Una guia de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública by Instituto Publix

Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

“Esencial para quienes piensan o realizan una nueva gestión pública en Brasil. Con esta maravillosa guía Humberto y Caio son, una vez más, fundamentales en la construcción de una nueva administración pública brasileña.” Paulo César Medeiros de Oliveria Júnior, Presidente del Consejo Nacional de Secretarios de Estado de Administración – Consad. “Humberto Falcão Martins y Caio Marini produjeron una obra de valor contemporáneo, que favorece la renovación de la conciencia sobre la relevancia de la gestión pública para superar los retos del desarrollo. Se trata de una excelente oferta de ideas para crear una nueva competencia sobre la innovación administrativa: una contribución relevante, práctica, oportuna e instructiva.” Paulo Roberto de Mendonça Motta Profesor titular de la EBAPE/FGV “La administración pública han evolucionado en el mundo entero hacia un foco más nítido en resultados, eficacia, eficiencia y calidad de los servicios, acercando a los usuarios las decisiones de asignación de recursos y entrega de servicios. De esta manera, se busca fortalecer la capacidad de gestión estratégica de las organizaciones para que puedan responder más rápidamente y con costos menores a las presiones de diversos intereses. Esta obra, que reúne la vasta experiencia académica y práctica de los autores, es una lectura imprescindible para quienes, de alguna manera, trabajan con la gestión pública.” Antônio Batista da Silva Jr., Director de la Fundación Don Cabral “La guía refleja la experiencia del Instituto Publix en el desarrollo de instrumentos de gestión innovadores y la audacia de los autores en la búsqueda de generar valor público. Sin lugar a dudas esta obra será una referencia en la consolidación de una administración eficiente y enfocada en resultados para la sociedad.” Renata Vilhena Secretaria de Planificación y Gestión de Minas Gerais

ISBN 978-85-63133-02-1

Caio Marini

Humberto Falcão Martins

colección publix conocimiento

HUMBERTO FALCÃO MARTINS es doctor en administración, maestro en administración pública por la EBAPE/FGV y especialista en Políticas Públicas y Gestión Gubernamental por la ENAP. Ya ocupó posiciones ejecutivas en empresas privadas y en la administración pública, en especial en el Ministerio de Administración y Reforma del Estado y en el Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión, donde fue Secretario de Gestión. Es profesor-colaborador de la Fundación Don Cabral y de escuelas de gobierno en Brasil y en el exterior. Es conferencista, autor de innumerables publicaciones y consultor de organismos internacionales en diferentes temas relacionados con la gestión pública. Es Director del Instituto Publix.

Una guía de

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

CAIO MARINI es especialista en ingeniería industrial por la PUC/RJ y administrador público por la EBAPE/ FGV. Ya ocupó posiciones ejecutivas en empresas privadas y en la administración pública, en especial en el Ministerio de Administración y Reforma del Estado, en la Secretaría de Estado del Patrimonio y Administración y en el Servicio Federal de Procesamiento de Datos del Ministerio de Finanzas Públicas, donde fue Director de Negocios. Es profesor-colaborador de la Fundación Don Cabral y de escuelas de gobierno en Brasil y en el exterior. Es conferencista, autor de innumerables publicaciones y consultor de organismos internacionales en diversos temas relacionados con la gestión pública. Es Director del Instituto Publix.

Una guía de

Gobernanza para Resultados

en la Administración Pública

Humberto Falcão Martins & Caio Marini

Gobiernos y Administraciones Públicas de todo el mundo siguen empeñándose hoy en orientar la gestión a los resultados, combatiendo las inercias de las viejas burocracias públicas y mejorando su eficacia y eficiencia. Conseguirlo exige no olvidar las peculiaridades que comporta la creación de valor público, la dificultad de su medición, la naturaleza política de la función de gobernar, lo complejo de sus entornos y la necesidad de asumir los valores de la transparencia, la responsabilización democrática y la participación social. Humberto Martins y Caio Marini llevan años produciendo valor para los gobiernos y las organizaciones públicas de Brasil. Fundadores del Instituto PUBLIX, son sobradamente reconocidos en su país como expertos de primer nivel en gobernanza y gestión pública. La publicación en español de su “Gobernanza para Resultados” es una magnífica noticia para los lectores interesados en estos temas que, en América Latina y España, dispondrán de una obra de extraordinaria utilidad teórica y práctica. El libro combina la rica experiencia de sus autores en la gestión, la docencia y la consultoría y, tras analizar los instrumentos metodológicos más destacados y las principales experiencias comparadas, propone un enfoque original y práctico de un tema central de la gobernanza contemporánea. Escrito desde una clara orientación a la acción, los estudiosos y gestores públicos encontrarán en él una guía de alto valor orientativo. Es una obra que ayudará a transformar la realidad. Francisco Longo Director Instituto de Gobernanza y Dirección Pública. ESADE. Universidad Ramon Llull. Barcelona, España

Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

ISBN 978-85-63133-02-1

Caio Marini

Humberto Falcão Martins

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Humberto Falcão Martins & Caio Marini

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Brasilia – DF 2010

INSTITUTO PUBLIX SHS, quadra 06, conjunto A, bloco C, sala 909/910. Complexo Brasil 21 - Brasília, DF - Brasil. CEP: 70.316-000 (61) 3039.8250 www.institutopublix.com.br ÍCONE GRÁFICA E EDITORA (61) 3563.5048 - www.iconecv.com.br PROJETO GRÁFICO E EDITORAÇÃO ELETRÔNICA Denny Guimarães de Souza Salgado Paulo de Tarso Soares Silva CRIAÇÃO E EDITORAÇÃO ELETRÔNICA DA CAPA Willy de Almeida Rodrigues Salgado REVISÃO Equipe Instituto Publix IMPRESSÃO E ACABAMENTO Ícone Gráfica e Editora

3865 Martins, Humberto Falcão; Marini, Caio e outros. Um guia de governança para resultados na administração pública. Publix Editora, 2010. 256 p. ; il. 21 cm ISBN 978-85-63133-02-1 1. Administração pública. 2. Governança. 3. Gestão para resultados. CDU 351

Prefacio a la Edición en Español

El enfoque en los resultados de la administración pública es quizás uno de los más importantes cambios paradigmáticos acaecidos en el último siglo porque obliga a que el quehacer público se recentre en la sociedad misma. La inmensa literatura académica producida al respecto es expresiva de este cambio de enfoque. Sin embargo, ella se ha originado básicamente en países anglosajones, con trayectorias históricas y configuraciones institucionales muy distintas a las que son propias de las sociedades iberoamericanas. La ausencia de obras autóctonas es, probablemente, una de las causas de que en nuestros países se aprecie más retórica que realidad e, incluso, sesgos en la utilización del enfoque para resultados. Indebida comprensión de la especificidad de los resultados en las administraciones públicas, sobrevalorización de las mediciones y tendencia a gestionar “para” indicadores en vez de utilizarlos como herramientas de aprendizaje, son algunas de las expresiones de la falta de asimilación del nuevo paradigma. Por ello, la obra de Humberto Martins y Caio Marini reviste una importancia clave. Los autores, con la agudeza de su rica trayectoria intelectual y con el sentido de realidad que arraiga en su vasta práctica profesional, son capaces de expresar brillantemente los desafíos que enfrenta la gobernanza para resultados en nuestras administraciones públicas. La obra tiene, pues, muchas virtudes. Es, por una parte, una guía útil para ayudarnos a comprender que un enfoque para resultados requiere, en forma imprescindible, 3

de un abordaje integral que abarque la construcción de la agenda, la adaptación de las estructuras organizacionales y los procesos de trabajo, el monitoreo y la evaluación, considerando además el importante papel que tiene la alineación de las personas para la real institucionalización de la gobernanza para resultados. Por otra parte, la obra nos proporciona un alerta para evitar caer en ritualismos y para huir de la tendencia tan común en nuestra región de pervertir discursivamente un cambio sin darle siquiera la oportunidad de que arraigue en la realidad. Además, la obra nos entrega un mapa tanto de las diferentes metodologías como de las principales experiencias internacionales, mostrándonos sus contribuciones y límites y, sobre todo, advirtiéndonos acerca de la necesidad de modelos integradores de diferentes perspectivas metodológicas. Por todo eso, estamos seguros que este libro de Humberto Martins y Caio Marini se convertirá en un referente obligado para todos aquellos que aspiran a hacer del cambio social, el propósito básico y el norte de lo público. Nuria Cunill Grau

Prefacio

La publicación del libro “Una Guía de Gestión para Resultados en la Administración Pública” es una importante contribución para todas las personas interesadas en el permanente reto de la modernización del Estado brasileño, tanto académicos, funcionarios públicos, consultores, como practitioners en general. La literatura brasileña en administración pública es reconocidamente pobre, reflejo de las características de la propia área, que recién en las últimas décadas se está regenerando, después de la discontinuidad impuesta por el período autoritario – no sorprendentemente, la administración pública es un campo profesional que depende de un ambiente democrático para florecer. Con excepción del esfuerzo editorial de la Fundación Getúlio Vargas y de la Escuela Nacional de Administración Pública, son pocos los títulos disponibles. La publicación de Caio Marini y Humberto Martins es producto de la trayectoria profesional de ambos, enraizada en el Instituto Publix, que incluye experiencia en instituciones públicas federales, instituciones académicas y, en especial, actividades de consultoría ofrecida a gobiernos y organizaciones gubernamentales de todos los niveles. No es sorprendente, por lo tanto, que el libro esté orientado a satisfacer la curiosidad de quienes están involucrados con los desafíos de la administración pública dentro de la perspectiva de resultados, porque este es el gran reto de quienes, como ambos, son llamados a ofrecer instrumentos a dirigentes y tomadores de decisión en la actividad cotidiana de las actividades gubernamentales. La lectura no necesita ser obligatoriamente secuencial y cada capítulo puede ser leído separadamente, de acuerdo con el interés del lector. La bibliografía es muy útil y ofrece a los interesados diver5

sas fuentes para lecturas posteriores. Son muchos los temas mutuamente articulados y es necesario que sean profundizados de forma segmentada, para que sean comprendidos en sus complejidades específicas y, posteriormente, articulados nuevamente en un conjunto dinámico. En realidad, cada capítulo puede expandirse y ser objeto de una publicación específica, dado el volumen de asuntos abordados en cada uno de ellos. Se trata de un abordaje introductorio pero muy abarcador del tema. Los capítulos iniciales, incluso los que se refieren a las principales metodologías aplicadas en el área y a las experiencias en marcha en otros países, funcionan como el punto de partida de un circuito para quienes buscan una visión más profunda. En los capítulos siguientes, son incorporados a la reflexión sobre el tema insumos y materiales derivados del esfuerzo de traducir en la práctica teorías y conceptos cuya retórica y propaganda hacen que parezcan más simples de lo que de hecho son. El debate sobre gestión para resultados fue un importante avance ocurrido en los años 90 en la administración pública. En la práctica, sin embargo, se constató que el ambiente de la esfera pública es muy complejo y demanda un esfuerzo de contextualización considerable, cuando se trata de adoptar enfoques que movilizan expectativas entre dirigentes y electores. El foco en los resultados es imprescindible en la administración pública contemporánea. Pero él, por sí sólo, no es garantía de que los resultados sean logrados. En realidad, la probabilidad de éxito está asociada al conocimiento de los factores y de las restricciones que limitan sus potencialidades. Colocarlos en el centro del esfuerzo de transformación, sin embargo, contribuye a que el esfuerzo sea estructurado a partir de lo que es más vital en el área gubernamental: entregar productos y servicios a la sociedad de forma transparente y eficiente. Este libro contiene interesante material producido en el esfuerzo de proporcionar herramientas a los gestores involucrados en la estructuración de áreas de resultados en administraciones públicas municipales, estaduales y federales. Este material, extraído de la práctica profesional de los dos autores, constituye un material original, producido en el embate con los problemas cotidianos y es, 6

indiscutiblemente, la parte más rica de la publicación. Se trata de un conjunto de insigths en estado bruto, fruto de experimentación institucional, que comienza a ser elaborado y sistematizado para análisis y diseminación. Las reflexiones que posibilitan auxiliarán a profesionales involucrados en retos similares a modelar iniciativas más adecuadas a las necesidades. Los lectores de esta publicación concluirán, al terminar de leer, que promover una administración orientada para resultados es un reto intrínseco de las administraciones públicas. Francisco Gaetani Secretario Ejecutivo Adjunto del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión

Presentación

El término gobernanza significa más que gestión y más que gobierno. Remite a roles preponderantes de múltiples arreglos de diferentes actores (estado, tercer sector, mercado, etc.) en el desarrollo, en la gestión de políticas públicas y en la prestación de servicios, característicos del estado contemporáneo y del actual debate en materia de administración pública y gobierno. Este libro elabora un concepto y una metodología de gobernanza para resultados denominada Gestión Matricial de Resultados, o Gobierno Matricial, que se basa en tres elementos: a) la construcción de una agenda estratégica legítima, coherente, enfocada y realista; b) la alineación de las estructuras implementadoras - de dentro y de fuera de los gobiernos - con esta agenda, con el objetivo de buscar la efectiva implementación y evitar la disipación fragmentaria de esfuerzos en dirección a otras agendas paralelas; y c) el establecimiento de sistema de monitoreo y evaluación, que proporcione la generación de informaciones sobre resultados y esfuerzos, y promueva su apropiación por la sociedad y por los agentes involucrados con miras a generar mejora, responsabilización, control y transparencia. De esta forma, la Gestión Matricial de Resultados presupone que no basta apenas: a) tener una buena agenda estratégica, ninguna agenda es auto-ejecutable; b) no basta apenas desarrollar estrategias; las estructuras no son auto-orientadas para resultados y requieren formas más robustas de inducción y preparación; y c) no basta apenas generar informaciones sobre el desempeño, siendo necesario que los agentes involucrados se apropien de las informaciones. 9

Esta obra es resultado directo de nuestras investigaciones, proyectos de consultoría y actividades de enseñanza en el área de la gestión pública. En efecto, durante los últimos años, hemos tenido la rara oportunidad de apoyar a personas, organizaciones y gobiernos que protagonizaron relevantes transformaciones en la gestión pública en Brasil y en el mundo. Nuestro objetivo fue escribir un libro práctico, conteniendo de forma sucinta y sistemática conceptos, metodologías, herramientas y casos destacados en gestión para resultados, a partir de las aportaciones que hemos ofrecido en beneficio del buen gobierno y de la buena gestión. Se trata de una guía en el sentido de que su objetivo es orientar, apoyar y enriquecer las prácticas de gestión para resultados sin dogmatismos metodológicos. O sea, no se trata de un manual que contiene preceptos y procedimientos que deban ser seguidos acríticamente. Este volumen representa, por lo tanto, lo que pensamos y la forma en que hemos tratado nuestro trabajo. Constituye una especie de obra de referencia de nuestra amplia comunidad de aprendizaje – que no se limita al conjunto de los consultores asociados o a los involucrados en los proyectos que desarrollamos. De esta manera, este volumen es una construcción colectiva en la cual colaboradores del Instituto Publix participaron activamente. Agradecemos la colaboración de Alexandre Borges Afonso, Gilberto Porto Barbosa, João Paulo Martins Melo, João Paulo Mota Cordeiro, Marcelo Trevenzoli, Maurílio Engel, Natália Latino Antezana, Sara Lin Levy, Tiago Silva y Vitor de Araújo Peixoto. También agradecemos el apoyo que nos dieron Angelita Maria de Oliveira, César Santos y Noêmia Brito. El texto es intencionadamente sencillo y reducido para que pueda ser leído enteramente en un breve período de tiempo y proporcione, rápidamente, una visión abarcadora de las ideas expuestas. Su lenguaje fue ajustado para facilitar la comprensión de quienes no son especialistas en gestión para resultados, sino profesionales de diferentes áreas a quienes les interesa comprender el tema y su aplicación, en beneficio de sus trayectorias personales, de sus organizaciones o de sus gobiernos. 10

No se trata, de esta forma, de un libro académico, a pesar de que fue pautado por el rigor y la actualidad. Tampoco constituye un nuevo manual de autoayuda organizacional, de tono apelativo y lleno de modismos gerenciales. Se trata, esencialmente, de un mensaje a ser comunicado al lector – alguien que trabaja en el gobierno o con gobiernos y, de distintas maneras, debe generar resultados – lo que puede ser expresado de la siguiente forma: la buena gestión es la que llega a resultados. Todos tienen, cada vez más, que administrar mejor para lograr mejores desempeños. Tenemos soluciones y experiencias, desarrolladas a través de los años que pueden contribuir significativamente a mejorar el desempeño de organizaciones y gobiernos, que deben ser compartidas. Así, el primero capítulo es una contextualización de las trayectorias y de los retos de la gestión pública contemporánea. Busca también trazar un perfil de la gobernanza actualmente, en que el mejoramiento del desempeño es una preocupación central. El segundo capítulo presenta algunas de las principales metodologías de gestión de desempeño adoptadas en la administración pública y en la iniciativa privada. El análisis de estas metodologías, que representaron grandes avances en el área de la gestión, subraya la importancia de la adopción de modelos abarcadores e integradores, capaces de transponer los compartimientos estanques existentes entre los diferentes enfoques. El tercer capítulo presenta, resumidamente, experiencias paradigmáticas de la gestión pública contemporánea en distintos países, demostrando cómo fue la aplicación de algunos de los principales modelos de gestión para resultados desarrollados hasta ahora. El capítulo cuarto propone un modelo de gobernanza para el desempeño, denominado Gestión Matricial de Resultados®, y define sus etapas de implementación. Este modelo se destaca por su dinámica, alcance y multidimensionalidad, lo que posibilita que supere las limitaciones y potencialice las virtudes encontradas en las metodologías anteriormente presentadas. Los seis capítulos siguientes tratan de las etapas de implementación de la Gestión Matricial de Resultados®: construcción de 11

la agenda estratégica; pactuación interna y alineación de la estructura implementadora; alineación de procesos; alineación de la estructura; alineación de personas; monitoreo, evaluación y aprendizaje. Esos capítulos están ilustrados por cuadros que contienen breves relatos de casos de aplicación exitosa. El capítulo final es dedicado a reflexiones sobre los retos de la implementación sostenible de modelos de gobernanza para resultados en la administración pública. Esperamos, sobre todo, que este libro sea útil y, de alguna forma, inspire movimientos destinados a perfeccionar las iniciativas emprendidas en la búsqueda de mejores resultados en la administración pública. ¡Una excelente lectura! Humberto Falcão Martins Caio Marini

Indice

CAPÍTULO 1 - Estado y Gestión Pública: trayectorias y retos contemporáneos ..............................17

1.1. El contexto de transformación y la necesidad de alineación ..................................................................... 19 1.2. Antecedentes: la evolución hacia el estado moderno ................ 21 1.3. Estado y gestión pública contemporáneos ................................. 27

CAPÍTULO 2 - Gestión para Resultados: principales metodologías ..................................................33

2.1. Balanced Scorecard .................................................................... 37 2.2. Bain & Company......................................................................... 39 2.3. Prisma de Desempeño ............................................................... 41 2.4. Hoshin Kanri ............................................................................... 42 2.5. Gestión de la Calidad Total ........................................................ 44 2.6. Rummler & Brache ..................................................................... 47 2.7. Cadena de Valor de Porter ......................................................... 49 2.8. Gestión de Proyectos (PMBOK) ................................................ 51 2.9. Cadena de Suministro: Desempeño logístico (redes e integración de los procesos corporativos) .......................... 54 2.10. Planificación Estratégica Situacional.......................................... 55 2.11. Creación de Valor Público ........................................................ 57 2.12. Consideraciones sobre las metodologías presentadas ....................................................................................... 58

CAPÍTULO 3 - Gestión para Resultados: experiencias paradigmáticas ............................................61

3.1. Reino Unido............................................................................... 63 3.2. Australia ...................................................................................... 66 3.3. Estados Unidos de América........................................................ 69 3.4. Canadá....................................................................................... 72 3.5. Francia ....................................................................................... 74 3.6. Chile .......................................................................................... 77 3.7. Consideraciones sobre las experiencias ..................................... 79 13

CAPÍTULO 4 – A la búsqueda de la Gobernanza para Resultados: atributos ideales y la Gestión Matricial para Resultados®..............................................81

4.1. Los atributos ideales de un modelo de gobernanza para resultados:.............................................................. 83 4.2. La Gestión Matricial de Resultados® ......................................... 88

CAPÍTULO 5 – Construyendo Agendas Estratégicas......95

5.1. Comprendiendo el ambiente institucional ................................. 98 5.2. Estableciendo el propósito ....................................................... 101 5.2.1 Misión .................................................................................. 101 5.2.2 Visión.................................................................................... 103 5.2.3 Valores .................................................................................. 104 5.3. Definiendo resultados .............................................................. 105 5.3.1 Construyendo el mapa estratégico ......................................... 105 5.3.2 Modelando indicadores y metas ............................................. 113 5.4. Estableciendo esfuerzos de implementación: iniciativas estratégicas ...................................................................... 122

CAPÍTULO 6 - Alineando Estructuras Implementadoras y Pactando Resultados .....................129

6.1. Definiendo la matriz de contribución y las alineaciones vertical y horizontal ..................................................... 132 6.1.1 Alineación Vertical................................................................. 133 6.1.2 Alineación Horizontal ............................................................ 136 6.2 Afirmando la pactuación interna ................................................ 137 6.3. Formulando el diagnóstico de las unidades y de los procesos pactados ............................................................. 145 6.4. Apoyando la remoción de obstáculos y promoviendo mejoramientos de gestión ........................................ 150

CAPÍTULO 7 - Alineando y Optimizando Procesos de Trabajo........................................................153

7.1. La gestión matricial de procesos .............................................. 156 7.2. Alineando y optimizando procesos .......................................... 159

CAPÍTULO 8 - (Re)modelando Estructuras Organizacionales ............................................................175

8.1. Arquitectura Organizacional..................................................... 178 8.2. Incluyendo las etapas de la ...................................................... 184 modelación de la estructura ............................................................ 184 8.2.1. Modelando la cúpula ............................................................ 186 14

8.2.2. Modelando el núcleo operativo ............................................. 189 8.2.3. Modelando las áreas de apoyo .............................................. 192 8.2.4. Modelando la línea intermédia ............................................. 193

CAPÍTULO 9 - Promoviendo la Alineación de las Personas y Reinventando el Sistema de Gestión de Personas .............................................................. 199

9.1. El imperativo de la alineación en razón de los nuevos tiempos ..................................................................... 201 9.2. Construyendo una nueva gestión de personas ......................... 203 9.3. Alineando la Fuerza de Trabajo................................................. 207 9.4. Alineando Valores ..................................................................... 208 9.5. Alineando Competencias.......................................................... 210 9.6. Reinventando el liderazgo: del liderazgo jerárquico hacia el liderazgo relacional ............................................ 211 9.7. Gestión del desempeño basada en pactuaciones ..................... 213 9.8. Desarrollando una política de retribucción basada en competencias y desempeño ........................................... 215

CAPÍTULO 10 - Monitorizando, Evaluando, Ajustando... .....................................................................219

10.1. Objetos de Monitoreo y Evaluación y sistema de puntaje ........................................................................... 222 10.2. Comprendiendo el proceso y las modalidades de Monitoreo y Evaluación ......................................... 224 10.3. Definiendo la central de resultados ........................................ 227 10.4. Elaborando el panel de control y diseminando las informaciones ..................................................... 230 10.5. Limitaciones y atributos de un buen modelo de Monitoreo y Evaluación .............................................................. 231

CAPÍTULO 11 - Promoviendo la Sostenibilidad de los Modelos de Gestión para Resultados: .................237

11.1. Gobernanza para resultados es un proceso: ¡cuidado con los modismos! ............................................................ 240 11.2. Movilización, desarrollo de capacidades y apropiación ............................................................... 244 11.3. Institucionalizando el proceso de transformación ................................................................................ 245

Sobre el Instituto Publix ................................................249 Sobre los autores............................................................251 15

CAPÍTULO 1 Estado y Gestión Pública: trayectorias y retos contemporáneos*1

*1Este capítulo contiene trechos de: Martins, Humberto F., “A construção do Estado moderno e da burocracia profissional no Brasil: questões centrais, dilemas, impasses e desafios”, Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado, n. 1, março/abril/maio de 2005; y Marini, Caio & Martins, Humberto F., Um modelo de gestão governamental para resultados, I Seminário Administração Pública: Análise Contextual e Propostas de Modernização, Comissão de Trabalho e Administração Pública da Câmara dos Deputados, Brasília, 06 de dezembro de 2005.

Capítulo 1

Este primer capítulo es contextual y su propósito es ofrecer al lector un brevísimo panorama del telón de fondo de la discusión sobre gobernanza: el estado contemporáneo. Esta información es necesaria por dos motivos principales. Primeramente, es necesario explicitar al servicio de qué causas e ideales deben estar las diferentes metodologías contenidas en este volumen. La pregunta sería: ¿cuál es el modelo de estado que estas metodologías de gobernanza para resultados buscan aplicar? A continuación, es necesario que esta cuestión sea aclarada en una perspectiva histórica, en movimiento, de modo tal que lo que aquí se denomina estado contemporáneo sea visto como el resultado de un proceso histórico de búsqueda del bienestar en las democracias contemporáneas. En síntesis, se aboga que la consolidación de los ideales de imperio de la ley y de estado social, considerados instrumentos esenciales de la promoción del bienestar y del desarrollo, clama por el efectivo desarrollo de modelos de gobernanza para resultados.

1.1. El contexto de transformación y la necesidad de alineación La principal característica del contexto contemporáneo es la transformación. Aunque no haya ninguna novedad en el cambio – el mundo cambia desde que el mundo es mundo –, la novedad está, entonces, en las especificidades de este momento particular de cambio. Algunos ejemplos: • La democracia, como valor, se consolida cada vez más, a partir de la afirmación de la ciudadanía, de la ampliación del espacio de participación popular, del desarrollo de la sociedad civil y de la defensa intransigente de los derechos humanos, aunque en un contexto desigual, caracterizado por prácticas que no siempre son coherentes con esos principios; 19

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

• La tan propalada globalización, un proceso histórico complejo y contradictorio, que se refiere a la creciente integración de la sociedad mundial y al funcionamiento de actividades vitales en tiempo real y que eliminó fronteras económicas, internacionalizó al capital, unificó mercados, hábitos y comportamientos. También permitió la redistribución geográfica de los procesos productivos y aumentó la competencia entre países; • La revolución tecnológica, principalmente en las áreas de comunicación e información, está eliminando las barreras que se oponen a la comunicación a partir de la disponibilidad en tiempo real de la información para toda la sociedad. Permite, así, importantes innovaciones en las más diferentes áreas de la existencia humana y genera preocupaciones crecientes sobre nuevas formas de exclusión social. En particular, a los efectos de este capítulo, cambia rápidamente el rol del Estado (que abandona algunas funciones, asumiendo otras), exigiendo, como consecuencia, la necesidad de alineación de los modelos de gestión pública para responder a las exigencias de estos nuevos tiempos. La Figura 1.1 mostrada a continuación, ilustra ese escenario.

de la sociedad industrial

LA SOCIEDAD

para la sociedad del conocimiento

del Estado como provedor directo de servicios

EL ESTADO

para el estado promotor y regulador

LA GESTION PÚBLICA

para la Gobernanza Social: sistémica y orientada a resultados

de la Burocracia Ortodoxa: fragmentado y orientado a la conformidad normativa

Figura 1.1 - El contexto de transformación y la necesidad de alineación

ALINEACIÓN

Capítulo 1

El entendimiento de las cuestiones y retos contemporáneos que claman por la implantación de modelos de gestión para resultados en la administración pública exige una incursión conceptual, histórica y contextual sobre las trayectorias recientes de evolución del Estado y de la gestión pública, objeto de este capítulo.

1.2. Antecedentes: la evolución hacia el estado moderno El estado moderno es una invención cuyo propósito fue tornar posible la vida en sociedad. En este sentido, era necesaria la existencia de una entidad que pudiese someter a los individuos a reglas de conducta para subyugar la naturaleza individualista del ser humano en favor de la colectividad. Entre el punto de partida, el modelo de estado patrimonial premoderno, y el punto de llegada, el estado-red postmoderno contemporáneo, hay tres siglos de implementación del estado moderno, que tiene tres momentos característicos: a) el nacimiento y la consolidación del estado moderno; b) la crisis del Estado; y c) la reforma del Estado. Por tratarse de un proceso, la implementación del estado moderno está ocurriendo de forma muy variada en diferentes contextos. La Figura 1.2 busca ilustrar esa trayectoria. El modelo de estado patrimonial, punto de partida de la trayectoria histórica del estado contemporáneo, tiene dos características fundamentales: a) la captura por intereses privados (de dentro o de fuera del estado); b) la inexistencia de reglas universales, porque predominan situaciones casuísticas y personalistas. El nacimiento del estado de derecho fue signado por movimientos revolucionarios que promovieron rupturas con los regímenes patrimonialistas, a ejemplo de las Revoluciones inglesa, francesa y norteamericana. A partir de los elementos resultantes de dichos movimientos – Parlamento representativo con poder decisorio, República con equilibrio entre poderes y federación –, se erigió el estado democrático de derecho, que culmina con la consecución de su ideal: garantizar derechos universales en la base del universalismo de procedimientos, convirtiendo en residual el carácter patrimonialista. 21

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Estado pre-moderno: Poder discrecional + Confusión público-privado

siglo. XVIII

siglo. XIX

Siglo. XX

Gestión del orden económico: regulación, desarrollo

Consolidación del Estado Moderno

Democracia de Masas

ESTADO SOCIAL

Derechos Sociales

CRISIS DEL ESTADO

Ajuste Fiscal Revisión de derechos sociales Calidad de servicios

Final del Siglo. XX

REFORMA DEL ESTADO

Ineficiencia Falta de confiabilidad Exclusión

Transición hacia el Estado Contemporáneo

ANTECEDENTES... DEL ESTADO PRE-MODERNO AL ESTADO POSTMODERNO (CONTEMPORÁNEO) EN 3 MOVIMIENTOS

Nacimiento del Estado Moderno

Derechos Civiles Derechos Políticos ESTADO DE DERECHO

siglo. XVII

Figura 1.2 - Trayectoria de evolución del estado moderno

Estado Contemporáneo siglo XXI

Capítulo 1

El momento de consolidación del estado moderno representa la implementación del ideal de estado de derecho, con el reconocimiento de derechos civiles y, posteriormente, de derechos políticos – a medida en que la idea de democracia de masas avanza. La absoluta ausencia de iniciativas de gestión del orden social o del orden económico aproxima esa concepción estricta de estado de derecho a la noción de estado liberal, al que solamente le cabe hacer cumplir leyes que garanticen derechos civiles. Otra faceta de la consolidación del estado moderno es la implementación del ideal de estado social – el reconocimiento de derechos sociales – como forma de apoyar el desarrollo de la economía de mercado y los consecuentes procesos de urbanización y de transformación de las familias. El Estado, por así decir, debería proveer mínimamente educación, salud y previsión social como medios de preparar a sus ciudadanos para ingresar a la sociedad del trabajo. El primer gran momento de consolidación del estado social fue iniciado a partir del avance de la Revolución Industrial en la segunda mitad del siglo XIX, el segundo, a partir de la crisis de 1929 y de la Segunda Guerra Mundial. Esos dos últimos acontecimientos, en particular, hicieron incorporar al estado social (más propiamente al concepto de bienestar), más allá de la gestión del orden social, el concepto de gestión del orden económico, alineado con las ideas keynesianas, lo que generó un ciclo de expansión y crecimiento de las funciones estatales en una línea desarrollista. A diferencia del estado liberal, el estado social desarrollista exigía una pesada implementación administrativa, tenía características de la administración burocrática clásica (legalidad e impersonalidad) y utilizaba tecnologías gerenciales emergentes de los años 30 a los años 50. Sin embargo, el mundo que surgió a partir de los años 70 inauguraba el discurso de la crisis del Estado, segundo momento en la transición del estado premoderno al estado postmoderno. Las crisis del petróleo de los años 70, las primeras crisis de liquidez de los años 80, el surgimiento de la nueva economía de la sociedad del conocimiento, las protestas y disturbios políticos de los años 60 en adelante, el comienzo de la globalización (caída del patrón oro, del dólar y 23

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

de la barrera de circulación de dinero entre países) están entre los principales asuntos contextuales. En este nuevo mundo, el estado pasó a ser tratado más como un problema que como una solución, porque impide el desarrollo del mercado y es cuestionado sobre su confiabilidad y la eficiencia de sus instituciones. La solución sería menos Estado, más mercado y más asociativismo, para culminar en un tercer movimiento en la trayectoria del estado moderno: la reforma del Estado. En este sentido, diversas iniciativas de reforma del estado por el mundo pueden ser subrayadas, con diferentes transformaciones generadas, tal como ilustra el cuadro 1.1. Entre los movimientos de reforma, la experiencia angloamericana de ajuste fiscal con aumento de eficiencia fue considerada paradigmática en la medida en que se convirtió en una condición necesaria para recibir el apoyo de los organismos multilaterales de crédito. La denominada nueva gestión pública (conjunto de tecnologías gerenciales innovadoras aplicadas al Estado y sus organizaciones en los años 1980 y 1990) es el modelo de gestión de la era de la reforma del Estado. Comenzó estando al servicio de un ideal neoliberal de disminución de la presencia del estado, control y eficiencia, preconizando la aplicación de tecnología gerencial privada en el sector público, pero rápidamente se expandió en múltiples direcciones, buscando mejorar la calidad de los servicios y políticas públicas, y hacer que el Estado sea más sólido, democrático y ciudadano. La Figura 1.3 ilustra la trayectoria completa del estado moderno y revela una evolución caracterizada por distintos factores y contextos, pero pautada por ideales pétreos: democracia, derechos (civiles, sociales, republicanos) y universalidad de procedimientos, que se mantienen en la concepción de estado postmoderno. Lo que cambia a lo largo del tiempo y de esos diferentes modelos de Estado es la forma de buscar dichos ideales, con medios y caminos más efectivos, potencializados por los avances de la nueva gestión pública en dirección a una gobernanza social, tal como se analiza detalladamente a continuación. 24

Capítulo 1

PAIS

INICIATIVAS

Gran - Bretaña

Reducción de gastos: privatizaciones; disminución de la máquina estatal y escrutinios (breves diagnósticos con miras a la racionalización de los órganos públicos). Mejoramiento de la eficiencia: conciencia de costos (value for money) y sistemas de información y evaluación de desempeño institucional con mecanismos de incentivo. Consolidación de la reforma: intensificación de mecanismos de mercado,desconcentración, creación de las Agencias Ejecutivas (separadas delnúcleo formulador de políticas y administradas por contratos de gestión) y los Citizens Charter (declaración pública de metas, estándares de servicio y responsables).

Estados Unidos

Instalación del NPR – National Performance Review (iniciativa del Ejecutivo), con el objetivo de mejorar el funcionamiento de la Administración Pública, reducir costos y modificar el estándar de gestión para mejoramiento del desempeño gubernamental. GPRA: Government Performance and Resultados Act: ley aprobada por el Congreso inspirada en la idea de gestión por resultados (iniciativa del Poder Legislativo). Foco: - Integración de programas y presupuestos, con énfasis en la gestión de costos y suministro de informaciones gerenciales para apoyar la toma de decisión. - Reforma de la legislación contable/financiera y de la legislación tecnológica para la integración de costos, presupuestos y resultados.

Nueva Zelanda

Reducción de costos a través de la disminución de la máquina estatal, transferencia de las actividades comerciales para las corporaciones públicas; mayor autonomía para los administradores seniors y reducción de monopolios. Contractualización y equiparación de los mercados de trabajo (público y privado).

Australia

Mejoramiento de la eficiencia, creación de la carrera de administrador senior, nueva política de carreras. Conciencia de costos, mecanismos de mercado, autonomía y creación de las Agencias de Ombudsman.

Francia

Chile

Contractualización: contratos de gestión con establecimientos públicos. Descentralización: transferencias de competencias y recursos a los niveles subnacionales. Desconcentración: transferencias de competencias y recursos a los niveles operacionales dentro de la administración central; centros de responsabilidad, proyectos de servicio, programas de calidad.

Contractualización. Presupuesto por resultados. Sistema de Alta Dirección Pública.

Cuadro 1.1 - Ejemplos de transformaciones generadas por la reforma del Estado

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Estado premoderno: Poder discrecional + Confusión público-privado

Nacimiento del Estado Moderno

Derechos Civiles Derechos Políticos ESTADO DE DERECHO

Derechos Sociales

Crisis años 70 y 80

Globalización Tecnología & Conocimiento

Nueva Economía

Privatización liberalización

Neoliberalismo

siglo XXI

Estado Contemporáneo

Eficiencia Flexibilidad Resultados Control social

Nueva Gestión Pública

Ajuste Fiscal Revisión de derechos sociales Calidad de servicios

Transición hacia el Estado Contemporáneo

Ineficiencia Falta de confiabilidad Exclusión

Postguerra Guerra Fría

Petróleo Deuda Governabilidad

Gestión del orden económico: regulación, desarrollo

Consolidación del Estado Moderno

Democracia de Masas

Gran Depresión

Reconstrucción Opciónal ao Comunismo Estabilidad

REFORMA A DEL EST ESTADO

Revolución Industrial

Crisis del Mercado

CRISIS DEL EST ESTADO

Revolución Francesa

Infraestructura Social urbanización

ESTADO T SOCIAL

Independencia de los EE.UU.

República 3 poderes

siglo XXI

Revolución Inglesa

Libertades Federación

siglo XVII

Representación: poder del Parlamento

Figura 1.3 - Trayectoria completa de evolución del estado moderno y su estructura programática

Capítulo 1

1.3. Estado y gestión pública contemporáneos El estado postmoderno contemporáneo hereda los ideales del estado moderno, pero existe con condiciones contextuales complejas que imponen retos y perspectivas inusitados. La Figura 1.4 ilustra su estructura programática (sus agendas y factores determinantes). El primer factor determinante es la crisis de la reforma del Estado. La adhesión al modelo predominante de ajuste fiscal y choque de eficiencia puede haber generado relevantes efectos positivos en términos macroeconómicos, pero generó costos de oportunidad – principalmente cuando se trata de contextos sometidos a condiciones de gran pobreza y desigualdad, en las cuales el criterio de la eficacia se sobrepone al de la eficiencia. En segundo lugar, muchos de los efectos beneficiosos observados en la economía mundial fueron derivados más de la reestructuración productiva, de la nueva economía y de las burbujas de consumo y producción que de los efectos fiscales de las medidas implementadas. En todo caso, aumentó el desafío de generación de bienestar y desarrollo. El segundo factor es la emergencia de problemas globales relacionados con el clima, con la seguridad, con la salud y con la volatilidad de los mercados, que requieren intervenciones e integraciones que van mucho más allá de los modelos usuales de gestión de políticas públicas confinadas a Estados-nación e incluso a los Estados. El tercer factor es la difusión de la democracia y de los valores democráticos en el mundo entero, si no en calidad, en la forma de gobierno, lo que representa un clamor casi sin fronteras (considerada la penetración de los medios de comunicación y de la internet) por mayor transparencia, participación y responsabilización. En efecto, el mundo contemporáneo impone arreglos de gobernanza no sólo estatales para resolver problemas complejos. Estos arreglos requieren un modelo de gobernanza social, en lugar de típicamente de gestión pública, lo que pone en operación un tipo de estado-red, con carácter consensual, relacional y contractual, caracterizado por la coproducción o cogestión de políticas públicas por arreglos multi-institucionales entre Estado, iniciativa privada y ter27

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Agenda

EL ESTADO CONTEMPORÁNEO

Equilibrio entre las esferas del estado, 3er sector y mercado

Radicalización de la Democracia

Inclusión Participación Transparencia

Problemas complejos Gobernanza social, estado-red-consensual-relacional-contractual Equilibrio institucional Reformas de 2ª generación Gobernanza para resultados: nueva administración para el desarrollo y modelos integradores de gestión para resultados

siglo XXI

Clima Seguridad/terrorismo; Salud Mercados

Cuestiones Globales emergentes

ESTADO CONTEMPORÁNEO Consolidación del estado de derecho Consolidación del estado social (amplio o residual) Estado patrimonial residual

Crisis de la Reforma

Fiscalismo Omisión Desorientação estratégica Desigualdad y exclusión

Figura 1.4 - Estructura programática del estado contemporáneo

Factores determinantes

Capítulo 1

cer sector. Se destaca la necesidad de equilibrio institucional entre los poderes de esas esferas, porque cada una de ellas tiene limitaciones y ventajas comparativas. Así, por ejemplo, el Estado promueve equidad, pero es menos eficiente, mientras que el mercado presenta gran eficiencia, pero es insensible en materia de equidad. El tercer sector es virtuoso porque es el dominio del valor, de la causa, pero su naturaleza no es la regla de derecho. La Figura 1.5 ilustra el concepto de gobernanza social. Otra cuestión esencial es la superación de las reformas de primera generación y la implementación de reformas de segunda y tercera generación. Las reformas de primera generación (años 1980 y 1990) tenían una orientación esencialmente económica y fiscal, sin una preocupación central con la generación de resultados. Las reformas de segunda generación, que surgieron en el umbral del siglo XXI, estuvieron orientadas hacia la promoción del desarrollo y del feedback - feedforward

Esferas de poder institucionalizadas

Políticos y Burócratas

Ciudadanos Organizados

Inversionistas/ Emprendedores

ESTADO BIENES PÚBLICOS

INTERESES Y DEMANDAS

TERCER SECTOR

INICIATIVA PRIVADA

BIENESTAR

BIENES PRIVADOS

feedback - feedforward

Figura 1.5. Gobernanza social: estado, tercer sector e iniciativa privada como cogestores de políticas públicas. Fuente: Martins, H. Em busca de uma teoria da burocracia pública não estatal. II Congreso del CLAD. Isla Margarita, octubre 1997.

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

fortalecimiento institucional. Recientemente, la crisis de 2008 señaló el advenimiento de una nueva generación de transformaciones basada en la reafirmación del papel del Estado, orientado a respaldar el mercado, al promover: un reordenamiento de funciones y una nueva regulación, como forma de reestructurar su modelo de actuación e ineficiencias; la mitigación de los efectos sociales negativos; la búsqueda de la construcción del futuro en nuevas bases tecnológicas; y la conservación de los recursos naturales. El advenimiento de una nueva administración para el desarrollo es otra característica de la gestión pública contemporánea. La antigua administración para el desarrollo se basaba en una idea nacionalista, xenófoba y autóctona de desarrollo. Establecía una dicotomía entre desarrollo económico y desarrollo social y seguía un modelo de planificación tecnocrático y centralizado, a partir de un fuerte órgano central de planificación. La nueva administración para el desarrollo está basada en un concepto de desarrollo abierto, en un contexto caracterizado por la globalización, la integración y la interdependencia. Busca tratar de forma integrada la dimensión del desarrollo económico, del desarrollo social y de la sostenibilidad ambiental. También atribuye un rol central al Estado, pero en una línea de estado-red, un elemento concertador, activador y orientador de las capacidades del mercado y de la sociedad civil. Esta realidad exige el desarrollo de modelos integrados de gestión para resultados – conjuntos coherentes y sistemáticos de prácticas que buscan mejorar el desempeño de gobiernos, mercados, sociedad civil organizada, organizaciones y personas, de forma integrada, para la solución de problemas colectivos complejos. Una visión panorámica de ese proceso de transición desde un modelo de estado patrimonial premoderno hacia un modelo de estado contemporáneo postmoderno demuestra que se trata de un proceso continuo e inacabado, pero con lineamientos claros para construir un estado democrático de derecho (capaz de garantizar derechos civiles, políticos, sociales, republicanos) que sea, conjuntamente con actores sociales relevantes, un activo promotor del desarrollo en beneficio de los ciudadanos. En muchos países, el actual momento histórico puede ser des30

Capítulo 1

cripto como una encrucijada. El reto de modernizar la gestión pública es convertir y consolidar, en la democracia, una burocracia que, en su contenido, también presenta trazos patrimonialistas y, en los aspectos formales, líneas ortodoxas. Se trata de hacerlo incorporando tecnologías emergentes de forma debida para que se fortalezcan las instituciones estatales y ellas puedan consolidar un estado democrático capaz de generar desarrollo. Hacerlo de forma debida significa encontrar soluciones (modelos, instrumentos, etc.) adecuadas para enfrentar los problemas, que estén basados en diagnósticos que indiquen su debida extensión y permitan definir prioridades. Hacerlo de forma debida también significa llevar a cabo procesos adecuados de transformación, que movilicen a los actores clave de dentro y de fuera de la burocracia para comprometerlos con el cambio. Hacerlo en dirección a un Estado capaz de generar desarrollo, con y a partir del mercado y del tercer sector, exige un proyecto de País que es más que un proyecto de gobierno, aunque sea responsabilidad de los líderes ejecutivos electos articularlos, negociarlos e implementarlos. Un gran y abarcador proceso de transformación institucional de esta naturaleza (en las perspectivas globales del Estado y de cada una de sus organizaciones) es un reto de alta complejidad técnica y política, y, como proceso, nunca se completa realmente, aunque deba cosechar los frutos esperados.

