculación con el comercio exterior. Chubut, Santa Cruz y

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Tierra del Fuego, en tanto, también se encuentran muy alejadas de los centros de aprovisionamiento y consumo. En este caso, con una densidad de población muy baja (excepto en Tierra del Fuego, debido al régimen de promoción industrial). El movimiento d e las cargas hacia el interior del país y el propio del comercio exterior, es en general deficiente. Mucho más la información disponible para realizar una correcta planificación del transporte, congruente con las crecientes demandas de los sectores productivos. La última recolección y sistematización de información del sector fue la encuesta realizada dentro de un estudio para un Plan Nacional de Transporte (PNT), entre fines de los años ‘70 y principios de los ‘80 del siglo pasado. Como una primera aproximación a la temática, se ha sistematizado la principal información que se halla dispersa entre los diferentes actores, así como también se han ensayado modelizaciones de los flujos de cargas en las redes actuales, con el fin de identificar problemáticas y posibles líneas de acción. Es importante resaltar los cambios que ha sufrido la matriz de reparto modal en el transporte de cargas en los últimos 50 años. Durante la época en la que se realizaron los estudios para el PNT, el modo ferroviario mantenía un rol más visible del que hoy ocupa en el reparto modal, transportando alrededor del 9% del total de cargas. Sin embargo, como resultado de las políticas posteriores, se produjo un predominio del transporte

de cargas por carretera. En la actualidad la actividad económica se ha incrementado sustancialmente. Por ello, deben seguirse con atención las proyecciones de crecimiento, con el fin de no generar bolsones de ineficiencia así como eventuales cuellos de botella. El modo automotor presenta una altísima preponderancia, definiendo per se los costos del transporte interno de cargas, y generando elevados costos en las largas distancias. La reciente serie de inversiones de gran magnitud en materia ferroviaria viene a dar cuenta de esta problemática. No obstante, cabe analizar el mercado derivable al transporte ferroviario, la estrategia comercial para incrementar la captación de este modo y su capacidad de adaptación a los crecientes requisitos de la logística moderna. La actividad portuaria argentina está asociada casi excluyentemente a la conexión con los mercados externos, donde la competitividad de este modo juega un rol preponderante. La hidrovía, en tanto, hoy mantiene una escasa participación, si bien cuenta con un interesante potencial de captación de carga en largas distancias; tanto interna como procedente de países limítrofes. El modo aéreo viene creciendo en importancia, focalizado en cargas de muy alto valor, con volúmenes escasos, pero con una facturación relevante. También presenta un alto margen de crecimiento, a partir del desarrollo de políticas comerciales y de incentivo.

Áreas de mejora de la logística argentina - Escenarios y tendencias A efectos de desarrollar posibles escenarios que se deberían satisfacer en las próximas décadas, es conveniente resumir las tendencias de la industria y el comercio en el mundo y en la Argentina. En primer término, nuestro país se verá sometido a una fuerte y creciente demanda de productos alimenticios. Estos podrán tener un menor o mayor valor agregado, pero en cualquier caso representarán un mayor movimiento de cargas y aumentarán la presión sobre corredores que hoy ya tienen un alto grado de utilización. Luego, y también relacionado con graneles y grandes volúmenes, la Argentina aún tiene mucho para desarrollar en sus explotaciones mineras. En el área de minería, además, se agregan explotaciones como el litio y el potasio, que no eran tan usuales, pero que comienzan a ser de interés mun-

dial para abastecer a la producción de nuevas tecnologías, tanto industriales como agrícolas. En tercer lugar, la aparición de los yacimientos de hidrocarburos shale genera una demanda de insumos y materiales nunca antes vista en la industria del petróleo, creando nuevas corrientes logísticas de abastecimiento a las zonas de yacimientos. Corrientes que han de adquirir dinamismo y un volumen importante, dado que estos yacimientos implican la posibilidad de autoabastecimiento energético del país, y la generación de excedentes exportables. También crecerán las cargas generales, desde y hacia el exterior y dentro del territorio nacional, en la medida en que la Argentina incremente su relación con el mundo, y que crezca el nivel económico y social de su población. Asimismo, ante la persistencia y expansión de

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las elevadas tasas de urbanización y concentración de la población, y la consecuente aparición de nuevas demandas de servicio y complejidades de distribución, deberán resolverse problemas de logística urbana. Por último, no puede dejarse de lado la cuestión ambiental, considerando que la logística es generadora de entre 13 y 16% de los gases de efecto invernadero del planeta, y que la necesidad de bajar sus efectos de contaminación debe considerarse tanto una obligación de supervivencia ambiental, como una presión creciente de los mercados que adquieren productos argentinos para que estos disminuyan su huella de carbono y por lo tanto la de su logística asociada. A partir de algunas tendencias globales, hay tres cuestiones que introducen desafíos importantes para la Argentina. La primera, es el aumento del comercio con la región Asia Pacífico. La creciente integración del comercio exterior con esa región demandará un mayor desarrollo del transporte intermodal, buscando estándares de eficiencia, con acento en los puertos y las vías navegables; y de los pasos de frontera y los corredores con Chile, sobre todo para las exportaciones generadas en el oeste del país. La segunda, es la irrupción de los megabuques. El movimiento de buques de mayor porte, como barcos graneleros y portacontenedores, requerirá desarrollar una infraestructura portuaria adecuada, rutas con más transbordos y ma-

yor concentración de operadores. Y la tercera es la necesidad de mejorar la logística urbana, como consecuencia del crecimiento de los volúmenes transportados, dado el elevado grado de concentración de la carga en nodos de salida ubicados en el radio de grandes aglomerados urbanos, como el AMBA o Rosario. A su vez, en forma sintética se identifican cinco tendencias principales que enfrentará la Argentina en la próxima década: (1) un fuerte aumento de las exportaciones de graneles, que presentará el desafío de viabilizar la logística de grandes volúmenes, en un contexto de un posible incremento simultáneo del resto de la carga y del movimiento de pasajeros; (2) la persistencia de costos logísticos elevados en zonas alejadas de la Región Centro, que demandan un esfuerzo de inversión para la mejora de la conectividad de la producción exportable de esas regiones; (3) una matriz productiva más diversificada, posiblemente con un peso mayor de productos diferenciados, planteando el reto de desarrollar cadenas de logística especializadas y de calidad; (4) el incremento de los flujos de comercio regional, con el reto de mejorar los corredores de integración y los pasos de frontera, en particular con Chile; y, (5) una agenda vinculada con el cambio climático, la seguridad y la eco-suficiencia en el marco de un transporte más sustentable.

Necesidad de valoración estratégica de la logística para el desarrollo del país En general, en los procesos contemporáneos de producción y comercialización, crecientemente globalizados, el entramado de relaciones internacionales va más allá de la vinculación comercial. Junto con ella, se observan procesos de integración productiva mediante cadenas globales de valor, en las cuales se produce la fragmentación y deslocalización de los procesos productivos. No obstante, el patrón de desarrollo que adopte el país puede acentuar o atenuar las características de este fenómeno en el territorio nacional. Las estrategias empresariales se vinculan con la búsqueda de recuperación de la tasa de ganancia por la vía de la segmentación y relocalización de la producción, buscando las mejores condiciones para cada tarea, ya sea por disponibilidad de recursos, minimización de costos laborales o impositivos, menor cantidad de regulaciones es-

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tatales o facilidades para eludirlas, transformando a las grandes empresas en “transnacionales”, que se instalan en distintos países con el fin de fragmentar la producción en la búsqueda de la mejor combinación de las ventajas mencionadas. En este contexto, no sólo es necesario hacer más eficiente el proceso productivo, sino también las actividades relacionadas con él, en especial las que permiten vincular los distintos eslabones componentes, y la logística es el elemento dinamizador para conseguirlo. Para ello, la creación de consensos, alianzas estratégicas y especialmente la comprensión de los innumerables actores e intereses que intervienen a todo lo largo de la cadena productiva y comercial se hacen indispensables para la correcta administración de los numerosos recursos que deben ponerse a su disposición.

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“El transporte está al servicio de la carga. La carga está al servicio de los mercados a los que uno tendría que llegar para tratar de materializar una visión parcializada e incorporarla en algo concreto”. Enrique S. Mantilla, Presidente de la Cámara de Exportadores de la Rep. Argentina. Quinto Encuentro Federal (1 y 2 de Julio de 2015, Buenos Aires). “Hoy no se puede entender el transporte solo, si no se lo entiende dentro de un contexto de logística”. Diego Pérez Santisteban, Presidente de la Cámara de Importadores de la Rep. Argentina. Quinto Encuentro Federal (1 y 2 de Julio de 2015, Buenos Aires).

La sola complejidad de lo que se expone aquí, que de hecho no refleja la totalidad de los problemas ni todos sus pormenores, da cuenta de lo dificultoso que resulta abarcar todas las posibilidades que hacen a la cuestión. Al respecto, compartimos lo expresado por la CAF: Para mantener una orientación sencilla ante la inversión que se debe realizar en América Latina y el Caribe, es imprescindible el desarrollo de un plan maestro de logística que se concentre en los tres pilares fundamentales: (1) el capital humano como requisito indispensable para darle continuidad a los planes de Estados y de la región; (2) la facilitación del comercio y, por último, la que ocupa un sitial importante en el desarrollo del comercio exterior, (3) la infraestructura y logística. Dentro del plan maestro de logística sugerido, se recomienda la creación de un ente que se encargue de desarrollar exclusivamente las competencias necesarias para que apoyen todas las actividades de la cadena de suministro. El Estado debe promover, a través de incentivos y becas, el desarrollo del capital humano suficiente y, fomentar a la vez, el intercambio de conocimientos técnicos con universidades y entidades especializadas en el tema logístico. Ante lo arriba expuesto, se deben aprovechar las capacidades de los funcionarios especializados en los temas logísticos para que desarrollen actividades interinstitucionales paralelas a las de

educación, de manera que permitan trazar una agenda de necesidades y acciones comunes que ayuden a organizar los servicios públicos a favor de las actividades logísticas. Estos funcionarios serán los receptores y anfitriones que orientarán a los inversionistas locales y extranjeros creando un vínculo necesario entre el sector público y privado, para el desarrollo de actividades comerciales a lo largo de la cadena de abastecimiento. En el tema de la facilitación del comercio, el invitar a empresas privadas a participar en un proyecto de Estado se traduce en un reto porque implica una coordinación de los actores públicos y privados. El Estado tiene la tarea de crear un clima de confianza a la inversión y la empresa privada, de tomar el riesgo ante la oferta presentada por el estado. Por lo tanto, el establecimiento de reglas claras de competencia, armonía y la buena comunicación debe ser la fórmula que facilite la actividad comercial. Además, la región debe promover la facilitación de negocios entre sí, armonizando legislaciones aduaneras hasta llegar a disposiciones entre países donde los obstáculos para el comercio sean mínimos. En línea con esto, un elemento de avance en las entidades gubernamentales al servicio de la cadena de suministros es la reglamentación y estandarización de los procesos. Las herramientas informáticas tienen que continuar mejorándose para garantizar trámites simples y expeditos8.

8 La infraestructura en el desarrollo integral de América Latina. Tendencias y novedades en la infraestructura de la región. Documento elaborado por CAF a solicitud de la Secretaria General Iberoamericana (SEGIB) para su presentación en la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en Ciudad de Panamá, Panamá. Publicación de la serie La Infraestructura en el Desarrollo Integral de América Latina (IDeAL).

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Principales desafíos del transporte de cargas y logística Falta de un plan de desarrollo productivo donde se prevean las prioridades en inversiones y acciones de política pública relacionadas con la logística. Falta de una visión sistémica intermodal para eficientizar el comercio interior -en cuanto a las disparidades regionales-, el exterior en general y con los países suramericanos en particular. No se cuenta con un organismo capaz de canalizar y atender las necesidades del país en materia de cargas y logística. Déficit en el conocimiento del sector de cargas y logística, particularmente de éste último, lo que dificulta identificar de manera cabal sus necesidades.

Movilidad interurbana de pasajeros La movilidad interurbana de pasajeros comprende los desplazamientos de las personas entre ciudades. Éstas se articulan en función de su localización en el territorio, las redes existentes de transporte que permiten conectarlas y la oferta de servicios, así como también los comportamientos y necesidades de la población. Todo ello, en conjunto, define patrones de movilidad interurbana. La movilidad, en parte, se ve condicionada por la red de infraestructuras, soporte de la actividad de transporte de pasajeros de larga distancia y el conjunto de servicios de transporte usuarios de las mismas, que dependen de diferentes jurisdicciones con diversos marcos regulatorios: desde la desregulación económica absoluta (como en el caso del automóvil particular) hasta mercados con regulaciones económicas rígidas de entrada y salida de la actividad y fijación de precios y categorías de servicios. Mientras desde la perspectiva del usuario, la movilidad no reconoce límites jurídicos ni administrativos sino más bien refleja flujos influidos por actividades económicas, sociales y culturales. Un viaje interurbano comienza y concluye en jurisdicción municipal, sea para arribar a las terminales o ir de ellas a los destinos finales, o bien en los tramos urbanos donde comienzan o terminan los viajes en automóvil particular. De esta forma el viajero utiliza servicios e infraestructuras de diferentes jurisdicciones, con calidades de servicio que pueden ser disímiles, sistemas de información que también pueden diferir, etc. La demanda de viaje no discrimina prestadores de servicios: es única. La oferta no lo es. Las opciones para encarar los desplazamientos a grandes distancias son variadas, aunque no necesariamente todas forman parte del menú accesible para la demanda, ya sea por falta de opción efectiva en el origen y/o destino de los viajes (los servicios aéreos o terrestres no siem-

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pre llegan a una localidad) o porque las tarifas se encuentran en niveles altos respecto del nivel de ingreso del demandante. En términos generales Argentina presenta una conectividad aceptable, dada principalmente por la elevada disponibilidad de infraestructura y de servicios. Las redes viales nacional y provinciales conforman una buena articulación, donde los corredores principales se sustentan en las rutas nacionales, mientras las rutas provinciales conectan las localidades en los intersticios de aquéllas. Si bien en algunos casos las rutas provinciales atienden tráficos troncales (como la RP 2 y la RP 51, en Buenos Aires, y la RP 6, en Entre Ríos). Esa gran conectividad física no implica la coordinación entre los diferentes servicios en materia de tarificación (realizar un viaje con transbordo con un único ticket) ni de horarios. En este último caso, la coordinación es posible en casos en que el viaje que requiere transbordo se realiza por líneas de una misma empresa o, a veces, cuando un servicio de ómnibus provincial establece sus horarios considerando los de partida y/o llegada de un servicio nacional. Pero son excepciones. El desafío es tener una doble mirada sobre la conectividad: por un lado, la red de oferta de servicios, el estado general de la infraestructura y de las obras imprescindibles para garantizar ciertos patrones de conectividad; por otro, cuál es el conjunto de acciones necesarias para que esa conectividad sea efectiva. La gran dificultad para un análisis detallado del sector es la falta de información sistematizada de varios de los diferentes modos de transporte y de las infraestructuras viales provinciales (sobre éstas se conoce su extensión y en algunos pocos casos el TMDA y el estado de las redes). Además, se desconocen datos acerca de los modos no regulares de transporte carretero, para los cuales sólo se dispone de la cantidad de unidades

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que operan en la jurisdicción nacional. Tampoco se cuenta con los parámetros operativos de los servicios regulares de ómnibus de las jurisdicciones provinciales, de los que también sólo se dispone de datos de cantidad de unidades, a partir de que son sujeto de una compensación nacional9. Sin embargo, existen variadas fuentes de información, con un alto grado de dispersión, que no necesariamente se relacionan directamente con la actividad (como es el caso del Ministerio de Turismo de la Nación), que complejizan la construcción de un análisis integral de la movilidad. De allí que, además de las fuentes de información disponibles (y dispersas), se deban efectuar estimaciones. La población actual, con más de 42 millones de habitantes, más unos 6 millones anuales de turistas extranjeros, produce por año unos 355 millones de desplazamientos internos de larga distancia en todos los modos de transporte, lo que arroja una tasa de movilidad de algo más de 7 viajes por per-

sona. De acuerdo con las estimaciones efectuadas por la DNPyCT sobre la base de diversas fuentes oficiales , este total se reparte modalmente entre el automóvil particular (67,7%), principal modo en desplazamientos interurbanos, el ómnibus regular (18,7%), tanto de servicios nacionales como provinciales, el transporte aéreo (2,6%), los servicios no regulares de ómnibus (10,7%), realizados principalmente en “combies” y “vans”, y una escasa presencia del ferrocarril (0,3%). DNPyCT sobre la base de diversas fuentes oficiales10, este total se reparte modalmente entre el automóvil particular (67,7%), principal modo en desplazamientos interurbanos, el ómnibus regular (18,7%), tanto de servicios nacionales como provinciales, el transporte aéreo (2,6%), los servicios no regulares de ómnibus (10,7%), realizados principalmente en “combies” y “vans”, y una escasa presencia del ferrocarril (0,3%).

De acuerdo con lo que ilustra el gráfico que sigue, los diferentes modos de transporte presentan diversas ventajas relativas en desplazamientos de larga distancia, factor que se debería tener en cuenta a la hora de establecer políticas generales de movilidad.

Se trata del cupo de gasoil a precio diferencial, que no alcanza a los servicios regulares nacionales. Se trata de la Encuesta de Viajes y Turismo de los Hogares, del Ministerio de Turismo, e información de la CNRT, la DNV y el ORSNA.

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En la actualidad, los viajes de larga distancia son usuales para gran parte de la población argentina, por diversos motivos, entre los que sobresale el turismo. Pero ese esquema no ha sido siempre así.

En 1969 el transporte automotor de jurisdicción nacional movilizó unos 50 millones de pasajeros y sobrepasó al ferrocarril que hasta entonces era el principal modo de transporte interurbano. Los viajes fluviales dejaron de ser significativos y el modo aéreo de cabotaje alcanzó, por primera vez en su historia, el millón de pasajeros anuales. Allí comienza la era del automotor, que durará sin mayores cambios hasta la década del ´90. Los años ’60 y ’70 son centrales en materia de pavimentación de rutas y de motorización individual. Los automóviles pasaron de unos 500 mil en 1960 a casi 1,5 millones en 1970 y a 3,1 millones en 1980; la red pavimentada total (suma de la nacional y de las provinciales) se incrementó desde 14 mil km en 1960 a 28 mil en 1970 y a 53 mil en 1980. Los años ’90, pero especialmente la primera década del siglo en curso, trajo nuevos actores para los desplazamientos de larga distancia. El automóvil particular dejó de ser un bien de lujo y su consumo se extendió a una porción importante

de la población argentina. La red pavimentada de rutas nacionales y provinciales siguió en aumento y se expandió notablemente la red de autopistas y autovías, que incentivó el uso del automóvil. En 1990 la suma de la red pavimentada nacional y de las rutas pavimentadas provinciales ascendía a 61 mil km; en el 2000, a 70 mil; y en 2010, a 77 mil. El uso del tiempo libre dejó de tener las marcadas estacionalidades que mostraba en décadas anteriores y la cantidad de viajes anuales por persona trepó hasta los 7 actuales. Se abarataron relativamente las tarifas aéreas y su demanda creció sustancialmente desde unos 3 millones de viajes en 1990 hasta los 9 millones de hoy día11. Por declive natural y políticas públicas agresivas contra el sistema ferroviario, este modo casi desapareció en los ’90. Además apareció con fuerza un nuevo competidor en distancias cortas: el servicio no regular de ómnibus, “combies” y “vans”, que le restó pasajeros a los sistemas regulares de ómnibus. De esta forma, el tradicional servi-

11 A fines de los años ’90 el tráfico aéreo de cabotaje alcanzó los 7 millones de pasajeros anuales, guarismo que luego decreció y que recién pudo ser superado en el año 2012, luego del crecimiento sostenido del tráfico de Aerolíneas Argentinas a partir de su estatización en 2008.

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PFETRA · Lineamientos Generales cio regular de ómnibus perdió tráfico por “arriba” con el modo aéreo en las grandes distancias, y por “abajo” a manos del automóvil particular y los servicios no regulares por automotor. Hoy el sistema regular de servicios de ómnibus ha entrado en su fase descendente, como lo hiciera el ferrocarril de cargas desde finales de los años ‘20 del siglo pasado. A pesar de que opera con compensaciones tarifarias y subsidios, incluyendo uno para las rutas de mayor competencia con el avión, sigue en los guarismos de tráfico de cuando el país tenía 12 millones menos de habitantes, el turismo internacional era marginal respecto de los valores actuales y los viajes anuales per cápita eran menos que los actuales. En este escenario de declive de los servicios regulares de ómnibus de larga distancia, se debe repensar el papel que le toca. Sigue siendo central en materia de movilidad, pero las opciones deben ser cuidadosamente estudiadas ya que nada indica que su etapa dorada puede volver. En ese sentido, el Sector Público, con políticas activas, debe acompañar el cambio en la distribución modal de los viajes de larga distancia, donde la presencia del ferrocarril se incrementará, como ya se observa, y es esperable que el modo aéreo

siga aumentando su participación. Este acompañamiento debe prever que, en especial en algunos corredores, el servicio regular de ómnibus verá decrecer su tráfico en un contexto de fuertes inversiones para potenciar el sistema ferroviario de pasajeros de larga distancia. Esta expresa decisión de la administración nacional requiere que los servicios cuenten con frecuencias, regularidad y confort, para constituirse en un transporte moderno y a su vez competitivo. Hasta el momento se recuperaron los servicios de pasajeros en los corredores Buenos AiresCórdoba y Buenos Aires-Tucumán y los servicios interurbanos de la provincia de Chaco conectando regiones del interior del país y federalizando al sistema que, en la actualidad, se desarrolla en un 75% dentro de la provincia de Buenos Aires. Por último, es central diagramar políticas que contemplen la conectividad efectiva de los diferentes servicios de transporte de las diversas jurisdicciones. Para ello es imprescindible acordar entre las jurisdicciones y los diversos organismos la construcción de una base estadística sectorial completa y abarcadora, en el marco del Observatorio Nacional de Transporte.

Principales desafíos del transporte interurbano de pasajeros Carencia de estudios y análisis que den cuenta de los cambios de comportamiento modal, conectividad territorial, que dimensionen las necesidades emergentes y futuras. En la actualidad se identifica un incremento del uso del vehículo particular y de combis, y merma del transporte automotor regular. Atender las necesidades relativas de cada modo de transporte en cuanto a las distancias de viaje y costos de operación, que respondan a la lógica de eficiencia económica. Débil articulación entre organismos y servicios de las distintas jurisdicciones. Falta de mecanismos de obtención de datos estandarizados y actualizados, necesarios para la planificación y la gestión (distancias recorridas, pasajeros transportados, tiempos, vehículos, indicadores de calidad).

Movilidad urbana El transporte urbano, singular y complejo, habilita el libre acceso de los habitantes de la ciudad al estudio, el trabajo, la salud y el ocio. Ese acceso posibilita y colabora con el desarrollo personal y

colectivo, y contribuye a mejorar la calidad de vida. La complejidad de la movilidad en las ciudades reclama que el PFETRA no se desentienda de las problemáticas de escala urbana.

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PFETRA · Lineamientos Generales La Argentina, con un índice de urbanización en torno al 90%, es uno de los países más urbanizados del mundo12. Según el INDEC, en el año en curso la población llegará a 42,4 millones y la tasa de urbanización a 94%. La expansión de las ciudades y los cambios en sus dinámicas económicas y sociales plantean desafíos para la planificación urbana en general y la del transporte en particular. Diversos estudios señalan que el crecimiento de las ciudades es cada vez más intenso, y que en ellas, la especulación sobre la tierra, la debilidad de los controles públicos sobre el crecimiento urbano y la segregación espacial de clases y grupos sociales contribuyen a generar agrupamientos sociales altamente diferenciados por sus ingresos y características sociales. En algunas ciudades la accidentalidad, la contaminación sonora y la del aire, como así también catástrofes naturales, son fenómenos preocupantes que forman parte de las

agendas de movilidad y transporte. Si bien la amplia mayoría de los municipios argentinos tiene autonomía de decisión en temas de movilidad y transporte (con excepción de los de las provincias de Catamarca, Mendoza y San Juan, donde esa responsabilidad recae en la provincia), los problemas que deben enfrentar en varias ocasiones trascienden los intereses de los gobiernos locales e inclusive al nivel provincial respectivo. Por otra parte, el transporte y la movilidad no reconocen límites jurídico-administrativos, sino que reflejan flujos influidos por actividades económicas, sociales y culturales. Cuando el crecimiento de una población en el territorio excede los límites jurisdiccionales de una localidad, se necesita una conformación institucional que permita coordinar el transporte más allá de la competencia de cada municipio sobre el aglomerado urbano.

Políticas nacionales con impacto en las ciudades Desde el gobierno nacional se ejercen acciones que tienden a promover mejoras en el transporte y la movilidad en las ciudades. Los mecanismos son diversos. - Compensaciones tarifarias: iniciadas en 2002 con el fin de contener el impacto de los aumentos en los costos de los servicios, sin discriminar entre los diferentes tipos de usuarios. La operación se focalizó en transferencias a la oferta, volviéndose, con los años, un mecanismo costoso para el erario público, que representa una porción mayoritaria de los ingresos de los operadores. A partir de 2012 comenzaron a implementarse cambios con impacto en las líneas de jurisdicción nacional, provincial y municipal a partir de la implementación y generalización del Sistema Único de Boleto Electrónico (SUBE), que permitió implementar tarifas segmentadas para algunas categorías de pasajeros13. Aún resta incluir en estos beneficios a los grupos más vulnerables, que quedan excluidos por contar con trabajos informales o por no estar registrados en las bases de beneficiarios de la seguridad social y programas de protección social. - Proyecto de Transporte Urbano para Áreas Metropolitanas (PTUMA), del actual Minis-

terio del Interior y Transporte (MIyT): desde 2006 impulsa proyectos y financiamientos, destinados a incentivar políticas de movilidad urbana sustentables e integrales en áreas metropolitanas; que consisten en el desarrollo de encuestas, construcción de sistemas de información geográfica y modelos de movilidad, la realización de obras (ciclovías, pavimentaciones, centros de trasbordo) y estudios de monitoreo ambiental del transporte urbano. - Secretaría de Asuntos Municipales, del MIyT: ofrece a los municipios el financiamiento de estudios y contribuye a mejorar el funcionamiento de los servicios en las áreas metropolitanas del interior y a poner en marcha modalidades de gestión para la ejecución de proyectos y la prestación de servicios. El transporte y la movilidad son parte de su temática. - Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV), del MIyT: se ha vinculado con los municipios a través de las provincias, con el fin de trabajar en conjunto para la mitigación de la siniestralidad y accidentología vial. Con financiamiento de organismos internacionales, la ANSV está impulsando la creación de observatorios locales de seguridad vial para la obtención de datos.

La urbanización se estima como la relación entre habitantes de localidades de más de 2.000 habitantes y la población total. Jubilados y pensionados; personal de casas particulares; ex combatientes de Malvinas; beneficiarios de Asignación Universal por Hijo; beneficiarios de asignación por embarazo; y beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar.

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PFETRA · Lineamientos Generales La presencia de distintos organismos nacionales, que influyen en el funcionamiento y las dinámicas de las ciudades con el objeto de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, requiere fortalecer la articulación de manera de lograr acciones más eficientes.

