Orientaciones en el Proceso de Formulación e Implementación de las Politicas Públicas en Bogotá by Integración Social

ORIENTACIONES EN EL PROCESO DE FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE LAS POLITICAS PÚBLICAS EN BOGOTÁ

SECTOR DE INTEGRACIÓN SOCIAL

secretaría de Integración Social 2011 Carrea 7 No. 32 - 16 Pisos 6 - 12 PBX. (1) 327 97 97 www.integracionsocial.gov.co ISBN: 978-958-82223-87-2 Diseño de portada y diagramación MANUEL LUCIO NARANJO GUAYARA

Impresión Imprenta Distrital Tiraje 500 ejemplares

CLARA LÓPEZ OBREGÓN Alcaldesa Mayor Designada INÉS ELVIRA ROLDÁN PARDO Secretaria de Integración Social LUZ STELLA CASAS DE KUAN Subsecretaria LUIS ALEJANDRO MENDOZA Director de Gestión Corporativa LEONARDO RODRÍGUEZ LÓPEZ Director de Análisis y Diseño Estratégico PEDRO AGUSTÍN VALENCIA LASERNA Director Territorial JUAN FERNANDO RUEDA GUERRERO Director Poblacional ALBERTO TORRENTE FERNÁNDEZ Jefe Oficina Asesora Jurídica Norma Guzmán Jefa Oficina Asuntos Disciplinarios DORIS PRIETO MESA Jefa Oficina Asesora de Comunicación

Autoras DEIDAMIA GARCÍA QUINTERO Asesora de Despacho MARTHA PRADO HERNÁNDEZ Asesora Subdirección para la Vejez MARÍA DEL PILAR SUAREZ SEBASTIAN Centro de Investigación SDIS Contribución especial DIDIMA RICO Asesora Subsecretaria Integración Social ELIZABETH CORTES Asesora de Dirección Territorial JUAN MANUEL VEGA Asesor Dirección de Análisis y Diseño Estratégico LAURA FERNANDA GOMEZ Asesora Oficina Asesora Jurídica NUBIA GARCÍA Asesora Subdirección para la Vejez MELBA LUCIA RIAÑO Asesora Subdirección para la Vejez MILTON FORERO Profesional del Despacho Revisado y comentado por: JAIME RAMÓN GOMEZ PASCUALI Director De Desarrollo Institucional Secretaria General LILIANA SANDOVAL Asesora Dirección de Desarrollo Institucional Secretaria General

Agradecimientos A los ciudadanos y ciudadanas de Bogotá, a todos y cada uno(a) de los profesionales de la entidad, las direcciones, subdirecciones técnicas y subdirecciones locales de la Secretaría Distrital de Integración Social, que con su saber, experiencia, esfuerzo y compromiso en la formulación e implementación de políticas públicas, contribuyeron a la realización de este trabajo.

ÍNDICE PRESENTACIÓN

1. LA ORIENTACIÓN POLÍTICA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

1.1 ¿Que es el Estado social de derecho?

1.2 ¿Qué son las políticas públicas?

1.3 Las políticas públicas en el Estado social de derecho

2. ELEMENTOS A CONSIDERAR EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

2.1 Ciudadanía

2.2 Participación

2.3 Políticas Públicas y Derechos Humanos

2.4 Los Derechos Humanos y la Dignidad Humana

2.5 Enfoque Diferencial

2.6 Enfoque de Derechos y Calidad de Vida

3. DESARROLLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

3.1 El proceso de construcción y desarrollo de la Política

3.1.1 Fase uno: Definición del Horizonte de sentido

3.1.2 Fase dos: Formulación

3.1.3 Fase tres: Implementación

3.1.4 Fase cuatro: Seguimiento y Evaluación

BIBLIOGRAFÍA

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PRESENTACIÓN

urante la última década, la ciudad inició un proceso de construcción de Políticas públicas dirigidas al mejoramiento de la calidad de vida de la población y en especial de aquellos sectores históricamente excluidos. Políticas surgidas del liderazgo de las administraciones y orientadas a enfrentar diversas situaciones de inequidad así como problemas puntuales de la vida de la ciudad y políticas públicas surgidas de los procesos propios de organización social y de transformación ciudadana.

Desde la publicación de los lineamientos generales de política social para Bogotá 2004 -2014: una aproximación a los derechos de la niñez, la juventud, las mujeres, las personas mayores y la familia 1, elaborados en la administración del Alcalde Antanas Mockus a iniciativa de la administración y del consejo distrital de política social, la ciudad inicia un proceso de reflexión y acción sobre el sentido y que hacer de las políticas públicas. Este documento, se cuenta dentro de aquellos que actúan como antecedente y soporte de una visión de las políticas públicas, que va más allá de ser instrumento para la planeación y gestión de las administraciones de turno, para colocarlas en el lugar de necesarios instrumentos políticos y sociales, articuladores de diferentes dimensiones del ser humano e integradoras de múltiples esfuerzos para el logro de los propósitos dispuestos en la política. Los lineamientos – pensados para una década - abordaron por un lado, propósitos generales para la orientación de las políticas públicas y de otro, directrices relacionados con las políticas públicas de infancia, juventud, mujeres, personas mayores y familia, sin embargo, nuevos elementos de contexto social de orden mundial y nacional, la dinámica de los movimientos sociales y el reto mismo de la construcción de las políticas sociales y su implementación, 1 Lineamientos generales de política social para Bogotá, 2004 .2014. Una aproximación desde los derechos de la niñez, la juventud, las mujeres, las personas mayores y la familia. Alcaldía Mayor de Bogotá. Secretaria Distrital de Integración Social. Consejo Distrital de política social. Diciembre de 2003.

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suponen la necesidad de profundizar constantemente, en la orientación política de las políticas y en las herramientas metodológicas para su construcción Durante el periodo de gobierno de Luis Eduardo Garzón, las políticas públicas tuvieron un carácter estructural, desde un inicio la administración puso el énfasis en la política social como articuladora de la gestión de gobierno. En este sentido, las políticas públicas estuvieron encaminadas en primer lugar , hacia la comprensión y transformación de las condiciones de pobreza, en segundo lugar, en la garantía, protección y restablecimiento de derechos de poblaciones históricamente excluidas y en tercer lugar como generadoras de amplios procesos de participación ciudadana. Este periodo de gobierno 2004 – 2008 se destaca por la formulación de varias políticas públicas, construidas colectivamente2 que reflejaron inequidades y desigualdad social a partir de exclusiones relacionadas con el hambre, la discapacidad, la raza, la identidad de género y la orientación sexual entre otras. Así mismo fue el camino de las políticas públicas el que permitió, hacer visibles y reflejar en la agenda de la ciudad, realidades no exploradas y desconocidas, parte del espectro diverso y multicultural de la ciudad. Los diferentes procesos de formulación e implementación de políticas, han dejado múltiples y variados aprendizajes para la ciudad, para las organizaciones sociales y los grupos de población que han colocado en las políticas la responsabilidad de ser instrumento de reconocimiento de sus particularidades, realidades, situaciones y de exigibilidad de decisiones por parte del gobierno. Respecto de las instituciones formales, los aprendizajes se han orientado a examinar la importancia que los gobiernos han otorgado a las políticas como instrumento de relación y para la atención de demandas de inclusión social y reconocimiento de derechos. La administración actual, se ha preocupado por comprender, los avances de la ciudad en materia de formulación e implementación de política pública y las relaciones entre las políticas públicas existentes, encontrando que las mismas han servido para dar lugar y visibilizar situaciones y problemáticas que antes eran ausentes a las preocupaciones de quienes orientan la gestión de gobierno, han contribuido a una acción estatal más coordinada y articulada, así como tendido puentes de relación e interacción entre las instituciones y la ciudadanía. 2 Del dicho al derecho. Políticas públicas distritales. Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaria Distrital de Integración social. 2007.

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Sin embargo, también se han encontrado debilidades propias de las fases de formulación e implementación que hacen compleja y algunas veces imposible, abordar la correspondiente fase de seguimiento y evaluación de los resultados e impactos esperados de las políticas públicas en relación a los propósitos y objetivos que las sustentan. En ese sentido, el gobierno de la ciudad 2008- 2012, considera necesario plantear algunos elementos de orden político, conceptual y metodológico que orienten y profundicen en el para qué y el cómo de la Política Pública en Bogotá en coherencia con las exigencias de un estado social de derecho y la obligación de hacerlo realidad para todos y todas. La pretensión del documento es apoyar los procesos de Construcción e implementación, análisis y seguimiento de las políticas públicas en la ciudad aportando elementos políticos, metodológicos y operativos que no fueron desarrollados en los documentos relacionados previamente pero que al ser leídos junto con ellos y de manera integral, se constituyen en una evidencia del avance de la ciudad en esta materia. Estas orientaciones se enmarcan en las experiencias de formulación e implementación de políticas, lideradas por el sector de Integración Social, en el desarrollo de su misión institucional y la puesta en marcha de su filosofía política. El documento está dividido en tres capítulos, el primero plantea el carácter y orientación política de la política pública, definiéndola desde el ordenamiento constitucional en el marco del estado social de derecho, a partir de allí desarrolla los elementos que dan identidad a la política pública, además de describir las relaciones entre política pública y el enfoque de derechos, los procesos de participación, descentralización, desarrollo local y gobernanza, así como la importancia de la política pública frente a la construcción de valores públicos. En el segundo capítulo, se presentan y desarrollan una gama de conceptos a considerar en todo el ciclo de la política pública. La comprensión de dichos conceptos implica para quienes lideran el proceso de construcción, que las decisiones políticas y las acciones que surjan como contenido de la política pública, serán coherentes con la orientación política y los propósitos que se persiguen a través de la política, es así como este capítulo precisa sobre los conceptos de derechos humanos, dignidad humana, ciudadanía, enfoque diferencial y calidad de vida. 13

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El tercero, define las fases del ciclo de una política pública, señala algunas de las tareas a realizar en cada una e introduce elementos metodológicos para su abordaje además de plantear algunas herramientas y parámetros de evaluación que permitan dar cuenta del cumplimiento de los objetivos de cada fase. Finalmente, el documento aporta algunos instrumentos de recolección, análisis de información, lectura de realidades, presentación y adopción de las políticas públicas entre otros. El Gobierno de la ciudad, a través del Sector de Integración Social, en cumplimiento de su responsabilidad de construir y hacer realidad Políticas públicas para una ciudad de derechos, pone a consideración de los demás sectores de la administración, las organizaciones sociales, la academia, estos elementos orientadores de construcción de política pública con el interés de que los mismos, se constituyan en una fuente de reflexión, aprendizaje y transformación de las prácticas y formas en la manera de hacer política pública, de tal manera que estas contribuyan de manera en efectiva en la realización de los derechos de las personas y en el mejoramiento de su calidad de vida.

CAPITULO 1. LA ORIENTACIÓN POLÍTICA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

ara la administración distrital, a través del sector de integración social, como responsable en la formulación, implementación y evaluación de política pública, resulta determinante identificar, comprender y socializar, a manera de orientación, los elementos esenciales que como principios y contenidos de una política pública deben ser contemplados por quienes desde su actividad y responsabilidad con la construcción de lo público, en representación de una causa colectiva y de un compromiso ético decidan asumir esta tarea. Las política públicas están relacionadas directamente con procesos de orden político, es decir, no son instrumentos de decisión política neutros sino que llevan en sí mismas una concepción de sociedad y de ciudadanía; una forma de leer, interpretar y responder a la realidad que se traduce en su definición, diseño e implementación. En consecuencia, toda política pública tiene una orientación política que le es determinante. En el caso de las políticas públicas en Colombia y en particular en Bogotá, es preciso señalar que las mismas han de darse en correspondencia con el marco que define, desde la Constitución Política Colombiana, el Estado social de derecho, lo cual implica: En primer lugar, comprender el significado y los principios que se establecen como constitutivos de esta forma de organización política, en segundo lugar, precisar su incidencia en la orientación de las políticas públicas, no sólo como referente de orden político y conceptual de los procesos de formulación sino como determinante en todo el ciclo de vida de la política pública y en tercer lugar, evidenciar, algunas de las contradicciones y 17

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tensiones que suponen la existencia de un Estado cuya esencia se presupone social, frente a un modelo de desarrollo que centra sus objetivos en el crecimiento económico como condición de básica de realización y no en la dignidad humana y calidad de vida como generadores del mismo.

1.1 ¿Qué es el Estado social de derecho? Previa a la definición de Estado social de derecho y a la identificación de sus componentes, se hace necesario referirse brevemente a la concepción de Estado y de Estado de derecho como forma de organización política que precede al primero.

El Estado Frente a la definición de Estado existen múltiples acepciones que varían desde la concepción ideológica de quien lo define, hasta la aproximación que se puede hacer sobre éste de acuerdo al contexto que lo determina y lo caracteriza en un periodo histórico. El Estado occidental aparece con la modernidad en el marco del surgimiento del capitalismo, y se refiere al “ente o institución que sintetiza y unifica al conjunto de la sociedad en el ámbito nacional”3 y detenta el monopolio del uso de la violencia legítima, es decir, la exclusividad en el ejercicio del control, custodia y defensa del territorio. Es una asociación política que se ubica en un territorio demarcado por unos límites físicos que son reconocidos por otros Estados. Se rige por una forma jurídica-racional (normas, leyes, burocracia), mediante la que gobierna y administra. Está compuesto por institucionalidad pública y por la sociedad civil, entre las cuáles median relaciones de poder que buscan instaurar o mantener un/ unos orden/ordenes determinado/s. El Estado se encuentra constituido por un régimen político4 y un sistema político . El régimen político se refiere al conjunto de instituciones que pertenecen al Estado y al modo como se relacionan entre sí y con la sociedad, es decir, 3. Múnera Ruiz, Leopoldo. Estado y Poder. Documento de trabajo. Texto inconcluso, junio-agosto de 2004. 4. Estas dos categorías pertenecen a tradiciones teóricas diferentes de la ciencia política, la francesa y la norteamericana. Frente a estas se han presentados múltiples debates que no abordaremos aquí pero para efectos de definición, utilizaremos el propuesto por Alejo Vargas.

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la “forma como la sociedad se relaciona con el estado a través de los sistemas de partidos y otros mediadores, como los sistemas electorales, los sistemas de administración y la cultura política que hay en esa sociedad”5. Los regímenes políticos pueden clasificarse de tres formas: • A partir del criterio de legitimación que prima. • A partir de la rama del poder que orienta las políticas. • A partir de la distribución territorial de competencias y atribuciones. Según el primer criterio, se puede diferenciar entre regímenes democráticos y autoritarios en donde su sustento es el criterio de dominación que prima, en este caso es el consenso y la coerción respectivamente. De acuerdo al segundo criterio, se pueden dividir en regímenes presidencialistas y regímenes parlamentaristas que se diferencian por cual es la rama del poder en la que se centran las funciones de decisión y control. Y por último, el tercer criterio diferencia entre regímenes centralistas y federalistas6. El sistema político por su parte trata, además del régimen político, de las instituciones políticas, las tradiciones históricas, los valores, las libertades públicas, el contexto cultural, entre otros.

El Estado de derecho En relación con lo anterior, el Estado de derecho se conoce como la forma de organización política constituida por un conjunto de normas que rigen y orientan el funcionamiento de la sociedad. La sociedad como quienes representan al estado actúa supeditada a las normas que surgen del propio estado. El estado de derecho nació como una limitación al poder absoluto y soberano y surge entonces a la par el concepto de división de poderes. Aparece el parlamento como contrapeso para el Rey y los tribunales que poco a poco van ganando autonomía hasta el surgimiento del concepto de soberanía popular, lo cual indica que la misma ya no reside en el Rey sino en el pueblo. La democracia 5. Vargas Velásquez, Alejo. Notas sobre los conceptos de sistema y régimen político. En: Revista: Estudios Políticos. Universidad de Antioquia. No. 13, Medellín, julio-diciembre 1998. pág. 177. 6. Frente al concepto de Régimen y Sistema Político y sus características existen varias concepciones en este texto se adoptan las expuestas por el profesor Alejo Vargas.

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también forma parte de esta evolución como forma de materializar esa soberanía popular. (Siglos XVII, XVIII y XIX) Esos límites que los ciudadanos imponen al poder, ese surgimiento de contrapesos como el parlamento (congreso), la división de poderes para desconcentrarlos y que no los ejerza una sola persona a su arbitrio, ese derecho de legitimar la soberanía popular a través del ejercicio del voto son elementos del Estado de Derecho. El Estado de derecho limita el poder y somete las actuaciones del Estado a unas normas donde la principal es la constitución, ello con el fin de que su actuar no transgreda los derechos de los asociados.

El Estado social de derecho El estado social de derecho puede entenderse como una evolución del estado de derecho que se transforma y avanza en comprender que existe una estrecha relación entre Estado y sociedad, en donde el Estado existe en tanto tiene la responsabilidad de construir y generar las condiciones que le permitan a la sociedad dignidad y calidad de vida, un manejo adecuado del conflicto y condiciones reales de protección y seguridad. A continuación se referencian algunas de las sentencias de la corte constitucional colombiana, en donde esta Corporación hace referencia al estado social de derecho con el objetivo de profundizar en su comprensión, contenidos y obligaciones, las mismas se toman como referente principal para los propósitos del presente documento, sin que con ello, se estén desconociendo diversas posiciones y conceptos sobre esta materia. El concepto de estado social de derecho nació en Europa en la segunda mitad del siglo XX, como una forma de organización estatal encaminada a “realizar la justicia social y la dignidad humana mediante la sujeción de las autoridades públicas a los principios, derechos y deberes sociales de orden constitucional”, de acuerdo a la Sentencia C- 1064 de 2001 7. En esa medida, el presupuesto central sobre el cual se construye este tipo de organización política es el de una íntima e inescindible interrelación entre las esferas del “Estado” y la “sociedad”, la cual se visualiza ya no como un ente compuesto de sujetos libres e iguales en 7. Referencia: expediente D-3449.Magistrados Ponentes: Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA. Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO. 10 de octubre de 2001.

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abstracto –según ocurría bajo la fórmula clásica del estado liberal decimonónico-, sino como un conglomerado de personas y grupos en condiciones de desigualdad real, como lo señala la sentencia C- 566 de 1995.8 El papel del estado social de derecho consiste, así, en “crear los supuestos sociales de la misma libertad para todos, esto es, de suprimir la desigualdad social”; según lo ha señalado la Corte Constitucional en su sentencia SU – 747 de 19989, “con el término ‘social’ se señala que la acción del estado se orienta a garantizar a los ciudadanos y ciudadanas condiciones de vida dignas. Es decir, con este concepto se resalta que la voluntad del Constituyente en torno al estado no se reduce a exigir de éste que no interfiera o recorte las libertades de las personas, sino que también exige que el mismo se ponga en movimiento para contrarrestar las desigualdades sociales existentes y para ofrecerle a todos y todas las oportunidades necesarias para desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios materiales10. De esta forma, el principio de estado social de derecho contrasta con el estado de Derecho liberal en cuanto a sus fines: el estado social de derecho ya no se limita solamente a asegurar la vida, la propiedad y la libertad mediante la protección contra el fraude, el hurto, el incumplimiento contractual o los daños ocasionados por terceros, funciones típicas del estado gendarme. Sus fines tienen mayor alcance e incluyen, entre otros, promover la prosperidad general; garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; y asegurar la vigencia de un orden justo (art. 2° de la C.P.). El estado social de derecho es un estado de tipo democrático cuya tarea se centra primordialmente en la garantía de los derechos tanto individuales como colectivos. La intervención del estado puede y debe darse en todos los niveles de la organización política de la sociedad con el fin de garantizar equilibrio y equidad.

8. Expediente No. D-823. Magistrado Ponente. EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ. 30 de noviembre de 1995. 9. Referencia: Expediente T-152455. Magistrado Ponente: EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ. 2 Diciembre de 1998. 10 Sentencia C-1064 de 2001, MM.PP. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño (S.V., Magistrados Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil y Clara Inés Vargas Hernández). Sentencia C-566 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ernst Wolfgang Böckenförde, Estudios sobre Estado de Derecho y democracia, Ed. Trotta, Madrid 2000, p. 37. Sentencia SU-747 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).

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El estado social de derecho en Colombia De acuerdo con el artículo 1 de La Constitución Política de Colombia, en donde se define al estado social de derecho como principio estructural de nuestra organización política y por ende se establece que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.11 La constitución política de Colombia, señala que el estado social de derecho colombiano es responsable de derechos fundamentales como la libertad y la igualdad, precisa el papel del estado como interventor siempre que existan situaciones de inequidad o desigualdad que así lo requieran y es garantista de los derechos sociales no solo por la inclusión de los mismos en su ordenamiento jurídico sino por orientar en la practica la realización de acciones y la creación de instrumentos tendientes a su materialización. Debe entenderse que el estado social de derecho en Colombia se orienta a la garantía de derechos, al reconocimiento de la función social de la propiedad privada y a la materialización de la democracia como cualidad estructural de la organización política. La concepción del Estado colombiano como Estado social de derecho señala y orienta una manera de ser y de actuar político para las instituciones públicas que lo representan, las personas, las organizaciones y la sociedad en general sobre la base de la existencia de por lo menos los siguientes componentes: La persona es sujeto de derechos y su dignidad centro del accionar del estado. El poder está ligado a una concepción de democracia. El estado tiene un fin social. El estado y la sociedad atienden a los acuerdos contenidos en el ordenamiento jurídico como reglas claras de equidad y convivencia. La coherencia entre la definición de Estado social de derecho y las acciones de quienes confor11 Articulo 1. Constitución Política de la Republica de Colombia. 1991.

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man el estado, constituyen la legitimidad del ejercicio del poder público y del fortalecimiento de la democracia. Esto significa, que el estado social de derecho es la combinación de unos principios rectores por los cuales transita la organización política; justicia, independencia y colaboración de las ramas del poder público con la exigencia del cumplimiento de los fines esenciales del estado que son el respecto a los derechos humanos y a la dignidad de la persona.