CAPÍTULO 2 Gestión para Resultados: principales metodologías

Capítulo 2

Una buena gestión es la que llega a resultados. En el sector público, esto significa satisfacer las demandas, los intereses y las expectativas de los beneficiarios, tanto ciudadanos como empresas, creando valor público. Resultados no se producen por casualidad. Gobiernos en general, organizaciones públicas, políticas, programas y proyectos no son auto-orientados hacia resultados. Tampoco basta apenas con definirlos bien, porque resultados no son autoejecutables. Muchos autores, gestores y estudiosos de la administración pública atribuyen diferentes pesos a varios factores promotores de resultados, tales como: conciencia estratégica (formulación compartida y comunicación de la estrategia); liderazgo (capacidad de influenciar y movilizar personas); estructura (definición clara de competencias, áreas y niveles de responsabilidad); procesos (definición detallada de procedimientos); proyectos (despliegue de resultados en acciones que atraviesan estructuras y procesos que se someten a regímenes intensivos de monitoreo); contractualización (pactuación de resultados mediante mecanismos de monitoreo y evaluación e incentivos); personas (dimensionamiento de equipos, capacitación, compromiso, alineación de valores); tecnologías de información y comunicaciones (innovación e integración tecnológicas, automatización); recursos financieros (disponibilidad, previsión y regularidad de flujo). En este sentido, la principal cuestión no es la preocupación de los líderes, organizaciones y gobiernos con la consecución de resultados, sino con el modo de obtenerlos, o sea, es necesario armonizar todas esas dimensiones bajo la égida de un buen modelo de gestión para resultados. Gestión para resultados no es apenas formular resultados que respondan a las expectativas de los legítimos beneficiarios de la acción gubernamental de forma realista, desafiante y sostenible. Significa, también, alinear los arreglos de implementación (que cada vez más incluye intrincados conjuntos de políticas, programas, 35

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

proyectos y diferentes organizaciones) para lograrlos, además de involucrar la construcción de mecanismos de monitoreo y evaluación que promuevan aprendizaje, transparencia y responsabilización. Se trata, por lo tanto, de un tema cada vez más importante, no sólo porque las demandas se vuelven más complejas y los recursos relativamente más escasos, sino también porque tecnologías gerenciales innovadoras permiten condiciones inéditas para enfrentar el desafío de la generación de resultados, característico de la transición de un modelo de gestión de políticas públicas basado en opiniones hacia otro modelo basado en hechos, cada vez más presente en las democracias consolidadas. El objetivo de este capítulo es abordar metodologías de gestión del desempeño ya consolidadas y comprobadas en diferentes contextos y organizaciones. Así, será posible visualizar modelos más abarcadores, que se posicionan desde la perspectiva del conjunto de la organización y modelos más claramente enfocados en dimensiones específicas del desempeño organizacional, tales como finanzas, marketing, operaciones y logística. Entre las metodologías de gestión del desempeño fueron seleccionadas las más representati1 vas en la literatura gerencial contemporánea : • Balanced Scorecard (BSC); • Bain & Company; • Prisma de Desempeño (énfasis en stakeholders); • Hoshin Kanri (énfasis en las directrices); • Gestión de la Calidad Total (Total Quality Management – TQM) y PDCA; • Rummler & Brache (variables de desempeño en objetivos, proyecto y gestión); • Cadena de Valor de Porter; • Gestión de Proyectos – PMBOK (áreas del conocimiento y ciclo de vida del proyecto); • Cadena de Suministro: (Supply Chain) - desempeño logístico (redes e integración de los procesos corporativos); • Planificación estratégica Situacional (PES); • Valor Público. 1 Casi todas desarrolladas originalmente para aplicación en organizaciones del sector privado. Las dos últimas (PES y valor público) fueron concebidas para el sector público.

Capítulo 2

2.1. Balanced Scorecard El Balanced Scorecard (BSC);), según sus creadores, Kaplan y Norton (2004), es un modelo de gestión estratégica que explicita, comunica, alinea y monitoriza la estrategia organizacional, traduciendo la misión y la estrategia de una unidad de negocio en objetivos y medidas tangibles y mensurables. Para eso, el BSC está basado en la construcción de un conjunto de indicadores interconectados en una relación de causalidad y alineación con la estrategia, por lo que promueve una visión sistémica del desempeño organizacional. La traducción de la estrategia, según las bases originales del modelo del BSC, es hecha en las cuatro siguientes perspectivas: a) financiera; b) clientes; c) procesos internos; y d) aprendizaje y crecimiento. Así, su construcción sigue un camino muy lógico y dirigido. Primeramente, son establecidos objetivos para la perspectiva financiera (el valor de largo plazo que se pretende generar para los accionistas). A continuación, también con la atención colocada en los accionistas, son establecidos los objetivos desde la perspectiva de los clientes. Después de esos dos primeros pasos, deben ser identificados objetivos y medidas para los procesos internos, destacándose los procesos críticos necesarios para la obtención del desempeño organizacional deseado. Por último, se establecen los objetivos de aprendizaje y de crecimiento, lo que motiva las inversiones en personal, en sistemas y en procedimientos organizacionales. Se espera que dichas inversiones produzcan innovaciones y mejoramientos importantes para los procesos internos y para los clientes, así como retornos financieros, en una relación de causa y efecto. El modelo conceptual del BSC puede ser verificado en el diseño genérico del mapa estratégico presentado en la Figura 2.1. Es importante subrayar que el modelo BSC fue concebido inicialmente para el sector privado. Sin embargo, al caracterizarse como un sistema de gestión estratégica de aplicación amplia, pasó a ser adoptado también por la administración pública y por entidades del tercer sector. Otra ventaja del modelo es su flexibilidad, que posibilita la adecuación a distintos contextos, de acuerdo con las ne37

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Perspectiva Financiera

Perspectiva del cliente

Perspectiva interna

Perspectiva de aprendizaje y crecimiento

Precios

Estrategia de productividad

Funcionalidad

Capital de la información Capital organizacional Alineación

Estrategia de crecimiento

Marca

Trabajo en equipo

Medio ambiente Seguridad y salud Empleo Comunidad

Procesos regulatorios y sociales

Asociación

Aumentar el valor para los clientes

Identificación de oportunidades Portafolio de I+D Proyecto / Desarrollo Lanzamiento

Procesos de innovación

Servicios

Expandir la oportunidad de ingresos

Valor a largo plazo para los accionistas

Selección

Propuesta de valor para el cliente

Aumentar la utilización de activos

Selección Conquista Retención Crecimiento

Liderazgo

Capital humano

Procesos de gestión de clientes

Disponibilidad

Mejorar la estructura de costos

Calidad

Procesos de gestión operacional Abastecimiento Producción Distribución Gestión de riesgos

Cultura

Figura 2.1 - Estructura genérica del Mapa Estratégico Fuente: Mapas Estratégicos: convirtiendo activos intangibles en resultados tangibles (2004)

Capítulo 2

cesidades y contingencias específicas de cada organización. Abarca también otras perspectivas de actuación, tales como responsabilidad ambiental y social. Una tercera ventaja relevante del BSC es la alineación organizacional, porque permite que las medidas de desempeño sean equilibradas, incluyan a todos los niveles de la organización (desde la alta administración hasta el nivel jerárquico más bajo), y orienten los recursos (financieros, materiales, humanos) hacia la estrategia organizacional.

2.2. Bain & Company La metodología utilizada por la Bain & Company, desarrollada por Gottfredson y Schaubert (2008), presenta la idea de lograr resultados a partir de la definición de un punto de partida (diagnóstico), de un punto de llegada (visión y objetivos) y de un camino a ser recorrido (planes de acción) para que la organización logre los resultados pretendidos. Para tanto, es necesario identificar los temas más relevantes relacionados con la organización y con el contexto donde ella actúa. El proceso de implantación de esta metodología comienza por la comprensión de la posición actual de la organización o punto de partida, que debe ser identificado a partir de un diagnóstico detallado, que incluye puntos fuertes, puntos débiles, oportunidades y amenazas, entre otros. A continuación, es necesario pensar en el “punto de llegada”, es decir, en los objetivos a lograr dentro del tiempo disponible, sin importar su grado de complejidad. Para tanto, el “punto de llegada” debe ser ambicioso e inspirador, además de específico, realista y factible. Finalmente, la metodología de desempeño aborda la importancia de la definición de planes de acción, que llevarán a la organización desde un punto hasta otro, descripto en la metodología como “camino” hacia los resultados. La Figura 2.2 ilustra los principales elementos de ese modelo. 39

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Bain & Company CAMINO HACIA LOS RESULTADOS

PUNTO DE PARTIDA

2 Tema 1. 2. 3.

Objetivos

Panel de control de las métricas principales

2-3 métricas-clave

3 Tema 1. 2. 3.

4 Tema 1. 2. 3.

Planes de acción

Planes de acción detallados

1 Tema 1. 2. 3.

Visión

3-5 imperativos de acción

Diagnóstico completo de mejoramiento de desempeño basado en 12 factores imprescindibles

PUNTO DE LLEGADA

2-3 métricas-clave

2-3 métricas-clave Planificar

Liderar

Monitorizar

Operar

Figura 2.2 - Modelo Bain & Company Fuente: Adaptado de Administración de alto impacto (2008)

El punto fuerte de esta metodología es la simplicidad de su aplicación, porque ella permite la definición de indicadores y metas de forma pragmática, lo que facilita el seguimiento de los gestores y la agilidad de la toma de posibles medidas correctivas y permite la convergencia de esas acciones en resultados prácticos orientados hacia la administración de alto impacto.

Capítulo 2

2.3. Prisma de Desempeño El Prisma de Desempeño, desarrollado por Neely y Adams (2002), es un modelo integrado de mensuración de resultados cuyo foco está en la creación de valor para las partes interesadas (clientes, proveedores, socios, empleados, comunidad, gobierno), a partir de la construcción de indicadores que ayuden a obtener la máxima satisfacción de las partes. Este modelo identifica, primeramente, lo que las partes interesadas necesitan de la organización y, por consiguiente, su contribución a la promoción de una relación recíproca de intercambio y contribución. Para tanto, la metodología del Prisma aborda el concepto de desempeño de forma multidimensional, a partir de cinco perspectivas. Cada una de ellas corresponde a una de las caras del prisma, independientes e interconectadas lógicamente. Esas caras son divididas en parte superior, fondo y lados. Las caras de la parte superior y del fondo son, respectivamente, satisfacción y contribución de los stakeholders y buscan identificar las necesidades y contribuciones de las partes interesadas y de la organización. Las tres caras laterales son: estrategia, que busca verificar la existencia de estrategias para satisfacer las demandas de las diferentes partes interesadas y definir objetivos; procesos, que buscan identificar y delinear procesos organizacionales para aplicar la estrategia; y capacidades, que buscan desarrollar personas, prácticas, tecnologías e infraestructura para la ejecución de la estrategia.

- Satisfacción de los stakeholders - Estrategias - procesos - Capacidades - Contribución de los stakeholders

Figura 2.3 - Las cinco caras del modelo Prisma de Desempeño Fuente: The performance prism (2002)

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Determinadas las caras del Prisma relacionadas con la satisfacción de los stakeholders y las prácticas organizacionales que deben ser instituidas, son establecidos los indicadores para la mensuración de cada una de ellas. La Figura 2.3 ilustra el Prisma con sus caras. El Modelo Prisma de Desempeño tiene como característica y ventaja comparativa la inclusión de un rol significativo de las partes interesadas, que identifican sus demandas y crean los mecanismos necesarios para satisfacerlas. Otra ventaja del modelo, a partir del énfasis que atribuye a la satisfacción de las partes interesadas, es su adecuación a contextos que exigen la actuación de redes interorganizacionales.

2.4. Hoshin Kanri El modelo de gestión del desempeño Hoshin Kanri fue inicialmente desarrollado en Japón durante los años 1960 y forma parte de los tres elementos de la Gestión de la Calidad Total (Total Quality Management). Los otros dos son los equipos de mejoramiento de la calidad y la gestión de la rutina. El modelo anteriormente mencionado, según Akao (1991), aborda la gestión por medio de directrices de la alta dirección, caracterizándose como el desarrollo de las metas de la cúpula y presente en toda la organización hasta el nivel operacional. De ese modo, todos los niveles de la organización tienen directrices que están bajo su responsabilidad, cuyo seguimiento realiza por medio de indicadores y metas que reflejan la forma en que los niveles superiores de la administración comunican las directrices a los responsables de los procesos. Los planes de acción, por su parte, corresponden a la forma en que los ejecutores llevan cabo el seguimiento de las actividades. La Figura 2.4 refleja el despliegue de la estrategia hasta el nivel operativo por medio de directrices. La implementación del Modelo Hoshin Kanri comienza por la planificación estratégica, que permite a la alta dirección determinar la visión y los objetivos de la organización. La gerencia de nivel medio estudia esos objetivos y determina la forma en ellos serán logrados, traduciéndolos en planes de trabajo. Después de su determinación 42

Capítulo 2

ALTA DIRECCIÓN

Directriz 1

Directriz n

Metas e indicadores

GERENCIA

Directriz 1

Directriz n

Metas e indicadores

Operacional 1

Operacional n

Metas

Indicadores

Figura 2.4 - Desarrollo de las Directrices Fuente: Elaborado a partir de la obra de Kanri: policy deployment for successful TQM productivity (1991)

y validación, son definidos los equipos de implementación responsables de ejecutarlos. El procedimiento de implantación del Modelo es ilustrado en la Figura 2.5, donde se perciben las diferentes intersecciones entre la alta administración, el nivel gerencial medio y los equipos de trabajo con el objetivo de desarrollar la estrategia desde la cúpula hasta los niveles más operacionales. 43

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MODELO HOSHIN KANRI

Equipos de Trabajo

Alta administración

Revisión

Acciones

Visión Misión Política

Hoshin Kanri Metas

Índices

Plan de acción Recursos Gerencia media

Figura 2.5 - Modelo Hoshin Kanri Fuente: Adaptado de Kanri: policy deployment for successful TQM. Productivity (1991)

Una ventaja comparativa del Modelo Hoshin Kanri es la que se refiere al mejoramiento de la comunicación organizacional debido al sistema documentado y abierto de planeamiento, implementación y revisión de la estrategia. Otra ventaja es el establecimiento de contribuciones para todos los niveles de la organización, o sea, todos trabajan en favor de la estrategia y de los resultados organizacionales, lo que genera en los grupos de trabajo un sentimiento de “pertenencia” y “contribución”.

2.5. Gestión de la Calidad Total La Gestión de la Calidad Total (Total Quality Management – TQM) busca satisfacer las necesidades y las expectativas de los clientes, tanto internos como externos. Con esa finalidad, resalta principalmente a las personas y los elementos de la calidad. En este 44

Capítulo 2

sentido, el concepto de la calidad en el tiempo tiene, según varios estudiosos, diferentes connotaciones, tales como: Ishikawa (1982) (énfasis en los costos de la calidad); Juran (1974) (énfasis en la ausencia de defectos [defecto cero] y, posteriormente, en la adecuación al uso); Crosby (1979) (énfasis en la conformidad del producto a sus características); y Deming (1982) (énfasis en el atención a las especificaciones de los clientes). El concepto de TQM, según Creech (1995), se volvió más abarcador, incluyendo el conocimiento de los objetivos de la organización, el mejoramiento de los procesos y el lado humano de la calidad, ya que considera que los colaboradores son factores-clave para llegar a la excelencia en el foco en el cliente. El abordaje de desempeño, según el TQM, es realizada por tres elementos principales ilustrados en la Figura 2.6: a) foco en el cliente (tiene el objetivo de cumplir con los requisitos de conformidad y de necesidad de los clientes); b) mejoramiento de los procesos (ausencia de duplicación de trabajo y errores); y c) lado humano MODELO TOTAL QUALITY MANAGEMENT

Gestión de la Calidad Total

Foco en el cliente

Mejora de los procesos

Lado humano de la calidad

Métrica, modelos, mensuración y análisis

Figura 2.6 - Modelo de la Gestión de la Calidad Total (TQM) Fuente: Adaptado de The five pillars of TQM: How to make Total Quality Management work for you (1995).

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de la calidad (conocimiento de los objetivos de la organización y diferenciación de las actividades con menor división de los trabajos). En este modelo el proceso de implantación de la mensuración de desempeño se lleva a cabo mediante el establecimiento de indicadores para cada uno de los elementos anteriormente mencionados y procedimientos y acciones continuados de mejoramiento. El constante proceso de mejoramiento, según los estándares de la calidad, es posible mediante la aplicación del modelo clásico de planeamiento, ejecución, control/evaluación y reorientación (el PDCA). La metodología del PDCA fue desarrollada por Walter A. Shewhart en la década de 1930 y consagrada por Willian Edwards Deming a partir de la década de 1950, al aplicarse en los conceptos de calidad, en Japón (WALTON, 1988). El PDCA (del inglés, Plan, Do, Check, Act) significa PlanificarHacer-Verificar-Actuar y describe la forma en que los cambios deben ser efectuados en una organización. No se limita a los pasos de la planificación e implementación del cambio, sino que incluye verificar si las modificaciones produjeron el mejoramiento deseado o esperado. Actúa para ajustar, corregir o efectuar una mejora adicional con base en el paso de verificación. La Figura 2.7 ilustra el modelo.

Figura 2.7 - PDCA Fonte: Adaptado de The Deming Management Method (1988)

Capítulo 2

El uso de los elementos del modelo puede ser relatado de la siguiente manera: • P (Plan = Planificar): definir lo que será hecho, establecer metas y definir los métodos para asegurar el logro de las metas propuestas; • D (Do = Ejecutar): tomar iniciativa, educar, entrenar, aplicar, ejecutar lo que fue planificado de acuerdo con las metas y métodos definidos; • C (Check = Verificar): verificar los resultados que están siendo obtenidos y si están siendo ejecutados de acuerdo con lo que fue planificado; • A (Act = Actuar): realizar correcciones de rutas cuando sea necesario, realizando acciones correctivas o de mejoramiento. Es importante subrayar que el TQM, así como el PDCA, no es un “modelo de gestión de desempeño” propiamente dicho. Es una filosofía de mejoramiento continuado de las organizaciones. Así, su principal contribución es orientar a las organizaciones en la búsqueda de la conformidad a los estándares de excelencia en gestión y, así, satisfacer las expectativas de calidad de los diferentes stakeholders.

2.6. Rummler & Brache El modelo Las Nueve Variables de Desempeño, de Rummler y Brache (2004), está basado en una estructura sistémica que convierte entradas en salidas para los clientes de las organizaciones. Es aplicado como un instrumento de diagnóstico y mejoramiento del desempeño organizacional. Se trata de un mapa para dirigir a la organización en el sentido correcto, un proyecto para mejorar la operación y un motor para el mejoramiento continuado de todo el sistema. Rummler y Brache (2004) proponen, así, que la organización sea comprendida en dos dimensiones: • niveles de desempeño, constituidos por: a) organización (relación con el ambiente externo y la estrategia, la es47

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tructura organizacional y el uso de recursos realizados por la organización); b) proceso (resalta los flujos de procesos de trabajo existentes y los productos generados para los clientes internos y/o externos); y c) trabajo/ejecutor (resalta la ejecución del trabajo que es realizado y coordinado por personas); • necesidades de desempeño, construidas por a) objetivos (definen los estándares acerca de las necesidades y expectativas de clientes sobre la calidad, el costo y la disponibilidad de los bienes y servicios); b) proyectos (define los factores necesarios para que los objetivos sean logrados); y c) gestión (define las prácticas para asegurar que los proyectos sean realizados y que los objetivos sean logrados). OBJETIVOS

PROYECTO

GESTIÓN

NIVEL DE ORGANIZACIÓN

Objetivos de la organización

Proyecto de la organización

NIVEL DE PROCESOS

Objetivos del proceso

Proyecto del proceso

NIVEL DE TRABAJO/ EJECUCIÓN

Objetivos del trabajo / ejecutor

Proyecto del trabajo

Gestión del trabajo / ejecución

Figura 2.8 - Las nueve variables de desempeño Fuente: Mejores Desempeños de las Empresas (1994)

La puesta en marcha de este modelo ocurre a partir del establecimiento de un conjunto de indicadores para cada una de las nueve intersecciones de la matriz y aborda los niveles de la organización así como sus objetivos, proyectos y prácticas de gestión, tal como lo ilustra la Figura 2.8. El modelo de Rummler y Brache permite un diagnóstico basado en factores-clave en todos los niveles de la organización y sirve como una “guía” que orienta el camino de mejoramiento que debe 48

Capítulo 2

ser seguido. Otra ventaja es la posibilidad de “ver” la interdependencia de las variables, lo que propicia una visión integrada de los factores-clave (descritos en los componentes del modelo) y evita la realización de procesos, proyectos y acciones fragmentadas y el consiguiente desperdicio de esfuerzos de las personas en el ambiente organizacional.

2.7. Cadena de Valor de Porter El autor del Modelo de la Cadena de Valor, Michael Porter (1985), desarrolló dicha metodología con la intención de mirar hacia el interior de las organizaciones e identificar ventajas competitivas en el contexto del sector industrial. Para tanto, destaca una serie de actividades desarrolladas por la organización, a partir de eslabones interconectados, con el objetivo de atender a las necesidades de los clientes, tomando en cuenta las relaciones con los proveedores, los ciclos de producción y la entrega de los bienes o servicios al consumidor final. Para Porter, todas las organizaciones tienen una variedad de actividades realizadas para proyectar, producir, comercializar, proporcionar y realizar el apoyo a sus bienes y servicios prestados. Esas actividades pueden ser representadas al se hacer uso de la cadena de valor, que, por su parte, destaca las actividades que agregan valor a la organización, permitiendo que ella comprenda claramente sus potenciales de diferenciación. En síntesis, la organización conquista ventajas competitivas o comparativas, lo que permite la ejecución de sus actividades con dirección estratégica y foco de actuación. El proceso de implantación del modelo de la Cadena de Valor ocurre a partir de la identificación de las actividades primarias (finalísticas) de la organización, constituidas por: a) logística interna (actividades relacionadas con el recibimiento, almacenamiento y distribución de insumos); b) operaciones (actividades relacionadas con la transformación de los insumos en productos finales); c) logística externa (actividades relacionadas con la recolección, almacenamiento y distribución física del producto para compradores); d) mar49

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keting y ventas (actividades relacionadas con la disponibilización de un medio por el cual compradores puedan adquirir el producto y a motivarlos para la compra); y e) asistencia técnica (actividades relacionadas al suministro de servicio para ampliar el valor del producto). A continuación, son identificadas las actividades secundarias, o de apoyo, responsables de respaldar las actividades primarias. Esas actividades secundarias son constituidas por: a) compras (función de adquisición de insumos a ser empleados en la cadena de valor de la organización); b) desarrollo de tecnología (actividades dirigidas para perfeccionar el producto y el proceso); c) gestión de recursos humanos (actividades de reclutamiento, contratación, entrenamiento, etc.); y d) administración e infraestructura (actividades de gerencia general, tales como planeamiento, finanzas, contabilidad, jurídicas, temas gubernamentales y calidad). La Figura 2.9 ilustra el modelo genérico de Cadena de Valor concebido por Porter. A partir del modelo de Porter, es posible concebir una tercera etapa de establecimiento de indicadores que buscan medir el desempeño de la organización y evaluar la ejecución de las actividades primarias y de apoyo.

Actividades Secundarias

Administración e infraestructura

Gestión de Recursos Humanos

Desarrollo de Tecnología

Logística de entrada

Operaciones

Logística de salida

Mercadeo y Ventas

Servicios Ma rge n

Actividades Primarias

Compras

Figura 2.9 - Cadena de Valor de Porter Fuente: Ventaja Competitiva. Porter (1985)

Capítulo 2

Una ventaja de la metodología de la Cadena de Valor de Porter es la posibilidad de averiguar, con mucha precisión, los valores generados por cada etapa del proceso finalístico de la organización. Otra ventaja es la presentación de la relevancia de los procesos de apoyo para que los finalísticos sean plenamente ejecutados, lo que ofrece un mejor seguimiento del valor generado para la organización con una perspectiva de procesos. Una tercera ventaja, y quizá la principal, es la capacidad de representar la relación entre la estrategia, desde el punto de vista de la excelencia operacional, y los procesos, lo que permite aumentar la ventaja competitiva de las organizaciones, porque orienta las actividades primarias y secundarias para el desarrollo y la “entrega” de productos con mayor eficiencia y eficacia.

2.8. Gestión de Proyectos (PMBOK) La metodología del Project Management Body Of Knowledge (PMBOK), desarrollada por el Project Management Institute. (PMI), consiste en una guía de mejores prácticas referente a la gestión de proyectos. Ella resalta que, para que un proyecto consiga un buen desempeño, es necesario comprender un conjunto de áreas de conocimiento relacionadas con la gestión de proyectos: a) tiempo (para asegurar el término del proyecto en el plazo propuesto); b) costo (para atender a la estimación de costo aprobada); c) alcance (para garantizar la inserción de todos los trabajos necesarios para completar el proyecto); d) comunicación (para garantizar la generación, recolección, almacenamiento y distribución de las informaciones sobre el proyecto); e) recursos humanos (para organizar y gerenciar el equipo del proyecto); f) riesgos (para identificar, analizar, monitorizar y controlar los riesgos del proyecto); g) integración (para identificar, combinar y coordinar las acciones esenciales del proyecto); h) adquisiciones (para comprar o adquirir productos, servicios o resultados necesarios de fuera del equipo responsable de realizar el proyecto); y i) calidad (para atender a las necesidades propuestas por el proyecto). 51

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Además, cabe subrayar que, en su concepción, un proyecto es un esfuerzo temporario emprendido para crear un producto o servicio con resultado exclusivo. Proyectos tienen ciclos de vida finitos, comprendidos, de acuerdo con la Guía PMBOK (2004), por cinco principales etapas: a) iniciación (define y autoriza el proyecto o una fase del proyecto); b) planeamiento (define y refina los objetivos y planifica la acción necesaria para el logro de los objetivos y el alcance para los cuales el proyecto fue idealizado); c) ejecución (integra personas y demás recursos para la realización del plan del proyecto establecido); d) monitoreo y control (mide y monitorea el progreso con miras a identificar desvíos con relación al plan establecido); y e) finalización (formaliza el producto, servicio o resultado y conduce el proyecto hacia un final ordenado). Para la implantación del Modelo de Gestión de Proyectos, de acuerdo con la guía PMBOK, se sugiere recorrer, mínimamente, los siguientes pasos: • seleccionar y priorizar proyectos relevantes para la estrategia y para las partes interesadas (auspiciantes y stakeholders del proyecto); • alinear los requisitos del proyecto para satisfacer las necesidades, los deseos y las expectativas de las partes interesadas; • equilibrar las demandas referentes a las diferentes áreas de conocimiento de la gestión de proyectos anteriormente mencionadas. La mensuración del desempeño de proyectos, con base en la Guía PMBOK, puede ser realizada a partir de la intersección entre las áreas de conocimiento y el ciclo de vida del proyecto, mediante la lógica de matriz ilustrada en la Figura 2.10. La principal ventaja del modelo PMBOK es su consistencia y alcance, porque sintetiza diferentes prácticas provenientes de experiencias referenciales en gestión de proyectos y permite una visión holística de los mismos, ya que orienta a las organizaciones para la identificación de influencias organizacionales (cultura, poder, intereses) y el uso de herramientas sofisticadas de gestión de proyectos, 52

Capítulo 2

lo que propicia un apoyo efectivo en la mensuración y en el seguimiento intensivo de los proyectos y la consiguiente consecución de los resultados pretendidos por la organización que lo utiliza. PROCESOS DE ÁREA DE CONOCIMIENTO

GRUPOS DE PROCESOS DE GERENCIAMIENTO DE PROYECTOS

Grupos de procesos de iniciación

Grupo de procesos de planificación

Grupo de procesos de ejecución

Gerenciamiento de integración del proyecto

Gerenciamiento del alcance del proyecto

Gerenciamiento de costos del proyecto

Gerenciamiento de la Calidad del proyecto

Gerenciamiento de recursos humanos del proyecto Gerenciamiento de las comunicaciones del proyecto Gerenciamiento de riesgos del proyecto

Proyecto

Figura 2.10 - Matriz PMBOK Fuente: Adaptado del PMBOK – 2004

Grupo de procesos de monitoreo y control

Grupo de procesos de finalización

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2.9. Cadena de Suministro: desempeño logístico (redes e integración de los procesos corporativos) El Modelo de Cadena de Suministro (Supply Chain), según Lambert (2005), representa el esfuerzo de gestión de los relaciones por medio de la administración compartida de procesos internos y externos que interconectan las diferentes áreas organizacionales (compras, logística, marketing, etc.), en la perspectiva intraorganizacional, y las organizaciones (clientes, proveedores y socios), en la perspectiva extraorganizacional, que abarca desde el proveedor que entrega productos, servicios e informaciones hasta los clientes/ beneficiarios y otras partes interesadas. El proceso de implantación de la gestión del desempeño, según los supuestos de la Cadena de Suministro, es realizado a partir del establecimiento de indicadores en el ámbito interno, para monitorizar el desempeño de cada área de la organización y, en el ámbito externo, para monitorizar el desempeño de los servicios prestados por las partes proveedoras, clientes/beneficiarios y socios de la organización. Es importante subrayar que la búsqueda de la eficiencia y el perfeccionamiento de las actividades internas de las organizaciones no son suficientes para lograr el aumento calidad de los servicios prestados a los clientes/beneficiarios finales. Es fundamental, en este contexto, que exista un alto grado de integración entre las diferentes partes involucradas en una misma cadena de suministros. Así, la Figura 2.11 muestra los elementos, tanto del ambiente interno como externo, que deben actuar de manera integrada y ágil con el objetivo de posibilitar el logro del desempeño del conjunto de organizaciones de una determinada cadena de suministros. La principal ventaja del modelo de la Cadena de Suministros (Supply Chain) es el enfoque sistémico de elevada complejidad basado en procesos, apropiado para pensar iniciativas u organizaciones en red, ya que permite una interacción coordinada e integrada de las diferentes partes interesadas, a partir de la sintonía de las acciones (timing) de dichas organizaciones en favor del desempeño colectivo deseado. 54

Capítulo 2 CADENA DE SUMINISTROS - SUPPLY CHAIN

Compras

Logística

Marketing

Ambiente Interno Producción

Investigación y Desarrollo

Finanzas

DESEMPEÑO Proveedor 1

Clientes/ Beneficiarios finales

Organización

Ambiente Externo Proveedor 2

Clientes Beneficiarios intermedios

Figura 2.11 - Modelo ilustrativo de la Cadena de Suministros Fuente: Adaptado de Supply Chain Management: processes, partnerships, performance)

2.10. Planificación Estratégica Situacional La metodología de la PES – Planificación Estratégica Situacional fue desarrollada por el economista chileno Carlos Matus (1997), que dirigió la Fundación Altadir, dedicada a asesorar a gobiernos de América Latina en sistemas de gestión gubernamental. Su punto de partida es que la esencia de la actividad de alta dirección incluye la dinámica de enfrentar problemas a partir de una selección criteriosa. Así, la calidad de un plan es determinada por la calidad de la selección de los problemas que serán enfrentados. Consiguientemente, los gobiernos pueden ser clasificados en tres tipos básicos: • De ocasión, que no eligen los problemas, son escogidos por ellos (bomberos); • De administración, que dan continuidad al enfrentamiento de los problemas ya escogidos y, por lo tanto, no cambian las reglas del juego (mantenimiento); • De transformación, que innovan, eligen los problemas que promueven el cambio estructural en la sociedad. Para evaluar la efectividad de un proyecto de gobierno transformador, el método propone el examen de su viabilidad a partir de tres dimensiones de análisis que integran el triángulo de gobierno: Figura 2.12. 55

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Proyecto de Gobierno Compromiso implica intercambio de problemas

Gobernabilidad Relación de peso entre variables controlables y no controlables

Capacidad de Gobierno Convergencia de liderazgo, conocimiento y experiencia

Figura 2.12 - Triángulo de gobierno

Desde el punto de vista de su operacionalización y de forma simplificada el PES innova al substituir la noción de etapa por la de momento (como una instancia dominante). Él propone cuatro momentos: • Momento explicativo: la explicación que el actor hace de la realidad por intermedio de los problemas que él pretende resolver (y no por intermedio de los sectores, como en la visión tradicional). Representa un acto de selección; el actor selecciona y explica para actuar. En este momento son identificados los problemas, descritos y procesados tecno-políticamente, lo que significa identificar consecuencias, causas, relaciones causales y causas relevantes (nudos críticos). Para eso es usado el instrumento del diagrama de flujo situacional. • Momento normativo, instancia de diseño del plan, en que se define su contenido propositivo a partir de las operaciones y acciones necesarias para resolver los problemas. El plan es siempre una apuesta, o sea, el actor elige el plan, pero no las condiciones en que él va a ocurrir. En este momento, más allá de la definición de las acciones: a) son analizados los escenarios a partir de las opciones y variantes; b) es elaborado el plan de contingencias para superar las sorpresas; y c) es realizado el análisis de confiabilidad del plan con el objetivo de identificar y actuar sobre los errores de la apuesta asumida; • Momento estratégico, en que son construidas las viabilidades del plan, a partir del análisis de los conflictos (cog56

Capítulo 2

nitivos, interpersonales y de interés) que pueden afectar la realización del plan. Esas viabilidades son construidas de acuerdo con las dimensiones económica, política, de conocimiento y organizativa. Para eso, es necesario considerar dos aspectos: qué partes del plan son factibles y las posibilidades de viabilizas las partes no factibles del plan; • Momento táctico-operacional, instancia en que es definido cómo hacer lo que queremos hacer. Significa: hacer, calcular y corregir. El plan es una mediación entre conocimiento y acción, y solamente se completa en la acción. En ese momento el foco se concentra en la construcción del sistema de alta dirección, que incluye: agenda de los dirigentes, aparato de procesamiento tecno-político, sistema de manejo de crisis, definición de la estrategia, planificación estratégica, presupuesto por programas, sistema de monitoreo, sistema de rendición de cuentas por desempeño, sistema de gerencia operacional y escuela de gobierno.

2.11. Creación de Valor Público El abordaje desarrollado por Mark Moore (2003), de la Kennedy School, busca responder a la pregunta sobre cómo deben los gerentes públicos pensar y hacer para crear valor público a partir de la explicitación de tres tipos de enfoque: establecimiento de una filosofía de gestión pública (qué debemos esperar de los gerentes públicos); establecimiento de estructuras de diagnósticos (para guiar a los gerentes) e identificación de tipos especiales de intervenciones (para utilizar el potencial de los escenarios políticos). Crear valor público es ofrecer respuestas efectivas a necesidades o demandas: a) que sean políticamente deseadas (legitimidad); b) cuya propiedad sea colectiva; y c) que requieran la generación de transformaciones sociales (resultados) que modifiquen aspectos de la sociedad. El modelo busca hacer una adaptación del concepto de estrategia en el sector privado para el sector público. Para eso, utiliza la 57

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

imagen de un triángulo – triángulo estratégico – que destaca tres aspectos fundamentales para la creación de valor público: • Gestión de la estrategia: la estrategia tiene que ser esencialmente valiosa, para que la organización genere productos de valor para los supervisores, clientes y beneficiarios a bajo costo en términos de dinero y autoridad; • Gestión política: la estrategia debe ser legítima y políticamente sostenible, para que pueda atraer continuamente tanto autoridad como recursos del medio político autorizador, ante el cual rinde cuentas y del cual es responsable; • Gestión de la eficiencia: la estrategia necesita ser operacional y administrativamente factible, para que las actividades autorizadas y valiosas puedan realmente ser implementadas por la organización existente con la ayuda de otros que puedan ser inducidos a contribuir a la meta de la organización.

2.12. Consideraciones sobre las metodologías presentadas Este capítulo buscó ilustrar las principales metodologías de gestión para resultados, abordando sus perspectivas, objetivos, características y atributos, así como sus principales ventajas o contribuciones. Las metodologías presentadas en este capítulo tienen características propias y proveen subsidios importantes para mejorar el desempeño organizacional. En síntesis, la visión sistémica del BSC permite visualizar las relaciones de causalidad, que se extienden desde el nivel estratégico hasta el operacional. El modelo de la Bain & Company ofrece una visión de trayectoria, o sea, como ir desde una condición presente hacia otra mejor en términos de desempeño. El Prisma de Desempeño permite ver el desempeño a partir de los stakeholders. El Gerenciamiento por Directrices (Hoshin Kanri) busca alinear todos los niveles de la organización. El TQM coloca el 58

Capítulo 2

foco en la calidad del esfuerzo para mejorar resultados. El modelo Rumler & Brache integra esfuerzos y resultados del nivel estratégico (agregado) al operacional (procesos e individuos). La Cadena de Valor de Porter permite diferenciar procesos de apoyo y procesosfin, colocando a prueba la eficacia del esfuerzo para el logro de resultados. El modelo PMBOK provee una estructura abarcadora de gestión de proyectos, que pueden ser aplicados a la “producción” de resultados. El modelo de la Cadena de Suministro (Supply Chain) integra dimensiones extraorganizacionales y determina fuerte integración de procesos (intra e interorganizacionales, ambos en red). Además de la diversidad de enfoques, lo que se observa es una especie de “silos” de abordajes, lo que exige la construcción de modelos integradores de diferentes perspectivas. Es decir que, aunque todos sean necesarios, ninguno de ellos, aisladamente, es capaz de satisfacer todas las necesidades. Por ese motivo es necesaria la comprensión de la contribución de cada uno con miras a la composición de un modelo abarcador de gestión para resultados.

REFERENCIAS AKAO, Y. Kanri. Policy deployment for successful TQM. Productivity Press. Cambridge. 1991. CREECH, Bill. The Five Pillars of TQM: How to Make Total Quality Management work for you. Plume. 1995. CROSBY, P. Quality is Free. McGraw-Hill. New York, USA. 1979. DEMING, W. Edwards. Quality, productivity and competitive position. Massachusetts Institute of Technology. 1982. 59

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

GOTTFREDSON, Mark; SCHAUBERT, Steve. Administração de Alto Impacto: como os melhores gestores alcançam resultados extraordinários. Campus – Elsevier. 2008. ISHIKAWA, K. Guide to Quality Control. Asian Productivity Organization. Quality Resources. Second Edition. 1982. JURAN, J. Quality control handbook. New York: McGraw-Hill. 1974. KAPLAN, Robert; NORTON, David. Mapas Estratégicos: convertendo ativos intangíveis em resultados tangíveis. Campus Elsevier. 2004. LAMBERT, Douglas. Supply Chain Management: processes, partnerships, performance. Supply Chain Management Institute. 2005. MATUS, Carlos. PES: Teoría y ejercicios. Fundación Altadir. Isla Negra. 1997. MOORE, Mark. Criando valor público: gestão estratégica no governo. Letras e Expressões. 2003. NEELY, Andy; ADAMS, Chris. The Performance Prism. Financial Times – Prentice Hall. 2002. PMBOK. Project Management Institute. Four. Campus. 2004. PORTER, Michael. Competitive advantage: creating and sustaining performance. Free Press. 1985. RUMMLER, Gary; BRACHE, Alan. Melhores desempenhos das empresas: uma abordagem prática para transformar as organizações através da Reengenharia. Makron Books. 1994.

CAPร TULO 3 Gestiรณn para Resultados: experiencias pragmรกticas

Capítulo 3

Análogamente a las metodologías de gestión del desempeño, hay muchas experiencias de implantación de modelos de gestión para resultados en gobiernos y organizaciones públicas, entre las cuales se pretende caracterizar, sucintamente, en este capítulo, las del Reino Unido, Australia, Estados Unidos, Canadá, Francia y Chile.

3.1. Reino Unido El modelo de gestión del desempeño del Reino Unido está basado en la pactuación de resultados, por medio de la elaboración de contratos de gestión definidos como Public Service Agreements (PSAs) (2007). Los PSAs representan las principales metas de impacto deliberadas para un período específico de gobierno. En el Reino Unido, los PSAs son elaborados en ciclos de tres años, en el ámbito del Comprehensive Spending Review (CSR), una especie de Plan Plurianual que despliega la misión del gobierno en un conjunto de principales metas para productos (outputs) y para impactos (outcomes) establecidos para el trienio. En 2008, por ejemplo, fueron definidos y pactados treinta PSAs entre los departamentos y el gobierno del Reino Unido. Esos PSAs fueron agrupados en cinco temas principales establecidos por el gobierno: • fortalecimiento de empresas y personas, que apoyan el crecimiento económico y la prosperidad a largo plazo; • garantía de justicia y oportunidad para todos; • mejoramiento de la calidad de vida; • fortalecimiento de comunidades; y • garantía de seguridad, justicia y sostenibilidad ambiental para el mundo. La Figura 3.1 ilustra los treinta PSAs organizados en los cinco temas anteriormente mencionados. 63

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Justicia y oportunidades para todos:

• Reducir a la mitad el número de niños pobres hasta 2010 y 2011 y erradicar la pobreza de niños antes de 2020. • Aumentar el nivel educacional de todos los niños y jóvenes. • Reducir la brecha educacional entre niños con bajo rendimiento y con desventajas sociales. • Ampliar el número de niños y jóvenes con trayectorias exitosas.

Mejoramiento de la calidad de vida:

Fortalecimiento de las comunidades:

• Construir comunidades más activas, fuertes y cohesivas.

• Aumentar la seguridad de las comunidades.

• Aumentar la salud y el bienestar de niños y jóvenes.

• Disminuir la pobreza, aumentar la independencia y el bienestar.

• Reducir el riesgo de atentados terroristas en el Reino Unido.

• Ofrecer más eficiencia, transparencia y responsabilidad en el Sistema de Justicia Penal para las víctimas y la sociedad.

• Promover el mejoramiento de la salud y el bienestar social.

• Reducir los daños causados por el alcohol y por las drogas

• Aumentar la seguridad de los niños y de los jóvenes.

• Asegurar atención especial a todos los ciudadanos. • Ser exitoso en los juegos olímpicos y paraolímpicos y permitir que más niños y jóvenes practiquen deportes, y tengan alto desempeño.

Más seguridad, justicia y sostenibilidad ambiental:

• Conducir un esfuerzo global con la intención de reducir los problemas derivados del cambio climático.

• Garantizar la preservación del medio ambiente para el futuro.

• Reducir el nivel de pobreza en países pobres y auxiliar en el rápido progreso de dichos países en la consecución de las Metas del Milenio definidas.

• Reducir el impacto de los conflictos por medio de esfuerzos entre el Reino Unido y las fuerzas internacionales

• Abordar las desventajas de las experiencias individuales con relación a raza, género, edad, sexo, religión y creencias. • Aumentar el porcentaje de adultos, excluidos socialmente, con vivienda, empleo y educación.

Auxilio a las personas y empresas para que se vuelvan fuertes y sostenibles, apoyando el crecimiento económico y la prosperidad a largo plazo:

• Aumentar la productividad de la economía del Reino Unido. • Mejorar las habilidades de la población para asegurar un nivel de habilidades de “clase mundial” antes del 2020. • Asegurar el control de inmigración, protegiendo a la sociedad y contribuyendo al crecimiento económico. • Promover la ciencia y la innovación al status de “clase mundial”. • Entregar una eficiente red de transportes, favoreciendo el crecimiento económico. • Entregar condiciones para emprendimientos exitosos en el Reino Unido. • Mejorar el desempeño económico de todas las regiones inglesas y reducir la brecha de crecimiento económico entre las regiones. • Maximizar las oportunidades de empleos para todos. • Aumentar, a largo plazo, la oferta de viviendas y el acceso a la habitación.

Figura 3.1 - Presentación de los PSA 2008-2011 Fuente: Cabinet Office Annual Report and Accounts 2008-09

Capítulo 3

La implantación del modelo de gestión del desempeño del Reino Unido comienza por el desarrollo de la visión del gobierno en PSAs, que, por su parte, tienen un conjunto de indicadores de impacto utilizados para mensurar el avance de las naciones que integran el Reino Unido. Así, a partir de las informaciones presentadas en los PSAs, cada Departamento de Estado define sus objetivos estratégicos, denominados Departmental Strategic Objectives (DSOs). Consiguientemente, los DSOs son desarrollados en acciones a ser ejecutadas por los órganos, con el objetivo de conseguir las metas pactadas en los PSAs. La Figura 3.2 ilustra la concepción del modelo de gestión de desempeño en el Reino Unido.

VISIÓN DEL GOBIERNO

PSA 1

PSA 2

PSA 3

PSA n

DSO

Indicadores

STA

Figura 3.2 - Estructura de Gestión de desempeño – Reino Unido Fuente: adaptado de Department of Communities and Local Government

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Uno de los diferenciales del modelo del Reino Unido es el elevado grado de transversalidad de los PSAs, que promueve la interdependencia entre los diferentes órganos del gobierno, generando la constitución de múltiples arreglos y buscando, así, la sinergia y la alineación para la estrategia y la efectiva implementación de las metas pactadas. Otro punto destacado es la relación integrada entre la planificación (PSAs, DSOs) y el presupuesto, ya que, a partir de las principales metas de gobierno, son establecidas las prioridades presupuestarias, que implican la descripción detallada de las previsiones de gastos de los diversos departamentos, asegurando así los insumos necesarios para que ellos contribuyan a los resultados esperados. Un tercer diferencial, tal vez el principal, es el destaque para la aplicación de indicadores para los productos (outputs) y para los impactos (outcomes), que buscan presentar y comunicar con claridad los efectivos resultados pretendidos para el período.