Desafíos de la movilidad y el transporte en las ciudades argentinas El país alberga gran cantidad de ciudades con diversas situaciones problemáticas en materia de movilidad y transporte. De acuerdo con un análisis preliminar comparativo14, las ciudades manifiestan distintas necesidades y desafíos en función de su tamaño, crecimiento, cambios poblacionales y formas de desplazamiento. Aquí se enfatiza en los desafíos que enfrentan los grandes aglomerados urbanos de más de 100 mil habitantes15, donde vive más del 50% de la población del país, dejando para próximas instancias el análisis de las ciudades restantes. Con diferente intensidad y complejidad, las ciudades tienen dinámicas y problemas de movilidad semejantes. A partir de los relevamientos efectuados en los Encuentros Federales se advierte una serie de situaciones problemáticas. El incremento de los flujos de movilidad y la concentración, en especial en las zonas céntricas, es un tema recurrente, con mayor impacto en estos últimos años. Esta situación se expresa, sobretodo

en las ciudades de mayor porte, en una sobreoferta de líneas de colectivos que se dirigen hacia los centros urbanos; aumentos de los tiempos de viaje y congestión vehicular en horarios pico; así como también, incrementos de contaminación acústica y del aire; dificultades de accesibilidad desde zonas periféricas; y aumentos de la accidentalidad. Muchas de estas situaciones afectan sobre todo a sectores de bajos ingresos que residen en zonas marginales, a personas con movilidad reducida, con algún tipo de discapacidad, y a embarazadas. El incremento de la motorización individual, a través del uso de automóviles y de motos, que ha contribuido al incremento de flujos, sumado al desconocimiento del usuario, aumenta el número de accidentes viales. Ante los costos sociales y económicos que implica, y los impactos negativos en términos ambientales, entre otros, algunas ciudades han respondido promoviendo diferentes políticas de disuasión del transporte individual, con distintos grado de éxito.

Las ciudades de Buenos Aires, Posadas, Rosario y Mendoza, han establecido buenas prácticas, dando respuesta al incremento de la motorización individual mediante la construcción de carriles exclusivos para el transporte público y la adaptación de sistemas troncales, como el sistema de “Metrobus” (CABA), “Metrotranvía” (Mendoza), el Sistema Integrado de Transporte Metropolitano (Posadas) y el Sistema de Carriles Exclusivos (Rosario).

“Movilidad y el transporte urbano”, Dirección Nacional de Planificación y Coordinación del Transporte, 2015. El estudio mencionado divide a los grandes aglomerados urbanos en tres grupos de ciudades, según la superficie de la mancha urbana, la cantidad de población, la cantidad de viajes diarios que se realizan, los modos utilizados para los desplazamientos, los servicios de transporte ofrecidos, etc., que inciden en distintos niveles de complejidad del sistema. Se identificaron tres grandes grupos de grandes aglomerados urbanos: el Área Metropolitana de Buenos Aires, aglomerados con más de 500.000 habitantes, y aglomerados con entre 100.000 y 500.000 habitantes.

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PFETRA · Lineamientos Generales Asimismo, algunas ciudades han avanzado en la planificación de una “movilidad integrada”, es decir, una planificación atenta a la integración de los distintos modos de transporte que dé respuesta a las necesidades de acceso y conectividad de sus ciudadanos. Este tipo de planificación se manifiesta en acciones y políticas de articulación de servicios, incentivo de modos alternativos, implementación de boletos electrónicos y centros de monitoreo y atención al usuario, que mejoran la calidad del sistema en general. Sin embargo, todavía es un desafío para la mayoría de las ciudades que aún no cuentan con un sistema articulado de sus modos de transporte, en términos de infraestructuras, servicios e información. Los modos por excelencia en la movilidad urbana son el auto particular y el transporte público de pasajeros, este

último en general servido por sistemas de transporte automotor, cuyos servicios no se distribuyen de manera cuantitativa y cualitativamente uniforme al interior de los territorios metropolitanos (la frecuencia y cobertura disminuye en las zonas menos densas o poco rentables). Otra consecuencia, producto de estos problemas, se vincula a la emergencia de servicios irregulares, como remises, taxis o combis, que refuerzan la necesidad de pensar integralmente la movilidad. La planificación del transporte no motorizado integrado al resto del sistema de transporte urbano aún no se ha implementado lo suficiente en términos de calidad y cantidad, no se cuenta con proyectos como tampoco con el equipamiento adecuado que garantice la seguridad de los usuarios.

La ciudad de Rosario ha construido más de 95 kilómetros de ciclovías, con señalización acorde a las necesidades del usuario, aspirando a generar una red integrada y segura para el usuario. La ciudad de Buenos Aires cuenta con 140 km de ciclovías integrando distintos puntos estratégicos como educación, salud y centros de trasbordos. Cuenta también con un sistema público de bicicletas que garantiza a los ciudadanos el uso gratuito del rodado, con estaciones ubicadas en puntos estratégicos. Córdoba ha alcanzado 103,5 km en ciclovías, en miras de conformar una red con interconexión con otros modos, para garantizar seguridad y acceso a los distintos destinos. También cuenta con 24 cuadras peatonalizadas y se encuentra en proceso de ensanchamiento de veredas.

La organización institucional de los organismos encargados de planificar, gestionar y operar el transporte presenta debilidades en la coordinación interna con otros organismos vinculados a la temática y otras áreas afines, como así también con organismos de otras localidades cercanas de la propia provincia, de provincias vecinas o de la Nación. Esto tiene un impacto negativo para una planificación coherente de la movilidad y el transporte. Diversas experiencias locales indican cómo en diferentes áreas de la administración municipal se iniciaron políticas o proyectos sectoriales, como por ejemplo de vivienda, trabajo u obras públicas, que omitieron incorporar la movilidad de la población como variable de análisis. Del mismo modo,

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debido a la división de competencias que tiene cada unidad administrativa (local, provincial), muchas veces las iniciativas en movilidad limitadas a una sola jurisdicción promueven medidas aisladas, que dan respuestas a las necesidades puntuales sin abordar el problema en su conjunto. Paralelamente, el crecimiento de las ciudades ha generado dinámicas de movilidad con otras jurisdicciones, que exceden la propia, donde el solapamiento o la falta de articulación en las decisiones es un obstáculo a la hora de planificar. En este sentido, se requiere impulsar nuevos nexos entre las jurisdicciones afectadas, organizados bajo una misma entidad que planifique, articule y/o gestione la movilidad y el transporte.

PFETRA · Lineamientos Generales

La Autoridad Metropolitana de Salta fue creada en el año 2009 con el objetivo de resolver institucionalmente la desarticulación de la movilidad de la población del área metropolitana. La posibilidad para su creación fue a partir del otorgamiento de las competencias de gestión y planificación del transporte de los municipios al gobierno provincial. Por otro lado, se requiere contar con información estandarizada y actualizada para la adecuada interpretación de cambios, problemas y necesidades. La tarea de planificación demanda la nece-

sidad de reconocer tendencias de crecimiento y cambios sociales, económicos, etc., para poder pensar de manera sólida las transformaciones en el transporte a largo plazo.

El Ente de Movilidad de Rosario es un caso de buenas prácticas en materia de gestión y planificación, ya que se ha consolidado con el tiempo como un organismo dotado con personal técnico idóneo abocado a la planificación y gestión a través de generación de datos y utilización de los mismos.

Por otra parte, las ciudades han manifestado problemas de superposición de los flujos de cargas urbanos e interurbanos que responden a distintas necesidades y escalas. Al mismo tiempo el crecimiento del transporte urbano de pasajeros, público y privado, dificulta el tránsito pesado, que comparte la misma red de transporte. Muchas ciudades enfrentan problemas de carga interurbana pasante, debido al traslado de bienes que no tienen origen ni destino final en ellas. El crecimiento de las ciudades suele extenderse hacia corredores ferroviarios y rutas que interceptan la trama urbana e incrementan condiciones de vulnerabilidad como la accidentalidad, la inseguridad, etc. Muchas ciudades no cuentan con red de tránsito pesado y la ruptura de cargas se realiza en lugares contraindicados. Paralelamente, se manifiestan problemas en materia de logística urbana, la que ha crecido en gran medida a partir de cambios en la forma de almacenaje y distribución debidos a la administración de stocks de las empresas. Un menor almacenamiento incrementa la cantidad de viajes. En general, las ciudades más afectadas son las portuarias, cuyas capacidades e infraestructura suelen verse excedidas. Así como los puertos facilitan la inserción económica internacional del país, su operación en ciudades con más de 100 mil ha-

bitantes trae aparejados problemas urbanos de relevancia, tales como la congestión en los accesos urbanos, la degradación de las partes del territorio que se ven afectadas por este tipo de transporte, la contaminación ambiental, accesos ferroviarios precarios y la presión de la urbanización sobre estos espacios, etc. El caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), es un claro, sino el mayor, ejemplo de ciudad-puerto con una alta presión de la urbanización sobre la zona portuaria. El Puerto de Buenos Aires está ubicado próximo al área central de la ciudad y no sólo abastece al Área Metropolitana de Buenos Aires, sino también al resto del país. El movimiento de contenedores se concentra fundamentalmente allí, en las terminales Puerto Nuevo y Dock Sud16. Estas terminales concentran alrededor del 70% del movimiento portuario de contenedores del país, operando en 2013 1,8 millones de TEUs17. El puerto de Buenos Aires está interconectado con todo el sistema de carreteras nacionales y en él convergen las cinco líneas ferroviarias, por lo que su operación cotidiana genera congestión en los accesos urbanos, y dificulta la conectividad norte-sur, sobre todo para el tráfico pasante. En la zona de influencia del puerto hay altos niveles de ruido, vibraciones y emisiones de gases, de-

La terminal de Zárate, que ha experimentado un gran crecimiento, también tiene un rol preponderante en el movimiento de contenedores; así como se prevé en un futuro cercano un rol activo de la terminal del puerto de La Plata. 17 Dirección Nacional de Puertos.

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PFETRA · Lineamientos Generales bido a la concentración de vehículos. Asimismo, gran parte de los camiones que circulan en la zona portuaria lo hacen con mercadería destinada a ser distribuida en la ciudad, mientras el área próxima alberga zonas de ruptura de carga. La convergencia de ambas cuestiones potencian los graves problemas de saturación del tránsito y de riesgo para la población que transita por allí. A los problemas ya mencionados se suma la saturación de los accesos ferroviarios al complejo portuario del Área Metropolitana de Buenos Aires (puertos: Nuevo, Dock Sud, La Plata), debida a la gran frecuencia de servicios ferroviarios urbanos de pasajeros. Situación que ha de empeorar a medida que aumente la cantidad de servicios de pasajeros necesaria para absorber la demanda creciente de la Metrópoli. Otro caso de gran relevancia en la interacción puerto-ciudad es el de Rosario, donde la reconversión urbana del puerto norte y la nueva localización de infraestructura portuaria en las afueras están transformando el territorio metropolitano. LRosario es un enclave fundamental que vincula el norte y centro del país con la capital. Es el punto de concentración y exportación de la producción cerealera y oleaginosa. Por las terminales portuarias de su Región Metropolitana (sistema portuario regional que se extiende en una franja de 80 km. sobre la ribera del río Paraná) se despacharon aproximadamente 61 millones18 de toneladas en 2014. De esta forma, Rosario se consolida como el principal polo aceitero y uno de los complejos portuarios del país con mayor movimiento de granos y subproductos del país. La vía fluvial de acceso a la ciudad de Rosario y a los puertos del área de influencia es el Paraná, que integra la HPP, constituyéndose en el eje vertebrador nortesur por excelencia. La región participa como nodo central en el corredor de integración territorial bioceánica, con mayor potencial a partir de la habilitación de la conexión vial Rosario-Victoria. Uno de los principales problemas asociados al desarrollo de la región está relacionado con falencias de la red vial y ferroviaria del gran Rosario. La infraestructura ferrovial está vinculada a la zona de Puerto Norte19 quedando desconectada de la zona de mayor tráfico de cargas, por lo que es necesario readecuar la infraestructura a los nuevos usos por-

tuarios que han surgido al norte y al sur del territorio. Por otra parte, existen problemas generados por la inadecuada infraestructura vial, que resulta insuficiente para atender el tráfico creciente en época de cosecha. En los picos, los camiones utilizan como áreas de estacionamiento los caminos de tierra, las banquinas de las rutas, e incluso hasta las mismas rutas y autopistas. Invaden áreas urbanas y provocan un gran congestionamiento del tránsito, ocasionando accidentes, obstrucciones a la accesibilidad e interferencia con las actividades de las localidades afectadas, deterioro de pavimentos, generación de polvos, ruidos y derrames de cereales con aparición de roedores y olores 20. El estudio macroscópico de los flujos de cargas de la Dirección Nacional de Transporte pone en evidencia los problemas expuestos. Las zonas portuarias de Rosario y Buenos Aires concentran los principales tráficos de carga, y el estudio permite observar cómo es el movimiento de cargas a escala metropolitana en ambos casos. Para la zona de Buenos Aires, se estima que el movimiento de cargas transportadas en automotor es de 105.000.000 toneladas21, de las cuales 53% se corresponde con orígenes de carga, 21% con destinos y 25% con viajes internos. Con respecto al movimiento anual de cargas por ferrocarril, entran a las playas de carga cercanas al puerto 644 mil toneladas y salen 11 mil toneladas, reflejando el rol preferentemente importador de este puerto. En la zona de Rosario, se estima que el movimiento de cargas en automotor es de 60 millones de toneladas, de las cuales 19% se corresponden con orígenes de carga, 72% con destinos y 10% son viajes internos. Por medio del Ferrocarril ingresan al puerto 8.250.000 toneladas anuales, mientras que egresan cerca de 64 mil toneladas anuales. Esto ilustra el rol fuertemente exportador del complejo portuario del Área Metropolitana de la Ciudad de Rosario. Otro análisis sobre la logística urbana que implica la operación de estos puertos puede realizarse a partir de la observación de los siguientes mapas, donde se muestra la interacción de la ciudad con la zona portuaria a partir de la vialidad y su correspondiente tráfico (representado a partir del tránsito medio diario anual) y la red ferroviaria con los concesionarios que operan en cada zona.

Dirección Nacional de Puertos. La zona de puerto norte en la ciudad de Rosario está sujeta a un proceso de desmantelamiento de los usos portuarios dando lugar a nuevos desarrollos urbanos en la ciudad central. 20 Plan Estratégico Metropolitano Región Rosario. 21 Análisis preliminar de flujos para futura encuesta nacional de origen y destino de cargas. 19

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PFETRA · Lineamientos Generales A partir del material recogido en los Encuentros Federales se observa que los referidos a las cargas no son los problemas urbanos más sobresalientes, salvo casos puntuales (como el área de Retiro y el eje Huergo-Madero en la CABA). No obstante, se señaló que en las grandes ciudades la carga requiere ser pensada y planificada junto a los temas urbanos y de transporte en general, y mejorar su reglamentación y/o control. Se trata de equilibrar la necesidad de evitar el entorpecimiento de la circulación por la ciudad, sin entorpecer el abastecimiento de bienes necesarios para su población y para su actividad económica. En síntesis, si bien los problemas de movilidad en las distintas ciudades presentan particularidades, hay problemáticas comunes que muchas veces responden al crecimiento de las mismas y a la

falta de planificación integral, que requiere la participación y articulación con otros organismos de la misma jurisdicción como de otras instancias (locales, provincial y nacional) y con otros temas (usos del suelo, salud, educación), a los fines de formar parte de un sistema más amplio. El objetivo fundamental del PFETRA es encontrar respuestas a preguntas rectoras como ¿Por dónde iniciar un ordenamiento del transporte urbano? ¿Cómo contribuir con la estructuración del sistema urbano nacional, las pautas del crecimiento urbano y la sostenibilidad económica de la urbanización propuestos por el PET? ¿Cómo responder a las necesidades de la población de acceder a los servicios básicos de la ciudad? ¿En qué situaciones se requiere de un trabajo conjunto entre gobiernos de los municipios, las provincias y la Nación?

Principales desafíos de la movilidad urbana Falta o débil coordinación entre organismos intra-municipales, interjurisdiccionales y entre organismos nacionales que intervienen en las políticas de transporte de las ciudades. Débil planificación del transporte articulada con planes urbanos y otros planes sectoriales que tienen impacto en la movilidad urbana. Débil planificación de transporte urbano por falta de información y herramientas para la producción de la misma, equipos técnicos con falta de formación suficiente. Necesidad de avanzar en agendas de temas comunes que afectan a la mayoría de las ciudades (por ej. tarifas, congestionamiento, accidentalidad, necesidades de financiamiento, sostenibilidad). Necesidad de ampliar el conocimiento acerca de las problemáticas del transporte de cargas y logística urbana, como también de las herramientas necesarias para adecuar las necesidades de la distribución de los bienes en la ciudad de manera armónica con la movilidad de las personas.

El enfoque de la sostenibilidad Además de todo lo antedicho, la planificación propuesta se orienta sobre el concepto de sostenibilidad. La sociedad demanda la sostenibilidad del transporte porque el sector genera una serie de impactos y externalidades importantes22. La sostenibilidad trasciende la esfera ambiental y se

centra en la calidad de vida. Es una consideración holística del progreso económico, social y ambiental con una perspectiva de largo plazo. El transporte sostenible puede definirse como aquel que permite que el acceso básico y las necesidades de la sociedad sean satisfechas de manera segura y consistente con la salud humana

Impactos como los que generan la construcción de infraestructura y el movimiento de maquinaria, y externalidades positivas (como los beneficios de aglomeración y la seguridad) y negativas (como la congestión, las emisiones contaminantes, etc.).

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PFETRA · Lineamientos Generales y de los ecosistemas, que promueve la equidad, opera de forma justa y eficiente, ofrece alternativas modales, promueve la competitividad de la economía y un desarrollo regional balanceado, limita la generación de contaminación a la capacidad de absorción del planeta y minimiza el impacto en el uso de espacio23. Para lograrlo, el planeamiento debe enfocarse en la provisión de acceso a bienes, servicios y mercados, y rescatar la naturaleza del transporte como demanda derivada, para vincularlo con las estrategias económicas, sociales y de uso del suelo. Esto requiere la articulación institucional de los diferentes niveles de gobierno, la participación pública, y horizontes que trasciendan los períodos de gobierno. Cuestiones inherentes a la estructura institucional del IAT y al tipo de planificación propuesto. En el contexto internacional se evidencia que los países con sistemas de transporte más soste-

nibles priorizan los componentes de sostenibilidad como objetivos estratégicos. Para ello han migrado de un enfoque modal al intermodal. Los países más avanzados al respecto logran mejor rentabilidad y se posicionan en el mercado. La sostenibilidad es un requisito de la competitividad. El tema también se promueve en instancias de alto nivel como la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático y el International Transport Forum, donde se reconoció formalmente la sostenibilidad, y las acciones que el sector transporte deberá contemplar en materia de equidad, seguridad y reducción de emisiones24. Se presentan a continuación los componentes del concepto de sostenibilidad, así como su estado de situación en Argentina y el mundo.

Componentes de la agenda Cambio climático La participación del sector transporte en el total de emisiones de gases de efecto invernadero es baja a nivel mundial (15%) y nacional (15%)25. A futuro se espera un rápido aumento, tanto en cargas (350%) como en pasajeros (110%), requiriéndose acuerdos de reducción que modificarán la dinámica del comercio exterior. Este crecimiento conlleva eventos hidrometeorológicos de mayor intensidad y ocurrencia, causantes del 69% de los desastres entre 1970 y 2007 en Argentina (SAyDS et al. 2011), que generan pérdidas y afectan las ac-

tividades socioeconómicas. Por lo tanto se debe promover la adaptación, especialmente en zonas y sectores vulnerables. Frente a esta situación se formula en 2010 la Estrategia Nacional de Cambio Climático, con el objetivo de limitar el crecimiento de las emisiones sin comprometer el desarrollo sustentable del país y desarrollar medidas de adaptación en poblaciones y sistemas vulnerables. La reducción de riesgos naturales y antrópicos también se promueve desde el Plan Estratégico Territorial (MinPlan 2011).

Contaminación El transporte genera ruido y contaminación del aire. En la Argentina ha generado entornos ruidosos y contaminados en las grandes ciudades. Pero también contamina al medio acuático, cuando se maniobra con sustancias nocivas e introduce especies invasoras en la operación de los

buques26; en nuestro país con casos puntuales en el Río de la Plata (Prefectura Naval 1998). En 2014 se formuló el Plan de Acción Nacional sobre Contaminación Atmosférica para incorporar la reducción de la contaminación en las políticas sectoriales. Asimismo, el Decreto 740 de 2007 de

Consejo Europeo de Ministros de Transporte, Telecomunicaciones y Energía 2001 Con acuerdos que reemplazarán a los Objetivos de Desarrollo del Milenio y al Protocolo de Kioto. 25 Aunque en Argentina las emisiones crecieron 35% en el período 2002-2012 (SAyDS 2015). 26 A través del agua de lastre que puede contener bacterias, huevos, o larvas de varias especies (OMI n.d.). 24

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PFETRA · Lineamientos Generales la Ciudad de Buenos Aires regula las actuaciones en materia de ruido en la jurisdicción. En lo referente a la contaminación acuática se adoptaron el Convenio para la Gestión de Aguas de Lastre de la OMI el Convenio de MARPOL a través de la Ordenanza 7/98 de Prefectura Naval y del Decreto 1886 de 1983, respectivamente. En la Argentina, el modo carretero moviliza entre el 90 y 95% de la carga. A nivel mundial se espera que los volúmenes se cuadrupliquen para 2050, superando al transporte de pasajeros como máximo generador de emisiones. El consumo de combustible es un reto para la sostenibilidad y la competitividad, pues representa cerca del 45% del costo del transporte de cargas por carretera (ITBA 2014), traduciéndose en una

tarifa de flete (promedio en Latinoamérica) más elevada en comparación con Canadá, Australia, España y Estados Unidos. Al respecto se requieren acciones sobre la oferta para: (i) evitar los viajes en vacío mediante una mejor gestión de las flotas; (ii) cambiar hacia modos de menor intensidad de carbono en aquellos tramos donde sean más competitivos; y (iii) mejorar los modos, modificando tecnologías, combustibles, prácticas y formalizando el sector. Así como sobre la demanda: (i) de corto plazo, como mecanismos de mercado, regulatorios y concientización del usuario; y (ii) de largo plazo, introduciendo cambios estructurales en los patrones espaciotemporales, como la articulación de las políticas de transporte y ordenamiento territorial.

Seguridad Seguridad El riesgo de daño en el transporte se ha visto incrementado debido al aumento de la velocidad de circulación en búsqueda de mayor eficiencia económica. Las tendencias indican que el transporte carretero es una de las 10 primeras causas de muerte (OMS n.d.), siendo responsable por 94% de todas las muertes del transporte (NCFRP 2011). En el país se registra una tasa de 54 accidentes por cada 10 mil vehículos, y los siniestros con víctimas fatales se incrementaron 15% en 5 años (Dirección Nacional de Observatorio Vial, ANSV, 2013)27.

En el modo carretero, la Agencia Nacional de Seguridad Vial formuló el Plan Nacional de Seguridad Vial 2010-201428, que apunta a articular esfuerzos para reducir la siniestralidad (ANSV 2014). En el modo aéreo, en el período 2010-2014 el 54% de los sucesos se presentó en Buenos Aires, seguido por Córdoba (12%) y Santa Fe (10%) (JIAAC 2014), de manera proporcional a las cantidades de tráfico. Para el modo marítimo, por Ley N° 22.079 se adoptó el convenio SOLAS para promover la seguridad de la vida en el mar, que especifica normas de construcción y equipamiento de buques.

Habitabilidad, uso del suelo y congestión El crecimiento de las periferias urbanas y la descoordinación de las políticas de uso de suelo y movilidad, al concentrar los servicios en los centros, generan la necesidad de viajar distancias más largas. Esta falta de conectividad debería ser uno de los principales puntos a mejorar en cuestiones de planificación, reordenamiento territorial y políticas de transporte. Por otro lado, se suman los costos de tenencia del automóvil, o de viajar largas distancias con un mayor número de trasbordos;

costos y tiempo asociados que indefectiblemente afectan más a los hogares con bajos ingresos. Frente a esto, existen soluciones idóneas para reducir los impactos negativos y los costos del transporte privado, como promover el transporte público y los modos alternativos. Estas acciones de mediano plazo deben ir acompañadas de políticas más integradoras, con una estructura pensada a través de una planificación que integre el planeamiento urbano y el del transporte

La mayor parte en vehículos automotores e intersecciones y se caracterizan por una elevada parti-cipación de las motocicletas (MinPlan 2011). Estos planes se formulan con un periodo quinquenal.

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Inclusión social, asequibilidad y accesibilidad Vinculado con el punto anterior, los patrones de urbanización hacen que los beneficios de la movilidad no se distribuyan equitativamente. Esto representa una barrera para los sectores con bajos ingresos o para quienes están en situación de discapacidad, que los excluye de participar en la comunidad, situación contraria al espíritu de la sostenibilidad social del transporte. En el país, esta situación ha derivado en costos y tiempos de viaje que varían ampliamente entre las ciudades capita-

les y el resto de las áreas metropolitanas (PTUMA 2007-2014). Frente a esto, el Plan Estratégico Territorial establece la necesidad de integrar a los habitantes mediante la extensión de redes, servicios, y la mejora del transporte en áreas con baja conectividad. Además, la Ley Nacional Nro. 24.314 de 1994 reglamenta el acceso de personas con movilidad reducida al sistema de transporte.

Energía El transporte es uno de los principales consumidores de energía, 95% de la cual proviene de combustibles fósiles (EIA 2012). En el país, el sector responde por 30% del consumo total de energía (Secretaría de Energía 2014). Esto afecta directamente a la seguridad energética nacional. La Estrategia Nacional de Cambio Climático plantea como eje incrementar la eficiencia energética del sector transporte, a través de la promoción

de modos más eficientes, introducción de nuevas tecnologías y combustibles y mejores prácticas en el mantenimiento de la flota. El Proyecto de Eficiencia Energética en Argentina propone reducir los costos de la energía de los consumidores y la sustentabilidad del sector energético incrementando la eficiencia en el uso de la energía mediante el fomento de un mercado de servicios de eficiencia energética.

El enfoque de la sostenibilidad. Puntos clave. La sostenibilidad trasciende la esfera ambiental y se centra en la calidad de vida. Para alcanzarla se requiere la articulación institucional de los diferentes niveles de gobierno, aspecto alineado con la estructura institucional del IAT y el tipo de planificación propuesto. Constituye a su vez un aspecto de destacada y creciente relevancia a nivel internacional, donde se señalan las acciones que el sector del transporte deberá llevar a cabo en todos los países adherentes. La sostenibilidad es un requisito de la competitividad y a su vez un factor que la favorece, al sugerir medidas como el cambio modal, la intermodalidad, mejoras en métodos operacionales, la implementación de nuevas tecnologías, reformas regulatorias, e incluso incentivos para inducir cambios de comportamiento en la demanda. Aspectos tales como maximizar la eficiencia energética del sector transporte también permiten reducir el consumo de combustible y colaborar con la seguridad energética nacional. El transporte, como generador de emisiones, presenta una incidencia creciente sobre el cambio climático. Otros efectos de alta relevancia son el ruido, la contaminación del aire, del agua, entre otros. La seguridad en el transporte para todos sus modos, es otro aspecto a considerar. También lo es la necesidad de una planificación que integre el planeamiento urbano y el de transporte. Finalmente, pero no por ello menos importante, es garantizar que los beneficios de la movilidad se distribuyan equitativamente entre todos los ciudadanos.

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Situación del transporte, territorial y modal

Transporte automotor Infraestructura La red vial argentina se divide en tres grandes grupos de acuerdo con su jurisdicción: a) nacional, a cargo de la Dirección Nacional de Vialidad (DNV); b) provincial, a cargo de las vialidades provinciales; y c) municipal o comunal. En su to-

talidad alcanza alrededor de 500.000 km, de los cuales 40.000 son rutas nacionales, poco menos de 200.000 rutas provinciales29, y 260.000 conforman la tercera red.

El sistema vial predomina como el principal soporte físico del movimiento de cargas y pasajeros en el territorio nacional. La distribución territorial de la red pavimentada refleja el patrón histórico de organización del territorio nacional, su mayor grado de desarrollo se concentra en la región pampeana, perdiendo densidad en sentido norte y sur. De acuerdo con el tránsito medio dia-

rio anual de las rutas nacionales, el movimiento principal de cargas y pasajeros se da en el corredor donde se concentra gran parte de la población y de las principales actividades económicas del país: el que une Buenos Aires con Rosario y Córdoba. El resto presenta volúmenes de tráfico significativamente menores.