Estado social de derecho y los derechos humanos En coherencia con el estado social de derecho como estado de tipo democrático deben ir los principios propios de los derechos humanos; universalidad, integralidad e interdependencia y las características de los mismos como inalienables, imprescriptibles, indivisibles y progresivos. Tanto los principios como las características de los derechos humanos son también constitutivas del estado social de derecho, en tanto este tiene como fin la realización de los derechos sin distingo alguno entre los mismos como derechos de primera, segunda o tercera generación y sin atomización en su comprensión y practica. El estado social de derecho, representa una transformación en los sistemas políticos en tanto por ejemplo establece la intervención del estado para transformar situaciones de inequidad que atentan o comprometen la realización de los derechos fundamentales. El estado social de derecho orienta la actuación de los poderes públicos en pro de la garantía de los derechos humanos, lo que supone que la protección del estado social de derecho es a la vez la protección de una forma de estado que permite la realización de derechos. Se pueden señalar como elementos característicos del Estado social de derecho en relación con los derechos humanos, los siguientes: • Las autoridades gubernamentales y los sujetos se rigen por los acuerdos y normas establecidos como sociedad. • Incorpora dentro del ordenamiento jurídico los derechos y libertades fundamentales y está en función de la garantía de los mismos. 23

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• Las ramas del poder público actúan bajo dos claros principios: separación de poderes y colaboración armónica y en orientación a la imparcialidad y la transparencia. • Es aquel en donde, los ciudadanos y ciudadanas tienen un papel de contra peso, veeduría y control frente a las responsabilidades de los órganos públicos, ejerciendo en sí mismos un papel protagónico. • La relación Estado social de derecho y enfoque de derechos es interdependiente, en tanto los derechos humanos se constituyen en la guía política y ética del mismo, bajo principios como dignidad, no discriminación y participación política y democrática. • La dignidad de los seres humanos se constituye en el fundamento y valor de las acciones en el marco del Estado social de derecho. • El respeto por la diferencia tanto como disposición explicita en todos los instrumentos de derechos humanos - convenciones y declaraciones-, como principio de obligatorio cumplimiento • La participación política y democrática, en tanto genera espacios de interlocución y construcción colectiva.

Estado social de derecho y mercado El Estado social de derecho tiene como obligación principal la garantía de los derechos humanos (protegerlos, respetarlos y cumplirlos) tanto en el orden individual como en el colectivo. Las acciones orientadas en este marco, deben propender por el mejoramiento de la calidad de vida del conjunto de la población a través de la aplicación de medidas de redistribución social y económica que den lugar a una distribución equitativa y justa de la riqueza y el trabajo. El Estado social de derecho entra a partir de su condición de social, a ofrecer un campo de regulación del mercado con el fin de que este se mueva bajo un conjunto básico de reglas y que sus beneficios se reflejen en la vida de la población, contrarrestando situaciones de privación, injusticia o inequidad, de esta manera, la igualdad deja de ser una concepción formal y se materializa cuando encuentra en el Estado y sus autoridades públicas, la responsabilidad de inter24

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venir para proteger a personas y sectores ante las desigualdades generadas por las fuerzas del mercado. Sin embargo, es preciso evidenciar la contradicción que subsiste, en tanto esas inequidades y desigualdades son el resultado de un modelo de desarrollo económico que luego el mismo Estado pareciera regular pero no transformar, así por ejemplo esta tensión aparece en la propia carta constitucional en donde se establece como mandato la garantía de los derechos fundamentales y la prioridad del gasto social en la política fiscal, sin embargo y a manera de ilustración, se hace necesario reflexionar sobre el efecto que reformas y reglamentaciones tienen respecto del fundamento social de la norma y que evidencian la tensión con el modelo económico, es el caso de la ley 100 y la reducción de las apropiaciones regionales para salud y educación. De allí que es importante recordar como lo ha señalado la Corte Constitucional, que el Estado cuenta con facultades amplias de intervención en la economía, las cuales han de estar orientadas a lograr los fines generales del estado y los fines especiales de la intervención económica enunciados principalmente en el artículo 334 de la Constitución. Entre estos fines especiales se destacan el de "asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos” (art. 334 de la C.P., inc. 2°). De esta manera se anota como la relación entre estado y mercado en el marco de un estado social de derecho, da sentido a la política pública como instrumento de orden político que puede contribuir en primer lugar en la disposición o generación de unas reglas de regulación del mercado y de unas condiciones que aseguren su cumplimiento y en segundo lugar, orientarse en que los resultados de la actividad económica, es decir, los beneficios se amplíen a la sociedad entera en relación a las contribuciones individuales y evitando situaciones de injusticia, privación, inequidad o desigualdad.

Lo social centro del Estado Lo llamado social es un componente estructural en la concepción del estado social de derecho. Cuando esta forma de organización política incorpora lo social, incluye todas y cada una de las motivaciones, necesidades e intereses de la población, como lineamientos ordenadores y orientadores de sus acciones. 25

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Entender lo social significa comprender que esa denominación se da a todo aquello que surge como el resultado de variadas interacciones entre también múltiples, diferentes y diversos actores que hacen parte de la sociedad. La definición de si algo es o no social está dada por la relación entre esas múltiples interacciones y la dimensión humana puesta en las decisiones o elecciones sobre aquello que se considera importante para desarrollarse como persona y colectivo en una sociedad. En este sentido, es necesario pensar lo social no a partir de una idea plana u homogénea de la sociedad, sino a partir de la riqueza y diversidad que la constituye. De esta manera, lo social puede ser visto como algo dinámico e incluso conflictivo, sin embargo, el conflicto es ante todo un elemento constitutivo de la vida humana en sociedad cuya existencia, estudio y acción sobre él, son determinantes de la búsqueda de justicia y equidad social. El Estado social de derecho al tener como componente y fin lo social, centra su existencia en la acción contra la inequidad, la injusticia social, política y económica y las desigualdades resultantes de interacciones humanas, es decir que su condición de social, lo hace dinámico para comprender y actuar sobre el conflicto social en defensa de una sociedad pluralista, justa y democrática para todas las personas que la constituyen. La realización de la democracia y la participación pasan por la responsabilidad del Estado de construir las condiciones propicias para que a partir de la lectura que los individuos hacen de la realidad y de las situaciones que viven a diario, sea posible construir transformaciones e historia social sin discriminación y sensible a la vivencia y realización de las diferencias. El Estado social de derecho formalizado constitucionalmente, es posible a partir de la propia democratización a través de la participación de la población en todas las esferas de la vida pública. Hacer realidad la democracia y la convivencia a partir de la realización efectiva de sus fundamentos: laico y pluralista. La definición laica del Estado colombiano, por lo habitual, relacionada con la garantía plena a la libertad de cultos reduce la posibilidad de construir y facilitar espacios políticos de debate, discusión, construcción a partir de la identificación de disensos y consensos pero sobre todo del respeto a la dignidad de la persona humana, por lo cual es necesario evidenciar que la moralidad y las convicciones personales no incidan en la estructura normativa y jurídica generando desequilibrios e inequidad. 26

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En este sentido las políticas públicas tienen como obligación en relación al Estado laico promover la construcción de escenarios de diálogo y respeto y no pueden ser ajenas a la protección y tutela que en términos de igualdad, diversidad, solidaridad, convivencia y libertad reclaman los integrantes del Estado social de derecho sobre sus convicciones y orientación de vida. Respecto del pluralismo, es necesario que los diferentes grupos de población conserven su identidad y ese reconocimiento y respeto las haga participes del mismo sistema político y económico sobre el que se constituye el Estado social de derecho. Las tensiones y conflictos que se generan en defensa de la identidad han de ser abordadas por el Estado y las políticas públicas para encontrar el espacio de respeto. El pluralismo plantea la revisión permanente de la relación entre Estado, igualdad en derechos y diversidad.

1.2 ¿Qué son las políticas públicas? La realización de los derechos requiere de decisiones y acciones efectivas que den cuenta de las obligaciones del Estado en varios niveles y que comprometan a la vez, al conjunto de los actores de la sociedad en su aplicación y desarrollo. Las políticas públicas como instrumentos de orden político permiten orientar acciones y definir responsabilidades hacia el logro de un mismo propósito. El avanzar hacia una definición de política pública, hace necesario precisar que existe una tradición anglosajona y una latina, que supone distinciones en el uso del lenguaje y en el énfasis y comprensión de la definición. Desde la tradición anglosajona, “(…) el idioma español no permite hacer la diferencia entre dos conceptos básicos introducidos por los anglosajones: polítics y policy. Por politics, que podemos traducir por la política, entendemos la lucha por el poder. Por lo tanto, cuando pretendemos estudiar la política en el sentido de politics, nuestros objetos de estudio son las fuerzas políticas, las elecciones, las instituciones gubernamentales y parlamentarias. Por policy, que proponemos traducir por políticas públicas o por el término de política seguido de un adjetivo (social, agrícola, etcétera), hacemos referencia a la acción pública, al aspecto programático de la acción gubernamental”.12 12. Edith F. Kauffer Michel. Las políticas públicas: algunos apuntes generales. Las políticas públicas y los compromisos de la investigación.

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Por su parte la escuela francesa señala: • “Una política pública se presenta bajo la forma de un programa de acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico específico”13. • “Las políticas públicas, entendidas como programas de acción representan la realización concreta de decisiones, el medio usado por un actor en particular llamado Estado, en su voluntad de modificar comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego operantes hasta entonces”14. Por lo regular la definición de políticas públicas se concentra en el papel de los representantes del Estado y en como éstas se constituyen en un instrumento de gestión del mismo. Así diversas referencias tanto del proceso de construcción como del análisis de política pública, las precisan como instrumentos para resolver o afrontar problemas, sin embargo, las definiciones son limitadas a la hora de concebir la política como una forma de modificar las relaciones de poder entre los representantes del Estado y el conjunto de actores de la sociedad y ser pensadas en pro de la reconciliación, una nueva lectura de realidades y el surgimiento de prácticas sociales transformadoras. No es posible ver la política pública en divorcio de una noción e intención de poder, lo que pone a la política pública como acción pública cargada de intencionalidad política.

Una definición de política pública para Bogotá. La Administración Distrital, a través del sector de integración social y a partir de las reflexiones suscitadas en torno a las políticas públicas y de las variadas experiencias de formulación e implementación de las mismas en el ámbito distrital, apuesta por una definición de la política en los siguientes términos: La política pública entendida como el conjunto de decisiones políticas y acciones estratégicas que llevan a la transformación de una realidad social, que tanto los ciudadanos y ciudadanas como quienes representan al Estado 13. Muller, Pierre. Les politiques publiques. Ed.PUF. París, 1990. p. 23 14. Roth Deubel, ANDRE-Noel. Políticas Públicas. Formulación, implementación y evaluación. Editorial Aurora. Bogotá, sep, 2002. p. 19

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han determinado como importante o prioritaria de transformar, dado que subsisten en ella condiciones de desequilibrio y desigualdad que afectan la calidad de vida. La política pública plantea una distribución diferente de lo existente, en especial y de manera estructural, del poder y su relación con la distribución de los bienes o servicios, y de éstos en atención a la materialización de los derechos individuales y colectivos teniendo en cuenta contextos y territorios políticos y sociales. Esta definición ubica tres elementos importantes a saber: • Un conjunto de decisiones políticas y acciones estratégicas que llevan a la transformación de una realidad social que tanto los ciudadanos y ciudadanas como quienes representan al Estado han determinado importantes de transformar, en donde se resalta que la política es ante todo el encuentro de actores políticos que motivados por un horizonte de sentido común y colectivo asumen decisiones y responsabilidades de orden político, enmarcadas en un continuo ejercicio del poder. Así mismo, ubica una concepción de Estado centrado en la garantía de derechos y la participación como principio estructural de transformación social. • Condiciones de desequilibrio y desigualdad que afectan la vida de la sociedad, lo social y la búsqueda de la dignidad como el elemento unificador del trabajo entre instituciones que representan al Estado y la sociedad misma. • Tiene en cuenta que la intervención del Estado se da en el marco de evitar desigualdades, inequidades, discriminación y que ello supone decisiones y acciones políticas determinantes en contextos y territorios sociales, está ligada en su sentido político a estrategias de descentralización y desconcentración. La política pública como se plantea va más allá de la organización de acciones y recursos, comprende la redefinición de las actuaciones públicas y de los marcos sobre los que éstas operan conforme a las responsabilidades definidas para el Estado y la sociedad en su conjunto. Así mismo la definición ubica por lo menos dos campos que la circunscriben; el campo político propiamente, de la elaboración y construcción de las decisiones y el campo técnico, del diseño de respuestas integrales y de la implementa29

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ción y operación de las mismas. Estos campos, requieren ser vistos en estrecha y directa relación, porque no hacerlo, significa permitir que la política pública se convierta en un instrumento meramente técnico despojado de propósito y marco social o en un instrumento de orden político que como declaración de principios carezca de un aterrizaje en acciones concretas de transformación. Es importante establecer que en el campo político, las políticas públicas son políticas de Estado, por lo tanto, no corresponden al interés de una parte del mismo (gobierno) sino al interés superior, el Estado mismo en relación con el conjunto de la sociedad y que solo a partir de esta interacción permanente pueden generarse cambios y modificaciones en las finalidades de las políticas y en su aplicabilidad para un determinado tiempo y lugar.

Las políticas públicas sociales En coherencia con la definición de política pública propuesta en este texto, y con la responsabilidad que a la misma subyace en el marco del Estado social de derecho, es preciso examinar, el lugar dado a las políticas sociales en el contexto general de las políticas públicas y en relación con las políticas económicas, y el cual deviene de una comprensión de lo social como problemático y exigente de procesos de normalización e integración. Una primera ubicación puede explicar, el surgimiento de políticas sociales que no se construyen para producir cambios estructurales frente a los determinantes de las situaciones de inequidad, sino que aparecen como paliativos de esas mismas situaciones. Las políticas requieren formularse teniendo presente la necesidad de generar -más allá de una aparente integración social, la inclusión de los excluidos o de los que hacen ruido a la organización del estado-, la materialización de los derechos, su interdependencia y la disminución de condiciones de desigualdad que no son generadas por un único factor y que trastocan las condiciones sociales y la calidad de vida. Una segunda ubicación se presenta en la subordinación de las políticas sociales a políticas económicas, lo que pone a las políticas sociales como respuestas asistencialistas, orientadas en los sectores más vulnerables de la población o en los históricamente excluidos, evitando confrontar que esta exclusión es el resultado de condiciones estructurales de orden social, económico y político. 30

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No existe política económica sin política social. Con esta afirmación se plantea una reestructuración de la relación entre éstas, que parta de la revisión y análisis de los efectos que las políticas económicas juegan en la producción de condiciones de desigualdad e inequidad, pasando por la redefinición y comprensión de la noción de desarrollo desde la política social, hasta la redistribución de las riquezas en la sociedad. En este sentido, las políticas públicas en un Estado social de derecho en términos reales y materiales deben comprometer los elementos estructurales de la economía y de lo social en su realización. En nuestro caso, la definición de política pública aplica para la definición de política social, en tanto su surgimiento se hace a partir de la intencionalidad de garantizar lo que el Estado social de derecho significa y representa, por definición en este régimen político, toda política pública es social, diferente es que su objetivo se ubique o puntualice en un aspecto o campo de lo social. La política social es determinante en el cumplimiento de la función reguladora del estado o de intervención sobre las condiciones de inequidad o desigualdad social. El alcance de la política social es también la intervención económica, es decir, la intervención en las reglas y relaciones de mercado que afectan la materialización de derechos y la calidad de vida. En este sentido, nuestra definición de política pública toma cuerpo de la política social en tanto precisa, ser instrumento político del Estado en su conjunto cuyo objetivo es la justicia social. La política social debe traducir y ser una interpretación de las necesidades y realidades humanas y de las interacciones sociales. Una manera de interpretar y establecer intervenciones y responsabilidades, en donde lo social es considerado como potencialidad para la construcción de sentidos y nuevas realidades. Para la política social, la materialización de los derechos y en ellos, de los derechos sociales fundamentales es un criterio determinante en la evaluación de la verdadera existencia y desarrollo de un Estado social de derecho.

1.3 Las políticas públicas en el Estado social de derecho Las políticas públicas en el marco del Estado social de derecho se constituyen en uno de los instrumentos de negociación de intereses dirigidos a lograr 31

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acuerdos sociales y políticos. Tienen la responsabilidad de interpretar y poner de manera explícita demandas sociales individuales y colectivas, incorporando en la esfera estatal y en la dinámica pública esos intereses y esas demandas, promoviendo reflexiones y movimientos en las estructuras institucionales de acción gubernamental y de gestión social. En este sentido, las políticas públicas sustentadas en el enfoque de derechos buscan materializar los propósitos y objetivos del Estado social de derecho, intentando resolver la contradicción que supone la estructura teórica que lo sustenta (su deber ser) y los hechos a través de los cuáles éste se ha venido realizando, lo que supone tener presente los siguientes elementos:

En relación con el enfoque de derechos Las políticas públicas se inscriben en un marco de obligaciones señaladas en los pactos internacionales y en el ordenamiento jurídico interno, que parte de la Constitución Política de Colombia, hasta las normas y el desarrollo jurisprudencial. Estos acuerdos definen de manera formal cuales son los derechos, los temas generales frente al contenido de los mismos, y las responsabilidades del Estado para su garantía. Es en este marco en donde se inscribe el propósito de las políticas públicas, como medio para el cumplimiento de las obligaciones del Estado y de reducción de la brecha generada por los intolerables que atentan contra la dignidad del ser humano. La identificación de determinantes sociales, entendidos como las condiciones estructurales en la vida de las personas que generan exclusión e inequidad, son otro elemento a considerar en el accionar de las políticas públicas. Esto implica un cambio prospectivo en el accionar de parte del Estado, el cual debe dar cuenta de las inequidades históricas que generan desigualdad social, sin desconocer la necesidad de seguir atendiendo las situaciones de vulnerabilidad o de los daños a los que se ven expuestas las poblaciones en la actualidad. Para que las políticas públicas logren transformaciones estructurales, y no solo se constituyan en un conjunto de acciones dirigidas a minimizar las consecuencias de las inequidades, deben proponerse la realización de dicha transformación y explicitarlo en su marco ético político, lo que lleva también a fijar 32

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con claridad, las decisiones que resultan necesarias dar cumplimiento a los fines de la política así como la identificación de los compromisos de cada uno de los actores que participan en ella. El enfoque de derechos orienta la construcción de acciones y decisiones de política, bajo los principios de universalidad, interdependencia e indivisibilidad; en consecuencia, la política pública se plantea para el conjunto de la población. Es necesario precisar entonces, que aún cuando uno de los motivos para la adopción de una política pública puede estar orientados a cambiar las condiciones de desigualdad e inequidad que vive un grupo o un sector de la población en específico, el conjunto de las decisiones y acciones para materializar las obligaciones estatales de garantía de derechos, involucran a toda la población. La política pública sustentada en el enfoque de derechos, es coherente con el carácter de universalidad de los mismos, y por ende con la obligación al acceso y disposición de todos los recursos, tratos y garantías de protección para el conjunto de la población. Las acciones de orden particular y selectivo que contemple la política han de estar orientadas a garantizar la equidad y la inclusión de todas las personas sin ningún tipo de discriminación. La progresividad de los derechos exige para las políticas públicas, la contundencia de las decisiones y acciones previstas para modificar las diferentes situaciones que dan lugar a la política. De allí entonces que las políticas suponen acciones estratégicas capaces de lograr cambios estructurales de las condiciones de desigualdad y garanticen en el tiempo, la sostenibilidad de la calidad de vida. Sí las políticas públicas se enmarcan en el enfoque de derechos: Se restringen y controlan las violaciones derivadas de actos discriminatorios contra muchos grupos de población. Se atiende a la progresividad de los derechos y se asegura el uso y la disposición adecuada de los recursos, lo que implica que el gasto público se dará en coherencia con los fines de la política. Se hacen esfuerzos y se toman decisiones para armonizar las leyes y las normas al enfoque de derechos para evitar disparidades que puedan conllevar al fracaso de la política pública y social por efecto de limitaciones de orden normativo. 33

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Los procesos de rendición de cuentas y control social serán parte de la implementación, seguimiento y monitoreo de las políticas públicas y tendrán como base el conocimiento por parte de la ciudadanía de las obligaciones del Estado y de quienes los representan.

En relación con los sujetos y actores de la política El enfoque de derechos reconoce que las personas, familias y comunidades son sujetos de derechos, es decir, que son titulares de los mismos y como tales, son dueños de sí mismos, constructores de sus proyectos de vida y no receptores pasivos de las determinaciones y decisiones de otros. La política pública entonces se construye y tiene lugar a partir de la vida, experiencia, intereses y deseos de los sujetos. El fin de la misma, no está determinado por el tema, problema, situación o condiciones identificadas, sino que éste se configura a partir de las transformaciones que se esperan realizar y que son resultado de la expresión de la voluntad de los sujetos. En tanto los sujetos se comprenden y reconocen como titulares de derechos, las responsabilidades estatales se establecen entorno a la garantía, protección y restablecimiento de los mismos, lo cual coloca a las políticas públicas en el campo de un instrumento que posibilita la construcción de ciudadanía y la acción responsable de los sujetos por fuera de las lógicas que se inscriben en favores, clientelismo y dadivas como posibilidades de relación entre sociedad y Estado. Entendemos la titularidad de derechos como la denominación de la relación entre la noción y el reconocimiento del derecho y su efectiva realización. En este sentido, Amartya Sen incorpora el concepto de titularidades para expresar la relación entre los sujetos de derechos y los bienes de consumo, legitimando el acceso y control sobre estos. Se trata de la capacidad de las personas estructurada socialmente para disponer de dichos bienes a través de medios e instrumentos. Las titularidades según Sen están en la naturaleza de los derechos y los medios e instrumentos como las políticas pueden contribuir en su estructuración.