3.2. Australia El modelo de gestión para resultados del gobierno australiano está basado en la definición de indicadores y metas de productos (outputs) e impactos (outcomes) para cada una de las carteras de gobierno, de acuerdo con los conceptos de la equidad, eficacia y eficiencia, así como en la mensuración del desempeño específico de la gestión de los servicios públicos. La experiencia australiana es apoyada por una agencia central denominada Australian Public Service Commissioner - APSC (2007), cuya finalidad es contribuir al desarrollo de capacidades futuras y la sostenibilidad de los servicios públicos. Periódicamente la APSC elabora informes sobre el desempeño de los servicios públicos prestados por el gobierno, en los cuales presenta los principales resultados de las diferentes instituciones involucradas. Dentro de su ámbito de actuación se encuentran 131 órganos e instituciones divididos en departamentos (de Defensa, de Educación, de Salud, de Hacienda, etc.) y agencias estatutarias (Centro 66

Capítulo 3

Internacional de Investigación Agropecuaria, Comisión de Derechos Humanos, Consejo Nacional de Salud e Investigación Médica, Instituto Australiano de Salud y bienestar, entre otros); y agencias ejecutivas (Bureau de Meteorología, Archivo Nacional de Australia, etc.). La implantación del modelo de gestión del desempeño del gobierno australiano comienza por la definición de Temas Estratégicos para cada una de las carteras de gobierno. Esos temas son desarrollados en objetivos que describen las entregas de productos necesarios para generar los impactos pretendidos. A partir del análisis de los productos y de los impactos, son elaborados los indicadores de desempeño organizados en tres categorías principales: equidad, eficiencia y eficacia, tal como lo ilustra la Figura 3.3. Además, el gobierno australiano tiene un sistema dedicado a la mensuración del desempeño de la “gestión de los servicios públicos”, con definición de temas y objetivos específicos. De manera similar a la estructura presentada para la gestión de desempeño del

TEMA

OBJETIVO

Outputs

Outcomes

Equidad

Indicadores

Eficiencia

Indicadores

Eficacia

Indicadores

Figura 3.3 - Estructura de Gestión de desempeño – Australia Fuente: adaptado de Report on Government Service (2008)

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TEMA/OBJETIVO

OUTPUTS

Actividades

Indicadores

Figura 3.4 - Estrutura de Gestão do desempenho – Austrália (Gestão) Fonte: adaptado de Australian Public Service Commissioner Annual Report 2006/07 (2007)

gobierno en su conjunto, cada temática de gestión es desarrollada en objetivos, que son desplegados en productos (outputs). Esos productos representan las principales entregas de los servicios públicos y sus respectivos planes de acción para el mejoramiento de la gestión (Figura 3.4). Finalmente, un conjunto de indicadores es concebido para cada actividad, y entonces se mensuran, principalmente, la eficiencia presupuestaria y la ejecución de las actividades definidas. Así como el modelo del Reino Unido, la principal contribución del modelo australiano es la existencia concomitante de indicadores de productos (outputs) y de impactos (outcomes), que representan una claridad de resultados pretendidos por el gobierno. Es importante subrayar que, en ambos modelos (Reino Unido y Australia), existen indicadores de productos y de impactos, lo que propicia un equilibrio en la gestión del desempeño, ya que los indicadores de largo plazo, a pesar de representar los impactos, son de baja gober68

Capítulo 3

nabilidad y tienen alto costo para su mensuración. Los indicadores de productos (corto y medio plazos) permiten mayor gobernabilidad (aunque también sufran alguna influencia externa), pero no son suficientes para mensurar los impactos pretendidos, o sea, la ocurrencia de ambos indicadores es el gran diferencial, que permite a los dos modelos cierto equilibrio en la gobernabilidad y en la relación costo-beneficio.

3.3. Estados Unidos de América El modelo de gestión para resultados del gobierno federal de Estados Unidos está basado en la traducción de las macrodirectrices de gobierno en objetivos estratégicos (strategic goals), lo que favorece la definición de prioridades para todos los órganos y unidades de gobierno, que son acompañadas a partir de indicadores de resultados. La experiencia de Estados Unidos de América puede ser explicada, en razón de similaridad, por el ejemplo del Departamento de Estado de Estados Unidos (United States Departament of State, equivalente al Ministerio de Relaciones Exteriores en otros países) y, así, representar a todos los demás departamentos que integran el gobierno. Este Departamento, según su informe anual de 2008, tiene un conjunto de 88 indicadores que reflejan una visión general de sus resultados, sus prioridades políticas y las principales áreas de inversiones realizadas por el gobierno. La implantación del modelo de gestión del desempeño del gobierno de los EE.UU. parte de un modelo de planeamiento gubernamental que desarrolla las macrodirectrices de gobierno en objetivos estratégicos por departamento de estado. Esos objetivos son desarrollados en estrategias prioritarias, que representan las áreas-clave de trabajo de cada departamento, tal como lo ilustra la Figura 3.5. Consiguientemente, un conjunto de indicadores, que permite mensurar el desempeño de un dado departamento o área de gobierno, es elaborado a partir de los “objetivos estratégicos” y de las “prioridades estratégicas” de cada departamento, tal como lo ilustra la figura 3.6. 69

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Estructura de objetivos estratégicos utilizados por el Departamento de Estado de EE.UU.

Objetivos estratégicos

Prioridades estratégicas

Obtención de paz y seguridad

- Contención del terrorismo - Combate al uso de armamento de destrucción en masa y de los armamentos convencionales - Cooperación de seguridad y reforma en el sector de seguridad - Prevención, mitigación y reacción a los conflictos - Prevención de crímenes transnacionales - Contención del narcotráfico - Seguridad nacional

Gobierno democrático y justo

- Respecto a las leyes y a los derechos humanos - Buena gobernanza - Competencia política y construcción de consensos - Sociedad civil

Inversión en personas

- Salud - Educación - Servicios sociales y protección a la población de alta vulnerabilidad social

Promoción del crecimiento y del desarrollo económico

- Mercados privados y competitividad - Transacciones comerciales e inversiones - Sector financiero - Infraestructura - Seguridad energética - Agricultura - Sustentación de las bases macroeconómicas para el crecimiento - Oportunidad económica - Medio ambiente

Asistencia humanitaria

- Protección, asistencia y soluciones - Prevención y mitigación de calamidades - Establecimiento de normas para la gestión de la migración

Promoção da compreensão internacional Entendimiento internacional

- Promoción de una visión positiva - Marginalización del extremismo - Promoción de valores y de intereses comunes

Fortalecimiento consular y de los potenciales de gestión

- Servicios de visa - Servicios de pasaporte - Servicios a los ciudadanos americanos - Recursos humanos - Tecnología de la información - Seguridad - Servicios de apoyo - Planificación y responsabilización - Servicios administrativos - Presencia apropiada del gobierno de Estados Unidos en el exterior

Figura 3.5 - Modelo estratégico del Departamento de Estado del gobierno norteamericano Fuente: Department of State Annual Performance Report - Fiscal Year 2008

Capítulo 3

MISIÓN

OBJETIVO ESTRATÉGICO

Prioridades Estratégicas

Indicadores

Figura 3.6 - Estructura de Gestión de desempeño – E.E.U.U. Fuente: Elaborado a partir de las obras del Department of State Annual Performance Report - Fiscal Year 2008 y Annual Performance and Accountability Report (2008)

Un elemento destacado del modelo de gestión del desempeño de los EE.UU. es el Program Assessment Rating Tool (PART), instituido en 2002 y utilizado por agencias de todo el gobierno federal para evaluar el desempeño de las prioridades definidas y orientar a los órganos y unidades para el mejoramiento continuado de sus resultados. El PART es un elemento-clave de la agenda estratégica de la Presidencia de la República de Estados Unidos, porque a partir de él se realizan evaluaciones y se elaboran paneles de desempeño, según los colores amarillo (desempeño adecuado), verde (moderadamente efectivo) y azul (efectivo) de las iniciativas estratégicas del gobierno. Los análisis del PART incluyen temas relacionados con el desempeño, tales como: a) los impactos de programa y proyecto; b) la mensuración de desempeño, evaluaciones y planificación estratégica; c) gestión de programa y proyectos; y d) los resultados de programas. 71

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Otra contribución del modelo es la alineación de las unidades responsables de la ejecución de las acciones con los indicadores y los “Objetivos Estratégicos” establecidos por los Departamentos, lo que promueve el alcance de las macrodirectrices gubernamentales.

3.4. Canadá El modelo de gestión para resultados del Canadá está basada en las siguientes cuatro principales áreas de actuación: a) Asuntos Económicos; b) Asuntos Sociales; c) Asuntos Internacionales; y d) Asuntos Gubernamentales. Las tres primeras áreas mencionadas son desplegadas en 13 áreas de impactos (outcomes áreas), que incluyen más de doscientos departamentos, agencias y corporaciones reales (crown corporations), que son responsables de la ejecución de más de cuatrocientos programas. La cuarta área de actuación, “asuntos gubernamentales”, corresponde al área de apoyo a las demás e incluye aproximadamente a 31 organizaciones federales (por ejemplo, Secretaría de Hacienda, Servicio Postal de Canadá), acompañadas y evaluadas sistemáticamente. Para tanto, en el informe referente al ejercicio de 2007/08, fueron detalladas 129 organizaciones federales. El modelo lógico del gobierno de Canadá presenta el desarrollo de áreas de actuación en programas y puede ser visualizado en la Figura 3.7. La puesta en marcha del modelo de gestión del desempeño del gobierno de Canadá comienza por el establecimiento de indicadores para la mensuración de las áreas de impactos (outcomes areas) definidas para cada área de actuación del gobierno canadiense. La Figura 3.8 ilustra el modelo de gestión del desempeño del Canadá. La principal contribución del modelo de gestión del desempeño de Canadá es la realización de análisis cuantitativos y cualitativos sobre el desempeño del gobierno. De esta forma, los análisis cuantitativos permiten evaluaciones estadísticas, comparaciones entre el desempeño pasado y el presente y con otros contextos similares (benchmarking), que orientan la asignación de los recursos públicos y la toma de decisiones en el momento oportuno. Los análi72

Capítulo 3

Áreas de actuación (4)

Áreas de impacto (outcomes) del Gobierno Canadiense (13)

Impactos estratégicos por departamentos, agencias y corporaciones reales (Crown Corporations) (+200)

Empleo y seguridad para los canadienses

Son dispuestas en estimaciones

Fuerte crecimiento económico Asuntos económicos

Programas (+ 400)

Economía basada en investigaciones e innovación Limpieza y salud ambiental

Impactos estratégicos, como: competitividad y sostenibilidad de empresas; emprendedorismo con énfasis en pequeñas y medianas organizaciones (Atlantic Canadá Opportunities Agency, ACOA)

Fomentar el desarrollo de las instituciones y empresas, con énfasis en empresas pequeñas y medianas (ACOA)

Justicia y seguridad del mercado Promoción del aumento de la capacidad intercultural

Salud de los canadienses País seguro y protegido Asuntos sociales

Asuntos internacionales

Inclusión social y dualidad lingüística para la promoción de la diversidad

Impactos estratégicos, como: Canadiense viviendo en una sociedad inclusiva en base a la capacidad intercultural y en la participación de los ciudadanos (Patrimonio Canadiense)

Desarrollo de comunidades y construcción de habilidades

Vibrante patrimonio cultural canadiense

Participación comunitaria y vida cívica

Cooperación internacional para la protección y seguridad del mundo

Seguridad

Desarrollo sostenible por medio de la reducción de contaminantes Asociación sólida y mutua con América del Norte Participación en el comercio mundial por medio del desarrollo canadiense

Impactos estratégicos, como: gestión eficiente y efectiva que contribuye a la seguridad y el desarrollo económico de Canadá (Canadá Border Service Agency, CBSA)

Acceso

Ciencia y Tecnología en base en la innovación

Apoyo económico, social e internacional Asuntos Gubernamentales

Figura 3.7 - Modelo de desempeño del gobierno canadiense Fuente: Canadá’s Performance 2007-08 - The Government of Canadá’s Contribution (2008)

sis cualitativos, por su parte, a partir de sus descripciones sobre contextos, tendencias, influencias, amenazas, etc., permiten el conocimiento exacto del desempeño de los departamentos o agencias, así como sobre la situación de las áreas de impacto (outcomes areas) y el redireccionamiento de políticas, directrices y, eventualmente, de programas y acciones, asegurando la consecución de los principales resultados del gobierno.

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

ÁREAS DE ACTUACIÓN

Áreas de Outcomes 1

Áreas de Outcomes n

Indicadores

DEPARTAMENTOS Y AGENCIAS

PROGRAMAS

Figura 3.8 - Estructura de la Gestión del desempeño – Canadá Fuente: Canadá’s Performance 2007-08 - The Government of Canadá’s Contribution (2008)

3.5. Francia Francia, a partir de la actuación del Ministerio de Economía, Finanzas e Industria, elaboró una reforma presupuestaria en 2004 que auxilió en la transición desde una lógica de evaluación de los medios hacia una lógica de evaluación orientada para resultados. Esta orientación aclaró las informaciones sobre el desempeño, yendo más allá de las descripciones de consumo de recursos o del volumen de acciones realizadas y fue al encuentro de un modelo 74

Capítulo 3

que demuestra, en el contexto de los recursos atribuidos, el efecto (impacto) de las políticas públicas y la calidad de los servicios públicos, a partir de mejores mensuraciones de costo. En este sentido, el modelo francés propone actuar en los siguientes frentes: a) asignación optimizada de los recursos presupuestarios; b) transparencia en las acciones públicas; y c) claridad y simplificación del proceso de toma de decisiones estratégicas por el gobierno. Esto tiene como base esa nueva forma de actuación anteriormente contextualizada, la implantación del modelo de gestión del desempeño de Francia, representado en la Figura 3.9, y observados los principios de presupuesto orientado para resultados, la adopción de la jerarquización de las misiones de Estado (cuarenta misiones que representan las macro áreas de política de Estado), la implantación de sus programas (150 programas que definen las MISIÓN

PROGRAMA

Objetivo Estratégico 1

Objetivo Estratégico 2

Objetivo Estratégico 3

Indicadores

Figura 3.9 - Modelo de Gestión del desempeño – Francia Fuente: Adaptado de La Démarche de Performance: Stratégie, Objectifs, Indicateurs (2004)

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

responsabilidades de implementación de las políticas), de sus objetivos estratégicos (vinculados a los programas) y, finalmente, de sus indicadores-meta (vinculados a los objetivos estratégicos). Además de los objetivos estratégicos anteriormente mencionados, el modelo francés tiene, también objetivos intermedios, que son fundamentales en la disponibilización de los servicios públicos. Esos objetivos intermedios son mensurados y analizados en lo que se refiere a los medios (tasa de consumo, asignación de recursos), a las actividades (tasa de ejecución de determinadas acciones o procesos) y a los objetivos de producto (grado de cobertura de determinados productos, entre otros). La Figura 3.10 ilustra los objetivos intermedios y estratégicos, demostrando que los productos y servicios tienen indicadores de ambos. Objetivos Intermedios

Recursos

Objetivos Estratégicos

Productos Servicios

Actividades

Eficiencia de la gestión para el contribuyente

Resultados socio-económicos

Calidad del servicio para el usuario

Eficacia para el ciudadano

Figura 3.10 - Estrutura de objetivos intermediários e estratégicos como um processo de produção de serviços público Fonte: La Démarche de Performance: Stratégie, Objectifs, Indicateurs (2004)

El primer elemento destacado del modelo de gestión de Francia es el cambio de foco del seguimiento de los medios hacia el seguimiento de los resultados, lo que dirige la atención de los dirigentes públicos, gestores y funcionarios hacia la formación de la política financiera del Estado y permite una asignación más holística y estratégica de los recursos de acuerdo con las principales necesidades gubernamentales expresadas en sus misiones. Otro elemento destacado es que, a pesar de esta migración de foco, el gobierno francés no dejó de preocuparse con el seguimiento de los objetivos intermedios, lo que le permite el monitoreo y el control intensivo de los medios y actividades en favor de los objetivos finales. 76

Capítulo 3

3.6. Chile El Ministerio de Finanzas Públicas de Chile desarrolló e introdujo diferentes instrumentos en el proceso presupuestal como parte de un amplio conjunto de iniciativas de mejoramiento de la gestión pública, para aumentar la transparencia del presupuesto público, así como para perfeccionar sus análisis y su formulación. A partir de 2000, la dirección de Presupuesto del Ministerio de Finanzas Públicas inició la puesta en marcha de un Sistema de Control de la Gestión (SCG) con la intención de generar informaciones de desempeño y de introducir prácticas para perfeccionar la calidad del gasto, en apoyo a la toma de decisiones durante el ciclo presupuestal. En este contexto, se buscó mejorar la eficiencia de la asignación de recursos a distintos programas, proyectos e instituciones; la eficiencia en el uso de los recursos y la transparencia de las cuentas públicas. El SCG alimenta el ciclo de toma de decisiones de acuerdo tal como lo ilustra la Figura 3.11. Formulación

Discusión / Aprobación Sistema de Evaluación y Control de Gestión Evaluación

Ejecución Figura 3.11 - Ciclo do sistema de avaliação e controle de gestão Fonte: Dirección de Presupuestos. Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados – La Experiencia Chilena (2003)

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Este sistema está integrado por los siguientes diferentes instrumentos de evaluación y control de la gestión desarrollados de manera integrada con el proceso presupuestal: • Definiciones estratégicas; • Indicadores de desempeño; • Balance de la gestión integral (BGI); • Evaluación de instituciones; • Prestación estándar de programas presupuestarios; • Fondo de modernización de la administración pública; • Mecanismos de incentivo institucional (programa de mejoramiento de la gestión y metas de eficiencia institucional).

INSTITUCIÓN

MISIÓN

Objetivo Estratégico 1

Objetivo Estratégico 2

Objetivo Estratégico n

Producto 1

Producto 2

Producto n

Indicadores

Figura 3.12 - Modelo de Gestão Do Desempenho – Chile Fonte: adaptado de Dirección de Presupuestos. Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados – La Experiencia Chilena (2003)

Capítulo 3

La implantación del modelo de gestión del desempeño del gobierno de Chile parte de la misión de la institución, que por su parte es desarrollada en objetivos estratégicos, que delinean los productos y subproductos entregados por la organización a los beneficiarios. La descripción de los productos auxilia la formulación del presupuesto y de indicadores, y, así, son establecidas las metas pretendidas. La Figura 3.12 ilustra el proceso de concepción de los indicadores del gobierno de Chile. Uno de los aspectos destacados del modelo de desempeño de Chile es la inserción de indicadores y metas de desempeño en el proceso presupuestal, a partir de una relación directa entre ellos y los productos o subproductos colocados a disposición por las instituciones a los ciudadanos y a la sociedad. Este procedimiento posibilita la transferencia de informaciones exactas sobre el desempeño presupuestal de las instituciones, a partir de la identificación de productos estratégicos institucionales (bienes y servicios), de las fórmulas de cálculo, de las series históricas y de la designación presupuestaria para cada indicador, lo que proporciona el enriquecimiento del análisis y de la formulación del presupuesto discutido en el Congreso Nacional.

3.7. Consideraciones sobre las Experiencias Los casos y los modelos de los países analizados constituyen experiencias abarcadoras de gestión para resultados, porque la gran mayoría de ellos mensura indicadores de insumos, acciones, productos e impactos. Es importante subrayar que cada modelo tiene sus peculiaridades, y el foco en el seguimiento puede variar mucho, como en el caso de Chile, que mensura indicadores de inputs, de acciones y de productos, en desmedro de los indicadores de impactos. El modelo de Canadá, enfoca justamente lo contrario, o sea, el seguimiento de indicadores de impactos, productos y acciones y, en segundo plano, los indicadores de insumos. Lo que más llama la atención en las estructuras lógicas de los modelos analizados es la necesidad de alinear resultados, desarrollándolos desde niveles centrales hasta niveles sectoriales y organi79

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

zacionales, o sea, a partir de las prioridades de gobierno (misión, visión, macro directrices) son establecidos objetivos para las áreas sectoriales (educación, salud, seguridad, etc.) y de ésas para sus subunidades, en un proceso de identificación de contribuciones de cada una de las áreas para la agenda de gobierno en su conjunto. Los modelos presentados tienen contribuciones diferenciales que resaltan elementos significativos para la gestión del desempeño. La observación de las diferentes realidades vivenciadas por los países estudiados puede orientar nuevas experiencias enfocadas en la realidad que se desea construir, respetando el contexto de actuación de cada país, gobierno u organización. REFERENCIAS AUSTRALIA. AUSTRALIAN PUBLIC SERVICE COMMISSIONER (APSC). Annual Report 2006/07. 2007.7. AUSTRALIA. GOVERNMENT OF AUSTRALIAN. Report on Government Service. 2008 CANADÁ. GOVERNMENT OF CANADÁ. Canadá’s Performance 200708 - The Government of Canadá’s Contribution. 2008. CHILE. MINISTERIO DE HACIENDA, DIRECCIÓN DE PRESUPUES‐ TOS. Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados – La Experiencia Chilena (2003. Gobierno de Chile, 2003. FRANCE. MINISTÈRE DE L’ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L’INDUSTRIE. La Démarche de Performance: Stratégie, Objectifs, Indicateurs (2004. 2004. UNITED KINGDOM. GOVERNMENT OF UNITED KINGDOM. Public Service Agreement. 2007. UNITED KINGDOM. THE PRIME MINISTER CABINET OFFICE OF UNITED KINGDOM. Cabinet Oﬃce Annual Report and Acounts 2008-09. 2008. USA. UNITED STATES GENERAL SERVICES ADMINISTRATION. Annual Performance and Accountability Report. 2008. USA. DEPARTAMENT OF STATES UNITED STATES. Department of State Annual Performance Report - Fiscal Year 2008.

CAPÍTULO 4 A la búsqueda de la Gobernanza para Resultados: atributos ideales y la Gestión Matricial para Resultados®

Capítulo 4

Una vasta diversidad de conceptos y tipologías de gestión para resultados puede ser observada a partir de enfoques metodológicos, casos referenciales y sus contextos de actuación. El análisis de esas diferentes concepciones y experiencias permite identificar atributos esenciales que un buen modelo de gestión para resultados debe poseer. Además, la forma en que dicho “modelo ideal” actúa en la construcción de la Agenda Estratégica, en la alineación de las estructuras implementadoras y en el monitoreo y en la evaluación de los resultados permite visualizar una clara evolución del concepto pasando de la “gestión para resultados” a la “gobernanza para resultados”, tal como será abordado en este capítulo.

4.1. Los atributos ideales de un modelo de gobernanza para resultados Un “modelo ideal” de gestión para resultados debe ser dinámico en el sentido de no limitarse apenas a definir y mensurar resultados (BOUCKAERT; HALACHMI, 1996; NEELY, 2007). Gestionar resultados significa definirlos (a partir de un planeamiento abarcador), lograrlos (mediante procesos claros de implementación), monitorearlos y evaluarlos (a partir de “controles”, seguimientos y ajustes derivados). En síntesis, se trata no sólo de una visión de PDCA, sino de una noción de generación e incorporación de las informaciones sobre desempeño en los procesos decisorios tanto internos como externos de la organización (o gobierno), que crea demandas para dichas informaciones (situación de institucionalización), sin ideologizaciones y comportamientos puramente rituales (BOUKAERT; HALIGAN, 2008). Además, un modelo de gestión para resultados debe ser abarcador (BOYNE et al., 2006; NEELY, 2007) y basarse en un concepto amplio de desempeño que incluya tanto a los esfuerzos como a los resultados propuestos, de acuerdo con el presupuesto de que no 83

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

hay resultados sin alineación de esfuerzos. De la misma forma, esfuerzos desalineados solamente promueven desempeño por casualidad. Gestionar el desempeño significa no sólo monitorizar resultados sino también promover la alineación de los esfuerzos para los resultados deseados. Finalmente, pero no menos importante, un modelo de gestión para resultados debe ser multidimensional (BOYNE et al., 2006; NEELY, 2007), o sea, considerar sus múltiples dimensiones de esfuerzo (procesos, recursos, estructuras, sistemas de información y, principalmente, personas) para alinearlos con los resultados. Deben ser evitadas las definiciones reduccionistas y unidimensionales, en que aspectos significativos del esfuerzo y del resultado sean dejados de lado y otros poco significativos permanezcan dentro del modelo. En síntesis, es imperativo que un modelo ideal de gestión para resultados esté basado en un concepto abarcador de desempeño, que incluya dimensiones del esfuerzo y del resultado, tal como se menciona detalladamente en este capítulo. El Cuadro 4.1 y la Figura 4.1 presentan el modelo de la Cadena de Valor y los 6Es del Desempeño®, desarrollados por el Instituto Publix, que permite la construcción de definiciones específicas, caso a caso, del desempeño de múltiples objetos (organizaciones, políticas, gobiernos, programas, proyectos, etc.), para que queden claramente visibles la dimensión de los resultados (más hacia abajo en la cadena de valor) y la de los esfuerzos (más hacia arriba en la cadena de valor), además de sugerir la necesaria alineación entre ambas perspectivas. De esta manera, las dimensiones de esfuerzo son economicidad, ejecución y excelencia y las dimensiones de resultados son eficiencia, eficacia y efectividad. También es objetivo de la Figura 4.1 ilustrar la necesidad de que los conceptos de desempeño incluyan otras dimensiones subyacentes en los procesos y estructuras, tales como cultura, poder y ética. De acuerdo con dicho modelo, optimizar el desempeño exige actuación a lo largo de toda la cadena de valor. El desempeño óptimo es el que observa tanto las dimensiones de esfuerzo como las dimensiones de resultado. Aunque haya precedencia de la dimensión efectividad (y sucesivamente, eficacia y eficiencia, desde la de84

Capítulo 4

recha a la izquierda de la cadena de valor), la ausencia de cualquiera de esas dimensiones impone estándares menos deseables (subóptimos) de desempeño. Cuadro 4.1. Los 6Es del Desempeño®

Dimensiones de Esfuerzo Economicidad puede ser comprendida como el proceso de captación y uso de recursos con la menor carga posible, dentro de los requisitos y de la cantidad de insumos (recursos, personas, tiempo). Ejecución se refiere a la realización de procesos y actividades de acuerdo con los plazos y requisitos establecidos. Excelencia se caracteriza por la adecuación a los criterios y estándares de calidad, con miras a la realización de los procesos, actividades y proyectos en la búsqueda de la mejor ejecución, eficiencia y eficacia; es así un elemento transversal de la cadena de valor. Dimensiones de Resultado Eficiencia se caracteriza como la relación entre los productos generados (outputs) y los insumos empleados en la búsqueda de mejor desempeño de los procesos, actividades y proyectos con relación al costo involucrado y al tiempo destinado. Eficacia es comprendida como la cantidad y la calidad de productos y servicios entregados al usuario (beneficiario directo de los productos y servicios de la organización); es determinada por los criterios de excelencia e influenciada por la eficiencia de la organización. Efectividad se caracteriza como los impactos generados por productos, procesos o proyectos.

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

MODELO REFERENCIAL PARA MEDICIÓN DEL DESEMPEÑO – LA CADENA DE VALOR Y LOS 6Es

DIMENSIONES DEL RESULTADO

EFICIENCIA

EFICACIA

EFECTIVIDAD

Ética

Productos (outputs)

Impactos (outcomes)

EJECUCIÓN

DIMENSIONES DE ESFUERZO

Insumos (inputs)

Poder Cultura Acciones/Actividades

ECONOMICIDAD

EXCELENCIA

Figura 4.1 - Cadena de valor y los 6Es del desempeño®

EFICIENCIA

EFICACIA

EFECTIVIDAD

Insumos (inputs)

Procesos/ Proyectos (acciones)

Productos (outputs)

Impactos (outcomes)

ECONOMICIDAD

EXCELENCIA

EJECUCIÓN

METODOLOGÍAS y El MODELO PARA MEDICIÓN DE DESEMPEÑO

BSC Bain & Company Prisma de Desempeño Hoshin Kanri TQM Rummler e Brache Cadena de Valor (Porter) Gerenciamiento de proyectos Supply Chain

Figura 4.2 - Abordaje de Metodologías y el Modelo para Medición de Desempeño

Capítulo 4 METODOLOGÍAS Y EL MODELO PARA MEDICIÓN DE DESEMPEÑO

EFICIENCIA

EFICACIA

EFECTIVIDAD

Insumos (inputs)

Procesos/ Proyectos (acciones

Productos (outputs)

Impactos (outcomes)

ECONOMICIDAD

EXCELENCIA

EJECUCIÓN

Australia Canadá Chile EE.UU. Francia Reino Unido

Figura 4.3 - Abordaje de las Experiencias Paradigmáticas y el Modelo para Medición de Desempeño

Considerado el modelo de los 6Es del Desempeño como referencia, las figuras presentadas a continuación ilustran la extensión en la que las metodologías de gestión del desempeño, explicitadas en el Capítulo 2, Figura 4.2, y las experiencias paradigmáticas, presentadas en el Capítulo 3, Figura 4.3, están orientadas hacia un concepto abarcador de desempeño. En síntesis, la construcción y la puesta en marcha de modelos de gestión para resultados dinámicos, abarcadores y multidimensionales continúan siendo un desafío, articulado con la evolución demostrada por Boukaert & Halligan (2008) en los modelos ilustrados en el Cuadro 4.2, que van desde el modelo pre-desempeño, caracterizado por la ausencia de agenda estratégica, por estructuras autocentradas y sin foco de actuación y por la ausencia de mecanismos de monitoreo y evaluación de resultados hasta el modelo de gobernanza para resultados (performance governance), el más completo, caracterizado por integración de las agendas, alineación de las estructuras implementadoras a partir de redes de gobernanza e integración sistémica interna y externa y por mecanismos claros de monitoreo y evaluación, que fortalecen el uso social y la conciencia estratégica. 87

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública TRADICIONAL / PRE-DESEMPEÑO

GERENCIAMIENTO DE DESEMPEÑOS

GESTIÓN PARA El DESEMPEÑO

GOBERNANZA PARA EL DESEMPEÑO

AGENDA

Sin agenda

Agendas sectoriales

Agenda central

Integración de agendas

ALINEACIÓN DE LAS ESTRUCTURAS IMPLEMENTADORAS

Estructuras autistas

Circunscritos a sistemas distintos para funciones gerenciales específicas

Integración sistémica interna

Redes de gobernanza Integración sistémica interna y externa

MONITOREO Y EVALUACIÓN

Ninguno

Sectorial Uso interno y social Hábito social y gerencial conciencia estratégica

Interno Reglas e incentivos

Uso social Hábito social y gerencial conciencia estratégica

Cuadro 4.2 - Línea de evolución de los modelos de gestión del desempeño Adaptado de Bouckaert & Halligan, 2008

4.2. La Gestión Matricial de Resultados® La Gestión Matricial de Resultados® o Gobierno Matricial® es un modelo de gobernanza para resultados que busca subrayar los tres atributos que la literatura y las buenas prácticas recomiendan: dinámica, alcance y multidimensionalidad (BOUCKAERT; HALACHMI, 1996; BOYNE et al., 2006; NEELY, 2007). Sintéticamente, el modelo preconiza un cruce (como en una matriz de líneas y columnas) de elementos de la estrategia (objetivos, programas, proyectos, etc.) con elementos de la estructura (unidades organizacionales o organizaciones) para identificación y pactuación de la contribución de los elementos de la estructura con miras a la realización de la estrategia monitoreada y a la evaluación permanente. La Gestión Matricial de Resultados® defiende, por lo tanto, la necesidad de alinear la estructura implementadora (unidades organizacionales, personas, recursos y otras dimensiones) con la estrategia, para que esta última se realice efectivamente. Los tres bloques principales de implantación de la Gestión Matricial de Resultados® son: • construcción de la agenda estratégica; (elemento orientador de resultados relacionado con la formulación); • alineación de la arquitectura organizacional implementa88

Capítulo 4

dora (elemento orientador del esfuerzo relacionado con la puesta en marcha); • implantación de mecanismos de monitoreo y evaluación (elemento de control gerencial y social y de reorientación del aprendizaje). En el primer bloque, la construcción de una agenda estratégica impone definiciones a respecto del propósito (expresados en la visión, misión, valores, directrices); de los resultados (en forma de indicadores y metas); y de la forma de lograrlos (descritos en plan de acción con plazos, responsables y marcos críticos). Incluye definiciones tanto de largo plazo (propósitos y resultados de efectividad) como de corto plazo (resultados de eficiencia y eficacia, y la forma de lograrlos), además de exigir esfuerzos previos muy usuales en procesos de “planificación estratégica”, entre ellas: • Movilización, promoción de conciencia para resultados y desarrollo de capacidades de las personas involucradas en la construcción y en la puesta en marcha de la agenda; • Sondeo de expectativas, demandas e intereses de partes interesadas relevantes; • Elaboración de estudios prospectivos para la construcción de escenarios y análisis comparativos, tomándose en cuenta los estándares referenciales (benchmarks). En el segundo bloque, la alineación de la arquitectura organizacional implementadora ocurre mediante la identificación de la contribución de cada unidad (interna y externa; esta última en forma de asociaciones mancomunadas con el tercer sector, otros gobiernos, iniciativa privada, etc.) para la consecución de los resultados propuestos y la pactuación de estas contribuciones, mediante dimensionamiento de los recursos necesarios y de los incentivos a las equipos involucrados. Las contribuciones pueden ser expresadas en forma de resultados desarrollados o de acciones de implementación propiamente dichas. La identificación de la contribución de las unidades y equipos para la realización de la estrategia da lugar a dos tipos de arreglos: 89

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

• Alineación de diferentes unidades que contribuyen a realizar cada elemento de la estrategia (un objetivo, proyecto, acción, etc.), definiéndose las contribuciones y las integraciones necesarias; • Alineación de cada unidad, valorando y promoviendo la rapidez para contribuir con diferentes proyectos estratégicos que las atraviesan y que podrá dar lugar a acciones de rediseño de procesos y estructura y acciones de alineación de equipos en lo que atañe a valores, competencias y dimensionamiento de fuerza laboral.

Central de Monitoreo y Evaluación

Agenda Estratégica

Alineación de las Estructuras Implementadoras

Figura 4.3 - Los tres bloques esenciales de la Gestión Matricial de Resultados®

Capítulo 4

Finalmente, el tercer bloque trata del establecimiento de una central de resultados para monitorizar y evaluar la realización de la estrategia y la contribución de las unidades organizacionales en esta dirección, subsidiando, técnicamente, decisiones correctivas de la dirección de la organización o del gobierno. La central de resultados puede (así se espera) servir, también, como una instancia de transparencia, responsabilización y control social, en la medida en que permite diseminar informaciones sobre el desempeño del gobierno. La Figura 4.3 busca ilustrar la concepción de la Gestión Matricial de Resultados® según los tres bloques esenciales anteriormente mencionados. Cada bloque esencial de la Gestión Matricial para Resultados® contiene algunas etapas para su implementación. Comenzando por la Agenda Estratégica, las acciones contenidas en ella son: • Movilizar, generar conciencia sobre resultados y desarrollar capacidades; • Generar y difundir conocimiento; • Construir agendas estratégicas. El segundo bloque, “Alineación de la Arquitectura Organizacional” contiene cuatro acciones principales: • Pactar contribuciones; • Remodelar procesos; • Alinear personas; • Remodelar estructuras. Finalmente, el tercer y último bloque, “Monitoreo y Evaluación” contiene la acción: generar informaciones sobre el desempeño, diseminarlas e insertarlas en el proceso de toma de decisión. La figura 4.4 ilustra esas etapas principales, a partir de la descripción detallada de las acciones de los tres bloques anteriormente mencionados. Es importante subrayar que los pasos para la implantación de la Gestión Matricial de Resultados® descritos anteriormente configuran un abordaje genérico que, seguramente, precisará ser adap91

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

ALINEACIÓN DE LA ARQUITECTURA ORGANIZACIONAL

AGENDA ESTRATÉGICA

Remodelar procesos

Movilizar, generar conciencia sobre resultados y desarrollar capacidades Construir agendas estratégicas

Pactar contribuciones

Alinear personas

Generar y difundir conocimiento Remodelar estructuras

Generar informaciones sobre el desempeño, diseminarlas e insertarlas en el proceso de toma de decisión

MONITOREO Y EVALUACIÓN

Figura 4.4 - Metodología de implementación de la Gestión Matricial de Resultados®

tado y combinado, en cada caso, para la efectiva atención a una determinada organización o gobierno, a partir de factores que deben ser tomados en cuenta, tales como: contexto de actuación, historial de implantación de experiencias de modernización organizacional, perfil de los gestores y del equipo de trabajo, timing deseado para la implementación del modelo, etc. Los siguientes capítulos buscan desarrollar cada una de las etapas descriptas en la Figura 4.4, presentando, más detalladamente, los pasos necesarios para la implantación de cada una de las etapas y experiencias exitosas de su aplicación, lo que permite al lector consolidar el concepto de gobernanza para resultados.

CapĂtulo 4

REFERENCIAS BOUCKAERT, Geert y HALLIGAN, John. Managing Performance: International Comparisons. Routledge. 2008. BOUCKAERT, Geert y HALACHMI, Arie. Organizational Performance and Measurement in the Public Sector. Quorum. 1996. BOYNE, George et al. Public Service Performance: Perspectives on Measurement and Management. Cambridge University Press. 2006. NEELY, Andy. Business Performance Measurement: unifying theory and integrating practice.2ed. Cambridge University Press. 2007.

CAPÍTULO 5 Construyendo Agendas Estratégicas

Capítulo 5

La agenda estratégica es un conjunto de definiciones sobre los propósitos (generalmente en forma de declaraciones de misión, visión, principios, etc.), sobre los resultados a ser logrados (generalmente en forma de objetivos, indicadores y metas) y sobre el modo de lograrlos (generalmente en forma de un plan de acciones o proyectos). Gobiernos en su conjunto, organizaciones públicas y sus unidades en particular, programas, políticas, proyectos, todas esas categorías deben buscar construir sus agendas de manera sistemática. El proceso de construcción y explicitación de la agenda estratégica está basado en la movilización (interna y externa) y en las informaciones sobre el contexto de actuación de la organización y sus partes interesadas, que pueden ser obtenidas mediante sondeos y llevar a cabo análisis prospectivos y comparaciones específicas con casos referenciales (benchmarks). Las estrategias pueden ser deliberadas – las previamente planificadas – o emergentes, expresión introducida también en los años 70 por Mintzberg (1978) para referirse a las estrategias no planificadas, que, muchas veces, solamente

TOPE

Est

rate

gia

Inte

nci

ona

Est rate gia Del iber ada

Estrategia No realizada

Estrategia Realizada Estrategia Emergente

BASE

Figura 5.1 - Estrategia deliberada o emergente Fuente: Mintzberg et al (2000)

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

son percibidas a lo largo de su desarrollo o, incluso, después de que ocurrieron. La Figura 5.1 ilustra eso. Existen muchas metodologías de construcción de la estrategia. Cada una de ellas tiene ventajas y limitaciones, según el caso, el tipo de organización y su contexto. Sin desmedro de otras metodologías, el Instituto Publix adopta como estándar el Balanced Scorecard (BSC);), porque proporciona traducción, consolidación y comunicación de la estrategia basada en su mensuración objetiva y sistémica en forma de mapas estratégicos que pueden ser desplegados en sus componentes (objetivos, indicadores, metas, acciones, proyectos, etc.). Una buena agenda estratégica debe obedecer a tres criterios esenciales: legitimidad (satisfacción de las expectativas de las partes interesadas), coherencia (los elementos programáticos – objetivos, programas, proyectos, entre otros –, deben ser convergentes entre sí y con los resultados de las políticas públicas en general) y foco (conjunto mínimamente relevante y significativo de resultados y esfuerzos). Este capítulo presenta una descripción de la etapa de análisis del ambiente institucional y una descripción más detallada de la elaboración de los tres elementos de la agenda estratégica: a) propósito, que incluye definición de misión, visión y valores; b) resultados, por medio de la construcción de mapas estratégicos, indicadores y metas; y c) esfuerzos de implementación, por medio de la definición de iniciativas estratégicas.

5.1. Comprendiendo el ambiente institucional Comprender el ambiente institucional en el cual la organización opera y con el cual establece innumerables interacciones constituye una actividad fundamental de la construcción de la agenda estratégica. No se trata apenas de identificar variables del macroambiente (a partir de las cuales es posible inferir o suponer tendencias económicas, políticas, tecnológicas, sociales, etc.) o del ambiente operacional (reveladoras del probable comportamiento de los proveedores y beneficiarios) de la organización, sino, esencialmente, de ver los 98

Capítulo 5

ambientes externo e interno a partir de la perspectiva de sus partes interesadas (stakeholders), sus expectativas, demandas, intereses y predisposiciones. Como todo análisis ambiental que tiene intenciones anticipatorias, hay en esta etapa una inevitable combinación de elementos racionales (datos y análisis basados en evidencias) e imaginativos (percepciones de analistas y partes interesadas). Durante el proceso de establecimiento de la estrategia, se recomienda realizar algunos análisis que servirán como directrices a lo largo de todo el proceso de establecimiento de propósito (misión, visión y valores), de definición de resultado (construcción del mapa estratégico, indicadores y metas) y del establecimiento de los esfuerzos de implementación (iniciativas estratégicas). Los análisis son: a) análisis SWOT; b) construcción de escenarios; y c) gestión de los stakeholders. El análisis SWOT (Strengths, Weaknesses, Opportunities and Threats) es una herramienta utilizada en el análisis de los ambientes interno y externo de la organización para la formulación de estrategias. Permite identificar los puntos fuertes y débiles, así como las oportunidades y amenazas a la organización. El ambiente externo, portador de amenazas y oportunidades, es representado por el conjunto de tendencias sobre variables externas – normalmente fuera del control del decisor – que provoca impactos relevantes en el desempeño organizacional. Esos impactos pueden ser una oportunidad, una situación potencialmente favorable, que debe ser explorada, o una amenaza, una situación potencialmente desfavorable, que debe ser neutralizada. El ambiente interno, portador de puntos fuertes y débiles, es representado por el conjunto de variables internas – normalmente dentro de la gobernabilidad del decisor –, que expresa los puntos fuertes (potencialidades) y los puntos débiles (vulnerabilidades) de la organización. La matriz SWOT puede ser visualizada en la Figura 5.2. Escenarios son caminos posibles en dirección al futuro. No se trata de la realidad a ser lograda, sino de representaciones cuyo objetivo es orientar la acción presente a la luz de los futuros posibles y deseables. Por lo tanto, los escenarios representan ambientes futuros alternativos y la explotación en forma sistemática de las consecuencias de la incertidumbre. Es una visión internamente consis99

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

OPORTUNIDADES

AMENAZAS

¿Cómo las fuerzas pueden impulsar oportunidades?

¿Cómo las fuerzas pueden neutralizar amenazas

¿Cómo una oportunidad puede potencializar una fuerza?

¿Cómo evitar que una amenaza pueda destruir una fuerza

¿Cómo evitar que una vulnerabilidad impida una oportunidad?

¿Cómo evitar que una vulnerabilidad potencialice una amenaza?

¿Cómo una oportunidad puede reducir una vulnerabilidad?

¿Cómo evitar que una amenaza potencialice una vulnerabilidad?

MATRIZ SWOT

FUERZAS

DEBILIDADES

Figura 5.2. MATRIZ SWOT

tente de lo que el futuro podría llegar a ser. La construcción de escenarios, que incluye a menudo el análisis SWOT y el análisis de los stakeholders, es llevada a cabo para responder a las siguientes indagaciones: • ¿Cómo y qué situaciones hipotéticas podrían emerger e implicar una reorientación? • ¿Qué alternativas de reacción y reorientación existen para trabajar con situaciones hipotéticas? Por último, stakeholders (partes interesadas) son organizaciones o individuos portadores de intereses, demandas y expectativas sobre la organización que de alguna forma afectan o son afectados por lo que la organización hace. Según Mitchell et al. (1997), la influencia potencial de los stakeholders sobre la organización está relacionada con tres atributos: poder, legitimidad y urgencia. El atributo poder es explicado por la existencia de los recursos coercitivos (fuerza física, armas y poder normativo), de los recursos utilitarios (tecnología, dinero, conocimiento, logística y materias primas) y de los recursos simbólicos (prestigio, estima y cariño) para imponer la demanda de un actor sobre los demás. El atributo legitimidad es expresado a partir de suposiciones o percepciones sobre la aceptación social de sus demandas y acciones. El atributo urgencia es evaluado en razón de la posibilidad de daños y pérdidas derivados de la ausencia de respuesta a las demandas de un actor. 100

Capítulo 5

La teoría de los stakeholders sostiene que la capacidad de supervivencia de la organización a lo largo del tiempo está relacionada con su legitimidad, o sea, con la satisfacción de las partes interesadas de forma no discriminatoria. Eso quiere decir que, aunque difícilmente se pueda satisfacer a todos los stakeholders de forma ecuánime, no se puede dejar a ninguno de ellos profundamente insatisfecho. La gestión de stakeholders comprende el conjunto de actividades que busca identificar, calificar, evaluar (riesgos y potencial de acción) y mejorar la relación con los stakeholders, así como generar insumos para la reorientación estratégica de la organización.

5.2. Definición del propósito El establecimiento del objetivo de la organización deriva de tres grandes definiciones: misión, visión y valores.

5.2.1. Misión Misión es un concepto utilizado en la administración que pretende expresar el propósito de la organización, informando lo que ella es y lo que ella no es. Una buena misión es sucinta y comunicativa y debe identificar claramente a qué organización ella pertenece. La discusión sobre la misión no se resume a la construcción de frases. Es un intenso debate estratégico sobre lo que la organización genera (sus productos, tanto bienes como servicios, tangibles o no), para qué ella los genera (cuáles son los impactos deseados en el medio en que actúa), cómo ella los genera (cuáles son los procesos o requisitos involucrados) y para quién los genera (cuáles son los beneficiarios). Eventualmente, una declaración de misión puede contener todas esas informaciones, pero no puede prescindir de por lo menos una: el para qué. En un proceso de definición de la misión, es natural que las personas de diferentes áreas quieran verse reflejadas en ella. Sin embargo, la misión es una declaración de sentido amplio que consolida una convergencia de objetivos mayores que los de las áreas organizacionales, aunque sea dependiente de todas. 101

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública ¿Cómo? Insumos

¿Qué?

Organización Programa o Proyecto

Productos (bienes o servicio)

¿Para qué? Impactos

Procesos de trabajo Planes de Acción “cosas a hacer”

¿Para quién?

¿Quiénes son los beneficiarios directos de los productos?

¿Quién sufre los impactos?