Consejo Vial Federal, Noviembre de 2013.

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PFETRA · Lineamientos Generales La principal fuente de información sobre infraestructura vial en Argentina la constituyen la DNV, el Órgano de Control de Concesiones Viales (OCCOVI) y las direcciones de vialidad de cada provincia. La mayor carencia de información es sobre las rutas provinciales: las direcciones de vialidad en muchos casos carecen de relevamientos periódicos sobre las variables de tránsito y estado, o no hacen públicos sus datos y se ve dificultado el acceso a los mismos incluso al propio Estado Nacional, producto de la falta de canales precisos de comunicación entre los técnicos. Según el plan EDIVIAR (Esquema Director Vial Argentino) versión 2014-2024 elaborado por el Consejo Vial Federal, del que participan las vialidades provinciales y Vialidad Nacional: “sólo 81.000 km de las redes primarias y secundarias están pavimentados, mientras que 42.000 km tiene algún tipo de ‘mejora’ (suelos de grava, ripio o con algún tipo de estabilización). Los restantes 115.000 km están compuestos por caminos de tierra, al igual que la gran mayoría de los que forman la red terciaria”. Respecto a la tipología para la red de caminos nacionales, existen 33.800 km de caminos de dos carriles indivisos (rutas), 1100 km de autopistas y 1700 km de autovías. Solo 8% de la red posee banquinas pavimentadas (asfalto, tratamiento superficial bituminoso u hormigón), 25% las posee estabilizadas con ripio y el 67% restante posee banquinas de tierra o suelo. La geometría de caminos de dos carriles en las rutas nacionales tiene un ancho de coronamiento, que incluye la calzada principal y banquinas, determinados por normativa. La falta de banquinas pavimentadas en vías de altos volúmenes de tránsito y con gran participación de vehículos pesados representa una situación crítica en términos de la seguridad vial. A partir de información publicada por la DNV pueden analizarse los niveles de servicio (NS)30 de las rutas nacionales. Si bien no se cuenta con información análoga para las rutas provinciales, esto permite observar el comportamiento de una considerable porción de la infraestructura. De los

40.000 Km totales: se cuenta con información de NS en 33.600 Km (83%). La mayor parte de la red presenta aceptables niveles de servicio (A y B en una elevada proporción), con excepción de algunos tramos críticos. En la última década la inversión en vialidad tuvo un fuerte incremento, tanto en mantenimiento como en ampliación de capacidad. Esta recuperación de la inversión real directa fue impulsada principalmente por el Estado Nacional. Sin embargo ese crecimiento se dio de manera poco coordinada en términos de una planificación conjunta con la Secretaría de Transporte. La red vial nacional no precisa actualmente, en principio, de nuevas aperturas de caminos, ya que no quedan prácticamente zonas del país sin accesos viales31. Sin embargo, sí existe un déficit en materia de diseño y capacidad vial para mejorar la seguridad vial en ruta, particularmente en la zona de mayor tránsito del país: Córdoba, Santa Fe y Buenos Aires, sin dejar de considerar otras zonas del territorio con altos registros de tránsito y en particular de vehículos pesados. En 1997 el Consejo Interprovincial de Ministros de Obras Públicas (CIMOP) encomendó al Consejo Vial Federal la elaboración de un plan de obras, el Esquema Director Vial Argentino “E.DI. VI.AR. 2012-2022”, que contó con la aprobación de todas las provincias y el Estado Nacional, para ser compatibilizado con un “plan multimodal de transporte”. Cuenta con una actualización, “E.DI.VI.AR. 2014-2024”. El plan prevé inversiones a corto, mediano y largo plazo en las redes provinciales y en la nacional. No obstante, no explicita los criterios que se han aplicado para la compatibilización multimodal, metodologías ni información utilizada. Un párrafo aparte merecen los recursos de concesiones viales en rutas donde el sistema (peaje con cobro manual) se ve desvirtuado, debido a su incapacidad para generar suficientes ingresos como para superar los gastos corrientes, de manera que los gastos de capital no sean solventados directamente por el tesoro nacional.

El nivel de servicio es una medida cualitativa que describe las condiciones operativas de un flujo de tránsito y de su percepción por los usuarios, generalmente en relación con variables tales como la velocidad y el tiempo de recorrido, la libertad de maniobra, la comodidad y adecuación del flujo de tránsito a los deseos del usuario y la seguridad. 31 Excepto el caso particular de la comunicación entre la isla grande de Tierra del Fuego y el continente, que aún obliga a transitar por territorio chileno.

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Transporte Automotor de Cargas Tráfico En nuestro país el transporte de cargas se realiza mayoritariamente por el modo carretero (entre 90% y 95% del total de toneladas transportadas). Para estudiar los flujos de carga, la DNPyCT ha llevado a cabo una modelización de los mismos, circunscripta, precisamente, al transporte automotor. En lo fundamental, se estimaron las matrices origen-destino de un conjunto de 90 productos principales (divididos a su vez en 6 grandes grupos), con el fin de analizar las características de los flujos en términos de: distancias recorridas, tipos de productos transportados, recorridos efectuados, y principales zonas productoras y receptoras de tráfico. Entre otras cosas, esto permite identificar las zonas de tráfico a indagar con mayor

profundidad en una encuesta nacional de cargas. Como base del trabajo se adoptó la metodología propuesta en el estudio “Transporte Automotor de Cargas en Argentina: una Estimación de Orígenes y Destinos – 2010”32, incorporándose nuevas consideraciones, fuentes de información primaria y aspectos metodológicos. El detalle de la metodología, cálculos y resultados del nuevo estudio, se publicará en los próximos meses. Los resultados obtenidos se resumen en la tabla que sigue. Cabe aclarar que a partir del contraste con el tránsito medio diario anual, las toneladas totales no modelizadas se estiman en 29%, correspondientes a un conjunto diverso de productos, de menor tonelaje individual.

GRUPO

TONELADAS

TONELADAS EQUIVALENTES*

M ton equiv-km

Distancia Media

CARNES GRANOS INDUSTRIALIZADOS MINERÍA REGIONALES SEMITERMINADOS COMBUSTIBLES Total general

6.718.401 137.256.437 45.992.568 119.707.022 16.113.398 17.661.261 25.165.190 368.614.276

40.310.406 137.256.437 49.156.936 119.707.022 19.614.617 17.661.261 25.165.190 408.871.868

9.271 22.739 20.539 48.484 15.732 5.637 13.722 136.124

230 166 418 405 802 319 545 333

Fuente: estimación propia. (*) Las toneladas equivalentes corresponden a la conversión peso/volumen, contemplando casos en que el volumen a bordo del camión, y no el peso, determina el máximo transportable. Como el elemento final de interés es el total de camiones circulante, se aplican factores para contemplar esta diferencia.

A continuación se muestran los resultados de la modelización a partir de la asignación sobre la red de los 6 grupos de productos (la representación del grosor de los flujos no se presenta en escala estricta, sino respondiendo a un conjunto de intervalos).

32 Transporte Automotor de Cargas: principales flujos y principales corredores, CESPA – FCE – UBA, Alberto Müller y Agustín Benassi, Octubre 2014.

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PFETRA 路 Lineamientos Generales Los tonelajes totales transportados para el modo automotor pueden resumirse a partir del siguiente mapa:

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Mercado de servicios de transporte carretero de cargas y aspectos de fiscalización Analizar el transporte carretero de cargas es referirse a un amplio conjunto de operatorias y tipologías de empresas, vehículos y cargas transportadas, cuyo denominador común es la participación del automotor utilizando el sistema vial para movilizar productos. No importa si ese transporte se realiza mediante contratos formales o informales de transporte o si su recorrido es interno de una ciudad, de una provincia o atraviesa límites provinciales o internacionales. El transporte carretero, como se indicó, presenta una preponderancia total en el transporte de cargas en el país. En consecuencia, sus costos definen prácticamente el costo interno de transporte nacional, y presentan una marcada influencia sobre los costos de los productos de exportación. El transporte carretero de cargas se compone de un heterogéneo conjunto de empresas dedicadas en su actividad principal a la venta de servicios de transporte, que puede incluir actividades secundarias como el almacenamiento, el embalaje, la consolidación/desconsolidación de las mercaderías o el manejo de la documentación de los clientes. Dentro del sector, la formalización aumenta en relación directa con el nivel de especialización y el aumento del valor del producto transportado. Ello implica una mayor informalidad justamente en los transportistas que compiten directamente con el ferrocarril (transporte de graneles agropecuarios y minerales). Aquí es donde se presenta la mayor proporción de violaciones a

los pesos máximos de carga permitida, con unidades más antiguas, el grueso de los accidentes en donde participan “camiones” y donde se produce la mayor contaminación por unidad transportada. La solución al problema de la informalidad en este ámbito es compleja por tener un fuerte componente social, dado que abarca un sinnúmero de pequeños cuentapropistas, generalmente, que dependen de esta actividad para su subsistencia. Las sucesivas prórrogas en la aplicación de la ley de tránsito (que establece requisitos estrictos en cuanto a la antigüedad de los vehículos, la potencia requerida y otras características) dan cuenta de las dificultades33. Por otra parte, es necesario incrementar el control de pesos (peso total, peso por eje y relación potencia-peso) y dimensiones del transporte de carga en todas las redes. La falta de controles permite que algunos transportistas incurran en este tipo de contravenciones, ocasionando un alto grado de deterioro a los caminos y atentando contra la seguridad vial, sobre todo en el transporte de mercaderías peligrosas. Finalmente, cabe destacar que existen serios problemas en el control de la documentación de la carga, con importantes demoras en puestos entre provincias y fronterizos. Entre otros, se observan controles superpuestos y demoras en habilitaciones para transporte de maquinaria (por ejemplo agrícola).

Flota Cuantificar la flota de vehículos de Argentina es difícil, porque la información no se encuentra en registros públicos accesibles. Las normas regulatorias tanto nacionales como de algunas jurisdicciones provinciales exigen completar registros de inscripción vehicular como condición para prestar servicios. Sin embargo, sólo se ha avanzado en la materia a nivel nacional. En las provincias que legislaron sobre ello, por diferentes motivos, los registros sólo se verifican en la norma y no en la práctica. En la jurisdicción nacional existen dos registros

CIPPEC (2011)

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en operación con fines diferentes, que pueden servir para estimar la flota vehicular carretera de cargas. Por un lado, el Registro Único de Transporte Automotor (RUTA), creado por la Ley de Transporte Automotor de Cargas de 1996 (ley N° 24.653) y reglamentado por el decreto Nº 1.035 de 2002, que opera en el ámbito de la Secretaría de Transporte de la Nación. Por otro, el que surge de la revisión técnica obligatoria, cuya administración recae en la Consultora Ejecutiva Nacional de Transporte, organismo cuya titularidad corresponde, en partes iguales, a la Secretaría de Transporte de la

PFETRA · Lineamientos Generales Nación, a la CNRT y a la UTN. Estos registros alcanzan básicamente34 a los vehículos que realizan tráficos entre provincias o en trayectos internacionales, sin tener jurisdicción sobre los que operan solo en tráficos internos provinciales; sin embargo, estos últimos se limitan, según todas las estimaciones, a una fracción minoritaria del parque total vehicular carretero de cargas.Por diferentes motivos ninguna de las dos fuentes primarias es considerada en los análisis sectoriales. El registro de la revisión técnica obligatoria contiene guarismos poco confiables, que no discriminan entre los equipos de uso propio o para comercializar servicios de transporte; mientras los datos del RUTA no son de acceso público, a pesar de que uno de sus postulados es justamente servir como fuente básica de información. Además, su organización está basada en el propietario registral de las unidades de transportes sin tener en cuenta quien realiza la explotación comercial, por lo que es imposible asociar dadores de carga con transportistas.

Por ello, los trabajos e informes argentinos referidos al sector carretero de cargas, incluso los de organismos públicos, utilizan fuentes diferentes, públicas y privadas, como la Asociación de Fábricas de Automotores, la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y Créditos Prendarios (DNRPA), consultas a direcciones provinciales de transporte, a cámaras empresariales, etc. De esta manera, existen diferentes estimaciones más o menos coincidentes que sitúan a la flota del transporte carretero de cargas en unas 700.000 unidades de más de 3,5 toneladas de capacidad, contando entre ellas a las que corresponden a empresas de transporte y a las unidades que operan para uso propio de establecimientos productivos. Ese total corresponde en un 60%, aproximadamente, a las empresas de transporte, siendo la estructura de la flota sustancialmente diferente en ambos segmentos: a medida que aumenta la capacidad de carga, la presencia del transporte propio disminuye.

Estructura del parque vehicular del transporte carretero de cargas

VEHÍCULOS Camiones Livianos Medianos Pesados Tractores Medianos Pesados Acoplados Medianos Pesados Semirremolques Medianos Pesados Total de unidades

PARQUE PARA TERCEROS

PARQUE PARA USO PROPIO

TOTAL DE UNIDADES

30% 15% 64% 73% 80% 87% 79% 83% 62% 84% 78% 73% 78% 41%

70% 85% 36% 27% 20% 13% 21% 17% 38% 16% 22% 27% 22% 59%

100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Fuente: estimación en base a datos de la DNRPA y C3T

La ley 24.653 se aplica al traslado: a) de carácter interjurisdiccional; entendiéndose por tal: el efectuado entre las provincias y con la CABA; el realizado en o entre puertos y aeropuertos nacionales, con una provincia o la CABA; b) de carácter internacional, que comprende: el realizado entre la República Argentina y otro país; el efectuado entre otros países, en tránsito por éste.

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Respecto de la antigüedad del parque también se encuentran diferencias entre la flota propia y la que sirve a terceros, siendo la edad más alta la del segmento de transporte propio.

Antigüedad del parque vehicular (en años) Transporte para terceros

Vehículos Camiones Tractores Acoplados Semirremolques Total

Total de unidades

Transporte propio

Tráficos interjurisdiccionales

11,9 11,6 16,1 11,9 13,4

18 19,4 45,4 23,7 19,7

10,2 8,3 11,1 7,6 9,9

Tráficos provinciales 11,2 9,1 12,2 8,4 11,3

Fuente: estimación en base a datos de la DNRPA y C3T

Transporte de Pasajeros El autotransporte regular de pasajeros interurbano presenta una amplia cobertura en todo el país, con niveles de concentración empresarial dispares, si bien desde sus inicios tiende a la con-

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centración en pocos oferentes. Los tráficos no se han incrementado en los últimos años, debido básicamente al surgimiento de ofertas alternativas y cambios culturales de la población.

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El autotransporte público de pasajeros urbano (APP) adopta diferentes características según el tamaño poblacional de las ciudades. Generalmente, las ciudades que tienen servicio de APP cuentan con más de 60.000 habitantes, siendo que la intensidad del uso del modo se ve incrementada a medida que la ciudad aumenta su tamaño. En el caso del AMBA, se trata del modo público más importante tanto por cobertura como por cantidad de viajes35. Asimismo, concentra la mayor parte del parque automotor de los servicios de APP del país (aspecto proporcional a la distribución poblacional).

Fuente: Encuesta de Movilidad Domiciliaria (ENMODO) 2009-2010..

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El sistema SUBE, en el AMBA, ha logrado ser adoptado de manera excelente por parte de los usuarios, permitiendo dar un salto de calidad en el servicio tanto para el pasajero como para la empresa y su relación con el Estado y los organismos de control. Paralelamente, está en proceso su implementación en el resto de las ciudades del país de más de 100.000 habitantes, de acuerdo a la Resolución 1169/2015. La implementación y uso masivo de esta herramienta permitirá avances en materia de obtención de información y aplicación eficiente de compensaciones tarifarias.

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Seguridad vial La cantidad de accidentes viales en ruta constituye un grave problema, provocando importantes pérdidas de vidas humanas y heridos. Por eso, el Estado Nacional ha creado la Agencia Nacional de Seguridad Vial con el apoyo de organismos similares en las provincias, a lo que hay que agregar medidas que acompañan la labor de la agencia, como la implementación por ley, en 2014, de ABS y Airbag en los nuevos vehículos. La agencia promueve el respeto a las normas de tránsito a través de la educación vial (que opera en el largo plazo) y el control de velocidades, verificación técnica vehicular, etc. (que opera en el corto). Estas actividades, sumadas al análisis de estadísticas accidentológicas para identificar tramos con concentración de accidentes provocados por falencias de la infraestructura vial y proponer acciones correctivas, están permitiendo la disminución de los mismos. Sin embargo, en el seno de la organización interna del Ministerio del Interior y Transporte, debe profundizarse el proceso de complementación entre la ANSV y la Secretaría de Transporte (cuando se creó la ANSV, en 2008, pertenecía al entonces Ministerio del Interior, mientras la Secretaría de Transporte pertenecía al Ministerio de Planifica-

ción Federal, Inversión Pública y Servicios), por medio de cambios en las reglamentaciones viales, con el fin de evitar en el futuro posibles superposiciones legales. La Agencia ha obtenido importantes logros en su trabajo a lo largo y ancho del país, pero con indicadores en niveles que aún denotan que queda mucho por seguir trabajando: el uso del cinturón de seguridad pasó de 33% en 2011 a 45% en 2014, mientras que el uso de casco en conductores de motocicletas de 39% pasó a más de 60% en el mismo período, sólo por nombrar dos ejemplos. Entre las metas de la ANSV figuran: fortalecer aspectos de educación vial, acompañar con nuevas metodologías las “nuevas amenazas” que son las distracciones al volante que generan las nuevas tecnologías, incrementar y mejorar los controles de alcoholemia y drogas prohibidas en zonas urbanas y rutas nacionales con el debido protocolo de detección. Asimismo, potenciar políticas de proximidad local (accidentes en accesos urbanos) en seguridad vial, implementar eficientemente el control activo de agentes policiales sobre el tránsito, y colaborar con los municipios para que adopten medidas de pacificación del tránsito.

Financiamiento del sector En línea con su preponderancia relativa en términos de participación modal, se trata del sector que insume mayor cantidad de recursos del total destinado a transporte. El gasto público asignado al sector se explica básicamente por las compensaciones tarifarias en cuanto a los gastos corrientes36, y la inversión llevada a cabo por la Dirección Nacional de Vialidad, que representa la mayor proporción de los gastos de capital. A lo largo de la serie 2005-2014, el modo demandó $225 mil millones. Como se aprecia en el cuadro, la evolución de los gastos corrientes y de capital fue dispar. En

términos corrientes, al comienzo de la serie, los gastos de capital eran 3,5 veces mayores a los corrientes, mientras que al final los gastos corrientes superaban a los de capital en un 40%. Los gastos corrientes se multiplicaron por 32 desde 2005 mientras que la inversión a precios corrientes creció 6,5 veces. A precios constantes, se mantuvo la tendencia alcista de los gastos corrientes a lo largo de la serie, mientras que la serie de gastos de capital a partir de 2009 presenta un leve crecimiento, quedando a niveles por debajo de los gastos corrientes a partir de 2012.

La mayor proporción corresponde al transporte urbano. Para el caso del interurbano éstas son mucho menores, y no son generalizadas.

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MODO AUTOMOTOR-VIAL - GASTO PÚBLICO NACIONAL A PRECIOS CORRIENTES

Fuente: Elaboración propia en base a datos del v y el UCOFIN

MODO AUTOMOTOR-VIAL - GASTO PÚBLICO NACIONAL A PRECIOS CONSTANTES

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF y el UCOFIN

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PFETRA · Lineamientos Generales En cuanto a las fuentes de financiamiento de la inversión pública, se aprecia una tendencia al crecimiento de la fuente “Tesoro Nacional”, en detrimento de las restantes (fundamentalmente crédito externo, recursos propios y recursos con afectación específica). En los años recientes, a su vez, cobra relevancia el crédito interno, integrado mayoritariamente por deuda dentro del sector público (Anses, BCRA, etc).

MODO AUTOMOTOR-VIAL – FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF y el UCOFIN

Principales desafíos del Sector Automotor-Vial Deficiencias en la fiscalización (de pesos, dimensiones, etc.). Importante porcentaje del transporte de cargas con altos niveles de informalidad. Falta de información relativa al sector, tanto de infraestructura como de servicios. Dificultades institucionales (coordinación, planificación, etc.). Demoras y divergencia normativa en puestos de control en límites provinciales y puestos fronterizos. Dificultades para la sostenibilidad de los puestos de peaje manual, sobre todo en concesiones de rutas de bajo tránsito. Persisten elevadas tasas de accidentología. El sector requiere de importantes aportes presupuestarios, tanto en gastos de capital como corrientes.

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Ferroviario Transporte de Cargas El conjunto de la operación ferroviaria de cargas transportó en 2014 un total de 19.700.000 toneladas, la mitad de las cuales son productos y subproductos agrícolas. Le siguen en importancia 15% de piedra, 10% de materiales de construcción, 10% de bebidas y productos alimentarios y 8% de minería. Alrededor del 75% del total son cargas a granel y la participación de contenedores es escasa. Una de las particularidades del sistema ferroviario argentino de cargas es que se ha especializado en el tráfico de graneles basado en productos agrícolas, cuya producción se concentra en regiones cercanas a los puertos. Esto genera marcadas fluctuaciones estacionales relacionadas con los cultivos, así como la especialización del modo en distancias de transporte medianas y cortas. En oposición, los ferrocarriles mineros tienen tráfico generalmente estable a lo largo del año. En 2013 el ferrocarril movió aproximadamente 12% de la producción granaría del país, que representa 17% de las exportaciones de esos productos. Nuevo Central Argentino (NCA) transportó 52% de esa carga. Al respecto, NCA y Ferroexpreso Pampeano (FEPSA) son quienes poseen el mayor grado de especialización en la carga de granos y sus derivados, así como la mayor parte de la carga transportada entre todas las empresas concesionarias. La red operada actualmente por NCA representa 20% de la red ferroviaria de cargas operativa del país y emplea 19% del personal de los ferrocarriles de carga. Por ella circula 35% de las toneladas de la carga transportada por ferrocarril. En 2013, transportó 7.283.045 toneladas, casi 6% menos que lo transportado en 2012 y 20% menos respecto del record, en 2005. Las cargas atendidas por NCA incluyen granos, aceites y pellets; materiales de construcción; contenedores; azúcar; frutas; bebidas y alimentos paletizados; minerales; productos siderúrgicos y combustible. Sin embargo, los granos y sus derivados constituyen más del 75% de su carga, con la consiguiente estacionalidad.

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Ferrosur Roca S.A. dispone de una red concesionada de 3.377 km (12% del total de la red de carga del país) correspondiente a la línea Gral. Roca, de la cual 2.907 km (86%) se encuentran operativos. La carga de Ferrosur, que en 2014 fue de 5.260.000 toneladas, se concentra en el transporte de piedra (47% en 2013) y cemento (35%). Sin embargo, posee cierto grado de diversificación (carga granos y subproductos, elementos químicos y petroquímicos, otros minerales, cargas generales y fruta estacional). En la actualidad transporta también arena (fracsand) y tubos para los proyectos petroleros de Vaca Muerta. Al concentrar su carga en productos con menor estacionalidad (piedra y cemento), presenta un buen aprovechamiento de su capacidad de transporte. Sus principales orígenes y destinos se encuentran en la provincia de Buenos Aires y, a diferencia de lo que ocurre con las otras concesionarias, su principal destino no son los puertos sino las estaciones dentro de la misma provincia. FEPSA posee una red concesionada de 5.094 Km, es decir, 18% de la red de carga ferroviaria del país. Sólo 50% de sus vías se encuentran operativas (2.535 Km), y representan poco menos de 14% de la red operativa ferroviaria de cargas del país. Su red operativa atraviesa las provincias de Buenos Aires, La Pampa y Santa Fe, abarcando áreas muy fértiles de la pampa húmeda. De esta manera, posee un marcado perfil de especialización, conectando los principales centros de producción agrícola y acopios del país con los puertos de Rosario (utilizando parte de la red de NCA) y Bahía Blanca, los puertos exportadores de granos y productos agroindustriales más importantes del país. A su vez, transporta fertilizantes y otros productos de Profertil desde Ing. White (Bahía Blanca) hacia los campos de la región pampeana, y tubos y bobinas de acero para la firma Siderar SA (perteneciente al grupo Techint, principal accionista de FEPSA). En particular, transporta principalmente

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soja (1.508.846 toneladas en 2013, 42%) y maíz (1.152.722 toneladas, 32%) y sus subproductos. En 2013 transportó un total de 3.600.000 toneladas y en 2014 3.500.000 toneladas. La fuerte estacionalidad de su carga de origen agrícola y su incidencia (más de 90%), hace que durante las cosechas su sistema quede virtualmente saturado, mientras en el período restante mantiene una capacidad ociosa importante. Este es un tema determinante para su desarrollo, porque genera deficiencias en el aprovechamiento de su capacidad operativa. Si bien la tecnología aplicada a la producción agrícola ha permitido reducir este factor, y a pesar de algunas medidas comerciales implementadas para ello, las diferencias entre las estaciones del año es notable, siendo sus meses de mayor transporte los que van de abril a agosto. La red administrada por Trenes Argentinos Cargas y Logística abarca prácticamente 50% de la red ferroviaria de cargas operativa del país, con 9.344 km que atraviesan 17 provincias. Posee además cerca de 4.200 empleados, 88 locomotoras y 4.848 vagones activos. La empresa ha realizado un acuerdo con China (Contrato CMEC) para modernizar la flota y efectuar inversiones en su red; el convenio comprende 100 locomotoras, 3.500 vagones y la renovación de 1.500 km de vías. En 2013, más de 70% de su carga lo concentró la línea San Martín, seguida por la línea Belgrano, que tiene una gran importancia para las producciones de la región NOA, con 20% del país y la Urquiza, con 10%. En 2013 las 3 líneas totalizaron 4.155.000 toneladas, y en 2014, 3.155.000 toneladas. El perfil de especialización de carga de Trenes Argentinos,

más diversificado que el de las otras concesionarias, incluye cereales, oleaginosos, subproductos, azúcar, cemento, piedra, fundente, carbón, fertilizantes, metales, madera, vino, olivos, melaza, agua y otras eventuales. Debe tenerse en cuenta que las decisiones de carga de esta empresa con capital estatal tienen entre sus objetivos el desarrollo de las economías regionales, y no la mera rentabilidad. La línea San Martín, que atraviesa las provincias de Buenos Aires, Córdoba, La Pampa, San Luis y Mendoza, se especializa en granos y sus subproductos (alrededor de 50%) seguido por el fundente, con poco más de 20%. La línea Belgrano, que transita la región NOA, también está fuertemente concentrada en la carga de granos y subproductos (70%), seguida de los materiales de construcción (13%) y el azúcar (10%). Esta última de gran importancia para el NOA y en especial para la provincia de Tucumán. Al igual que en la línea San Martín, su carga es también muy estacional, concentrándose en los meses de abril a agosto. Finalmente, la línea Urquiza posee un perfil de especialización distinto a las otras, concentrándose en el traslado de minerales (48%) y madera (29%), producciones propias de la región mesopotámica. La menor estacionalidad de estas producciones se refleja en un flujo mensual de cargas más equilibrado en esta línea. A continuación se representan gráficamente los flujos transportados en 2013, subdivididos por trocha ferroviaria, a partir de los flujos declarados por las concesionarias y Trenes Argentinos Cargas y Logística (Belgrano Cargas y Logística):

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PFETRA · Lineamientos Generales Como se observa en el gráfico anterior, los mayores flujos de carga captada por el ferrocarril (en su mayoría granos y subproductos) se concentran en las zonas más fértiles del país, cercanas a los puertos exportadores más importantes, con distancias medias promedio recorridas de 426 Km sobre la trocha ancha, 122 Km sobre la media, y 871 Km sobre la angosta. La red de Trenes Argentinos Cargas y Logística, que es la de trocha angosta, atiende demandas de transporte de granos a largas distancias, que responden a la expansión de la frontera agrícola en regiones extrapampeanas37, por lo general, para el cultivo de soja. Trenes Argentinos Cargas y Logística tiene además demandas insatisfechas de cargas, prove-

nientes, en general, de las economías regionales que se encuentran en su zona de influencia. No obstante, los compromisos de inversión recientemente pautados prevén el aumento de su competitividad, de manera de diversificar su matriz de cargas, ganar en eficiencia y equidad, y atender esas demandas. Por otra parte, el desarrollo de la infraestructura de Trenes Argentinos Cargas y Logística permitirá prosperar en la integración internacional de nuestra economía, mediante la integración física con Bolivia a partir de Salvador Maza, con Chile por Socompa, con Uruguay por Concordia38, con Paraguay por Posadas y con Brasil por Paso de los Libres.