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En relación con la participación y la construcción de la democracia La política tiene que identificar e incorporar de manera clara los procesos, mecanismos e instrumentos que hagan realidad la participación activa de las personas y comunidades. El objetivo de la política en este sentido, apunta a la potenciación de la movilización ciudadana frente a las realidades y temas de los que trata la política, preocupándose por que los mecanismos existentes y los que deban generarse para dar lugar a la misma permitan una participación incidente y decisoria. La participación ciudadana es un componente estructural de la elaboración de horizonte de sentido, la formulación, la implementación y la evaluación de las políticas, tomando en estas dos últimas fases del ciclo, de manera particular, la identidad de gestión, agenciamiento, control social y rendición de cuentas. Una política que se construye sobre la base de la participación ciudadana contribuye en la tarea de cambiar las formas de hacer política, comportarse y relacionarse con la construcción de lo público, la capacidad de exigibilidad y titularidad de los derechos por parte de los sujetos y la construcción de ciudadanía. En este sentido, comprender la ciudadanía como el sentirse parte de una comunidad política y contribuir en su desarrollo, implica comprender la necesidad de interacción e intervención de las personas en la vida pública. La ciudadanía entonces va más allá de una noción normativa a ser una práctica que se manifiesta en las experiencias concretas del sujeto por ser y hacer parte de algo.

En relación con la descentralización, y gobernanza La razón de ser de la descentralización y su relación con las políticas públicas está marcada por el sentido político de reconocer y potenciar el poder de decidir de la población en el territorio social y político donde tiene lugar su vida e incidir desde allí en toda la dinámica social. La descentralización en las políticas públicas está ligada con la transferencia de recursos y responsabilidades a otros entes y actores en los territorios, de manera que desde estos se logre un empoderamiento en la decisión y en la implementación de las acciones, fortaleciendo así la autonomía y el ejercicio ciudadano de construcción de lo público. 35

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Bajo esta perspectiva, las políticas públicas no pueden estar desprovistas de una mirada territorial. “Esta perspectiva privilegia la transformación y resignificación del contexto territorial como medio de promoción del desarrollo humano: el territorio se constituye como conjunto o plataforma de oportunidades para la integración social.(…) concibe el territorio como una construcción social y supone la existencia de unos sujetos sociales como actores de ese mismo territorio. Constata que dentro de la relativa unidad de la funcionalidad y gobernabilidad de la ciudad se expresa una diversidad territorial”15. La descentralización es más que la asignación de responsabilidades de un nivel institucional a otro para mejorar los indicadores de eficiencia y eficacia, es más que un asunto técnico y administrativo, se trata de darle sentido político a la acción y gestión de lo público buscando incidir en la calidad de vida de las personas en sus territorios e impulsar procesos de apropiación de lo público a través de la transferencia de poder y el fortalecimiento de la participación. La consolidación de la participación ciudadana es un proceso que se fortalece desde la descentralización, porque solo desde allí es posible una participación decisoria con escenarios adecuados para la interlocución, la toma de decisiones y la gestión frente a las acciones requeridas y precisadas por la política pública. La relación descentralización, participación y políticas públicas lleva a la comprensión, practica y realización de la gobernanza. En este sentido es importante comprender que gobernar es en términos generales, la capacidad del gobierno de ordenar y orientar a la sociedad civil y a las propias instituciones políticas hacia el cumplimiento de los fines del Estado y de los acuerdos sociales establecidos; la gobernanza en cambio, está referida, además de las acciones de gobierno, a las formas y contenidos de las interacciones y del manejo del poder entre actores públicos y privados y la sociedad civil. La gobernanza se propone repensar la estructura y el papel de las instituciones formales que acentúan la existencia de sistemas políticos centralistas y excluyentes para fortalecer la participación y la justicia social como características determinantes de las formas de hacer del gobierno y de construcción de su legitimidad. 15. Montañez Gustavo, Cortez Elizabeth, Padilla Harol, otros. Territorios y desarrollo local en la gestión social integral. Dirección Territorial, Secretaria Distrital de Integración Social, 2006.

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En consecuencia, las políticas públicas no solo son instrumentos de decisión política orientados a la transformación de una realidad social determinada (hacia fuera de la institucionalidad pública), sino que suponen en sí mismas el desarrollo de un proceso transformador de prácticas en la gestión pública, es decir, en la manera de concebir y realizar las acciones, que en el marco de la política son responsabilidad del gobierno y en la toma de decisiones que resulta de la interacción de éste con otros actores y la sociedad civil. La participación hace posible, mayores, reales y efectivos niveles de gobernanza, es decir permite cambiar y profundizar en prácticas de acción y gestión públicas coherentes con principios y valores relativos a la equidad y dignidad. Son entonces, descentralización, participación y gobernanza elementos estructurales en la construcción y alcance de las políticas públicas, permiten entender a la política como un instrumento político con la responsabilidad de incidir en las dinámicas de poder interacciones y prácticas en las que se mueven los sujetos y actores de la política pública.

En relación con y el sentido de lo público A partir de estos elementos se hace necesario realizar una mirada a la concepción de lo público y de lo privado en relación con el Estado, sus componentes y la función de regulación e intervención del mismo en la reducción de los desequilibrios sociales y económicos que vive la población. Lo público es visto como el espacio de lo común (estatal o no), en donde se mueven las opiniones, los conflictos, interrogantes, necesidades, situaciones, y decisiones colectivas en un contexto heterogéneo, mediado por diferente subjetividades. Lo privado, como el lugar de lo particular, de aquello que moviliza a la persona y que solo corresponde a ella y al disfrute de lo suyo, en donde no hay ingreso a otros y otras. Esta manera de ver y concebir lo público y lo privado, ha ubicado también el lugar de la política pública, precisando que la misma corresponde al espacio de lo público y tensionando las interpretaciones y opiniones que sostienen que lo privado es un lugar eminentemente politizado, quizás el más contundente espacio de vida política y que los efectos de la política pública lo son tanto para el espacio común como para aquel denominado privado, incluso afirmar que 37

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la transformación de lo público pasa por un cambio profundo en el ámbito de lo privado y viceversa; cambios en lo público que suscitan reflexiones y movilizaciones en el campo de lo privado porque los fines y metas de una política pública están ligados también a cambios en los patrones culturales y sociales. Ahora bien, esta reflexión, nos lleva también a otras formas de comprensión y sobre todo de alcance de las políticas públicas, comprender la política como pública por una parte, en su relación con lo estatal como instrumento para organizar su gestión, y por otra, en tanto lo público corresponde al interés general y colectivo. De esta manera, la política pública como instrumento ante todo político se estructura en atención a realidades que surgen a partir del reconocimiento de las y los sujetos y apuestas individuales y colectivas. Lo público no solo está dado porque es dirigida a los ciudadanos-as sino porque los ciudadanos y ciudadanas hacen parte y deciden sobre su formulación y desarrollo. La política pública bajo el marco del enfoque de derechos y para la realización del Estado social de derecho, concibe su accionar más allá de los límites de lo estatal dado que el origen de la misma, la construcción de su horizonte de sentido, su formulación e implementación suponen la definición de tareas y responsabilidades de múltiples sectores, personas y organizaciones que integran la sociedad, articulando para su efectivo desarrollo los diferentes ámbitos de acción del Estado: local, nacional e internacional. “La incorporación del mayor número de actores sociales, políticos, económicos en la satisfacción de intereses colectivos a través de la creación de espacios de interlocución y negociación, permitirán la ampliación y garantía de los derechos ciudadanos, así como la recreación de la ciudadanía política y extensión de la ciudadanía social que son elementos estructurales para la construcción y consolidación de lo público”16.

16. Cunill Nuria, 1995. Citado por Velasquez Fabio. La veeduría ciudadana en Colombia: en busca de nuevas relaciones entre el estado y la sociedad civil, 2007.

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Los valores públicos como horizonte de sentido de una política pública El valor es una preferencia ciudadana compartida, expresada a través de diversos medios que reflejan la importancia dada a esa preferencia y que la ubican del lado de la resolución de una necesidad humana ligada con la dignidad. Cuando se habla de horizonte de sentido de la política pública, se hace referencia a la definición colectiva del para qué de esa política pública, es decir, a la identificación de la fuerza movilizadora común sobre la cual se agruparan diversos y múltiples intereses y se orientarán hacia un único propósito que a la vez es coherente con la garantía de los derechos humanos, el mejoramiento de la calidad de vida y el respeto por la dignidad humana. Es importante señalar que la política no puede estar desprovista de los intereses diversos, de las miradas diferentes sobre lo común , del disenso y del conflicto, pero sobre todo de las correlaciones de fuerza y de las relaciones de poder que también pueden terminar definiendo –como ha pasado históricamente- lo “común bueno y aceptado”. La existencia de un valor público no puede reducirse al triunfo del común homogéneo sobre el común diverso, el valor público. Definir un valor público como orientación de la política pública en su horizonte de sentido, que actúe como núcleo de diversos intereses, supone también que la política pública y en su proceso de construcción, se plantee de manera permanente, evaluaciones que constaten la coherencia entre las decisiones políticas, técnicas, acciones abordadas y el valor público definido. El valor público da otro sentido y carácter a las políticas públicas en tanto redimensiona los objetivos y acciones contempladas en la misma y el efecto de éstas en la población. Cuando una política pública se sustenta sobre valores públicos, se precisa la relación entre los beneficios de la política, la distribución de los recursos y la responsabilidad como el papel del gobierno y de los ciudadanos y ciudadanas en la materialización de la misma.

La construcción de valores públicos Identificar un valor como público es una tarea marcada por la complejidad y que se orienta a encontrar un acuerdo ético sobre el cuál orientar una serie 39

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de decisiones y acciones que mejoraran la vida de las personas, ciudadanos y ciudadanas que hacen parte de la sociedad. La teoría filosófica moral y política han trabajado sobre la existencia de una ética común o de valores comunes; en el ámbito filosófico contemporáneo Rawls, por ejemplo, considera que aún a pesar de convicciones divergentes, ciudadanos comparten un fin común cuya importancia es prioritaria: procurar que las instituciones políticas sean justas y que la justicia se aplique a todos de manera general, tanto en aquello que concierne a lo que los ciudadanos necesitan para sí mismos como aquello que desean para los otros.17 Estos valores comunes son integradores de una cultura política que no necesariamente está totalmente consensuada y por el contrario está marcada de profundas diferencias de interpretación18 y por consiguiente de práctica social, la propia construcción de justicia está marcada por el disenso. La cultura política está centrada en el aprendizaje y reconocimiento de valores públicos sobre valores privados. Sin embargo, no es común que las personas otorguen prioridad a valores de la esfera pública sobre sus convicciones personales y es más difícil aún si la construcción inicial de esa cultura política supone un consenso total que no tenga presente puntos de vista diversos, heterogéneos implicados en el debate público y por ende en la definición de los valores. Puede uno entonces compartir los mismos valores y disentir en su interpretación y asumir un aparente consenso que no será reflejado en una práctica social coherente. Los desacuerdos y tensiones son propios de la construcción de valores y de la transformación de prácticas sociales. El debate y la reflexión sobre las prácticas resulta determinante para cuidar que la definición de valores públicos no se constituya en una manera de reproducir, socializar, difundir y obligar miradas hegemónicas de la realidad sino que por el contrario, el proceso de definición del valor examine la coherencia entre el sentir, pensar y el hacer político.

17. J.Rawls, Liberalismo Político, Barcelona, Critica, 2004, p, 182. Citado por Caroline Guibet L. Renunciar a valores políticos comunes. La inserción política de la ética. Renouncing common political values. On ethics in politics. Centre Maurice Halbwachs – CNRS, Paris septiembre de 2008. 18. Ibíd. pág., 183.

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Los valores públicos no son, ni pueden ser, ideas estáticas, inamovibles, su sentido y potencia lo da la posibilidad de transformación y ajuste a los cambios y dinámicas sociales. Los valores públicos deben permitir el desarrollo y vivencia de la ciudadanía, y promover su realización y ejercicio. En consecuencia, los valores públicos se identifican y se construyen en torno a un compromiso que se comparte en lo general y de las diversas interpretaciones y efectos de éstos en la práctica y que permiten o no su introducción en la vida cotidiana de la ciudad, la transformación de imaginarios colectivos y el fortalecimiento de la democracia a través de una política pública.

En relación con el respeto a la diferencia y la no discriminación El enfoque diferencial en el marco de un enfoque de derechos permite observar y reconocer como las acciones de política afectan de manera distinta a los también distintos sectores de la población. En su aplicación en política pública, supone que el hacedor de política pública, se juega en ella, la concepción de reconocimiento del otro y la otra, cómo se ve, se reconoce, se nombra lo existente y se interactúa con ello. El fundamento del enfoque está en dar una batalla contra la discriminación surgida a partir de la negación de la diferencia y de una intencionalidad política de homogenización y normalización. El enfoque diferencial supone la obligatoriedad para el Estado de elaborar e implementar medidas de equidad que transformen esas situaciones de discriminación, reconozcan la diferencia como potencia de lo social y promuevan el reconocimiento diferencial de los derechos. Una política pública pensada diferencialmente supone a lo menos tener en cuenta dentro de su formulación y en general todo el ciclo de construcción, los siguientes elementos: • • • •

Líneas de base, marcos analíticos. Revisión y modificaciones de orden normativo. Indicadores diferenciados. Instrumentos de recolección de información y la inclusión de variables hasta ahora no contempladas en los sistemas de información. • Acciones transectoriales antidiscriminación. 41

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Frente a estas últimas, es importante explicar que no se trata de acciones que pretendan ajustar las diferencias de las personas a contextos sociales más “llevaderos y deseables” sino actuar sobre el entorno institucional y social para asumir esa diferencia como expresión de la democracia. “En el marco de un Estado social de derecho como el colombiano y de un gobierno local orientado en su hacer por principios de igualdad, diversidad y equidad, podría pensarse que la discriminación no tiene cabida. Sin embargo, es parte de las leyes, estatutos y normas que en muchos casos orientan el quehacer público o de las propias políticas. Y esto sucede, incluso sin que los propios hacedores u operadores de las políticas y leyes se den cuenta”19. Porque discriminar no es únicamente denigrar los derechos de una persona o darle un trato negativo o inequitativo. Es y sobre todas las cosas no actuar para modificar la situación que lo ha generado o permitir que la situación de discriminación siga ocurriendo ya sea por acción o por omisión.20 Para los Estados modernos, la construcción de democracias plurales representa sin duda uno de los retos más grandes no sólo por el sentido que la democracia misma exige, sino además por los elementos que sustentan un pacto social democrático como el colombiano. La relación enfoque de derechos, diferencial y políticas públicas nos pone frente a la necesidad y responsabilidad de generar políticas públicas: • Para materializar los derechos sociales y económicos en su determinante relación con el ejercicio de derechos civiles y políticos. • Enfrentar niveles de exclusión y fragilidad social a la que están expuestos grupos particulares de la población de la ciudad. • No sólo para atender demandas sociales, sino como posibilitadoras de escenarios de participación, de juego de diversos intereses, en los que se pone de presente la idea de reconocimiento. • Políticas para ver, nombrar, reconocer sujetos y subjetividades, hacer y garantizar derechos. • Políticas públicas capaces de reconocer derechos universales y al mismo tiempo las diferencias coexistentes. 19. Blancarte, Roberto (2008) “El sutil ejercicio de la discriminación”. México: Milenio. 20. Bernal Marina. Reflexiones sobre ciudadanías emergentes: cuerpos, sujetos, sexualidades y deseos divergentes. Foro Bogotá pueblos y diversidad. julio 2010.

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• Construir una relación vinculante entre la razón normativa de los derechos y las decisiones políticas y acciones estratégicas que componen la política pública. • Transformar las causas de aquellas diferencias que se constituyen en discriminatorias o vulneradoras de derechos, como es el caso del desplazamiento forzado. De esta manera, las políticas públicas tienen la responsabilidad de entender, el enfoque diferencial en tanto surge para reconocer la diferencia en la manera de ser y construirse sujetos y para lograr que esas diferencias como potencia de la vida humana se traduzcan en igual dignidad para todos y todas. Hasta este momento hemos dicho que una política pública lleva consigo una definición de Estado, de sociedad y ser ciudadano y ciudadana, razón por la cual la política pública en tanto instrumento de poder no resulta neutro o desprovisto de orientación política. En este sentido, enmarcamos la política pública en una concepción de Estado: el estado social de derecho cuyos fines se centran en la garantía de los derechos individuales y colectivos y que supone a la vez una clara concepción de lo social no a partir de una idea plana u homogénea de la sociedad, sino que su riqueza parte de la multiplicidad que la constituye y donde contribuyen a la calidad de vida. La Constitución, así como las políticas públicas habrán cumplido su objetivo cuando se tornen en instrumentos políticos y de acción de alguna manera, innecesarios, dado que sus contenidos, los derechos y sus fines y propósitos, la dignidad y la calidad de vida de las personas tengan plena realización en la vida y práctica social.

CAPÍTULO II ELEMENTOS A CONSIDERAR EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

omo se plantea en el capítulo anterior, la Administración distrital reconoce que todas y todos en la ciudad, en su calidad de ciudadanos y ciudadanas son sujetos de los mismos e iguales derechos, razón por la cual el Estado como garante principal de estos, brinda las condiciones necesarias que permitan su ejercicio pleno para el desarrollo de proyectos de vida que redunden en la construcción de una ciudad equitativa, justa y democrática. Las políticas públicas se constituyen en una forma en que el Estado reconoce, garantiza, protege y restablece los derechos, traduciéndose en asuntos de interés público, donde cada política aporta valores sociales que se van apropiando por las y los ciudadanos-as, teniendo un efecto sustancial en el desarrollo humano y la gestión pública, reduciendo condiciones de exclusión y discriminación. En este sentido, y en concordancia con el objetivo de este documento, se hace necesario dar cuenta de algunos de los elementos que atraviesan la construcción de las políticas públicas, y desde una aproximación conceptual a éstos, establecer acuerdos y tensiones que determinan tanto la comprensión de las mismas como su elaboración. Para este propósito, en el presente capítulo se abordaran los principales referentes frente a los conceptos de ciudadanía, participación y de los derechos humanos, con el fin de establecer la perspectiva frente al enfoque de derechos en la construcción de las políticas públicas.

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2.1 Ciudadanía El concepto de ciudadanía se encuentra íntimamente ligado a las nociones de Estado-nación y de Democracia, y hace referencia a quienes hacen parte de una comunidad a la cual están ligados a través de unos derechos y deberes que son reconocidos. El desarrollo de la noción de ciudadanía de la que hoy hablamos se da con el surgimiento del Estado Nación, que trajo consigo la modernización de la sociedad en el marco de la aparición de ciudades autónomas, la legitimación del poder político en la soberanía popular y la representación de la idea de un estatus común de pertenencia a un lugar para las personas. En este marco se concibe al ciudadano-a como un sujeto de derechos políticos que le permiten asociarse libremente para actuar en comunidad. Desde esta perspectiva, se erige entonces el ciudadano como aquel que posee un conjunto de derechos y obligaciones en el marco del Estado Nación, y es allí donde ejerce su rol a través de su intervención en el destino de la comunidad política a través de mecanismos como el sufragio (voto). No obstante, la crítica recurrente frente a esta definición es que la práctica ciudadana se agota en la definición formal del concepto y no abarca en su totalidad la complejidad de las relaciones económicas, políticas y sociales que son en últimas las que determinan tanto el status como los derechos de los individuos en la sociedad21.

La construcción de la noción de Ciudadanía El concepto de Ciudadanía responde a un devenir histórico, por lo que el análisis desde las ciencias sociales sobre cómo ha evolucionado dicho concepto, permite evidenciar algunos elementos de este proceso. En primer lugar, desde una concepción clásica, de acuerdo con el reconocimiento de los derechos y de las instituciones existentes,22 se identifica una perspectiva que resalta la integración de diferentes momentos históricos para la construcción de la ciudadanía en donde cada uno representa la acción para el 21. CASTELLANOS, Camilo. “La formación de ciudadanía y los Derechos Económicos, Sociales y Culturales”. Ponencia presentada en el seminario La cultura democrática, organizado por Diakonia. 22. ACEVES LOZANO, Jorge E. “Ciudadanía ampliada. La emergencia de la ciudadanía cultural y ecológica”. CIESAS, México. Pág. 1

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resguardo de un tipo de derechos frente al Estado, estableciendo tres momentos en la construcción de ésta23: • La ciudadanía civil: se reconoce como la primera etapa y es resultado de la revolución francesa y norteamericana. En la que se establecen los derechos necesarios para el ejercicio de la libertad individual (propiedad, opinión, religión, contratos) que garantizan la protección de los sujetos frente a posibles abusos por parte del Estado24. • La ciudadanía política: es la segunda etapa, que introduce a su vez los derechos políticos, es decir, la posibilidad de participar en el poder político mediante el voto (como elector) o como miembro de un cuerpo político (como el parlamento). • La ciudadanía social: como última etapa, la cual tiene que ver con la seguridad económica y social y la participación cabal en los asuntos centrales de su comunidad25. Desde esta perspectiva, Marshall plantea que la ciudadanía es fundamental como atenuante de los efectos negativos del mercado capitalista “Los derechos sociales de esta tercera fase, significa que le otorgan al estatus ‘formal’ de la ciudadanía, los fundamentos ‘materiales’ para hacer valer tales derechos sociales”. En segundo lugar, desde la perspectiva de su constitución, la ciudadanía se consolida a partir de la mezcla de diversos componentes de tipo económico, político, social y cultural. Desde esta óptica, ser ciudadano-a implica tener una identidad “la ciudadanía es vista como una identidad pública que consta de cuatro características: • Es relacional en tanto localiza las identidades en las conexiones entre individuos y grupos. • Es cultural, pues considera que las identidades descansan en formas y representaciones compartidas de la realidad. • Es histórica, al concebir las memorias, las formas de entendimiento y los significados como dependientes de un camino (…), el cual determina 23. Esta visión entraña una crítica en cuanto establece una secuencia lineal en el desarrollo de la misma, por lo que se argumenta que ésta no se constituye a partir de la sucesión rigurosa de etapas, ni puede determinarse el fin del desarrollo histórico de la misma. 24. GARCÍA SANCHEZ, Miguel. “¿Ciudadanía avergonzada? Democracia local y construcción de ciudadanía en Bogotá” IEPRI, UNAL, 2003. pág. 17 25. ACEVES LOZANO, Jorge. Op. Cit. Pág. 2

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los distintos desenlaces, que aunque pueden ser similares en cada caso histórico, no se dan por la misma senda. • Es contingente, en tanto las identidades son un producto de interacciones estratégicas susceptibles de no tener éxito”26. En este contexto podemos decir entonces que la noción de ciudadanía no es estática y se encuentra en constante transformación, además de no ser ajena a las dinámicas políticas y económicas e incluso a las relaciones de poder en la sociedad. Pero este marco en el que la ciudadanía se desenvuelve, ha implicado una mirada reducida e incluso excluyente de los sujetos ciudadanos-as27. Ante esto, es necesario plantearse una ciudadanía que no sea reducida a la visión formal de unas prácticas concretas28 y que tenga un papel activo en la transformación política, social y económica de su realidad, convirtiéndose a su vez, en co-constructora de lo público, lo que deriva en asumir derechos y deberes que no se agotan en un tipo específico o único de prácticas, es decir, que exija y haga exigibles los derechos, de manera que se vuelva copartícipe en las decisiones que tienen que ver con el proceso de definir cuáles son los problemas sociales comunes y cómo serán abordados. De allí que el desarrollo de las políticas públicas como parte de ese proceso de construcción de lo público, incluyen como requisito legitimador un papel activo de la ciudadanía (desde la movilización social, el trabajo colectivo y solidario, y la construcción de acuerdos y alianzas). Este ejercicio se concreta en la construcción de un pacto social que avanza en “la reconstrucción teórica y la refundación política del Estado y de la democracia en tiempos de globalización”29. Lo que implica que la relación Estado - sociedad debe incorporar las redes emancipadoras en un acuerdo para cuidar, proteger, preguntar y disentir.