Figura 5.3 - Cadena de Valor como recurso para formulación de la misión

La declaración de la misión exige que se piense en la organización de forma amplia. La cadena de valor es un buen recurso para la formulación de la misión porque permite que se enuncien de forma sistemática y objetiva sus posibles elementos: para qué, para quién, qué y cómo. Después de haber llegado a un consenso sobre esos elementos, el paso siguiente es decidir cuáles van a integrar la definición de misión para, a continuación, llegar a una redacción final elaborada. La Figura 5.3, presentada a continuación, muestra la cadena de valor como recurso para formulación de la misión. El Cuadro 5.1 contiene ejemplos de misión de algunas organizaciones: ICMBio, Terracap e Instituto PublIx. Cuadro 5.1 - Ejemplos de Misión

• ICMBio: Proteger el patrimonio natural y promover el desarrollo socioambiental. • Terracap: Asegurar la gestión de las tierras públicas y la oferta de emprendimientos inmobiliarios sostenibles, promoviendo el desarrollo económico y social y la calidad de vida de la población del Distrito Federal y Entorno. • Instituto Publix: Desarrollar conocimientos innovadores en gestión y transformarlos en resultados para gobiernos, organizaciones y personas. 102

Capítulo 5

5.2.2. Visión Visión representa el sueño, lo que la organización quiere ser en el futuro. Se trata de una construcción racional, porque utiliza datos y análisis objetivos y, al mismo tiempo es una construcción imaginativa, porque se relaciona con el imaginario, con la capacidad visionaria de los líderes y de los demás involucrados. El propósito de la visión es generar convergencia y proporcionar un ideal (de superación, de transformación) para orientar los esfuerzos organizacionales. Los líderes tienen gran responsabilidad en la creación de visiones capaces de movilizar a organizaciones y gobiernos. No obstante, la visión debe ser un elemento presente en las mentes y corazones de todos. Hay dos principales cuestiones que deben ser consideradas en una definición de visión: ser o parecer, y referencia. La mayoría de las declaraciones de visión comienza con “ser reconocida como...”. En este sentido, lo que importa no es apenas ser reconocido, sino ser algo o ser algo para alguien, lograr una determinada condición. Referencia tiene que ver con el “posicionamiento” de la visión. Hay visiones que están referenciadas en el ambiente (ser el número 1 del mercado), en los procesos (ser líder en soluciones de transportes...) etc. Cuadro 5.2 - Ejemplos de Visón

• Gobierno del Estado de Minas Gerais: “Convertir a Minas Gerais en el mejor estado para vivir”. • Intendencia de Curitiba: “La mejor calidad de vida de las capitales brasileñas”. • Servicio Forestal Brasileño: “Ser un órgano innovador y de excelencia en la gestión pública, percibido como un aliado fundamental en el desarrollo de una economía forestal sostenible, con inclusión social”. • Tribunal de Cuentas de la Unión: “Ser una institución de excelencia en el control y contribuir al perfeccionamiento de la administración pública”. 103

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

El Cuadro 5.2 presenta ejemplos de visión de distintos instituciones, como el Gobierno del Estado de Minas Gerais:, el Servicio Forestal Brasileño y el Tribunal de Cuentas de la Unión.

5.2.3. Valores Valores son principios o creencias que sirven como una orientación para comportamientos, actitudes y decisiones de las personas en el ejercicio de sus responsabilidades y en la búsqueda de los resultados establecidos en la planificación estratégica, con miras a la realización de la misión y visión institucionales. En este sentido, valores: • Definen y facilitan la participación de los colaboradores en la realización de la Misión organizacional; • Definen y facilitan la articulación de la estrategia (misión, visión y objetivos estratégicos); • Facilitan el compromiso de los colaboradores con la organización, el mercado, la comunidad y la sociedad; • Definen las reglas básicas que orientan los comportamientos y las actitudes de los colaboradores; • Proveen apoyo moral y ético para la organización. Los Valores son innegociables y perennes. Deben definir las “reglas del juego” y responder a temas esenciales, entre los cuales se encuentran: • ¿Cómo los colaboradores deben comportarse individualmente, relacionarse entre sí y con los clientes? • ¿Cómo la organización debe tratar a los clientes? ¿Cómo debe hacer negocios? ¿Cómo debe relacionarse con la comunidad? • ¿Cuál es la responsabilidad de la organización con la sociedad? Los valores, conjuntamente con la misión y la visión, deben orientar la práctica diaria de todos los miembros de la organización y constituir el verdadero conjunto de reglas que rige a la conducta organizacional. Lo que se dice y se predica debe ser coherente con los 104

Capítulo 5

comportamientos observados y servir para facilitar y promover la convergencia en dirección a los resultados establecidos por la estrategia. El panorama 5.3 presenta ejemplos de valores formulados por algunas organizaciones. Cuadro 5.3 - Valores

Los enunciados de los valores deben ser breves, como en los siguientes ejemplos: • Foco en resultados, satisfacción de los clientes, integridad profesional, responsabilidad social y ambiental e innovación. • Transparencia, confianza, trabajo en equipo, compromiso, espíritu emprendedor y foco en el cliente. • Dedicación, espíritu de equipo, confianza, compromiso, calidad e integridad.

5.3. Definiendo resultados 5.3.1. Construyendo el mapa estratégico El Balanced Scorecard se consagró como metodología de gestión estratégica porque permite una explicitación sistemática de la estrategia y facilita esa gestión. El mapa estratégico es el instrumento de explicitación de la estrategia, porque representa gráficamente las relaciones de causa y efecto de los objetivos y de los indicadores de las perspectivas del BSC. Según sus creadores, Kaplan y Norton (2001), para muchas organizaciones, el Scorecard consolida la fase inicial de un nuevo proceso gerencial: la traducción de la visión y de la estrategia en objetivos e indicadores, que pueden ser comunicados a los actores internos y externos de la organización. La claridad y coherencia del mapa estratégico, con sus elementos (perspectivas, objetivos, temas estratégicos y/o estrategias) vinculados entre sí, dependen, básicamente, de tres factores: 105

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

• Conocimientos de la misión institucional, que incluye el contexto de actuación y la realidad que rodea a la organización; • Dominio de los conceptos de BSC, estrategia, procesos y gestión de desempeño de manera general, además de otros conceptos relativos al proceso de planificación y formulación de estrategias; • El uso de un método sólido y seguro para promover el desarrollo de la visión y de las estrategias. Inicialmente, las perspectivas del BSC fueron elaboradas en el escenario del sector privado. Sin embargo, posteriormente, pasaron a ser adoptadas también en el escenario de la administración pública y en las organizaciones del tercer sector. En el contexto de la gestión pública, la perspectiva financiera del BSC fue sustituida por la perspectiva de la sociedad, tal como lo ilustra la Figura 5.4. Tal como lo demuestra la estructura del mapa estratégico, para Kaplan y Norton (2001), una de las premisas del BSC es el equilibrio estratégico en diferentes perspectivas de actuación. Un scorecard adecuadamente elaborado debe contar la historia de la estrategia de la organización por medio de una secuencia de relaciones de causa y efecto. El sistema de mensuración debe explicitar las relaciones (hipótesis) entre los objetivos (y las medidas) en las diferentes perspectivas, de manera que puedan ser gerenciadas y validadas. Según Kaplan y Norton (2001), al tornar explícitas las hipótesis de causa y efecto de la estrategia, los gestores pueden probarlas y adaptarlas a medida en que aprenden mejor su implementación y eficacia. Sin relaciones explícitas de causa y efecto no existe aprendizaje estratégico. El gran diferencial del BSC es que sus perspectivas, de acuerdo con las circunstancias del sector y la estrategia adoptada, pueden ser alteradas. Las organizaciones deben buscar la mejor composición de indicadores y no limitarse únicamente a las cuatro perspectivas básicas trazadas por Kaplan y Norton. Las perspectivas del BSC pueden ser identificadas a partir de las respuestas a las siguientes preguntas: para que la organización, al 106

Capítulo 5 Balanced Scorecard (BSC)

VISIÓN

¿Qué “valor público” queremos generar para la sociedad y el gobierno?

Perspectiva de la Sociedad

¿Qué segmentos atendemos y qué valor agregamos?

Perspectiva del Cliente/ Beneficiarios

¿Qué requisitos deben pautar los procesos?

Perspectiva de los Procesos Internos

¿Qué competencias queremos desarrollar?

Perspectiva de Aprendizaje y Crecimiento

Figura 5.4 - Mapa Estratégico adaptado a organizaciones del Sector Público.

cumplir su misión con elevado grado de fidelidad, logre su visión en el plazo debido, ¿en qué perspectiva debe perseguir un desempeño excelente? ¿En qué perspectiva el desempeño excelente es una variable determinante e interviniente de la efectividad de la estrategia? La construcción de mapas estratégicos puede ser guiada por diversas orientaciones metodológicas. A continuación son presentados tres pasos esenciales. • Definición de las perspectivas. La cadena de valor puede, una vez más, ser un recurso útil para la definición de las perspectivas del mapa estratégico, porque, en realidad, el mapa estratégico es una cadena de valor representada en la vertical, aunque la cadena de valor permita una consideración más abarcadora de insumos (además del capital humano, de información y de organización) y de impactos (además de los impactos puramente financieros sobre el stakeholder accionista, de acuerdo con el modelo original). La Figura 5.5 ilustra la definición del mapa estratégico según la cadena de valor; • Identificación de objetos dentro de las perspectivas. La definición de los objetivos de forma más abarcadora, a 107

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Perspectiva de Aprendizaje y Crecimiento

¿Qué “valor público” queremos generar para la sociedad?

IMPACTO

¿Quién sufre el impacto?

PRODUCTOS

¿Quién se beneficia directamente con el servicio?

ACCIÓN / PROCESO

¿Quién colabora?

¿Qué requisitos deben pautar los procesos?

INSUMOS

¿Quién suministra los insumos?

¿Qué competencias queremos desarrollar?

Eficacia

Perspectiva de los Procesos Internos

Eficiencia

Perspectiva del Cliente/ Beneficiario

RESULTADOS FINALÍSTICOS

Perspectiva de la Sociedad

Efectividad

VISIÓN DE FUTURO

¿A qué segmentos atendemos y qué valor agregamos?

Figura 5.5 - Mapa estratégico según la cadena de valor

partir de la estructuración de la cadena de valor, permite la identificación de objetos (con relación a los objetivos que serán enunciados) también de forma más abarcadora dentro de las siguientes cuatro perspectivas: ▪ Sociedad: permite la identificación de distintos grupos de stakeholders que sufren impactos positivos y negativos de la acción organizacional/gubernamental. ▪ Clientes: permite la identificación de grupos de beneficiarios directos y grupos de productos y grupos de locales y grupos de formas de acceso. ▪ Procesos: permite la identificación de grupos de procesos, unidades u organizaciones diferentes, inclusive socios, en que los procesos suceden. ▪ Aprendizaje: permite la identificación de insumos estratégicos por naturaleza, tipo de proveedor, tratamiento, etc. • Enunciación de los objetivos. Se trata de enunciar objetivos tanto de esfuerzo como de resultados, de acuerdo con la Figura 5.6. Así, es fundamental que: ▪ Desde la perspectiva de la sociedad, haya objetivos de efectividad, relacionados con impactos deseables para grupos de stakeholders; 108

Capítulo 5

▪

Desde la perspectiva del cliente, haya objetivos de eficacia, relacionados con la cantidad, cobertura y calidad de los productos (bienes o servicios, tangibles o no) entregados a los beneficiarios directos; Desde la perspectiva de los procesos, haya objetivos de eficiencia, ejecución y excelencia, además de objetivos de eficacia de los procesos de apoyo; Desde la perspectiva de aprendizaje y crecimiento, haya objetivos de economicidad de insumos y eficiencia, ejecución, excelencia y eficacia de los procesos de apoyo relacionados con aprendizaje y crecimiento.

ESFUERZOS

RESULTADOS

VISIÓN DE FUTURO

¿Qué “valor público” queremos generar para la sociedad?

Perspectiva de la Sociedad

Ejecución

Perspectiva del Cliente/ Beneficiario

Excelencia

Perspectiva de los Procesos Internos

Economicidad

Perspectiva de Aprendizaje y Crecimiento

¿Qué segmentos atendemos y qué valor agregamos? ¿Qué requisitos deben pautar los procesos?

Efectividad

Eficacia

Eficiencia

¿Qué competencias queremos desarrollar?

Figura 5.6 - Mapa estratégico y dimensiones del desempeño

Los objetivos agrupados en las perspectivas del mapa estratégico son componentes esenciales de estas perspectivas y, de acuerdo con Sponsor (2001), deben: facilitar la posterior medición de la gestión; permitir sinergias y reducir conflictos e incertidumbres; servir como normas para la evaluación de los individuos; establecer prioridades; ayudar a concretizar los esfuerzos y favorecer el trabajo en equipo; ser motivadores para los responsables, mensurables, posibles, jerárquicos, de consenso y comprensibles; consolidarse como elementos estratégicos en la planificación organizacional y de control. 109

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

• Economicidade está alineada al concepto de obtención de recursos con el menor peso posible, de acuerdo con los requisitos y la canƟdad exigidos por el input, para gesƟonar adecuadamente los recursos financieros y İsicos. • Ejecución se refiere a la realización de procesos y acƟvidades de acuerdo con los plazos y requisitos establecidos. • Excelencia se caracteriza por la adecuación a los criterios y estándares de calidad, con miras a la realización de los procesos, acƟvidades y proyectos en la búsqueda de la mejor ejecución, eficiencia y eficacia; es, por lo tanto, un elemento transversal de la cadena de valor. • Eficiencia es la relación entre los productos/servicios generados (outputs) con los insumos empleados, generalmente en forma de costos o producƟvidad. • Eficacia es comprendida como la canƟdad y la calidad de productos y servicios entregados al usuario (beneficiario directo de los productos y servicios de la organización). • EfiƟvidade son los impactos generados por los productos/servicios, procesos o proyectos. La efecƟvidad está vinculada al grado de saƟsfacción y también al valor agregado. Con relación a la forma de escritura, los objetivos deben seguir un patrón iniciado por una acción (verbo), seguido por una consecuencia (substantivo), que casi siempre es un resultado, pero que puede ser un esfuerzo, y, finalmente, una descripción o calificación (adjetivo). Por ejemplo: Garantizar (verbo) la gestión (substantivo) eficiente de los recursos humanos de la organización “X” (adjetivo). Las Figuras 5.7 y 5.8 presentan ejemplos de los mapas estratégicos y de la descripción de objetivos en las diversas perspectivas.

110

Capítulo 5

MAPA ESTRATÉGICO - INSTITUCIÓN DEL ÁREA AMBIENTAL

Perspectiva de la Sociedad y del Gobierno

Asegurar la práctica y conocimientos tradicionales asociados con el uso sostenible de la biodiversidad en las Ucs

Aumentar la representatividad de las áreas naturales efectivamente protegidas en los biomas

Ampliar el conocimiento sobre la biodiversidad

Perspectiva del Cliente/ Beneficiario

Perspectiva de los Procesos internos

Perspectiva de aprendizaje y crecimiento

Evitar la extinción de las especies

Contribuir al desarrollo local y regional por medio de las Ucs

Garantizar el territorio y promover el desarrollo socioambiental de las comunidades tradicionales en las Ucs de uso sostenible y entorno de las Ucs federales

Garantizar y ampliar la cantidad y calidad de los servicios y recursos ambientales de las UCS

Ampliar la articulación e integración con órganos públicos y privados con miras a la conservación

Perfeccionar los mecanismos de gestión de Ucs

Perfeccionar y aplicar los mecanismos de gestión compartida de Ucs

Disponer de informaciones calificadas y expertise para la conservación de la biodiversidad brasileña y para gestión de Ucs

Ampliar la generación y diseminación de conocimiento para la conservación de la biodiversidad brasileña, con énfasis en las especies amenazadas y en la gestión de las Ucs federales

Aumentar la oportunidad de negocios turísticos, servicios ambientales y de uso sostenible de los recursos naturales en las Ucs Federales

Colocar a disposición estructura adecuada para uso público y sensibilización de la población

Efectivar la puesta en marcha de las Ucs federales

Aumentar la representatividad de las Ucs federales en los biomas

Aplicar estrategias de conservación de las especies amenazadas

Desarrollar herramientas para que el manejo sostenible sea efectivo en las Ucs de uso sostenible

Consolidar la gestión participativa en todos los niveles

Ampliar los recursos materiales, humanos y financieros para garantizar la consolidación, sostenibilidad y el desarrollo del instituto

Estructurar e implementar sistemas de información para asegurar la integración de datos

Optimizar los procesos administrativos, utilizando recursos tecnológicos

Crear y consolidar cultura e imagen institucional

Establecer e implementar una política de formación para los servidores del instituto y de gestión de personas

Ampliar la capacidad crítica de la institución de absorber las innovaciones metodológicas y tecnológicas

Construir cultura institucional y de planificación

Ampliar la transparencia, el flujo y el acceso a la información para la sociedad

Figura 5.7 - Mapa estratégico de Institución del área Ambiental

111

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Mapa Estratégico – Secretaría de Estado de Planificación y Gestión de Minas Gerais

VISIÓN DE FUTURO DEL GOBIERNO DEL ESTADO: CONVERTIR A MINAS GERAIS EN EL MEJOR ESTADO PARA VIVIR

Realizar el Estado para Resultados

Perspectiva de la Sociedad y del Gobierno

2. Universalización y calidad de los servicios

1. Calidad fiscal

4. Gestión eficiente

6. Promover la profesionalización, valorización, meritocracia y calidad de vida

Perspectiva del Cliente/ Beneficiario

7. Simplificar procesos administrativos

33. Simplificar la relación del Estado con el funcionario

Entes federados y Poderes del Estado

5. Aumento de confianza en las instituciones públicas

Ciudadanos

Órganos y entidades

Servidores

9. Perfeccionar las relaciones de la SEPLAG con órganos y entidades, mejorando la comunicación, participación y compromiso de las áreas

Perspectiva de los Procesos internos

Perspectiva del aprendizaje y crecimiento

14. Simplificar la relación 19. Simplificar la relación del del Estado con el ciudadano Estado con los proveedores

8. Promover la captación y garantizar la asignación eficiente de los recursos públicos

14. Simplificar la relación del Estado con el ciudadano

19. Simplificar la relación del Estado con los proveedores

11. Apoyar la gobernanza corporativa de las empresas estatales

16. Garantizar la calidad de los servicios prestados por la SEPLAG

Empresas

Alto liderazgo

12. Asegurar la calidad, productividad y control del gasto

13. Garantizar la implantación de los choques sectoriales de gestión, viabilizando los instrumentos necesarios

21. Asegurar la gestión de la estrategia y la coordinación de Gobierno

23. Garantizar la integración, 24. Garantizar la integración, 25. Garantizar la integración, 26. Garantizar la integración, innovación, eficiencia, de innovación, eficiencia, innovación, eficiencia, innovación, eficiencia, efectividad y agilidad efectividad y agilidad efectividad y agilidad del efectividad y agilidad de los procesos de del proceso de gestión proceso de coordinación del proceso de planificación, central de gubernamental modernización institucional presupuesto y evaluación actividades de apoyo gubernamental

29. Promover el desarrollo de las competencias

Proveedores

8. Promover la captación y garantizar la asignación eficiente de los recursos públicos

17. Promover la sinergia de las acciones intergubernamentales

18. Apoyar acciones gubernamentales

3. Inversión y negocios

30. Motivar, responsabilizar y comprometer a los funcionarios

Figura 5.8 - Mapa estratégico de la SEPLAG/MG

112

31. Diseminar / compartir la información y el conocimiento

22. Simplificar la relación del estado con las empresas para apertura, funcionamiento, modificaciones y finalización

27. Garantizar la integración, innovación, eficiencia, efectividad, y agilidad del proceso, de gestión interna

28. Garantizar la comunicación interna con calidad

32. Consolidar una identidad organizacional

Capítulo 5 1

5.3.2 Modelando indicadores y metas

Después del despliegue de las perspectivas en objetivos, los próximos pasos son la definición de indicadores y metas, y de las iniciativas estratégicas para su consecución, abordadas en la sección siguiente. Los indicadores consisten en medidas que proporcionan informaciones y permiten la evaluación del desempeño de la organización, de acuerdo con tres aspectos relevantes: control, comunicación y mejoramiento. La formulación de indicadores exige un conjunto de pasos necesarios para asegurar los principios de la calidad del sistema de medición del desempeño y su aplicación al servicio de la organización. En síntesis, los pasos son presentados en la figura 5.9.

Figura 5.9 – Síntesis de los pasos para la modelación de indicadores

1 Para mayores detalles, consulte la “Guía Referencial para Medición de Desempeño y Manual para Construcción de Indicadores” elaborada por la Secretaría de Gestión del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión, en conjunto con el Instituto Publix, disponible en: <https://conteudo.gespublica.gov.br/folder_publicacoes/pasta.200904-23.1308768764/Guia%20-%20Indicadores%20%28versao%20preliminar%20 Dez%2009%29.pdf>. Acceso el 02 feb. 2010.

113

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

5.3.2.1. Paso 1 - Identificando objetos de mensuración La identificación de los objetos de mensuración se realiza a partir del mapa estratégico o de la cadena de valor, por tratarse de un instrumento facilitador de la representación del universo de análisis, lo que contribuye a una mejor comprensión del ambiente interno y externo, así como para la explicitación de los resultados e impactos pretendidos por la organización, programa o gobierno. 5.3.2.2. Paso 2 - Definiendo indicadores Los indicadores deben ser especificados por medio de medidas estadísticas, comúnmente formadas por porcentaje, mediana, número nominal, proporción e índice. Los componentes básicos de un indicador son: • Medida: dimensión cualitativa o cuantitativa que permite clasificar las características, resultados y consecuencias de los productos, procesos o sistemas; • Fórmula: modelo matemático que expresa la forma de realización del cálculo; • Índice (número): valor de un indicador en determinado momento; • Patrón de comparación: índice arbitrario y aceptable para una evaluación comparativa de patrón de cumplimiento; • Meta: valor (número) orientado por un indicador con relación a un patrón de comparación a ser logrado durante cierto período. En la identificación y selección de un indicador es importante considerar un conjunto de criterios básicos, para garantizar su posterior operacionalización. Los criterios centrales para un indicador son: • Selectividad o importancia: suministra informaciones sobre las principales variables estratégicas y prioridades definidas de acciones, productos o impactos esperados; • Simplicidad, claridad, inteligibilidad y comunicabilidad: los indicadores deben ser simples y comprensibles, capaces de comunicar el mensaje y el significado. Los nombres 114

Capítulo 5

•

y expresiones deben ser fácilmente comprendidos y conocidos por todos los públicos interesados; Representatividad, confiabilidad y sensibilidad: capacidad de mostrar la etapa más importante y crítica de un proceso, proyecto, etc. Los datos deben ser precisos, capaces de responder a los objetivos; deben ser recolectados en la fuente de datos correcta y deben posibilitar la rápida evaluación de los efectos de determinada intervención; Investigativos: los datos deben ser fáciles de analizar, tanto para registro como para retener informaciones y permitir la emisión de juicios de valor; Comparabilidad: los indicadores deben ser fácilmente comparables con las referencias internas o externas, así como con series históricas de acontecimientos; Estabilidad: procedimientos son generados de forma sistemática y constante, sin muchas modificaciones y complejidades, ya que es relevante mantener el estándar y permitir la serie histórica; Costo-efectividad: proyectado para ser factible y económicamente viable. Los beneficios en relación a los costos deben satisfacer a todos los otros demás niveles. No todas las informaciones deben ser mensuradas; es necesario evaluar los beneficios generados en comparación con el esfuerzo realizado.

Además, es necesario identificar si la selección del indicador responde a las expectativas de sus públicos de interés, tales como los órganos sectoriales, órganos centrales, órganos de control y otros posibles interesados, con miras a asegurar la relevancia del indicador propuesto. Con relación a los indicadores, la metodología del BSC hace referencia a dos tipos de indicadores: • Indicadores Lag (Resultados): normalmente miden los resultados ya realizados y enfocan el desempeño final de las actividades/procesos. Este tipo de indicador tiene como limitación la tendencia a ser imposible de administrar y poco pasible; 115

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• Indicadores Lead (Tendencia): normalmente miden la tendencia de acontecimiento y enfocan el monitoreo del progreso de las actividades/procesos. Este tipo de indicador tiene como limitación el alto grado de incertidumbre de los resultados finales en razón de su relación de causalidad, no siempre válida. 5.3.2.3. Paso 3 - Validando los indicadores con las partes interesadas Seleccionar y validar los indicadores con las partes interesadas es fundamental para la obtención de un conjunto significativo de indicadores que propicie una visión global de la organización y represente su desempeño. El proceso de validación es conducido vis-à-vis con el análisis de los criterios de evaluación del indicador. Durante la validación, son tomados en cuenta diferentes criterios presentados (ver paso 2 – Establecimiento de indicadores), tales como: selectividad; simplicidad y claridad; representatividad; rastreabilidad y accesibilidad; comparabilidad; estabilidad; costo-efectividad. Esos criterios servirán como base para la decisión de mantener, modificar o excluir los indicadores inicialmente propuestos. Después de haber definido el conjunto de indicadores y de haber analizado a la luz de los criterios (principalmente, selectividad y viabilidad), el paso de construcción de fórmulas y establecimiento de metas puede ser iniciado. 5.3.2.4. Paso 4 - Construyendo fórmulas y estableciendo metas La fórmula describe cómo debe ser calculado el indicador, posibilitando clareza con las dimensiones a ser evaluadas. La fórmula permite que el indicador sea: inteligible, interpretado uniformemente, compatibilizado con el proceso de obtención de datos, específico en lo que atañe a la interpretación de los resultados y apto para proporcionar subsidios para el proceso de toma de decisiones. En este sentido, se recomienda evitar fórmulas de alta complejidad o que no respondan a las cuestiones necesarias. La fórmula del indicador debe, sobre todo, ser de fácil comprensión y no involucrar dificultades de cálculo o de uso, para proporcionar la obten116

Capítulo 5

ción de un resultado, numérico o simbólico, fácilmente comparable con valores predeterminados, posteriores o anteriores, para respaldar el proceso de toma de decisión. Cada fórmula tiene una unidad de medida que confiere un significado al resultado. Las unidades de medida pueden ser diferentes. Sin embargo, su composición debe seguir una línea de razonamiento, que posibilite el análisis del resultado obtenido y la comparación con una serie histórica. Las unidades de medida más comunes son: • Indicadores Simples: Representan un valor numérico (una unidad de medida) atribuible a una variable. Normalmente, son utilizados para medir eficacia, o sea, la cantidad y calidad de determinado producto o servicio entregado al beneficiario. No expresa la relación entre dos o más variables. Ejemplo: números de alumnos inscriptos en la enseñanza secundaria; • Indicadores Compuestos: Los indicadores compuestos expresan la relación entre dos o más variables. De acuerdo con las relaciones entre las variables que los constituyen y la forma en que son calculadas, se denominan de maneras específicas. Así, hay cuatro tipos de indicadores compuestos: ▪ Proporción o Coeficiente: Es el cociente entre el número de casos pertenecientes a una categoría y el total de casos considerados. Ejemplo: coeficiente de natalidad = número de nacidos / población total. ▪ Porcentaje: Obtenido a partir del cálculo de las proporciones, simplemente multiplicando el cociente obtenido por 100. Los porcentajes y proporciones tienen como objetivo principal crear comparaciones relativas en que se destaca la participación de determinada parte en el todo. Ejemplo: porcentaje de alumnos inscriptos en el 1r. año de la enseñanza media = (nº de alumnos inscriptos en el 1r.año de la enseñanza media / nº total de alumnos inscriptos en la enseñanza secundaria) x 100. ▪ Razón o Índice: La razón de un número A con relación a otro número B se define como A dividido por B. El 117

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▪

término razón es usado normalmente cuando A y B representan categorías separadas y diferentes. Este cociente es también llamado índice e indica que se trata de la razón entre dos dimensiones tales que una no incluye a la otra. Ejemplo: ingresos per capita = Ingresos / población. Tasa: Son coeficientes multiplicados por una potencia de 10 y sus múltiplos con el objetivo de mejorar la comprensión del indicador. Ejemplo: Tasa de natalidad = Coeficiente de natalidad x 1.000.

Concomitantemente con la construcción de la fórmula del indicador, es necesario definir el origen de los datos extraídos, o sea, la fuente de datos que puede ser de una organización, unidad organizacional, sistema informatizado u otra fuente, tales como informes o estudios de origen externo. Ejemplos de algunas fuentes son las bases estadísticas de indicadores sociales, económicos, entre otros: Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), Instituto Nacional de Estudios e investigaciones Educacionales Anísio Teixeira (INEP), Banco Mundial, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Organización para Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE). Es importante subrayar que la identificación de la fuente de los datos es un importante orientador para la definición de metas. Después de establecer las fórmulas y las fuentes de los datos, se procede al establecimiento de metas. La meta es una expresión numérica que representa el estado futuro de desempeño deseado. Todos los indicadores de desempeño deben tener metas y puede ser definida más de una meta por indicador. Las metas tienen como objetivo ser suficientes para asegurar la efectiva puesta en marcha de la estrategia. Las metas contienen una finalidad, un valor y un plazo. La finalidad de cada meta es enunciada en la descripción detallada del indicador y expresa un propósito de la organización, un estado de futuro esperado en un determinado período. Para eso, las metas deben ser: posibles; desafiantes; directas; negociables; basadas en series históricas, tendencias y benchmark. 118

Capítulo 5

Se recomienda buscar referenciales comparativos (benchmarks) pertinentes cuando se trate de indicadores consagrados y de amplia utilización. Las informaciones de benchmarks pueden ser obtenidas internamente o externamente a la unidad de análisis a partir de referenciales, tales como otra organización, proceso, servicios, productos o resultados considerados notoriamente destacados. Incluye el levantamiento de medias sectoriales, organizaciones similares en la misma zona geográfica o que proveen tipos similares de servicios y productos en diferentes regiones. En síntesis, el benchmark busca sugerir valores referenciales para comparación del desempeño de la organización (o Gobierno) con relación a cada indicador establecido. En el caso de indicadores específicos, como es el caso de indicadores concernientes a un contexto singular, en general, deben ser construidas las metas con base, principalmente, en series históricas de desempeño, que estén alineadas con los objetivos estratégicos pretendidos. Algunos cuidados deben ser tomados al establecer metas: • Considerar los desempeños anteriores; • Describir el escenario en que se inserta el objeto del indicador; • Poseer una comprensión clara de la fase de referencia inicial, o sea, de la línea de base (Vo). Ejemplo: último año, valor de la última mensuración hecha, promedio de la tendencia, etc.; • Definir metas factibles, considerando la disponibilidad de los recursos requeridos; • Considerar los factores: el volumen de recursos disponibles para el proyecto, las condicionantes del ambiente (políticas, económicas, capacidad organizacional) etc.; • Ser cauteloso para no establecer metas audaces, ya que se trata de un indicador nuevo, nunca utilizado anteriormente. En este caso, se recomienda utilizar una serie de metas establecidas de acuerdo con escenarios previstos. Lo ideal es que un Cuadro de Indicadores y Metas, en el formato presentado en la Figura 5.10, pueda representar al conjunto mínima119

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Indicadores (Nombre y Fórmula)

CUADRO DE INDICADORES Y METAS Objeto de Mensuración (objetivo del mapa estratégico/ elemento de la cadena de valor)

Fuente de datos

Peso

Unidad de Medida

Figura 5.10 - Ejemplo sintético de cuadro de indicadores y metas genérico.

Tiempo 1

Tiempo 2

Metas

Tiempo 3

Tiempo n

120

4. Grado de cobertura de la Internet 2 (número de POPs en la RNP2)

5. Disponibilidad media de la red (tiempo de red up/tiempo total)

6. Cantidad de instituciones de enseñanza e investigación atendidas por la RNP

121

Eficiencia

Eficacia

13. Número de Informes técnicos relacionados con experimentos en tecnologías relevantes para operación de la RNP

14. Índice de evolución tecnológica (en función de la tecnología de transmisión y del ciclo de actualización del backbone)

15. Puntuación del modelo de gestión de acuerdo con los criterios del Premio Nacional de la Calidad

1,5

12. Número de posiciones de participación en organizaciones conexas

Cuadro 5.4 - Indicadores y metas de la Red Nacional de Enseñanza e Investigación.

Un.=unidad; I=Índice

GESTIÓN INSTITUCIONAL

PROSPECCIÓN TECNOLÓGICA

Eficacia

REPRESENTACIÓN INTERNACIONAL

10. Número de suscriptores de publicaciones de la RNP (Nettools, news generation, edupage)

11. Número de participaciones en eventos

9. Índice de calidad del website (de acuerdo con metodología e investigación específica)

Eficacia

DIFUSIÓN DE INFORMACIONES

8. Número de horas/persona participantes en eventos de capacitación (cursos, seminarios, conferencias y workshops)

Eficacia

CAPACITACIÓN

7. Índice de satisfacción de los usuarios de la RNP (a ser obtenido mediante búsqueda cualitativa)

U (ms)

Efetividade

2. Índice medio de éxito en la entrega (paquetes recibidos sobre paquetes transmitidos)

Eficacia

3. Tiempo de entrega (ida y vuelta) entre dos puntos

1. Tasa de utilización de la banda (bps utilizado/bps contratado)

Eficiencia

Unid,

OPERACIÓN DE LA RED

DEFINICIÓN

Indicadores

TIPO

GRUPOS OBJETIVOS

CUADRO DE INDICADORES Y METAS DE LA RNP

120

4300

8,4

4800

99,5

300

100

180

4,2

5000

8,4

5000

99,5

250

2000

200

5,0

5000

8,6

6400

99,7

200

2001

250

7,0

5500

6400

99,7

150

2002

300

5500

8000

99,7

150

2003

Capítulo 5

mente expresivo y significativo de indicadores y metas relativos a cada objetivo del mapa estratégico o elemento de la cadena de valor. El Cuadro 5.4 presenta el ejemplo de indicadores y metas de la Red Nacional de Enseñanza e Investigación – RNP.

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

5. Estableciendo esfuerzos de implementación: iniciativas estratégicas Las iniciativas son las responsables de la consecución de los resultados. Por lo tanto, la ejecución de la estrategia es gerenciada por medio del seguimiento de las iniciativas estratégicas (KAPLAN y NORTON 2004, p. 55). Las iniciativas estratégicas pueden ser de tres tipos: • Procesos: conjuntos de actividades desarrolladas de forma regular y continuada por la organización. Tienen proveedores, entradas, salidas y clientes. En un proyecto de BSC es importante desarrollar el mapa de procesos de la organización, porque los resultados logrados también son el fruto de la ejecución de los procesos. Un analista de desempeño o tomador de decisiones, al rastrear un resultado o posibilidad de resultado, llegará, inevitablemente, a un proceso o más, en la medida en que los mismos estén identificados y relacionados con los objetivos. De esta forma, la calidad de una eventual decisión para interferir en el resultado podrá ser cada vez mejor; • Proyectos: Es común, actualmente, que las organizaciones utilicen grandes volúmenes de recursos en proyectos de mejoramiento, de perfeccionamiento y de creación de actividades. En última instancia, estos proyectos están orientados hacia la adecuación competitiva de dichas organizaciones y, por lo tanto, ejercen fuerte impacto en el desempeño organizacional; • Eventos: Los eventos son acciones que ocurren en un determinado momento cronológico, pero que pueden ser precedidos de proyectos y tener efectos duraderos. El Cuadro 5.5 presenta ejemplos de iniciativas y acciones en diferentes organizaciones: Ministerio de Salud, Terracap e Iphan.

122

Capítulo 5

Cuadro 5.5 - Iniciativas y acciones

Ministerio de Salud Ejemplos de acciones: • Implantar 150 servicios-centinela del trabajador antes del 2011, con un costo medio de R$ 30 mil anuales. • Fomentar la realización de pruebas, por medio de la REQBIO – Red Brasileña de Centros Públicos de Bioequivalencia, con miras a satisfacer la demanda de la industria nacional. Meta: 300 pruebas del 2009 al 2011 (100 pruebas al año). • Ampliar, antes del 2011, la cantidad de farmacias de la red propia del Programa Farmacia Popular de Brasil, pasando de 300 a 600 unidades. • Implantar, antes del 2011, 55 Unidades de Respuesta Rápida estaduales y en capitales y una unidad para atender al Mercosur (Paraguay). • Revisar el proceso de resarcimiento, con revisión de las normas, estableciendo nuevas metodologías que mejoren la capacidad de operación del sistema. • Ampliar el acceso y calificar los procedimientos diagnósticos para el control de cánceres de cuello de útero y de mama, de manera que pase de 6,8 millones de exámenes citopatológicos en 2007 a 8,8 millones al año, en el grupo de edad de 25 a 59 años; ofrecer 4,5 millones de exámenes mamográficos/año, en el grupo de edad de 50 a 69 años, antes del 2011. • Modernizar, antes del 2011, la estructura física del 75% (20 LACEN) de los laboratorios centrales y de referencia en salud pública e implantar antes del 2011, 27 unidades de biología molecular. • Reducir un 10% el coeficiente de detección de casos nuevos de hanseníasis en menores de 15 años, en el país, antes del 2011. • Reducir la incidencia de tuberculosis, de manera tal que pasen de 80.000 casos, en 2007, a 70.000 casos en el 2011.

123

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

• Atender al 60% de las necesidades del Programa Nacional de Inmunizaciones, lo que implica el dominio del ciclo tecnológico de las vacunas del PNI y la generación de 2.000 empleos directos e indirectos. • Concluir el análisis de los procesos solicitados de importancia estratégica para el país, que satisfagan criterios de relevancia pública, de acuerdo con norma específica: a) registro: 75 días y b) post-registro: Días. As Figuras 5.11 e 5.12 apresentam exemplos de Plano de Ação e responsáveis, enquanto a Figura 5.13 apresenta iniciativas estratégicas e ações correspondentes. Acciones con más de un responsable

Secretaría / Entidades

1.11.1 - Formar a 5.000 líderes de movimientos sociales sobre los determinantes y el derecho a la salud e implantar y apoyar a 27 equipos estatales en todos los municipios anteriormente mencionados de 100 mil habitantes para la planificación y la ejecución de acciones de enfrentamiento de iniquidades.

SGEP FIOCRUZ

2.5.1 - Aumentar el número de farmacias de la red propia del programa Farmacia Popular de Brasil, pasando de 300 a 500 farmacias, antes del 2011.

SCTIE FIOCRUZ

3.2.1 - Aumentar la cantidad de medicamentos producido por los 19 laboratorios oficiales de medicamentos en un 50% (medido en unidades farmacéuticas), antes del 2001.

SCTIE FIOCRUZ

4.4.1 - Especializar a 52.172 profesionales de nivel superior de los equipos de Salud de la Familia, el 65% del total.

SGTES FIOCRUZ

4.5.1 - Capacitar a técnicos en las áreas de: Radiología, Patología Clínica y Citotécnico, Hemoterapia; Mantenimiento de Equipos, Higiene Dental - THD / Auxiliar de Consultorio Dental, Prótesis Dentaria, Agente Comunitario de Salud Formación Inicial, Vigilancia en Salud, Enfermería, Cuidadores para personas de edad.

SGTES FIOCRUZ

4.6.1 - Calificar a profesionales que ejercen función de gestión o gerencia en las instancias federal, estadual y municipal del Sistema Único de Salud (SUS).

SGTES FIOCRUZ

6.2.1 - Realizar 700 cursos y seminarios, para formar a 270 mil actores sociales y capacitar a 100 mil consejeros en informática e información en salud, antes del 2011.

SGEP FIOCRUZ

Figura 5.11 - Plan de acción y responsables

124

125 Iniciativas relevantes realizadas y resultados logrados

Preparar informes sobre las iniciativas más relevantes realizadas y los resultados logrados en el ámbito de la empresa

Informes Ejecutivos

Aspectos destacados

Congresos y eventos de gestión pública

Actividad permanente, realizada siempre que haya entrega de productos

Documentación del proyecto y de sus resultados

Presentar los resultados generados por el proyecto de gestión de la estrategia – III CONSAD, XV CLAD, Revista de la Escuela de Gobierno del GDF, entre otros

Intranet

Preparar informes ejecutivos destinados a autoridades relacionadas con el proyecto

Informaciones, noticias, cuadros de seguimiento de implantación y de monitoreo de los resultados del proyecto

Desarrollar página con acceso restricto a los empleados de la Terracap

Seminario para divulgación del proyecto

Email (Proyecto Orion informa)

Conferencias sobre planeamiento, Mapa Estratégico, Modelo de Gestión de la Estrategia

Realizar conferencia de divulgación del modelo de gestión de la estrategia, del Mapa Estratégico y de los próximos pasos

Eventos periódicos de divulgación de resultados

Informes sobre el seguimiento del proyecto y resultados logrados

Informes de gestión de la estrategia y consecución de las metas del PPR

Realizar conferencias abiertas en auditorio para divulgación del Modelo de Gestión de la Estrategia, uso del BSC y resultados logrados

Cuadro de “Gestión a la Vista” digitales (LCD)

Redactar mensaje periódico dirigido a todos los empleados con informes sobre la evolución del proyecto y sus resultados

Mapa Estratégico

Mouse pad

Informes de evaluación de los resultados

Cartilla digital

Colocar a disposición Cuadros de “Gestión a la Vista” digitales en puntos estratégicos de la empresa

Modelo de gestión para resultados, Balanced Scorecard (BSC)

Preparar arte final con el Mapa Estratégico y adquirir el material para todos los empleados de la empresa

Mapa Estratégico

Elaborar y divulgar documento electrónico explicativo conteniendo el modelo de gestión de la estrategia

Insumos del proyecto para la acción

Cartel

Acción

Elaborar y divulgar cartel con el Mapa Estratégico de la Terracap (Visión, Misión y Objetivos)

Medio de Comunicación

Figura 5.12 - Plan de acción de comunicación Terracap

Público Externo

Público Interno

Público

Propuesta Inicial de Plan de Acción para Comunicación

TERRACAP

CPLAM

Directorios y gerencias

CPLAM

Directorios y gerencias

CPLAM

Responsable

ASCOM

Publix

CODIN

ASCOM

Conferencista externo, ASCOM, Publix

Directorios y gerencias

CPLAM

ASCOM

Apoyo

Plazo

Informe preparado periódicamente para publicación en el Portal del GDF, para comunicación a los demás Órganos y entidades y a la sociedad (transparencia en la gestión)

Conferencias abiertas impartidas: a) por un deportista renombrado; b) por un consultor del Instituto Publix; y c) por un representante de la CPLAM

Conferencias periódicas de 1 hora, transmitidas en string a todos los empleados

Observaciones

Capítulo 5

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Iniciativas estratégicas

Acciones correspondientes

Consolidar la aplicación del nuevo y ampliado concepto de Patrimonio Cultural en la acción finalística del Iphan (Instituto del Patrimonio Histórico y Artístico Nacional).

- Promover debates públicos para diseminar la importancia del patrimonio cultural para un nuevo modelo de desarrollo del país. - Actualizar los planes, programas y proyectos a partir del nuevo concepto de patrimonio cultural.

Ampliar la legitimación de la Política Patrimonial en la sociedad.

- Concebir, llevar adelante e implantar programas y acciones de educación patrimonial. - Realizar articulaciones interinstitucionales con otros órganos del gobierno, del sector privado y de la sociedad civil organizada para diseminar la importancia del patrimonio cultural para el desarrollo de una nación.

Construir mancomunadamente e implantar el Sistema Nacional del Patrimonio Cultural.

- Realizar debates públicos para la concepción, desarrollo e implantación del Sistema Nacional del Patrimonio. - Establecer instrumentos de gestión compartida del SNP. - Definir el modelo de gobernanza del SNP, con especificación clara del papel de cada actor, estrategia de acción, sistemática de uso compartido de informaciones.

Formatar, negociar e implantar la reestructuración del Iphan.

- Realizar diagnóstico de las oportunidades de mejoramiento en la estructura del Iphan, a partir de la identificación de puntos estrangulamiento, definición de nuevas prioridades. - Plantear y validar una nueva estructura organizacional, que contemple el “equilibrio” entre las representaciones en las diferentes regiones y también los roles y responsabilidades de las diferentes unidades, así como el surgimiento de nuevas prioridades.

Adecuar cuantitativa y cualitativamente el cuadro técnico a las demandas por servicios del Iphan.

- Diagnosticar al cuadro de personal del Iphan a la luz de su estrategia organizacional, objetivos y valores. - Establecer prioridades y definir propuesta de readecuación cuantitativa y cualitativa de su fuerza laboral. - Desarrollar e implementar plan de capacitación técnica.

Aumentar la eficiencia en la prestación del servicio a la población, aumentando la sinergia entre las áreas administrativa y técnica.

- Establecer estrategias para reducir las dispersiones de las acciones y favorecer las políticas nacionales unificadas. - Involucrar al área jurídica en la discusión e implementación de la estrategia de la institución. - Elaborar regimiento interno y demás reglamentaciones para el cumplimiento de su misión institucional.

Figura 5.13 - Iniciativas estratégicas y acciones correspondientes Iphan

126

Capítulo 5

REFERENCIAS KAPLAN, R. S.; NORTON, D. P. The Strategy-Focussed Organization. Boston, Harvard Business School Press. 2001. MINTZBERG, H. Patterns in strategy formation. Management Science, v. 29, n. 9. 1978. MINTZBERG, H., AHLSTRAND, B. y LAMPEL, J. – Safari de estratégia: um roteiro pela selva do planejamento estratégico. Editora Bookman. 2000.

MITCHELL, R., AGLE, B. & WOOD, D. Toward a theory of stakeholder identification and salience: defining the principle of who and what really counts. Academy of Management Review, 22:853-886. 1997. SPONSOR Consultoria. Transformando la estrategia en resultados por medio de las personas. Presentación corporativa. Madrid. 2001.