37 38

Alejandro Rofman, “El avance de la frontera agrícola en regiones extrapampeanas”. Cuyas obras están en progreso.

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PFETRA · Lineamientos Generales Como primera aproximación a la potencialidad del ferrocarril en el transporte de cargas, se ha identificado el universo de aquellas que le son potencialmente derivables en función del tipo de producto, el volumen y la distancia de transporte, apelando a la estimación de las matrices origendestino de flujos de transporte automotor antes referida. Según un estudio reciente39, la posibilidad de derivar carga del automotor al ferrocarril depende de diversas variables, tales como: la tarifa relativa; el valor unitario y el volumen de lo transportado (el ferrocarril es más conveniente en grandes volúmenes en la medida en que disminuye los requerimientos de armado y desarmado de trenes, logrando así un costo menor40); la necesidad de fletes complementarios al ferrocarril, que tiene una incidencia variable en función de la distancia

de transporte (en las distancias más cortas se incrementa la competitividad del camión); y la previsibilidad en los tiempos de embarque y arribo41. La opción más rápida, generalmente el automotor, implica menores costos por capital inmovilizado. A continuación se presentan los resultados obtenidos a partir de la aplicación de estos condicionantes a las matrices referidas. Cabe aclarar que el análisis opera sobre flujos globales, mientras se está avanzando en un análisis territorial más detallado, que comprende áreas de influencia, distancias medias, porcentaje captable para cada tipo de producto, etc. Asimismo, que los resultados son teóricos y responden a la por el momento escasa información disponible, sobre todo en cuanto a la localización territorial, lo que obligó a plantear diversas hipótesis.

Fuente: Elaboración propia

Alberto Müller y Agustín Benassi, “Ante un nuevo ciclo: delineando un futuro para el ferrocarril interurbano en la Argentina”, CESPA, FCE, UBA, 2014. 40 Cuando estas operaciones son necesarias, también disminuye la confiabilidad, como consecuencia de la dificultad para prever el momento preciso de la llegada de la carga. Esa precisión es importante para aquellos productos que cuenten con cadenas logísticas basadas en la minimización de inventarios. 41 El procedimiento para inferir las toneladas plausibles de ser transferidas de modo utilizado en este documento, establece que la máxima diferencia de distancia admitida entre red vial y ferroviaria es 50%; si la diferencia es mayor, se considera que el tráfico no es derivable. La derivación máxima es 500 km o más; derivación nula: 200 km; derivación mínima: en caso de existir una distancia mayor a 200 km, la mínima derivación al ferrocarril será de 0,8 toneladas, la derivación máxima dependería del tipo de producto: Graneles: 80% Semiterminados: 70% Industrializados: 60% y por último derivación nula para productos particulares.

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Fuente: Elaboración propia

La “situación modal actual” a la que refiere el cuadro, es una representación de la información suministrada por los concesionarios ferroviarios para 2012, donde se transportaron 19.060.000 toneladas totales. La “nueva situación modal” corresponde a la distribución bajo un escenario de máxima captación por parte del ferrocarril, del universo de cargas potencialmente derivables a éste. No obstante, cabe aclarar que en cuanto a las preferencias entre estos dos modos, frecuentemente el dador de carga prefiere el camión por razones de un mejor manejo del flujo logístico. Entre ellas, pueden mencionarse razones tales como la imposibilidad del cargador para generar lotes de gran tamaño o para acumular mercancía hasta conseguir volumen; o la dificultad de utilizar toda la capacidad del vagón por características de la mercancía (por ejemplo, productos que no pueden apilarse) lo que genera espacio muerto que encarece la tarifa. También lo son las dimensiones inadecuadas de los vagones que no están modulados para pallets u otra unidad de carga moderna o bien no pueden adaptarse con flexibilidad a la requerida por el cliente. Asimismo, la inexistencia de estaciones ferroviarias intermedias con espacios de transferencia de carga próximos, lo que obliga a tránsitos carreteros en el punto de partida y en el de llegada;

ante la alternativa de dos transbordos y tres tramos (camión-ferrocarril-camión), muchas veces se prefiere el viaje directo del camión; en algunos casos trayectos demasiado largos de ferrocarril (por imposibilidad de usar vías que están “muertas”) o dificultades de empalmes (por ejemplo, la parrilla inutilizada de Retiro, en el centro de la ciudad de Buenos Aires, sobre la que está la Villa 3142, implican que el tren tenga demoras y sobrecostos. Por otra parte, la competencia de tarifas: cuando el ferrocarril presenta tarifas más bajas, en un tramo competitivo el camión las reduce más aún, en una suerte de competencia de estrangulación en la que generalmente gana este último por el casi nulo costo de infraestructura; y finalmente, la imposibilidad de prescindir del camión: el cargador rural puede eventualmente prescindir del ferrocarril, pero nunca del camión, al que utiliza para llevar la carga hasta el acopio y muchos otros servicios, incluido el transporte de excedentes estacionales43. Todo esto implica aspectos que el ferrocarril debe resolver para incrementar su participación relativa en el transporte de cargas. Por ello, se requiere de una fuerte política comercial por parte de los concesionarios y un rol acorde del Estado como articulador entre oferta y demanda, fomentando por ejemplo la consolidación de cargas entre productores con una baja escala individual.

Aunque vale como ejemplo, actualmente este problema se está corrigiendo, en concordancia con las actuales políticas para el Puerto de Buenos Aires. 43 Aportes del Ing. Rodolfo Fiadone para el PFETRA

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Transporte de Pasajeros Transporte suburbano en AMBA La red de transporte ferroviario metropolitano de superficie se integra con siete líneas, la gran mayoría con origen en la CABA y con la mayor parte de su tendido en el Gran Buenos Aires. Tiene un total de 817,48 kilómetros, de los cuales 220 km están electrificados (cerca del 36%), con más de 250 estaciones y 6 terminales: Retiro, de donde parten las líneas Mitre, Belgrano Norte y San Martín, desde tres estaciones contiguas; Constitución, de donde parte la línea Roca; Once, de donde parte la línea Sarmiento; Lacroze, de donde parte la línea Urquiza; y Buenos Aires y Puente Alsina, de donde parten los ramales de la línea Belgrano Sur. El Tren de la Costa completa la red. Cuenta con tecnología de tren ligero y ha sido desarrollado íntegramente en la zona norte del conurbano bonaerense, une los partidos de Vicente López, San Isidro, San Fernando y Tigre. En tanto, el tranvía conocido como Tren del Este, que se encuentra en la zona de Puerto Madero, actualmente no presta servicios. A fines de 2001 los ferrocarriles metropolitanos se encontraban en un proceso de deterioro difícil de revertir en el marco de la crisis en que se sumió el país. Tras el recambio de autoridades del gobierno nacional, se sancionó la Ley de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario (Ley 25.561, de enero de 2002) que dispuso el congelamiento de las tarifas de los servicios públicos y la renegociación de los contratos de concesión. En este marco, el congelamiento de tarifas de transporte de pasajeros (ferroviario y automotor) dio origen a un proceso de “compensación tarifa-

ria”, cuya primera fuente de financiamiento fue un fondo creado en 2001 a través de una tasa al gasoil, que tenía otros fines. Esto redujo las tarifas en términos reales, erosionando la capacidad de financiamiento de la propia red. A esa limitación se sumó un importante crecimiento de algunos costos, como el gasto en personal. A partir de 2007 se inició un proceso de incremento de tarifas, que sin embargo resultaron inferiores a la variación de los costos. Entre 2002 y 2010 se hicieron inversiones para el sector en pasos a distinto nivel, centros de trasbordo, y adquisición de material rodante, entre otras cuestiones. No obstante, no se trató de sumas significativas para una red de las dimensiones del AMBA. El salto importante en la inversión real directa en los trenes metropolitanos se dio en los últimos años. No solo se incorporó material rodante cero kilómetro, sino que además se llevaron adelante importantes trabajos en renovación de vías y aparatos, extensión de líneas, mejoras y modernización de estaciones, adecuación y puesta en valor de talleres, etc. Se complementa este punto en el apartado de financiamiento del sector. El ferrocarril cumple un papel fundamental en los horarios pico de transporte, pero particularmente comunicando la Ciudad Autónoma de Buenos Aires con la provincia de Buenos Aires. Si se considera el total de viajes en ferrocarril del área metropolitana, cerca del 54% son viajes entre Ciudad de Buenos Aires y el conurbano bonaerense44.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de CNRT. 2015 según estimación propia.

INTRUPUBA, Secretaría de Transporte, Ministerio de Planificación y Obras Públicas.

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PFETRA · Lineamientos Generales La tendencia en la cantidad de viajes del sistema de transporte en el AMBA no ha disminuido, aunque se observa una merma en la participación ferroviaria respecto a otros modos (principalmente el automóvil particular y los chárter). Esta merma está vinculada a la disminución en la cantidad de pasajeros pagos en las distintas líneas metropolitanas; casi todas experimentan este proceso con excepción de la línea San Martín, que se ha mantenido estable, y la Belgrano Sur, que viene aumentando desde el comienzo de la operación de UGOFE45. Diversos factores explican esta situación, siendo uno de los principales la evasión, aspecto en el que ya se está trabajando a través de mejoras en las estaciones y una más adecuada disposición del personal. En 2014 se logró revertir la tendencia bajista de los pasajeros pagos mediante la mejora en el servicio y el control en las estaciones. Ya en el primer trimestre se registra un 30% más de pasajeros que igual período de 2014, lo que indica que la tendencia efectivamente se ha modificado. Desde 2014 se han logrado grandes cambios en la calidad del servicio, con la consolidación de las mejoras en tendido y estaciones y la incorporación de material rodante. Pero aún quedan desafíos pendientes respecto al servicio y a la infraestructura disponible, donde además de la necesidad de continuar con la inversión en infraestructuras necesarias para mejorar la operación, hay otros asuntos a ser atendidos que hacen a la mejor experiencia del pasajero. Entre ellos: importantes carencias en materia de integración física con el sistema de transporte metropolitano del que es parte; deficiencias de infraestructura de terminales y centros de transbordo que faciliten la interconexión con el subterráneo y demás modos de

transporte; falta de espacios adecuados de estacionamiento (tanto para automóviles como para bicicletas) y de elementos apropiados para optimizar el desempeño del sistema, tales como la información y servicios al pasajero en estaciones y andenes. También se puede señalar que en las estaciones de mayor afluencia se generan importantes congestiones para la circulación en horarios pico. Por otro lado, los pasos a nivel con el transporte automotor implican por un lado importantes focos de accidentología y por otro un obstáculo para optimizar la velocidad comercial de las líneas ferroviarias y frecuencia de los servicios, lo que significa desaprovechar capacidad de transporte. Por ello, se necesitan obras de pasos a distinto nivel, situación particularmente necesaria en las líneas Mitre y Sarmiento. En los pasos a nivel existentes el transporte automotor ejerce una presión significativa, limitando el tiempo en que las barreras se mantienen bajas. La incorporación de nuevas unidades y las renovaciones de vías, que siguen en proceso, están permitiendo mejorar los indicadores de velocidad y alcanzar una mayor regularidad (por menor cantidad de interrupciones de servicio por problemas técnicos y desperfectos en el material rodante), lo que mejorará la seguridad, la performance y los niveles de contaminación sonora. Respecto a la regularidad del servicio, los estándares internacionales hablan de eficiencia lograda a partir de 95% de trenes corridos y puntuales. Se está trabajando para alcanzar progresivamente esa meta. En el caso de las líneas metropolitanas, a fines de 2014 aún no se estaba dentro de esos parámetros, aunque las mejoras sustanciales llevadas adelante en el marco de la recuperación ferroviaria deberían evidenciar una mejora para 2015.

Programados

Toda la red Mitre Sarmiento Urquiza Roca San Martin Belgrano Norte Belgrano Sur

Corridos

Cancelados

Corridos

Puntuales

Atrasados

10% 17% 16% 8% 6% 9% 10% 10%

90% 83% 84% 92% 94% 91% 90% 90%

78% 71% 69% 88% 80% 72% 81% 83%

22% 29% 31% 12% 20% 28% 19% 17%

Elaboración propia en base a datos 2014 de CNRT

Entidad que ya se encuentra disuelta.

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Transporte interurbano de pasajeros y transporte urbano del interior Los servicios interurbanos de pasajeros están en una etapa de recuperación, a partir de una expresa decisión de la administración nacional. Se

requiere que estos ferrocarriles cuenten con frecuencias, regularidad y confort, para constituirse en un transporte moderno y a su vez competitivo.

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Los servicios son brindados por Trenes Argentinos Operadora Ferroviaria y empresas provinciales sobre vías en su propia jurisdicción (14% de la red nacional). También se corren servicios en redes de concesionarios de carga. Los servicios operados por Trenes Argentinos Operadora Ferroviaria comprenden la conexión de Buenos Aires con Rufino, Mar del Plata, La Pampa, Rosario, Bahía Blanca, Tucumán y Córdoba, así como los servicios regionales en las provincias de Córdoba, Río Negro, Neuquén, Entre Ríos, Salta y Chaco. Asimismo, mantiene un acuerdo operativo

con la empresa Casimiro Zbikoski para la prestación del servicio entre Posadas (Misiones) y Encarnación, en Paraguay.b A esos servicios se suman a los de la empresa Ferrobaires (que conecta ciudades bonaerenses como Bahía Blanca, Bolívar, Tandil, Bragado, Carlos Casares, Pehuajó, Mechita, Junín, etc.), los del Tren Patagónico en Rio Negro, los del Tren de las Nubes en Salta, y los de “La Trochita”, que hoy cumple un rol netamente turístico por su atractivo como patrimonio histórico.

“Nuestros objetivos para el 2015 son completar la puesta en servicio de todas las formaciones que se están incorporando, implementar procesos de mejora continua para el mantenimiento de las infraestructuras, y diseñar nuevos diagramas de servicio, por la incorporación de nuevas formaciones”. Dr. Pablo López Ruf, Trenes Argentinos Operadora Ferroviaria. Cuarto Encuentro Federal (27 y 28 de Mayo 2015, Formosa).

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Financiamiento del sector A lo largo de la serie 2005-2014, el modo ferroviario demandó $81 mil millones a precios corrientes. Al igual que en el modo automotor, las compensaciones tarifarias explican la mayor parte de los gastos corrientes. Crece en forma pareja e ininterrumpida a lo largo de los 10 años con tasas superiores al 30% anual, con excepción de 2010, cuando tuvo una retracción en términos reales, y de 2012, como consecuencia de la transferencia del servicio de subterráneos a la órbita del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Respecto a los gastos de capital, se observan dos períodos muy marcados. Entre 2005-2012, la inversión estuvo estancada en niveles muy bajos, e incluso cayendo a precios constantes. Luego, tiene lugar un shock de inversiones, que se extiende en toda la red (tanto de cargas como de pasa-

jeros urbano e interurbano). En 2013, por ejemplo, se invirtió una suma equivalente a la de los 8 años anteriores. Asimismo, en 2014, esa inversión tuvo una variación interanual positiva del orden de 25%. Este shock de inversiones, debido a la política de recuperación y modernización ferroviaria, generó el aumento de los gastos de capital, llevándolos al mismo nivel e incluso superándolo de los gastos corrientes que habían sido los protagonistas a comienzos de la serie analizada. En términos materiales, entre otras cosas, esta inversión significó la incorporación de 1.250 coches de pasajeros, 220 de larga distancia y 20 locomotoras. En la comparación 2014 vs. 2005, los gastos corrientes se multiplicaron por 20, mientras que los de capital se multiplicaron por 22.

Modo ferroviario - Gasto público nacional a precios corrientes

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF y el UCOFIN

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Modo ferroviario - Gasto público nacional a precios constantes

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF y el UCOFIN

Entre 2005 y 2009, la inversión se financiaba mayoritariamente con fuente Tesoro Nacional, y marginalmente con “crédito externo”. El quinquenio siguiente se caracteriza por la heterogeneidad de fuentes. En particular, la inversión financiada a través del fondo fiduciario Sistema Ferroviario Inte-

grado (SIFER) comienza a cobrar relevancia a partir de 2010, cuando pasó a financiar los gastos de capital de ADIF. También cobró relevancia la fuente “crédito interno”, que llega a financiar la mitad de la inversión ferroviaria en 2013

Modo ferroviario - Fuentes de financiamiento de la inversión pública

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF y el UCOFIN

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Principales desafíos del sector ferroviario Dificultad para compensar la brecha de desinversión de los últimos treinta años previos a que comenzara la recuperación de los ferrocarriles, en la presente administración. Persisten elevadas compensaciones tarifarias en la operación del transporte de pasajeros. Insuficiente fiscalización a los concesionarios de cargas. Desactualización en normas técnicas y de seguridad. Carencia de un reglamento operativo único, y de procedimientos de certificación de talleres y personal ferroviario. De acuerdo con los costos de la inversión en infraestructura y sus tiempos de recupero, el Estado Nacional es, en general, el único con capacidad para atender las necesidades al respecto. La baja densidad poblacional general torna onerosos los costos de operación de los servicios interurbanos de pasajeros. Las distancias medias cortas, generan el mismo efecto del punto anterior para el ferrocarril de cargas. A esto se suman, en ciertos casos, efectos de estacionalidad de la producción y las cargas. Dificultades del ferrocarril de cargas para adaptarse a la logística moderna (flexibilidad, rapidez, seguridad).

Fluvial y Marítimo Sistema portuario e hidrovía Los puertos argentinos: de cargas, de pasajeros y deportivos, se encuentran extendidos a lo largo de más de cuatro mil (4.000) kilómetros de costa; y junto al señalamiento y dragado de las vías navegables forman parte de la infraestructura física al servicio de nuestro transporte fluvial y marítimo. Este conjunto caracteriza, concurrentemente con otros servicios, al “medio transporte por agua” uno de los medios de transporte más económicos y sustentables, de escasa significación en nuestra matriz

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interna de transporte, pero de participación relevante en el comercio exterior del país. Es también el medio de transporte más relegado si se lo compara con los progresos llevados a cabo en los últimos años en otros medios y modos. En la actualidad se encuentran operativos 91 puertos comerciales de cargas, 17 de ellos marítimos y 74 fluviales. La administración de los puertos es diversa: los hay públicos, privados y concesionados bajo distintos regímenes.

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Los puertos fluviales prestan servicios a actividades económicas de sectores muy variados, destacándose el sector agroexportador, tanto por su volumen como por su importancia estratégica para la economía nacional. Aquellos que están ubicados sobre la Hidrovía Paraguay-Paraná (HPP), que va de Puerto Cáceres, Brasil, a Nueva Palmira, Uruguay, atienden principalmente las actividades relacionadas con agrograneles y sus derivados. En los más de 700 km de costa de la Provincia de Santa Fe, se ubica la zona del complejo portuario Rosario-Santa Fe, que concentra gran parte de estas terminales portuarias y junto al complejo de puertos de San Lorenzo - San Martin, también situado sobre el Paraná, aguas más abajo, se concentra más del 60% de la exportación de granos y derivados a nivel nacional, especialmente desde San Lorenzo, centro de industrialización de oleaginosas de importancia a nivel mundial. El denominado Polo Oleoquímico de Rosario (POR) abarca un total de 19 terminales de procesamiento y exportación de oleaginosas y sus derivados, habiendo incorporado recientemente la producción de biodiesel. El POR se extiende desde Arroyo Seco, al sur (kilómetro 395,5 del río Paraná) hasta Timbúes, al norte (kilómetro 464). La expansión hacia el norte no se detiene. Si bien tiene un límite físico próximo, delimitado por la zona del río Paraná donde éste alcanza los 8,5 m o poco más de profundidad natural, habilitando la navegación de buques de ultramar.

El baricentro de la zona núcleo está a 165 km del Puerto de Rosario.

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Las principales ventajas competitivas del POR residen en: su cercanía a la denominada “zona núcleo” donde se concentra la producción sojera, con distancias medias de chacra a puerto del orden de los 250 km46; la alta concentración de las principales empresas procesadoras y exportadoras, que genera grandes economías de escala; y la ubicación de los puertos en el Paraná inferior, que desde mediados de los ’90 fue paulatinamente mejorando sus condiciones de navegación, en particular la profundidad de los canales, llegando a los 10,36 m actuales (34 pies), que permiten la navegación de grandes buques de ultramar, si bien para los más grandes, con carga parcial. También existen en esta área importantes terminales dedicadas a la actividad petrolera y de destilación de combustibles y sobre el río Paraná, en el Puerto de Escobar, buques gaseros son conectados al sistema energético nacional. Por otra parte, la terminal especializada en automotores de Zárate constituye un moderno puerto concentrador de esta actividad. La HPP brinda servicio a las cargas pasantes de las hermanas repúblicas de Paraguay, Bolivia y Brasil con tráficos crecientes de bajada, fundamentalmente en graneles: cereales, minerales y líquidos y con tasas crecientes y up river de cargas generales, contenerizadas y líquidas, pero en menor proporción. Coyunturalmente el tráfico de bajada sufre un estancamiento, pero a mediano y largo plazo se espera su reactivación.

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En materia de cargas contenerizadas, el Puerto Nuevo de Buenos Aires sigue siendo el más importante del país. En conjunto con la terminal de Exolgan en Dock Sud, concentran cerca del 70% del total de los movimientos nacionales de este tipo.

En cuanto a los puertos del Río de la Plata y en relación al transporte de pasajeros, la terminal de cruceros del Puerto Nuevo de Buenos Aires presenta estadísticas muy alentadoras. Anualmente llegan a la Argentina cientos de buques turísticos (las cantidades varían de una temporada a otra), que tocan los puertos de Buenos Aires, Madryn y Ushuaia. Pero lo más relevante son los servicios regulares, que en el caso del cruce del Río de la Plata es imprescindible. Hay un puente fluvial que va del puerto de Buenos Aires a la República Oriental del Uruguay, con destino a los puertos de Colonia y Montevideo. Por esta modalidad, durante el año 2014 circularon desde Buenos Aires hacia Colonia y Montevideo más de 1.100.000 pasajeros y 67.000 vehículos, según registros de la Administración General de Puertos. También hay servicios regulares entre la terminal fluvial de Tigre, en la Prov. de Buenos Aires, y el puerto oriental de Carmelo. Asimismo, el transporte fluvial también es imprescindible en las islas del Tigre, San Fernando y Escobar (todas localidades bonaerenses), así como en Rosario (Santa Fe). En algunos casos, como en

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el Delta, es el único medio de transporte. Los puertos sobre las costas marítimas del país cuentan con ventajas competitivas, por las profundidades naturales que permiten el acceso de buques de mayor porte que aquellos que navegan, con limitaciones de calado, en los accesos y canales de los Ríos de La Plata, Uruguay y de la HPP. De esta manera, se ven favorecidos los puertos de Bahía Blanca y Quequén en la Provincia de Buenos Aires, donde una porción importante de los buques que navegan con cargas de exportación desde la HPP completan carga en estos puertos marítimos, operatoria conocida como top-off. Relacionado a esta problemática hay anteproyectos para el desarrollo de un nuevo puerto de aguas profundas en las costas marítimas bonaerenses, en las cercanías de la bahía Samborombón. También existen anteproyectos de nuevos canales navegables de acceso al Río de la Plata y de Puertos Privados en Bahía Blanca; y de mejoras y modernización portuaria en otros puertos provinciales. Debemos mencionar, a nivel Mercosur, el anteproyecto de nuevo puerto de aguas Profundas en la

PFETRA · Lineamientos Generales República Oriental del Uruguay, de uso compartido. Los puertos patagónicos están dedicados a brindar servicios a las actividades mineras, pesqueras y petroleras, donde estas últimas tienen un flujo considerable hacia el puerto de Bahía Blanca, que cuenta con importantes terminales para esta actividad y hacia las ya mencionadas terminales ubicadas en Dock Sud y San Lorenzo. Un puerto de muy alta relevancia, considerando la importancia para nuestra soberanía, es el de

la ciudad de Ushuaia, en la Isla Grande de Tierra del Fuego, donde opera una terminal de contenedores, de cruceros, y multipropósito, que actualmente cuenta con un proyecto de ampliación y modernización bajo estudio. Recientemente se anunció un proyecto para la integración física de la Isla Grande de Tierra del Fuego con el continente, el que implicaría la modernización o creación de dos nuevos puertos, uno de ellos en el continente.

“Remarco la necesidad de priorizar y modernizar los puertos públicos de manera urgente, ya que los puertos privados lo hacen de manera automática, porque el mercado se los permite”. Juan Chimento, Director Nacional de Puertos, Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables. Quinto Encuentro Federal (1 y 2 de Julio de 2015, Buenos Aires).

Algunos aspectos a destacar Competitividad argentina en el sector de transporte fluvial La importancia fundamental, con respecto a los intereses soberanos sobre la HPP, radica en que ésta es una de las principales vías para el transporte de productos de exportación de la región y la más importante para Paraguay y Bolivia, mientras que grandes volúmenes de minerales, en particular de hierro, utilizan esta vía desde Brasil. Estos países, junto a Uruguay y Argentina conforman el Comité Intergubernamental Coordinador (CIC) de los Países de la Cuenca del Plata y el Comité Intergubernamental de la HPP (CIH), cuya presidencia asumiera recientemente el Estado Plurinacional de Bolivia luego de largos años en los que fuera presidido por nuestro país. Según diversas fuentes del sector empresario, sindical, cámaras y otros coinciden en que capitales argentinos han emigrado a lo largo de los últimos 20 años hacia Paraguay, país que concentra hoy una de las flotas más importantes de la HPP, con un registro de más de 150 remolcadores de empuje y más de 4000 barcazas. Las razones por las que se incrementó el elenco de buques paraguayo en detrimento del argentino son de diversos orígenes, pero las más evidentes están relacionadas con las asimetrías de los regímenes impositivos, convenios colectivos de trabajo, reglamentaciones sobre seguridad de la navegación y de la gente de mar, certificaciones

de buques y tratamiento del capital. Estas asimetrías alentaron a los armadores argentinos a radicar sus flotas en el Paraguay y consecuentemente disminuyó la demanda de la industria naval argentina y talleres de reparaciones navales, con el fenómeno reciente de su instalación en Paraguay y crecimiento de esta industria en ese país. Sin embargo, el mercado argentino sigue siendo atractivo para los inversores con respecto a la marina mercante fluvial e industria naval y de las reparaciones navales, debido a la excelente dotación de recursos humanos, tanto por su nivel de capacitación como por su disponibilidad, situación marcadamente superior al resto de los países de la región. Esto se convierte en una pieza fundamental para poder proyectar un cambio en la situación, donde el beneficio recae en la potencialidad de un mercado de cargas fluviales regionales basado en el transporte por “trenes conformados por remolcadores de empuje y barcazas fluviales”, que son unidades de baja complejidad de producción y relativamente bajo costo y susceptibles de ser fabricadas en el país. En la Provincia de Santa Fe se ha instalado un moderno astillero con una capacidad de construcción de una barcaza por semana. Existe consenso generalizado en la necesidad de una adecuación de la legislación vigente que regula el sector a las políticas nacionales, por

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PFETRA · Lineamientos Generales ejemplo, en materia de Puertos y Vías navegables. Actualmente tienen estado parlamentario en el Congreso Nacional proyectos de leyes sobre promoción de la Marina Mercante y de la Industria Naval, cuya sanción y efectiva puesta en vigencia posibilitaría revertir la situación de crisis de estos sectores. Pero independientemente de las dificultades políticas que se deben sortear, tales como

el logro de los consensos de los intereses en juego, el costo fiscal de las exenciones impositivas en favor del sector o de situaciones de carácter gremial, existen otras de carácter económico que resultan verdaderas barreras para los inversores, como la provisión de chapa naval e insumos básicos de la industria que no se fabrican en el país.