26. GARCÍA SANCHEZ. Op. Cit. Pág. 20 27. Esto se evidencia por ejemplo cuando se comprende al ciudadano-a como aquél que elige a sus gobernantes y tiene garantizado una serie de derechos, en cuyo caso la ciudadanía se ve acotada al status de nacionalidad. De esta forma, la exclusión se hace manifiesta en casos como el de los migrantes (legales o ilegales) quiénes si son considerados parte del circuito económico pero son excluídos de la participación política. 28. Que en términos de Jelin van desde “votar en elecciones, gozar de la libertad de expresión, recibir beneficios sociales del estado o cualquier otra práctica específica” (en: Jelin, Igualdad y diferencia, Ágora. Cuadernos de estudios políticos, año 3, Nr. 7: Ciudadanía en el debate contemporáneo, 1997Págs. 193 y 194) 29. DE SOUZA SANTOS, Boaventura 2003

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2.2 Participación De este panorama, las acciones de gobierno, y más aún, la generación de políticas públicas, requieren de la construcción y el reconocimiento de nuevos sujetos políticos individuales y colectivos con derechos y con condiciones y posibilidades para ejercerlos, y que posibiliten la igualdad social desde el reconocimiento de las diferencias. En este marco, la noción de participación aparece de manera reiterada y como expresión contundente del ejercicio de la ciudadanía. De allí que sea relevante comprender que los espacios de construcción de la ciudadanía no pasan únicamente por la esfera pública, sino que se constituyen también por medio de la protesta y la conformación de formas asociativas (como la prensa o los sindicatos). En estos, la participación no se agota en la pertenencia a un espacio – o esfera de afiliación-, sino en la construcción crítica y colectiva de alternativas que abran el camino a la transformación de las condiciones que limitan o imposibilitan el desarrollo integral de los sujetos políticos y sociales30. “Participar abarca desde los espacios consultivos de las instituciones y el aparato gubernamental hasta la acción protagónica y autónoma de la comunidad en las relaciones con el Estado y la institucionalidad, en la búsqueda de hacer efectivos los derechos fundamentales de los individuos. La participación es una necesidad y una capacidad vital del ser humano, que busca a través de ella reconocimiento, identidad y autorrealización. Este ejercicio que se encuentra asociado al funcionamiento democrático del Estado y de la sociedad, permite la expresión de intereses, tanto de los sujetos estatales como de los sujetos sociales y comunitarios, intereses que se convierten en objetivos y expectativas, planteados de modo implícito o explícito en los ejercicios concretos de participación”31. Son múltiples las dimensiones que configuran el derecho a la participación, por ello es difícil asimilarlas en un concepto único. Sin embargo su ejercicio se debe reflejar en la disminución de las asimetrías de poder para la construcción de relaciones democráticas, de bienes públicos vinculados con la equidad en la calidad de vida y en la incidencia ciudadana en las políticas públicas. 30. Sabato Hilda “Ciudadanía Politica Y Formación De Las Naciones: Perspectivas Históricas de América Latina” Colegio de México, FCE, México 1999 31. Secretaria Distrital de Integración Social, Módulo conceptual GSI, pág. 15 intranet SDIS, consultado agosto de 2010.

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Las políticas públicas con participación ciudadana, garantizan que el Estado defina con ella los destinos de una sociedad. En el marco de una democracia participativa las entidades del Estado promueven la organización comunitaria y las diferentes formas de participación y garantizan que las propuestas de la ciudadanía tengan influencia contundente y directa en las políticas públicas y el modelo de desarrollo que orientan una sociedad. Así, el diseño, desarrollo y seguimiento de las políticas sociales debe ser dirigido al cambio social es decir a una alteración apreciable de las estructuras sociales, teniendo como protagonista principal a la ciudadanía. La política social fruto de los acuerdos ciudadanos explora el contexto social, político, ideológico e institucional en el cuál los derechos humanos se garantizan discutiendo las relaciones de mercado e incluyendo aquellas relaciones no monetarias como el marco normativo y el debate ético que contribuyen a que dichas garantías sean efectivas y sean necesarias para una sociedad democrática. Por último, es necesario precisar que los ejercicios de participación deben reconocer la complejidad de las realidades y de la historia presente en los territorios, y cómo los seres humanos desnudos de sus derechos transitan por la ciudad en una permanente demanda a la política pública para que identifique estas realidades y asuma la tarea de la restitución de todos sus derechos.

2.3 Políticas Públicas y Derechos Humanos La orientación de las políticas públicas estuvo guiada por una racionalidad economicista y de gestión pública que distaba del reconocimiento de los derechos como principios orientadores de las acciones de los gobiernos. Este tipo de racionalidad, se instauró en los planes de gobierno desde la década de los 80 y permitió, en el caso colombiano, la ineficiente respuesta del Estado a las necesidades sociales y la reproducción y profundización de las condiciones de inequidad, lo que hoy nos sitúa como uno de los seis países más desiguales del mundo32. En el caso del Distrito Capital, desde las dos últimas administraciones se ha hecho una apuesta importante por el reconocimiento de la importancia 32. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD “Informe Regional sobre Desarrollo humano para América Latina y el Caribe 2010 Actuar sobre el futuro: romper la transmisión intergeneracional de la desigualdad”

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en la promoción, respeto y garantía de derechos que la ha llevado al objetivo primordial de hacer de Bogotá una Ciudad de Derechos. Este objetivo se ve materializado a través del desarrollo de políticas públicas que promueven programas, acciones y recursos, que buscan la construcción de una sociedad con justicia social y permitan, por medio de la garantía de derechos, mejorar las condiciones de vida de la población en la ciudad. En este sentido, es importante incorporar en todas las etapas del ciclo de las políticas públicas, los parámetros y principios guía de los derechos humanos para asegurar su garantía. Esto implica entonces, que las acciones del Estado en su conjunto, deben estar orientadas a cumplir sus obligaciones en términos de lograr el mejoramiento de la calidad de vida de todas las personas a través del respeto, protección y realización de los derechos de éstas en su calidad de sujeto de derechos.

El desarrollo del Enfoque de Derechos en las Políticas Públicas El sentido y pertinencia de las políticas públicas, entendidas como el conjunto de decisiones políticas y acciones estratégicas tendientes a transformar una realidad, se expresa sobretodo en los efectos reales en el cambio de situaciones que permitan la materialización de los derechos y su garantía y realización progresiva en el tiempo. Para el logro de este propósito, se ha instaurado como carta de navegación la construcción de políticas públicas con enfoque de derechos, que permitan la materialización del objeto del Estado social de derecho y de la Democracia, a partir de asumir la responsabilidad que le compete a los Estados frente a las obligaciones de garantizarlos. Para esto, es necesario entender que la concepción y gestión de las políticas públicas, deben superar las visiones que juzgan el desarrollo “a partir de la cantidad de obras de infraestructura, bienes y servicios, para propender por enfoques de evaluación capaces de reconocer en los derechos humanos el prin53

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cipal activo de las personas para alcanzar las realizaciones que libremente y en condiciones de igualdad, desean elegir”33. En esta línea, es necesario considerar algunos aspectos que cruzan este enfoque: 1. El enfoque de derechos considera que las personas son sujetos de derechos, es decir, que se reconocen y son reconocidos como titulares de los mismos. 2. Encuentra su fundamento en la dignidad humana, y pone de relieve los principios de igualdad, equidad y diversidad, como derroteros en la orientación de las políticas. 3. Concibe los derechos de manera integral, es decir que propende por una concepción de derechos universales, interdependientes e indivisibles, superando la visión de categorías de derechos que jerarquiza y escinde la comprensión de los derechos humanos. 4. Busca la materialización de derechos de manera diferencial, desde el reconocimiento de la multiculturalidad y la interculturalidad, como procesos de comprensión y transformación de los sujetos y las culturas de manera diferenciada. 5. Comprende de manera compleja la realidad, de allí que la mirada sobre ésta y la garantía de derechos se sustente en una lectura histórica que busca identificar las condiciones estructurales que determinan las situaciones de los sujetos, de manera que se convierte en una guía de acción para la intervención del Estado.

2.4 Los Derechos Humanos y la Dignidad Humana Los Derechos Humanos son una construcción social cuya noción es reconocida formalmente en diferentes ámbitos de la sociedad y por diversas instituciones tanto públicas como privadas. De este reconocimiento se desprenden una serie de tratados que contienen las normas y mecanismos que buscan garantizar su respeto y cumplimiento. En donde se expresan procesos históricos que dan cuenta de diversas reivindicaciones que tienen como centro la dignidad humana, entendida como un valor inherente a todos los seres humanos 33. PEREZ MURCIA, Luis Eduardo “Seguimiento y evaluación de políticas públicas en perspectiva de derechos humanos: la experiencia de la Defensoría del Pueblo de Colombia” Ponencia presentada en el XIV Curso Internacional “El enfoque de los derechos humanos en las políticas públicas”, Santiago, Chile del 9 al 13 de junio del 2003

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que se basa en el respeto y la libertad de los seres humanos y que se constituye en el fundamento de los derechos humanos. En el caso colombiano, la Constitución de 1991 define a la dignidad como valor fundante del Estado y ha sido desarrollada por la Corte Constitucional a través de la vía jurisprudencial como valor, principio y derecho constitucional. En efecto, la Corte ha afirmado que la razón de ser del Estado social de derecho colombiano es la protección de la dignidad humana y, en tal medida, es un principio ordenador de la acción pública y un deber positivo del Estado hacia los colombianos y colombianas. Así mismo, está ligado a la eficacia de los derechos fundamentales, a la realización del Estado social de derecho y al logro de la justicia social. En palabras de la Corte: Al tenor de lo dispuesto en el artículo 1° de la Constitución Política, Colombia es un Estado social de derecho fundado en el respeto de la dignidad humana. La dignidad, como es sabido, equivale al merecimiento de un trato especial que tiene toda persona por el hecho de ser tal. Equivale, sin más, a la facultad que tiene toda persona de exigir de los demás un trato acorde con su condición humana. De esta manera, la dignidad se erige como un derecho fundamental, de eficacia directa, cuyo reconocimiento general compromete el fundamento político del Estado colombiano34. Consecuentemente con la cita precedente, la Corte Constitucional35 ha reconocido la enorme profundidad teórica y funcional que encierra la dignidad humana, señalando los significados constitucionalmente relevantes alrededor de esta cláusula en nuestro ordenamiento jurídico36, todos los cuales pueden sintetizarse, de la siguiente forma: • Como valor constitucional por ser el principio fundante del ordenamiento jurídico y, por ende, del Estado. • Como principio Constitucional, que orienta la interpretación y aplicación del derecho que hacen los jueces y la administración pública.

34. SU-062 de 1999 35. La Corte Constitucional fue creada por la actual Constitución Política, vigente desde el 7 de julio de 1991. La Corte es un organismo perteneciente a la rama judicial del Poder Público y se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política. 36. Ver, Corte Constitucional Sentencia T-881-02

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• Como derecho fundamental autónomo, en tanto se considera objeto de protección y susceptible de ser vulnerado por actuaciones de los poderes públicos, las personas naturales y jurídicas. En esta línea, la Corte Constitucional a través de la Sentencia T-881 de 2002 ha identificado las distintas esferas de protección de la dignidad humana, así: • VIVIR COMO SE QUIERE: Es la expresión de la autonomía individual de las personas y familias, tiene que ver con la elección de un proyecto de buen vivir como expresión primigenia de la libertad personal, se concreta en la posibilidad de elegir sin obstáculos el libre destino familiar sin más límite que la no afectación directa de los derechos de terceros. En esta esfera, se busca que cada persona en la comunidad política tenga el “máximo de libertad y el mínimo de restricciones posibles para realizar su autodeterminación vital en sociedad. • VIVIR BIEN: Es la dimensión patrimonial de la Dignidad humana y tiene que ver con el goce de “ciertas condiciones materiales de existencia”, se ha desarrollado como Derecho al mínimo37 vital y el derecho a la subsistencia y, en concreto, son las condiciones de vida materiales correspondientes a la dignidad intrínseca del ser humano. • VIVIR SIN HUMILLACIONES: Es la expresión de la intangibilidad de ciertos bienes no patrimoniales, la integridad física y la integridad moral. Es tutelada cuando la persona a causa de la acción u omisión del Estado se ve afectada en su integridad personal, física o moral, lo cual influye entre otras cosas, en la percepción que los demás tienen de ella38.

Principios y Características del enfoque de derechos El enfoque de derechos adopta el principio de integralidad, formalmente reconocido en la segunda conferencia mundial de derechos humanos a través de la Declaración y Plan de Acción de Viena (1993) que establece en el párrafo 5: 37. En el marco ético político y en relación con la progresividad de los derechos, optamos por denominar el esencial para vivir dignamente y no el mínimo vital. 38. SDIS- OAJ “Marco jurídico para el ajuste de la política pública de Familias” Bogotá, julio de 2010

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“Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia de las particularidades nacionales y regionales, así como de los diversos patrimonios históricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen el deber, sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y culturales, de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales”. Este principio establece que todos los derechos humanos son: • Universales, es decir, que cobijan (pertenecen) a todos los seres humanos en igual medida, que se aplican a todos las personas sin importar la edad, la raza, el género, la religión o la nacionalidad; • Indivisibles, y quiere decir que los derechos no se pueden fraccionar o priorizar unos frente a otros, porque el cumplimiento del proyecto de vida de las personas implica la realización de todos los derechos en su conjunto; • Interdependientes, es decir, que los derechos están intrínsecamente relacionados, la realización de cada uno de estos es indispensable para el pleno goce de los demás derechos. El logro del reconocimiento de este principio, radica en acabar con la división de los derechos humanos en categorías denominadas generaciones de derechos. Esta clasificación asume la perspectiva que las luchas por el reconocimiento de los derechos se fueron dando de manera lineal a lo largo de la historia, desconociendo las disputas de poder presentes en dichas luchas, y generando a su vez una jerarquización en el reconocimiento formal de los derechos y a proteger o privilegiar la garantía de una categoría en detrimento de la otra. Otro principio que parte del enfoque es el de Progresividad, y está relacionado con las obligaciones que tienen los Estados para la garantía de los derechos, a saber: respetar, proteger y cumplir (realizar y facilitar), obligaciones que a su vez tienen un carácter de cumplimiento inmediato o progresivo. Esto último quiere decir que las medidas adoptadas deben ser de carácter permanente, sucesivas y expansivas en el tiempo, y frente a estas no es admisible ningún tipo de regresividad. 57

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2.5 Enfoque diferencial La valoración de la personas como sujetos que se construyen y se viven de diferentes maneras, invita a reconocer en todo el ciclo de las políticas públicas que el ser humano tiene un repertorio diverso de identidades, condiciones de existencia y modos de vida, por lo tanto, las políticas públicas, deben aproximarse a comprender y buscar nuevas formas de interacción que aborden discursos y prácticas transformadoras de la cotidianidad, respetuosas de la construcción de identidades y subjetividades, reconociendo las necesidades, los intereses y las potencialidades de todas las personas, para dinamizar su capacidad de asumirse de manera autónoma, consciente, reflexiva y crítica de su propia vida. La vida de los seres humanos está cruzada por múltiples condiciones y situaciones, entre ellas: formas corporales, edades, situaciones socioeconómicas, origen étnico, discapacidad, identidades de géneros, orientaciones sexuales, territorios, entre otras, que pueden ser percibidas como fronteras o muros infranqueables, pero también como posibilidades de articulación y crecimiento conjunto, para reconocer necesidades y aspiraciones diferentes, sugiriendo pensar y significar tensiones y conflictos entre dinámicas de tradición y de renovación al interior de la cultura, exigiendo intercambios sociales donde se reconstruyan los imaginarios colectivos. El enfoque diferencial en el marco de las políticas públicas, busca a partir de actuar sobre las desigualdades y sus consecuencias, reconocer la pluralidad de condiciones, situaciones y formas de estar en la vida, conllevando al planteamiento de modificaciones en la valoración de identidades, subjetividades y expresiones particulares e invitando a todas las personas a orientar, recrear y configurar una concepción pública de la justicia que propicie el diálogo entre sujetos diferentes, donde las respuestas no sean iguales para todos-as, sino que se ajusten a las diferencias de cada uno-a. Así mismo el enfoque diferencial permite visibilizar, identificar y reconocer condiciones y situaciones particulares y colectivas de fragilidad, vulnerabilidad, discriminación o exclusión de las personas o grupos humanos, que requieren de acciones integradas de protección y restitución de los derechos vulnerados, apuntando de manera inmediata a atender los daños causados y a identificar y 58

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afectar los factores que causan o reproducen la discriminación, la desigualdad y la exclusión39. Un enfoque diferencial permite evidenciar las condiciones y/o situaciones de desigualdad en términos de inequidades que sustentan la necesidad de intervenciones que disminuyan las condiciones de discriminación y modifiquen las circunstancias de vulneración. En este sentido el enfoque diferencial, basándose en un principio de Equidad, busca lograr la igualdad real y efectiva que reconozca la diversidad y la posible desventaja.40 Este enfoque se hace realidad mediante la adopción de medidas llamadas acciones afirmativas, las cuales tienen su soporte constitucional en el inciso 2º del artículo 13 de la Constitución Política, que obliga al Estado a promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas a favor de grupos discriminados o marginados. La Corte Constitucional en sentencia C-371 de 2000, consideró que “con la expresión acciones afirmativas se designan políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan, o lograr que los miembros de un grupo sub-representado, usualmente un grupo que ha sido discriminado, tengan una mayor representación”. Las acciones afirmativas, establecen las garantías en cuanto a la igualdad de oportunidades, lo que se traduce en tratos diferenciales con sujeción a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad41. En ese sentido las acciones afirmativas no pueden limitarse únicamente a asignar un número de cupos en los programas o proyectos o definir un porcentaje de poblaciones especiales para ser incluidas en los servicios, sino que implica “un conjunto de acciones que dentro de sus objetivos, deben apoyar la construcción de ciudadanías activas y colectivos autónomos generando capacidades para transformar las relaciones de poder que les han sido impuestas históricamente; todo ello en el marco de la garantía del goce efectivo de sus derechos y, en particular, de sus derechos culturales y sus propios procesos de 39. Política pública social para el envejecimiento y la vejez en el Distrito Capital 2010 – 2025, versión libro, Pág. 39 40. ACNUR, Elementos de análisis para una política pública de prevención, protección, y atención al desplazamiento interno forzado con un enfoque diferencial, en Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia, agosto 2002 - agosto 2004, Bogotá, diciembre 2004 Capitulo 2 41. Sentencia C-371 de 2000, Corte Constitucional.

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construcción de identidad, proyectos de vida y relaciones interculturales, en el caso de los grupos étnicos”42. Las categorías de análisis, relacionales y explicativas que se sugieren hagan parte del enfoque diferencial en las políticas públicas son las siguientes: identidades de género, expresiones de género, posición social, orientación sexual, etnia, diversidad funcional (discapacidad), ciclo vital, ruralidad y desplazamiento. Es importante precisar que las condiciones y situaciones de las personas están siempre relacionadas entre sí y son interactivas, por ejemplo: la pertenencia a una clase social es diferente si se es hombre o mujer, y es diferente ser mujer o ser hombre en cada comunidad, clase o etnia, a lo que podríamos añadir el cruce con el momento de la vida en relación al ciclo vital, es decir, si se es niña-o, joven, adulto-a o mayor; En ese sentido deben realizarse lecturas integrales y no fragmentadas de las personas en los territorios, identificando posibilidades, limitaciones, privilegios o desventajas que dan a unas personas frente a otras.

2.6 Enfoque de Derechos y Calidad de Vida El acento puesto en el enfoque de derechos y el logro de la equidad a través de la formulación de políticas públicas que buscan el mejoramiento de la calidad de vida de las personas, se ha convertido en premisa de gobierno en los últimos años debido a las desigualdades e inequidades cada vez mayores, y la poca redistribución de los ingresos que se evidencian entre los individuos y al interior de los grupos que conforman la sociedad. En este sentido, se comprende la formulación de políticas y programas sociales desde la perspectiva del desarrollo humano incluyente. Esta perspectiva comprende una dimensión ética y política que orienta su definición, de manera que la construcción de políticas sociales pueda fundamentarse en una visión multidimensional43 en donde el centro del desarrollo de la sociedad es el ser humano y no el mercado. La preocupación por la construcción de políticas y programas sociales que buscan alcanzar un desarrollo humano incluyente en la sociedad, deben estar orientadas entonces hacia la superación de las causas estructurales de la exclu42. Ibid. 43. Considera en forma explícita la privación en varias dimensiones: física, económica, capital social y humano, política (Bustelo, 1999).