127

CAPĂ?TULO 6 Alineando Estructuras Implementadoras y Pactando Resultados

Capítulo 6

Las estructuras implementadoras deben ser comprendidas aquí en su sentido amplio, como unidades de una o más organizaciones que tienen la función de realizar la estrategia. No contemplan apenas a la estructura organizacional, sino también a los procesos y a la fuerza laboral que podrán estar ubicados dentro de los límites de una o más organizaciones, situación cada vez más común. La efectiva implementación de las estrategias exige esfuerzos de alineación de las estructuras implementadoras. Más que especificar acciones y responsables, transponer el puente entre lo estratégico y lo operacional exige actuación coordinada, evaluación de condiciones y riesgos de implementación, gestión de obstáculos y una orientación de la asignación de recursos para las acciones relacionadas a la implementación de la agenda estratégica. El proceso de alineación incluye cuatro etapas: • Definición de la matriz de contribución de las unidades y/o procesos para la consecución de los resultados propuestos, con especificación de resultados, acciones y requisitos de coordinación de las unidades y de los procesos involucrados; • Pactuación interna de la contribución de las unidades y procesos para la consecución de los resultados propuestos, incluyendo, además de los resultados y acciones correspondientes, la definición de los recursos necesarios, de los mecanismos de monitoreo y de los incentivos; • Diagnóstico de las unidades y de los procesos pactados, con vista a la identificación de riesgos y obstáculos que se oponen a la implementación y a las acciones de mejoramiento correspondientes; • Apoyo a la remoción de obstáculos y a la promoción de mejoramientos de gestión, que deberá incluir la alineación de los procesos de apoyo responsables del suministro de recursos y de la gestión de personas, pero también podrá incluir procesos más abarcadores de revisión de la estructura, de procesos, de cuadros funcionales, etc.). 131

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Con relación a la alineación de los procesos de apoyo, cabe subrayar la necesidad de implementación de un modelo de presupuesto para resultados que promueva el mejoramiento de la calidad del gasto público: la vinculación entre recursos y resultados (que integran los instrumentos de planeamiento y gestión presupuestaria a partir de la remodelación de programas del Plan Plurianual); la constante evaluación del resultado de la aplicación de los recursos; y establecer requisitos de flexibilidad de gestión asociados con la consecución de metas.

6.1. Definiendo la matriz de contribución y las alineaciones vertical y horizontal La matriz de contribución sucede por el cruce de los elementos de la estrategia, no importa cuáles, con los elementos de las estructuras implementadoras, tal como lo ilustra la Figura 6.1. Lo que aparece es una red de nudos implementadores, ya sea un conjunto unitario de relativamente baja complejidad (señalados en verde) – con objetivos con apenas un punto de implementación, u organizaciones que implementan apenas un programa –, o un conjunto de múltiples elementos de alta complejidad relativa, con objetivos de múltiples puntos de implementación y organizaciones que implementan múltiples programas. La matriz de contribución no agota el universo de actuación de las unidades implementadoras ni la totalidad de elementos de la estrategia. Primeramente, no se limita a las organizaciones gubernamentales y puede incluir relaciones intergubernamentales (con organizaciones de entes federativos distintos), con organismos internacionales y con socios privados (organizaciones no gubernamentales, asociaciones público-privadas, etc.). Segundo, las unidades tienen agendas paralelas vinculadas a otros programas (no prioritarios) y públicos de interés que exigen una atención legítima. El conjunto de redes o nudos identificados en la matriz debe ser tratado tanto desde una perspectiva horizontal como vertical, lo que cierra un circuito matricial (Figura 6.1) mediante dos formas 132

Capítulo 6

Agenda Estratégica Visión

Proyecto Estratégico n

Proyecto Estratégico 4

Proyecto Estratégico 3

Proyecto Estratégico 1

EjecuƟvo Principal

Proyecto Estratégico 2

Metas Movilizadoras

RED DE NUDOS EN LA VERTICAL

Unidad 1

Estructura

Unidad 2 Unidad 3 Unidad n RED DE NUDOS EN LA HORIZONTAL

Socio

o Martins

Figura 6.1 - Construcción de la matriz de contribución (alineaciones verticales y horizontales)

esencialmente complementarias de alineación para la generación de resultados: a) alineación vertical: alinea los puntos de implementación de diferentes organizaciones en el ámbito de cada programa, lo que define arreglos específicos de coordinación; y b) alineación horizontal: alinea las organizaciones (sus agendas estratégicas y arreglos operativos) con los resultados de los programas que las atraviesan.

6.1.1. Alineación Vertical La alineación vertical implica alinear las diferentes unidades que implementan un determinado objetivo. Se trata de establecer, para cada objetivo, la red de unidades/organizaciones (gubernamentales y asociadas) involucrada en su puesta en marcha. En este 133

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

sentido, podrá haber redes de nudos simples u objetivos intrasectoriales que son implementados por una única unidad/organización. Pero también podrá, y cada vez más frecuentemente, haber redes de nudos complejos u objetivos multisectoriales, implementados por dos o más unidades/organizaciones. Promover la alineación vertical de cada objetivo implica definir arreglos de coordinación, determinando su plan de implementación y la contribución dada por las partes, escogiendo también a los gerentes del objetivo o coordinadores de la red de nudos implementadores. Los arreglos de coordinación deben corresponder a diferentes grados y niveles de interdependencia (bilaterales, multilaterales, etc.) entre los nudos implementadores que integran una red de gobernanza en el ámbito de un mismo objetivo. En este sentido, hay dos cuestiones fundamentales: la primera es crear, en el ámbito de la red de implementación del objetivo, una visión sistémica común. “La interdependencia como factor desencadenante de la coordinación es mediada por su percepción [...] hasta que dos unidades se reconozcan como mutuamente dependientes, será difícil que acepten espontáneamente la necesidad de coordinación. Este déficit de percepción es frecuente en organizaciones y unidades cuya introspección y aislamiento las vuelve miopes para visualizar la coincidencia con otras en un ambiente de trabajo” (ECHEVARRIA, 2001, p. 3). La segunda es la necesidad de no estandarizar los arreglos de coordinación de las redes de implementación de objetivos, porque, así como las estructuras organizacionales, se someten a criterios de contingencia – niveles más complejos de interdependencia externa y/o interna, que demandan arreglos de coordinación más o menos complejos (ECHEVARRIA, 2001; BRINKERHOFF, 1996). La

Supervisión externa

Supervisión

Autocoordenación

Rotación

Colegiado

Figura 6.2 - Arreglos de coordinación de redes para implementación de programas Fuente: Marini & Martins (2004). Un Gobierno Matricial®: estructuras en red para la generación de resultados de desarrollo. IX Congreso del CLAD. Madrid, noviembre (2004).

134

Capítulo 6

Figura 6.2 ilustra los distintos arreglos de coordinación de redes de nudos implementadores de programas, a saber: supervisión externa, supervisión, auto-coordinación, rotación y colegiado. La selección del responsable del objetivo debe pautarse por la alineación entre perfiles gerenciales personales y requeridos por las especificidades del arreglo. Es preferible que el responsable de objetivos intrasectoriales sea el propio dirigente de la unidad/organización. Con relación a los objetivos multisectoriales, su responsable o coordinador de la red de unidades/organizaciones debe depender del arreglo de coordinación adoptado. La alineación vertical no ofrece apenas una plataforma de implementación, sino también una plataforma de formulación matricial de resultados. La Figura 6.3 ilustra la alineación vertical con la red de nudos. Agenda Estratégica Visión

Proyecto Estratégico n

Proyecto Estratégico 4

RED DE NUDOS EN LA VERTICAL

Unidad 1 Unidad 2

Estructura

Proyecto Estratégico 3

Proyecto Estratégico 1

EjecuƟvo Principal

Proyecto Estratégico 2

Metas Movilizadoras

Unidad 3 Unidad n RED DE NUDOS EN LA HORIZONTAL

Socio

to Martins

Figura 6.3 - Alineación vertical

135

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

6.1.2. Alineación Horizontal Realizar la alineación horizontal es integrar y ajustar las unidades/organizaciones con los objetivos con los cuales se relacionan, analizando y promoviendo su adecuación y preparación. Vistos desde la perspectiva horizontal, habrá conjuntos de nudos simples, formados por unidades/organizaciones uniprogramáticas (involucradas con la implementación de apenas un objetivo o programa), y conjuntos de nudos complejos, formados por unidades/organizaciones multiprogramáticas (involucradas con la implementación de dos o más objetivos o programas, unisectoriales o multisectoriales). La alineación horizontal es esencialmente una tarea de conciliación y convergencia de agendas, que busca colocar en la agenda de la organización su contribución a la generación de resultados de los objetivos prioritarios. La Figura 6.4 ilustra esa búsqueda de convergencia entre las metas de objetivos y las metas organizacionales. Agenda Estratégica Visão

Estrutura

Un id ad e 1

Pa c tua ç ã o de re sulta do

Un id ad e 2

Pa c tua ç ã o de re sulta do

Un id ad e 3

Pa c tua ç ã o de re sulta do

Un id ad e n

Pa c tua ç ã o de re sulta do

P arceiro

Pa c tua ç ã o de re sulta do

Projeto Estratégico 2

Projeto Estratégico 3

Projeto Estratégico 4

Projeto Estratégico n

ExecuƟvo Principal

Projeto Estratégico 1

M etas M o b ilizad o ras

Pa c tua ç ã o de re sulta do

R ED E D E N ÓS NA H OR IZ ON T AL

Figura 6.4 - Alineación Horizontal

136

Capítulo 6 Colegiado

Presidente Desarrollo Institucional

Consejo Consultivo

Gestión de Desempeño

UC / NGI UC / NGI

Coord. Regional

Poblaciones Tradicionales

Consolidación Territorial

Manejo para Conservación

Gestión Socioambiental

Director

Investigación y Monitoreo

Director

Protección

Uso Público & Negocios

Gestión de Personas

Plan. Operacional y Presupuesto

Finanzas y Recaudación

Adm y Tec Información

Gestión Comp. Amb./ Rec. Esp.

Director

Creación, Plan. y Eval. de UC

Apoyo Corporativo Director

UC / NGI UAAF UC / NGI

Coord. Regional

UAAF

UC / NGI

UAAF

UC / NGI UC / NGI

UAAF

Coord. Regional

UC / NGI UAAF

Coord. Regional

UAAF

Centro

UAAF

Centro

Figura 6.5 - Matriz de Contribución de Institución del área ambiental

La alineación de las agendas debe resultar, en cierta medida, en una perspectiva micro-organizacional, en la alineación del modelo de gestión de las organizaciones, para ajustar estrategias (la nueva agenda, conciliada con los resultados de los programas que atraviesan la organización), estructuras, procesos, perfil de la fuerza laboral y sistemas de información. La Figura 6.5 ilustra una matriz de contribución de una institución del área ambiental. Es posible observar la intersección de los procesos con la estructura, representada por las unidades organizacionales (UAAF).

6.2. Afirmando la pactuación interna La alineación vertical se establece con la pactuación vertical, la implantación de formas de pactuación de resultados entre el 137

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

liderazgo de la organización/gobierno (“contratante”) y la red de implementación de cada objetivo (“contratado”, representado por el conjunto de unidades/organizaciones implementadoras), con el responsable de objetivo, el coordinador de la red de nudos implementadores. Los resultados, objeto de la pactuación, deben ser las metas de los objetivos (presumiblemente alineadas con las metas movilizadoras), y el liderazgo de la organización/gobierno debe asegurar los medios necesarios para su consecución, con tratamiento diferenciado en la asignación de recursos (no contingencia, precedencia en la asignación de fuerza de trabajo y recursos de información, flexibilidades gerenciales, principalmente con relación a compras y contratos, etc.), lo que expande la concepción de presupuesto orientado para resultados. El monitoreo y la evaluación de la pactuación deben ser responsabilidad de la Central de Resultados, que será objeto de un capítulo específico, a continuación, y debe haber claros incentivos vinculados al mérito (reconocimiento o censura pública de gerentes de programas y equipos involucrados) y financieros (bonos y remuneración variable para gerentes de programas y equipos involucrados) que refuercen el logro de las metas pactadas por los responsables de la implementación. De manera similar a la alineación vertical, la pactuación de resultados entre los líderes de la organización/gobierno, “contratantes”, y unidades/organizaciones, “contratadas”, también es establecida en la alineación horizontal. Además, existe la pactuación externa, mediante el establecimiento de términos de asociación mancomunada o congéneres con organizaciones extragubernamentales (organizaciones no gubernamentales, asociaciones público-privadas, etc.). Los resultados pactados deben estar mínimamente reflejados en las metas de los programas que se relacionan con la organización y otros resultados prioritarios vinculados a otras demandas identificadas. Igualmente, en ese caso, el liderazgo de la organización/gobierno debe asegurar los medios necesarios para el pleno cumplimiento del pacto. El monitoreo y la evaluación son realizados por la Central de Resultados, mediante incentivos vinculados al crédito (reconocimiento o censura pública de dirigentes de 138

Capítulo 6

organizaciones) y financieros (bonos y remuneración variable para dirigentes de organizaciones y equipos involucrados). El modelo de pactuación de resultados deberá comportar los elementos: a) Metas o resultados; b) Medios, en sentido amplio, reglas, recursos y obligaciones; c) Controles o formas de verificación de la consecución de los resultados pactados; y d) Incentivos positivos y negativos, materiales y simbólicos. Esta arquitectura del modelo está ilustrada en la Figura 6.6.

CONDICIONES

METAS - convergencia con políticas públicas - acción x desempeño - realismo - desafío MEDIOS - recursos financieros - patrimonio & RH - flexibilidad otorgada - flexibilidad utilizada

BUENAS EXPERIENCIAS CONTRACTUALES

DESEMPEÑO= CONSECUCIÓN DE LOS RESULTADOS

CONTROL - relación con supervisor - seguimiento - representación ante el contratado - control interno & externo - transparencia & control social INCENTIVOS - punición de errores - premio de aciertos

FACTORES INTERVINIENTES

Figura 6.6 - Arquitectura del modelo de evaluación de experiencias contractuales. Fuente: MARTINS, H. Cultura de Resultados e Avaliação Institucional: Avaliando Experiências Contratuais na Administração Pública Federal. In: VII Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública, 2002, Lisboa.

En toda experiencia contractual, es fundamental que sean evaluadas las condiciones consideradas necesarias para la generación de buenas experiencias contractuales con relación a cada uno de los elementos. Las condiciones para una buena experiencia contractual están detalladas en el Cuadro 6.1 como “buenas condiciones” y “más condiciones”. Algunas pueden ser utilizadas para evaluar casos concretos, de acuerdo con sus especificidades. 139

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

VARIABLES

El contratante sabe lo que quiere lograr y el contrato refleja esa posición. La relación metas-resultados de política pública no es clara o es divergente

Hay metas de desempeño, mediante indicadores que buscan mensurar de forma objetiva y abarcadora el grado de eficiencia, eficacia y efectividad de los procesos organizacionales.

Hay apenas metas de acción (o metas de plan: “cosas que deben hacerse”) con plazos y responsables. Los indicadores son el grado de implementación de las acciones previstas.

La relación medios-metas es clara; calculada en función de un plan que permite el dimensionamiento de acciones necesarias para la consecución de los estándares de desempeño establecidos.

La relación medios-metas no es clara; no hay un plan de acción que permita el dimensionamiento de acciones necesarias para la consecución de las metas pactadas.

Desafío

El logro de las metas exige acciones de superación del estándar de desempeño anterior, incluso porque habrá supuestamente mejores condiciones para esto.

El logro de las metas pactadas no implica el aumento de productividad/eficiencia, eficacia y efectividad, que mantienen el patrón de desempeño anterior.

Recursos Financieros

La garantía de transferencia de los recursos pactados y/o fuentes alternativas de recursos (comerciales o fomento) asegura flujo constante de recursos y garantizan el logro de las metas.

No hay mínimas garantías de cumplimiento del cronograma financiero; rupturas en el flujo de recursos inviabilizan el logro de las metas obligando a frecuentes reprogramaciones

Patrimonio & RH

Hay cuadros e instalaciones apropiadas; el proceso de cesión y patrimonio y de personal es rápido.

Hay dificultades para la formación del cuadro ideal de RH (propios, tercerizados, etc.) y de instalaciones apropiadas en función de dificultades de adquisición, contratación, cesión, etc.

Flexibilidad otorgada

Hay significativa expansión de las flexibilidades: reglas diferenciadas de gestión que permiten el desarrollo de sistemas propios de gestión.

No hay ampliación significativa de las flexibilidades gerenciales; prevalece la sumisión a las reglas-estándar de la administración pública.

Flexibilidad utilizada

La flexibilidad otorgada es efectivamente utilizada y se refleja en los sistemas de gestión promoviendo mayor agilidad en los procesos de trabajo y en el proceso de toma de decisión.

La flexibilidad otorgada no es plenamente utilizada; hay barreras reglamentarias, legales y culturales que obstaculizan su plena utilización.

Relación con supervisor

La relación supervisor-contratado está basada en la exigencia de los resultados pactados en el contrato.

La relación contratante-contratado es tutelar: la supervisión sigue un patrón de subordinación basado en la atribución de acciones específicas y demandas paralelas a lo pactado.

Comité de seguimiento

El comité realiza el seguimiento indicativo del logro de las metas, señalando medidas o reorientaciones ex ante.

El comité tiene un carácter auditor e inquisidor; realiza un control a posteriori buscando razones y responsables de metas no cumplidas y procedimientos en desacuerdo.

Representación en el contratado

La representación del contratante en instancias colegiadas del contratado cumple una función de control estratégico, definiendo directrices y fiscalizando resultados.

La representación del contratante en instancias colegiadas del contratado provoca interferencias en las decisiones ejecutivas, indicando acciones y cuestiones operacionales.

Control interno y externo

Preocupación preponderante con los resultados establecidos en el contrato y con las condiciones de éxito de las relaciones contractuales.

Preocupación predominante con la conformidad legal de los actos y procedimientos; preocupación secundaria o irrisoria con los resultados.

Transparencia y control social

Las metas y su seguimiento (informes, eventos, instrumentos, criterios, etc.) son divulgadas interna y externamente de manera tal que cualquier interesado pueda saber qué y cómo está siendo evaluado.

Las metas y su seguimiento (informes, eventos, instrumentos, criterios, etc.) no son divulgadas interna y/o externamente.

Errores

Los errores (irregularidades, mal desempeño o desvío de conducta) generan puniciones (despido o alejamiento de dirigentes, consejeros o miembros de comités) y aprendizaje.

Los errores son encubiertos o ignorados y no generan aprendizaje.

Aciertos

Aciertos (desempeño pactado, superación de metas, soluciones innovadoras, resolución de problemas, etc.) son premiados con bonos, garantías y reconocimiento (imagen).

Aciertos son considerados mera obligación.

El desempeño pactado fue considerado insatisfactorio, insuficiente o hubo incumplimiento del contrato.

El desempeño pactado fue considerado satisfactorio, suficiente o hubo pleno cumplimiento del contrato.

METAS

Acción x Desempeño

MEDIOS

Realismo

CONTROL

MALAS CONDICIONES

El contratante sabe lo que quiere lograr y el contrato refleja esa posición. Las metas son coherentes con los objetivos de políticas públicas

Convergencia

INCENTIVOS

BUENAS CONDICIONES

DESEMPEÑO

Cuadro 6.1 - Evaluación de las condiciones para buenas experiencias contractuales. Fuente: MARTINS, H. Cultura de Resultados e Avaliação Institucional: Avaliando Experiências Contratuais na Administração Pública Federal. In: VII Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública, 2002, Lisboa.

140

Capítulo 6

El siguiente texto presenta un modelo de documento de pactuación interna de resultados, utilizado en el Ministerio de Salud y en la Agencia Nacional de Salud Suplementaria – ANS. Modelo de Pactuación Interna Término de Contractualización Término de Compromiso que firma el Ministro de Estado de la Salud con la Agencia Nacional de Salud Suplementaria, con la finalidad de contratar la puesta en marcha del Programa Más Salud. El Ministro de Estado de Salud, José Gomes Temporão, en calidad de promitente, y Fausto Pereira dos Santos, en calidad de comprometido, celebran el presente Término de Compromiso que se rige por las siguientes cláusulas. Cláusula Primera – De la finalidad y del Objeto de la Contractualización. El presente Término de Compromiso tiene la finalidad de contractualizar responsabilidades para el logro de resultados del Programa Más Salud, expresados en el Panel Global de Gestión que consta en el Anexo 1. Párrafo único. Constituyen objetos de Contractualización: I. las contribuciones estratégicas de la Agencia Nacional de Salud Suplementaria, los indicadores de las contribuciones estratégicas y metas correspondientes a los objetivos de contribución de la Agencia, que constan en el Anexo 2, que representan la forma en que ésta contribuirá al logro de las metas físicas y financieras presentadas en el Programa Más Salud; II. las acciones del Programa Más Salud bajo responsabilidad directa de la Agencia, que constan en el Anexo 3, y sus respectivos detalles, que constan en el Anexo 4. CLÁUSULA SEGUNDA – De las Obligaciones del Comprometido El comprometido se obliga a: I. lograr los resultados y ejecutar las acciones que son el objeto de la contractualización.; II. realizar, periódicamente, de acuerdo con lo que observa la cláusula cuarta, reuniones de evaluación de los resultados de sus contribuciones estratégicas, indicadores de las contribuciones estratégicas, metas correspondientes y acciones bajo su responsabilidad; III.. elaborar y presentar, siempre que le sea solicitado, ante la Secretaría Ejecutiva, los informes gerenciales que demuestren la real ejecución del objeto pactado.

141

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

CLÁUSULA TERCERA – De las Obligaciones del Promitente El promitente, por medio de la Secretaría Ejecutiva, se obliga a: I. proceder al seguimiento de la ejecución de este Término de Compromiso; II. garantizar la provisión de los recursos necesarios para su ejecución, tal como lo señala el documento del Programa Más Salud (Plan Plurianual - PPA y Expansión); III. tomar medidas para la divulgación interna y externa de su ejecución. CLÁUSULA CUARTA – Del Seguimiento y de la Evaluación de los Resultados El desempeño del comprometido será evaluado por la Secretaría Ejecutiva, de acuerdo con Sistemática de Seguimiento y Evaluación. Párrafo único. El seguimiento de la ejecución del Término de Compromiso será preparado por medio de: I. informes mensuales de status de monitoreo que contiene: a. comparación entre metas y acciones previstas y realizadas, por unidad comprometida, las razones de la eventual no consecución, indicaciones de ajustes y recomendaciones, con aval del promitente; b. comparación de los resultados logrados por la Secretaría/Entidad de sus contribuciones estratégicas, indicadores y metas correspondientes con recomendaciones para correcciones de rumbo, con aval del promitente. II. reuniones bimestrales de evaluación de los resultados logrados por la Secretaría/Entidad en lo que se refiere a las contribuciones estratégicas, indicadores de las contribuciones estratégicas, metas correspondientes y acciones bajo su responsabilidad con el Ministro de Estado de Salud y/o Secretaria Ejecutiva; III. reuniones semestrales de monitoreo del promitente y de los comprometidos para presentación de los informes de monitoreo y eventuales recontractualizaciones con colegiado de dirigentes del Ministerio de Salud. CLÁUSULA QUINTA – De los Recursos Financieros Para el financiamiento de las cargas resultantes de la ejecución del presente Término de Compromiso, el promitente, convocado en lo dispuesto en la Cláusula Tercera, tomará las medidas necesarias para el mantenimiento de los recursos presupuestarios y financieros necesarios para la realización de las respectivas acciones. Párrafo único. Las dotaciones o destinaciones de recursos específicas, por demandas que son objeto de expansión de los recursos del Plan Plurianual, serán debidamente procesadas y condicionan el cumplimiento efectivo de las acciones.

142

Capítulo 6

CLÁUSULA SEXTA – De la Vigencia y de la Revisión El presente Término de Compromisos estará en vigor desde el 04 de julio del 2008 hasta el 31 de diciembre del 2011. Párrafo único. La recontractualización parcial o total de este Término de Compromisos será formalizada mediante Término Aditivo para ajustes del objeto de contractualización resultantes de su monitoreo y evaluación. CLÁUSULA SÉPTIMA - De las Penalidades El incumplimiento injustificado del presente Término de Compromiso por una de las partes podrá implicar, entre otras medidas, la recomendación por el promitente para reasignar recursos a otras acciones prioritarias del Programa Más Salud que estén presentando mejor desempeño. Serán consideradas situaciones de incumplimiento: I. la no observancia injustificada, aunque parcial, de las cláusulas y del objeto de contractualización; la falta de atención, injustificada, dada a las recomendaciones de la Secretaría Ejecutiva que obtengan el aval del promitente. CLÁUSULA OCTAVA – De la Publicidad El Término de Compromiso y sus respectivos añadidos e informes de monitoreo y evaluación serán colocados a disposición en el portal electrónico del Ministerio de Salud. Y, por estar así de acuerdo con las disposiciones de éste, el Ministro de Estado de Salud y el Director Presidente de la Agencia Nacional de Salud Suplementaria, firman el presente Término de Compromiso. Brasilia, 04 de julio de 2008. José Gomes Temporão Ministro de Estado de Salud Fausto Pereira dos Santos Director Presidente de la Agencia Nacional de Salud Suplementaria

143

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

El Cuadro 6.2, presentado a continuación, contiene el caso de pactuación de resultados en Minas Gerais. Cuadro 6.2 – Pactuación de Resultados: Minas Gerais

En el Gobierno estadual de Minas Gerais, fueron identificadas 11 Áreas de Resultados y dos dimensiones complementares, la Calidad Fiscal y la Calidad e Innovación en la Gestión Pública, tal como está ilustrado en la Figura 6.7.

MINAS - EL MEJOR ESTADO PARA VIVIR

PLAN DE DESARROLLO INTEGRADO DE MINAS GERAIS - 2007/2023 Perspectiva Integrada del Capital Humano

Inversiones y Negocios

Integración Territorial Competitiva

Red de Ciudades

Equidad y Bienestar

Sostenibilidad Ambiental

ESTADO PARA RESULTADOS

Inversiones y Valor Agregado de la Producción

Protagonismo Juvenil

Innovación, Tecnología y Calidad

Vida Saludable

Logística de Integración y Desarrollo

Desarrollo do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri y Rio Doce Reducción de la Pobreza e Inclusión Productiva

Calidad Ambiental Defensa Social Red de Ciudades y Servicios

CALIDAD E INNOVACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA

CALIDADE FISCAL

ÁREA DE RESULTADOS Educación de Calidad

DESTINATARIOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Personas Instruidas, Calificadas e Sanas

Jóvenes Protagonistas

Empresas Dinámicas e Innovadoras

Ciudades Seguras y Bien Cuidadas

Equidad entre Personas y Regiones

Figura 6.7 - Mapa Estratégico del Estado para Resultados

Para la pactuación de esos resultados, fue necesario rever la sistemática de evaluación institucional basada en los Acuerdos de Resultados y la política de incentivos. El nuevo modelo presupone la contratualización en dos etapas: La 1ª etapa, enfocada en los compromisos a ser logrados para la realización de la agenda estratégica (Áreas de Resultados) para cada sistema operacional (secretarías y entidades vin144

Capítulo 6

culadas), inclusive los resultados finalísticos, el cumplimiento de lo que fue planificado en los Proyectos Estructuradores, metas de racionalización del gasto y también el cumplimiento de la Agenda Sectorial. La 2ª etapa, enfocada en el desarrollo del Acuerdo de la 1ª etapa, con el objetivo de identificar el grado de compromiso y responsabilidad de cada equipo de trabajo, en cada órgano, en la consecución de las metas globales.

6.3. Formulando el diagnóstico de las unidades y de los procesos pactados El diagnóstico institucional busca evaluar la efectiva preparación para la puesta en marcha del nuevo lineamiento estratégico. El diagnóstico debe ser abarcador y apoyar la ejecución de la contribución de la unidad/organización. El cambio organizacional puede implicar la revisión de estructuras, procesos, personas, sistemas de información, entre otros, para el mejoramiento y la alineación de todo el conjunto de las áreas de gestión a las nuevas estrategias. El diagnóstico podrá evidenciar diferentes condiciones organizacionales de implementación, tales como: organizaciones que están prontas para contribuir a la generación de resultados de los objetivos con los cuales se relacionan, en relativa armonía con otras exigencias; unidades/organizaciones que requieren pequeños ajustes con miras a habilitarse a contribuir de forma efectiva al logro de las metas de los objetivos, lo que implica la necesidad de pactar metas de desarrollo institucional y obtener algún auxilio externo en este sentido; unidades/organizaciones que tienen escasas condiciones de contribución y requieren intervención o esfuerzo intensivo de transformación. El conjunto de diagnósticos podrá ser un valioso 145

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

insumo para la formulación de políticas abarcadoras de gestión pública, de forma que podrá modelar instrumentos, focos e incentivos específicos para la modernización desde la perspectiva micro-organizacional. Para que el diagnóstico suministre una visión completa sobre el desempeño, es importante que sea realizado un análisis multidimensional que contemple dimensiones tales como estrategia, estructura, modelo institucional, procesos, personas, sistemas de informaciones y costos e inversiones. Una de las ventajas del empleo de esta metodología es la posibilidad de una mirada más amplia sobre toda la institución, que permita la evaluación de cada dimensión y sus interrelaciones con las demás. Las dimensiones analizadas están representadas en la Figura 6.8, y la descripción de cada dimensión consta en la Cuadro 6.1.

Figura 6.8 - Um diagnóstico multidimensional (BRASIL 2009)

146

Capítulo 6

Dimensión

Descripción

Posicionamiento estratégico

Evalúa el proceso de gesƟón estratégica, que va desde la formulación hasta la puesta en marcha, comunicación y definición de herramientas de monitoreo de los indicadores de su ejecución.

Estructura

IdenƟfica los criterios de departamentalización y división del trabajo adoptados, las informalidades existentes y su adecuación con relación a la estrategia y a los procesos de la organización.

Modelo InsƟtucional

Analiza si el modelo jurídico de la unidad en análisis es perƟnente a la administración directa o si sería más adecuado otro modelo, tal como empresa estatal, fundación, autarquía, entre otros.

Procesos

IdenƟfica los principales macroprocesos, sus proveedores y beneficiarios, y evalúa si el producto generado aƟende a los requisitos de sus usuarios en calidad y eficiencia.

Personas

Consolida el cuadro de personal inclusive servidores efecƟvos y sin vínculo, consultores, tercerizados y Técnicos Especializados (CTU), analizando la distribución por área y perfil.

Sistemas de Información

Realiza el relevamiento de todos los sistemas uƟlizados, su función, analizando si responden a las necesidades de sus usuarios en materia de calidad y confiabilidad de las informaciones suministradas.

Costos e Inversiones

Compara el presupuesto disponible con el necesario para la realización de las acciones propuestas y la capacidad de ejecución İsico-financiera del área.

Cuadro 6.1 - Descripción de las dimensiones del diagnóstico multidimensional (BRASIL 2009)

147

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Figura 6.9 - Ejemplo de diagnóstico organizacional

Procesos

Estructura

Estrategia

Actuación Reactiva

Fragmentación Burocracia y estrangulamientos

Productos generados Inadecuados

Foco operacional

Hipertrofia SE

Fragmentación de las Políticas

Hipertrofia SAS Baja Formalización

Ausencia de control

Desalineación Estratégico

Informalidad Duplicidad de Apoyo

Control Ineficiente

Falta de integración

Asignación Tiempo de respuesta Inadecuada Sistemas legados Pérdida de recursos Duplicidad

Costos

Ausencia Flexibilidad

Vínculo Precario

¿Cómo aumentar la capacidad de implementación de la estrategia del Ministerio de Salud?

TIC

Dimensionamiento

Servicios del SUS (Sistema Único de Salud)

Calificación

Suministros SUS

Sistemas Personas de Información

Modelo Institucional

Figura 6.10 - El Radio-X del diagnóstico multidimensional del Ministerio de Salud (BRASIL 2009)

148

Capítulo 6

Para apoyar el proceso de diagnóstico, podrán ser utilizadas diferentes herramientas. En este sentido, para el análisis de los procesos, se utiliza el mapa de relación. Para la estructura, un organigrama auxilia en la identificación de áreas formales e informales, mientras que para la fuerza de trabajo es posible hacer un análisis de su distribución por tipo de vínculo o incluso de perfil. Esos instrumentos de análisis están representados en la Figura 6.10. Para la presentación del diagnóstico, es posible utilizar algunas formas de representación que le permitan a la organización la comprensión de su situación actual. Para eso, es posible utilizar el diagrama de causa y efecto representado en la Figura 6.11 que se refiere al problema analizado sus principales causas agrupadas por afinidad. Otro instrumento es el panel del diagnóstico multidimensional, que sintetiza los tópicos descritos de la situación en la ocasión del análisis, los problemas encontrados y las propuestas de cambio en cada una de las dimensiones. Un señalizador (verde, amarillo o rojo) puede identificar también la gravedad de la situación de la Unidad, tal como lo muestra la Figura 6.12.

Figura 6.11 - Panel del diagnóstico multidimensional (BRASIL 2009)

149

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

6. Apoyando la remoción de obstáculos y promoviendo mejoramientos de gestión El éxito de iniciativas de alineación entre la agenda estratégica y las diferentes dimensiones de la gestión (personas, procesos, estructuras) es el resultado, en gran parte, de la capacidad de liderazgo existente en la organización como fuerza movilizadora para la remoción de obstáculos y la promoción de mejoramientos. La institucionalización de valores y de una cultura orientada a la consecución de resultados, guiada por objetivos comunes, depende del factor humano y, principalmente, de la capacidad de los líderes de influenciar sus equipos. Por lo tanto, es esencial trabajar este aspecto para la implementación de un Modelo de Gestión para Resultados, principalmente en el sector público, en virtud de peculiaridades del modelo de ocupación de cargos de dirección. A pesar de no haber consenso acerca de una definición única y exacta de coaching, este puede ser entendido como un sistema de desarrollo y de aprendizaje, mediante la realización de conversaciones estructuradas que conducen a la discusión, la reflexión y la realización de experiencias. Se trata de liberar el potencial de una persona para maximizar su desempeño, ayudarle a aprender en vez de enseñarle. En este contexto, entre los diferentes enfoques metodológicos existentes para proporcionar mejoramientos organizacionales, el coaching se destaca justamente por actuar directamente en el comportamiento de las personas, con foco en el cambio de comportamientos, el desarrollo de la competencia de liderazgo y el cambio organizacional. El coaching puede y debe, en este sentido, tratar de la prevención y de la corrección de problemas de desempeño, tales como la remoción de obstáculos que se oponen a la realización de las iniciativas que apoyan la ejecución de la estrategia. El proceso de coaching incluye la identificación de informaciones a respecto del líder, tales como valores, competencias, características personales, coherencia y relación con el equipo. La confiden150

Capítulo 6

cialidad de dichas informaciones es la premisa de dicho proceso. A partir de este conjunto de informaciones y con base en el contexto y en los desafíos vivenciados, se estructura un plan de acción para conducir al líder a sus resultados, mediante el establecimiento de metas pactadas entre las partes. Algunos modelos utilizan un sistema de remuneración por desempeño, o sea, el coach recibe su remuneración solamente si el líder logra las metas establecidas. Generar resultados en ambientes complejos depende fundamentalmente de la capacidad de alinear efectivamente las estructuras implementadoras y mantenerlas actuando de forma integrada y orquestada, lo que exige una revisión continuada de los elementos del proceso de alineación (matriz de contribución, (re)pactuación interna, diagnóstico de las unidades y procesos pactados, remoción de obstáculos y mejoramientos de gestión).

REFERENCIAS BRASIL, Ministério da Saúde. Secretaria-Executiva. Mais Gestão é Mais Saúde : Governança para resultados no Ministério da Saúde / Ministério da Saúde, Secretaria-Executiva. – Brasília: Ministério da Saúde. 2009. BRINKERHOFF, Derick W. Coordination Issues in Policy Implementation Networks: an illustration from Madagascar’s environmental action plan. In: World Development, vol. 24, nº 9 1996 (pp. 14971510). 1996. ECHEVARRIA‐ARIZNABARRETA, Koldo. Capital social, cultura organizativa y transversalidad en la gestión pública. VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina 5-9 Nov. 2001. 151

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

MARINI, C. & MARTINS, H. Um Governo Matricial®: Estruturas em rede para geração de resultados de desenvolvimento. IX Congreso del CLAD. Madrid. Nov. 2004. MARTINS, H. Cultura de Resultados e Avaliação Institucional: Avaliando Experiências Contratuais na Administração Pública Federal. In: VII Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública.Lisboa. 2002.

152

CAPĂ?TULO 7 Alineando y Optimizando Procesos de Trabajo

Capítulo 7

Procesos de trabajo son una dimensión fundamental del modelo de gestión para resultados en la medida en que constituyen arreglos estructurados de actividades que generan y entregan los productos, tanto bienes como servicios, tangibles o no, de una organización, programa o proyecto a los debidos beneficiarios. Hay dos temas esenciales que constituyen los dos grandes objetivos de la (re)modelación de procesos: alineación y optimización. Primeramente, se espera que los procesos de trabajo finalísticos estén calibrados para generar los productos propuestos de forma alineada con la agenda estratégica, generando valor para el beneficiario. Análogamente, se espera que los procesos de apoyo administrativo (incumbidos de la gestión de recursos, como los recursos financieros, humanos, tecnológicos, etc.) y corporativos (como planeamiento, relación, etc.) estén alineados con los requisitos de funcionamiento de los procesos finalísticos. No menos importante, es el tema de la optimización. Procesos consumen recursos que representan costos directos e indirectos. La optimización de procesos es convergente con el imperativo de la eficiencia: hacer más y mejor con menos recursos. Optimizar procesos significa (re)configurarlos, alterando sus reglas y procedimientos, generalmente con el empleo de nuevas tecnologías para hacerlos más ágiles, confiables, baratos, flexibles (capaces de incorporar nuevas demandas y soluciones) e integrados con procesos en el ámbito de otras organizaciones para tratamiento de temas transversales. La gestión de procesos también es un proceso, que debe proporcionar alineación y optimizaciones constantes, aunque diferentes factores puedan propiciar momentos de intensa redefinición – tales como redefiniciones en la agenda estratégica o cambio de paradigmas tecnológicos. Hay muchas metodologías y herramientas específicas de (re) modelación de procesos, cuya selección y aplicación varían de acuerdo con la naturaleza del proceso y de la organización, pero casi inva155

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

riablemente todas preconizan selectividad y algunas etapas-patrón utilizadas por el Instituto Publix: identificación, mapeo y definición de requisitos; diagnóstico; elaboración e implementación de planes de mejoramiento; elaboración de sistemas de medición, monitoreo y evaluación (oficina de procesos).

7.1. La gestión matricial de procesos La gestión de procesos incluye la interrelación de las actividades y procesos organizados dentro de la lógica de una “cadena de agregación de valores” dirigida a la consecución de los objetivos estratégicos de la organización. La gestión de procesos ha ocupado espacio destacado en el ámbito de la modernización de las organizaciones del sector público, considerándose que: a) resulta en un mayor valor para el beneficiario; b) promueve la integración y orientación para resultados entre las diversas unidades organizacionales; y c) posibilita la racionalización de recursos presupuestarios, financieros, humanos, materiales, tecnológicos. Cabe añadir que, en consonancia con la tendencia del sector público de actuar en red, la gestión de procesos permite identificar alternativas extraorganizacionales (mediante tercerizaciones y asociaciones mancomunadas), que han demostrado que son más ventajosas para los beneficiarios y para el poder público. De esta forma, este capítulo agrega al modelo de gestión matricial el enfoque sobre los procesos interorganizacionales que atraviesan las unidades implementadoras y son responsables, con otras iniciativas estratégicas, de la consecución de resultados de Gobierno. Según Marini y Martins (2004), la lógica del gobierno matricial se sobrepone a la estructura gubernamental predominantemente mecanicista. La posibilidad de estructuración en red representa la esencia de la metodología de gestión de procesos en el gobierno matricial, porque se refiere a procesos estratégicos que implementan políticas públicas con temáticas transversales y que constituyen un eslabón integrador de las unidades de la estructura implementadora. En síntesis, dicha alineación lleva a la sincronización de las actividades para crear sinergia y lograr resultados expresivos. La 156

Capítulo 7

Figura 7.1 - Gestión de procesos en el Gobierno Matricial

Figura 7.1 presenta la gestión de procesos insertada en el gobierno matricial. La concretización de la visión no es lograda apenas mediante la ejecución de iniciativas temporarias y singulares. Su realización necesita acciones continuas y estratégicas, realizadas por los órganos constituyentes de la estructura gubernamental. En este sentido, se busca identificar los procesos prioritarios necesarios para la ejecución de la agenda de gobierno. Estos son derivados de la visión y de las áreas de resultado, para asegurar que sus resultados sean resultados de Gobierno. Esta es la lógica de constitución de la cartera de procesos estratégicos. Después de la identificación de los procesos estratégicos, se relaciona la contribución de cada proceso con las áreas de resultados de Gobierno. A continuación, se procede a la identificación de las contribuciones de cada unidad implementadora a la realización del proceso. La Figura 7.2 ilustra la relación entre áreas de resultado, cartera de procesos y unidades. 157

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

VISIÓN

Área de Resultado 1

Proceso Estratégico 1

Área de Resultado 2

Proceso Estratégico 2

Área de Resultado 3

Proceso Estratégico 3

Proceso Estratégico 4

Proceso Estratégico 5

Área de Resultado 4

Proceso Estratégico n

Unidad 1

Unidad 2

Unidad 3

Unidad 4

Unidad 5

Unidad n

Figura 7.2 - Relaciones entre áreas de resultado, cartera de procesos y estructura implementadora

COMPETENCIAS COMPLEMENTARIAS

Subprocesos

Unidad 1

Macroproceso

Cadena de Valor de la Unidad 1

75%

Subprocesos

Unidad 2 75% Macroproceso

Cadena de Valor de la Unidad 2

25%

Proceso Estratégico

Figura 7.3 - Contribuciones en red de las unidades para el logro de resultados Adaptado de Amato Neto (2005)

158

Capítulo 7

Desde el punto de vista interorganizacional, la actuación de las unidades implementadoras en los procesos estratégicos es realizada por medio de las contribuciones en red para el logro de resultados. La participación de cada unidad implementadora se realiza de acuerdo con su competencia, y las responsabilidades pueden ser ponderadas de forma diferenciada, de acuerdo con las especificidades de actuación organizacional de cada unidad (Figura 7.3). Uno de los factores críticos de éxito para propiciar la actuación coordinada de las unidades de la estructura implementadora consiste en la actuación de los líderes organizacionales para influenciar equipos y promover la gestión de procesos basada en principios de eficacia, eficiencia y efectividad. Se trata de promover transformaciones en la esfera cultural, movilizando a todos los niveles jerárquicos de las organizaciones involucradas. Para que esto sea posible, es necesario priorizar inversiones en el desarrollo de competencias gerenciales para las personas que ocupan cargos de gestión. Ellas son las responsables de evitar la fragmentación de los procesos, lo que contribuye a que el proceso de agregación de valor no sea descontinuado. Sin una estructura de gestión de procesos que los trate de manera integrada, la agregación de valor se pierde al pasar entre organizaciones, sectores y unidades organizacionales.

7.2. Alineando y Optimizando Procesos La gestión de procesos organizacionales consiste en identificar, alinear y optimizar los procesos organizacionales y sus interrelaciones, lo que permite que la organización tenga una visión completa y esencialmente integrada del ambiente interno y externo, identificando y movilizando a los principales actores involucrados. El objetivo principal de la gestión de procesos es que estén alineados con la estrategia y garanticen la generación y la entrega de resultados a los beneficiarios y a la sociedad. Además, su orientación es promover: ● Optimización de procesos con foco en la eficiencia; ● Conformidad y consistencia del proceso; 159

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

● ● ●

Mitigación y gestión de riesgos; Integración y automatización de procesos; Acciones de mejoramiento organizacional (procesos, personas, tecnología).

La figura 7.4 presenta, a continuación, una metodología de gestión de procesos con las respectivas etapas.

Figura 7.4 - Etapas de la metodología de gestión de procesos

La gestión matricial de procesos comienza con la alineación entre los procesos y la estrategia de la organización. Esta alineación es importante para que puedan ser priorizados los esfuerzos de análisis y rediseño de los procesos que tengan mayor impacto sobre la estrategia y peor desempeño. La gestión de procesos se preocupa, en este sentido, en alinear más que en optimizar, como forma de garantizar que los mejoramientos realizados en los procesos contribuyan a un mejoramiento de la capacidad de ejecución de la agenda estratégica. El primer elemento necesario para esta alineación es el entendimiento de la cadena de valor de la organización, que es un instrumento utilizado para realizar el análisis de toda acción o proceso necesario para generar o entregar productos o servicios a un beneficiario, orientado por los criterios de eficacia, eficiencia y efectividad. La cadena de valor es una representación de las principales actividades de una organización y permite una mejor visualización del valor o del beneficio agregado en el proceso. Es utilizada también para la definición de los resultados e impactos de los procesos de las organizaciones. Un diagrama de cadena de valor permite definir los resultados que la organización pretende lograr, establecer cuales son los productos o servicios que la organización desea entregar 160

Capítulo 7

y cuales son los procesos necesarios para generar los productos o servicios estipulados. El relevamiento es hecho desde fuera hacia adentro del proceso, o sea, se parte de los impactos que deben ser generados como beneficios del proceso. Conocidas las expectativas y los resultados que se busca lograr, es establecido el objetivo de mensuración de la efectividad deseada para el proceso. Cabe destacar que generar productos no tiene el mismo significado que generar impactos: la generación de impactos es función del grado de satisfacción de los grupos destinatarios del producto generado. En la Figura 7.5, se ve el modelo metodológico que representa la cadena de valor. DIMENSIONES DEL DESEMPEÑO

EFICIENCIA

EFICACIA

EFECTIVIDAD

Insumos

Organización Programa o Proyecto

Productos (bienes o servicios)

Impactos

MISIÓN

Procesos de trabajo Planes de Acción “cosas que deben hacerse”

VISIÓN

¿Quiénes son los proveedores?

¿Quiénes son los colaboradores?

¿Quiénes son los beneficiarios directos de los productos?

¿Quién sufre los impactos?