Terminales de cargas contenerizadas También es tema de debate la posibilidad que tiene la Argentina de continuar manteniéndose como la última escala de las rutas marítimas atlánticas de cargas contenerizadas. En el marco de una situación regional donde los puertos de la República Federativa del Brasil ya se manejan a escalas de competencia mundial; y la República Oriental del Uruguay, como ya se comentó, estudia la construcción de un puerto de características similares, se presenta la necesidad de definir una política nacional al respecto. El Puerto Nuevo de Buenos Aires, cuyo último plan maestro y concesión de terminales se produjo a comienzos de la década del 1990, es el único puerto administrado por la Administración General de Puertos, y es considerado el más importante del país a pesar de tener una seria restricción para ampliar su profundidad en el canal de acceso y a pie de muelle debido a características naturales de la zona que no permiten dragados de profundidades competitivas. En los últimos años ha recibido buques cuyas dimensiones ya están al límite de lo que se puede permitir operar en sus instalaciones. Existen proyectos de obra que permitirían ampliar esta capacidad, pero claramente las restricciones naturales de la zona donde el puerto está emplazado no deja lugar a dudas de que en el marco de una industria mundial, que incrementa las dimensiones de sus buques a un

ritmo muy alto, el Puerto Nuevo de Buenos Aires irá perdiendo relevancia para los armadores trasatlánticos y regionales de tal manera que se prevé, que en las próximas décadas, tendrá un rol diferente al que cumple hoy, signado por los conflictos de sus accesos terrestres y los de la ciudad-puerto, y las pujas por su administración y concesiones de terminales. La reciente inauguración de las modernas instalaciones de TecPlata, en el puerto la Plata, que aún no han logrado trabajar a su capacidad de diseño, agrega complejidad al tema. La modernización de Dock Sud y la de nuevas instalaciones sobre el río Paraná presentan una mayor oferta de instalaciones ad-hoc ante una demanda coyunturalmente retraída. Es por este motivo que se vuelve de interés estratégico nacional estudiar las proyecciones de cargas y la configuración del conjunto de terminales de contenedores en nuestro país y en la región, el que está signado por el aumento en las dimensiones de los buques y consecuente demanda de mayor profundidad de la vía navegable. Por tanto, se considera necesario la aplicación, con base en el modelo nacional de cargas que la DNPYCT se encuentra desarrollando, de cálculos de distribución y asignación de cargas contenerizadas a terminales especializadas presentes y futuras.

Problemáticas del sector La estructura orgánica del Sector está, como se dijo, fragmentada y desjerarquizada, y carece de una conducción que agrupe coherente y jurisdiccionalmente los distintos subsectores, y así arbitrar los intereses en juego. Este problema impide la aplicación de la legislación vigente, que por otra parte necesita actualización y la aplicación de: políticas de promoción de la actividad naviera e industria naval, y medidas de mejoras y eficiencia de puertos, vías navegables y accesos. El retroceso experimentado en las últimas décadas por nuestra marina mercante (de ultra-

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mar, fluvial y de cabotaje), y consecuentemente de la industria naval nacional y talleres de reparaciones navales, limitó la participación del sector privado en negocios regionales e internacionales y la retracción o retiro del sector público de su papel de promotor y regulador de esta actividad. No está evaluada la magnitud del problema y su cuantificación en cuanto a la pérdida de divisas y destrucción de empresas y puestos de trabajo, además de la pérdida de ventajas competitivas y cesión de soberanía. Por otra parte, el incremento de la producción

PFETRA · Lineamientos Generales agropecuaria y de la exportación de granos, subproductos y derivados, registrada en los últimos años y proyectada en los planes de gobierno, unido a la disminución de la inversión en puertos, vías navegables y accesos marítimos, fluviales y terrestres, generaron y generarán problemas de logística y transporte, que producen demoras e ineficiencias. En caso de no solucionarse en el corto y mediano plazo producirán estrangulamientos en la cadena del proceso agroexportador y encarecimientos de costos y fletes. Por otra parte en nuestros puertos fluviales – críticos por el tipo y el volumen de la carga que movilizan–, sobre todo los que están localizados sobre la HPP, pueden operar los buques tipo Panamax, pero no los de dimensiones mayores. Los Panamax fueron diseñados en función de las dimensiones de las exclusas del Canal de Panamá, su eslora es muy grande respecto de su manga y su navegación sin carga debe hacerse con mucho lastre, lo que repercute sobre su consumo energético. Cuando se inaugure el nuevo Canal de Panamá entrarán en desuso y se generalizará el uso de buques de mayores dimensiones. Ante esto, nuestros puertos fluviales no contarían con las dimensiones necesarias para operar en ellos con buques de ultramar. Asimismo el gigantismo de los buques a nivel mundial, que ya arriban a nuestros puertos de contenedores, crea problemas con las limitaciones de nuestros puertos, canales y vías navegables, diseñados para buques de otra generación con magnitudes de calado, manga y eslora sensiblemente menores. Se presenta así el problema de adecuar nuestros canales y vías navegables o de rediseño del sistema vigente. En el caso portuario se observa la falta de una visión sistémica con foco en la especialización que garantice la competitividad y eficiencia de cada uno, y del sistema en su conjunto. Al respecto, no hay control en la creación de los nuevos puertos.

Mientras tanto, el crecimiento de la Ciudad de Buenos Aires genera límites a la actividad, modernización y desarrollo del Puerto Nuevo de Buenos Aires. La congestión y contaminación que el puerto ha generado llevan el problema del “conflicto ciudad-puerto” a límites insostenibles. A esto hay que agregar el vencimiento del plazo de concesión de las terminales. Otro problema urgente es la resolución de la dependencia jurisdiccional del puerto. También debe definirse la situación de complementariedad o sustitución de otras terminales de contenedores (Dock Sud, La Plata y las de Montevideo). El Polo Oleoquímico de Rosario tampoco está exento de problemas, más allá de las restricciones a la navegación que impone la vía fluvial. Entre ellos, su actividad se ve complicada por accesos terrestres inadecuados, tanto viales como ferroviarios, y por crecientes conflictos urbanos (congestión del tránsito, limitaciones horarias de funcionamiento de las plantas y de circulación vehicular, contaminación ambiental, etc.); asimismo, el continuo avance de procesos desordenados de urbanización limita el adecuado funcionamiento de las plantas de procesamiento y los puertos. Finalmente, cabe destacar que la República Argentina siempre mantuvo una posición de liderazgo en la Cuenca del Plata y en la integración regional. El problema es que esta posición se ha ido deteriorando en los últimos tiempos e incrementando los conflictos con los países hermanos. Es así como la flota mercante paraguaya pasó a ser la más importante de la región desplazando a la flota fluvial argentina y el Estado Plurinacional de Bolivia tomó la presidencia de comités intergubernamentales que tradicionalmente presidió nuestro país. Uruguay captó cargas argentinas y se generó un conflicto aún no resuelto, y la República Federativa de Brasil aprovecha el tratado de la “Hidrovía Paraguay-Paraná, Puerto Cáceres - Puerto Nueva Palmira”.

Financiamiento del sector Aquí se está en presencia de un sector que requiere ser fortalecido, tanto en términos de asignación presupuestaria, como de recursos humanos técnicos capaces de ejecutarla. Cabe aclarar que dentro de los totales monetarios no se incluyen aquellos distribuidos directamente a las provincias. La mayor parte de los gastos de capital corresponden a inversiones en puertos que realiza la

Administración Central. No se incluye la inversión que realiza AGP que tiene recursos propios. La mayor parte de los gastos corrientes corresponde al personal que realiza tareas de dragado de las vías navegables. Entre los años 2005 y 2008 se inició el Programa de Modernización portuaria financiado por el BID.

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Modo fluvial y marítimo - Gasto público nacional a precios corrientes

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF y el UCOFIN

MODO FLUVIAL Y MARITIMO - GASTO PÚBLICO NACIONAL A PRECIOS CONSTANTES

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF y el UCOFIN

Entre 2005 y 2009 la inversión se financiaba mayoritariamente por crédito externo, y marginalmente con el Tesoro Nacional. Para los años siguientes, el crédito externo comienza a descender y el Tesoro Nacional cobra fundamental relevancia en el financiamiento de la infraestructura.

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MODO FLUVIAL Y MARITIMO – FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF y el UCOFIN

Principales desafíos del sector fluvial y marítimo El avance de las empresas navieras internacionales hacia buques de mayor porte genera limitaciones en nuestros puertos, canales y vías navegables. La HPP no cuenta con un protagonismo acorde con su potencial económico. El régimen impositivo nacional no alienta la industria naval ni la marina mercante. Problemas de intermodalidad en los accesos a puertos. El desarrollo urbano de la ciudad genera límites al crecimiento del Puerto de Buenos Aires, mientras éste genera impactos de congestión y contaminación sobre la ciudad. Por otra parte, la capacidad actual del puerto se ve restringida para recibir buques de mayor porte. En contraposición, sus terminales están ubicadas en el área de mayor consumo del país de cargas contenerizadas, lo que hace que siga siendo eficiente en términos de costos. Los puertos del Polo Oleoquímico de Rosario, además de las restricciones a la navegación que impone la vía fluvial, ven dificultada su actividad por no contar con accesos terrestres adecuados y por los crecientes conflictos urbanos. Debilidad en el Estado para generar acciones sobre el sector por falta de personal técnico, de información y procesamiento, y de coordinación entre los organismos y entre éstos, el sector privado y los sindicatos. Problemáticas en los tiempos de operación como consecuencia de la operatoria aduanera.

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Aéreo Infraestructura y otros elementos del sistema de transporte aerocomercial argentino El sistema transporte aéreo está altamente organizado y regulado. En comparación con otros modos, un amplio espectro de organismos oficiales interviene en él de forma directa, en gran parte a causa de su elevada complejidad técnica y el alto grado de seguridad operacional que requiere. Se trata de la Subsecretaría de Transporte Aerocomercial, la ANAC, el ORSNA, la JIAAC, la FAA y la Policía de Seguridad Aeroportuaria. El transporte aerocomercial está compuesto por tres elementos que actúan en forma directa: infraestructura (incluyendo el espacio aéreo), regulación y líneas aéreas. Para un correcto desarrollo de la actividad, los tres deben funcionar de manera armónica. Todo ello dentro del marco organizativo antedicho, donde el Estado juega un rol fundamental como regulador y organizador de los agentes privados y públicos que intervienen, como proveedor de infraestructura, y como explotador de servicios a través de sus empresas Aerolíneas Argentinas-Austral Líneas Aéreas, Líneas Aéreas del Estado, Intercargo S.A., entre otras. Las instalaciones aeroportuarias que abastecen al transporte aerocomercial integran en su mayoría el Sistema Nacional Aeroportuario (SNA), que se encuentra regulado por el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA). El SNA está compuesto por 55 aeropuertos distribuidos a lo largo y ancho del territorio argentino. La mayor parte de éstos se encuentra concesionada, es decir que su administración es llevada a cabo por empresas privadas. Son ejemplos de ello los 33 aeropuertos concesionados a Aeropuertos Argentina 2000 S.A., los 3 que administra London Supply S.A. y las concesiones individuales de Bahía Blanca y Neuquén. Otros son administrados por gobiernos provinciales, como es el caso de Corrientes, o municipales como lo es el de Villa Gesell. También los hay administrados por entes conformados por el sector público y privado, tal el caso de Rosario y el Ente Tripartito AIR. Existe una gran cantidad de aeródromos que actualmente no están incorporados al SNA, pero poseen características potenciales que permitirían una futura incorporación. La incorporación de un nuevo aeródromo al SNA requiere que se adapte a la normativa nacional e internacional. Para ello debe contar con diversas características técnicas,

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que en muchos casos requieren importantes inversiones que deben evaluarse adecuadamente. La Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC) es la autoridad en materia aeronáutica en nuestro país, ya que regula, fiscaliza y certifica las actividades aéreas comerciales, deportivas y de aviación general habilitando campos de vuelo, empresas aéreas, personal técnico y profesional. En este sentido vigila el cumplimiento de la normativa nacional en la materia, como así también la contemplada en los tratados internacionales a los que el país haya adherido en el marco de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI). Los avances en materia de modernización del control del espacio aéreo fueron muchos. Entre ellos se destaca el plan nacional de radarización SSR, prácticamente completado ya que hoy el 85% del territorio está cubierto. Actualmente se analiza la complementación del sistema de radarización fijo con un sistema móvil, de forma tal de dar pronta continuidad a la operación en caso de falla de alguno de los equipos instalados. Adicionalmente al plan de radarización secundaria está en marcha un proyecto para la inclusión de radares de vigilancia capaces de reconocer aeronaves que no operen con transponder, cumpliendo con el rol de defensa del espacio aéreo. En relación a las rutas aéreas nacionales, se está llevando a cabo un plan de modernización que permitiría en el corto plazo operar bajo la llamada “navegación por performance”, lo cual traería aparejado una importante reducción en los costos de operación de las aeronaves que las transitan. Para la formación de profesionales de control del tránsito aéreo, de técnicos en seguridad operacional, señaleros, entre otros, la ANAC cuenta con el Centro de Instrucción, Perfeccionamiento y Experimentación (CIPE), el cual es un referente en materia de capacitación para toda América Latina. Por otra parte, recientemente se aprobó la ley que creó la Empresa Argentina de Navegación Aérea (EANA), la cual es una Sociedad del Estado que tendrá la función de garantizar la seguridad, regularidad y eficiencia de la navegación aérea, respetando los parámetros de seguridad operacional establecidos o a establecerse, dando al control de tráfico aéreo el carácter de “servicio público”. Quedando fuera del alcance de este accionar el

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control de tránsito aéreo de los aeropuertos donde además funciona una base aérea militar47. La reconfiguración del espacio aéreo es otro proyecto en marcha. En conjunto, varios organismos y empresas buscan aprovechar las nuevas tecnologías existentes (Navegación PBN, despegues y

aterrizajes normalizados), para lo cual la ANAC está en proceso de certificación de procedimientos de ese tipo. Esto permitiría en un corto plazo disminuir tiempos de viaje, reduciendo costos operativos de los operadores, y mejorar la seguridad.

Transporte de Pasajeros Las empresas de transporte aerocomercial más representativas en el país son: Aerolíneas Argentinas (ARSA) y Austral; LAN Argentina, SOL y Andes a las que cabe agregar la Dirección General de Líneas Aéreas del Estado (LADE). La flota activa48, compuesta por 90 aeronaves de fuselaje angosto y 11 aeronaves de fuselaje ancho, tiene una antigüedad promedio de 10,6 años. Entre 2005 y 2014 el tráfico doméstico creció de un poco más de 5.681.000 a 9.045.000 de pasajeros, lo cual implica un crecimiento del 59%. Estos datos se verifican en el marco de la re-estatización de Aerolíneas Argentinas-Austral a partir de 2008. En 2014 el tráfico de cabotaje representó el 44% del total de pasajeros transportados en el país. A mayo de 2015 la cantidad de frecuencias domésticas ofrecidas por Aerolíneas Argentinas y

Austral explica 63% de los servicios totales ofrecidos. LAN Argentina, por su parte, da cuenta de 17% y LADE un 11%. Por último, Andes y Sol ofrecen el 9% restante de las frecuencias de vuelos. Una de las principales características del transporte aéreo a escala nacional es la existencia de una densa red de servicios que garantizan una mayor y diversa conectividad a todas las provincias del país. Las ciudades con servicios aéreos se vinculan con Buenos Aires, pero ARSA también está desarrollando distintos corredores como el “Federal Norte” realizando la ruta Mendoza-Salta-Iguazú; y el “Petrolero” uniendo Córdoba-Mendoza-Neuquén-Comodoro Rivadavia-Río Gallegos. Es decir que se ofrecen vuelos entre distintas ciudades sin necesidad de realizar conexiones en Buenos Aires.

Como antecedentes, cabe destacar que las tareas vinculadas al control de tráfico y operación de radio-ayudas dependían originalmente del Comando de Regiones Aéreas de la Fuerza Aérea Argentina. Luego, en el marco del pasaje hacia la órbita civil, se traspasaron a la ANAC, pero por diversas razones técnicas y operativas se decidió generar la Dirección General de Control de Tránsito Aéreo (DGCTA) dependiente de la Fuerza Aérea Argentina. 48 Fuente: ANAC – Listado de aeronaves con aprobación técnica y operativa, al 23 de septiembre de 2015. Antigüedad en base a datos de Universidad Nacional de La Plata.

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PFETRA · Lineamientos Generales A partir de la re-estatización de ARSA y Austral en 2008 se inició una fuerte inversión en aviones y ampliación de la red de oferta de destinos. Desde el inicio de la gestión estatal la compañía ha renovado totalmente su flota, reduciendo la antigüedad promedio a 7,6 años. Al 31 de diciembre de 2014 la flota activa del grupo Aerolíneas constaba de 69 aeronaves. La participación de Aerolíneas Argentinas en el mercado doméstico se encuentra regulada por la

Ley N° 19.030, que le adjudica un porcentaje mínimo del total de servicios que se prestan (50%). Si bien la empresa ha arrojado resultados contables negativos en los últimos años, existe una marcada tendencia en la reducción de los mismos, junto con una mejora cuantitativa y cualitativa en el servicio prestado. El mayor porcentaje de los resultados negativos se produce en las rutas internacionales y algunos destinos de baja densidad de pasajeros en el interior del país.

En los mapas a continuación se presenta la cobertura territorial de ARSA:

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Otro aspecto a considerar es que gran parte de los costos de operación se dan en las rutas internacionales en las que la aerolínea opera con aeronaves de 4 motores. A fin de reducir dichos costos y mejorar la eficiencia operativa introdujo aviones de 2 motores (que además son más modernos) en la operatoria de algunas rutas internacionales, para lo cual se realizó un trabajo conjunto con la ANAC. Esta última se encarga de certificar los vuelos “ETOPS49”, es decir bajo normas de rendimiento operativo de bimotores en vuelos largos. La empresa apunta a un afianzamiento del mercado de cabotaje, mediante la generación de nuevos mercados en el interior, para luego ir hacia el mercado de competencia internacional. Cabe aclarar que una ruta internacional operada por una aerolínea de bandera genera cerca de 10 veces más de puestos de trabajo altamente calificados dentro del territorio que la misma ruta operada por una empresa extranjera. De acuerdo a la política general establecida por ARSA y Austral como líderes en el sistema aéreo nacional, es esperable que el tráfico aéreo siga creciendo, tanto por el establecimiento de nuevas rutas y de nuevos “Corredores Federales” como por la política de venta de servicios y de niveles tarifarios relativamente accesibles a porciones mayores de la población. Además, Argentina es un país con muchos destinos turísticos localizados en los extremos de su territorio y/o muy distantes de las principales aglomeraciones urbanas tales como Bariloche, Quebrada de Humahuaca, Cataratas del Iguazú, Ushuaia, El Calafate y Península de Valdés, por nombrar a los más característicos. Y es receptor de turismo internacional y principalmente local, demandante de estos lugares. Ello es la base de un sistema aéreo que, manteniéndose las condiciones actuales, seguirá creciendo. La distribución de los servicios regulares muestra una marcada tendencia a la concentración de servicios (común en el transporte aerocomercial) desde y hacia el AMBA, con una alta densidad en la región central del país. Siendo los corredores restantes casi exclusivamente los que pertenecen a los “Corredores federales”. Esto en parte se debe a la baja densidad de pasajeros que utilizan este transporte en muchos nodos del inte-

rior. Como consecuencia, estos pasajeros deben pasar por los aeropuertos del AMBA, aumentando aún más la congestión de su espacio aéreo. Esta concentración espacial de los servicios aéreos en aeropuertos metropolitanos no es mala de por sí, ya que redunda en una mayor eficiencia operativa que permite bajar los costos operativos a las líneas aéreas, lo que a su vez puede traducirse en una oferta de tarifas más atractivas para los pasajeros. No obstante, se está trabajando en la búsqueda de un equilibrio, a fin de que los principales mercados del Interior del país tengan servicios más directos entre sí. Para ello resulta conveniente realizar un profundo análisis sobre los orígenes y destinos, como así también de los índices o factores de desvío de las principales rutas50. Además, a nivel estratégico se contempla el llamado efecto de Mohring entre algunos destinos del interior del país, para de esta forma capturar un porcentaje de pasajeros que potencialmente se incorporarían al modo aéreo a causa de la mayor oferta de servicios. Por otra parte existe una marcada competencia con el transporte automotor de larga distancia, debido, principalmente, a la similitud de tarifas en muchos corredores. Sería aconsejable una adecuada planificación que adecúe estos servicios como complementarios, aprovechando y generando sinergias entre modos. La coexistencia es altamente beneficiosa desde el punto de vista de la conectividad, y la complementariedad como feeders entre ambos puede aportar la rentabilidad necesaria para generar servicios entre nodos del interior del país, suficientemente rentables para explotadores públicos y privados. El transporte aerocomercial es responsable del mayor flujo de turistas no residentes hacia el territorio nacional, que en su mayoría ingresan por los aeropuertos de Ezeiza y Aeroparque52. Para lograr un correcto flujo de los pasajeros que ingresan al país y se dirigen hacia destinos turísticos del interior se necesita seguir acentuando la comunicación entre esos aeropuertos, y estudiar la posibilidad de contar con conexiones fluidas, tanto en Ezeiza como en Aeroparque, para evitar que los pasajeros deban realizar conexiones entre estos dos aeropuertos por vía terrestre.

”Extended-range Twin-engine Operation Performance Standards”, normas de rendimiento operativo de bimotores en vuelos largos. Para analizar en cada caso si es conveniente conectar más nodos entre sí, disminuyendo la frecuencia de las interconexiones, o bien propiciar una concentración geográfica con alta frecuencia de interconexión. 51 El efecto de Mohring es aquel donde a causa de un aumento en la oferta de frecuencias, se produce un aumento en la captación de demanda, debido a la disminución de los tiempos entre servicios. 52 Ezeiza 72%; Aeroparque 20%; resto del SNA 8%. Año de referencia 2014, en base a los datos de ORSNA 50

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Fuente: Elaboración propia en base a datos del ORSNA

Se observa una tendencia de crecimiento desde el año 2002 en adelante, alcanzando un transporte de más de 11 millones de pasajeros internacionales para el año 2014. El 30% de este mercado fue operado en dicho año por empresas de bandera argentina, siendo ARSA la más importante en volumen de pasajeros internacionales transportados, seguida por Austral y LAN Argentina.

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PFETRA · Lineamientos Generales Al respecto existe la necesidad de establecer especificidades operativas y comerciales de los aeropuertos metropolitanos con el fin de generar planes de desarrollo para los aeropuertos del área dedicados al transporte aerocomercial público y masivo de pasajeros. Se trata de brindar respuestas al crecimiento del tráfico proyectado y solucionar las principales ineficiencias existentes respecto a la forma en que se complementan los servicios en Aeroparque y Ezeiza, siempre en vistas de la concordancia con la realización de un Plan Aeroportuario Nacional.

Transporte de Cargas En 2014 se han transportado poco más de 15.000 toneladas de cargas aéreas en vuelos de cabotaje, 73% de las cuales fue operado por 6 aeródromos, encabezados por el Aeroparque Jorge Newbery con el 22%, seguido por Ushuaia con el 13% y Mendoza con el 11%. Este volumen, aunque reducido en tonelaje en comparación con otros modos, representa un importante valor monetario (entre 15 y 20% del total). En contraposición a las cargas domésticas, el volumen de las internacionales es más elevado (alrededor de 202.000 toneladas) y mucho más

concentrado, donde el nodo Ezeiza abarca cerca de 96% del movimiento para 2014. Para revertir la concentración en el AMBA y la debilidad de las exportaciones por modo aéreo, se necesita continuar formulando y evaluando planes y posibles obras aeroportuarias que fomenten el transporte de productos regionales53. Para ello se necesitan instalaciones aeroportuarias que permitan manejar estos productos, con el fin de facilitar que las zonas con mayor potencial de exportación lleguen a nuevos mercados.

Productos como la frambuesa o los arándanos.

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Algunos aspectos a destacar La política actual para el transporte aéreo procura alcanzar un sistema comercial eficiente y apto para la integración física del territorio y el incremento del tráfico regional y la comunicación internacional. El modo aéreo es esencial para un país extenso como la Argentina, contribuyendo a la integración nacional mediante una comunicación ágil para las largas distancias, además de su relevancia para una mayor conexión física con el resto del mundo. Su aporte a la economía es significativo, teniendo en cuenta que contribuye directamente al PBI y al ingreso nacional generando empleos, dinámicas comerciales con otras industrias y servicios, e ingresos fiscales a través de impuestos, además de la generación de utilidades e ingreso de divisas. Se han realizado avances significativos en materia de tecnología y prácticas operacionales, con la modernización del espacio aéreo, la incorporación de nuevas aeronaves, el pasaje al ámbito civil de la actividad de control de tráfico, la creación de instituciones especializadas, la diversificación de la red hacia una visión federal del transporte aerocomercial, así como también en materia de regulación y ampliación de la infraestructura aeroportuaria. Actualmente se cuenta con personal calificado disponible para cubrir un aumento de tráfico aéreo, así como también existe el soporte técnico de talleres especializados que pueden permitir el mantenimiento de aeronaves dentro del territorio nacional, de forma tal que el transporte aéreo actúe como impulsor de industrias especializadas. Por otra parte, todavía persisten demandas insatisfechas y ello puede significar un escenario propicio para el desarrollo de aerolíneas y mercados regionales en determinadas zonas. El transporte aéreo se seguirá consolidando en la medida en que la red se amplíe, con los “Corredores Federales” o incluso con empresas

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feeders que alimenten los vuelos de Aerolíneas y Austral. En ese sentido, se está apuntando a incentivar acuerdos de éstas con empresas aéreas más pequeñas. Ello amplía la conectividad y le da más capilaridad al sector. LADE, como aerolínea de fomento que opera rutas de baja densidad, si se prevé la configuración de su flota, puede ser un instrumento para densificar destinos con un tránsito medio de pasajeros, de forma tal que actúe como punta de lanza para generar un mercado de aerolíneas regionales y nacionales. En algunos pocos corredores existe un claro conflicto con los prestadores de servicios de larga distancia en modo automotor, que se ven afectados por la mejora en la competitividad del modo aéreo, que aparenta ser uno de los mayores desafíos de planificación estratégica. Sería necesario un cambio en el enfoque de la distribución de servicios de transporte para promover un crecimiento sostenido en ambos sectores. Si bien en la Argentina la proporción comparativa de viajes entre el modo automotor y aéreo es elevada (6 a 1), es posible la coexistencia de ambos, de forma tal que cada uno actúe como incentivo en la generación de pasajeros hacia el otro. Un aspecto que puede resultar beneficioso es el trabajo en conjunto de este sector, con la CNRT y Subsecretaría de Transporte Automotor en la planificación de los servicios de buses, con el fin de servir de alimentador para el transporte aerocomercial, pudiendo resultar en la apertura de nuevos mercados y desarrollo regional de la actividad a causa de la disminución de los tiempos de transporte. Para ello, el fortalecimiento de la comunicación institucional entre todas las áreas que participan en la planificación resulta ser la forma más propicia para la concreción de medidas que unifiquen criterios operacionales y fomenten la intermodalidad.