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sión social, de manera que puedan dar cuenta de una mejor redistribución para alcanzar una inclusión en términos de equidad. El enfoque de derechos parte de una perspectiva que reconoce que estos últimos son principios fundamentales de cuya garantía se deriva la disminución de las desigualdades y las inequidades44 sociales, razón por la cual su promoción, restitución, protección y realización, es clave para lograr la satisfacción de las necesidades que tienen los seres humanos y que les permite vivir con dignidad. Este enfoque se nutre desde la mirada de los determinantes sociales45, entendidos como aquellos elementos de los que se derivan las diferentes posiciones sociales y que marcan la falta de o la garantía de los derechos humanos en todas sus dimensiones, con el fin de generar respuestas encaminadas a la transformación de condiciones sociales que permitan el mejoramiento real de la calidad de vida de todas y todos. En este sentido, el enfoque de derechos y su desarrollo desde los territorios, donde personas, familias y comunidades deciden sus planes de vida y reconocen las oportunidades, es una potente herramienta para mejorar la calidad de vida del individuo en todos sus aspectos. Los derechos, situados en sus agentes titulares y su entorno, contribuyen a identificar los orígenes y factores estructurales que limitan la expansión de las libertades, las capacidades, su implementación se constituye en un desafío para el desarrollo de políticas públicas integrales, en las que las personas sean dimensionadas desde su dignidad y sus derechos. El proceso progresivo de articulación e interacción entre políticas sociales y derechos fundamentales, conlleva la identificación y estructuración del concepto de calidad de vida como dispositivo regulador de los avances de la ciudad en materia de derechos desde los territorios, en consecuencia, introducir en las políticas públicas los principios constitucionales de progresividad y no regresividad en la protección y garantía de los derechos sociales, así como su interdependencia e integralidad, es fundamental para consolidar la ciudad de los derechos. 44. Equidad como “necesidad de construir respuestas que reconozcan la existencia de diferencias injustas y evitables en términos de oportunidades y posibilidades de ejercer plenamente la autonomía entre grupos y entre los estamentos sociales”, en MOLINA, Nancy; DE NEGRI, Armando. Elementos filosóficos, programáticos y de la gestión. En: ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ-SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL. El sector de integración social y la política social del distrito. Bogotá: 2009. p. 68 45. Ibid

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De manera continuada, la realidad socioeconómica de los grupos poblacionales del Distrito ha sido el objeto de medición de las encuestas de calidad de vida, principalmente en temas como vivienda, salud, educación, fuerza de trabajo, gastos, calidad de servicios públicos y percepción, que se han desarrollado con los objetivos de desarrollo del milenio46. Medir la forma como las personas identifican su bienestar es un elemento que se aproxima al reconocimiento de otras variables de análisis que se conjugan en la integralidad y ayudan a determinar cómo el desarrollo de los derechos y sus indicadores contribuyen al avance en la implementación de políticas sociales, al mejoramiento de las capacidades y los funcionamientos, y por ende al mejoramiento del diseño y gestión de los planes de vida de todas las poblaciones por parte del gobierno de la ciudad en cumplimiento de sus funciones sociales y en el fortalecimiento de la autonomía y la participación de los habitantes en el destino de la ciudad47. La perspectiva seguida para estructurar el concepto de calidad de vida , sobre la forma como se puede razonar acerca de cómo hacer para que vivamos mejor y que la Administración Distrital desarrolla por medio de la formulación y aplicación de las políticas públicas, toma como punto de referencia la lectura de las realidades cotidianas que en sus acumulados sociales diversos y plurales, los sujetos morales, familias y comunidades realizan en la construcción del tejido social, desde sus apetencias, deseos, necesidades, capacidades y las oportunidades que se les brinda para definir y realizar plenamente los planes de vida48. El significado de calidad de vida, tomando como centro la persona, considera como eje de su medición los componentes del concepto de dignidad humana, desarrollada por la Corte Constitucional en sus sentencias de tutela, que son el 46. Los denominados objetivos del milenio por la ONU son: Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre. Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal. Objetivo 3: Promover la igualdad entre géneros y la autonomía de la mujer. Objetivo 47. Reducir la mortalidad infantil. Objetivo 5: Mejorar la salud materna. Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades. Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente. Objetivo 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo consultado en <http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/ > http://www.sdp.gov.co/resources/calidad_de_vida_07.pdf. Encuesta Calidad de Vida para Bogotá, 2007, Subsecretaría de Planeación Socioeconómica. Secretaría de Planeación, Alcaldía Mayor de Bogotá, 2007, presentación. 48. Martha Nusbaum y Amartya Sen, (Compiladores) La Calidad de Vida. México, “Comentario a Medidas de la calidad de vida en el cuidado de la salud y la ética médica” James Griffin, Fondo de Cultura Económico, 1998. pág. 183.Por ejemplo James Griffn, explica que para establecer lineamientos sobre los componentes de una vida buena, se puede partir de la información obre la ética medica, Brock , en los que la autonomía ocupara un lugar particularmente fundamental, identifica “cuatro componentes: 1. Funciones primarias(como movilidad y comunicación, que se usan para llevar acabo casi todos los planes vivenciales);2. Funciones especificas del agente ( que se usan para llevar a cabo un plan vivencial de un agente en particular); 3.Satisfacciòn de deseos; y 4. Felicidad.

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resultado de las reclamaciones que la ciudadanía hace para exigir la protección o restablecimiento de los derechos vulnerados. En sus variables nucleicas de vivir mejor, vivir como se quiera y vivir sin humillaciones, se desarrolla el marco de la idea de calidad de vida49. Los referentes éticos que demarcan la dignidad humana se constituyen en el ser del sujeto social y político, en la materialización de los derechos como ideales políticos y programáticos a alcanzar, y contando con el desarrollo de políticas públicas dirigidas a lograr el mejoramiento continuo de las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad en sus dimensiones objetivas y subjetivas50. Sobre esas dos dimensiones se ha movido el concepto de calidad de vida y se avanza en el enfoque de derechos hacia una visión más integral de la misma, centrada en el desarrollo de las capacidades y la inserción de las personas con sus derechos, en los territorios sociales y políticos unidos por la transversalidad en la formulación y aplicación de las políticas públicas. La narración realizada sobre la situación, condiciones objetivas y subjetivas que viven las poblaciones en sus respectivos territorios y ambientes, permite establecer el nivel de vida de las personas que habitan en la ciudad. Medir el nivel de vida por los ámbitos que constituyen el concepto jurisprudencial de la dignidad humana nos ayuda a identificar el concepto de calidad de vida, y a desarrollar políticas tendientes a disminuir gradual y progresivamente la tensión entre el ideal de realizaciones sociales universales y la intolerabilidad social de algunos aspectos del ser, de manera que se pueda acceder a la satisfacción de las realidades y a restablecer los derechos cuando son vulnerados. “La intencionalidad que subyace en las políticas del Distrito de Bogotá, es básicamente la de ampliar las posibilidades de las personas y sus contextos colectivos a través de mejorar sus capacidades51”, en contraposición a “los efectos de un modelo económico de globalización cuya lógica de acumulación a través de la flexibilización laboral y la privatización de servicios básicos como la salud, y los servicios domiciliarios, deteriora la condiciones que determinan la calidad de vida de las personas”52. 49. Corte Constitucional. Sentencia T 881-2002 50. Gregorio Peces-Barba. Tránsito a la Modernidad y Derechos Humanos. ED. Mezquita; Madrid, 51. Se refieren a la libertad de las personas para decidir sobre sus desempeños. Opta por el ser y el hacer. No se refieren a la productividad, sino a la habilidad para conseguir unas adecuadas condiciones de vida. Es la habilidad para lograr una “realización”. En Pobreza, Equidad y Eficiencia. Martínez Corredor Consuelo, 2010. 52. Los resultados de la Encuesta de Calidad de Vida de 2007, y los de la Encuesta de Gastos de los Hogares, 2005, revelan que en las localidades de Bogotá, en los estratos más bajos, la prioridad en el gasto está en el pago de servicios domiciliarios. Lo que se observa entre 2003 y 2007 es que los alimentos han perdido peso dentro del gasto privado de los hogares.

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Abordar la categoría de calidad de vida con un sentido integral, como es la apuesta por los derechos, implica desarrollarla con un enfoque, contextual, diferencial y territorial que comporte la identificación específica de quienes han perdido o se les ha vulnerado un derecho y que como consecuencia de ello se han visto afectados en su nivel de vida, de manera que se ven excluidos, marginados social, cultural, económica o políticamente. De allí la importancia de comprender la calidad de vida como la materialización del mejoramiento continuo de condiciones objetivas y subjetivas de vida, para que hombres, mujeres, familias y comunidades vivan mejor en sus territorios, desarrollen plenamente sus capacidades, sus proyectos de vida y de la ciudad, por medio de: • La realización de derechos fundamentales integrales(civiles, políticos, sociales, económicos, culturales y colectivos) • Las provisiones sociales, el fortalecimiento de las capacidades políticas y técnicas de las instituciones de la Administración distrital, la expansión de la prestación de los servicios sociales y las oportunidades de inclusión. El desarrollo pleno de las capacidades y de los planes de vida de los sujetos individuales y colectivos en sus territorios y en el marco de la diversidad, solidaridad, equidad y universalidad.

CAPÍTULO III DESARROLLO DE LA POLÍTICA PÚBLICA

e acuerdo a lo dicho en los capítulos anteriores, y en concordancia con el principio de construcción de políticas públicas participativas, la administración pública, debe generar las herramientas necesarias para construir con la ciudadanía metodologías que faciliten la lectura de realidades de las poblaciones en cada uno de los territorios.

Dicha lectura debe contemplar aspectos estructurales (económicos, sociales, relaciones de poder, entre otros) que inciden en la garantía de derechos, la calidad de vida, la disponibilidad y acceso efectivo a bienes y servicios, las características de los territorios, las potencialidades y capacidades de las poblaciones y las acciones encaminadas al cumplimiento y promoción de los derechos desde la administración pública, el sector privado, las ONG, entre otros. Con el fin de facilitar la autonomía de individuos, colectividades y la acción institucional que garanticen la viabilidad y sostenibilidad de las políticas públicas, trascendiendo el cumplimiento de las metas de los planes, programas y proyectos de los períodos de gobierno. En ese sentido, para los y las hacedores-as de política, constituye un reto el diseño de metodologías que puedan articular las dinámicas sociales y la función de la administración pública, al construir políticas que contribuyan en la transformación de condiciones, situaciones, problemas, necesidades en términos de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y ciudadanas. Por otro lado, el proceso de construcción de las políticas no debe verse en un orden estricto y sucesivo de etapas que están condicionadas unas a otras, en ese sentido es necesario establecer un punto de partida, un durante y un después de la política, en donde se pueda definir qué se prioriza 67

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en la misma o cuál es su objeto de acción, los roles que cumplen los actores involucrados en su formulación y desarrollo, sus alcances y los mecanismos de implementación entre otros. A continuación se propone como metodología para la formulación e implementación de políticas públicas el siguiente proceso compuesto por cuatro fases: • Fase uno: Definición del Horizonte de sentido • Fase dos: Formulación • Fase tres: Implementación • Fase cuatro: Seguimiento y Evaluación Se espera que al desarrollar cada una de las fases, no sólo se materialicen las orientaciones políticas y conceptuales planteadas en los capítulos anteriores, sino que además, se pueda contar con instrumentos y herramientas que faciliten la toma de decisiones de los y las hacedores-as de política pública.

3.1 El proceso de construcción y desarrollo de la Política Se establece como proceso en la medida en que cada fase contiene elementos que se transforman, se retroalimentan y están concatenados con acciones desarrolladas en las siguientes fases. Lo cual permite que los y las hacedores-as de política cuenten con una retroalimentación permanente frente al desarrollo de las acciones planeadas, orientando entonces la toma de decisiones frente a continuar, reducir, aumentar o eliminar las estrategias establecidas para el cumplimiento de los objetivos y transformaciones proyectadas y esperadas. A continuación se describen los contenidos de cada una de las fases propuestas, teniendo en cuenta aspectos metodológicos, instrumentales y evaluativos:

3.1.1 Fase uno: Definición del Horizonte de sentido En esta fase se establecen participativamente las orientaciones y reflexiones que guiarán todo el proceso de desarrollo de la política pública, este horizonte de sentido se construye identificando cuál es la realidad que 68

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caracteriza a la población y al territorio, teniendo en cuenta las relaciones que se establecen entre el Estado y la ciudadanía, por ejemplo: quiénes ostentan el poder y cuáles son los intereses que persiguen, éstos son de carácter particular o colectivo; qué construcción de lo público se hace y quiénes participan en ella, entre otras. Se espera que a través del reconocimiento colectivo de las condiciones y circunstancias que caracterizan la dinámica social se pueda establecer el por qué y el para qué de la política pública, partiendo de las situaciones actuales y sus posibles desarrollos y potencialidades, lo cual permitirá establecer el o los horizontes a alcanzar. Por lo tanto, es indispensable que se disponga de metodologías e instrumentos que le brinden a los y las hacedores-as de política información de calidad, coherente y pertinente que contribuya a la comprensión de las condiciones de vida de la población, así como de los posibles escenarios de mejoramiento de las mismas, sin romper con los procesos sociales, sin limitar las relaciones y garantizando el ejercicio de los derechos. En esta fase aunque se parte de una perspectiva general de las condiciones, situaciones, problemáticas de la población o comunidad, es importante que se pueda contar con elementos que permitan delimitar, identificar y diferenciar las circunstancias y fuerzas que orientarán el quehacer de la Política Pública, para lograrlo es necesario que se defina en los grupos de discusión los siguientes marcos: Establecer un Marco ético político: hace referencia a los valores públicos ordenadores hacia los cuales está orientada la Política Pública, en la medida en que define el futuro deseado de la situación o condición a transformar, a partir de la construcción de un proyecto ideológico en el que hay acuerdo social. En ese sentido se debe realizar una construcción colectiva, en la que se privilegie no sólo los intereses comunes sino la apuesta de ciudad que se espera alcanzar. Partir de un Marco analítico: de acuerdo a los avances distritales en la formulación de política pública, especialmente la de Envejecimiento y Vejez para el Distrito Capital, hace referencia a: “el marco explicativo articulador, el cual define el lugar desde dónde se lee, relaciona y analiza la realidad y la identificación de la situación o problemática que se pretende transformar se compone de categorías comprensivas y de análisis con las cuales 69

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se orienta la descripción de realidad, se establecen los tipos de relaciones entre los diferentes actores (dependencia, interdependencia y autonomía) y se pueden establecer o priorizar los entornos de interés de la acción de la Política Pública, ya sea en términos de población, territorio o temática”53. A través de esta información se pueden establecer los temas centrales sobre los que versará la Política Pública, y por tanto sobre los elementos que orientarán la toma de decisiones de los y las hacedores-as de política en la fase de implementación y seguimiento.

•Estrategias para el desarrollo de la fase Teniendo en cuenta que en esta fase se quiere realizar una mirada conjunta (Sociedad – Administración pública) de la realidad distrital y local, que permita guiar la construcción del por qué y para qué de la Política Pública, es necesario contar con fuentes de información que permitan describir de la manera más clara posible las necesidades, problemáticas, condiciones y potencialidades de los territorios, con el fin de orientar acciones que den respuesta a las mismas y que conduzcan al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. Sin embargo, disponer de dicha información puede verse limitada por diferentes factores como: la disponibilidad de recursos, la voluntad política, los procesos de desarrollo social, las relaciones de poder, el acceso a los sistemas de información y la dispersión en el conocimiento que exista sobre el tema. En ese sentido, los y las hacedores-as de Política Pública, deben considerar las metodologías necesarias que garanticen información oportuna y de calidad para la toma de decisiones en cuanto a: sobre qué temas; de qué fuentes y qué información cualitativa y cuantitativa es necesaria; cuándo y en qué condiciones se requiere; existen sistemas de información que puedan suministrarla o es necesario crearlos?. Para construir el horizonte de sentido que consulte las realidades sociales, que sea expresión de acuerdos colectivos, que involucre a todos los actores implicados directa e indirectamente y cuente con la información ya señalada, se requiere de metodologías que integren dichos elementos, entre otros, por esta razón se pone a consideración de los y las hacedores-as de política la estrategia de Gestión Social Integral, la cual busca: 53. Política pública social para el envejecimiento y la vejez en el Distrito Capital 2010 – 2025, versión libro, página 29.

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“Mejorar las condiciones de calidad de vida de la población en los territorios, a partir del diseño, implementación, gestión y seguimiento de las políticas públicas sociales que garanticen, promuevan y restablezcan los derechos de los ciudadanos y ciudadanas, sobre la base del desarrollo de planes de acción transectorial por territorio, un sistema de protección integral de base territorial y una mayor efectividad de los recursos tanto Distritales como locales, privados y del tercer sector”54. Lo anterior, a través de la construcción de lecturas de realidades de la población y de los territorios de la ciudad, que contribuyan al diseño de respuestas integrales frente a las situaciones, condiciones o problemáticas encontradas. La lectura de las realidades arranca desde el reconocimiento de la capacidad institucional para hacer presencia en cada uno de los territorios sociales55, hasta el logro de la participación de la ciudadanía, para que de manera conjunta se puedan identificar aquellas situaciones, condiciones y problemáticas a transformar, así como la forma de reorganizar, desarrollar y potenciar los recursos económicos, físicos e institucionales presentes en cada territorio tanto de la administración distrital como del sector privado y de la comunidad. Esto último implica una acción mayor de la administración pública, en la medida en que le hace el llamado a la forma en que se deben establecer relaciones con la comunidad, con las diversas formas de organización social, con la academia y con el sector privado (transectorialidad), para definir los roles y compromisos, que debe asumir cada uno de los actores involucrados en la formulación e implementación de respuestas integrales, las cuales, además se constituyen en el instrumento a través del cual se dará cumplimiento a los objetivos que se propone la política pública. Se espera entonces, que todas las políticas públicas presentes en el Distrito deben estar construyendo e implementando respuestas integrales a necesidades, situaciones, condiciones y problemáticas de manera articulada, generando complementariedad en la inversión y una dinámica estatal más eficiente y 54. Definición tomada de la Resolución 604 de mayo de 2010, a través de la cual se reglamenta la Gestión social integral en la SDIS. La GSI, es un modelo de gestión pública que promueve desde la lectura sistémica, critica y comprensiva de las realidades del territorio y el estado de garantía de los derechos, la construcción de respuestas integrales sobre la base del desarrollo de capacidades, la transectorialidad, la participación social y comunitaria decisoria y del manejo eficiente de los recursos. 55. Territorio: como una construcción social que transciende el espacio físico e incluye lo humano, lo colectivo y lo cultural, será allí donde se realizan sueños, proyectos y acciones políticas. ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ INTEGRACIÓN SOCIALSALUD. “Caja de herramientas Gestión Social Integral: Módulo Conceptual”. Página 16. 2009.

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consistente con la realidad de cada uno de los territorios urbanos y rurales de la ciudad. Para la construcción del Horizonte de sentido de la política pública es indispensable contar con los siguientes elementos: • La información, sea de orden conceptual, cualitativo, estadístico, normativo, entre otras, debe caracterizar, describir, delimitar las condiciones, potencialidades, situaciones, necesidades o problemáticas de un grupo poblacional, de uno o varios territorios, que existen en la vida cotidiana y que obstaculizan el ejercicio pleno de los derechos o los puedan potenciar. Lo cual implica el diseño o identificación de categorías de análisis que orienten tanto la fuente de información, el punto de partida y el seguimiento a través del tiempo. • Contar con escenarios legitimados por los diferentes actores en los que se pueda realizar el debate público, con participantes que representen o den cuenta tanto de la visión comunitaria, como del gobierno o de la administración pública (de orden nacional y distrital), el sector privado y de los grupos de interés (si existen). • Realizar ejercicios de análisis frente a la situación actual y los riesgos que se corren en términos de costo social y capacidad del Estado (la administración pública, la comunidad organizada o no, el sector privado, entre otros), al no atender las situaciones, necesidades o problemáticas identificadas. • Plantear futuros deseables en términos de tiempo (un periodo mínimo de diez años) para lograr las transformaciones propuestas en la política pública, es decir plantear el horizonte al cual se quiere llegar en términos de crecimiento y desarrollo de la ciudad, de mejoramiento de la calidad de vida de la ciudadanía, de progresividad en la garantía de los derechos, entre otros.

Participación en la construcción del horizonte de sentido Partiendo de la noción de que la Política Pública desde la construcción del horizonte de sentido es un acuerdo social compartido en el que tanto la administración pública como la sociedad tienen responsabilidad, es importante reconocer y generar diversas formas de participación en el que tanto los indivi72

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duos, como la comunidad organizada puedan incidir en los procesos decisorios que orientan el por qué, el para qué, el qué y el cómo de la política pública. Como mecanismo para alcanzar dicha incidencia de la sociedad en el desarrollo de la política pública, la estrategia de Gestión Social Integral, plantea como un elemento fundamental la participación decisoria, lo cual implica la generación y fortalecimiento de espacios compartidos entre la administración pública, la comunidad, las múltiples formas de organización social, el sector privado y otros actores para la construcción y reconocimiento de valores públicos que orienten la acción pública, en un marco de responsabilidad social, en el que todos y todas contribuyan en el proceso de definir el porqué y para qué de la Política pública. Para lograr lo anterior es necesario establecer el contexto en el cual se quieren desarrollar o fortalecer los procesos participativos, en ese sentido es necesario considerar56: • Los niveles de descentralización logrados. • El estado actual de las organizaciones sociales y comunitarias y de sus redes, teniendo en cuenta la diversidad de: culturas organizacionales, de sus distintas representaciones sobre las formas del hacer y de ver el mundo, de sus distintos intereses y formaciones éticas. • Alentar a las organizaciones y comunidades a incorporar intereses cada vez más amplios y propuestas abarcadoras del panorama social y cultural en el cual se mueven, con el fin de facilitar el diálogo con las propuestas elaboradas desde la administración pública. • Construcción de espacios flexibles que faciliten la participación de la multiplicidad y diversidad de actores sociales y comunitarios que deben ser invitados. Espacios en los que se reconozca la diferencia entre el lenguaje de la planeación en que se expresan los funcionarios públicos y el lenguaje de la vida cotidiana en que se expresan las comunidades. Espacios en los que se reconozca la diferencia entre los tiempos de la administración pública y los tiempos de los procesos comunitarios y de desarrollo local. • Creación de espacios e instrumentos variados para el desarrollo de procesos de comunicación alternativa que involucren a los medios masivos 56. Secretaria Distrital de Integración Social, la participación y la Gestión Social Integral, pág. 14 y 15.