Figura 7.5 - La cadena de valor

Otro instrumento utilizado para promover la alineación entre los procesos y la estrategia es el mapa de relación, un diagrama utilizado para identificar las interrelaciones entre procesos y los principales actores involucrados. En realidad, el mapa de relación constituye una descripción detallada de la cadena de valor. El análisis de este último permite identificar alternativas de actuación organizacional, creando redes de trabajo y de cooperación y estableciendo relaciones de asociación mancomunada y tercerización de servicios. La gran ventaja de analizar y repensar la forma de actuación organizacional es la posibilidad de aumentar los niveles de desempeño, ya que la estructura implementadora tiende a ser la más inteligente posible. La Figura 7.6 presenta un modelo de mapa de relación. 161

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Consultores Estudos Organismos Internacionais Recursos Entidades auditoras Auditoria de contratos

Gestão UC’s

ICMBio

Informação Apoio

Fiscalização E2

SISNAMA

Demandas

Organizações de base

INCRA Informação SPU Informação

Pesquisa

Universidade, EMBRAPA, FAP, CIRAD

MMA Apoio e Informação

Demandas

ONG’s

FUNAI Informação

Orientações M

Conselho Consultivo FNDF

J K

A D E1

H D F G K L

Portal Florestal

Serviço Florestal

Assessoria Comunicação

Monitoramento de Contratos

Gestão de Contratos

Arranjos produtivos locais

Apoio à gestão florestal nos Estados Gestão florestal em FLONAS

Delimitação

Demarcação

Cadastro das Florestas Públicas Identificação

Logística

Ouvidoria

Mapa de Relacionamento Serviço Florestal Brasileiro

Licitação

Concessões Florestais

iINMETRO

Auditorias florestais

Monitoramento das políticas de gestão de florestas públicas Gestão de Florestas Públicas

Elaboração PAOF

Apoio ao manejo florestal comunitário

Manejo Florestal Comunitário

Setor Florestal

Assessoria Estratégica (Gabinete)

Capacitação em manejo florestal

Fomento à atividade florestal sustentável Caracterização tecnológica

Pesquisa e Desenvolvimento

Mapeamento de comunidades residentes em FP

Aporte de Recursos

Captação (recursos e projetos)

Inventário Nacional

Apoio a Colegiados

Finanças e Orçamento

Informações Florestais

Desenv. Tecnológico Cadeias Produtivas

Assessoria Internacional

Sistema Nacional de Informações Florestais

Apoio a projetos

I B M

L Assessoria Jurídica

Figura 7.6 - Mapa de relación

Proteção de florestas públicas e combate a ilegalidades

Desenvolvimento sustentável das áreas de concessão

Desenvolvimento socioeconomico de comunidades através do manejo florestal

Criação e disseminação de conhecimentos

Consolidação e disponibilização de informações florestais

Coordenação das UR’s

Conciliar uso e conservação das florestas, valorizando-as em benefício das gerações presentes e futuras

Gestão de florestas públicas

Construção de conhecimentos

Desenvolvimento de capacidades

Oferta de serviços especializados

Sociedade

Setor Produtivo

Comunidades Locais

Organizações de base

ONG’s

Universidade

Entes Federados

Associações Empresariais

Organismos Internacionais

ICMBio

SISNAMA

IBAMA

162

Capítulo 7

Con la cadena de valor y su despliegue en el mapa de relación, será posible elaborar una matriz con la intersección de los procesos con la agenda estratégica. Para eso, se debe analizar la estrategia por medio de los factores-clave que corresponden al conjunto de condiciones o variables críticas de éxito necesarias para que la organización realice los objetivos estratégicos. Para cada uno de los factores-clave, es necesario relacionar todos los procesos necesarios para su satisfacción tal como lo ilustra la Figura 7.7.

Figura 7.7 - Matriz de relación de los procesos con la estrategia

A partir de esta matriz, es posible analizar la relación de los procesos con la estrategia en el sentido horizontal y vertical: ● Análisis horizontal: identifica cada proceso y su relación con los factores-clave. Es posible identificar, por ejemplo, procesos que no hacen ninguna contribución a la estrategia y evaluar la posibilidad de su eliminación; ● Análisis vertical: evalúa los factores críticos y cuáles son los procesos que apoyan su ejecución. Es posible evaluar la necesidad de la creación de nuevos procesos que puedan dar apoyo a la ejecución de los factores-clave y consecuentemente de los objetivos estratégicos. Después de la construcción de la matriz de relación, es necesario realizar una ponderación de la importancia relativa de cada 163

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

factor-clave y de la intensidad de su correlación con los procesos. Con ese objetivo, deben ser estipulados pesos para cada factor-clave y debe evaluarse cómo cada proceso está relacionado con él. Se atribuye valor 1 a los procesos con menor correlación y valor 3 a los procesos con mayor intensidad de correlación con el factor-clave. Como resultado, será posible evaluar cuáles son los procesos que deberían ser priorizados para análisis y rediseño con el objetivo de aumentar la capacidad de la organización de ejecutar su agenda estratégica, tal como lo muestra el Cuadro 7.1.

Cuadro 7.1 - Relación de los factores críticos con los procesos

Sin embargo, solamente la identificación de los procesos más relevantes para la ejecución de la agenda estratégica no es suficiente para determinar cuáles deberán ser los procesos prioritarios que deben ser diseñados. Es necesario evaluar también la calidad del desempeño de cada proceso utilizando una escala que clasifica desde crítico hasta óptimo el desempeño actual de los procesos. Con esas informaciones, será posible construir la matriz de alineación y priorización de los procesos presentada en la Figura 7.8. Esta matriz permitirá la clasificación de los procesos en 4 cuadrantes, lo que auxiliará en la priorización del grupo de procesos que será objeto de análisis y rediseño de acuerdo con la descripción: ● Urgencia: procesos prioritarios que necesitan transformaciones emergenciales, porque tienen desempeño crítico o malo y alto impacto sobre la estrategia. 164

Capítulo 7

Figura 7.8 - Matriz de Alineación y priorización de los procesos

●

Perfeccionar: procesos secundarios que también presentan desempeño crítico o malo, pero tienen impacto de moderado a débil sobre la estrategia; Adecuar: procesos que ya presentan un buen desempeño y tienen alto impacto sobre la estrategia; necesitan solamente adecuaciones; Mejorar: es el último grupo de procesos a ser analizado porque, además de tener un desempeño satisfactorio, tiene bajo impacto sobre la estrategia.

La segunda etapa de la gestión de procesos consiste en la elaboración de los mapas de los procesos prioritarios. Los mapas presentan la visión global del proceso y representan, de forma clara, las etapas, sectores, departamentos, áreas y organizaciones por los cuales atraviesan. La Figura 7.9 presenta el modelo de mapa de relación. Además del mapa del proceso que representa las etapas del proceso, también se hace el relevamiento de los sistemas de información y el cuantitativo y perfil de la fuerza de trabajo necesarios para la ejecución del proceso. 165

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Figura 7.9 - Mapa de proceso

Después que los procesos críticos son definidos y mapeados, comienza la tercera etapa: análisis e identificación de problemas. Esta etapa incluye: relevamiento de los principales problemas de desempeño y sus impactos en la organización. Para auxiliar en la identificación de los problemas de los procesos deben ser evaluados aspectos tales como: ● ¿Los insumos suministrados responden a las necesidades del proceso? ● ¿Los productos generados por el proceso responden a las expectativas de los beneficiarios? ● ¿Existe variabilidad en el desempeño del proceso? ● ¿Existe error o duplicación de trabajo en el proceso? ● ¿La fuerza de trabajo asignada en el proceso es apropiada para su ejecución en términos cuantitativos y cualitativos? ● ¿Los sistemas utilizados en cada etapa responden a las necesidades del proceso? Después de la identificación de los problemas, son ordenados por prioridad como forma de dirigir la búsqueda de las causas de 166

Capítulo 7

los problemas que tengan mayor impacto sobre el desempeño del proceso. En esta etapa puede ser utilizada la Matriz GUT, que es una herramienta de análisis de problemas con objetivo de priorizarlos. Esa matriz clasifica cada problema en lo que atañe a su gravedad, urgencia y tendencia. La gravedad evalúa el impacto del problema sobre personas, resultados, procesos u organizaciones y los efectos que surgirán en el caso de que el problema no sea resuelto. La urgencia analiza si es necesaria una acción inmediata para resolver el problema y la tendencia con el potencial de crecimiento del problema, evaluando la tendencia de crecimiento, reducción o desaparición del problema. A cada una de esas variables se atribuye un puntaje en una escala de 1 a 5 y el producto de esta matriz será la clasificación en orden decreciente de importancia de los problemas del proceso. Otro instrumento para el relevamiento de los principales problemas de desempeño y de propuestas de resolución es el formulario de oportunidades de mejoramiento. Con él, es posible identificar los problemas, su impacto en los procesos, el tiempo necesario para intervención y, así, permitir priorizar los problemas que tengan mayor impacto sobre el proceso y posean el menor tiempo para intervención, tal como es presentado en la Figura 7.10. Después de la identificación y priorización de los problemas será posible hacer un diagnóstico matricial de los procesos. Este diagnóstico permite un análisis horizontal del proceso e identifica cuáles son los problemas que limitan su desempeño. El mismo diagnóstico posibilita un análisis vertical del proceso e indica cuál es el problema que tiene mayor impacto sobre el desempeño del portafolio de procesos de la organización. Un ejemplo del diagnóstico matricial de procesos está representado en la Figura 7.11. La cuarta etapa consiste en la identificación de las principales causas de los problemas priorizados. Con ese objetivo, puede ser utilizado el diagrama de causa y efecto que permite identificar las causas relacionadas con el problema y agruparlas por afinidad. Después de la identificación de las causas del problema, es necesario priorizarlas utilizando, por ejemplo, un sistema de votación múltiple. Las causas deberán ser priorizadas de manera tal que el 20% de 167

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Actividad/ Descripción

Programación Cuatrimestral de Adquisición

Impacto

Macroproceso: ADQUISICIÓN

Males o Impactos Negativos

Demora en el proceso de adquisición. Aumento de los costos.

Ocurren, en promedio, 5 especificaciones erradas o dirigidas a proveedores específicos al día.

Son recibidos, en promedio, 4 pedidos de adquisición iguales al día.

Aumento del número de cuestionamientos a las Coordinaciones Especialistas.

En promedio, 15 procesos al día necesitan ser reinstruidos. Ocasiona retraso de 2 a 3 meses en el proceso de adquisición

Necesidad de reinstruir el proceso.

Multiplicidad de procesos.

Actuación de varios procedimientos de Adquisición para insumos conexos.

Proceso: 01.01 Adquisición y Distribución de Material

Problema

Planificación desarticulada entre las unidades (Especialidades de Áreas Médicas materiales específicos).

Mala especificación de compras (demora en la especificación de los materiales, errores en la especificación dirigida a un proveedor específico).

Demora en el proceso de adquisición

Figura 7.10 - Formulario de oportunidades de mejoramiento

¿Intervención Rápida?

Fecha: Agosto 2007

Observaciones

La Gerencia de Producción y Material de Apoyo (GPMA) realiza la programación de los bienes de consumo regular.

Los materiales específicos también son solicitados por el área, pero la planificación es preparada por la Coordinación de Áreas Médicas.

168

Capítulo 7

Figura 7.11 - Diagnóstico matricial de los procesos

Problema

Figura 7.12 - Diagrama de causa y efecto

ellas sean clasificadas como prioritarias, el 30% como secundarias y las demás como menos relevantes para el problema, tal como está representado en la figura 7.12. Así, las causas con mayor impacto en el problema de desempeño del proceso deberán ser orientadoras de las discusiones de la próxima etapa de construcción de los escenarios de rediseño. La quinta etapa consiste en el desarrollo de propuestas de mejoramiento y rediseño por medio de la construcción de escenarios con el objetivo de identificar la forma en que el proceso puede ser rediseñado para resolver las causas de los problemas. Con ese objetivo, son elaborados mapas de procesos desde la óptica de di169

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

ferentes soluciones propuestas. Las simulaciones son analizadas y electas de acuerdo con su viabilidad e impactos en los resultados. Algunas preguntas pueden ayudar en la discusión para elaboración de los escenarios de rediseño de los procesos: ● ¿Existe la posibilidad de eliminar alguna etapa? ¿Cuál de las etapas no adiciona valor? ● ¿Existe la posibilidad de combinar una etapa con otras? ● ¿Existe la posibilidad de cambiar la secuencia de las etapas? ¿Cuáles pueden ocurrir paralelamente para reducir el tiempo de ciclo de proceso? ● ¿Es posible eliminar alguna etapa? ● ¿Existen puntos de estrangulamiento en el proceso? ¿Cómo podrían ser eliminados? Es importante subrayar que es necesario vincular la responsabilidad de la gestión del proceso a alguien, gestor o unidad implementadora. Esta definición debe ser considerada en el momento del rediseño de los procesos, para promover el compromiso de los actores involucrados en el proceso.

Figura 7.13 - Desarrollo de propuestas de mejoramiento

170

Capítulo 7

La Figura 7.13 ilustra la simulación de la implantación de una propuesta de solución. El primer mapa retrata el proceso en el momento del mapeo, y el segundo señala las actividades que serían eliminadas del proceso con la implementación de la resolución; el tercer mapa presenta el proceso después de la implementación de la resolución. La sexta etapa de la metodología trata de la estructuración de sistemática de monitoreo y evaluación de los procesos. La estructuración de la sistemática comprende: la definición de indicadores y metas de desempeño de proceso; la definición de actores, de la periodicidad de evaluación y de puntos de control del proceso; la contractualización de resultados; la creación de un oficina de seguimiento de procesos; la especificación de ambiente de Sala de Situación para monitoreo de resultados por medio de paneles de control integrados con la Central de Monitoreo y Evaluación. Esta integración es importante para que el monitoreo de los procesos sea realizado en conjunto con el monitoreo de las iniciativas y con los indicadores de resultado de los objetivos estratégicos. Así, podremos evaluar cómo el mejoramiento del desempeño de los procesos está contribuyendo a la ejecución de la estrategia organizacional. La Figura 7.14 ilustra el ambiente de la sala de situación para monitoreo de resultado.

Figura 7.14. Ambiente de Sala de Situación para monitoreo de resultados

171

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Cuadro 7.2 - Cuadro comparativo de las herramientas para modelación de procesos. Adaptado de Oliveira (2006)

La última etapa de la metodología comprende la planificación y la implementación de las soluciones propuestas, la capacitación de las personas involucradas de acuerdo con las atribuciones y los resultados a ser logrados; incluye también la gestión del cambio e implementación del proceso de mejoría continuada. Para la modelación de los procesos, pueden ser utilizadas diferentes herramientas de tecnología de información como apoyo. Cada solución tiene sus características que necesitan ser evaluadas, con miras a identificar la solución más apropiada para cada organización o tipo de proceso que debe ser gerenciado. Una visión general de las principales herramientas y sus funciones está representada en el Cuadro 7.2. La metodología utilizada en gestión de procesos parte de la comprensión de la agenda estratégica y es proyectada para organizar, gerenciar y evaluar una o más organizaciones. La agenda de gobierno es el elemento unificador de objetivos y congrega a los resultados de las varias unidades involucradas alrededor de las metas movilizadoras. 172

Capítulo 7

La gestión de procesos aborda el diseño, (proyecto), y la implantación de procesos, el establecimiento de sistemas de mensuración que estén alineados con los objetivos gubernamentales y la educación del cuerpo directivo de las organizaciones implementadoras para que ellos efectivamente lleven a cabo la gestión de los procesos. En síntesis, los resultados esperados con la aplicación de la metodología presentada son: a) identificación y mapeo de los procesos estratégicos; b) identificación de la red de actores internos y externos de la organización; c) identificación de las lagunas de desempeño (oportunidades de mejoramiento); d) simplificación y racionalización de los procesos; e) capacitación del cuerpo de los dirigentes en gestión de procesos (apropiación de conocimiento de la metodología); f) estructuración de sistemática de monitoreo y evaluación de los resultados de los procesos; y g) modelación del proceso de mejoramiento continuado. Esta metodología se destaca por sus conceptos innovadores, entre los cuales cabe mencionar la creación de la oficina de procesos, la contractualización de resultados de procesos que implican diversas unidades implementadoras y la modelación de un proceso de mejoramiento continuado de la gestión de procesos.

173

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

REFERENCIA AMATO NETO, João (organizador). Redes entre organizações: domínio do conhecimento e da eficácia operacional. São Paulo. Ed. Atlas. 2005. MARINI, C.; MARTINS, H. Um Governo Matricial: estruturas em rede para geração de resultados de desenvolvimento. In: IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Publica. Madrid. 2004. OLIVEIRA, Saulo Barbará (organizador). Gestão por processos: fundamentos, técnicas e modelos de implementação: foco no sistema de gestão de qualidade com base na ISO 9000:2000. 2ª ed. Rio de Janeiro. Qualitymark. 2006

174

CAPÍTULO 8 (Re)Modelando Estructuras Organizacionales*1

*1Contiene trechos de Martins, H.F. (2005). Modelos de Gestão e Arquitetura Organizacional. Brasilia : ENAP, 2005. MARTINS, H.F.; MARINI, C. (2006). Guia de Modelagem de Estruturas Organizacionais. São Paulo: Edições Fundap. MARTINS, H.F.; DANTAS, V. (2005). La modelación matricial de la estructura organizacional: el caso de la Secretaría del Trabajo de la Intendencia de São Paulo. X Congreso del CLAD, Santiago, Chile.

Capítulo 8

Estructuras son un conjunto recurrente (porque institucionalizado) de relaciones (de autoridad, de subordinación, de responsabilidad y de jurisdicciones sobre determinados temas, tal como está representado en el organigrama) que organizan el trabajo entre los miembros de una o diversas organizaciones (caso de estructuras extraorganizacionales, arreglos en red que implican socios y otras partes interesadas relevantes en la organización del trabajo). La función de la estructura es realizar la estrategia. El mejor diseño de estructura depende de la estrategia y, por lo tanto, es contingencial (aunque pueda someterse a ciertas regularidades y estándares, en particular en el ámbito de la administración pública). Estructuras desalineadas están un obstáculo a la estrategia. Análogamente a los procesos, es necesario alinear y optimizar las estructuras para realizar la agenda estratégica. Alinear significa concebir un diseño con un grado de flexibilidad y autonomía coherente con la naturaleza de la estrategia. Estrategias en contextos sujetos el aumento variabilidad cualitativa y cuantitativa de demandas y tecnologías requieren estructuras flexibles (para rápida incorporación de nuevas demandas y tecnologías), mientras que estrategias en contextos sujetos a relativa estabilidad se realizan de forma satisfactoria con estructuras más rígidas. Optimizar estructuras significa organizar el trabajo alrededor de competencias esenciales (con asociaciones mancomunadas o contrato de lo que puede ser mejor hecho por terceros), eliminar redundancias, paralelismos, yuxtaposiciones y excesos. Estructuras no cuestan apenas dinero; estructuras disfuncionales desdibujan el proceso de toma de decisión. Gestión de la estructura también es un proceso. No sólo los ajustes internos demandan atención continuada, aunque puedan intensificarse en determinados momentos por razones diferentes. La tendencia de crecimiento de la estructura extraorganizacional, con la formación de redes de organizaciones, exige transformaciones significativas en el trabajo gerencial – que pasa a enfocar más la relación y la integración que la supervisión. 177

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Al promover la alineación de las organizaciones con los objetivos de la agenda estratégica, puede haber casos en que no todas las organizaciones que constituyen la red implementadora estén en condiciones de generar los resultados esperados. En esos casos, podría ser necesario realizar una intervención para que la estructura organizacional posibilite el cumplimiento de su estrategia. No hay muchas metodologías e instrumentos de alineación y de optimización de estructuras; predominn altas doses de formalismo y empirismo en la mayor parte de las intervenciones. La metodología de modelación de estructura demostrada en este texto fue desarrollada de forma alineada con la metodología del Gobierno Matricial (aunque pueda ser adoptada para rediseñar organizaciones que todavía no avanzaron en la gestión para resultados). Este capítulo tiene el objetivo de auxiliar a las organizaciones a realizar un proyecto exitoso de modelación de estructura con el objetivo de viabilizar el logro de los resultados previstos en su agenda.

8.1. Arquitectura Organizacional La cuestión metodológica más general es la concepción de una arquitectura abarcadora (un conjunto de principios y estándares que orientan la organización de las actividades para implementar una estrategia) que capte el negocio (perspectiva funcional de la estrategia) y la organización (perspectiva construccionista de elementos del modelo de gestión orientados a la implementación de la estrategia) (NADLER & TUSHMAN, 1997; KOTTER, 1998 y 1995; MALHOTRA, 1996; KAPLAN & NORTON, 2001; HAMEL & PRAHALAD, 1994) . En este sentido, es fundamental observar el principio de la congruencia (NADLER & TUSHMAN, 1997), según el cual cuanto mayor sea el grado de congruencia o alineación de los diversos componentes de la arquitectura organizacional, mejor será el desempeño de la organización. En línea con esa función-puente (entre estrategia y plataforma implementadora) de la arquitectura organizacional y con el enfoque del gobierno matricial, una metodología matricial para la definición de la estructura organizacional, que es el objeto de este capítulo, tiene cuatro módulos: a) la construcción de la agenda estratégica; tradu178

Capítulo 8

cida en unidades programáticas de resultados (políticas, programas, proyectos o denominaciones congéneres) que contengan, de hecho, una definición objetiva de los resultados a ser logrados (por medio de indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad); b) la definición de las interrelaciones (localización de los nudos) entre las unidades programáticas de resultado (programas, por ejemplo) y la plataforma implementadora existente (organizaciones); c) la definición de la arquitectura organizacional de los elementos de la estrategia, o el modelo de gestión de las redes de gobernanza formadas por los nudos de sus organizaciones implementadoras; y, finalmente, d) la arquitectura organizacional propiamente dicha de las organizaciones implementadoras de los programas, a partir, por su parte, de la alineación de sus agendas con miras a incorporar su contribución en la promoción de los resultados de los elementos de la estrategia que las atraviesan y de la definición de una arquitectura que incluya una estructura coherente con la promoción de los resultados esperados. Hay, en ese caso, una yuxtaposición (integradora) de arquitecturas, una de las cuales es orgánica, fluida, virtual, en red, vinculada a los elementos de la estrategia y otra es más concreta, en el sentido de que está fijamente asociada a una determinada organización. En efecto, una de las propuestas centrales del gobierno matricial es que ninguna de las dos arquitecturas es capaz de, por si sola, generar la alineación necesario para que los resultados programados sean logrados. La Figura 8.1 busca ilustrar esa propuesta y la arquitectura matricial. Una arquitectura organizacional apropiada, coherente, es la que ofrece una alineación entre la estrategia (o conjunto de propósitos y resultados deseados) y sus elementos esenciales: estructura (arreglo jerárquico de unidades organizacionales), procesos (conjuntos estructurados de acciones que generan productos/servicios entregados a los beneficiarios), cuadros (conjunto de personas que actúan en los procesos y sus competencias) y sistemas de información (conjunto de datos e informaciones necesarios para el proceso de toma de decisión y los recursos de información de software y hardware necesarios). En este caso, la estrategia es la variable ordenadora: estructuras, procesos, cuadros funcionales y recursos de información deben ser “formatados” para colocar en acción opciones estratégicas específicas. 179

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Perspectiva Funcional: RESULTADOS

ARQUITECTURA ORGANIZACIONAL

Caja Negra (no importa como)

Perspectiva Construccionista: ACTIVIDADES Caja Blanca (no importa que)

Arquitectura Organizacional de las Organizaciones (estructuras organizacionales)

Arquitectura Organizacional de los Programas (redes de gobernanza)

Estructuras Implementadoras

Elementos de la Estrategia

Figura 8.1 - Arquitectura matricial (con adaptaciones a partir de Hoogervorst, 2003)

De esta manera, estrategias alineadas con contextos de baja complejidad, caracterizados por la previsibilidad y estabilidad de demandas (baja variabilidad en las necesidades de los beneficiarios y, por consiguiente, en los productos/servicios) y ofertas tecnológicas (bajo grado de innovación del producto y del proceso), se alinean con modelos de gestión con características más burocráticomecanicistas. Hay dos variables-clave que deben ser consideradas: porte e incertidumbre de la tarea. Organizaciones de gran tamaño son más proclives a la burocratización. Por otro lado, ambientes estables proporcionan bajo nivel de incertidumbre de la tarea que, en ese caso, impone, en nombre de la eficiencia (la relación óptima entre recursos y productos), un diseño organizacional más rígido y programable. En efecto, los modelos de gestión mecanicistas tienen las siguientes características: • La estrategia es más estable y reactiva; • El conjunto de productos (bienes o servicios) es más estandarizado, menos o poco diferenciado; • Los procesos de trabajo son más rutinarios, programables, reglamentados y autónomos (circunscritos dentro de la organización); 180

Capítulo 8

• Las estructuras son más rígidas, verticalizadas y reproducen una “separación entre manos y cerebros” (unos piensan, otros ejecutan; quien piensa no ejecuta; quien ejecuta no piensa), demarcando de forma muy contundente instancias de decisión y planeamiento/formulación (una cúpula pensante) e instancias de ejecución (una base operacional); • Los cuadros funcionales son más fijos (más empleados del cuadro que colaboradores eventuales), las competencias son pre-definibles y la capacitación es orientada por conocimientos disponibles “en el mercado”; • La cultura organizacional tiende a subrayar valores como disciplina, obediencia e impersonalidad; • El liderazgo emana más nítidamente de la autoridad del cargo formal; • La comunicación es más formal y tiende a seguir la jerarquía; • Los sistemas de información son centralizados y herméticos (caja-negra). Un modelo de gestión con estas características ofrece mayor eficiencia en ambientes estables. Estrategias alineadas con contextos de alta complejidad, caracterizados por incertidumbre, ambiguidade, pluralidad e inestabilidad de las demandas (alta variabilidad en las necesidades de los beneficiarios y, por consiguiente, en los productos/servicios) y ofertas tecnológicas (alta innovación del producto y del proceso), se alinean con modelos de gestión con características más orgánicas. Ambientes inestables o turbulentos proporcionan alto grado de incertidumbre de la tarea, lo que, en ese caso, impone, en nombre de la efectividad (el impacto necesario a partir de los productos necesarios), un diseño organizacional más flexible y capaz de reprogramarse para responder rápidamente a las variaciones del contexto. En efecto, los modelos de gestión mecanicistas tienen las siguientes características: • Estrategia cambiante, emergente y proactiva, orientada a la creación del futuro basado en pilares autopoiéticos (en que la organización pasa a modelar al ambiente más de lo que éste último modela a la organización); 181

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

• El conjunto de productos (bienes o servicios) es más diversificado, más o muy diferenciado y puede, en última instancia, ser totalmente personalizado; • Los procesos de trabajo son estructurados, pero menos rutinarios, menos programables y menos reglamentados, y están sometidos a constantes innovaciones e integraciones laterales con organizaciones asociadas; • Las estructuras son más flexibles, horizontalizadas (menos niveles jerárquicos y hay eliminación de “intermediarios” en los niveles de gerencia media) y buscan una integración entre manos y cerebros (la cúpula predominantemente pensante participa en cuestiones operacionales y la base operacional piensa estratégicamente y conquista mayor autonomía/empowerment); • Los cuadros funcionales son más variables (menos empleados del cuadro y más colaboradores eventuales y asociados), algunas competencias son pre-definibles, pero hay competencias emergentes y conocimientos generados exclusivamente dentro de la organización; • La cultura organizacional tiende a subrayar valores tales como iniciativa, audacia y sensibilidad; • El liderazgo emana de la capacidad de resolver problemas y trabajar con personas y situaciones difíciles bajo presión; • La comunicación es más informal y multidireccional; • Los sistemas de información son descentralizados y accesibles a todos. Un modelo de gestión con estas características ofrece mejor capacidad de respuesta en ambientes inestables. De esta forma, el mejor modelo de gestión, el más adecuado, es el que promueve la estrategia y, al mismo tiempo, contiene una estrategia alineada con el contexto. Modelos mecanicistas u orgánicos no son buenos ni malos a priori; su adecuación es siempre contingente, aunque todas las organizaciones tengan trazos de ambos (que áreas como producción o operaciones y área administrativa suelen ser más mecanicistas, mientras que áreas de búsqueda, 182

COMPLEJIDAD DEL CONTEXTO

183

Completamente libre e informal, altamente integrada, multidireccional, integrada a procesos informatizados en todos los niveles y áreas.

Reuniones frecuentes en contexto de consulta permanente en todos los niveles y áreas. Integración de procesos para la generación de informaciones gerenciales. Compromiso frente a las demandas de las propias posiciones funcionales asociadas a las demandas de colaboración más amplia e interpretación flexible de la función.

Formal, según reglas y convenciones, pero suplementado por comités y reuniones. Hay posiciones en la base libres para consultar a la cúpula. Compromiso con el propio cargo, pero reconociendo la necesidad de flexibilidad frente a las contingencias de la situación.

Formal, estandarizada según reglas y vertical (de arriba hacia abajo)

Compromiso con las responsabilidades de los cargos. Lealtad y obediencia son valores centrales.

Comunicación

Compromiso

Completo compromiso frente a las actividades centrales de la organización dentro de su conjunto y habilidad para trabajar con considerable tensión e incertidumbre.

Estándares de liderazgo en constante cambio: roles son definidos a partir de cambios de circunstancias. Liderazgo es una función de la capacidad de detectar y resolver problemas.

Límites de autoridad y responsabilidad no definidos. Liderazgo es un atributo de personas con habilidad para resolver los problemas que aparezcan.

Cargos flexibles que no especifican más que actividades individuales circunstanciales.

Autoridad no claramente definida, pero siguiendo la jerarquía, salvo en los casos de reuniones y comités específicamente convocados.

Posiciones flexibles en la organización: las áreas están dirigidas a la actividad principal de la organización.

Autoridad claramente definida y atribuida de acuerdo con la posición jerárquica formal. Importancia dada a la antigüedad.

División rudimentaria de las responsabilidades de acuerdo con una estructura funcional, pero el modelo jerárquico sufre modificaciones para responder a las contingencias, haciendo que la división de funciones se vuelva inestable.

Exigencia de incorporación de rápidas innovaciones en nuevos servicios para explotación de nuevas situaciones de competitividad.

Pluralidad de presiones de la sociedad civil, gobierno u otros actores internos y externos sobre la organización que demandan respuestas rápidas y urgentes de forma impredecible.

Altamente impredecible: condiciones inusitadas de obtención de recursos y posibilidades ilimitadas de nuevas demandas.

Liderazgo

Cargos claramente definidos de acuerdo con modelo jerárquico. Cada persona solamente hace lo que está previsto en su cargo o función.

Desarrollo y prestación de servicios nuevos y eficientes en ambiente competitivo (otros actores o instancias pueden cumplir parte del papel de la organización).

Prestación eficiente inicialmente de un servicio estandarizado, pero supeditado a modificaciones y perfeccionamientos.

Prestación eficiente de un servicio estandarizado.

Grado de diversificación de los servicios prestados

Cargos y funciones

Presiones localizadas de un conjunto previsible de actores con demandas que requieren atención específica constante.

Presiones localizadas de actores con demandas que requieren atención esporádica.

La organización está enfocada en el interés de un actor interesado predominante (gobierno/instituidor) y no hay presiones de otros actores.

Grado de pluralidad institucional

Condiciones de obtención de recursos y demandas dinámicas, pero predecibles.

Ritmo de cambio moderado: demandas en expansión (servicios más sofisticados o diversificados) y esfuerzos para obtención de fuentes alternativas de recursos.

El futuro es una resultante impredecible de posibilidades ambiguas.

El futuro es un espacio de eventos que puede implicar en innumerables posibilidades no claramente delineadas dentro de una franja.

Hay varios futuros alternativos que pueden ser identificados y recorridos.

Relativamente estable: recursos garantizados y demandas conocidas.

El futuro es una línea recta y hay un único futuro previsible.

Estabilidad de las demandas y disponibilidad de recursos

Previsibilidad y control de los resultados

LA ORGANIZACIÓN FLEXIBLE

Cuadro 8.1 - Definición del modelo de gestión - congruencia entre factores externos e internos

MODELO DE GESTIÓN

BUROCRACIA MECANICISTA

Capítulo 8

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

desarrollo y mercadeo son más orgánicas). El Cuadro 8.1. ilustra la necesidad de búsqueda de la congruencia entre factores externos e internos de la modelación organizacional. Después de que hayan sido definidos los contornos del modelo de gestión, la siguiente pregunta se refiere a la estructura: ¿cuál es el mejor diseño estructural?

8.2. Comprendiendo las etapas de la modelación de la estructura Un diseño estructural tiene cinco bloques lógicos, y cada uno de ellos exige una modelación específica y un montaje final. Los bloques lógicos son: a) cúpula, en que se incluye la estructura de gobernanza corporativa (las instancias máximas deliberativas que controlan a la organización); b) núcleo operacional, el espacio en que los procesos de trabajo finalísticos operan para producir los resultados definidos por la estrategia; c) apoyo administrativo, donde se sitúan los procesos de gestión de insumos (recursos humanos, financieros, logísticos, materiales, etc.) que serán aplicados en los

Cúpula

Apoyo Técnico

Línea Intermediaria

Apoyo Administrativo

Núcleo Operacional

Figura 8.2 - El modelo genérico de arquitectura organizacional propuesto por Mintzberg

184

Capítulo 8

procesos finalísticos; d) apoyo técnico-corporativo, que incluye los procesos de definición de requisitos técnicos, desarrollo de productos, planeamiento corporativo y desarrollo institucional; y e) línea intermediaria, la estructura de coordinación que debe proporcionar integración horizontal (entre los procesos finalísticos y entre ellos y los de apoyo) e integración vertical (entre el nivel operacional, finalístico y de apoyo y la cumbre). La Figura 8.2 ilustra la interrelación entre esos bloques a partir del Modelo Genérico de Arquitectura Organizacional propuesto por Mintzberg (1979). Más allá de los enfoques clásicos, Mintzberg (1979) fue pionero al proponer un entendimiento y una metodología de concepción de estructuras a partir de su abordaje configuracional (esencialmente tributario de la visión del ajuste estructural o congruencia, según expresión propia). Mintzberg sugiere que la coordinación de esas partes puede ocurrir, básicamente, de tres maneras: por ajuste/negociación recíproca (o autocoordinación); por supervisión jerárquica (función clásica de la estructura organizacional); o por estandarización (de los insumos, del proceso o del producto). La estructura eficiente es la que viabiliza, con el menor costo posible, el funcionamiento del núcleo operacional vinculado a una determinada estrategia. En este sentido, por considerar que el núcleo operacional representa a la “producción” y la cúpula representa al modelo de gobernanza corporativa, un gran reto es mantener la funcionalidad y la minimización de la línea intermediaria (locus altamente supeditado a la incidencia de costos de transacción). Las cuestiones esenciales de la modelación organizacional son, en esta perspectiva: ¿Cuánto de supervisión jerárquica es necesaria para articular a las partes lógicas del diseño organizacional? ¿Cuál es el diseño que ofrece la mejor supervisión/coordinación? ¿Cuáles deben ser las unidades organizacionales y cómo dichas unidades se agrupan jerárquicamente?

8.2.1. Modelando la cúpula La función de la cúpula es coordinar a las demás partes de la estructura y ejercer la función de relaciones de frontera, interactuando con el ambiente externo en el ámbito institucional. 185

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La definición del bloque cúpula es una consecuencia del modelo de gobernanza corporativa, que refleja los derechos de propiedad y los vínculos institucionales de la organización. Los modelos de gobernanza son formados esencialmente por instancias deliberativas (asambleas, consejos, comités, etc.) y ejecutivas (dirigente principal y otros ejecutivos dirigentes), pero pueden incluir instancias consultivas (comités, foros, cámaras, grupos, redes, consejos temáticos, etc. sin poder deliberativo, pero que ejercen influencia en las deliberaciones porque pueden orientarlas). El propio concepto predominante de gobernanza corporativa sugiere la separación entre instancias deliberativas (generalmente representadas directa o indirectamente por los detentadores de derechos de propiedad, otros derechos o fuertes vínculos institucionales) e instancias ejecutivas (generalmente ocupadas por ejecutivos con mandato) como medio de forjar una relación contractual entre “propietarios”/detentadores de derechos (que definen las líneas generales de las políticas de la organización y deliberan sobre los resultados que deben ser logrados) y gestores (que implementan esas políticas y persiguen los resultados definidos) con el propósito de asegurar que la organización está siendo administrada en defensa del interés de los primeros. La estructura de gobernanza corporativa es esencialmente un mecanismo de control (y, subsidiariamente, un mecanismo de participación e interlocución, a partir de instancias consultivas). Sin embargo, incluso cuando hay una clara separación de funciones deliberativas y ejecutivas(en la cual, por ejemplo, la instancia deliberativa no se inmiscuye en cuestiones operacionales, confiriendo amplia autonomía ejecutiva a los dirigentes y, por otro lado, los ejecutivos no maniobran las deliberaciones), hay profundas implicaciones en la función ejecutiva, de alta dirección, de la cúpula. Arreglos simples, tales como estructuras unitarias (la dirección delibera) o colegiado simple (una única unidad colegiada deliberativa/controladora), pueden restringir la legitimidad organizacional, pero simplifican el proceso de deliberación, de rendición de cuentas de la dirección, y tienden a proporcionar mayor agilidad en el proceso de toma de decisión organizacional. La diferenciación y la jerarquización de estructuras deliberativas (asamblea, consejo de administración, consejo fiscal, 186

Capítulo 8

etc., a ejemplo de las sociedades anónimas) y consultivas pueden aumentar la legitimidad de la organización, pero hace que los procesos deliberativos (que tienen que incluir un abanico mayor de intereses y opiniones), de rendición de cuentas (ante más actores y según requisitos diferenciados) y decisorio (la agenda de la dirección está más orientada hacia “arriba” que hacia “abajo” en la organización, imponiendo estructuras intermediarias de coordinación) más lentos y complejos. Aunque, en algunos casos (sociedades anónimas, fundaciones, etc.), la legislación imponga ciertas estructuras de modelo de gobernanza corporativa, es deseable un diseño simple. Además de las instancias de gobernanza corporativa, la definición de las unidades organizacionales de la cúpula incluye definiciones con relación a la dirección (áreas de responsabilidad o un régimen colegiado de dirección ejecutiva) y a las unidades de staﬀ/ asesoría (que la mayoría de las veces representan unidades que desempeñan procesos de apoyo, pero típicamente de línea, no de asesoramiento). En lo que atañe a la estructura del cuerpo directivo, es frecuente y deseable (por la correspondencia con relación a la estrategia) que el criterio de departamentalización sea por área de resultado, pero pueden aplicarse otros (producto, función, proceso, conocimiento, región, temas, segmentos beneficiarios e incluso procesos de apoyo). En lo que se refiere a los agregados de la estructura directiva, las unidades de staﬀ, es importante que ellas se limiten a funciones típicas mínimas de asesoramiento, apoyo corporativo y apoyo de gabinete (secretaría ejecutiva, jefe de gabinete, asistentes personales, asesoramiento de medios de comunicación, relaciones corporativas, relaciones legislativas, etc.), y dejen los procesos de apoyo técnico y administrativo en unidades de línea (eximiendo, por lo tanto, a las unidades decisorias centrales e impidiendo la replicación de estructuras de línea en las unidades de asesoramiento). Modelos de gestión más mecanicistas tienden a presentar una estructura de gobernanza corporativa con las siguientes características: a) estricta separación deliberación-ejecución (que acaba reproduciendo la separación entre manos y cerebros), motivada básicamente por la desconfianza; b) concentración de poder deliberativo en una determinada categoría de stakeholder (generalmente el 187

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accionista o el órgano al cual la organización se vincula); c) baja representatividad institucional en instancias consultivas, que tienden a tener un papel más técnico; y d) concentración del poder ejecutivo en una posición jerárquica superior de ejecutivo principal, al cual se subordinan los demás dirigentes. Modelos de gestión más orgánicos tienden a presentar una estructura de gobernanza corporativa con las siguientes características: a) integración deliberación-ejecución, en la cual los ejecutivos de la organización y, eventualmente, de organizaciones asociadas participan activamente en las formulaciones deliberadas, motivados básicamente por la cooperación y conjugación de intereses; b) ejercicio del poder deliberativo, considerados los intereses de diferentes categorías de stakeholder (accionista que, incluso como el principal, no descuida otras partes tales como beneficiarios, colaboradores, proveedores, asociados, etc.); c) alta representatividad institucional en instancias tanto deliberativas como consultivas, que tienden a tener un papel activo de participación e interlocución; y d) los dirigentes de la organización comparten el poder ejecutivo, para formar una instancia ejecutiva colegiada (directorios colegiados, consejo director, etc.), cuyo dirigente máximo tiene una función de representación institucional.

8.2.2. Modelando el núcleo operacional El núcleo operacional es el centro de la estructura y constituye la plataforma implementadora de la estrategia. El ordenamiento del núcleo operacional comienza en la identificación de los procesos, (o macroprocesos, a partir de los cuales los insumos son transformados en productos o servicios entregados a los beneficiarios) que, al informar el como o los grandes conjuntos de acciones necesarias para la realización de la estrategia, informa las principales áreas de resultado de la organización. La estructura del núcleo operacional debe proporcionar, sobre todo, la integración horizontal, la coordinación y el control entre los procesos de trabajo y dentro de ellos (aunque la coordinación dentro de cada proceso de trabajo también ocurra por especificación del proceso, del producto y de las competencias). 188

Capítulo 8

De esta manera, el grado de complejidad/diferenciación estructural del núcleo operacional está relacionado predominantemente con los siguientes factores (definidores de criterios de departamentalización): a) diferenciación de productos/servicios/áreas de resultado; b) segmentos de beneficiarios; c) regiones de actuación; y d) temas o cuestiones relevantes (vínculos institucionales, asuntos sensibles que implican riesgos, reglamentaciones gubernamentales, etc.). La cuestión esencial de la modelación del núcleo operacional es la definición de la unidad responsable de la “entrega” del producto/servicio. Se cuestiona si esa definición se pautará, a priori, por el tipo de producto/servicio, por la región en que es entregado, por el beneficiario, por cuestiones relevantes, o por una combinación de estos criterios. La Figura 8.3 propone una matriz de definición de criterios de departamentalización a partir de la cual se vuelve visible la aplicación de múltiples criterios de departamentalización en las principales áreas de resultado derivadas de la estrategia. CRITERIOS DE DEPARTAMENTALIZACIÓN DEL NÚCLEO OPERACIONAL PRODUCTO 1

CONOCIMIENTO / HABILIDAD

PROCESO N

SEGMENTO BENEFICIARIO

REGIÓN 1

TEMA 1

OTRO N

Macroproceso / área de resultado 1 ESTRATEGIA (¿QUÉ HACER?)

Macroproceso / área de resultado 2 Macroproceso / área de resultado N

Figura 8.3 - Matriz de definición de criterios de departamentalización

La departamentalización/diferenciación por proceso o producto (muy común en las estructuras divisionarias de las grandes organizaciones) es conveniente en el caso de productos/servicios estandarizados y regulares, sin diferenciaciones y oscilaciones significativas en la demanda (en razón de regiones, segmentos o temas relevantes). La departamentalización/diferenciación por conocimiento o habilidades es conveniente en los casos en que el proceso productivo es intensivo en conocimientos muy específicos. La departamentalización/diferenciación por región y beneficiarios es conveniente cuando hay grandes diferencias (políticas, económicas, 189

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

sociales, culturales, etc.) entre las diferentes regiones y segmentos beneficiarios para los cuales los productos/servicios son destinados y entregados, lo que puede implicar diferenciaciones de productos, de arreglos logísticos de distribución, de formas de intermediación, de divulgación, ventas y post-ventas. La departamentalización/diferenciación por temas o cuestiones, generalmente un criterio suplementario de departamentalización (que se añade matricialmente o no a otro), es conveniente en el caso de la existencia de riesgos (de naturaleza ambiental, social, etc.) o reglamentaciones gubernamentales que impongan estándares y prácticas fiscalizadoras. Una estrategia de una organización de pequeño porte basada en un único producto estandarizado, con tecnología simple, apenas para un segmento de clientes y en una única región impone pocos desafíos a la modelación del núcleo operacional, generalmente con una única unidad de “producción” u “operaciones”. Organizaciones de gran porte que desarrollan estrategias complejas basadas en productos diferenciados, altamente intensivos en tecnología, orientados a distintos segmentos, en distintos locales y supeditadas a incontables riesgos y regulaciones, necesitarán una compleja estructura en su núcleo operacional. Dicha estructura posiblemente combinará dos o más criterios de departamentalización de forma cruzada (formando una estructura matricial) o replicada (con unidades según un criterio, subordinadas a unidades de acuerdo con otro criterio) o formando una estructura celular, atomizada, holográfica o en red (denominaciones comunes para situaciones en la cual el núcleo operacional se divide en varias organizaciones, formando una constelación de organizaciones asociadas, cada una de ellas con un estándar peculiar de estructura para cumplir una función en el conjunto). A medida en que el grado de complejidad de la estrategia impone diferenciación, descentralización u atomización del diseño organizacional más amplias y más complejas, mayor es la necesidad de mecanismos integradores, tales como comités, grupos o fuerzastarea, equipos de proyecto, gerentes integradores, etc. La propia estructura matricial es a menudo utilizada como una resolución integradora, porque tanto puede implicar la creación de equipos de proyecto ad hoc como integraciones punto a punto, que forman 190

Capítulo 8

una red de clientes internos. En última instancia, la integración de la organización-red, con sus partes/unidades altamente autónomas, 1 ocurre más por ajuste mutuo , o autocoordinación, que por supervisión jerárquica, lo que no impide la existencia de dispositivos integradores o de una “cabeza” integradora (sin la cual, muchas veces el núcleo operacional, ya atomizado, se fragmenta). Estructura funcional

Estructura funcional con colegiado de dirigentes

Estructura funcional integrada

Estructura matricial

Estructura celular en red

Figura 8.4 - Tipos de estructura organizacional

En todo caso, modelos de gestión más mecanicistas utilizan con mucha propiedad estructuras funcionales; modelos con características híbridas utilizan variantes de la estructura funcional (cuya rigidez y verticalidad son atenuadas por dispositivos integradores). Entre estas variantes se incluye la estructura matricial; modelos orgánicos utilizan, en el límite, estructuras celulares en red. La Figura 8.4 ilustra este movimiento a partir de tipos de estructura organizacional distintos.