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Financiamiento del sector El esfuerzo fiscal para el sostenimiento activo del modo ascendió a $32,2 mil millones de pesos entre 2005 y 2014, de los cuales casi 90% se corresponden con gastos corrientes. En este caso, el año bisagra fue 2008, cuando el Estado Nacional recupera la empresa de bandera Aerolíneas Argentinas. Previo a ello (2005-2007), el gasto público nacional en el sector fue de solo $721 Millones. El incremento de fondos provistos por el Estado respecto a ARSA es consecuencia, entre otras cosas, de las necesidades de inversión vista la si-

tuación en que se encontraba cuando se la recuperó, y del incremento y la ampliación de servicios. La gran mayoría del gasto entre 2008 y 2015 se explica por las transferencias a Aerolíneas, tanto para financiar gastos corrientes como de capital. Si bien con una fuerte dispersión, el incremento del gasto corriente desde 2008 fue en promedio del orden del 33% anual. Respecto a los gastos de capital, casi la totalidad de los mismos se observaron entre 2009 y 2015, siendo casi nulos entre 2005 y 2008.

MODO AEROCOMERCIAL - GASTO PÚBLICO NACIONAL A PRECIOS CORRIENTES

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF y el UCOFIN

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MODO AEROCOMERCIAL - GASTO PÚBLICO NACIONAL A PRECIOS CONSTANTES

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF y el UCOFIN

En cuanto a las fuentes de financiamiento de esa inversión a partir de 2008 se observa una marcada alteración de la participación relativa de cada una, cuando adquiere un marcado protagonismo el Tesoro Nacional.

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MODO AEROCOMERCIAL – FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIDIF y el UCOFIN

Competencia con el modo automotor, falta de una visión intermodal de los servicios. Alta inestabilidad de las líneas aéreas regionales y/o de fomento. Existencia de destinos en el interior del país con muy pocos pasajeros. Necesidad de análisis del transporte aerocomercial de cargas, con el fin de fomentar las exportaciones de las industrias regionales. Necesidad de reforzar la integración en la planificación del sistema aéreo, para estrechar el vínculo entre los planes maestros de las terminales aeroportuarias, los planes urbanísticos locales y la gestión del espacio aéreo, con el fin de evitar conflictos en las zonas de emplazamiento de los aeródromos.

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Lineamientos

De acuerdo con la situación que presentaba el sector Transporte luego de décadas de políticas incorrectas, el mayor esfuerzo de la gestión en el ámbito del MIyT debió enfocarse a operar sobre las cuestiones urgentes. No obstante, la decisión política iba mucho más allá, y con la creación del IAT se sentaron las bases para identificar las cuestiones estratégicas, como tales, fundamentales y de largo plazo, y plantear cómo resolverlas. Estos lineamientos son el resultado de la primera etapa recorrida en esa dirección. Como consecuencia de las políticas anteriores, el sector se encontraba en una situación crítica en cuanto a falta de orden, articulación y armonización entre actores, cometidos, normativas, etc., en un contexto sembrado de urgencias. Situación sobre la que ya se comenzó a actuar con premura, si bien aún hay cuestiones pendientes. Por eso aquí, junto con los lineamientos estratégicos que siguen, también se plantean acciones de corto plazo que aportan al ordenamiento del sector y están destinadas a sentar las bases (“preparar el terreno”) para que existan las condiciones fácticas suficientes para formular y acometer con éxito políticas y proyectos estratégicos. Si no, los planificadores se tendrían que atener primero a considerar estas cuestiones, que si bien están en línea con la orientación y el sentido del Plan, son menores desde el punto de vista estratégico. Por otra parte, hay un tercer grupo intermedio que, si bien por sus características se corresponden con lineamientos estratégicos, deben comenzar a perfilarse en el corto plazo, a riesgo de que, de no hacerlo así, el escenario futuro contenga sesgos irremediables. En general, y para evitar confusiones, conviene subrayar que todo lo que sigue no es el PFETRA propiamente dicho, sino los lineamientos básicos para avanzar en su formulación; se trata de una

orientación correspondiente a la primera etapa, que se corresponde con los fundamentos del proceso de planificación. Por lo antedicho, entre los lineamientos coexisten dos niveles de análisis diferenciados, el de las cuestiones generales que fundan la base del abordaje del Plan, y el de conjunto de acciones para el corto plazo inmediato que han de dejar el terreno en condiciones de aplicar las políticas estratégicas. Mientras hay un tercero, el de las cuestiones estratégicas sobre las que hay que comenzar a actuar de inmediato, que cabalga sobre estos dos. Dicho esto, los lineamientos han sido formulados sobre la base de tres consideraciones: lo diagnosticado; los objetivos correspondientes a esta etapa del proceso de planificación; y la metodología propuesta para la construcción del PFETRA, consecuente con la estructura y la filosofía institucional del IAT. Lo que se presenta en la primera parte son las acciones destinadas a la organización del proceso de formulación del plan; luego, las destinadas al proceso de planificación mismo, que se ha de efectuar a través de un diagnóstico del tipo FODA, un monitoreo en tiempo real mediante un tablero de control, la búsqueda de mejora de estándares mediante un proceso de calidad total, y la mejora de la propia organización, aplicando reingeniería; además de la programación y de la evaluación a priori y a posteriori, económica y multicriterio. Todo ello de acuerdo con la metodología ad hoc desarrollada en el ámbito del IAT. Luego se presentan las acciones/visiones destinadas a enfrentar las principales problemáticas estratégicas argentinas relacionadas con el transporte. Y, por último, las acciones para el corto plazo inmediato, en muchos casos puntuales, según los distintos modos y ejes.

Organización del proceso La tarea inicial y básica –porque es soporte del conjunto– atinente a la formulación del PFETRA y a la consolidación del Sistema Nacional de Transporte (SNT; entendido como la comunidad

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conformada por los actores ligados al transporte y la logística, junto con todos sus dispositivos operativos, técnicos e institucionales, y sus correspondientes soportes tecnológicos y materia-

PFETRA · Lineamientos Generales les) consiste en la organización del propio proceso de planificación estratégica, que debe estar en consonancia con la estructura y el objeto del IAT. Sobre el particular y teniendo en cuenta que la perspectiva adoptada considera al transporte y a la logística como partes indisolubles de una misma problemática, se propone ampliar la actual estructura de consejos que conforma el IAT, para introducir un Consejo de Logística, integrado por las empresas y los operadores respectivos. Como ya se ha dicho, el proceso de planificación que se ha encarado es continuo, con etapas de implementación sucesivas. En una etapa previa a la actual, se han presentado aspectos metodológicos preliminares (publicados en www. iatonline.gob.ar), mientras ahora se presenta un conjunto de lineamientos más acabados. De acuerdo con lo previsto, presentar el PFETRA completo insumirá dos años, aproximadamente. Siempre haciendo la salvedad de que, por su naturaleza, nunca ha de ser un producto rígido, sino sujeto a revisión y corrección periódicas. El PFETRA propiamente dicho contendrá proyecciones con distintos horizontes temporales (5, 10, 15 y 20 años), sobre la base de un conjunto de escenarios. En cuanto al proceso mismo, se propone sostenerlo sobre dos redes institucionales: una sociopolítica, y otra informacional. La primera consiste en la conformación de un Comité Central de Reflexión y Planificación Estratégica (CCRPE), sobre la base de los distintos Consejos que conforman el IAT, con una secretaría técnica encarnada en su Área de Planificación. Simultáneamente, deben conformarse los Comités Regionales de Reflexión y Planificación Estratégica (CRRPE), siempre sobre la base de los Consejos del IAT. Esa comunidad, en sí, ha de constituir el núcleo dinámico del SNT. Se sugiere que en una primera instancia los CRRPE se conformen respetando la regionalización que se han dado las provincias en función de lo que establece el artículo 124 de la Constitución Nacional, a saber: NOA, NEA, Centro, Cuyo y Patagonia, con el agregado de la Provincia de Buenos Aires junto con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (por diversas razones; entre ellas, que ambas

comparten jurisdicción sobre el AMBA y realidades socioeconómicas inescindibles). Luego, la misma dinámica del proceso de reflexión estratégica puede aconsejar otro criterio. En ese caso, serán los propios comités quienes decidan al respecto. El CCRPE y los CRRPE actuarán de manera mancomunada, organizando el trabajo en lo atinente al diagnóstico. Cada CRRPE se centrará en las correspondientes problemáticas regionales, provinciales y municipales específicas, armonizando estos tres niveles. El CCRPE, en tanto, además de trabajar sobre políticas y acciones específicamente nacionales, se encargará de dotar al conjunto de una visión nacional y sistémica, y formulará propuestas y acciones en consecuencia con ello. La segunda red, la informacional, consiste en generalizar el Observatorio Nacional de Transporte (ONT). Todos los actores deben estar integrados en el ONT, que debe ser el proveedor/receptor básico de toda la información que se genera y circula en torno y en función del proceso, y el encargado de construir y operar el tablero de control, como un sistema de relevamiento permanente y alerta temprana del SNT. Sin embargo, como consecuencia de las políticas que en su momento llevaron al sector a la situación crítica a la que se ha hecho referencia más arriba, hay demasiada heterogeneidad en las capacidades de los actores institucionales. Con el fin de homogeneizarlos y de sentar las bases para formar técnicos y funcionarios con capacidades técnicas compartidas, se propone otra modificación en la estructura del IAT, para crear una Escuela de Planificación y Técnicas de Gestión (EPTG). La EPTG debe conformarse como una unidad de formación e investigación, aspirando a alcanzar un rango universitario, en temáticas tales como: planificación estratégica; programación física y financiera; formulación y evaluación de proyectos; diseño y operación de modelos formales; sistemas de información geográfica; bases de datos; etc. Sus actividades de formación estarían destinadas a los técnicos y funcionarios abocados a la temática de transporte en el ámbito nacional, provincial y municipal.

Planificación Más allá de sus aspectos políticos e institucionales, el tipo de planificación que se ha decidido adoptar requiere en primer término un fuerte trabajo de diagnóstico: qué se necesita trans-

portar; desde dónde y hacia dónde; cómo, bajo qué condiciones técnicas; mediante qué norma y regulación; etc. Esto no es más que generar toda la información necesaria y suficiente. Infor-

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PFETRA · Lineamientos Generales mación que, en diversos casos, hoy no existe y cuyo proveedor/generador debe ser el ONT, que ha sido concebido para ser una herramienta eficaz y eficiente para la tarea. Sólo resta generar las normativas complementarias que viabilicen su funcionamiento a pleno. En segundo término, esta planificación requiere un trabajo de modelización, con el fin de explorar, deducir, los impactos y las consecuencias que acarrean los distintos escenarios, y estudiar la generación de condiciones de eficacia y eficiencia del SNT mediante la generación/simulación (inducción) de distintas asignaciones y alternativas. Para que la planificación cuente con un soporte sistémico sólido que permita calcular, proyectar y evaluar, es imprescindible que se diseñen y construyan dos modelos formales interrelacionados: un modelo mesoeconómico de la economía argentina, que no se limite a los agregados reales e incluya variables monetarias y financieras (porque los precios, las tarifas y los impuestos son aquí tan importantes como las cantidades físicas); y un modelo del sistema de transporte, que incluya todos los modos y sus respectivas redes. En ambos casos, primero se deberá desarrollar el modelo matemático de base y luego el modelo econométrico correspondiente.

Diagnóstico y proyectiva

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No obstante, el prerrequisito ineludible para que los modelos antedichos puedan resultar de utilidad es que el ONT funcione a pleno, y pueda proveer información completa, confiable y consistente para la carga y operación de los mismos. En cuanto al modelo del sistema de transporte, se propone desarrollar uno multi-variable con un concepto “70-30” (considerar el 30% de variables que generan el 70% de los efectos) y el correspondiente software. La carga del modelo se efectuará sobre la base de la información provista por el ONT, y sistemas análogos existentes o a replicar en las restantes áreas y jurisdicciones gubernamentales. Ambos sistemas deben tener capacidad de interrelacionarse con el fin de contemplar los impactos del transporte sobre los demás sectores y la economía en general, y viceversa. En tercer y último término de esta secuencia lógica, el proceso culmina en la configuración de las distintas acciones concretas, entre las que también se incluye el diseño de la normativa regulatoria correspondiente –con las modificaciones políticas e institucionales a que hubiere lugar–, así como la formulación del complejo de incentivos suficientes para que los agentes se comporten en consecuencia.

Modelización y evaluación

Configuración de las acciones

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Hasta aquí, la estructura de diseño del Plan Para llevar adelante el proceso se propone seguir fortaleciendo en el largo plazo el papel del IAT como órgano principal de un proceso de planificación que articula las visiones de todos los sectores involucrados. Además del MIyT y sus organismos descentralizados, el proceso de planificación del transporte debe integrar a los demás ministerios y organismos vinculados a la temática, nacionales y subnacionales, con el fin de garantizar que el transporte sirva a las necesidades planteadas por éstos respecto de su sector o área de intervención, y retroalimente a su vez sus planes sectoriales con sus necesidades intrínsecas. Finalmente, se sugiere propiciar la jerarquización institucional de la planificación del transporte, con incumbencia directa sobre las acciones

de planificación y de programación de la totalidad del sistema de transporte. El PFETRA no será un mero documento, sino un conjunto de acciones en constante revisión, con una mirada estratégica formulada como política de Estado. Como tal, trasciende a los gobiernos, en todos sus niveles (nacional y subnacionales). Por eso es vital que queden definidas e implementadas las instancias que velen por la gobernanza y la gestión técnica y administrativa del plan y que permitan una sólida interacción, y una retroalimentación regular entre los distintos entes que conforman el SNT. En suma, se propone seguir consolidando la planificación como política de Estado en el área de Transporte, contemplando los siguientes cambios respecto del paradigma vigente en las últimas décadas:

• La necesidad de una visión intermodal, tendiente a mejorar la eficiencia del SNT como tal y, con ésta, la del sistema económico argentino. Entendiendo además a ambos sistemas primero en términos nacionales y luego en su vinculación en términos regionales. Se trata de pasar del concepto de “obras públicas de transporte” –que ha sido el dominante–, al de soluciones a necesidades en materia de transporte de personas y cargas, que minimicen, respectivamente, los costos generalizados de transporte54 y la sumatoria de costos por cadena logística55 . • Contemplar al transporte como un eslabón supeditado a la logística, donde el costo del transporte no es el único parámetro a considerar. También deben contemplarse la velocidad, flexibilidad, conveniencia, previsibilidad y el vínculo del transporte con las siguientes etapas de la cadena de suministro o abastecimiento (supply chain). • Máxima eficiencia del sistema intermodal de cargas. Que cada modo participe en la esfera en la que resulta más competitivo, mientras todos se complementan, reduciendo los costos de transporte y logística, desde el productor hasta el cliente del mercado interno y externo. Para ello se debe alentar la participación creciente del sector privado en la logística, a partir de incentivos y reglas de juego consensuadas y continuadas. • Considerar la agenda de sostenibilidad instalada a nivel mundial, donde el ecosistema natural y humano afecta y a su vez se ve afectado por el transporte. Ignorarla, puede afectar la competitividad futura del SNT. • Reducción de emisiones del transporte, en línea con lo acordado en 2015 en el marco de la Conferencia de las Partes (COP), incentivando al sector privado para que implemente prácticas ambientalmente sostenibles. • Atención constante de las tecnologías, regulaciones y tendencias a nivel mundial, cuyos avances y modificaciones son cada vez más veloces y trascendentes56.

Se entiende por costo generalizado de transporte al conjunto de costos, monetarios y no monetarios, que impactan sobre un usuario para realizar su viaje, para cada combinación específica de modos. Además de la tarifa abonada, incluye los tiempos de viaje, espera, y otros parámetros cualitativos como el confort, previsibilidad, seguridad, etc. 55

Se entiende por costo por cadena logística al conjunto de costos, monetarios y no monetarios, que impactan sobre el transporte de una determinada carga entre un origen y un destino, empleando un conjunto de modos y atravesando los correspondientes nodos. Una correcta evaluación de cada alternativa incluye la previsibilidad, seguridad en la carga, y requerimientos vinculados (espacio de almacenaje, flexibilidad). 56 Por ejemplo, las referidas a: tarificación vial variable y sin cabinas de peaje, la influencia cada vez mayor de la información que llega al celular, la conducción autónoma (vehículos y caminos inteligentes), y las nuevas tecnologías de combustibles y equipos. También cabe estudiar el potencial de aplicación de tecnologías ITS (sigla de Sistemas de Transporte Inteligente, en inglés). Otro aspecto a considerar es la reducción de la huella de carbono en las operaciones de transporte, que en un futuro próximo puede constituirse en una importante barrera para-arancelaria.

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PFETRA · Lineamientos Generales

Programación El tipo de planificación propuesta tiene como principio su viabilidad fáctica. Para ello, además de sus posibilidades técnicas y económico-financieras, se requiere que su ejecución también sea posible desde los puntos de vista político e institucional, esto es: que todos los agentes hagan aquello que acordaron hacer. Con ese fin, se propone que, una vez formulado el PFETRA (así como sus posteriores actualizaciones), el documento respectivo sea suscripto por todos quienes participaron en el proceso –el Estado Nacional, las provincias, los municipios y los consejos sectoriales–, a la manera de una Carta de Intención, como prueba de compromiso político. En el caso del Estado, en todos sus niveles, se recomienda su posterior ratificación por decreto nacional y por los instrumentos legales que en cada caso correspondan en los niveles subnacionales. En consecuencia, se requerirá la programación de la adjudicación de recursos financieros, con las correspondientes partidas presupuestarias, en línea con el Plan y sus respectivos proyectos, y de ser necesario, llevar a cabo ajustes sobre el mis-

mo. La inclusión y la aprobación de las partidas presupuestarias correspondientes es condición sine qua non, en todos los niveles del Estado. En cuanto al Estado Nacional, al área de Planificación del IAT debería otorgársele la función de visar el presupuesto nacional del área y su correspondiente ejecución, de manera tal de convalidar que uno y otra se corresponda con los compromisos adquiridos en lo planeado y programado, además de su consistencia técnica y financiera. La ejecución de las acciones del PFETRA se organizarán entonces sobre la base de dos programas: el Programa de Acción, que discriminará en tiempo y forma el encadenamiento de las distintas acciones y proyectos a lo largo del Plan; y el Programa Financiero, que detallará, también en tiempo y forma, las fuentes y las condiciones de financiamiento de cada componente del otro programa, entendiendo por tales no sólo las presupuestarias, sino también los aportes privados, los financiamientos provenientes de organismos multilaterales de crédito, etc.

Programa de Acción

PFETRA Programa Financiero

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PFETRA · Lineamientos Generales

Evaluación de Proyectos Progresivamente se avanzará en la elaboración de un Banco de Proyectos, avalados técnica y económicamente, y priorizados (en línea con los objetivos del plan), para su disposición por parte de las autoridades políticas, permitiendo guiar las inversiones de mediano y largo plazo en el sector, y gestionar los financiamientos respectivos a tiempo. Se trabajará para que este Banco de Proyectos esté integrado con el Banco de Proyectos de Inversión Pública (BAPIN), en los términos de la normativa vigente. En esta línea de trabajo se requerirá efectuar el monitoreo de un conjunto de indicadores cla-

ve para evaluar la efectividad de las políticas enmarcadas en el Plan, a obtener por el ONT. Los mismos deben forma parte del tablero de control. Finalmente, se habrá de establecer la obligatoriedad de las evaluaciones ex post para aquellos proyectos que superen determinada magnitud. Se sugiere la implementación de las metodologías estandarizadas de evaluación desarrolladas en el IAT (económica y multicriterio) para todos los proyectos de transporte, a partir de un monto a especificar, contemplando además, entre otras cuestiones:

• Las características de la tasa de descuento, los indicadores económico-financieros a emplear, la evaluación de costos y beneficios sociales, y la internalización de externalidades, así como consideraciones adicionales para la evaluación de proyectos estratégicos que implican retornos económicos de muy largo plazo o bien sólo se explican en términos geopolíticos, etc. • La implementación de una metodología estandarizada para la evaluación del impacto ambiental.

A tales efectos, se propone ejecutar esta evaluación en un organismo técnico ad hoc del IAT, con la participación de los organismos provinciales y municipales correspondientes, la coordinación de la DNPyCT, y recursos suficientes para la

tarea (que permitan contratar especialistas externos y estudios especiales, cuando corresponda). Este debe nuclear las propuestas y aplicar un criterio decisorio común.

Coordinación institucional Pública En línea con los puntos anteriores, se debe fortalecer y dar continuidad al IAT como instancia de coordinación y planificación multi-jurisdiccional y multi-sectorial. Como esquema operacional, se habrá de incorporar mesas de trabajo específicas de coordinación con los distintos Consejos, tanto de carácter técnico como político. Se deben establecer coordinaciones, por lo menos en los tres niveles en los que se estructura el proceso:

planificación, programación y evaluación. Por otra parte, se habrá de establecer enlaces permanentes con y entre los CRRPE. Regularmente viajará personal técnico con el fin de realizar reuniones de trabajo con cada CRRPE y con algunos de sus componentes en particular, cuando una acción o proyecto así lo amerite, identificando necesidades, articulando acciones y brindando soluciones concretas.

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PFETRA · Lineamientos Generales

Público – privada A partir del desarrollo del PFETRA, se habrá de establecer un plan de necesidades de abastecimiento de mediano y largo plazo, para el desarrollo de proveedores locales. Esto irá en línea con el diagnóstico de la capacidad de la industria local para abastecer al sector. En consecuencia, se conformará un comité técnico ad hoc, que además de los industriales y de representantes de las distintas instancias del IAT, tenga representantes de los ministerios de Industria, Trabajo y Economía, así como del INTI y demás organismos que se juzguen relevantes al efecto, con el fin de determinar la asistencia y potenciales estímulos a estas actividades, y articular su desarrollo.

Con relación a la infraestructura, se conceptúa necesario incentivar la participación privada en las inversiones en el sector (centros logísticos, ferrocarril, puertos, etc.), para lo que habrá de establecerse los marcos institucionales y jurídicos necesarios. Finalmente, en lo relativo a las pymes que requieren eficientizar los costos de transporte y logística de su cadena de abastecimiento y comercialización, el papel del IAT como articulador será clave, entre otras cosas, para promover la asociación hacia la consolidación de cargas, permitiendo acceder a estas empresas a modos de capacidad elevada a intermedia.

Reingeniería institucional y de procesos Se propone realizar un relevamiento completo de métodos y tiempos, para avanzar hacia una posterior reingeniería de procesos, más allá de los cambios que se vayan suscitando a partir del propio desarrollo del PFETRA. En paralelo, se podrá evaluar la factibilidad de implementar progresivamente las normas ISO en los procedimientos de planificación y programación, así como en el ONT. En general, se tenderá a normalizar toda la actividad del sector. Un aspecto crítico reside en elaborar un dispositivo institucional formalizado y obligatorio, para las decisiones finales de políticas e inversión. Se trata de definir incumbencias, plazos, etc. Asimismo, se debe elaborar un dispositivo complemen-

tario similar, destinado a los actores privados. En este caso, si bien puede ser formalizado en el ámbito del Plan, por la propia lógica en la que se desarrollan sus destinatarios, no puede dar lugar a obligaciones rígidas estrictas57. Sin embargo, la imposibilidad de el dispositivo sea rígido no impide que el mismo contenga instrumentos que obliguen a los actores privados a comprometerse con aquello que acuerdan. Por otra parte, corresponde analizar las posibilidades de replicar hacia otras áreas conceptos y procesos que ya funcionan satisfactoriamente 58. Se trata de capitalizar las experiencias exitosas.

Entre otras cosas, porque los actores privados se ven sometidos a vaivenes de los mercados y a restricciones propias del giro de sus actividades o negocios, que en ocasiones pueden exigir respuestas en tiempo real con el fin de no sufrir riesgos patrimoniales. 58 A título de ejemplo, con las adaptaciones a que hubiera lugar, se podrían replicar los procedimientos de la Junta de Investigación de Accidentes de la Aviación Civil (JIAAC) con el fin de analizar la accidentología en otros modos y efectuar las correcciones correspondientes para resolver las causas; así como adaptar el funcionamiento del Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA) para la administración de puertos y terminales de ómnibus en todo el país. Sería necesario indagar en todos los casos qué puntos son lo que los dotan de efectividad, y por otra parte, si se pueden aprovechar y replicar, con las adaptaciones pertinentes.

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PFETRA · Lineamientos Generales

Cuestiones estratégicas destacadas Respecto de las cuestiones estratégicas en sentido estricto, el PFETRA debe formular acciones con el fin de que el SNT alcance niveles de eficacia y competitividad sistémica suficientes como para generar impactos positivos en esos estándares respecto del sistema socioeconómico del país en su conjunto, y que además éste potencie su inserción en la región suramericana y en el resto del mundo. La Argentina, inmersa en el contexto de la globalización, donde, cada vez más, las ganancias de productividad de un país dependen de su capacidad para desarrollar políticas proactivas y para que su sistema socioeconómico actúe en consecuencia con sincronía, debe adaptase. En otros términos, debe desarrollar ventajas competitivas sistémicas. En ese marco, además, el país está inserto en un proceso de integración internacional subcontinental, a través del MERCOSUR y de la UNASUR, que no está exento de problemas y que, entre otras cosas, hasta el momento presenta déficits en las comunicaciones físicas entre los países involucrados. Asimismo, el subcontinente se ve atravesado por un conjunto de iniciativas que trascienden el ámbito americano, las cuales pueden llegar a modificar el escenario y amenazar, en términos estratégicos, al desarrollo del sistema socioeconómico argentino en general y a la de su sistema –o subsistema, desde esta perspectiva– de transporte, en particular, de acuerdo a cómo se ha configurado ese desarrollo en términos políticos. Se trata de la Alianza del Pacífico, el Acuerdo de Asociación Transpacífico y el acuerdo TISA. Los primeros pueden poner en cuestión las lógicas unitarias de integración del MERCOSUR y la UNASUR, para instalar dos cuencas disociadas: una atlántica y otra pacífica. Mientras el otro, en lo que aquí interesa, cuestiona el papel que en la Argentina se le ha asignado al Estado respecto de los servicios de transporte. Si bien en el primer caso se trata de cuestiones que afectan al proceso de integración en general, dado el papel crucial que el transporte ocupa en el mismo es necesario comenzar a actuar de inmediato al respecto. Otro tanto hay que hacer en cuanto al TISA, que, si bien no tiene que ver directamente con el proceso de integración, involucra a Estados suramericanos comprometidos en el mismo. Son estas aquellas cuestiones estratégicas que deben comenzar a perfilarse en el corto plazo, de las que se hablaba en el inicio de éste ca-

pítulo. Las mismas exigen acciones que no deberían demorarse, consistentes, sobre todo, en el desarrollo de proyectos conjuntos de integración efectiva en función de los flujos comerciales que son convenientes para ambas cuencas. Sobre el particular, correspondería que la ST participe, junto con los demás organismos del Estado Nacional que ya lo hacen, en el COSIPLAN y en todos los organismos regionales que corresponda. Al mismo tiempo, el país presenta disparidades en su comunicación física de unas regiones con otras y de cada una de ellas con los países vecinos y con el resto del mundo. En ese contexto, la vinculación con los países vecinos, los restantes de Suramérica y el resto del mundo es crucial. Sin embargo, al respecto se puede enunciar un principio geopolítico vinculado al transporte: un país con un territorio dilatado y mayoritariamente habitable, como la Argentina, no se puede articular sobre la base del comercio exterior si antes no se articula a sí mismo, a riesgo de obturar sus propias posibilidades de desarrollo. En la etapa actual, el nivel de competitividad sistémica que pueda alcanzar el país no sólo es fundamental para su inserción comercial en el mundo, sino también en cuanto a su capacidad para atraer y radicar capitales, coagulándolos en inversiones productivas. Y para ello, las combinaciones óptimas de transporte y logística que pueda desarrollar en su territorio, son clave. Plantearse acciones concretas para lograrlo en la Argentina actual requiere, en primer lugar, conocer su mapa económico; esto es, una adecuada zonificación de: qué se produce, dónde y en qué cantidad; para qué mercado –interno o externo–, dónde se localiza; cómo se lo transporta (modo y ruta); y, cuando son cargas destinadas al exterior, por qué puerto o paso fronterizo salen del país; asimismo, qué productos extranjeros entran al país, por dónde, cómo y con qué destinos. A esto cabe agregar cuál es la logística y dónde se localiza en cada caso y etapa, con qué características. Por otra parte, conocer el déficit correspondiente al transporte en cuanto a su contribución a la competitividad sistémica, mediante el análisis detenido del potencial productivo del territorio (tanto de las áreas geográficas que actualmente están conectadas por algún modo de transporte en condiciones medianamente competitivas, como de las que no lo están), con el fin de determinar las áreas no cubiertas efectivamente por

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PFETRA · Lineamientos Generales un transporte acorde que haría rentable determinadas producciones que hoy no se llevan a cabo en cantidad y/o calidad o directamente no se realizan, porque la falta del mismo impide alcanzar una relación costo-beneficio aceptable. Además, se necesita pronosticar el crecimiento de este potencial productivo por región o cuen-

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ca productiva, a partir de la prognosis de tasas específicas de crecimiento y decrecimiento. El trazado de los mapas antedichos debe partir de una zonificación del país sobre la base de la estructura productiva actual y potencial, respectivamente. Dicha zonificación es condición sine qua non para cualquier planificación del transporte.