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y que se coloquen a disposición de los agentes sociales y comunitarios, del mismo modo que de la empresa privada y las ONGs, con la finalidad clara de contribuir a la redistribución del poder en la obtención y distribución de la información, de ampliar los espacios para el debate público de los diversos intereses en juego y de dar visibilidad a los agentes sociales que no la han tenido. • Constitución de la negociación permanente en un aliciente para la participación, que muestre la real disposición de la administración pública, a redistribuir el poder hacia las comunidades. • Vigilancia permanente sobre su actuación (de la comunidad organizada y no organizada) autónoma y heterónoma, con el cultivo de su propia identidad y de definiciones propias, al tiempo que desarrollan su capacidad de buscar acuerdos y alianzas para acciones conjuntas con otras organizaciones y con instituciones de la administración pública.

Instrumentos y Herramientas en la construcción del horizonte de sentido En el proceso de identificar el horizonte de sentido de la Política pública, es necesario contar con diferentes herramientas e instrumentos que contribuyan a brindar elementos e información para la toma de decisiones, a continuación se sugieren algunas de las herramientas que pueden ayudar a identificar las condiciones, situaciones, necesidades y problemáticas que se quieren transformar de acuerdo a las apuestas de futuro u horizontes deseados: • Cartografía social: Es una herramienta de orden cualitativo, que permite establecer una mapeo de relaciones en los territorios y se define como: “representación del espacio, que permite conocer e interiorizar, desde una perspectiva histórico-cultural de diálogo de saberes, los recursos tangibles e intangibles del territorio, sus necesidades, problemas y potencialidades para participar activamente en su transformación. Así, se reconoce su configuración ambiental, de infraestructura y arquitectónica, la dotación de servicios públicos y sociales, la movilidad, la dinámica demográfica, socioeconómica, de conflictos y política; las entidades públicas, privadas y las organizaciones sociales presentes, sus trayectorias, relaciones, la calidad de vida y la seguridad integral, entre otros aspectos. Se realizan recorridos, entrevistas con los participantes y los habitantes, talleres y mesas de discusión, 74

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utilizando los mapas como centro de reflexión y redescubrimiento del territorio dentro de una dinámica relacional”57. • Análisis prospectivo: Es un proceso a través del cual se pueden construir futuros posibles a partir de una realidad dada, teniendo en cuenta la construcción de escenarios de acción en los que se incluye tanto el papel de los actores, como las tendencias pasadas y presentes de acuerdo a la información acumulada. Esta herramienta permite reducir la incertidumbre de la toma de decisiones, en la medida en que sugiere el escenario más adecuado para alcanzar el futuro deseado. • Planeación participativa: Es una herramienta que además de contribuir a identificar situaciones problemáticas y potencialidades en diferentes ámbitos (económico, social, cultural, político) también contribuye en los procesos de seguimiento y evaluación a los diferentes planes, programas y proyectos desarrollados en el marco de la acción de la Política pública. Se define como58: “un proceso político, en la medida en que implica la toma de decisiones que afectarán a individuos y colectivos, se caracteriza por: a) Ser abierta e incluyente, en la medida en que permite que los diferentes actores de la sociedad puedan plantear sus reflexiones sobre su situación actual y su proyección hacia el futuro. b) Plantear la planeación de forma descentralizada y democrática. c) Proponer acciones de largo alcance, que trasciendan la gestión y que incidan en las condiciones de vida de la población. d) Reconoce que la planeación debe hacerse teniendo en cuenta la noción de territorio y las relaciones que allí se construyen, por tanto hace diferencias frente a las acciones de nivel, distrital, local y zonal”. • Lectura de necesidades sociales y su problematización: Es el instrumento que permite definir los núcleos problemáticos, entendidos como “las situaciones en las que se muestra la realidad del territorio en toda su complejidad, que ponen en evidencia la condición de los grupos poblacionales en el territorio, la exposición a la que están sometidos y el efecto social que la situación provoca, teniendo en cuenta situaciones de inequidad. Se propone la construcción de narrativas que desplaza la lógica de identificar listas de problemas, hacía ejerci57. SDIS - UNIÓN TEMPORAL GRUPO GUILLERMO FERGUSSON – CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. Ruta de la participación para la implementación de la estrategia de Gestión Social Integral. Abril de 2010. Pág. 25. 58. VELÁSQUEZ, F. y GONZÁLEZ E. (2004). La Planeación participativa en Bogotá, análisis y propuestas. Fundación Corona. Disponible en: http://www.fundacioncorona.org.co/descargas/publicaciones/gestion/GLC_31_PlaneaciParticipaBogotaAnaliPropuest.pdf. Consultado el 28 de agosto 2010.

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cios de problematización dirigidos a comprender el por qué de las situaciones. Pretende entender la causalidad, entender la distribución del problema y su inequidad. A partir de este punto, se podrán consensar los temas generadores, ese elemento central del núcleo que se percibe trascendente en la presentación de la situación en el territorio y convoca el interés de los actores para diseñar y desarrollar intervenciones”59.

Evaluación de la fase uno Es recomendable que se realice un proceso de retroalimentación del desarrollo de actividades en cada una de las fases, con el fin de poder realizar una evaluación del proceso60, que le permita a los y las hacedores-as de política pública reconocer tanto las acciones de mejora, como correctivas y preventivas que les garanticen el logro de los objetivos y productos esperados en cada fase. Para la fase de Horizonte de sentido, se espera que se pueda identificar el tema de relevancia social, los actores involucrados en las acciones de transformación, los riesgos en los que se incurre de no atender el tema, y el valor público que pretende desarrollar la política pública, como elementos principales. Algunas preguntas que pueden orientar la evaluación en esta fase, son: • ¿Cómo se identificó la situación a transformar (problemática, satisfacción de necesidades, etc.), qué dimensiones se espera abordar y a quiénes afecta?. • ¿Qué grado de consenso o disenso se tiene frente al reconocimiento de las condiciones, situaciones, necesidades o problemáticas de un grupo poblacional o de un territorio, como objetivo de la acción de la Política Pública en términos de su transformación?. • ¿Qué rol desempeñaron los diferentes actores en los debates, y cuál será su papel en el proceso de formulación e implementación?. • ¿Cómo evolucionará la situación, problemática, satisfacción de necesidades si no se actúa sobre ella? 59. Secretaría Distrital de Integración Social. Caja de Herramientas Gestión Social Integral Módulo II: Metodológico. 2009. Pág. 10 60. La evaluación se entiende como: proceso de recolección de información sistemática y confiable, que permita hacer análisis a los y las hacedores-as de política, sobre el alcance de los objetivos planteados en cada fase, para establecer la viabilidad del proceso y la continuidad de las actividades hasta ese momento desarrolladas.

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• ¿Cómo se garantiza la inclusión del tema seleccionado en la agenda social61? • ¿Qué tipo de recursos deben incluirse en el proceso de transformación: físicos o tecnológicas, legales, presupuestales, y cuáles son los riesgos de no garantizarlos?

3.1.2 Fase dos: Formulación En esta fase se debe identificar con total claridad por parte de todos los actores las condiciones, situaciones, necesidades o problemáticas que se quieren transformar y por tanto se convierten en objetivo de la política pública. Para lograrlo es necesario que exista debate, comprensión, análisis y posterior acuerdo social sobre el tema de acción de la política pública, diferenciando algunos elementos como: el sector de la población hacia la cual se orientan las acciones y su territorio, cuál es la situación actual y cuál es la brecha frente a la situación deseada; además de realizar un mapeo sobre la competencia de la administración pública, el sector privado y la ciudadanía para su implementación. Se espera entonces que como producto del debate entre de la administración pública, el sector privado y la ciudadanía, se puedan señalar o proponer iniciativas, alternativas y soluciones que logren la transformación deseada y por tanto incidan en el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su territorio. Para lograr tal propósito es necesario considerar: • Ninguna decisión será legítima sin participación y análisis de la ciudadanía. • La información se recogerá sobre los acuerdos, la armonización de los intereses y las decisiones de la ciudadanía, la administración pública, el sector privado y demás actores que en el proceso se hayan identificado como relevantes. Así como identificar aquellos temas, situaciones, grupos sean organizados o no que plantean disensos, cuyos análisis se orienten a dinamizar el debate y permitan la participación decisoria de todos los actores involucrados. 61. Agenda social: entendida como la articulación por territorios de los acuerdos establecidos por los diferentes actores con base en las situaciones, condiciones, necesidades y potencialidades identificadas en la lectura de realidades. En ese sentido debe orientar el diseño de las respuestas integrales que se abordarán a través de la acción de la política. Secretaría Distrital de Integración Social. Caja de Herramientas Gestión Social Integral Módulo II: Metodológico. 2009. Pág. 13

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• Se deben fortalecer las organizaciones sociales e incluir las propuestas ciudadanas en las políticas públicas a través de todo tipo de recursos (económicos, jurídicos, normativos, educativos, entre otros). Contar con lo anterior permite la construcción de la agenda social en la que se deben abordar tanto las demandas sociales como la oferta institucional y la lectura de realidades. Las demandas sociales se expresan a través de grupos comunitarios organizados o no, sectores productivos y redes sociales, medios de comunicación, autoridades locales, la academia, entre otros. Los cuales señalan los temas prioritarios a atender, las necesidades sociales a tomar en cuenta y las problemáticas que deben ser analizadas. Teniendo en cuenta como marco la exigibilidad de los derechos por parte de la ciudadanía y la garantía de los mismos por parte de la administración pública. La oferta institucional, se entiende como los programas, proyectos, servicios, instancias y escenarios con los que cuenta la administración pública como punto de partida para la construcción de respuestas integrales frente a la demanda social. Lo anterior debe partir de lo planteado en el Marco analítico de la fase anterior, así como se deben considerar los planes de desarrollo de orden nacional, distrital y local que puedan fortalecer la toma de decisiones frente al tema de acción de la política y por lo tanto determinar la prioridad en que se abordarán cada uno de los acuerdos sociales siguiendo tanto criterios técnicos como de orden político.

•Estrategias para el desarrollo de la fase Inicia con un proceso de análisis en el que a partir del horizonte de sentido se delimitan las situaciones que por su incidencia en la garantía de derechos y mejoramiento de la calidad de vida de un sector importante de la población y su territorio, deben ser abordados en la agenda social con el fin de construir respuestas integrales. Para garantizar la formulación de la política pública como un instrumento de construcción de lo público, es necesaria la conformación de dos equipos, uno político y otro técnico, que permitan dinamizar el proceso de formulación, en tanto su accionar se orienta a construir el balance y diagnóstico inicial del objeto de la política pública, así como el desarrollo de mecanismos de participación en el que se dé el encuentro de la administración pública, la ciudadanía y el sector privado entre otros. 78

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La conformación de dichos equipos parte desde la fase de construcción de horizonte de sentido en la medida en que desde allí se debe iniciar el proceso de construcción metodológico y conceptual, sin embargo en esta fase se consolida y se asignan funciones específicas a sus integrantes, con el fin de abordar los diferentes elementos que permitirán la formulación de la política. El equipo técnico se encargará de identificar la información existente que contribuya a construir un análisis de la situación o tema central de la acción de la política, la cual finalmente permita establecer prioridades, objetivos y metas de la acción de la misma. Es decir la construcción de líneas de base o diagnósticos, que den cuenta de la brecha entre la situación actual y la deseada, así como las restricciones y potencialidades que se deben considerar para la construcción de respuestas integrales. En principio debe visibilizar aquellas circunstancias, relaciones, condiciones que generan inequidad social, o que no han sido abordadas en el pasado por carencia de recursos o de voluntad política, es decir, debe dar cuenta de aquello que se pretende modificar (intolerables). Es conveniente presentar un análisis de las problemáticas, condiciones y situaciones señalando causas, efectos e incidencia en otros factores de la dinámica social, por lo tanto, es necesario ir más allá de la descripción de cifras y datos. Dichos análisis deben orientar la toma de decisiones de los y las hacedores-as de política en cuanto a cómo abordar la situación, condición o problemática a transformar, teniendo en cuenta acciones de orden inmediato, mediano y largo plazo de acuerdo al impacto que se espera lograr con la acción de la política pública. El equipo político por su parte, a partir de la información suministrada por el equipo técnico, concertará y creará espacios, participará en instancias sean estas interinstitucionales, mixtas o autónomas, para la discusión y análisis de la formulación de acciones de política encaminadas a dar respuesta a las situaciones, condiciones, problemáticas y potencialidades identificadas. Garantizado una participación permanente de todos los involucrados, abordando los temas señalados en la agenda social, estableciendo articulaciones a nivel nacional, distrital y local. Así como se encargará de posicionar los temas relevantes de política en la agenda pública62. 62. La Agenda pública: es entendida en el texto como aquellos temas que de manera formal el gobierno y su gabinete prioriza y tiene en cuenta para desarrollar sus acciones de gobierno, en tanto destina recursos físicos, económicos, entre otros para atenderlos. En ese sentido se espera que los temas identificados en la Agenda social sean llevados a la Agenda pública. Secretaría Distrital de Integración Social. Caja de Herramientas Gestión Social Integral Módulo II: Metodológico. 2009. Pág. 13

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Es importante que el proceso de recolección de información se realice de forma participativa, es decir que permita contar con aportes de los diferentes sectores de la sociedad, con el fin de que los análisis cuenten con diferentes perspectivas para orientar las acciones, así como la posibilidad de identificar los desarrollos que cada sector haya realizado en torno a los temas centrales que pretende abordar y transformar la política pública. Este proceso debe ser promovido especialmente por el equipo político, desde la fase de horizonte de sentido a nivel distrital, local y territorial. Igualmente, en esta fase se deben retomar los marcos ético político y analítico e incorporar: 1. Un Marco normativo, el cual hace referencia al conjunto de leyes, decretos, jurisprudencia, acuerdos, entre otros, sea de orden nacional o internacional que sustentan legalmente la acción de la política pública, y que señalan las acciones de obligatorio cumplimiento por parte de la administración pública, la asignación de recursos de acuerdo a las fuentes de financiamiento, las poblaciones o condiciones que deben ser priorizadas, los escenarios de articulación, entre otras. También, permite identificar los vacíos jurídicos existentes en relación con los temas centrales de la política pública y por tanto el diseño de acciones en el marco de la misma para subsanarlos. 2. Un Marco Conceptual, en el que se evidencian las categorías de análisis que van a orientar las líneas de acción, ejes o dimensiones que se desarrollan en la política y que enmarcan las respuestas integrales. Desde aquí se plantea el alcance de la política y los niveles o ámbitos que pretende impactar al delimitar y puntualizar las relaciones existentes entre una y otra categoría en términos de interdependencia, complementariedad e incidencia. 3. Un sistema de indicadores, partiendo de lo expuesto en el marco analítico, teniendo claras las categoría de análisis abordadas en la política, considerando la línea de base, lectura de realidades o diagnósticos realizados es necesario identificar y construir indicadores que aporten información diferencial y que contribuya al análisis de impactos de las acciones de la política de acuerdo a las características de la población y del territorio, además de contribuir a su seguimiento y monitoreo.

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4. Lineamientos orientadores para la implementación, hace referencia al conjunto de recomendaciones y sugerencias para la articulación de acciones que permitan materializar los objetivos de la política, teniendo en cuenta las competencias de las instituciones de la administración pública, la responsabilidad social del sector privado, las capacidades y potencialidades de la comunidad sea ésta organizada o no. Tales lineamientos también deben establecer las instancias de articulación de los niveles nacional, distrital y local, en razón a las propuestas de política pública, además de señalar los recursos necesarios para el cumplimiento progresivo de las metas y su sostenibilidad en el tiempo. Dichos marcos, pueden iniciar su proceso de construcción desde la primera fase, se espera entonces que durante ésta se consoliden y delimiten de tal manera que puedan orientar tanto las acciones de la política pública como la construcción de indicadores de evaluación de proceso, de resultados y de impacto. Otro aspecto relevante que se debe considerar en esta fase es el proceso de articulación transectorial63 de la política pública, para este efecto se deben considerar las competencias de las instituciones que representan el gobierno, el sector privado, la comunidad organizada y la ciudadanía en general, con el fin de identificar su marco de acción en el cumplimiento de cada uno de los objetivos generales y específicos planteados en la misma, a través de las acciones de política que pueden estar planteados en ejes, dimensiones, estrategias o líneas de acción. Por lo tanto, es este el momento donde se deben plantear los escenarios y construcción de agendas que contribuyan a la articulación de los diferentes sectores, tanto desde las acciones que se adelantan al momento de la formulación como las que se esperan desarrollar en la fase de implementación. Ésta es una de las responsabilidades del equipo político, el cual debe orientar su accionar en lograr la participación activa de cada uno de los sectores en cuanto al diseño de acciones y compromisos de forma progresiva, convirtiéndose en el puente de entrada a la fase de implementación.

63. Lo transectorial implica una comprensión concertada y sistémica de los problemas y las situaciones, que permita construir un modo de atención que también busque concertar las respuestas. Respuestas ajustadas a las necesidades, capacidades y aspiraciones de las personas, familias y comunidades, con un modo de gestión de los recursos públicos, privados y comunitarios. Secretaría Distrital de Integración Social. Caja de Herramientas Gestión Social Integral Módulo I: Conceptual. 2009. Pág. 18

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Otro elemento a desarrollar durante esta fase y que evidencia la apuesta política de la administración actual y que permite comprometer las administraciones futuras es la formalización de la política pública. Proceso que debe surtirse a través del acto administrativo que permita su adopción y por lo tanto la asignación de obligaciones de la administración pública frente a la ciudadanía en el cumplimiento de la misma. Dicho acto, debe señalar de manera clara los aspectos centrales del accionar de la política, estableciendo los responsables, los tiempos en los que se deben cumplir los compromisos y dar cuenta de los resultados, así como las instancias desde las cuales se realizará el proceso de implementación y seguimiento de las acciones de política; de no existir dichas instancias es necesario crearlas a través del mismo. Es importante tener en cuenta que el documento de formulación de la política pública hace parte integral del acto administrativo que la formaliza y adopta, por tanto debe orientar la implementación y seguimiento de la misma. Teniendo en cuenta que en esta fase se diseñan las dimensiones o ejes estructurantes, así como las líneas de acción y respuestas integrales de la política pública, es necesario contar con la participación directa y activa de la administración pública con los demás sectores. En la medida en que se deben generar debates en la construcción colectiva de acciones coherentes con las condiciones, situaciones y problemáticas sociales, con la oferta institucional y con la responsabilidad social del sector privado. Para lograr lo anterior se deben identificar los escenarios en los que se puede dar un proceso de participación decisoria por parte de cada uno de los actores involucrados, teniendo en cuenta tanto la dinámica de la comunidad como de la administración; con el fin de establecer planes de trabajo en donde se identifiquen las acciones a desarrollar, los tiempos, los responsables y los productos a entregar. En la medida en que estos se convertirán en insumos indispensables para la formulación de acciones de política pública. Estos escenarios son lugares de consolidación de las redes sociales conformadas por el universo de las instancias de participación, y cumplen una función política en la medida que recogen las apuestas construidas por la comunidad, las cuales deben ser vinculadas a las acciones de política pública de manera interdependiente a partir de la confluencia de intereses entre las acciones propuestas por la administración pública y el sector privado, de tal manera que su articulación contribuya a lograr las apuestas de política. 82

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Para facilitar el proceso de deliberación y toma de decisiones se pueden constituir comités sectoriales, redes de trabajo, consejos consultivos, en los que deben participar representantes de las diferentes instituciones del gobierno, de la comunidad organizada, de la academia y del sector privado, tanto para la construcción del diagnóstico o la línea de base como para la construcción de respuestas integrales. En ese sentido se puede considerar la participación de dichos actores en cada uno de los equipos (político y técnico) señalados, por ejemplo, contar con la academia en el equipo técnico y con la comunidad organizada en el equipo político. En pro de lo anterior se sugiere tener en cuenta las instancias de participación existentes y los sistemas de coordinación distrital. Crear tales escenarios, además de contar con diferentes fuentes de información para describir la situación actual de la dinámica social, permite identificar las responsabilidades, roles y acciones que desde cada actor, institución y sector se deben desarrollar en pro de alcanzar los objetivos y apuestas de política pública, facilitando el inicio de la fase de implementación.

Instrumentos y Herramientas útiles en la fase de formulación Es necesario contar con diferentes fuentes de información estadística, econométrica y geográfica, así como con herramientas de planificación, que faciliten la toma de decisiones, la construcción de escenarios, la identificación de recursos y competencias. A continuación se encuentran algunas de las herramientas que pueden contribuir a lograrlo: • Técnicas cuantitativas de recopilación de información primaria: sondeos, censos, encuestas; y técnicas de investigación cualitativa como: investigación documental para contextualización histórica, social y económica de las poblaciones y territorios. La realización de foros de discusión, grupos focales, entre otros. Técnicas, que facilitan y fortalecen la identificación y priorización tanto de las situaciones, condiciones, necesidades y problemáticas a transformar como de las acciones a desarrollar. Además de ser fuente de información para construir la línea de base o establecer el estado en que se encuentra la situación, condición, necesidad o problema a transformar.