1 La lógica del ajuste mutuo es similar a los mecanismos de mercado porque presume que, cuando hay entre las partes la noción de que la cooperación entre ellas generará valor y la distribución de ese valor generado entre las partes será justa (responderá a las expectativas de cada parte), una especie de “mano invisible” promueve espontáneamente la integración, minimizando la incidencia de costos de coordinación

191

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

8.2.3. Modelando las áreas de apoyo La función del bloque lógico de apoyo es viabilizar, prioritariamente, el trabajo del núcleo operacional, pero también de la cúpula y de la línea intermediaria. Corresponde al área de apoyo administrativo gestionar los recursos humanos, financieros, materiales, logísticos, etc. La función del apoyo técnico es formular, definir normas y estandarizar, planificar (desde los aspectos estratégicos hasta los operacionales) y controlar los procesos organizacionales. La modelación de ambas áreas no es trivial, no implica la creación de una unidad para cada área de apoyo. Hay tres principales consideraciones a este respecto. Primeramente, hay en el bloque de apoyo actividades que se vinculan lógica y directamente (no necesariamente de forma jerárquica): a) al núcleo operacional (el caso de la gestión de logística, de la estandarización y elaboración de normas técnicas, de la gestión de materiales, equipos e instalaciones, etc.); b) a la cúpula, porque tienen alcance organizacional (caso del apoyo jurídico, del desarrollo institucional, incluso de la planificación, del desarrollo de nuevos productos, de las relaciones institucionales, del marketing, de la gestión financiera, etc.); y c) a ambos (el caso de la gestión de recursos humanos, de la gestión del conocimiento, de la gestión de recursos de información, entre otros, que tienen aspectos muy operacionales, de aplicación en el núcleo operacional, y, al mismo tiempo, tienen aspectos estratégicos, que influyen en las decisiones estratégicas). Segundo, el hecho de haber una diversidad de funciones de apoyo (técnico y administrativo) no implica la necesaria existencia de una unidad específica para cada función. Hay funciones de apoyo que son “autoejecutadas” de forma directa por la cúpula (casos típicos de planeamiento sin unidades de planeamiento) o por el núcleo operacional (caso típico de las áreas de producción, logística e ingeniería con relación al apoyo técnico) o son ejecutadas de forma indirecta por contrato (caso típico de las funciones tercerizadas). Tercero, se aplican a las unidades que desempeñan actividades de apoyo técnico o administrativo vinculadas al núcleo operacional 192

Capítulo 8

o a la cúpula los mismos posibles criterios de departamentalización que se aplican al núcleo operacional, o sea, el apoyo también puede estar organizado por producto (interno), proceso, conocimiento/ habilidad, región, segmento beneficiario, tema, etc.

8.2.4. Modelando la línea intermediaria Definidos los bloques lógicos (cúpula, núcleo operacional y apoyos), la definición de la línea intermediaria constituye la fase de montaje y terminación de la estructura, porque constituye la “cola” que une sus partes básicas. A rigor, la línea intermediaria comienza en la parte inferior de la cúpula (las unidades de dirección corporativa/organizacional) y termina en la parte superior del núcleo operacional (las unidades que entregan los productos/servicios). Su función esencial es la integración lateral (coordinar las unidades del núcleo operacional y algunas unidades de apoyo) y vertical (hacer que la estrategia llegue a la base y hacer que la base llegue a la estrategia). Desde la línea intermediaria hacia arriba, la naturaleza del trabajo es predominantemente gerencial (aunque la cúpula exige más competencia estratégica, política y relacional, la línea intermediaria exige también grandes dosis de habilidades de asignación, interpersonales y de información), al contrario del núcleo operacional y de los apoyos, cuya naturaleza de los trabajos es predominantemente técnica, aunque no exclusivamente técnica. Es en la línea intermediaria que será demandado, en alto grado, un portafolio más abarcador de habilidades gerenciales y técnicas. La línea intermediaria representa también una vía de distribución de poder (delegado de la cúpula). La línea intermediaria opera, en cierta medida, la descentralización vertical (el grado de transferencia de poder decisorio al núcleo operacional) y la descentralización horizontal (el grado de transferencia de poder decisorio a las áreas de apoyo). La modelación de la línea intermediaria nunca es trivial, pero debe cumplir algunos requisitos. Primeramente, debe ser mínima. El diseño óptimo eliminaría la línea intermediaria porque, a principio, la 193

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

intermediación implica potenciales costos de transacción y comportamientos oportunísticos. El valor agregado de la línea intermediaria es la integración (horizontal y vertical), y hay casos muy difíciles de ser evaluados objetivamente, en que los costos de la integración superan sus beneficios. Segundo, los criterios de departamentalización de la línea intermediaria deben seguir, de alguna forma, los de la cúpula y del núcleo operacional. Es verdad que hay situaciones en las cuales esos criterios pueden discrepar y hacer que el diseño de la línea intermediaria sea tan crítico como complejo. Una situación en la cual los bloques no se unen, imponiendo un diseño excesivamente malo a la línea intermediaria, puede dar lugar al rediseño tanto de la cúpula como del núcleo operacional, a partir de la selección de criterios de departamentalización más afinados. Tercero, la definición de niveles jerárquicos y de grados adecuados de amplitud de comando es altamente variable y dependiente de la naturaleza de la organización, de la cultura organizacional, de la tarea y del diagrama de personal (de los estilos gerenciales de la cúpula; de la base, del núcleo operacional, y de la propia línea intermediaria). Cuarto, la definición de la línea intermediaria debe considerar la distribución espacial de las partes que debe integrar, ya que podrán ser necesarias integraciones físicas y logísticas entre unidades virtuales, ubicadas remotamente o formas de teletrabajo y colaboraciones a distancia. El Cuadro 8.2 presenta como ejemplo el caso de reestructuración organizacional del Ministerio de Salud, con la finalidad de alinear la estructura con la estrategia. Es ilustrada la fragmentación de los procesos en la estructura del ministerio y, a continuación, son mencionadas las principales transformaciones en la estructura de la Secretaría Ejecutiva.

194

Capítulo 8

Cuadro 8.2 - Alineando la estructura con la estrategia: caso del Ministerio de Salud

El Ministerio de Salud construyó su agenda estratégica para el período 2007-2011 compuesta por programas prioritarios para el mejoramiento de la calidad y la expansión de la oferta de servicios de salud pública. Con el objetivo de aumentar su capacidad de ejecución de esa estrategia, fue realizado, por el Instituto Publix, un proyecto de alineación organizacional que involucra procesos, estructura y personas. CGOF Planejamento

SPO CGP

Programação

ASCOM

CGDI

ASPAR

CGRL

SAA

Gab Min AISA

CGRH

CSMC

ASCER

CGMDID

CPDRH

CONJUR

DATASUS SE DAD

Núcleos

SICPS

AESD

CATMAT

NUNES

FNS

DIPE

SVS

SAS

DSAST

SGEP

SGTES

CGIS

SCTIE

DAB

DAGEP

DEGES

DAF

DAE

DEMAGS

DEGERTS

DCIS

DST AIDS

DAPE

DENA SUS

Dir Programa

DECIT

DOGES

DASIS

CGDANT

DVEP

DRAC

CGDEP

PNH

DIGES

DARAS

Gestión Estratégica

Apoyo Téc.Adm al MS

Información y Conocimiento

Prevención y Vigilancia

Promoción y Atención atención primaria Especializada

Desarr. del Sistema Único de Salud (SUS)

CT&I en Salud

Servicios Téc.Adm al Sistema Único de Salud (SUS)

Veeduría

Apoyo Institucional

Figura 8.5 – Procesos fragmentados por la estructura en el Ministerio de Salud

195

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

En este proceso de cambio organizacional, se idenƟficó que la estructura no estaba alineada con esa estrategia, y dificultaba su implementación debido a problemas tales como informalidad, fragmentación de los procesos, duplicación de áreas de apoyo y criterios de departamentalización inadecuados. La Figura 8.5 ilustra el organigrama del Ministerio de Salud y muestra como su modelo de división del trabajo fragmentaba sus procesos. Con ese diagnósƟco, fue construida para el Ministerio de Salud una nueva propuesta de estructura en que se destacaba la Secretaría EjecuƟva. Como área de apoyo, ella es responsable de la prestación de servicios técnico-administraƟvos (finanzas, recursos humanos, tecnología de la información, logísƟca, servicios generales) y, en el caso del Ministerio de Salud, ejerce también el papel finalísƟco de suministrar bienes e insumos para el SUS. Cambios de estructura en la Secretaría Ejecutiva del Ministerio de Salud

Áreas

Diagnóstico

Transformaciones con nueva estructura

Logística

Proceso de compra Ineficiente, gran cantidad de compras emergenciales, desabastecimiento e ineficiencia del transporte

Construcción del planeamiento de la demanda anual y Modelo Logístico Integrado y descentralización del almacenamiento y la distribución

Tecnología de la Información

Plazos y calidad de atención no satisfactorios, superdimensionamiento del área de sistemas por el modelo de tercerización de mano de obra.

Cambio para tercerización de servicios, creación de la oficina de proyectos, nuevo proceso de relación con usuarios y centralización de la infraestructura.

Núcleos Estaduales

Demandas administrativas de más de 90.000 servidores sin seguimiento, falta de estandarización de procedimientos y esfuerzos repetitivos entre los núcleos.

Creación de área responsable de atención a las demandas administrativas, identificación de las mejores prácticas de gestión y estandarización del modelo de operación de los núcleos estaduales.

Atención reactiva a la demandas específicas, superdimensionamiento del equipo para ejecución de todas las acciones solicitadas e inexistencia de proceso para seguimiento de los resultados del Ministerio de Salud.

Con la nueva posición se pasó a monitorizar la ejecución de la Agenda Estrategia y a partir de ahí fueron identificados los proyectos prioritarios para la intervención de forma proactiva y la optimización del cuadro de personal.

Gestión de Personas

Procesos operacionales sobrecargaban el foco de actuación, había duplicidad de diferentes áreas de apoyo y superdimensionamiento de la fuerza de trabajo causada por la ausencia de automatización de los procesos.

Centralización de áreas con procesos similares, foco en el desarrollo de acciones estratégicas de gestión de personas como gestión por competencia y desarrollo profesional

Gestión de costos

Presupuesto de R$50 mil millones para el año de 2009 y falta de un sistema de seguimiento del gasto y su calidad generando desperdicio y asignaciones inadecuadas.

Desarrollo Institucional

Identificación de R$100 millones de economía potencial y creación de un proceso de monitoreo de los principales gastos del Ministerio de Salud.

Figura 8.6 - Cambios de estructura en la Secretaría Ejecutiva del Ministerio de Salud

196

Capítulo 8

De esta forma, al ejercer esos dos roles, la Secretaría EjecuƟva representaba un factor críƟco de éxito para la ejecución de todos los programas de salud del Ministerio, y su modelo de organización limitaba su capacidad de respuesta y generación de resultados. Sus principales problemas y las soluciones implementadas con el cambio de la estructura están descritos en la Figura 8.6. Como resultado de esos cambios en la estructura, el Ministerio de Salud consiguió aumentar su capacidad de generación de resultados, redujo los puntos de estrangulamiento en sus procesos de trabajo y opƟmizó la asignación de su fuerza de trabajo.

Finalmente, la modelación organizacional es un proceso no sólo de formulación e implementación de nuevos arreglos sino también de institucionalización de nuevos estándares de interacción entre personas en una determinada organización, lo que exige la desinstitucionalización de las estructuras anteriores. De esta forma, no sólo deben ser pensados como algo supeditado a implementaciones modulares, experimentaciones y redefiniciones a lo largo del camino, sino también, y sobre todo, como procesos de transformación organizacionales en los cuales no se modifican apenas las estructuras, que requieren que una serie de aspectos sea observada (entre los cuales se destacan la reasignación de personas, la capacitación, incluso y principalmente gerencial, y los incentivos para adhesión a la nueva estructura).

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REFERENCIA HAMEL, G.; PRAHALAD, C. K. Competing for the Future. Boston, Harvard. Business School Press. 1994. KAPLAN, R. S.; Norton, D. P. The Strategy-Focussed Organization. Boston, Harvard Business School Press. 2001.

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Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

KOTTER, J. P. The Leadership Factor. New York, The Free Press. 1988. MALHOTRA, Y. Enterprise Architecture: An Overview. Brint Institute. 1996. MINTZBERG, H. The structuring of organizations: A synthesis of the research. New Jersey, Prentice-Hall Inc. 1979. NADLER, D. A; TUSHMAN, M.L. Competing by Design. New York, Oxford University Press. 1997.

198

CAPÍTULO 9 Promoviendo la Alineación de las Personas y Reinventando el Sistema de Gestión de Personas*

* Contém excertos de MARINI, Caio. Gestão de Pessoas e a Abordagem do Governo Matricial: o papel das escolas de governo no alinhamento estratégico da arquitetura governamental. IX Congreso del CLAD. Madri.2004.

Capítulo 9

Se entiende que organización, según el concepto clásico, es un conjunto de personas que actúan de forma coordinada para lograr determinados resultados. Este capítulo trata de la dimensión personas, y, así como la dimensión procesos (Capítulo 7), tiene dos temas esenciales: la alineación y la optimización (o la búsqueda de mejores desempeños). Alinear personas significa orientarlas para lograr los objetivos estratégicos. Para esta alineación, es necesario que las percepciones (valores) que justifiquen la consecución de dichos objetivos sean compartidas y es necesario, también, contar con un conjunto de personas con los conocimientos, las habilidades y las actitudes que son necesarias para lograr ese fin. Optimizarlas significa construir un sistema de gestión, con políticas, herramientas e instrumentos, que apoye e incentive el desarrollo de competencias y la capacidad de generar resultados. Este capítulo aborda la concepción de un nuevo modelo de gestión de personas para el sector público, alineado con la agenda estratégica de gobierno, que se vuelve necesario frente a las transformaciones de la sociedad moderna y sus impactos en la dimensión humana de las organizaciones.

9.1. El imperativo de la alineación en razón de los nuevos tiempos Con el surgimiento de un nuevo contexto de la sociedad del conocimiento que tiene como características distintivas la complejidad y la permanente transformación (en contrapartida con el contexto tradicional, relativamente simple y estable típico de la sociedad industrial), cambian los modelos de gestión, originariamente de carácter burocrático mecanicista (orientados a la conformidad normativa) en evolución hacia modelos de gobernanza (orientados para resultados), cuyo reto consiste en fortalecer las capacidades, no solamente de la administración pública sino también de toda la 201

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

red de actores involucrados en el proceso de implementación de la agenda estratégica de desarrollo (subrayada en el Capítulo 5). Como consecuencia, se vuelve imperativo promover la alineación de las personas (especialmente de los líderes) en lo que se refiere al perfil de competencias y reinventar los sistemas de gestión de personas (en especial, carreras, remuneración, capacitación) para responder a las exigencias de los nuevos tiempos que incluyen profundas transformaciones en el mercado de trabajo, en especial en el sector público. La necesidad de fortalecer la imagen del servicio público ante la sociedad y de reorientar los mecanismos de gestión para resultados llevó al surgimiento de iniciativas dirigidas a la reducción de las diferencias entre el mercado de trabajo público y privado. Sobre este tema, Longo (2003) destaca algunas tendencias en el ambiente que rodea al empleo público: • Uniformidad y estandarización, típicos de la era industrial, dan lugar a la diversidad de flexibilización de los contratos de trabajo, con tendencias a la redefinición y descentralización de los locales de trabajo; • Pérdida gradual de la estabilidad que siempre caracterizó al empleo público. La nueva relación pasa a ser explicada por el concepto de la empleabilidad, en que la seguridad ya no deriva de estar empleado, sino de la capacidad de ser empleable; • Del Homo Faber al Homo Sapiens, lo que significa reducir la importancia del trabajo menos calificado, que tiende a ser mecanizado, o externalizado, y subrayar la gestión del capital intelectual como diferencial competitivo; • Paradojas en el mercado de trabajo – reducción del empleo en los ámbitos operacionales y crecimiento de la demanda de trabajo calificado – imponen a los gobiernos el reto de la reconversión laboral; • Reconfiguración de las jornadas de trabajo en consecuencia de la necesidad de flexibilización de los regímenes para aumentar la capacidad de respuesta, la incorporación masiva de las mujeres al mercado de trabajo y necesidad de compatibilizar la vida profesional con la vida personal están estimulando nuevas modalidades de trabajo virtual o a distancia. 202

Capítulo 9

9.2. Construyendo una nueva gestión de personas La discusión académica sobre el desarrollo humano en las organizaciones tuvo como hito la obra de Mary Parker Follett, extrañamente olvidada en su momento, quizás por preconcepto y seguramente por incomprensión: sus argumentos eran muy avanzados para su época. Es como mínimo curiosa la coincidencia de las ideas de esta brillante intelectual con la agenda actual del área de gestión de personas. Las propuestas de Follett estaban basadas en el trabajo social y en el estudio de las personas como componentes centrales de las organizaciones. En particular, defendió el fortalecimiento de la conciencia social, la democratización de la administración y el concepto de integración en la búsqueda de la solución de conflictos. Ella fue, según Peter Drucker, la profetisa de la gestión y ayudó a construir las bases de la escuela de las relaciones humanas, muy conocida por la experiencia realizada por Elton Mayo, en la Western Electric Company. De esta manera se inauguraba una nueva era en la teoría administrativa orientada hacia la consideración de los motivos y comportamientos humanos oponiéndose al enfoque mecanicista de la administración que estaba vigente en aquel momento. Conquistar la lealtad y promover la motivación de las personas eran los objetivos centrales del movimiento, cuya premisa era la existencia de un conflicto entre los intereses individuales y los objetivos organizacionales. Desde entonces, importantes conquistas y nuevas exigencias fueron incorporadas, además de las diferentes denominaciones atribuidas a este campo de estudio y de prácticas administrativas: administración de personal, relaciones industriales, gerencia de recursos humanos y, más recientemente, gestión de personas (GEP – gestión estratégica de personas). No se trata, sin embargo, dar un nuevo nombre a un viejo problema. Significa fundamentalmente asegurar centralidad al tema colocando a la gestión de personas en el foco principal, como parte integrante de la estrategia organizacional. Pero, para eso, es necesario superar algunas barreras: • (GEP) Gestión Estratégica de Personas presupone la existencia de una cultura de pensamiento estratégico en las 203

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

organizaciones. Puede parecer obvio, pero no hay gestión estratégica de personas cuando no hay gestión estratégica en la organización; • También es necesario superar la cultura operacional vigente que hace que las tradicionales áreas de RH funcionen como si fueran registros notariales. Este cambio incluye la revisión del marco jurídico- legal, casi siempre rígido e inflexible, y el uso intensivo de modernas tecnologías de información y comunicación, para dar mayor eficiencia operacional y permitir acciones de naturaleza más estratégica; • La necesidad de reinvención del liderazgo, que pasa a ser esencialmente relacional, en la medida en que la consecución de los resultados expresados en la agenda estratégica va más allá de los límites de las unidades gubernamentales e incluso de los límite de los gobiernos, lo que exige esfuerzos de articulación con otros gobiernos, con el sector privado, el tercer sector y con otros actores. El antiguo liderazgo basado en el comando y control ya no es suficiente. El desafío que será enfrentado por el líder contemporáneo pasa a ser de dos naturalezas: movilizar sus equipos y articularse con otros equipos y líderes para la consecución de los objetivos buscados (MARINI, 2009). Con miras a establecer las bases para una nueva gestión de personas en el sector público, fue aprobada, en la V. Conferencia Iberoamericana de Ministros de la Administración Pública y Reforma del Estado, en julio de 2003, la Carta Iberoamericana de la Función 1 Pública (2003). El reto fundamental, en esta nueva concepción de GEP, es el establecimiento de una convivencia equilibrada entre mérito y flexibilidad. El primero garantiza idoneidad para la realización de las tareas, asegura la defensa del fin público frente al interés particular 1 Con los siguientes objetivos: Definir bases que configuren un sistema profesional, moderno y efectivo de servicio civil, como pieza-clave de la gobernabilidad democrática de las sociedades contemporáneas. -Configurar un marco genérico de principios, políticas y mecanismos de gestión (lenguaje común). -Servir como fuente de inspiración para aplicaciones concretas, reglamentaciones, desarrollo y reformas dirigidas hacia la modernización de los sistemas nacionales de servicio civil.

204

Capítulo 9

y proporciona seguridad jurídica, mientras que la flexibilidad proporciona receptividad a las prioridades políticas y a las necesidades de la sociedad y contribuye a una mayor eficiencia y orientación para resultados. Aunque pueda trasparecer una visión dicotómica, ambas dimensiones se desarrollan fortaleciéndose recíprocamente “en un círculo virtuoso de importancia esencial para la gobernabilidad de los sistemas político-administrativos contemporáneos”. (LONGO, 2007) En oposición a la visión tradicional que daba a las personas un carácter de insumo (recursos humanos), hacía hincapié en el control (de las manos) y reducía su administración a apenas su dimensión operacional, la Nueva Gestión de Personas destaca el conocimiento como diferencial competitivo, enfatiza el compromiso (de las mentes) y, como consecuencia, eleva la gestión de personas al nivel más estratégico de la organización. Con el objetivo de establecer orientaciones para esta nueva fase, se propone un Mapa Estratégico para Nueva Gestión de Personas (Figura 9.1). El mapa parte de la Agenda Estratégica de Gobierno y establece la alineación como macro-objetivo que, a continuación, es desarrollado en objetivos por perspectivas: destinatarios (el valor que la GEP añade a cada parte interesada), procesos (la reinvención necesaria) y aprendizaje y crecimiento. La agenda propuesta parte del presupuesto de que las personas constituyen la base sobre la cual todos los demás elementos del modelo de gestión se apoyan. La implementación de un modelo de gestión de personas de tipo estratégico necesita, en primer lugar, identificar quienes son las personas que realizan la estrategia. Eso significa definir no sólo el perfil (de competencias y valores) de las personas, sino también la cantidad de personas necesarias para cumplir con la agenda estratégica, de corto, mediano y largo plazo. La Agenda Estratégica para la Nueva Gestión de Personas, en coherencia con los cambios del modelo de gestión del Estado, hace hincapié en el papel del liderazgo para ese contexto de transición del Estado hacia el modelo de actuación en red, que promueve la articulación entre los diferentes actores y grupos de interés. 205

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AGENDA ESTRATÉGICA DE GOBIERNO

MACRO-OBJETIVO DE LA NUEVA GP: Alineación de personas y reinvención del sistema de GEP

PERSPECTIVA DE LOS DESTINATARIOS (STAKEHOLDERS) SOCIEDAD

GOBIERNO

FUNCIONARIO

¿Cómo la nueva GEP contribuye a agregar valor público ?

¿Cómo la nueva GP contribuye al alcance de los objetivos gubernamentales?

¿Cómo la nueva GP contribuye al desarrollo de los Funcionarios?

PERSPECTIVA DE LOS PROCESOS GARANTIZAR LA INTEGRACIÓN, INNOVACIÓN Y EL MEJORAMIENTO DE LA EFICIENCIA OPERACIONAL

Atracción y selección de personas

Cargos, carreras y ascenso

Desarrollo de competencias

Productividad y calidad de vida

Relación con organizaciones profesionales

Reinvención de los sistemas de gestión de personas

PERSPECTIVA DEL CRECIMIENTO Y DEL APRENDIZAJE

Valores

Dimensionamiento de la fuerza de trabajo

Competencias

Liderazgo

Figura 9.1 - El Mapa Estratégico de la nueva gestión de personas

En la era del conocimiento, donde el capital humano es reconocido como el principal activo de las organizaciones, el proceso de gestión de personas también se reinventa, adaptando sus sistemas de gestión a esta nueva realidad. Tradicionalmente orientados hacia el ámbito operacional (actividades de naturaleza notarial), los sistemas necesitan evolucionar hacia una gestión estratégica de personas, por medio de la adecuación de las herramientas de gestión de personas y del desarrollo de una política de remuneración basada en competencias y desempeño. 206

Capítulo 9

9.3. Alineando la Fuerza de Trabajo La implementación de un Modelo de Gestión para Resultados depende de un equipo con perfil y cuantitativo adecuados a los desafíos de la unidad organizacional para la efectividad de la implementación de la estrategia. El Dimensionamiento de la Fuerza de Trabajo incluye esa alineación del cuadro funcional con el objetivo de mejorar su capacidad de implementación de la agenda estratégica. Alinear la fuerza de trabajo exige establecer el dimensionamiento cualitativo y cuantitativo adecuado de los cuadros funcionales, lo que comprende la definición del cuantitativo de colaboradores necesarios en cada unidad y sus perfiles, en una perspectiva de mediano y largo plazos para todos los tipos de vínculos de la fuerza de trabajo definidos (cuadro propio de personal, tercerizados y personas contratadas temporalmente). Con este objetivo, varios aspectos necesitan ser evaluados: • Agenda Estratégica. A partir del análisis de la agenda estratégica serán retirados elementos que tengan impacto en la fuerza de trabajo, tales como la expansión de programas, el lanzamiento de nuevos proyectos, la eliminación de acciones o la redefinición de la posición de la organización; • Cuadro Funcional. Son evaluados factores de la fuerza de trabajo tales como vínculo, unidad de trabajo, horario de trabajo, formación, experiencia, función, índices de ausentismo, entre otros. A partir de estas informaciones, es posible hacer un diagnóstico del perfil y de la distribución de la fuerza de trabajo; • Procesos. La identificación y el mapeo de los macroprocesos de la organización permite la construcción de la cadena de valor, volviendo posible identificar la asignación del cuadro funcional de la organización en las áreas finalísticas, de apoyo administrativo y gestión corporativa. Esta relación posibilitará, por ejemplo, la evaluación de superdimensionamentos de áreas de apoyo en desmedro 207

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

de la función finalística de la organización. Este mapa de procesos también ofrece elementos para la proyección de la cantidad y la descripción detallada del perfil de la fuerza de trabajo necesaria para la ejecución de cada proceso; • Evolución de la fuerza de trabajo. Con base en el escenario de dimensionamiento escogido por la organización, se proyecta la evolución de la fuerza de trabajo involucrando previsión de jubilación de funcionarios e ingreso de nuevos funcionarios seleccionados en concursos de oposición. Este análisis ofrece una visión de la evolución inercial de la fuerza de trabajo y su adecuación a los retos organizacionales; • Mejores Prácticas en el Sector Público. De acuerdo con el perfil de la unidad organizacional, son realizados análisis comparativos con otros órganos en el gobierno federal, estadual y municipal con el objetivo de identificar indicadores como referencia para el dimensionamiento. Esos indicadores, con el análisis de procesos y la proyección de la evolución, permiten un análisis de la situación actual y la identificación de oportunidades de desarrollo; • Identificación de los Factores Críticos. Los factores críticos son las variables que pueden tener influencia en la fuerza de trabajo como cambios en la legislación, agenda estratégica, estructura organizacional, procesos de trabajo, sistemas de información e innovación tecnológica, entre otros. La evaluación de estos aspectos permite elaborar proyecciones que correlacionan la cantidad de personas con el perfil necesario para la realización de la agenda estratégica, por medio de una lógica de contribución para cada objetivo estratégico. Más que la cantidad necesaria de fuerza de trabajo, esta metodología abarca la alineación de competencias y de valores organizacionales, y tiene siempre en cuenta los resultados que la organización desea lograr, siempre de acuerdo con una lógica de gestión para resultados. 208

Capítulo 9

9.4.Alineación de Valores Alinear valores significa fomentar el despertar de una conciencia para resultados, una actitud emprendedora, una postura meritocrática y un estándar ético republicano, ya que la administración pública es un bien público que debe estar al servicio de sus legítimos beneficiarios (ciudadanos u organizaciones), para agregarles el máximo valor posible. La carta Iberoamericana de la Función Pública (2003), define los valores necesarios para mejorar la administración pública: “Para la consecución de un mejor Estado, instrumento indispensable para el desarrollo de los países, la profesionalización de la función pública es una condición necesaria. Se entiende como tal la garantía de posesión por los funcionarios públicos de una serie de atributos tales como el mérito, la capacidad, la vocación de servicio, la eficacia en el desempeño de su función, la responsabilidad, la honestidad y la adhesión a los principios y valores de la democracia.”

Valores son aprendidos en la vivencia y procesos de capacitación que inducen a reflexiones críticas pueden ser excelentes catalizadores. Sobre todo, los valores son exigidos y reforzados por los líderes y por el sistema de reglas e incentivos organizacionales. Los valores son orientadores de las políticas y prácticas organizacionales y son importantes parámetros para el proceso de toma de decisión, porque representan la forma de pensar y de actuar de una organización. En un contexto de cambio desde un sistema basado en controles hacia un sistema basado en resultados, existen nuevos entendimientos y, por lo tanto, nuevos valores. Las personas de la organización deben compartir los mismos valores, o se correría el riesgo de haber dispersión de esfuerzos y, a veces, existencia de conflictos. Por eso, el proceso de consolidación de valores debe ser orientado y transmitido de forma clara y amplia a todos los niveles jerárquicos. 209

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

9.5. Alineando Competencias Alinear competencias consiste en identificar el perfil de competencias (conocimientos, habilidades y actitudes) y adoptar iniciativas de atracción, desarrollo y retención del capital intelectual necesario para la implementación de la agenda estratégica. El reto de la implementación, en un contexto caracterizado por la transformación y complejidad, exige modelos de gobernanza más sofisticados, lo que presupone el desarrollo permanente de nuevas capacidades para las personas y los equipos. En este sentido, se destaca la importancia del modelo de gestión por competencias que, a partir de la agenda estratégica, busca identificar las competencias esenciales que la organización debe poseer, mapear las competencias existentes dentro de la organización, identificar la brecha entre las competencias necesarias y las existentes y, a partir de ese diagnóstico, iniciar procesos de adquisición, desarrollo, aplicación, retención y evaluación. La Figura 9.2 presenta las lagunas de competencia.

Competencias Necesarias

Gap 1

Gap 0

Competencias Actuales

Figura 9.2 - Identificação de lacunas de competência Fuente: BRANDÃO, Hugo Pena; GUIMARÃES, Tomás de Aquino. Gestão de Competências e Gestão de Desempenho: tecnologias distintas ou instrumentos de um mesmo construto? Revista RAE – Revista de Administração de empresas, São Paulo, v.41, n.1, p. 8-15, jan./mar. 2001.

210

Capítulo 9

Según Stollenwerk (2001, p. 152), “el conocimiento, la competencia y la experiencia informales o no estructurados, dominados apenas individualmente y no compartidos por medio de mecanismos adecuados, son fácilmente perdidos y olvidados y no pueden ser organizados y almacenados para su aplicación en procesos, productos y servicios de la organización”, lo que causa impacto no sólo en su desempeño, sino también en su capacidad de aprender e innovar.

9.6. Reinventando el liderazgo: del liderazgo jerárquico hacia el liderazgo relacional En la vigencia del contexto tradicional (simple y estable), donde el Estado asumía el papel de protagonista en la escena del desarrollo, el elemento básico de la gestión, que tenía como fundamento la burocracia mecanicista, era apenas el fortalecimiento de las capacidades de la administración pública. El liderazgo se basaba en los principios del comando y control, a partir de la clara delimitación de roles entre jefes y subordinados, y las personas, vistas como mano de obra, eran rigurosamente controladas. En la vigencia del nuevo contexto, surge la necesidad de fortalecer las capacidades no sólo de la administración pública sino también de toda la red de actores involucrados en el proceso. Surgen los nuevos tiempos, los tiempos de gobernanza, y, como consecuencia, surge la necesidad de promover una nueva alineación, incluyendo, especialmente, la necesidad de repensar el papel del liderazgo, esencialmente relacional, en la medida en que la consecución de los objetivos expresados en los proyectos de desarrollo asume cada vez más un carácter horizontal, yendo más allá de los límites de los gobiernos y exigiendo esfuerzos de articulación con otros gobiernos y asociaciones mancomunadas. El antiguo liderazgo basado en el comando y control ya no es suficiente. El desafío que será enfrentado por el líder contemporáneo pasa a ser de dos naturalezas: movilizar sus equipos y articularse con otros equipos y líderes para la consecución de los objetivos buscados. En el primer caso – emprende con su equipo, abandonando el papel tradicional de controlar las manos 211

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

y asumiendo el rol de comprometer las mentes. En el segundo, necesita desarrollar la capacidad de convencimiento (persuasión), porque que no hay jerarquía más allá de las fronteras institucionales. Se trata de líderes que construyen relaciones. Sin embargo, en el conjunto de los cambios oriundos de la redefinición del papel del Estado - que incluyen la formación de asociaciones mancomunadas, la retomada de la contractualización, la institución de mecanismos de participación social, la implantación de tecnologías de gobierno electrónico que garanticen transparencia y accesibilidad, entre otras -, poca atención ha sido dada a la necesidad de fortalecer (o incluso de construir) e institucionalizar sistemas de alta dirección pública. La calidad de las políticas públicas, tanto en lo que se refiere a su formulación como a su puesta en marcha, depende, en gran parte, de la capacidad de la administración pública, personalizada en sus líderes, de comprender ese juego político en la opción (muchas veces dramática) que debe hacerse. De esa manera, el proceso de toma de decisión necesita transcender la vieja discusión típica de las estructuras comando-control: debe ser realizado desde arriba hacia abajo (el jefe decide) o desde abajo hacia arriba (la base decide). Los nuevos tiempos (de gobernanza) presuponen procesos decisorios desde afuera hacia adentro (la sociedad decide), para asegurar mayor legitimidad a las decisiones. En la implementación, en consecuencia de la imposibilidad de responder a la totalidad de las demandas, se vuelve necesario introducir mecanismos de alianza con algunos sectores de la sociedad para aumentar la cobertura de la prestación de los servicios. En ambos casos, la calidad (de la formulación y de la implementación) va a depender de la capacidad de articulación (relacional) de los líderes. Para eso, se vuelve fundamental reflexionar sobre atributos del perfil de competencias del nuevo líder y sobre la necesidad de repensar las formas de selección, desarrollo y retención, mecanismos de responsabilización y de incentivo para el ejercicio de este nuevo liderazgo. En el contexto del sector público, es notable la relevancia de esta capacidad relacional en el enfrentamiento de los desafíos en el 212

Capítulo 9

campo de la política pública, en que la tendencia dominante es la de la permanencia (e incluso el agravamiento) de la brecha (gap) entre demanda social (de atención a las necesidades de la población) y la capacidad del Estado (expresada en el presupuesto público) de satisfacer esas demandas. Para complicar aún más, alrededor de esta brecha actúa un conjunto de individuos representando a grupos de interés específicos y buscando capturar (muchas veces de forma legítima) el proceso de priorización. Potencializar procesos sociales creativos, guiar a la sociedad en dirección a valores diferentes, juego político, opción trágica y movilización de apoyos son funciones incompatibles con la cultura de liderazgo jerárquico, también dominante en la mayor parte de las administraciones públicas de la región. Nuevamente, el desafío es lograr resultados en contextos donde el líder no siempre tiene gobernabilidad sobre las variables críticas, lo que presupone el desarrollo de capacidades relacionales de liderazgo. Desarrollar un nuevo perfil de competencias y enfrentar los desafíos anteriormente señalados presupone la utilización de instrumentos gerenciales. El arsenal es ilimitado y la oferta, tanto por la academia como por empresas de consultoría, sigue aumentando. Algunos de esos instrumentos son de uso consagrado y están siendo perfeccionados a lo largo del tiempo; otros tienen vida corta y rápidamente pierden la validad. Esto impone l gestor el desafío de la selección y de la adaptación de los instrumentos para atender a sus finalidades.

9.7. Gestión del desempeño basada en pactaciones El contrato de gestión es la herramienta básica del gobierno matricial, y es adoptado en las perspectivas horizontal y vertical. El primer caso se consuma con la implantación de formas de pactuación de resultados entre gobierno (“contratante”) y la red de implementación de cada programa (“contratado”, representado por el conjunto de organizaciones implementadoras), representado por el gerente del programa, en la calidad de coordinador de la red de nudos implementadores. En el segundo caso, la pactuación de resultados entre gobierno (como “contratante”) y organizaciones (como 213

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Unidad 1

Unidad 2

Unidad 3

Unidad 4

Unidad N

Figura 9.3 - Acuerdos de desempeño derivados de la alineación horizontal

ACUERDOS DE DESEMPEÑO DERIVADOS DE LA ALINEACIÓN VERTICAL

Proyecto Estratégico 1

Proyecto Estratégico 2

Proyecto Estratégico 3

Proyecto Estratégico 4

Unidad 1

Unidad 2

Unidad 3

Unidad 4

Unidad N

ALINEACIÓN VERTICAL CONTRATOS DE GESTIÓN Acuerdos de desempeño horizontales por equipos Acuerdos de desempeño horizontales individuales

Figura 9.4 - Acuerdos de desempeño derivados de la alineación horizontal

214

Proyecto Estratégico N

Acuerdos de desempeño horizontales individuales

Proyecto Estratégico N

Acuerdos de desempeño horizontales por equipos

Proyecto Estratégico C

CONTRATOS DE GESTIÓN

Proyecto Estratégico B

ALINEACIÓN HORIZONTAL

Proyecto Estratégico A

Capítulo 9

“contratadas”, por medio de sus dirigentes) configura la alineación vertical. Los resultados objeto de la pactuación deben ser mínimamente la contribución al logro de las metas de los programas que se relacionan con la organización y otros resultados prioritarios vinculados con otras demandas identificadas. De esta manera, realizados las alineaciones horizontal y vertical sobre la base de los contratos de gestión de programas y de organizaciones, el próximo paso consiste en suministrar al área de gestión de personas los instrumentos que comprometan a los equipos con los resultados establecidos. Entre ellos están: • Acuerdos de desempeño (por equipos e individuales) desde la perspectiva horizontal. De esta manera, cada equipo y cada individuo establece sus compromisos orientados al alcance de los objetivos de los programas (Figura 9.3); • Acuerdos de desempeño (por equipos e individuales) desde la perspectiva horizontal. De esta manera, cada equipo y cada individuo establece sus compromisos orientados al alcance de los objetivos de los programas (Figura 9.4).

9.8. Desarrollando una política de remuneración basada en competencias y desempeño Establecidos los contratos de gestión y definidos los acuerdos de desempeño, el próximo paso consiste en diseñar una política de gestión de personas basada en competencias y resultados. Eso implica repensar las formas tradicionales de remuneración adoptadas en la administración pública, que son de alta complejidad operacional y completamente desvinculadas de los resultados organizacionales. El movimiento en las carreras, vía procesos de ascenso, en la mayor parte de los casos obedece a criterios de antigüedad o es basada en evaluaciones poco criteriosas, lo que contribuye a la falta de compromiso de las personas con los resultados organizacionales. Se propone como alternativa la adopción de un nuevo enfoque, basado en los siguientes principios: • El conocimiento es el valor central de la organización para la consecución de sus objetivos y la gestión del conoci215

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

•

• •

•

miento es el instrumento básico de alineación entre la política de RH y la estrategia organizacional; El compromiso de las personas con el resultado es el factor-clave de éxito para la obtención de un desempeño superior; El desempeño de los equipos y de las personas debe ser reconocido y recompensado a partir de criterios meritocráticos, transparentes y legitimados dentro de la organización; La evaluación de desempeño debe ser un instrumento del fortalecimiento institucional y del desarrollo personal; Como consecuencia, deben ser evitados procedimientos que incentiven la competencia predadora en el ámbito de la organización; Las competencias necesarias para el logro de los objetivos (de programas y organizaciones) y el grado de consecución de dichos objetivos son los elementos básicos para el establecimiento de la remuneración.

De esta manera, de forma resumida, la política de remuneración propuesta deberá contener tres componentes: El primero de ellos, fijo, que corresponde a la remuneración básica del funcionario, pagado mensualmente. El segundo, variable, corresponde al stock de competencias acumuladas por los funcionarios, es pagado, también, mensualmente. Esas competencias son definidas por una instancia central de monitoreo estratégico de gobierno – denominada Central de Resultados – y son las competencias necesarias para la consecución de los objetivos contenidos en los contratos de gestión (de programas y organizaciones). Este es el punto más sofisticado del modelo propuesto y es aquí presentado de forma también preliminar. Algunos requisitos son fundamentales para el funcionamiento adecuado de este modelo: • Las competencias deben tener vinculación directa con los objetivos de los contratos de gestión; • Deben ser valoradas de acuerdo con el grado de relevancia para la estrategia organizacional y varían a lo largo de 216

Capítulo 9

los años: una determinada competencia puede, por ejemplo, valer 100 puntos actualmente y bajar a 70 puntos en el futuro, de la misma forma en que una competencia emergente puede tener un valor menor actualmente y aumentar en el futuro en razón de su relevancia para el logro de los objetivos; • Así, un contrato de gestión (de programa o de organización) debe ser desarrollado en un conjunto de competencias necesarias con el respectivo dimensionamiento de la cantidad de personas con dichos atributos; • Las competencias son clasificadas, cada una, en niveles de profundidad, y las personas serán calificadas de acuerdo con ese grado: senior, pleno y júnior. Esa certificación deberá ser otorgada por un comité especializado (externo o interno). Finalmente, el tercer componente de la remuneración corresponde a los resultados de los acuerdos de desempeño (de programa y de organización) a los cuales las personas están vinculadas. Deberá ser pagado semestralmente o de acuerdo con los períodos de evaluación de los contratos de gestión. En resumen, el modelo propuesto tiene la siguiente composición: Remuneración = (valor fijo + valor por competencia) mensual + (valor por resultado del programa + valor por resultado por organización) semestral. En síntesis, el conocimiento se convirtió en el principal recurso de las organizaciones y ha sido el elemento central de los sistemas de gestión, no sólo de personas, sino también de la gestión de la estrategia en su conjunto. El abordaje del gobierno matricial incorpora la gestión de personas como elemento capaz de viabilizar la agenda estratégica de gobierno e inserta un nuevo conjunto de atributos (gestión del conocimiento, reformulación de los sistemas e instrumentos de gestión de personas, reinvención del liderazgo) adaptado al modelo de gobernanza que se impone en estos nuevos tiempos.

217

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

REFERENCIAS ABRUCIO, Fernando. O impacto do modelo gerencial na administração pública: um breve estudo sobre a experiência internacional recente. Brasília, ENAP. 1996 BRANDÃO, Hugo Pena; GUIMARÃES, Tomás de Aquino. Gestão de Competências e Gestão de Desempenho: tecnologias distintas ou instrumentos de um mesmo construto? Revista RAE – Revista de Administração de empresas. São Paulo. v.41, n.1, p. 8-15, jan./mar. 2001. Carta Iberoamericana de la Función Pública. Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado Santa Cruz de la Sierra. Bolivia. 26-27 de junio de 2003. Fundación Premio Nacional de la Calidad. Criterios de Excelencia. 2003. LONGO, Francisco. La reforma del empleo público en las democracias avanzadas: mérito con flexibilidad in Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública Servicio Civil: Temas para un diálogo. Banco Interamericano de Desenvolvimento. 2003. LONGO, Francisco. Mérito e Flexibilidade – A Gestão das Pessoas no Setor Público. Editora FUNDAP. São Paulo. 2007. MARINI, Caio. Liderança em tempos de governança. Artículo presentado en el XIV Congreso del CLAD. Salvador. 2009. MARINI, Caio. Gestão de Pessoas e a Abordagem do Governo Matricial: o papel das escolas de governo no alinhamento estratégico da arquitetura governamental. IX Congreso del CLAD. Madri. 2004. STOLLENWERK, M.F.L. Gestão do conhecimento: conceitos e modelos. In: Inteligência Organizacional e Competitiva. TARAPANOFF, K. (org.) Brasília: Editora Universidade de Brasília. 2001.

218

CAPĂ?TULO 10 Monitorando, Evaluando, Ajustando...

Capítulo 10

Con la agenda estratégica y con el proceso de alineación de las unidades implementadoras (esencialmente por medio de contractualización), la etapa de Monitoreo y Evaluación constituye el tercer pilar del modelo de Gestión Matricial de Resultados®. Monitorizar y evaluar significa generar informaciones sobre el desempeño de algo (organización, política, programa, proyecto, persona, etc.), para explicarlo (identificación de factores inhibidores y promotores de resultados), y hacer uso de tales informaciones incorporándolas al proceso de toma de decisión del objeto monitoreado o evaluado, con el objetivo de buscar aprendizaje, transparencia y responsabilización. Aunque sean conceptos afines, el monitoreo suele referirse a la generación de informaciones sobre el esfuerzo (seguimiento de iniciativas), y la evaluación suele referirse a la generación de informaciones sobre el logro de resultados. Desde el punto de vista de un modelo de gestión para resultados, monitoreo y evaluación son mecanismos de control y corrección que permiten verificar la extensión en la cual la agenda estratégica es pertinente y está siendo realizada, además de averiguar si los esfuerzos emprendidos están dirigidos a ella. El punto crítico con relación a sistemas de monitoreo y evaluación es generar y colocar a disposición informaciones de forma clara y ágil para hacer correcciones en el momento oportuno y, consiguientemente, propiciar aprendizaje. Un sistema de monitoreo y evaluación incluye definiciones sobre los objetos que serán monitorizados y evaluados; sobre los plazos y procedimientos de obtención, tratamiento y disponibilización de los datos e informaciones, sobre los sujetos involucrados y sobre los instrumentos y formas de disponibilización de las informaciones generadas.