PFETRA · Lineamientos Generales Por otro lado, se requiere analizar si existe la necesidad de establecer un esquema metodológico para dotar de conectividad mínima a todo el territorio nacional (bajo determinado rango de distancia a la red), independientemente de la densidad poblacional y de los recursos económicos presentes en los distintos sectores del país, a efectos de garantizar la movilidad de las personas y las cargas el control del territorio y adecuarlo a las necesidades de la Defensa. Un aspecto directamente relacionado con esta problemática es el análisis de la disponibilidad de equipos de transporte para la logística antártica. En ningún momento el plan debe limitar la problemática del transporte y la logística a lo meramente económico. El papel de ambas cuestiones es fundamental en la afirmación geopolítica del país como tal y de cada una de sus regiones. Sobre todo las más frágiles y amenazadas, como la Patagonia, las islas del Atlántico sur y la Antártida Argentina. No debe perderse de vista que el baricentro de la Argentina está alejado de la región central. Se encuentra próximo al área urbana que conforman la ciudad de Carmen de Patagones, Provincia de Buenos Aires, con la de Viedma, Provincia de Río Negro59. En cuanto a la articulación del territorio nacional, y en relación con todo lo anterior, emergen dos cuestiones relevantes: el aprovechamiento y desarrollo del transporte y la logística a partir de una asignación modal eficiente y el estudio del desarrollo de la gran vía fluvial y marítima que recorre el territorio de norte a sur, el Eje Vertebrador Fluvial y Marítimo (EVFM). Al respecto, el hecho de que por décadas se haya sostenido una política de achicamiento y degradación del transporte ferroviario, introduce el desafío de recuperar el ferrocarril teniendo en cuenta que el país y el mundo son hoy muy distintos de aquellos en los que se desarrollaron nuestros ferrocarriles. Las necesidades y las potencialidades de transferencia del camión al tren exigen una evaluación rigurosa en función del mapa económico antedicho y de los escenarios que se construyan en el proceso de planificación.

Asimismo, las posibilidades de transferencia modal entre el modo automotor y el ferroviario debe ser analizada considerando la red ferroviaria actual y la nueva configuración de la misma que resultaría del proyecto de conexión bitrocha de las redes ferroviaria norte (FC Mitre, FC San Martín y FC Belgrano) y oeste (FC Sarmiento) con la red sur (FC Roca), mediante un ramal ferroviario de gran capacidad y alta prestación que siga la traza de la ruta provincial bonaerense N° 6, que conecte las áreas Rosario-Santa Fé y Zárate-Campana con el puerto de La Plata, y eventualmente con el de aguas profundas. Por otra parte, el transporte debe alentar un efecto multiplicador de la economía, sobre todo en un país como la Argentina, que tiene tradición industrial. La industria proveedora de equipamiento e infraestructura para el transporte automotor ya está desarrollada. Pero no así la ferroviaria (si bien en otro tiempo lo estuvo). Por lo tanto, todo lo que se planifique en términos de expansión ferroviaria debería ir acompañado de una acentuación de la política de desarrollo local de proveedores de equipos, materiales, infraestructura y repuestos de todo tipo. El Plan, per se, ha de ser el instrumento capaz de brindar las condiciones de previsibilidad para alentar las inversiones, públicas y privadas, factibles al respecto. Va de suyo que lo que se haga en esa dirección debe hacerse en conjunto con los organismos nacionales del área (el Ministerio de Industria y todos aquellos que pudieran corresponder). Además de ello, el análisis no debe circunscribirse al transporte por tierra, sino también al transporte por agua. Las combinaciones óptimas de transporte y logística son factibles a partir de la intermodalidad, relacionando los dos modos terrestres, el automotor y el ferroviario, con el fluvial y/o el marítimo, según el caso; sin perjuicio de aquellos vectores en los que pueda participar el transporte aéreo. Adicionalmente a las cuestiones económicas, también se trata de impulsar el cambio hacia modos de menor intensidad de carbono, en aquellos tramos en los que resulten más competitivos.

El baricentro de la porción continental americana de la República Argentina es el centroide de la suma de esta porción y el archipiélago de Malvinas, junto a la zona económica exclusiva del Mar Argentino (200 millas). Se encuentra en las inmediaciones de la localidad de Stroeder, Partido de Patagones, Provincia de Buenos Aires.

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Es imprescindible jerarquizar al transporte por agua y otorgarle el protagonismo que le corresponde en función de sus potencialidades. Como ya se dijo, si bien las vías navegables existen y la infraestructura portuaria es importante, no se ha desarrollado una política de promoción adecuada al respecto. Tampoco se ha producido una visión sistémica con foco en la especialización, que garantice la competitividad y eficiencia de cada puerto, y del sistema en su conjunto (al respecto, no ha habido control en la creación de los nuevos puertos). Por otra parte, el país debe asumir su posición de liderazgo natural en la Cuenca del Plata. Entre otras cosas, el EVFM apunta a estas cuestiones. Conformado por la Hidrovía Paraguay-Paraná (HPP), el Río Uruguay, el Río de la Plata y el litoral marítimo, que en conjunto suman más de 4.000 km de costa, con 91 puertos comerciales de carga operativos, 17 marítimos y 74 fluviales, es la gran vía de comunicación norte-sur del país, donde los puertos pueden cumplir el papel de nodos abastecedores y distribuidores desde y hacia el interior, complementario de la función que muchos de ellos cumplen en el comercio exterior. Natural y de grandes dimensiones, el EVFM, per se, cuenta con un potencial económico, social, político y geopolítico de grandes proporciones, además de que incluye y potencia a otras iniciativas y proyectos, como el del canal Magdalena y la ampliación del puerto de Ushuaia, así como los correspondientes a los ejes de la HPP y del Sur, respectivamente, formulados por el COSIPLAN. Por lo tanto, además de su papel como articulador longitudinal del territorio nacional, el EVFM se prolonga regionalmente hacia Chile, en el sur, y hacia Paraguay, Bolivia y Brasil, en el norte. Cabe estudiar una articulación intermodal eficiente: barco y barcaza en los flujos longitudinales y camión y ferrocarril en los transversales, considerando en cada caso una ecuación que contemple la logística y el transporte, y la especialización de cada puerto, teniendo en cuenta la productividad de todo el sistema, y, además, su relación con el comercio exterior. En este esquema, las áreas portuarias (y las zonas lindantes), además de cobijar el desarrollo de las actividades portuarias propiamente dichas, estarían en condiciones de cumplir un papel logístico fundamental como centros de concentración, fraccionamiento y distribución de cargas hacia el interior del territorio. A partir de todas estas cuestiones, el EVFM puede contribuir a la competitividad sistémica, probablemente sin necesidad de subsidios. Por otra parte, y de manera complementaria,

corresponde analizar las acciones necesarias para recrear y regular una marina mercante nacional (de ultramar, de cabotaje marítimo, fluvial y fluviomarítimo; pública y privada) y, consecuentemente, la industria naval y talleres de reparaciones navales, públicos y privados, y los proveedores correspondientes. En línea con lo que se dijo en cuanto al desarrollo industrial vinculado al ferrocarril, el Plan, per se, también debe ser el instrumento capaz de brindar las condiciones de previsibilidad para alentar las inversiones –siempre, tanto públicas como privadas– destinadas al desarrollo de la marina y de la industria naval. Junto con el proyecto del EVFM y sus derivaciones, se debe estudiar la conformación de un ente que reúna a los distintos niveles del Estado, a las administraciones portuarias y al resto de los actores relevantes, con el fin de planificar el desarrollo del EVFM (el plan resultante y los programas respectivos serían componentes del PFETRA) y coordinar su explotación y crecimiento. El ente debería identificar y resolver los principales problemas del EVFM y coordinar su resolución articulándola con la de la problemática de cada puerto. En particular, los problemas de logística y transporte que producen demoras e ineficiencias o simplemente impiden el aprovechamiento de las potencialidades que brindan los puertos, las vías navegables y los accesos marítimos, fluviales y terrestres. Asimismo, y de manera complementaria con la lógica del EVFM, un punto estratégico de alta relevancia es la potencial instalación de un puerto de aguas profundas en el territorio nacional, próximo a la zona de mayor movimiento de cargas. La misma requerirá un detenido análisis costo-beneficio y multicriterio para un conjunto de localizaciones optativas a determinar. De manera concomitante con el análisis de este proyecto debería incluirse el de la factibilidad de regular el curso del río Salado y hacerlo navegable para barcazas, junto con el de la eventual construcción de un canal navegable que lo comunique con el oeste de la pampa húmeda (sur y centro-oeste de la Prov. de Córdoba), ambos propuestos durante los Encuentros Federales. La alternativa al proyecto de instalación de un puerto de aguas profundas –que también debe ser estudiada– es la utilización de los puertos existentes como alimentadores (feeders) de otro puerto de la región que funcionen como centro de actividad (hub), como puede ser el caso del de Santos, en Brasil, o del de Rocha, en Uruguay. Las dimensiones que han adquirido los bu-

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ques a nivel mundial y las tendencias observadas al respecto, generan problemas de limitaciones en nuestros puertos, canales y vías navegables, que han sido diseñados para buques con calados, mangas y esloras sensiblemente menores. Por lo tanto, la decisión acerca de si proceder a la instalación de un puerto propio de aguas profundas próximo a la zona de mayor movimiento de cargas o bien optar por la conversión de nuestros puertos en abastecedores de puertos de otros países de la región, no puede quedar fuera del Plan. Del mismo modo, por la ubicación del litoral marítimo bonaerense y el desarrollo portuario brasileño, un eventual puerto de aguas profundas en este litoral difícilmente pueda constituirse en un hub regional. Por el contrario, muy probablemente debería justificarse en función del movimiento de cargas del país. Teniendo en cuenta que las alternativas son puertos brasileños o un

puerto atlántico proyectado en Uruguay, deberían considerarse los costos de navegación desde los feeders hasta el hub, más la carga en cada feeder y el correspondiente trasbordo en el hub (con más los tiempos de espera, entre otros costos). Por otra parte –y ya en la temática terrestre– se requiere un análisis costo-beneficio de los distintos proyectos de corredores internacionales para la conexión al Pacífico (también denominados, no siempre de manera correcta, como “corredores bioceánicos”), contemplando tanto la conexión por tierra como la operatividad, especificidad, y costos en los puertos nacionales y los de Chile. Deberá asimismo contemplarse el total exportable por destino, tanto presente como futuro. Es decir, todos los proyectos de integración territorial en la escala regional, deben dejar de ser evaluados particularmente y pasar a serlo en su conjunto.

Este análisis es fundamental para definir las características de la articulación del país con el resto del mundo, en particular con la región Asia Pacífico, partiendo de que la Argentina es un país atlántico y que cuenta con una importante infraestructura portuaria. Por lo tanto, para analizar correctamente la conexión al Pacífico es necesario contar con el mapa de la zonificación económica, y tener un conocimiento de la atracción y emisión de carga, efectiva y potencial, por zona, única manera de poder trazar una línea longitudinal que actúe como divisoria entre zonas, delimitando en cada caso la razonabilidad de optar por la cuenca atlántica o por la pacífica, para los movimientos de carga relevantes.

Por último, y en función de la articulación del territorio nacional y de éste con el resto del mundo, también es necesario densificar y diversificar la red de servicios aerocomerciales, así como desarrollar un plan maestro para la totalidad de los aeropuertos pertenecientes al SNA y definir un subplan estratégico aeroportuario nacional, como un capítulo del PFETRA. Revisión completa y adecuación de la normativa. Del mismo modo, cabe Continuar el desarrollo del espacio aéreo, hacia el nuevo concepto de “Navegación Basada en Performance” (PBN, por Performance Based Navigation)60. Y, como en los otros modos, propiciar el desarrollo de proveedores locales para insumos de equipamiento aeroportuario y de aeronaves.

El PBN es una forma de pensar la diagramación de rutas y procedimientos, fijando prioridad en la reducción de costos de operación de las aeronaves. Requiere la incorporación de nuevos equipos y operaciones, tanto por parte de las aerolíneas como de la autoridad aeronáutica.

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Acciones de corto plazo inmediato

A continuación se presentan acciones preliminares de corto plazo inmediato, entendiendo por tal el interregno que media desde la formulación de estos lineamientos y la del PFETRA propiamente dicho. Se trata de acciones de carácter específico y acotado, consecuentes con los lineamientos generales, destinadas a “preparar el terreno” para el despliegue de las políticas estratégicas, sobre la base de distintas problemáticas que se han identificado en la etapa del proceso de planificación que termina aquí. En primer lugar, se presentan algunas acciones abarcativas del sector en su conjunto, en

cuanto a sus aspectos institucionales, funcionales y de organización; normativa; políticas de financiamiento, asignación de recursos y tarificación; y recursos humanos e informáticos para la gestión. Luego, se presentan las acciones atinentes a las temáticas integrales a los tres ejes en que se organiza el PFETRA, a saber: transporte de cargas y logística, transporte interurbano de pasajeros, y transporte urbano, de cargas y pasajeros, considerando además acciones específicas al interior de cada modo. Asimismo, se presentan lineamientos para algunos puntos adicionales, no contenidos en los anteriores.

Estructura institucional • Fortalecer el rol institucional de la Secretaría de Transporte (ST), y estudiar la creación de un Ministerio de Transporte y Logística (MTL). Integrar dentro de la ST, o del eventual MTL, a la Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, la Dirección Nacional de Vialidad (DNV) y el Órgano de Control de Concesiones Viales (OCCOVI), órgano desconcentrado dependiente de la DNV. • Crear una Secretaría o Subsecretaría de Planificación y Coordinación del Transporte (SPyCT) dentro del MTL o de la ST, según el caso, que además de las funciones de planificación incluya las de producción de información, evaluación y programación, atendiendo a la coordinación operativa entre los distintos modos y las distintas escalas territoriales: urbana; interurbana; e internacional, suramericana y con el resto del mundo. • Es necesario continuar expandiendo y consolidando el Observatorio Nacional de Transporte (ONT). El ONT debería incluirse en el decreto de creación de la SPyCT, y especificar allí la obligatoriedad de proveer datos de manera continua por parte de los distintos organismos nacionales, con plazos y modalidades determinados. Asimismo, se deben instalar procedimientos (recursos humanos, metodologías, capacitación, sistemas, codificación común, etc.) para fortalecer/adaptar/incorporar los sistemas individuales, e integrarlos dentro del ONT; e iniciar mecanismos análogos de coordinación inter-ministerial y para escalas subnacionales. • Definir una política portuaria, de vías navegables, de seguridad, aduanera y logística nacional al servicio del comercio interior y exterior. • Fortalecer la cadena agroexportadora solucionando sus problemas de transporte y logística, principalmente en materia de accesos marítimos, fluviales y terrestres y de la necesidad de lograr una adecuada integración intermodal y una multimodalidad efectiva, evitando la superposición de funciones e ineficiencia de los distintos organismos del sector. • Clarificar las competencias de las agencias especializadas, subsanando conflictos interinstitucionales, y fortalecer la autonomía de los organismos de control. • Reducir las inconsistencias entre autoridad formal e informal. • Integrar a los usuarios en los organismos de control.

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Funciones • Fortalecer las funciones centrales de la ST o del MTL en materia de planificación, diseño de políticas, seguimiento y evaluación, macro regulación y articulación con los demás ministerios y organismos pertinentes. Si no se crea un MTL y se mantiene la estructura actual, ajustar las competencias de diseño y regulatorias entre el nivel ministerial y el de la ST. • Fortalecer el desarrollo de sistemas de información estructural y gerencial. • Fortalecer la función de evaluación. • Fortalecer la función independiente de fiscalización, más allá de la propiedad de la operación (estatal o privada).

Coordinación • Conformar gabinetes por modo y por región. • Conformar gabinetes de trabajo con las áreas de Energía, Ambiente, Producción, Desarrollo Territorial, Comunicaciones y Desarrollo Social, de manera preferente. • Activar coordinaciones interjurisdiccionales específicas: puertos y transporte interurbano de pasajeros, entre otros. • Potenciar la Agencia Metropolitana de Transporte y desarrollar una planificación coordinada de los servicios de pasajeros y logística en el AMBA. • Asegurar una correcta comunicación entre el organismo encargado de la planificación de la infraestructura aeroportuaria (el ORSNA) y los municipios donde se emplazan los aeródromos. Considerar en los códigos urbanos municipales la afectación que produce el aeródromo a su entorno inmediato.

Normativa • Efectuar el relevamiento completo de la normativa vigente, con el fin de identificar la que está desactualizada, los solapamientos de normas de distinto nivel y las normas que, estando vigentes, no tienen utilización efectiva. Con ello, corresponderá elaborar acciones tendientes a su ordenamiento, modernización y homogeneización.

Cabe destacar en particular, el siguiente conjunto de políticas, medidas y acciones jurídicas: • La normativa debe integrar a los distintos modos de transporte para que se complementen, evitando la política desintegradora que ha perjudicado tanto al Estado, que ostenta el dominio público de la infraestructura, como al usuario, destinatario final del sistema, y a las empresas operadoras concesionarias de los servicios de transporte y empresas que actúan en el sector. • En ese sentido, se necesita promover una Ley General de Transporte que fije los objetivos y principios de política pública, incluya todos los modos y medios de transporte, y replique de manera explícita los nuevos objetivos, principios, derechos y garantías incorporados a la Constitución Nacional en la Reforma de 1994. La Ley debe considerar al transporte como sistema, formado por las necesidades de los usuarios, la logística de carga, el conjunto de vehículos que lo facilitan, la infraestructura que es su soporte, y las operaciones y normas jurídicas, que interactúan entre sí y con el entorno. Debe además contemplar los nuevos derechos, garantías y objetivos incorporados a la Constitución Nacional, a saber: promover el

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desarrollo humano, el progreso económico con justicia social, la productividad de la economía nacional, la generación de empleo, el crecimiento armónico de la Nación y el poblamiento de su territorio. Debería ser objetivo de la Ley equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones; asimismo, propender a que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras, preservando el ambiente; asegurar la leal competencia; evitar toda forma de discriminación; y poner como centro de los objetivos a la persona humana en su calidad de usuario y consumidor, asegurando su real participación en las etapas de decisión, regulación y control. • Efectuar un detenido análisis de la nueva ley de ferrocarriles argentinos, en todos sus matices e implicancias, para avanzar hacia su reglamentación. La misma debería realizarse con la intervención de especialistas del conjunto de áreas gubernamentales de incumbencia, más allá del apoyo de consultores que se pudiera requerir. Por otra parte, se requiere de la actualización de la normativa técnica, en concordancia con la actividad ferroviaria de hoy en día. • Sin perjuicio de lo anterior y de manera complementaria, promover una Ley de Ferrocarriles que, siguiendo los objetivos, principios y lineamientos de la Ley General de Transporte, regule de manera integral el subsistema ferroviario, modernizando la antigua ley 2873 de 1891, eliminando la injerencia en el transporte de la Ley de Reforma del Estado 23.696, el Decreto 2294/91 y su normativa derivada. • Promover una Ley de Transporte Automotor de Pasajeros de jurisdicción nacional y una Ley de Transporte Automotor de Cargas, que siguiendo los objetivos, principios y lineamientos de la Ley general de Transporte, modernicen la antigua ley 12.346 de 1937, y también elimine la injerencia en el transporte de la Ley de Reforma del Estado 23.696, el Decreto 2294/91 y su normativa derivada. • Redactar un “paquete” de proyectos de leyes que den coherencia a la política naval y portuaria e impulsen la promoción y desarrollo de: la marina mercante nacional, la industria naval y de reparaciones navales, los puertos y vías navegables, el dragado y balizamiento, el transporte intermodal, la logística al servicio del comercio exterior argentino, los recursos humanos y la habilitación de la gente de mar, así como la seguridad de puertos e instalaciones portuarias. • Establecer mecanismos jurídico-institucionales de coordinación entre jurisdicciones. • Incorporar en las normas jurídicas pautas para que la calidad del servicio de transporte y su infraestructura reúnan las condiciones de seguridad estrictas de manera de no causar daño ni riesgo de daño alguno a las personas o cosas. • Incorporar en la normativa, con detalle y precisión, la protección ambiental: considerar normas de ordenamiento territorial del espacio para el fácil acceso de los modos a los puntos de carga y descarga de mercaderías, ubicándose estos en lugares que no causen perjuicio al resto de la comunidad. Evaluación de impacto ambiental, ante, durante y post realización del emprendimiento de transporte. • Contemplar en la normativa las diferencias reales entre las personas, de manera que se contemplen las diferencias de género, edad, salud y económico-sociales. • Simplificar la normativa vigente en la región de carácter internacional, eliminando la superposición normativa. • Debe reformularse el sistema de regulación y control, maximizando el poder de policía para el cumplimiento de las normas. Esto incluye fortalecer y unificar los entes y agencias que regulan y controlan al transporte, incluyendo la participación ciudadana y priorizando la idoneidad técnica de sus directivos.

Políticas de financiamiento, asignación de recursos y tarificación • Se deberá efectuar una revisión general de las alícuotas implementadas sobre el sistema de transporte en general (combustible, tarificación por el uso, etc.), tecnologías de cobro y estrategias de asignación de recursos, en pos de la eficiencia integral del sistema y el desarrollo económico del país. A su vez, implicará analizar estrategias de asignación de subsidios cruzados, para los modos, usuarios y regiones a apoyar e incentivar de acuerdo con lo que se vaya estableciendo durante la formulación del PFETRA.

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PFETRA · Lineamientos Generales • Asimismo, convendría determinar requisitos y tasas porcentuales homogéneas para el transporte de mercaderías, en todas las escalas territoriales, a partir de una definición a escala nacional, sin margen para su modificación en la escala provincial y local. • Para todo ello, se necesita desarrollar una metodología homogénea para contabilizar externalidades y otros atributos que deberían tenerse en cuenta, e implementar mecanismos tendientes a que los niveles de participación de cada modo se correspondan con sus verdaderos costos y beneficios para la economía y la sociedad.

Recursos humanos e informáticos para la gestión • Ante la falta de personal técnico en el sector, necesario e insustituible, es crítico cubrir las principales áreas técnicas designando especialistas por concurso de antecedentes, con remuneración acorde y continuidad laboral. Será de interés replicar anteriores experiencias exitosas de incorporación de jóvenes profesionales. • Se debe seguir fortaleciendo la incorporación de la carrera de Ingeniería de Transporte, que permita contar con una visión sólida, integrada e intermodal. Por otra parte, será fundamental fortalecer el abordaje de la temática del transporte en las carreras de ciencias económicas, geografía, sociología, arquitectura y la propia ingeniería, entre otras. Asimismo, se habrá de profundizar en el desarrollo de nuevas Maestrías en la temática, en todo el país. Finalmente, es imperioso dar curso a capacitaciones en aspectos técnicos específicos de cada modo para el personal no universitario de los organismos. • Elaborar una base de datos completa del personal del MIyT y organismos vinculados, donde se detalle la formación profesional de sus integrantes. De este modo, se podrá balancear la proporción de profesionales de las distintas carreras, para garantizar un balance interdisciplinario en el abordaje de las distintas temáticas. • Desarrollar un plan interno de capacitación obligatoria del personal, preparada en sus contenidos para los destinatarios específicos. • Elaborar una base de datos de profesionales y especialistas del sector (investigadores, consultores, docentes, etc.), para referencia de los organismos gubernamentales de todo el país. • Por otra parte, los recursos informáticos se tornan críticos para desarrollar tareas de elevada complejidad técnica y emplear las nuevas tecnologías. No obstante, la simple disponibilidad de los mismos es insuficiente para llevar a cabo las tareas complejas que se requieren. Entre otras cosas, se necesita, además, que los organismos puedan operar con el soporte informático correspondiente (hardware y software). Los desarrollos tecnológicos avanzan a diario en alto grado, y la disponibilidad de recursos actualizados debe acompañar el proceso. • Se requiere relevar y definir el hardware y el software adecuados para el trabajo de cada área, así como de la implementación de procedimientos sencillos y estandarizados para la reparación de equipos.

Transporte interurbano de cargas y logística Mediante las acciones que siguen se pretende: • Desarrollar un estudio de costos por cadena logística, que permita evaluar cuantitativamente el costo por par origen-destino, para las distintas alternativas modales. Desarrollar espacios de transferencia modal próximos a los nodos productivos. • Continuar impulsando el transporte ferroviario junto a sus industrias y economías conexas, como política del Estado Nacional, así como el fortalecimiento de la industria ferroviaria local como proveedora de elementos para infraestructura y material rodante, acompañando el desarrollo ferroviario en el mediano y largo plazo. Para ello, es necesario afianzar los mecanismos de planificación específica, vinculando a todas las áreas y organismos con competencias o injerencia al respecto, o bien que puedan agregar valor al análisis. Todo esto sin perjuicio de las actividades de promoción de las industrias proveedoras y economías conexas a los restantes modos.

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• Analizar el transporte aerocomercial de cargas, con el fin de fomentar las exportaciones. • Fortalecer y, sobre todo, articular los mecanismos de fiscalización del transporte: REFIGGRA, controles de pesos y dimensiones, seguridad vial, RUTA, SEDRONAR, SENASA, organismos provinciales y municipales, etc. El ordenamiento de la temática atinente a los registros y controles sobre los vehículos y flujos de cargas, tanto los de carácter interno como de exportación e importación, permitirá facilitar y agilizar las operaciones, y contar con bases de información para la planificación del sector. • Avanzar hacia la implementación de un manifiesto electrónico de cargas (MEC): un documento único que unifique, facilite y simplifique todas las operatorias de transporte de cargas correspondientes a organismos tan disímiles como: AFIP, SENASA, Prefectura, Gendarmería, Aduana, etc.; así como los provinciales y municipales. En principio debería implementarse para el transporte interno y luego promoverlo para los tráficos transfronterizos. El manifiesto debe permitir identificar on line cada movimiento, consignado, por lo menos: tipo de producto transportado, volumen y/o peso de la carga, origen y destino, datos del dador y del receptor de la carga, así como del transportista. • En cuanto a los flujos de comercio exterior, es necesario avanzar hacia una “ventanilla única” para la gestión de fronteras y propiciar tanto la digitalización de los procedimientos como la estandarización de la carga de datos. También se requiere desarrollar normas que efectivamente contribuyan a facilitar el comercio sin desatender ámbitos de fiscalización y control. • Asimismo, es necesario avanzar en pos de la armonización normativa, de criterios de fiscalización e integración de procesos informáticos en el marco del MERCOSUR. • Hasta que se implemente y generalice el MEC, se debe desarrollar una encuesta nacional de orígenes y destinos de las cargas, para todos los modos, pero acentuando en el carretero (debido a la complejidad de la red). • Obtener una definición legal e impositiva que permita el desarrollo de áreas o parques logísticos. Fomentar su creación mediante iniciativas mixtas (Estado y privados) para su proyecto y explotación. Ubicar los espacios de interés para la implementación de estas áreas y generar restricciones catastrales para mantener la reserva de su uso en manos del Estado.