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• Construcción de líneas de base: Una línea de base es una herramienta que permite identificar cuál es la situación inicial, señalando puntos de interés o de priorización, así como el estado de la garantía de derechos y de condiciones de calidad de vida. Esta medición implica la construcción de una serie de indicadores que registren cuantitativa o cualitativamente el estado de la situación, condición, necesidad o problemática, y son estos indicadores los que van a registrar su desarrollo, logrando incluso determinar tendencias y por lo tanto impactos de la acción de la política. • Construcción de diagnósticos participativos: Permite conocer la situación actual de forma sistemática de una población o territorio, en la medida en que describe la situación inicial teniendo en cuenta condiciones de contexto social y económico, relaciones de poder y grupos de interés, así como la posibilidad de establecer posibles escenarios de las situaciones futuras, de no tomarse acciones que modifiquen la situación actual. Teniendo en cuenta los saberes y la participación de cada uno de los actores que hacen parte de la situación, condición, o problemática sujeto de análisis, con el fin de realizar un diagnostico consensuado en el que se identifiquen tanto problemas como potencialidades, y el lugar al que se quiere llegar. En ese sentido el análisis, la toma de decisiones y la puesta en marcha de la o las acciones de política, cuentan con un componente movilizador marcado por relaciones horizontales entre la comunidad, la administración pública, el sector privado y demás actores involucrados. • Desarrollo de Capacidades y potencialidades: Desde la Gestión Social Integral se definen como: “dispositivos, mecanismos e instrumentos que configuran las “fortalezas” de que dispone una comunidad y que le permiten sentar las bases para su desarrollo, en términos de mejoramiento de la calidad de vida. Esas potencialidades, que pueden ser visibles o invisibles y estar latentes o en plena actividad, generan y dinamizan procesos y eslabonamientos sociales, económicos, ambientales, políticos y culturales, los cuales pueden convertirse en fuerzas activadoras del mejoramiento de las condiciones de vida y promotoras de la integración social de sus habitantes. Además de servir de fuente de información para la toma de decisiones en cuanto al accionar de la política pública”64. 64. SDIS - UNIÓN TEMPORAL GRUPO GUILLERMO FERGUSSON – CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. Cuadernos de trabajo: Herramientas metodológicas para la implementación de la Gestión Social Integral en el Distrito Capital. Bogotá, junio

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• Matriz de relación entre problemas. Muestra la relación entre problemas y su categoría de dependencia (alta/media/leve), como insumo para priorización de problemas. • Análisis de escenarios: El análisis de escenarios se enmarca en la teoría de la prospectiva a través de la cual se busca diseñar los futuros probables de una situación dada, se caracteriza por considerar que toda situación o problema es multidimensional, que debe considerarse su desarrollo a largo plazo y que las innovaciones en el proceso siempre son posibles. En ese sentido reconoce la importancia de los actores involucrados y el análisis de sus comportamientos (identificar intereses, recursos, expectativa y potencialidades). Dicho análisis permite la construcción de futuros posibles (escenarios alternativos: realizables y deseables) teniendo en cuenta factores económicos, sociales, tecnológicos, culturales, entre otros. Con el fin de realizar un análisis sincrónico, es decir establecer la relación entre los factores identificados y un análisis diacrónico, es decir establecer las tendencias de la situación dada y de los factores identificados. • Construcción de respuestas integrales: es definida como el “Conjunto de acciones construidas transectorialmente que responden a las necesidades identificadas por los actores sociales del territorio para transformar la realidad problematizada. Tiene como finalidad mejorar la calidad de vida de las poblaciones en el territorio, a partir de la promoción, garantía, protección y restitución de los derechos. Busca articular las acciones de los actores en los territorios, en el marco de un compromiso programático explícito, que ordene tanto las agendas institucionales como la organización de éstas con las organizaciones sociales y comunitarias. Para lograrlo, es necesario: Definir trayectos en la construcción de respuestas y construir una matriz de respuestas por tema generador”65. • Construcción de Agendas Sociales territoriales: En el marco de la GSI y después de identificar los núcleos problematizadores, se sugiere como herramienta de concertación entre los actores involucrados, “la constitución de espacios en los que se identifiquen las acciones inmediatas, a mediano y largo plazo (establecimiento de metas de toleran2010. Pág. 108 65. SDIS - UNIÓN TEMPORAL GRUPO GUILLERMO FERGUSSON – CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. Cuadernos de trabajo: Herramientas metodológicas para la implementación de la Gestión Social Integral en el Distrito Capital. Bogotá, junio 2010. Pág. 110

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cia cero, inadmisibles, intolerables), teniendo en cuenta los siguientes aspectos: • Expresiones del problema. • Población afectada con enfoque diferencial. • Ubicación territorial. • Meta cero, entendida como el nivel al que debe reducirse la situación problemática. • Plan de trabajo orientado a alcanzar dicha meta En la agenda se expresará la articulación de la voluntad de trabajo coordinado por parte de los actores, después de haber definido para cada cual el horizonte del compromiso particular y colectivo”66.

Evaluación de la fase dos En esta fase se hace la delimitación del problema o situación a transformar a través de la acción de la política, en ese sentido la anterior fase respondía al por qué y para qué de la política pública, y ésta se orienta a la identificación, diseño y articulación de las respuestas integrales o acciones de política, es decir a los cómos de la misma. Por lo tanto, es necesario que la evaluación se realice en diferentes niveles así: • Confiabilidad de la información: identificar si la información obtenida es coherente con la realidad actual, si los instrumentos utilizados para su recolección son afines y pertinentes con la calidad de la información que se espera obtener. Por otro lado, en el caso de no contar con información relevante y suficiente, se pueden diseñar los instrumentos y sistemas de información necesarios para lograr tal objetivo. • Delimitación del tema de acción de la política pública, de acuerdo a la relevancia, pertinencia, incidencia en el desarrollo de la ciudad y en la garantía de los derechos de la ciudadanía. • El proceso de participación, teniendo en cuenta el tipo de actores, las relaciones de poder que se establecen, los escenarios de articulación y los mecanismos establecidos para la construcción de consensos. 66. Caja de Herramientas Op. Cit. Pág. 13

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• Formulación de Alternativas: viabilidad técnica y política de las estrategias de acción planteadas. Coherencia entre la situación identificada y las estrategias de transformación, teniendo en cuenta variables como: tiempo, recursos y actores involucrados. Identificación de riesgos en la implementación teniendo en cuenta las características de la demanda social frente a la oferta de la administración pública. • El diseño de orientaciones para la implementación de la política pública, teniendo en cuenta como marco de referencia la estructura de la política, el acto administrativo que la adopta, los tiempos de acción, las instancias de coordinación y las responsabilidades de la administración distrital, del sector privado y de la ciudadanía. • El diseño de las orientaciones para el seguimiento y evaluación de la política pública, el cual permita, además de dar cuenta de la implementación de la política, su impacto e incidencia en la ciudad en términos de garantía de derechos humanos y de mejoramiento de la calidad de vida de la población.

3.1.3 Fase tres: Implementación Si bien todas las fases de desarrollo de la política pública son importantes y necesarias para consolidarla como un instrumento que contribuye a la construcción de ciudad y por tanto a generar sus transformaciones, esta fase constituye un reto fundamental en la medida en que es aquí donde se materializan los objetivos y decisiones en acciones y resultados. Para Vargas, citado por Chávez 2007, “la implementación es la materialización de las decisiones tomadas e involucra instituciones estatales, y una amplia participación de empresas y comunidad. La implementación es fundamental porque es ahí que la política, hasta ese entonces hecha de discursos y palabras, se transforma en hechos concretos, en realidad palpable”67. Por lo tanto, el comportamiento de la administración pública, el sector privado, la ciudadanía, entre otros; el desarrollo de acciones individuales o colectivas y los escenarios e instancias de articulación pueden fortalecer, apoyar, alterar u obstruir los objetivos de la política.

67. Chávez, Blanca M.; Arbeláez, María P. La estrategia de municipios saludables como política pública, Antioquia, Colombia, 2007. Revista de la Facultad Nacional de Salud Pública, Vol. 26, Núm. 1, enero-junio, 2008, Pág. 40 - 49

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De ahí la importancia de utilizar estrategias que contribuyan a la articulación de los diferentes actores involucrados, en este sentido se propone como alternativa la transectorialidad, entendida como: “una estrategia de gestión institucional y social que pretende integrar el esfuerzo del conjunto de la sociedad para lograr respuestas que permitan lograr la calidad de vida en su perspectiva más integral. Se habla de transectorialidad porque pretende afectar la lógica de los distintos sectores y no solamente trabajar juntos, a la manera intersectorial; implica una comprensión concertada y sistémica de los problemas y situaciones, para construir un modo de atención que permita concertar respuestas ajustadas a las necesidades, capacidades y aspiraciones de las personas, familias y comunidades, y un modo de gestión de los recursos que favorezca este tipo de abordajes. La transectorialidad se concreta en territorios sociales, definidos como resultante del reconocimiento de identidad y pertenencia de los grupos humanos en el espacio que ocupan o en el que transcurre su vida”68. Por otro lado, para que la materialización de los objetivos de la política pública sea coherente con el enfoque de derechos humanos y con la concreción del valor publico de la misma, es necesario considerar los siguientes aspectos: • Un período de sensibilización, información y difusión de la política pública y los programas, planes, proyectos, y servicios que la materializan tanto a nivel distrital, como local y territorial. Esto como otro elemento de concertación tanto de las respuestas integrales como de la validación del plan de acción. Para tal fin se pueden utilizar los escenarios actuales de encuentro de los diferentes sectores. • Un período de ejecución, en donde se realiza la puesta en marcha del plan de acción, previamente concertado con los diferentes sectores de la ciudad; teniendo en cuenta las acciones que en la actualidad se realizan para dar respuesta a la situación, condición, necesidad o problemática objeto de la política, estén o no en el marco de la misma, con el fin de ajustarlas y transformarlas. • Fortalecer la participación comunitaria, es decir que se realicen las acciones necesarias para crear, promover y garantizar espacios e instancias de participación, con el fin de que cada uno de los sectores de la sociedad puedan intervenir, en el seguimiento y transformación de los 68. De Negri A.: Construcción de alternativas políticas en pro del derecho integral a la salud. Bases conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogotá, 2004- 2005. Investigaciones en seguridad social y salud. Secretaria Distrital de Salud. 2006

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programas, planes, proyectos y servicios que se diseñen en el marco de la política, ya sean estos a nivel local o distrital, en el ámbito urbano o rural. • Identificar si existen acciones de orden nacional y departamental que puedan contribuir al desarrollo de los programas, planes, proyectos, y servicios que materializan la política pública. • Construcción de espacios e instancias, que permitan además de la puesta en escena de los programas, planes, proyectos, y servicios que materializan la política pública; también contribuyan a su seguimiento y evaluación. • Identificar los niveles de incidencia de las acciones de la política en el marco de la transformación de prácticas sociales, prácticas institucionales y prácticas individuales. • Definir los cambios normativos que la implementación de la política exige e iniciar el proceso de gestión respectivo para su formulación y aplicación; teniendo en cuenta el marco normativo incluido en el documento de política y los mecanismos para su aprobación. • Los programas, planes, proyectos y servicios deben formularse teniendo en cuenta los mismos principios, enfoques y conceptos planteados en la política, por lo tanto se diseñarán teniendo en cuenta categorías de análisis diferenciales (territorio, equidad de género, entre otros) en el marco de la garantía de los derechos humanos. La implementación de la política pública inicia con el proceso de discusión, concertación y diseño de los programas, planes, proyectos y servicios que materializarán sus objetivos, el cumplimiento de las metas, la destinación de recursos físicos, económicos, institucionales y tecnológicos, y la identificación de la arquitectura institucional necesaria para la ejecución, seguimiento y toma de decisiones en el marco de la política.

•Estrategias para el desarrollo de la fase Para el desarrollo de esta fase es necesario que los equipos político y técnico nuevamente tengan un rol protagónico, en la medida en que se debe poner en la agenda pública las apuestas planteadas en la política pública. Estos equipos tanto en la fase de horizonte de sentido como de formulación han establecido 89

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relaciones con los diferentes sectores, identificando los actores que están a favor o en contra de las acciones de política, por tanto cuentan con la información relevante para señalar los escenarios, instancias y actores propicios para la puesta en marcha de la política pública. Otro elemento a considerar es el reconocimiento de competencias de la administración pública en el desarrollo de las acciones de política y la responsabilidad social principalmente del sector privado, con el fin de establecer compromisos tangibles en la puesta en marcha de cada una de las acciones de política, lo cual permitirá identificar no sólo los recursos económicos destinados sino los tiempos de ejecución. Facilitando así el establecimiento de metas de política e impactos de su accionar, en el marco de cada vigencia y período de gobierno, teniendo como principio clave la progresividad. En ese sentido es el equipo político quien, de acuerdo a los objetivos y fines de la política, identifica las instancias y escenarios en los que las acciones de la misma deben incidir en la formulación de planes y programas de gobierno, sean de orden distrital o local, garantizando la participación decisoria en la definición de acciones tendientes a su materialización. En esta fase también debe considerarse la articulación entre políticas, entendida como un proceso político y técnico, orientado al logro de coherencia y articulación de las mismas en el marco de la construcción de ciudad. En ese sentido se deben establecer mecanismos que permitan reducir la superposición de acciones y la visión sectorial; potencializar el logro de objetivos, la progresividad en la garantía de derechos y la atención diferencial; y el diseño de la arquitectura institucional que facilite el intercambio de información para su implementación, seguimiento y toma de decisiones. Como evidencia del proceso de participación, articulación y concertación se encuentra el diseño del plan de acción, instrumento que ubica el desarrollo de la política pública en diferentes aspectos así: • El diseño de metas de política que permitan medir el alcance de los objetivos, y los sectores responsables sobre cada una de ellas. Teniendo en cuenta como principio, que regula la acción, la transectorialidad. • Identificación de las acciones que se deben adelantar de acuerdo a los objetivos de política pública. 90

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• Proyectar en términos de progresividad los tiempos en los que se espera el cumplimiento de las metas, teniendo en cuenta como tiempos para el seguimiento cada vigencia y los periodos de gobierno. • Los niveles de interdependencia entre las acciones de política y por tanto su priorización en la agenda pública y en la asignación de recursos físicos, económicos, entre otros. • La articulación con las políticas públicas existentes, tanto en términos de acciones como en el alcance de objetivos, en la identificación de intolerables, y principalmente en la progresividad de garantía de los derechos humanos. • La articulación con los planes de desarrollo y programas de orden nacional, distrital y local existentes al momento de su implementación. • Diseñar los indicadores de proceso, resultado e impacto que se puedan derivar de la acción de la política y su articulación con otras existentes, así como con programas y proyectos que se estén desarrollando. • Señalar los ajustes o transformaciones que se deben realizar en los planes, programas, proyectos y servicios para el cumplimiento de los objetivos y metas de la política pública, estableciendo acciones a corto y mediano plazo, así como las responsabilidades y participación de cada uno de los sectores en dicha transformación. Los planes de acción son instrumentos que cuentan con una estructura que permite plasmar las acciones claves de la política en términos cuantitativos, permitiendo así su seguimiento y evaluación a lo largo del tiempo. En ellos además de identificar las actividades a realizar para el cumplimiento de las metas y objetivos de política pública, se identifican los responsables de las mismas, los recursos (físicos, financieros, tecnológicos, ambientales entre otros) y el período de tiempo en el que se espera deban realizarse. Aunque Existen diferentes maneras de construirlo, para el caso de la política pública se sugiere establecer grupos de trabajo de acuerdo a los diferentes temas y objetivos que aborda la política, los cuales deben ser orientados por los equipos técnico y político, es importante que los actores que participaron en la construcción de las primeras fases, también lo hagan en este proceso.

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Cada política puede construir el plan de acción de acuerdo a las metas y objetivos planteados, sin embargo su estructura debe estar en correspondencia con el documento de política, elaborado en la fase de formulación, que hace parte integral del acto administrativo que la adopta, lo anterior con el fin de facilitar el seguimiento al cumplimiento de los objetivos y fines de la política pública. Para la construcción del plan se sugiere la siguiente estructura: • Identificación de Objetivos generales y específicos de la política pública. • Diseño de metas de Política pública, las cuáles se elaboran teniendo como punto de partida los objetivos, en la medida en que el cumplimiento de las metas dará cuenta del logro o alcance de los mismos en un nivel cuantitativo. También se pueden considerar para la elaboración de las metas la brecha entre la situación, condición y problemática identificada o encontrada con la deseada. • Describir los programas, planes, proyectos o servicios que a través de sus acciones materializan los propósitos de la política, señalados en las dimensiones, ejes o líneas estratégicas en la fase de formulación, y que por lo tanto contribuyen tanto al cumplimiento de las metas como al logro de los objetivos. • Establecimiento de indicadores de gestión y resultado frente a las metas estimadas en el plan de acción; no son los mismos que se diseñan para el seguimiento de los objetivos de la política y medición de impacto. Son complemento para monitorear los avances y compromisos en términos de acciones ejecutadas frente a las programadas. • Establecer responsables, teniendo en cuenta el componente de transectorialidad de la Gestión Social Integral. • Establecer tiempo de ejecución • Establecer periodicidad del reporte y seguimiento. Un plan de acción no está completo, si solamente se define quienes serán los responsables de la ejecución de la actividades propuestas. Debe establecer claramente los recursos (físicos, financieros, tecnológicos, ambientales entre otros) que servirán de apoyo a su cumplimiento y la manera como éstos se materializan, además de plantear acciones articuladas entre los diferentes sectores y con las políticas públicas existentes. 92

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Se recomienda entonces, que el plan de acción se construya en escenarios de participación decisoria, tanto a nivel distrital, como local y territorial, en los que puedan participar representantes de los diferentes sectores (incluyendo al sector privado y la comunidad), lo anterior con el fin de facilitar tanto la toma de decisiones, la asignación de responsabilidades, la concertación de acciones y el seguimiento de las mismas.

Participación en la implementación de la política y los planes de acción Teniendo en cuenta que en la fase de implementación las acciones de política pueden tener desarrollos diferenciales de acuerdo a la localidad y territorio, es necesario que se realicen los compromisos transectoriales en los escenarios e instancias existentes o construidas en la fase de formulación de política pública. Así como la construcción de planes de acción tanto distritales, como locales y territoriales, teniendo en cuenta las estrategias de participación señaladas en las fases anteriores; los mismos deben guardar coherencia y permitir análisis transversales. En esta fase se debe hacer mayor énfasis a los proceso de control social, en los que la ciudadanía reconozca que cada una de las acciones y recursos asignados para la implementación de la política, hacen parte de su cotidianidad y redundan en el mejoramiento de su calidad de vida y en la progresividad de la garantía de sus derechos, por tanto debe ser permanente su presencia en el seguimiento y monitoreo de las acciones de política. Seguimiento que debe ser reflejado en el plan de acción distrital, local y territorial y que no debe restringirse a los procesos de rendición de cuentas o reportes de gestión. Es importante que en el marco de participación decisoria se establezcan los alcances deseables, en términos del tiempo y las apuestas de gobierno presentes y futuras, con el fin de que los diferentes actores puedan incluirlos y posicionarlos en la agenda pública y así ser parte de los futuros planes de desarrollo distrital y local, como una apuesta de la ciudadanía, la administración pública y el sector privado, entre otros, y no del gobierno de turno.

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Instrumentos y Herramientas útiles en la fase de implementación Presupuestos participativos: El presupuesto, es un componente vital dentro de la implementación de la política pública, en la medida en que permite la materialización efectiva de las acciones de política planteadas. Teniendo en cuenta que el trabajo esta soportado en la concepción del interés público y en la construcción de bienes públicos, se espera que las acciones implementadas tengan en cuenta la optimización en la utilización de los recursos en cada territorio y provenientes de los diferentes sectores. Los presupuestos participativos, entendiéndose como la “herramienta que garantiza la participación de la comunidad por etapas basadas en los diagnósticos y las vivencias de cada ciudadano quien interpreta y reconoce el territorio en el que vive incluyendo todas aquellas dinámicas que la caracterizan con el fin de elaborar, definir y controlar la ejecución del presupuesto, a través de la identificación de las demandas de los distintos sectores de la sociedad, en consenso sobre las prioridades de cada lugar y seguimiento del cumplimiento de lo aprobado por la ley”69. Formulada la política pública es necesario viabilizar el desarrollo de la misma. Esto implica promover los procesos, construir los escenarios y generar condiciones propias a la institucionalidad y a las comunidades que las hagan capaces de responder a sus objetivos y acciones, desde la GSI se plantea el siguiente proceso como una herramienta metodológica para la implementación de la Política pública. Gestión: este proceso busca que a través de la transectorialidad se generen condiciones institucionales (disponibilidad de recursos financieros, infraestructura y, sobre todo, recursos humanos capacitados y en adecuadas condiciones de trabajo) que posibiliten la concreción de las respuestas necesarias, que superen la asistencia social y vayan en la dirección de un desarrollo incluyente, requiere considerar entre otros, los siguientes aspectos70: • Participación: La gestión debe generar condiciones para una mayor democracia institucional, en el sentido de un real reconocimiento y partici69. SDIS - UNIÓN TEMPORAL GRUPO GUILLERMO FERGUSSON – CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS. Ruta de la participación para la implementación de la estrategia de Gestión Social Integral. Abril de 2010. 70. Caja de Herramientas Op. Cit. Pág. 18 - 19

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pación de la sociedad en su ordenamiento como parte del Estado, al tiempo que construye escenarios sociales para la participación social. Para lo cual se hace necesario favorecer procesos de: • Control social. • Observatorios con énfasis en la participación social. • Exigibilidad de los derechos relacionados con calidad de vida. • Fortalecimiento y promoción de redes sociales con dimensión política y autonomía. •Niveles de gestión: Se espera que la gestión se realice en los diferentes niveles en los que se mueve el sujeto así como de los diferentes actores que han participado en el proceso de construcción de la política pública, por tanto se identifican los siguientes: • Gestión desde los sujetos • Gestión familiar • Gestión desde las instituciones • Gestión local • Gestión distrital La planificación estratégica: hace referencia al desarrollo de estrategias para abordar una problemática identificada, con énfasis en el diseño de caminos o alternativas de solución. Planear estratégicamente implica71: • Diagnosticar fortalezas y debilidades, pero también oportunidades y potencias. • Definir objetivos a partir de los problemas identificados. • Construir estrategias que permitan alcanzar los objetivos mediante planes de acción. • Definida como un proceso de carácter dinámico, la planificación estratégica se adecua a los contextos particulares del territorio (calidad de vida, equidad, grado de participación y el enfoque de derechos), y recibe la influencia de otros contextos: 71. Caja de Herramientas Op. Cit. Pág. 19 - 20

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• Contexto social: determinantes culturales, políticos o económicos. • Contexto espacial: corresponde a espacios locales, zonales (redes de servicios) o distritales. • Contexto temporal: se trata de una planificación que contemple acciones de corto, mediano o largo plazo. • Contexto cultural: si está relacionado con valores de las personas, las normas sociales y los códigos de comportamiento. • Contexto de políticas y normas: Plan de Desarrollo, jurisprudencia, etc. La planificación hará una valoración razonada de las circunstancias geográficas, demográficas, económicas, jurídicas, políticas y epidemiológicas, con el fin de concretar las decisiones sobre el tipo de acciones; la cantidad, calidad y tipo de recursos; el tiempo y los responsables directos e indirectos de esas acciones que deban articularse para dar respuesta a la necesidad expresada.