221

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

10.1. Objetos de Monitoreo y Evaluación y Sistema de Puntuación El monitoreo y la evaluación deben abarcar objetos tanto del esfuerzo como del resultado. Los objetos del esfuerzo pueden ser iniciativas (marcos, acciones, proyectos o procesos, incluso de mejoría de la gestión, por medio de sus indicadores de ejecución, excelencia y economicidad, según el caso), estén o no dispuestas en instrumentos de pactuación de resultados. En este sentido, cabe realizar un esfuerzo de integración de oficinas de proyectos y/o de procesos al conjunto del sistema de monitoreo y evaluación. Los objetos del resultado son los elementos programáticos de la agenda estratégica, tanto en forma de objetivos, o proyectos como en forma de metas movilizadoras (por medio de sus indicadores de efectividad, eficiencia y eficacia, según el caso), estén o no dispuestos en instrumentos de contractualización interna o externa. En este sentido, el sistema de monitoreo y evaluación debe incorporar, de forma integrada, arreglos normalmente denominados oficinas de proyectos y de procesos, en una perspectiva estratégica. Se busca la evaluación por separado de cada objeto y del conjunto de objetos, por medio de un sistema de puntuación. Esta forma de evaluación permite tanto la identificación de problemas de desempeño localizados – referenciados en determinados conjuntos de esfuerzos o resultados – en lo que atañe a la generación de una nota global para toda la organización (o programa, política, proyecto, etc.) representa la operacionalización de su concepto peculiar de desempeño, que puede ser comparado en el tiempo, con casos similares, con miras al aprendizaje y al mejoramiento continuado. La generación del puntaje de cada objeto debe basarse en la construcción de una escala que permita medir la consecución de cada meta prevista para cada indicador relacionado con el objeto. Al compararse, en un determinado período de evaluación, la meta prevista con la meta lograda, dicha escala permite evitar “situaciones binarias”, en las cuales se atribuye cero a la ausencia de logro o sí por el alcance o superación, y se establecen fajas de aceptación (que 222

Capítulo 10

Resultado Observado

Nota Atribuida

90 a 100%

80 a 89,9%

70 a 79,9%

60 a 69,9%

50 a 59,9%

Por debajo del 50%

Cuadro 10.1 - Escala de puntuación

deben ser calibradas de acuerdo con la sensibilidad del indicador) y de corte. De acuerdo con el caso (naturaleza de los indicadores), es posible que haya una escala patrón para todos los indicadores, grupos de indicadores o parámetros propios para cada indicador. El Cuadro 10.1 contiene un ejemplo ilustrativo de escala de determinación de notas de 0 a 10, asociadas a valores realizados. Después de haber atribuido un puntaje a todos los indicadores (de esfuerzo y de resultado), resta establecer una ponderación entre ellos para generar una puntuación global. Seguramente, cada caso exigirá una combinación distinta de pesos por indicador (de acuerdo con su grado de significancia, incluso al asumir que él ya haya pasado por pruebas de selectividad en el momento de la formulación) y para grupos de indicadores, tanto por perspectiva (del BSC), grupos de stakeholders, macroprocesos, áreas de resultados, como, en último análisis, por esfuerzo y por resultados. Las reglas generales son simples: indicadores de resultados deben poseer ponderación mayor que los de esfuerzo (no hay números cabalísticos, pero el peso de los resultados debe preponderar) y áreas de resultado finalísticas deben pesar más que áreas de apoyo. El Cuadro 10.2 presenta un ejemplo de nota ponderada derivado de un proceso de evaluación. 223

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Indicador

Peso

Pactado

Realizado

Grado de Logro (%)

Nota

Total de Puntos

123

100

2,5

100%

100

1,5

100

97,59%

99,70%

99,77%

100

2,5

100%

94%

22,5

100

2,5

275

182,6

3,5

75,74

104

8.640

9.450

109

150

Totais

28,5

272,5

9,56

Puntuación Global

Cuadro 10.2 - Comparativo de las metas programadas y de los resultados logrados de la Red Nacional de Enseñanza e Investigación

10.2 Comprendiendo el proceso y las modalidades de Monitoreo y Evaluación El proceso de Monitoreo y Evaluación define la forma y el timing en que los datos serán obtenidos, tratados y, principalmente, colocados a disposición. Incluye definiciones de plazos, o definiciones sobre el período de evaluación, alcance, productos y actores de las evaluaciones, de manera que formen conjuntos integrados de modalidades de monitoreo y evaluación. Con relación a los plazos, un ciclo de evaluación (generalmente coincidente con un ciclo de pactuación) puede dividirse, según el caso, en períodos diferentes de evaluación (mes, cuatrimestre, año, etc.) y comprender diferentes arreglos de objetos de evaluación, procedimientos y partes involucradas. Generalmente, hay tres principales modalidades de evaluaciones, ex cursum y ex post: a) evaluación de esfuerzos en períodos cortos (de uno a tres meses); b) evaluación de esfuerzos y resultados en períodos medios; y c) evaluación de resultados al final del ciclo de evaluación. 224

Capítulo 10

La primera modalidad está enfocada en esfuerzos. Es muy común que el monitoreo de iniciativas (marcos, acciones, etc.) se establezca en períodos de evaluación relativamente cortos/frecuentes, en bases mensuales, bimestrales, trimestrales, etc. Es deseable que este tipo de evaluación sea parte esencial del proceso gerencial de las unidades evaluadas involucradas en la implementación, cuyos líderes tienen un rol esencial en el mantenimiento de una constante comunicación. La participación de unidades evaluadoras (externas o supervisoras de las unidades implementadoras) debe ser proporcional al grado de crítica y sensibilidad de los objetos de la evaluación. Es preferible que las unidades evaluadoras tengan una presencia más incisiva en la evaluación de resultados que de iniciativas, excepto en los casos en que los riesgos justifican la gestión intensiva de iniciativas. El producto de esta modalidad de Monitoreo y Evaluación debe ser mínimamente un conjunto de informaciones sobre la marcha de las iniciativas en forma de un informe sucinto de ejecución y de exposición en el panel de control, con las debidas consideraciones sobre eventuales reprogramaciones de iniciativas y resultados. Los períodos de evaluación de los resultados pueden variar mucho de acuerdo con la naturaleza de los indicadores y con los plazos de vencimiento de las metas, que pueden ser relativamente cortos (de cuatro a seis meses) o largos (de uno a dos años). Esta modalidad está enfocada en esfuerzos y resultados y se destaca la posibilidad de reprogramación de ambos. En todo caso, finalizado un período de evaluación de resultados, las unidades evaluadas elaboran: • Cálculos del logro de los resultados (indicadores y metas programados x logrados, puntuados de acuerdo con sistema específico) y de la ejecución (iniciativas programadas x realizadas), y generación de las notas correspondientes; • Análisis indicativos del alcance de los resultados programados en el punto de evaluación futuro (próximo período de evaluación); • Justificaciones sobre eventuales incumplimientos (real o indicativo) o superaciones. 225

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

En esta ocasión, cabe a la unidad/autoridad evaluadora manifestarse sobre la aceptación o el rechazo de las justificativas para eventuales incumplimientos (real o indicativo) o superaciones, evaluar si el eventual incumplimiento ocurrió debido negligencia, transformaciones en las condiciones del contexto (crisis, falta de recursos, etc.) o fallas de formulación (inconsistencia de metas), y entonces hacer recomendaciones y proponer ajustes. Si correspondiera, la unidad/autoridad evaluadora podrá realizar auditoría de datos para verificar la generación de los indicadores. El producto de esta etapa es la presentación de los resultados, ejecuciones y evaluaciones, por medio de informes, de divulgación en panel de control y de eventos colectivos de rendición de cuentas, que, además, tiene un saludable efecto de exposición de quienes deben presentar resultados. Otra modalidad de Monitoreo y Evaluación es la evaluación de resultados al final de un ciclo de evaluación (aunque también de acuerdo con la extensión de este, pueda ser pertinente la realización de una evaluación de medio-término). Esta modalidad coloca el foco en los resultados, ya que, al final de un ciclo de evaluación, ya no tiene sentido evaluar los esfuerzos y no caben más reorientaciones, excepto en otros ciclos de evaluación. De forma muy similar a la modalidad anterior, las unidades evaluadas elaboran: • Cálculos del logro de resultados (indicadores y metas programados x logrados, puntuados de acuerdo con sistema especifico) y generación de las notas correspondientes; • Análisis sobre la pertinencia y coherencia de los resultados programados y logrados; • Justificaciones sobre eventuales incumplimientos (real o indicativo) o superaciones. Además de la manifestación sobre la aceptación o el rechazo de las justificaciones sobre eventuales incumplimientos (reales o indicativos) o superaciones, y de la evaluación de si el eventual incumplimiento ocurrió debido a negligencia, cambios en las condiciones del contexto (crisis, falta de recursos, etc.) o fallas de formulación (inconsistencia de metas), con o sin auditoría de datos, la unidad/autoridad evaluadora promueve la presentación de los resultados por 226

Capítulo 10

medio de informes, de divulgación en panel de control y de eventos colectivos de rendición de cuentas – que, por las características de final de un ciclo de evaluación, deberá involucrar a un mayor conjunto de actores externos, incluso evaluadores externos y enfoques que busquen contrastar evaluaciones diferentes alrededor de temas, problemas o temas predefinidos. El Cuadro 10.1 ilustra el modelo de Monitoreo y Evaluación del ayuntamiento de Curitiba. Es importante considerar que las modalidades de evaluación pueden (y las dos últimas deben, principalmente la última) combinar evaluaciones endógenas (en el ámbito del modelo de gestión para resultados), por actores evaluados (autoevaluación) y actores evaluadores (generalmente supervisores de los primeros), con seguimientos exógenos, por evaluadores independientes, contratados para actuar sobre determinados objetos en determinados momentos del ciclo de evaluación (principalmente al final).

10.3. Definiendo la central de resultados Central de resultados es apenas una de las denominaciones de una unidad de monitoreo y evaluación, que tiene la incumbencia de coordinar los procesos de Monitoreo y Evaluación y operar un panel de control. Es la herramienta esencial de diseminación interna y externa de las informaciones generadas (esencial para su incorporación a los procesos de toma de decisión). La central de resultados es la sala de situación y la central de planeamiento del gobierno o de la organización, no sólo porque monitoriza, informa y (re)programa, sino también, por dichas razones, coordina y ejerce un control estratégico vital, ya que debe estar atenta a las reorientaciones necesarias, y no sólo al registro pasivo de los actos y hechos o al simple análisis de si ellos convergen o divergen de los resultados pretendidos. La metáfora de la sala de situación o sala de guerra deja claro que la central de resultados es un instrumento esencial de deliberación, una central de acción, a partir de la cual decisiones correctivas, punitivas, compensatorias y de asignación de recursos deben proce227

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Objetos de M&A

Evaluaciones

Evaluación del alcance y pertinencia de los resultados

Cuadrienal

Evaluación del alcance de los resultados

Evaluación del alcance y pertinencia de los resultados

Anual

Análisis del indicativo de alcance de los resultados

Evaluación del alcance de los resultados

Cuatrimestral

Programas

Resultados (indicadores y metas pactadas)

Análisis del indicativo de alcance de los resultados

Mensual

Proyectos

Resultados (indicadores y metas gerenciales y de productos

Unidad de gestión Reunión anual de M&A con presencia del Intendente

Unidad de gestión Evaluadores externos Seminario de evaluación Cuadrienal con participación de la sociedad civil

Evaluación de la ejecución

Informe Anual de evaluación del contrato de gestión (nota ponderada y recomendaciones

Informe Cuadrienal de evaluación de los contratos de gestión (nota ponderada y recomendaciones) Informes de evaluaciones externas)

Evaluación de la ejecución

Unidad de gestión Reunión Cuatrimestral de M&A con presencia del Intendente

Seguimiento gerencial

Evaluador / Eventos

Reunión mensual de Seguimiento en cada Unidad Sectorial (EP) Unidad de gestión (casos seletos)

Informe Cuatrimestral de Evaluación de la ejecución (nota de la ejecución, indicativos, recomendaciones)

Ejecución (marcos)

Productos

Informe de Ejecución (informaciones

Cuadro 10.1 - Modelo de Monitoreo y Evaluación del Ayuntamiento de Curitiba

228

Capítulo 10

der de ciclos cortos de feedbacks. El foco no está en la obtención y en el procesamiento de la información, sino en la calificación del juicio y en la reducción del tiempo de reacción. (Thiry-Cherques y Costa s.d.) Los determinantes de la viabilidad económica de una sala de guerra son el volumen de informaciones y el tiempo de respuesta requerido. Se trata, por lo tanto, de redes nodales con gran cantidad de informaciones, pero con tiempo suficiente para la reflexión antes de la toma de decisiones. La combinación que justifica el montaje de una sala de situación o sala de guerra combina los factores de volumen máximo y tiempo mínimo. La central de resultados constituye los nervios y el cerebro del modelo de gobernanza para resultados. Por esta razón, debe ser dotada de centralidad clara e inequívoca y debe estar muy cerca del ejecutivo principal. La Figura 10.1 ilustra la posición de la central de resultados, destacándose las flechas puntuadas que representan los principales flujos de información.

Figura 10.1 - Posición de la Central de Resultados

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Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

Aunque deba, en la mayoría de los casos, constituir una unidad organizacional específica, es fundamental tener claro que la central de resultados forma parte de una estructura en red que incluye unidades evaluadas y equipos de evaluadores (internos y/o externos). El equipo de la central de resultados debe ser formado por monitores/evaluadores que se dedicarán a una cartera de unidades evaluadas, pactaciones o áreas de gobierno. Mientras tanto, capacitación intensiva es esencial no sólo para propiciar el desarrollo de capacidades técnicas, sino, principalmente, para desarrollar habilidades de relación mediante un estándar de actuación proactiva. Finalmente, es vital la integración entre la central de resultados, la comunicación social y los sistemas de control interno y externo, esencialmente para promover la transparencia y la responsabilización. De esta manera, la central de resultados puede engendrar arreglos peculiares, tales como colegiados (comités de evaluación internos o externos) responsables de la rendición de cuentas, transparencia, control social, etc. En este sentido, se recomienda la institución de un consejo, formado por representantes de las diferentes partes interesadas, con el rol de disponer sobre los ciclos y las modalidades del proceso de monitoreo y evaluación, para darle mayor legitimidad.

10.4. Elaborando el panel de control y diseminando las informaciones Un panel de control es un dispositivo de visualización de un conjunto relevante y necesario de indicadores expuestos en forma de gráficos y cuadros, con señalizadores de tal manera que las informaciones sobre el desempeño de los objetos de un sistema de gestión para resultados puedan ser transferidas a sus usuarios, para ser prontamente consumidas y absorbidas en sus procesos decisorios. De esta forma, los dos principales requisitos críticos de un panel de control son: • Forma y disposición: las informaciones deben ser amigables para los usuarios y deben estar agrupadas de acuerdo 230

Capítulo 10

con sus necesidades y formas de comprensión. Exceso de informaciones, contaminación visual y formas complejas de disposición y presentación de datos e informaciones no ayudan. Es fundamental que el panel de control tenga un diseño funcional e interesante; • Acceso y tempestividad: es esencial que los usuarios de la información puedan recibir los datos e informaciones necesarios a tiempo y, eventualmente, interactuar cargando datos con gran facilidad de acceso. La Figura 10.2 presenta dos ejemplos de partes del panel de control del Ministerio de Salud. Un bien panel de control puede ser elaborado y colocado a disposición de múltiples formas: webpages, banners, monitores/displays, carteles, sistemas informatizados. La elección de una o más formas de operarlo dependerá de la necesidad (principalmente en función de la dinámica de actualización de los indicadores y de los requisitos de acceso y disponibilización) y de la disponibilidad de recursos para tanto. En todos los casos, un sistema informatizado de gestión para resultados, en cuyo ámbito el panel de control es el elemento central, deberá ser moldado de acuerdo con los requisitos lógicos del modelo de gestión para resultados, y no el contrario; deberá pautarse por los principios de la simplicidad, presentación amigable a los usuarios y plataforma web para acceso externo e interno y servir de base de relación de la red de Monitoreo y Evaluación. La Figura 10.3 representa ejemplos de pantallas de visualización del panel de control por medio del programa Matricialnet®.

10.5. Limitaciones y atributos de un buen modelo de Monitoreo y Evaluación En síntesis, lo esencial en el desarrollo de modelos de monitoreo y evaluación es desconstruir el mito del control perfecto y total. No hay modelos perfectos en términos de alcance, metodología y 231

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Figura 10.2 - Panel de control del Ministerio de Salud

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CapĂtulo 10

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Capítulo 10

Figura 10.3 - Telas de MatricialNet®

timing. Es imposible (e inviable) evaluar todo, sin limitaciones, en el tiempo correcto. Evaluaciones cuestan, metodologías son limitadas (incluso con la creciente aplicación en búsqueda académica para Monitoreo y Evaluación), el tiempo fluye de forma inestable (puede abreviar o extender períodos de evaluación), y hay múltiples problemas de confiabilidad y calidad de informaciones (desde el clásico problema de asimetría de informaciones hasta la difícil participación de unidades ejecutoras que actúan en la punta en complejos arreglos de implementación en red). Además, eso todo se aplica a objetos dinámicos, complejos y multifacéticos, que requieren múltiples formas yuxtapuestas de evaluación para aumentar la seguridad de las conclusiones y mitigar problemas de calidad de los datos (interna, externa, autoevaluación, cualitativa, cuantitativa, con desempeño pactado, calculado, percibido, comparado, etc.). En este sentido, la meta-evaluación, o sea, la evaluación del modelo de evaluación, debe ser siempre un componente activo de los modelos propuestos, con miras a minimizar limitaciones y promover mejoramientos en bases sostenibles. Cuando se trata de Monitoreo y Evaluación, hay óptimos modelos que evalúan lo que es relevante, minimizando limitaciones 235

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

metodológicas, y que ocurren en el timing apropiado; hay también modelos sub-óptimos, que no logran tanto, pero no dejan de ser válidos, ya que su implantación debe ser percibida como un proceso de aprendizaje y perfeccionamiento. De esta manera, es preferible tener un modelo limitado a no tener ninguno. Pero, en una u otra situación, lo mejor es no olvidar los atributos de un buen modelo: • Selectividad: selección de los objetos de acuerdo con criterios de significancia; • Coherencia: alineación entre objeto y metodología; • Integración: intramodelo y extra con otros modelos; • Simplicidad y adecuación instrumental: elección y desarrollo de instrumentos de acuerdo con criterios de funcionalidad; • Calidad: verosimilitud y timing de las informaciones generadas; • Consumo y apropiación: aprovechamiento de la información en el proceso gerencial por dentro y por fuera (vía mecanismos de transparencia, responsabilización y participación de públicos externos); • Confiabilidad: credibilidad de las informaciones y explicaciones generadas; • Legitimidad: participación de los públicos de interés; • Cuestionabilidad: confrontación de informaciones, verificaciones cruzadas y auditoría de datos.

REFERENCIAS THIRY‐CHERQUES E COSTA (sem data). Salas de Guerra. EBAPE-FGV. Sem data

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CAPÍTULO 11 Promoviendo la Sostenibilidad de los Modelos de Gestión para Resultados*1

*Contiene trechos de Martins, H. y Marini, C., “Os bruxos da gestão pública: reflexões sobre consultoria organizacional no setor público”. XII Congresso del CLAD. Santo Domingo, novembro (2007)

Capítulo 11

El objetivo de este volumen fue elaborar una argumentación práctica sobre la gobernanza para resultados, con el objetivo de subrayar su necesidad y posibilidad de implementación. Esto es importante porque gestión para resultados puede ser muchas cosas al mismo tiempo. Puede ser retórica, discurso, ilusión, pero también puede ser realidad, práctica concreta de muchos gobiernos que desean realizar transformaciones positivas para mejorar las condiciones de desarrollo. En este volumen, se buscó elaborar una argumentación a partir de varios elementos, que desembocan en el modelo de la gestión matricial de resultados, un instrumento de la gobernanza para resultados. El argumento es el siguiente: • Modelos abarcadores e integrados de gestión para resultados son elementos esenciales de la gobernanza contemporánea, ya que permiten que toda la sociedad y el sistema político se orienten hacia resultados, de manera que se consolide un modelo de estado-red; • Según la literatura gerencial de punta y las experiencias paradigmáticas, modelos abarcadores e integrados de gestión para resultados deben ser dinámicos (engendrar la continua formulación, implementación, evaluación de resultados), abarcadores (integrar esfuerzos y resultados) y multidimensionales (considerar y alinear múltiples factores que actúan predominantemente en la producción de resultados, tales como estrategias, estructuras, procesos, personas, recursos, entre otros); • La gestión matricial de resultados se ajusta a estos requisitos y se diferencia por lo menos en dos direcciones: a) al subrayar la necesidad de alineación de la estructura implementadora con la estrategia no sólo por medio de dispositivos de despliegue de la estrategia (en resultados o iniciativas más específicos vinculados a unidades organizacionales), sino también por una visión total y contractual de las interrelaciones entre elementos de la estrategia 239

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

y de la estructura (que permiten tratamientos adaptados a partir de cada elemento de la estrategia y de la contribución de sus respectivas unidades implementadoras así como a partir de cada unidad implementadora y de los respectivos elementos de la estrategia a los cuales debe contribuir); y b) al vincular a la matriz que combina elementos de la estrategia con elementos de la estructura con una visión de transformación organizacional, integrando ajustes en las estructuras, procesos y gestión de personas. Pero, si fuera convincente, ¿cómo convertir a este argumento en acción? ¿Cómo implementar un modelo de gestión para resultados capaz de crear valor público, de ser sostenible, continuado y capaz de perfeccionarse? Resumidamente, gestión para resultados es un proceso. Como tal, tiene que ser modelado, inducido, administrado y posee requisitos críticos. Sobre todo, exige el desarrollo de capacidades para que sea apropiado y se sustente. Este es el tema de este capítulo final, que buscará presentar algunas reflexiones acerca de esas cuestiones.

11.1. Gobernanza para resultados es un proceso: cuidado con los modismos! Eso significa que un modelo de gestión para resultados no es algo que se compra, se instala y se opera como un software. Gestión para resultados es un proceso de cambio organizacional o gubernamental que busca introducir transformaciones en las estrategias, estructuras, procesos, personas y en la asignación de recursos. Como tal, funciona con una pluralidad de aspectos de la realidad organizacional y exige una apropiada estrategia de intervención. No se trata de pensar en procesos de cambio de manera formal (emanada de actos legales) o heurística (ordenada según fases predefinidas), sino que es necesario reconocer que procesos de transformación son una combinación inestable (impredecible en lo que atañe a la posibilidad de controlarlos ex-ante, ex-cursum o ex-post) de problemas, 240

Capítulo 11

soluciones, apoyos y emprendedores del cambio, líderes que logran construir una visión del cambio (a partir de la construcción de significados sobre problemas y soluciones) y movilizan apoyos (internos y 1 externos) creando ventanas de oportunidades o aprovechándolas. Esta comprensión puede revelar muchas posturas e imposturas en la determinación de poner en marcha un modelo de gestión para resultados. La visión del problema de desempeño es, por lo tanto, una primera cuestión que involucra la adopción de modelos de gestión para resultados en el sector público. Es necesario que los dirigentes en el sector público eviten desarrollar visiones reduccionistas de problemas de desempeño, generalmente atribuidos a la falta de recursos (normalmente financieros, pero también recursos humanos, gerenciales y, muchas veces, fatal y pesimistamente referentes a dificultades derivadas de marcos normativos relacionados con adquisiciones y asignación de recursos en general); a la ilusión de que una agenda excesivamente enfocada permitirá la solución de cuestiones estructurantes y transversales; a la negligencia de riesgos y oportunidades que se reconfiguran muy dinámicamente en el contexto. Sucumbir a este modelo de percepción de problemas no revela la precedencia de la estrategia, portadora de una percepción de problemas a partir de la visión de futuro y, principalmente, de la perspectiva de las partes interesadas beneficiarias. Otra cuestión crítica es el tiempo: el sentido de oportunidad, el aprovechamiento en tiempo útil de ventanas de oportunidad, siempre circunstanciales e inestables. En este sentido, es esencial que no se confunda rapidez y sentido de oportunidad con una actuación exclusivamente enfocada en el corto plazo. La oportunidad de realizar el futuro está en el presente. El presente desprovisto de ideal de futuro es una mera repetición del pasado. 1 Esta concepção de lógica de los procesos de transformación es tributaria de la visión de la selección temporal aleatoria en análisis de políticas públicas, a ejemplo del modelo de corrientes múltiples (multiple streams) de Kingdon (1984). Los postulados básicos del modelo de Kingdon afirman que decisiones de políticas públicas (formulación y reformulación) suceden por la combinación de un problema, un flujo político y un flujo de política pública, que convergen y son catalizados por la acción emprendedora de un “líder o emprendedor de política pública”: “personas trabajan en problemas cuando una combinación particular de problema, soluciones y participantes en una selección posibilita esto.” (Kingdon, 1984:86)

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Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

En este sentido, aunque la gestión para resultados pueda servir para la solución de problemas focalizados (en el tiempo y en el espacio de la actuación gubernamental), la motivación mayor de un modelo de gestión para resultados debe ser un ideal transformador, la construcción del futuro basado en nuevas posibilidades de desarrollo. Complementariamente con el problema del problema, el problema de la solución consiste en la fetichización o atribución de cualidades y efectos extraordinarios a determinadas soluciones: ideas, métodos, instrumentos, generalmente acompañados de una marca (grife) que se vuelve notable y establece una referencia. El problema de la solución es, en este sentido, la prevalencia de la solución del problema basada en una inflación de expectativas. El fetiche es una ilusión, una artificialidad, un simbolismo que a veces preside los juicios y opciones relativos a instrumentos y herramientas para implementar la gestión para resultados. El reduccionismo lógico y la consideración del todo por la parte, son una consecuencia habitual del fetiche alrededor de soluciones relacionadas con la gestión para resultados. Por detrás del fetiche y del reduccionismo, subsisten diferentes visiones sobre la organización objeto de intervención – tanto una organización gubernamental, en particular, como la administración gubernamental en su conjunto. Una postura objetiva tiende a considerar a la organización como una “cosa” siendo arreglada, desmontada, remodelada. Generalmente, por detrás de la visión objetivista hay una noción mecanicista, en el sentido de que las organizaciones son conjuntos de elementos programables bajo condiciones estables de operación controlada. Se enaltece al conocimiento técnico aplicable, el dominio de instrumentos y herramientas, y se busca una implementación programada y controlada de la solución visada. La visión subjetivista considera y trata a la organización como una entidad, un organismo vivo que interactúa (con el medio y con otros organismos) según estándares complejos y cuyo comportamiento obedece a una lógica compleja pautada por la imprevisibilidad, pluralidad y ambigüedad. El proceso de aproximación problema-solución es permeado por interacciones simbólicas y voluntarias sometidas a múltiples influencias de la cultura, de las relaciones de 242

Capítulo 11

poder y de las personalidades involucradas. La sensibilidad es tan esencial como el conocimiento técnico aplicado, y la implantación es vista como un proceso inestable, sometido a hallazgos, nuevos aprendizajes y reorientaciones. Ambas posturas pueden ser pragmáticas y adecuadas en determinadas circunstancias. Pero una postura excesivamente objetivista puede llevar a creer en la posibilidad ilimitada de intervenciones “quirúrgicas” (generalmente relacionadas con procesos y estructuras), como soluciones completas, como si una parte pudiese ser tratada independientemente de su interrelación con el todo, revelando una miopía fragmentaria altamente reduccionista. Por otro lado, una postura excesivamente subjetivista, aunque reconozca y considere el lado simbólico de la organización, no es inmune al fetiche por enfoques subjetivistas (generalmente relacionados con desarrollo de personas, clima y cultura organizacionales) que se limitan a sus aspectos subjetivos sin las debidas conexiones con otras dimensiones más objetivas (tales como estrategia, estructura, procesos, etc.). Muy a menudo, se observa la prevalencia de ciertos enfoques que, por la exposición y notoriedad en los medios de comunicación social, adquieren propiedades mágicas para solucionar problemas y tienden a ser consideradas como una panacea. Muchos modelos de gestión para resultados se reducen a metodologías-patrón, ilustradas en la figura de la caja mágica de herramientas autoaplicables y a menudo de forma descontextualizada. Paquetes, personas e instituciones son consagrados y sacralizados como extraños objetos de deseo de gobernantes y dirigentes públicos, envueltos en estrategias seductoras de ventas y promoción. Además de estrategias efectivas de marketing, seguramente hay efectos reales positivos y efectos simbólicos de los modismos – la sensación de un conjunto de dirigentes de sentirse en línea con las tendencias del mercado de soluciones gerenciales.

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Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

11.2. Movilización, desarrollo de capacidades y apropiación La postura del desarrollo de capacidades está basada en la transferencia de tecnología, en la participación y en la capacitación, en el discernimiento crítico, en la evaluación conjunta y en la difusión de innovaciones, factores esenciales para asegurar la calidad, y la sostenibilidad de las intervenciones. Movilización, conciencia para resultados, comunicación y participación son factores críticos esenciales. La implantación de modelos de gestión para resultados requieren una condición central: apropiación, o la capacidad del beneficiario de dominar el proceso de generación de resultados, apropiándose de ellos en el sentido instrumental y en el sentido de los beneficios generados. No se trata de la transferencia de conocimientos para buscar su exacta reproducción; se trata de la transferencia de conocimientos para generar una recreación más apropiada a los casos en cuestión. Desarrollo de capacidad es, por definición, un curso de acción endógena, basada en activos y capacidades existentes y en la habilidad de personas, instituciones y de la sociedad en general de desempeñar funciones, solucionar problemas, fijar y lograr objetivos. La suposición central, por lo tanto, es que las capacidades existen y deben ser desarrolladas, con la atribución de un rol predominante al conocimiento y a las instituciones locales, con el objetivo de instrumentarlas para el ejercicio de sus funciones, en substitución de la mera importación de soluciones-patrón (one size fits all). El desarrollo de capacidades locales permite que el desarrollo sea más sostenible. El desarrollo de capacidades es un proceso endógeno que ocurre en todas las sociedades en los niveles individual, organizacional y social. Este proceso puede ser apoyado o distorsionado por una intervención externa. El desarrollo de capacidades es voluntario y demanda motivación, lleva tiempo y muchas veces no se armoniza con presiones por resultados de corto plazo porque es un proceso 244

Capítulo 11

específico que resiste a circuitos previamente establecidos, ya que está basada en la expansión y el fortalecimiento de capacidades existentes, siendo dinámico y abierto a la adaptación. La apropiación es el dominio de ideas, estrategias, procesos, recursos y resultados, tanto de parte de gobiernos, como de segmentos sociales (sociedad civil y mercados) involucrados. La apropiación es una condición previa para el compromiso y para desarrollo de capacidades. Más allá de las discontinuidades político-administrativas, la falta de apropiación es la gran causa de que muchos intentos de implementación de la gestión para resultados fracasen.

11.3. Institucionalizando el proceso de transformación Finalmente, promover la sostenibilidad de los modelos de gestión para resultados significa implementar un proceso de transformación que incluye cambio de cultura y de actitudes, lo que no es una tarea trivial. Al contrario, va a necesitar liderazgo y compromiso en un contexto caracterizado por resistencias y ambigüedades. Todo cambio crea un clima de inestabilidad, lo que es natural frente a lo nuevo, que supone un costo inicial de aprendizaje. También, inevitablemente asociada a un proceso de transformación, está la posibilidad de ganancias y pérdidas, desde la perspectiva de los actores involucrados en el proceso. Introducir modelos de gestión para resultados significa establecer una estrategia que, por intermedio de mecanismos que neutralicen las amenazas y potencialicen las oportunidades, enfrente desafíos, por lo menos, en tres direcciones: • Revisión del esquema jurídico legal, muchas veces restrictivo y casi siempre orientado a la conformidad normativa. Parte del presupuesto de que la buena gestión se limita al cumplimiento del principio de la legalidad. Claramente, no se propone el incumplimiento de la legislación vigente. Al contrario, se propone una nueva institucionalidad que enfatice los resultados; 245

Una Guía de Gobernanza para Resultados en la Administración Pública

• Innovación gerencial, que implica la introducción de nuevos instrumentos de gestión, tanto en la formulación como en la implementación y control de resultados; • Adopción de una nueva cultura orientada a resultados, que representa el desafío-síntesis. Si el propósito es el de la sostenibilidad, no basta cambiar el ordenamiento jurídico e introducir innovaciones si no hay una vigorosa estrategia de concientización para lo nuevo basada en el aprendizaje. Sobre este tema, Peter Senge (1990), en “La Quinta Disciplina”, enfatiza que el éxito de una organización está directamente relacionado con su capacidad de aprender: “las mejores organizaciones del futuro serán las que descubrirán como despertar el empeño y la capacidad de aprender de las personas en todos los niveles de la organización.” Eso significa mucho más que obtener información. En una conferencia para el programa Leardership and Mastery, compilada por Ray y Rinzler (1993), Senge afirma: “aprender tiene muy poco que ver con informarse. En esencia, aprender consiste en mejorar la capacidad. Aprender es crear y construir la posibilidad para hacer lo que antes no podíamos. El aprendizaje está íntimamente relacionado con la acción, lo que no ocurre con la absorción de la información. Una de las razones por las cuales el aprendizaje tradicional es tan tedioso es esta: la absorción de informaciones es aburridísima, demasiado pasiva. Ya el verdadero aprendizaje está siempre en el cuerpo, se conecta con la acción.” Así, es fundamental explicitar con mucha objetividad los resultados pretendidos con el cambio y las consecuencias positivas y negativas, para ampliar el espacio de adhesión. Normalmente el cambio es asociado al riesgo, pero muchas veces ¡el riesgo mayor es no cambiar! Concluyendo, promover la institucionalización de este proceso de cambio en la dirección de la gestión para resultados significa trabajar con dos elementos-clave, que funcionan como sujeto y objeto del cambio: quien presta el servicio (los servidores públicos) y quien se beneficia de él (el ciudadano). El cambio será efectivo si existe compromiso de los funcionarios con los resultados que crean valor público en la percepción de los ciudadanos. 246

Capítulo 11

REFERENCIAS KINGDON, J. Agendas. Alternatives and Public Policies. Harper. 1984. LOPES, C. y THEISOHN, T. “Ownership, leadership and transformation. Can we do better for capacity development? UMDP - Earthscan. 2004. MARTINS, H. e MARINI, C. “Os bruxos da gestão pública: reflexões sobre consultoria organizacional no setor público”. XII Congresso del CLAD. Santo Domingo. Nov. 2007 RAY, M e RINZLER, A. O novo paradigma nos negócios- estratégias emergentes para a liderança e mudança organizacional, Cultrix- Amana. São Paulo. 1993. SENGE, P. A quinta disciplina- arte, teoria e prática da organização de aprendizagem. Editora Best Seller. São Paulo. 1990.

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Sobre o Instituto Publix

El objetivo del Instituto Publix es desarrollar conocimientos innovadores en gestión y transformarlos en resultados positivos para gobiernos, organizaciones y personas. Gestión para Resultados es nuestra especialidad. Desarrollamos soluciones que integran estrategias, estructuras, procesos, personas, monitoreo y evaluación. Los diferenciales del Instituto Publix son: • Abordaje de trabajo basado en el desarrollo de capacidades y en la apropiación del conocimiento por los equipos de los clientes; • Utilización de metodologías innovadoras que son una plataforma de integración de otras diversas metodologías, propiciando una adaptación a las necesidades y características específicas de cada caso. En los últimos diez años, hemos tenido la oportunidad de estar en el centro de relevantes transformaciones en la gestión pública en Brasil y en el mundo. Nuestra lista de clientes incluye a organizaciones públicas de variadas dimensiones y diferentes áreas de políticas públicas en los tres poderes. Estamos en casi todos los estados brasileños, en municipios, en el Gobierno Federal, en gobiernos de otros países y en organismos internacionales. Entre nuestros principales proyectos, se destacan: • Choque de Gestión en Minas Gerais; • Diagnóstico Institucional de la Administración Pública Angoleña (UNDESA/ONU); • Estudio sobre mejores prácticas en Gestión de Personas en América Latina (BID); 249

• Relevamiento sobre formas de relación con entidades de colaboración (Ministerio de Planeamiento); • Diagnóstico y plan de acción para el fortalecimiento de la gestión para resultados en el Gobierno Federal (Ministerio de Planeamiento y BID); • Desarrollo de red gubernamental de la Regulación y estudio sobre la organización y el funcionamiento de las Veedurías de las Agencias Reguladoras Ministerio de Gobernación (Casa Civil) de la Presidencia de la República); • Política de Gestión Pública del Estado de Espírito Santo; • Implantación de núcleos de administración sistémica (unificación de áreas de apoyo) en el Gobierno de Mato Grosso; • Modelación Organizacional (Gobierno del Estado de São Paulo); • Modelo de Gestión para Resultados del Ministerio de Salud; • Gestión para resultados en la Secretaría de Trabajo del Ayuntamiento de São Paulo; • Programa de Desarrollo de Líderes Empresariales y Gubernamentales para la Agenda de Competitividad Nacional (BID/Gobierno de Paraguay); • Red de Modernización de la Administración Pública del Estado de Pará; • Modelo de Gestión para Resultados del Gobierno del Distrito Federal; • Contractualización de Resultados en el Ayuntamiento de Curitiba. El Instituto Publix tiene un catálogo de cursos en temas relacionados con la gestión para resultados, que reúne a dirigentes, especialistas y protagonistas en un enriquecedor ambiente de aprendizaje. Para mayor información, ingrese al website: www.institutopublix.com.br/conhecimento.

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Sobre os autores

ALEXANDRE BORGES AFONSO Cursando Maestría en Administración y Políticas Públicas en el ISCTE de Lisboa, post-graduado en Marketing por la Fundación Getulio Vargas y graduado en administración por la UnB. Ya ocupó posiciones ejecutivas en empresas privadas y en la administración pública, en especial en el Ministerio de Administración y Reforma del Estado y en el Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión. Es conferencista en el área de gestión pública en eventos académicos y profesionales en Brasil y en el exterior y consultor de organismos internacionales. Es Director del Instituto Publix. Email: Alexandre.afonso@institutopublix.com.br CAIO MARINI Especialista en ingeniería industrial por la PUC/RJ y administrador público por la EBAPE/FGV. Ya ocupó posiciones ejecutivas en empresas privadas y en la administración pública, en especial en el Ministerio de Administración y Reforma del Estado, en la Secretaría de Estado del Patrimonio y Administración y en el Servicio Federal de Procesamiento de Datos del Ministerio de Finanzas Públicas, donde fue Director de Negocios. Es consultor de organismos internacionales (BID, Banco Mundial y Naciones Unidas) en proyectos de cooperación técnica internacional en las áreas de Reforma del Estado y modernización de la gestión pública. En Brasil, actúa como consultor de diferentes organizaciones federales, estaduales, municipales y del tercer sector. Es profesor-colaborador de la Fundación Don Cabral y de escuelas de gobierno en Brasil y en el exterior. Es 251

autor de diferentes publicaciones en el país y en el exterior sobre gestión estratégica, transformación del Estado y desarrollo gerencial. Es coautor, con Humberto Martins, del abordaje del Gobierno Matricial. Es Director del Instituto Publix. Email: caiomarini@institutopublix.com.br HUMBERTO FALCÃO MARTINS Doctor en Administración, PhD en administración pública por la EBAPE/FGV y especialista en Políticas Públicas y Gestión Gubernamental por la ENAP. Ya ocupó posiciones ejecutivas en empresas privadas y en la administración pública, en especial en el Ministerio de Administración y Reforma del Estado y en el Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión, donde fue Secretario de Gestión, delegado de Brasil ante el Comité de Gestión Pública de la OCDE y Presidente de la Red de Gestión Pública y Transparencia del BID. Es profesor-colaborador de la Fundación Don Cabral y de escuelas de gobierno en Brasil y en el exterior. Es conferencista, autor de innumerables publicaciones y consultor de organismos internacionales en diferentes temas relacionados con la gestión pública. Es coautor, con Humberto Martins, del abordaje del Gobierno Matricial. Es Director del Instituto Publix. Email: humberto@institutopublix.com.br JOÃO PAULO MARTINS MELO Graduado en Administración por la UnB, cursa especialización en Gestión de Negocios en la Fundación Don Cabral. Ya participó en proyectos de consultoría para el Ministerio Público Federal y para el poder ejecutivo en las esferas federal, estadual y municipal, para empresas públicas y privadas, de todos los portes, con actuación en el sector bancario, inmobiliario, educacional, alimenticio, de tecnología de información, saneamiento y construcción civil. También realizó proyectos e investigaciones para organismos internacionales, entre los cuales están la Comisión Europea, la Organización Panamericana de Salud y el Banco Mundial. Imparte cursos y conferencias 252

en eventos académicos y profesionales. Email: jpmelo108@gmail.com JOÃO PAULO MOTA CORDEIRO Cursa Maestría en la Facultad de Tecnología de la UnB (Depto. Ingeniería Eléctrica), en las áreas de Estrategia, Modelos de Gestión y Tecnología de la Información con énfasis en el sector público. Tiene postgrado en Administración Estratégica de Sistemas de Información por la FGV y se graduó en Administración de Empresas en la UnB. Ya participó en proyectos de consultoría para el poder ejecutivo en el ámbito Federal, Estadual y Municipal y para organizaciones públicas y privadas de todos los portes. También coordinó proyectos de desarrollo e implantación de sistemas de información estratégica y de monitoreo y evaluación. Profesor invitado en Programas de graduación en Administración de la UnB. Imparte cursos y conferencias en eventos académicos y profesionales. Es consultor del Instituto Publix. Email: joao.mota@institutopublix.com.br GILBERTO PORTO BARBOSA Graduado en Administración, post-graduado en Contraloría e Inteligencia Competitiva por la UnB y en Estrategia por la Harvard Business School. Tiene experiencia en proyectos de consultoría para el sector público y privado. Editorialista del Periódico Correio Braziliense sobre Gestión Empresarial. Actúa como profesor en cursos de graduación, postgrado y educación ejecutiva en la UnB y FGV. Es Consultor y Gerente de Proyectos del Instituto Publix. Email: Gilberto.porto@institutopublix.com.br MARCELO RODRIGUES TREVENZOLI Graduado en Administración con habilitación en Administración de Empresas por la Universidad de Brasilia - UnB. Tiene experiencia en proyectos de consultoría en gestión para el sector público y privado, además de experiencia en investigaciones; participó en 253

proyecto de iniciación científica de la UnB (PIBIC/CNPq/UnB) y en investigaciones para organismos internacionales (Banco Mundial/ CLAD). Es conferencista en eventos académicos y profesionales y consultor del Instituto Publix. Email: Marcelo@institutopublix.com.br MAURILIO HENRIQUE CORRÊA ENGEL Graduado en Ingeniería Civil por la UFRJ. Especialista en Administración de Empresas por la PUC-RJ, Administración Pública por la ENAP y FGV, Política y Estrategia por la ESG-RJ y Gestión de Negocios por la IBM - Educación y Columbia University. Ocupó posiciones relevantes en diferentes instituciones públicas, en especial en el Ministerio de Salud, en la Secretaría de Planificación y Evaluación del Ministerio de Planeamiento, en el Servicio Federal de Procesamiento de Datos del Ministerio de Finanzas Públicas, donde actuó en las áreas de planeamiento empresarial, contraloría, administración, finanzas y negocios y en la Empresa de Tecnología de la Información y Comunicación del Ayuntamiento de São Paulo, donde actuó en las áreas de planeamiento empresarial, administración y finanzas. Conferencista en las áreas de gestión sobre resultados y de gestión de TIC en foros de administración municipal y en seminarios y congresos de administración pública en el país y en el exterior. Imparte cursos de capacitación para gobiernos y organizaciones. Es consultor en proyectos de modernización en gestión pública y asociado al Instituto Publix. Email: maurílio.engel@institutopublix.com.br NATÁLIA LATINO ANTEZANA Graduada en Administración por la Universidad de Brasilia. Tiene experiencia en proyectos de planeamiento estratégico, optimización de procesos, dimensionamiento de fuerza de trabajo, desarrollo e implementación de modelos de monitoreo y evaluación y desarrollo gerencial para organizaciones del sector público en las esferas federal, estadual y municipal. Participó en proyectos e investigaciones para organismos internacionales orientados al fortalecimiento de la 254

gestión pública en Brasil. Es consultora del Instituto Publix. Email: natalia.latino@institutopublix.com.br SARA LIN LEVY Formación en Administración de Empresas por la Universidad de Brasilia y en Publicidad y Propaganda por el UniCEUB. Está cursando postgrado en Marketing en la ESPM. Actúa como gestora de marketing y consultora en gestión pública en el Instituto Publix. Tiene experiencia en marketing, comunicación, gestión pública y gerenciamiento de proyectos y productos. Fue consultora en marketing en la AD&M Consultoría Empresarial y trabajó en la Brasil Telecom, en las áreas de desarrollo de productos y relación con el cliente. También actuó en empresa propia de consultoría en marketing. Es conferencista en congresos en Brasil y en el exterior y organizó un evento internacional. Email: sara.levy@institutopublix.com.br TIAGO SILVA SANTOS Cursa graduación en Administración en la UnB. Oupó posiciones en empresas privadas, en especial en la Ambev y actualmente es consultor del Instituto Publix. Participó en proyectos de consultoría para el sector público y privado, en organizaciones como el Ministerio de Salud y el Gobierno del Distrito Federal. Email: Tiago.silva@institutopublix.com.br VITOR DE ARAÚJO PEIXOTO Cursa graduación en Administración en la UnB. Fue Consultor y Director de AD&M Consultoría Empresarial y actualmente es consultor del Instituto Publix. Participó en proyectos de consultoría para el sector público, en organizaciones como el Ministerio de Salud, además de proyectos de consultoría para el sector privado, en organizaciones del sector financiero, de alimentación, de tecnología de información y de construcción civil. Email: vitor.peixoto@institutopublix.com.br 255

Los fondos de la venta de este libro serĂĄn invertidos Ăntegramente en proyectos sociales y ambientales del Instituto Publix