En cuanto al transporte automotor, en particular, se debe proceder a: • Analizar el empleo actual del fondo de combustible; así como el sistema de cobro por peaje y su sostenibilidad económica sujeto a las condiciones presentes. • Desarrollar bolsas de carga: mecanismos de vinculación de oferta de bodega con oferta de carga (vía web), que permitirían evitar viajes en vacío, o prolongadas esperas de los transportistas en la búsqueda de carga. • Realizar un análisis pormenorizado de la capacidad del sistema, en contraste con el flujo que circula por el mismo. • Revisar las metodologías de planificación de obras nuevas, ampliaciones y acciones de adecuación estructural. Revisar las estrategias de gestión y mantenimiento de rutas. • Realizar un profundo análisis, bajo distintas condiciones de contorno, de la normativa de peso por eje, contrastando los niveles de productividad contra el costo de mantenimiento de la infraestructura. • Homogeneizar los estándares de mantenimiento de la infraestructura y obras de arte para las distintas jurisdicciones. • Homogeneizar el tratamiento del señalamiento y disponibilidad de servicios en las rutas nacionales y provinciales más transitadas. • Analizar la disponibilidad actual de banquinas pavimentadas en vías de altos volúmenes de tránsito y con gran participación de vehículos pesados, dado que ello representa una situación crítica en términos de seguridad.

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• Actualizar la normativa sobre diseño de caminos y su relación con la seguridad vial. • Promover lo necesario para mejorar la articulación entre la ANSV, la CNRT y la DNV en relación con los objetivos de cada uno de estos organismos respecto de la seguridad vial. • Incrementar la cobertura de la licencia nacional de conducir, siguiendo con el plan de reemplazo de licencias. Continuar y fortalecer la aplicación de tecnología a exámenes y capacitación. • Control y Fiscalización: implementación del poder de constatación. • Incrementar el volumen de campañas de concientización y educación. • Intensificar las acciones en zonas urbanas e incrementar la capacitación de conductores de: motos, transporte de cargas y transporte de pasajeros, apuntando a reducir la cantidad de víctimas fatales. • Perfeccionar las capacitaciones y exámenes de la totalidad de los choferes, y efectuar controles psico-físicos con determinada periodicidad. • La elevada antigüedad de parte de la flota, requiere un trabajo de coordinación del Ministerio del Interior y Transporte con el Banco Nación y otras entidades financieras, con el fin de establecer operatorias de financiamiento de la compra de nuevos camiones. Al respecto, deben determinarse de manera precisa las características de los tipos a incentivar (“gama”, funcionalidades, performance en general).

En cuanto al transporte ferroviario, se requiere:

• Fortalecer el nivel de información territorial y del sistema de ferrocarriles de cargas, de manera tal que permita tomar decisiones en torno al desarrollo de la red y otras inversiones. Ello permitirá efectuar un análisis del potencial productivo del territorio (nuevamente, tanto del actualmente conectado por algún modo como el que no), y el potencial captable por el modo ferroviario, con su correspondiente distribución geográfica. No bastará con conocer el potencial actual, sino que deberán aplicarse tasas de crecimiento pronosticadas por región y grupo productivo. • En función de ello se podrá priorizar la incorporación y recuperación de infraestructura, y material rodante específico por producto y región. Será importante, para acelerar este proceso, incentivar al sector privado hacia un mayor uso del sistema (tanto para carga a granel como en contenedores) e incluso propiciando inversiones por parte de aquel, adoptando el Estado un rol comercial, de articulador y facilitador entre los distintos actores involucrados en las cadenas logísticas, estableciendo a su vez planes y normas de largo plazo. • De manera concurrente con lo anterior, se requiere: elaborar una metodología de valoración del estado de la infraestructura ferroviaria para su evaluación a escala nacional; analizar la capacidad portante necesaria por tramo de vía; realizar un análisis integral de la actividad ferroviaria, incluyendo los distintos modos con los que se interconecta y las actividades de transferencia; revisar el trazado completo de las líneas ferroviarias, contrastando con los actuales regímenes hídricos y de lluvia; y analizar un aprovechamiento integral, con enfoque intermodal, de los terrenos disponibles para proyectos de desarrollo local y nacional (ferroviario, urbanístico, productivo). • Como ocurre en los restantes modos, es necesario fortalecer la calidad institucional en lo que concierne a generación de información, comunicación entre organismos, trabajo en conjunto y colaboración. Asimismo, se requiere incorporar recursos humanos de calidad, especializado en materias afines, o bien generarlos mediante capacitaciones internas o por medio de las instituciones educativas nacionales.

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En cuanto al transporte marítimo y fluvial:

• Otorgar al Sector una mayor jerarquía y protagonismo. A la Secretaría o Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables –según que se conforme o no el MTL– se la debe dotar de los medios técnicos, informáticos y humanos necesarios y suficientes para el ejercicio de sus funciones, entre las que se debe incluir la logística. • Fortalecer y atender a las necesidades de reequipamiento de las flotas mercante, pesquera, de guerra, de seguridad, de investigación científica, de exploración y explotación costa afuera, de pasajeros y turismo, los remolques de puertos y de empuje y las dragas y artefactos navales. • En sintonía con los dos lineamientos anteriores, atender las necesidades de la HPP y su navegación como asunto de interés estratégico nacional, teniendo en cuenta la importancia que guarda no solo para el país sino para la región. • Lograr una efectiva y eficaz participación y coordinación de las acciones de los organismos dependientes de los ministerios nacionales del Interior y Transporte, de Relaciones Exteriores, de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, de Economía y Finanzas Públicas. • Implementar un programa de inversiones de mediano plazo que analice, evalúe, priorice e incluya los principales proyectos de inversión de todos los subsectores vinculados al transporte por agua, con una asignación de una asignación presupuestaria tal que equipare las asimetrías existentes con las asignaciones presupuestarias destinadas a otros medios y modos de transporte. • Crear mecanismos especiales de financiamiento, con la participación de: los organismos regionales de crédito (BID, FONPLATA, CAF y otros en los cuales participa la Argentina), la banca pública, la privada, y asignaciones presupuestarias ad hoc. Dinamizar el leasing naval. • Definir proyectos prioritarios con relación a: el Puerto Nuevo de Buenos Aires; los canales de acceso al Río de la Plata, al Paraná y al Uruguay; la navegabilidad de los ríos interiores de la Cuenca del Plata; la instalación y habilitación de nuevos puertos, entre ellos la posibilidad de uno de aguas profundas próximo a la zona de mayor movimiento de cargas; la concesión de terminales; la integración del territorio continental con la isla grande de Tierra del Fuego; y los proyectos que surgen de la implementación del COSIPLAN, en el marco de la UNASUR y el MERCOSUR.

En cuanto al transporte aéreo:

• Analizar el transporte aerocomercial de cargas, con el fin de fomentar las exportaciones.

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PFETRA · Lineamientos Generales

Transporte Interurbano de Pasajeros Las principales acciones que se plantean son: • Promover la coordinación entre organismos provinciales y municipales, con el fin de mejorar el desempeño del sector, en materia de regulación y control de los servicios y su infraestructura como parte de la federalización del sistema de transporte. • Fortalecer la conectividad territorial mediante mejora en la articulación de servicios de transporte de larga distancia y de las redes de infraestructuras, como también mejoras en los servicios de información al usuario. A los fines de promover una mejor calidad del viaje y acceso a los lugares deseados del usuario, más allá de los límites jurisdiccionales y los transbordos que conllevan. • Planificar y gestionar el sistema interurbano, contemplando la necesidad de articulación con los viajes urbanos, fortaleciendo la articulación entre distintas jurisdicciones y modos, a los fines de implementar políticas de transporte que beneficien al usuario. • Mejorar la calidad del servicio de los centros de transbordo y la accesibilidad a las terminales de los distintos modos. • Crear mecanismos federales para la conformación una base de datos particular, confiable y en permanente actualización, a localizar en el ONT, que abarque a todos los modos de transporte y su infraestructura, con independencia de la jurisdicción a la que pertenezcan. • Realizar estudios que sirvan a la planificación de la movilidad interurbana de pasajeros, en temas estratégicos que requieren de mayor comprensión para la toma de decisiones en la materia (cambios en el comportamiento de la movilidad interurbana, tarifas, costos, conectividad territorial, estándares de calidad, marcos regulatorios, demanda, reconocimiento de demandas insatisfechas, entre otros). • Fortalecer las ventajas relativas de cada modo de transporte en cuanto a las distancias de viaje, pero considerando también servicios que atiendan otras demandas que no necesariamente respondan a la lógica de eficiencia económica. • En cuanto a los ferrocarriles, es necesario consolidar la presencia de los trayectos recuperados hasta el momento con un estricto seguimiento y mantenimiento de la performance y calidad de servicio. Un correcto relevamiento de la información de los servicios actuales permitirá mejorar la experiencia de los pasajeros en estos viajes, como así también en nuevos corredores por recuperar. • Por otra parte, se requiere avanzar sobre políticas que acerquen a los argentinos al ferrocarril; que quienes hoy no viajan en tren y tienen la posibilidad, lo hagan. Para ello se necesitará trabajar sobre un cambio cultural, así como en mejoras relevantes en la calidad del servicio, no sólo en lo relativo a las formaciones, sino también a información disponible, estado de las estaciones y sus entornos, etc. • A su vez, se necesita mejorar la experiencia de viaje en lo que concierne a intermodalidad. Lograr la menor cantidad de transbordos, como así también garantizar la accesibilidad del pasajero al sistema, considerando las comodidades que presentan comparativamente los otros modos de transporte. • Para una mayor efectividad, se deberá trabajar en conjunto con los gobiernos provinciales y locales que correspondan, tanto en lo relativo a las mejoras de los servicios como a la planificación de su desarrollo. • Análisis de planes de fomento para el desarrollo de aerolíneas regionales y la interacción/complementación del sistema aéreo con el modo automotor, de forma tal que se logre densificar nodos en el interior del país.

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PFETRA · Lineamientos Generales

Transporte Urbano Desde el PFETRA, se aboga por una movilidad urbana sostenible, que garantice la posibilidad de las personas de acceder a los lugares deseados con el fin de satisfacer sus necesidades y que contribuya a una adecuada calidad de vida urbana, de manera segura. Se debe promover un marco que fomente un crecimiento económico con equidad social, respetando el ambiente, con un uso racional de los recursos. Para ello se plantea:

En cuanto a la coordinación institucional: • Se sugiere para la problemática urbana más compleja, la del AMBA, poner en marcha la Agencia de Transporte Metropolitano, que debe tomar intervención en todo lo que le competa, sobre todo en la intermodalidad. • Propiciar y fortalecer mecanismos institucionales que habiliten vínculos entre distintos organismos, para facilitar el diálogo entre diversos actores (gubernamentales, sociales, universitarios, profesionales) en las distintas instancias (municipal, provincial y nacional). • Alentar el trabajo mancomunado entre los diversos organismos para dar soluciones innovadoras en temas de interés común (como es el caso de las tarifas, los problemas de congestionamiento, accidentalidad, necesidades de financiamiento, sostenibilidad, etc.). Para ello se plantea la conformación de redes de difusión y comunicación federal, por medio de las cuales se puedan intercambiar conocimientos y experiencias.

Respecto a la planificación del transporte: • Promover la planificación de la movilidad y el transporte en las ciudades, articulada a la planificación del territorio, que resuelva el diseño de las redes urbanas de acuerdo a la cobertura de servicios de salud, educación y vivienda. • Articular la planificación del transporte a requisitos de planes/programas/acciones sectoriales (locales, provinciales y nacionales) que tienen impacto en la movilidad urbana (por ejemplo, Programa de Crédito Argentino -PROCREAR-, el Plan Nacional de Lectura, el Programa Conectar Igualdad, y el Programa de Apoyo a la Política de Mejoramiento de la Equidad Educativa -PROMEDU-, Programa Remediar y el Programa Argentina Sonríe). • Promover el conocimiento de herramientas para la recolección de información y manejo de base de datos, acorde a los alcances y necesidades de las distintas ciudades. Integrar a las ciudades al ONT, a partir de la producción de información local con parámetros e indicadores estandarizados. • Alentar la formación de equipos especializados en transporte, mediante formación y capacitación de cuadros técnicos y funcionarios acorde a las necesidades de planificación, gestión y/o control de la movilidad y el transporte, requerida por los gobiernos municipales y provinciales, y el Nacional. • Promover estudios de temas de interés (cálculo de tarifas, mecanismos de financiamientos, logística urbana, conectividad de poblaciones rurales, control y fiscalización, información y atención al usuario, incremento de motos, congestión, etc.) que colaboren con la toma de decisiones. • Diseñar procedimientos y tecnologías para optimizar la distribución urbana, donde el aspecto se torna crítico (que es en las principales ciudades).

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PFETRA · Lineamientos Generales Transporte de cargas:

• Concebir a las cargas urbanas y pasantes como integrantes del sistema de transporte y adecuarlas a las ciudades reduciendo los impactos negativos, a través de una planificación y trabajo conjunto con los diferentes sectores. • Es fundamental el diseño de procedimientos y tecnologías para optimizar la distribución urbana, en las principales ciudades, donde el aspecto se torna crítico. • El ITE (Institute of Transportation Engineers) recomienda la realización de Estudios de Impacto de Tránsito (EITs) para desarrollos que generen más de 100 viajes diarios (aproximadamente 160 viviendas unifamiliares o 1.000m2 de espacios comerciales) o afecten áreas sensibles con respecto al ambiente, al sistema de transporte o la seguridad. Se requiere adecuar la normativa para dar cuenta de esto de manera explícita.

En cuanto al transporte urbano sostenible: Identificar las necesidades y capacidades de adaptación de las ciudades a la agenda de la sostenibilidad, alentar el fortalecimiento de los sistemas de transporte y la articulación entre distintos modos, como también promover alternativas modales de transporte priorizando el transporte público, y refuncionalizar la infraestructura existente.

Ferrocarriles urbanos del AMBA • Corresponde continuar con la recuperación de los ferrocarriles, modernizando el sistema, incorporando nuevas estaciones, así como mejorando su capacidad, niveles de servicio y de seguridad operacional. • Otros puntos para mejorar la experiencia de viaje incluyen efectuar mejoras en las estaciones y sus entornos, nuevas fuentes de información al pasajero, seguridad dentro de las formaciones y en las estaciones, y mecanismos para mejorar las relaciones entre operarios, conductores y pasajeros. • En cuanto a los centros de trasbordo, se necesita: la coordinación horaria entre trenes de distintas líneas, y trenes y subterráneos, para facilitar la intermodalidad; organizar y separar los flujos peatonales que ingresan y egresan en los centros de trasbordo, para evitar colapsos en hora pico; acciones de renovación de infraestructura, e incorporación de centros de trasbordo adicionales, y mejorar la vinculación con el autotransporte privado y los modos no motorizados. • Por otra parte, se deben analizar posibles acciones de transformación estructural para dotar a este transporte de una mayor potencia, como la implementación de una red de expresos regionales. • También es crítico trabajar en la disminución de la cantidad de pasos a nivel sobre la red vial, priorizando estas obras en función de los niveles de flujo vial y ferroviario, con el fin de mejorar la seguridad y optimizar el rendimiento de las líneas ferroviarias.

Ferrocarriles urbanos del interior • Resulta de interés estudiar la implementación de sistemas de tranvías livianos, aprovechando la infraestructura existente. Estas alternativas permiten dotar a las ciudades de sistemas de alta capacidad, a un costo reducido.

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reconocimientos Autoridades Ministro del Interior y Transporte – Presidente del IAT CDOR. FLORENCIO RANDAZZO Secretario de Transporte DR. ALEJANDRO RAMOS Secretario de Interior DR. MARCIO BARBOSA MOREIRA Secretario de Asuntos Municipales DR. IGNACIO LAMOTHE Subsecretario de Coordinación y Gestión Administrativa del Transporte LIC. GERARDO OTERO Subscecretario de Regulación Normativa del Transporte DR. GUILLERMO CARRO Subsecretario de Transporte Ferroviario ING. RAÚL BARIDÓ Subsecretario de Transporte Automotor D. EDUARDO COLOMBINI Subsecretario de Transporte Aerocomercial DR. MANUEL BALADRÓN Subsecretario de Puertos y Vías Navegables D. HORACIO TETTAMANTI Director Ejecutivo, CNRT Dr. Fernando Manzanares Administrador General de Aviación Civil DR. ALEJANDRO GRANADOS Presidente del ORSNA LIC. GUSTAVO LIPOVICH Director Ejecutivo, Agencia Nacional de Seguridad Vial LIC. JUAN F. RODRÍGUEZ LAGUENS Presidenta de la JIAAC CDORA. PAMELA SUÁREZ Administrador General de Puertos CAP. ULTR. SERGIO BORRELLI Presidente de Trenes Argentinos Operadora Ferroviaria LIC. IGNACIO CASASOLA Presidente de Trenes Argentinos Operadora Ferroviaria DR. ARIEL FRANETOVICH

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Presidente de Trenes Argentinos Cargas y Logística LIC. MARCELO BOSCH Presidente de Trenes Argentinos Recursos Humanos DR. MARTÍN BADALUCCO Presidente, Grupo Aerolíneas Argentinas DR. MARIANO RECALDE

Instituto Argentino del Transporte Coordinadora General LIC. EVA AVELLANEDA Coordinador General del PFETRA DR. JUAN DE DIOS CINCUNEGUI Director Nacional de Planificación y Coordinación del Transporte DR. RUBÉN L. GUILLÉN Directora de Regulación Normativa del Transporte DRA. ANA MILLÁN Área de Perfeccionamiento Docente y Actualización Curricular ING. CARLOS ROSITO Director General de Gestión Informática del MIyT D. MARIANO RAMÍREZ Director de Tecnologías y Seguridad del MIyT LIC. GASTÓN MARTÍN Publicaciones DA. MARIAN CASAUX ALSINA Diseño gráfico DCV MARÍA LUCÍA MARCHETTI MARIANELA ACEVEDO CRISTIAN BRAN CAMILA BUSTAMANTE MAXIMILIANO CORA AGUSTINA COLETES MARIANA DA SILVA GABRIEL MARTÍN FLORENCIA MEZA MANUEL PIZARRO VICTORIA RUGH

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reconocimientos Dirección Nacional de Planificación y Coordinación del Transporte: Director Nacional de Planificación y Coordinación del Transporte DR. RUBÉN L. GUILLÉN Directora de Planificación y Coordinación MG. DANIELA MIGLIERINA OCAMPOS Director de Observatorio, Estudios y Sistemas ING. FABIÁN E. DINER Coordinador Estudio Normativo, Equipo Técnico DR. LUIS CAVALLI Coordinador Análisis Modales, Equipo Técnico CDOR. EZEQUIEL FERNÁNDEZ Coordinadora Estudios Urbanos, Equipo Técnico DNPyCT LIC. CECILIA LANFRANCO Coordinadora Creación y Análisis de Información Georreferenciada ARQ. ERIKA S. VARGAS Coordinadora Estudio de Cargas y Estudio Presupuestario, Equipo Técnico DNPyCT LIC. MARIANA RODRIGUEZ MELGAREJO

ARQ. ELENA ALAIMO ING. EZEQUIEL R. AYALA SR. VICTOR A. BUREC ARQ. M. LAURA CACHAU DG SOLEDAD DAKKAK LIC. NICOLÁS DE ROSA DI DAVID IANNICELLI LIC. DIEGO DE IPOLA ARQ. M. CIELO LAURÍA SR. EZEQUIEL G. OROZCO ARQ. ESTEBAN SCHNAITH

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Consultores: Director Estudio de Cargas DR. ALBERTO E. G. MÜLLER Director Estudio Interurbano de Pasajeros LIC. JORGE SÁNCHEZ Análisis Territorial DR. LUIS A. YANES

DRA. ANDREA GUTIERREZ MG. SEBASTIÁN ANAPOLSKI DR. JULIÁN BERTRANOU MG. LAURA CAMILA CRUZ LIC. EMILIANO FARBEROFF ING. RODOLFO FIADONE MG. RAÚL F. GONZÁLEZ MG. LUCAS RAMÍREZ LIC. ANTONIO MARÍA TOMASENIA LIC. RODRIGO RODRÍGUEZ TORNQUIST DRA. VALERIA SERAFINOFF LIC. M. LORENA VILLAMAYOR SRA. DANIELA VILLOTTI

Directores y Subdirectores de Programas de Asistencia Tecnica Universitaria LIC. JOSÉ ANTONIO BARBERO ING. HOURCOURIPE, DANIEL ARQ. MARTÍN ORDUNA ING. ARTURO PAPAZIAN ING. GUILLERMO PERALTA LIC. CARMEN POLO LIC. MAXIMILIANO VELÁZQUEZ

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reconocimientos Autoridades, expositores y moderadores de los Encuentros Federales “El Transporte para las futuras generaciones” ADRIANA BRAVO

CARLOS LORENZO

EDUARDO LUIS ACCASTELLO

ADRIANA ROSSO DE PUCHETA

CARLOS MARCELO POLICHE

EDUARDO ZBIKOSKI

AGUSTÍN RODRÍGUEZ

CARLOS MÁRQUEZ

ELADIO SÁNCHEZ

ALBERTO MULLER

CARLOS ROBERTO PARODI

ELIO MARTÍNEZ

ALEJANDRO DI BERNARDI

CARLOS ROSITO

ELVIO HEIDENREICH

ALEJANDRO GRANADOS

CARLOS TRADE FAGER

EMILIO CORONEL

ALEJANDRO LEONETTI

CARMEN POLO

ENRIQUE MANTILLA

ALEJANDRO PABLO BAROSO

CATALDO CATAPANO

ENRIQUE VILLAVICENCIO

ALEJANDRO PÉREZ VARGAS

CÉSAR ALEJANDRO FERREYRA

ENRIQUE ZANÍN

ALEJANDRO RAMOS ALEJANDRO TORNEY ALFONSO CANUTO ALFONSO ZÁRATE ALFREDO CARGNELLO ALICIA MARÍA PICCO ANA CORNEJO REMY ANA MARÍA LÓPEZ ANA MILLÁN ANÍBAL GODOY ANTONIO PAVESE ARIEL FRANETOVICH ARTURO PAPAZIAN BENICIO SZYMULA BENJAMÍN NIEVA BETINA DURÉ CARLOS BUCCI CARLOS DE LA VEGA CARLOS LÓPEZ RIZO

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CÉSAR GONZÁLEZ CÉSAR ROCCO FORNARI CLAUDIO QUENO CRISTÓBAL SANTA MARÍA DANIEL BEHLER DANIEL DOMÍNGUEZ DANIEL HOURCOURIPE DANIEL INDART DANIEL OREL DANIEL PERALTA DANIELA MIGLIERINA DARIO ALEJANDRO ORTÍZ DEVORA PETRUF DHAN ZUNINO

ERNESTO GUTIÉRREZ EVA AVELLANEDA FABIÁN DINER FEDERICO CACACE FELIPE RODRÍGUEZ LAGUENS FERNANDO BACH FERNANDO CASAL FERNANDO CORTÉS FERNANDO DE VIDO FERNANDO LAGO FERNANDO MANZANARES FERNANDO RUÍZ MAGADÁN FLORENCIO RANDAZZO FRANCISCO LOZADA

DIEGO MARTÍNEZ PALAU

FRANCISCO LUIS BAPTISTA COSTA

DIEGO PÉREZ SANTISTEBAN

FRANCISCO PÉREZ

DIEGO RIESTRA

FRANCISCO TAMARIT

EDGARDO COLOMBINI

GABRIEL RUBÉN BERMÚDEZ

GABRIELA DUFOUR

JORGE ALBERTO JOFRÉ

JULIO TALAVERA

GABRIELA LOGATTO

JORGE BERRETA

JUSTO ESPÍNDOLA

GASTÓN UTRERA

JORGE CABEZAS

LEANDRO SERINO

GERARDO OTERO

JORGE MORENO

LEOPOLDO JOZAMI

GERARDO PIZARRO

JORGE OYARZUN

LETICIA BARCHILÓN

GONZALO DOMÍNGUEZ

JORGE VARELA

LILIANA CIUFFO

GORDON WILMSMEIER

JOSÉ ALBERTO CARO

LUCAS MONTENEGRO

GRACIELA CORVALÁN

JOSÉ BARBERO

LUIS BASTERRA

GUILLERMO CARRO

JOSÉ MANUEL VASALLO

LUIS BRACERAS

GUILLERMO DIETRICH

JOSÉ MARÍA SUÁREZ

LUIS DE BRIDA

GUILLERMO GODOY

JOSÉ NARVÁEZ

LUIS GAMBINA

GUILLERMO PERALTA

JOSÉ OLMEDO

LUIS RISSO

GUSTAVO LARREA

JOSÉ SAN MARTÍN ROMERO

MABEL PANOZZO

GUSTAVO LIPOVICH

JOSÉ SOULARD

MANUEL BALADRÓN

GUSTAVO MARTÍNEZ CAMPOS

JUAN CARLOS LENCINA

MARCELO ACUÑA

GUSTAVO PEIRANO

JUAN CHIMENTO

MARCELO BOSCH

GUSTAVO ROMERA

JUAN DE DIOS CINCUNEGUI

MARCELO GONZÁLVEZ

HÉCTOR PAZ

JUAN ESTEBAN CAMPOS

MARCELO HELOU

HÉCTOR RUBÉN SUÁREZ

JUAN GRANADA

MARCELO PERICHÓN

HERMES ALMIRÓN

JUAN JOSÉ BOSCARIOL

MARCELO UGELLI

HORACIO CÚNEO

JUAN MANGIAMELI

MARCELO VAIRO

HORACIO FAGGIANI

JUAN MANUEL FOUCE

MARCIO BARBOSA MOREIRA

HORACIO KNOBEL

JUAN MANUEL URTUBEY

MARÍA CRISTINA BARBOSA

HORACIO TETTAMANTI

JUAN MANZOLILO

MARÍA E. MEDINA

IGNACIO MENDIETA

JUAN MARTÍN CAVALIERE

MARÍA EUGENIA ETCHEHUN

JAVIER GORTARI

JULIÁN LA ROCCA

MARÍA FABIANA RÍOS

JAVIER MAZZA

JULIO CATALÁN MAGNI

MARÍA LARRAULI

JOHNNY LÓPEZ MARTÍN

JULIO OTERO

MARÍA MERCEDES RUÍZ

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reconocimientos

NALLAR

RAÚL DELLE DONNE

MARIANO MARTÍNEZ DE IBARRETA

RAÚL HORACIO PADOVANI

MARIO BLACUD MORALES MARIO GUATTI MARTIN BADALUCO MARTÍN ORDUNA MARTÍN RODRÍGUEZ MATIAS BOLIS WILSON MAURO COGLIONESSE MAXIMILIANO VELÁZQUEZ MÓNICA ALVARADO NADINA MARIEL DÍAZ NATALÍ LUNA NÉSTOR CARRAL NÉSTOR LAGRAÑA NICOLÁS POSSE NICOLÁS SALOMÓN OSVALDO BIAMONTE OSVALDO SPESSOT OSVALDO THEODOSSOPULO PABLO CERIANI PABLO CÓRDOBA PABLO GONZÁLEZ PABLO JACOVKIS PABLO LÓPEZ RUF PAMELA SUÁREZ PAOLA TAMBURELLI RAÚL BARIDÓ

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RAÚL MARINELLI RICARDO LANGER RICARDO SALVA ROBERT GALLAMORE ROBERTO TERZARIOL RODOLFO CALCAGNI RODOLFO ROCCA RODRIGO CARRASCOSA ROQUE MARY DALPRÁ ROSANA BERTONE RUBÉN GUILLÉN RUBEN SAUCEDO SAMANTA GALLARDO SEBASTIÁN BAGINI SERGIO BORRELLI SERGIO GAMARRA SERGIO PENSALFINE SERGIO SASIA SERGIO TRILLO SILVIA SUDOL SILVINA CARRASCO VERÓNICA MURATORE VICTOR HUGO CLAROS WALTER NEIL BUHLER WALTER VUOTO WULF-HOLGER ARNDT

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