Evaluación de la tercera fase Durante esta fase, la evaluación se debe orientar en identificar cómo se está realizando la gestión y puesta en marcha de las acciones descritas y planteadas en el documento de la política pública, parte integral del acto administrativo que la adopta. Es decir, qué acciones se adelantan en el marco de los ejes, dimensiones, pilares o estrategias que estructuran la política, para la materialización de sus objetivos y propósitos. Las cuales deben estar reflejadas en la estructura del plan de acción, para ello se deben considerar las siguientes preguntas: • ¿Qué resultados se han definido por cada acción de la política, se pueden identificar productos o beneficios? ¿Cómo serán evaluados dichos productos o beneficios? • ¿Se han establecido los costos para alcanzar cada objetivo y meta de política? ¿Cómo se medirán los costos? • ¿Se han identificado los Factores (presupuestales, administrativos, normativos, etc.) qué limitan la acción de la política a corto, mediano y largo plazo? ¿Qué alternativas deben generarse para disminuir dichas limitaciones? 96

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• ¿Qué efectos se esperan con la acción transectorial, éstos contribuyen al desarrollo de la política pública? o sólo inciden en el desarrollo de objetivos de gobierno? • ¿Qué relación existe entre esta política y los planes de desarrollo local y distrital (encuentros y desencuentros)? • ¿Qué relación existe entre esta política pública y las que se encuentran en implementación (encuentros y desencuentros)? • ¿Qué mecanismos de seguimiento se han diseñado y con qué periodicidad serán evaluados los resultados o cumplimiento de compromisos y metas? • ¿Cómo se desarrollará el proceso de participación por parte de cada uno de los actores involucrados? • ¿Cuál es el rol que desempeña cada uno de los actores involucrados, facilita, obstaculiza o potencia el desarrollo de las acciones de política?

3.1.4 Fase cuatro: Seguimiento y Evaluación Para los y las hacedores-as de política pública el reto estructural de su formulación e implementación, se relaciona con la pertinencia de la misma en la transformación de la situación, condición o problemática a la cual esta dirigida, en ese sentido surgen algunos interrogantes: ¿cómo determinar si se alcanzaron los objetivos propuestos?, ¿cómo identificar si las acciones propuestas dan solución a la problemática planteada?, ¿los logros alcanzados realmente son producto del accionar de la política?, ¿qué se podría mejorar de las acciones propuestas para alcanzar los objetivos planteados?. Otros interrogantes se relacionan con la asignación y distribución de recursos, por ejemplo un análisis de costo/beneficio: ¿cuál es la relación entre el costo de la política y sus resultados?, ¿en cuanto a los recursos asignados cuál es el porcentaje que recibe el ciudadano?, ¿cuáles son los cambios que deben realizarse en la implementación de la política para mejorar el uso eficiente de los recursos?. El resolver tales interrogantes orienta la toma de decisiones en cuanto a continuar, reducir, aumentar o eliminar las estrategias establecidas para el cumplimiento de objetivos y transformaciones planteadas en las políticas formuladas. 97

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Además de permitir la asignación de recursos de manera más eficiente para el cumplimiento de las metas y acciones de política. Por otro lado, para los responsables de la política pública es importante conocer cómo va el proceso de implementación de la política y por tanto el avance de la misma, no sólo para realizar procesos de rendición de cuentas, sino para tomar las decisiones pertinentes frente a los roles que cada actor debe adoptar en el cumplimiento de los compromisos establecidos con la ciudadanía en el plan de acción de la política, los cuales con frecuencia se traducen en programas, proyectos y prestación de servicios. De acuerdo a lo anterior, esta fase tiene como objetivo diseñar las estrategias, instrumentos y acciones tendientes a dar respuesta a los interrogantes y necesidades señaladas, por tal razón se sugiere considerar los procesos de seguimiento y evaluación de política pública, los cuales contribuirán a identificar si las acciones adelantadas en su implementación están en coherencia con los objetivos establecidos y con los desarrollos esperados para la ciudad. A continuación se relacionan algunas consideraciones a tener en cuenta para diseñar un sistema de seguimiento que contribuya a evaluar el cumplimiento de los objetivos, metas y acciones en el marco de la política.

Sistema de Seguimiento Tan importante como coordinar y articular las acciones de política pública entre los diferentes actores, es el seguimiento a las mismas, por tal razón parte del proceso de formulación e implementación de una política se relaciona con el diseño y puesta en marcha de un sistema de seguimiento, el cual se constituye en fuente de retroalimentación para los y las hacedores-as de política pública en la toma de decisiones. Para su construcción e implementación deben considerarse por lo menos los siguientes elementos: 1. Definir que se entiende por seguimiento, desde la perspectiva de este documento se define como el proceso de análisis y recopilación sistemática de información relevante sobre el avance y el logro de los objetivos y cumplimiento de metas de política, y de los planes, programas y proyectos que la desarrollan, con el propósito de contar con los 98

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elementos necesarios para la toma de decisiones en distintos niveles y tiempos que fortalezcan el cumplimiento de las acciones planeadas. 2. Arquitectura institucional: es decir contar con una serie de articulaciones institucionales y comunitarias que permitan no sólo la producción de información, sino un análisis común que oriente la toma de decisiones y el accionar de la política. Por tanto, requiere una pedagogía hacia la ciudadanía y hacia la Administración Distrital, para conocer, comprender y apropiar los propósitos de la política y las acciones que se adelantarán en ese marco. Manteniendo como alerta permanente no caer en la fragmentación de intereses colectivos sean organizados o no, o en la realización de acciones por sector. En este aspecto se sugiere identificar la estructura con la que cuenta la ciudad en términos de Instancias de coordinación y articulación, sean estas mixtas, interinstitucionales o autónomas. Dichas articulaciones deben considerar los procesos de descentralización, que actualmente vive la administración distrital, la cual al regirse por principios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad, lleva a un trabajo coordinado entre el nivel central y local, dónde el primero brinde y oriente los marcos de las políticas, coordine el seguimiento y evaluación, capacite y ofrezca asistencia técnica, el segundo debe generar espacios, mecanismos y garantías para que las personas y las comunidades puedan participar y desarrollar las acciones de política de acuerdo a sus condiciones y características. Ambos deben articular, convocar y crear (de ser necesario) escenarios de participación. 3. Contar con un sistema de monitoreo, el cual se entiende como el sistema de indicadores que reporta de manera operativa la puesta en marcha de programas, proyectos y servicios en el marco de la política pública. Orientado a mejorar la recolección de la información y el análisis en términos de oportunidad y calidad, sobre la administración de los recursos, la capacidad de respuesta de los actores involucrados, el cumplimiento de las acciones planeadas y el impacto o incidencia de la política pública en la dinámica social. El sistema de monitoreo permite realizar reportes con mayor frecuencia y regularidad a partir del comportamiento de los indicadores, en ese sentido se pueden generar alertas tempranas frente a resultados esperados o intolerables. 99

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Para la construcción del sistema de monitoreo, se sugiere seguir los siguientes pasos: • Realizar un proceso de identificación de los sistemas de información existentes en el Distrito y a nivel Nacional, en los diferentes sectores (público, privado, ONG’s, entre otros) que brinden información sobre los temas relevantes de la política, teniendo en cuenta tipo de indicadores, responsables y destino de la información. • Realizar un proceso de acopio de información sobre los temas relevantes de la política, en el que se identifiquen: frecuencia del reporte de información, establecimiento de herramientas tecnológicas tanto para la recolección como para el análisis de la información y finalmente la utilización de diferentes estrategias para la difusión de la misma. • Realizar un proceso de clasificación de la información, teniendo en cuenta que cada indicador puede contribuir de manera diferente al cumplimiento de objetivos, por ejemplo identificar cuáles de ellos realizan alertas tempranas, cuáles dan cuenta de la gestión de la administración pública, cuáles dan cuenta de la participación de la ciudadanía y del sector privado entre otros, cuáles dan cuenta de la progresividad de los derechos y cuáles dan cuenta de las condiciones de calidad de vida. • Construir los indicadores de seguimiento para el plan de acción, teniendo en cuenta la periodicidad proyectada para el cumplimiento de metas. • Construir la batería de indicadores o el empleo de índices que permitan describir la tendencia de mejoramiento de las condiciones de calidad de vida y progresividad en la garantía de los derechos de la población. La importancia de contar con un sistemas de seguimiento y monitoreo radica en que provee elementos de juicio necesarios para la toma de decisiones frente a: continuar, reducir, aumentar o eliminar determinadas acciones, a través de la asignación de recursos o de la transferencia a programas que están cumpliendo con las metas, hacia otros que aún no lo han conseguido o que tienen más urgencia de atención; o rediseñando las acciones que no hayan alcanzado los objetivos buscados; o ampliando la cobertura de aquellas que hayan demostrado ser efectivos.

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Además de convertirse en una herramienta para mejorar la administración pública, tanto desde la utilización de recursos como desde el beneficio que recibe la ciudadanía. Existen dos requisitos fundamentales para la realización del seguimiento y monitoreo: • Que exista una buena planificación operativa, que permita la comparación de lo ejecutado con los resultados esperados. • Que se genere la información necesaria y oportuna para realizar la comparación y toma de decisiones. El seguimiento y monitoreo permite entonces hacer análisis a través del acompañamiento a los planes, programas y proyectos teniendo en cuenta el uso de recursos y cumplimiento de las metas establecidas, por lo tanto se espera que el monitoreo alimente el proceso de seguimiento y éste a su vez el proceso de evaluación de la política. En ese sentido es necesario identificar el para qué del seguimiento de la política pública y por tanto a qué se le hace seguimiento. Al hablar de seguimiento en la Política Pública inevitablemente, se debe recurrir a modelos que evalúan la gestión pública, en la medida en que se relaciona con la eficiencia y eficacia de la misma en pro del cumplimiento de los objetivos propuestos. Además se debe recurrir a mecanismos de control social, el cual hace referencia al derecho que tiene la ciudadanía, de forma organizada o no, de realizar un proceso de monitoreo, verificación y evaluación cualitativa y cuantitativa de la gestión pública, con el fin de generar los mecanismos necesarios para que se garanticen el uso adecuado de los recursos públicos y por lo tanto la satisfacción de sus necesidades o demandas. En ese sentido es necesario que en el marco de implementación de la política, se definan desde el plan de acción los momentos en los que se realizaran informes de la acción de la política teniendo en cuenta los siguientes parámetros: Gestión e institucionalización de la política, impacto en las problemáticas asociadas y cumplimiento de los objetivos establecidos. Con el fin de que la ciudadanía pueda además de cuestionar el accionar de cada uno de los sectores, reconocer los aciertos y avances de los mismos, y por tanto establecer una relación dinámica frente a lo que se cumple en el marco de la política y que nuevamente debe ser priorizado en la agenda pública.

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Por tanto éste será uno de los elementos para hacer seguimiento en términos de la construcción de Indicadores de proceso, los cuales hacen referencia a las acciones realizadas por cada uno de los sectores para cumplir con las metas de política, es decir como la administración pública, el sector privado, la comunidad organizada o no adopta medidas para hacer efectiva la política pública, por lo tanto su realización se planea de forma progresiva. En ese sentido, se debe hacer seguimiento frente a cómo cada uno de los actores señalados incorpora la política, y no cómo la política se adapta a la estructura de los mismos.

Evaluación La evaluación de políticas públicas fija su atención en el conjunto de elementos estructurales que la conforman: componentes, dimensiones, ejes, líneas de acción, objetivos y efectos esperados. Los componentes, varían según la naturaleza de los objetivos, retos y alcances de la política pública determinados a partir de los marcos ético político y conceptual y del valor público de la misma. Con la evaluación se espera identificar los efectos esperados por el accionar de la política, teniendo en cuenta que cada una de sus acciones propone un proceso de transformación de una situación dada a una deseada. En ese sentido el rol de la evaluación se centra en brindar información sobre el cumplimiento de las metas y logro de los objetivos con el fin de identificar las discrepancias entre lo planteado en la política pública y su ejecución real. Weiss (1998) divide las funciones de la evaluación en dos áreas: el proceso de toma de decisiones y el aprendizaje institucional. En la primera, la evaluación contribuye a la reestructuración de problemas y a la formulación de nuevas políticas o reformulación de aquellas que no estén cumpliendo sus objetivos. En otras palabras, la evaluación permite una mejor toma de decisiones en cuanto a la planificación de programas, planes, proyectos y servicios en relación con la asignación de presupuesto. En cuanto al aprendizaje institucional, la evaluación suministra retroalimentación a los actores que implementan los programas, planes, proyectos y servicios, suministrando información sobre lo que se está haciendo, el impacto en la población y los territorios, así como los factores internos y externos que pueden fortalecer o entorpecer las acciones propuestas en los mismos. Por otro 102

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lado, la evaluación permite la generación de conocimiento para entender mejor las intervenciones sociales y facilita la rendición de cuentas. Por otro lado, Feinstein (2007) propone que la evaluación de acuerdo a los aprendizajes que genera son formativas, pues permiten tomar decisiones sobre las acciones desarrolladas sea desde programas, planes o proyectos, para su modificación y ajuste, partiendo de los éxitos y fracasos encontrados. Y cuando son dirigidas a formular juicios de valor frente a lo desarrollado se denominan sumativas. Señala como prioritario en el marco de las políticas públicas realizar las evaluaciones, se puede distinguir entre evaluación ex ante, que consiste en una consideración de la relevancia o pertinencia de la intervención y de una estimación de sus posibles efectos. Así como realizar una evaluación ex post, es decir a partir de la implementación y antes de su finalización. Otros tipos de evaluación son: • Evaluación de diseño: Analizar la racionalidad y la coherencia de la intervención, verificar la calidad y realidad del diagnóstico realizado, constatar la existencia de objetivos claramente definidos, analizar su correspondencia con los problemas y examinar la lógica del modelo de intervención diseñado. El análisis de coherencia se puede realizar tanto de forma interna como externa. • Evaluación de proceso o de gestión: Valorar la forma en que se gestiona y aplica la política en sus diferentes formatos y niveles de planificación. Se trata de analizar la capacidad de los centros de planificación y gestión de la intervención y de examinar la implicación y coordinación determinando el rol de cada uno, la idoneidad de la organización y la suficiencia en la dotación de recursos. • Evaluación de resultados: Analizar y valorar hasta qué punto se pueden conseguir, se están consiguiendo o se han conseguido, los objetivos más inmediatos y directos establecidos (eficacia), y en examinar a qué coste se alcanzan en términos de tiempo y recursos humanos, materiales y monetarios (eficiencia). • Evaluación de impactos: Valorar los efectos más generales y menos inmediatos de la intervención sobre las necesidades de sus beneficiarios. Es un análisis complejo, pues debe indagar en las relaciones de causalidad entre la intervención y los cambios habidos (efecto neto), 103

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deslindándolos de los efectos producidos por intervenciones distintas a la evaluada o por la propia evolución del contexto. La evaluación al ser un proceso sistemático requiere que se tengan en cuenta algunos criterios como: • El grado de logro de objetivos, en donde se tienen en cuenta los medios utilizados para alcanzarlos, en términos de coherencia y pertinencia, así como los mecanismos de medición y seguimiento. • La sostenibilidad de los resultados, teniendo en cuenta garantía de condiciones y derechos en el marco de la progresividad. • De acuerdo a las características de los territorios y poblaciones impactados por las acciones de la política, señalar los cambios en el marco de la equidad y el enfoque diferencial. • Establecer mecanismos de evaluación que den cuenta de la transformación institucional, de la participación ciudadana y de la responsabilidad social por parte del sector privado.

Instrumentos y Herramientas útiles en la fase de seguimiento y evaluación Como herramientas para realizar el seguimiento y evaluación de las políticas públicas se propone el diseño de indicadores, los cuales deben proporcionar información específica, cuantitativa o cualitativa, sobre el estado o condición de una situación, acción o resultado. Se sugiere entonces que se realice la identificación o diseño de indicadores en los siguientes temas: • Obligaciones del Estado en el marco de la garantía de los derechos humanos: acciones y omisiones del Estado, y los resultados de estas, orientadas a la realización de derechos de la población. los indicadores deben permitir 72: • Verificar si los Estados respetan, protegen y realizan los derechos: Esto corresponde a la evaluación de la responsabilidad jurídica del Estado y debe considerar las limitaciones de recursos, antecedentes históricos y condiciones naturales. 72. FERRER, LUES M. 2007. Derechos Humanos en población: indicadores para un sistema de monitoreo. CEPAL. Santiago de Chile. Pág. 12

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• Velar por el cumplimiento de los principios fundamentales de los derechos, al determinar si se están realizando los derechos sin discriminación y con suficientes progresos, participación y efectivos recursos. • Velar por el acceso seguro, por medio de las normas e instituciones, las leyes y un entorno económico propicio que conviertan los resultados derivados de la satisfacción de las necesidades en derechos efectivos. • Determinar los actores no estatales decisivos, destacando qué otros actores influyen en la realización de los derechos y poniendo de relieve en qué consiste esa influencia. • Visibilizar situaciones de discriminación y el impacto de las acciones de política en su reducción: la no discriminación implica, por una parte, que los Estados deben abstenerse de discriminar a las personas o pueblos, y que deben adoptar medidas para revertirla. La obligación de no discriminación obliga a los Estados, por una parte a brindar un trato igual, a las personas o pueblos, en aquellos casos en los que tratarlas de manera diferente signifique excluirlas o invisibilizarlas. Lo cual implica facilitar el crecimiento de las personas y pueblos discriminados, aumentando su capacidad de ejercer poder en la sociedad, su autonomía socioeconómica y su valoración cultural. En tal sentido es necesario abordar indicadores que den cuenta de: exclusión social y cultural, desigualdad socioeconómica y asimetría de poder, entre otros. • Indicadores de estructura: se orientan a medir la acción de la administración pública frente a la implementación de la política en términos de: transformación de prácticas institucionales, atención diferencial, producción de marcos normativos, asignación de recursos, entre otros. • Indicadores de resultado: Hacen referencia a los logros alcanzados de manera transectorial o sectorial, frente al mejoramiento de las condiciones que inciden en la calidad de vida de las personas, la disponibilidad y acceso efectivo a bienes y servicios y las acciones encaminadas al cumplimiento y promoción de los derechos. • Indicadores que den cuenta de los procesos participativos: aquellos que están dirigidos a medir el comportamiento de la ciudadanía frente a las formas de participación en las diferentes fases de la política, así como 105

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indicadores que den cuenta del control social, sean estos de orden cualitativo o cuantitativo Para la construcción de dichos indicadores es necesario contar con información cualitativa y cuantitativa, que dé cuenta de los siguientes criterios: • Validez: el indicador realmente mida lo que pretende medir (contenido). • Confiabilidad: el indicador permite obtener los mismos resultados, independientemente de quien haga seguimiento y monitoreo. • Pertinencia: referirse a aspectos relacionados con la acción de la política y con las problemáticas asociadas. • Medible: se pueda mantener en el tiempo y de fácil seguimiento en términos de recolección de la información. • Deben posibilitar información desagregada por población y territorio (género, edad, etnia, discapacidad, entre otros). • Se deben identificar con claridad las fuentes de información, sean estas secundarias o primarias. • Deben contar con procedimientos claros y oportunos para la recolección de información como para el análisis y reporte. • El registro de la información debe ser sistemática.

Análisis de Política Pública Finalmente, y como elemento a considerar después de la implementación de la política, se sugiere hacer análisis sobre el proceso de formulación de la misma, su incidencia en la construcción de lo público, en la gobernabilidad, entre otras. En ese sentido se han desarrollado diferentes propuestas para el análisis de las políticas públicas, utilizando modelos y herramientas planteadas por las ciencias sociales, aquí se mencionan tres modelos teóricos de análisis. El primero de ellos, de corte funcionalista, considera que el Estado conforma una ventanilla encargada de atender todas las demandas sociales, por lo tanto las políticas públicas constituyen respuestas a estas demandas y son analizadas en una perspectiva de eficiencia y eficacia en la utilización de recursos y la po106

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blación beneficiada, a este modelo se le conoce como Racionalidad Absoluta, propuesto por Downs en 1975. El segundo modelo se conoce como modelos taxonómicos, los cuales buscan clasificar y representar las políticas públicas en esquemas secuenciales del ciclo de vida de las mismas. En ese sentido los análisis se orientan a identificar el origen de la Política, su desarrollo y por tanto las consecuencias del mismo, de acuerdo a la propuesta de Lowi en 1972 y Jones 1984, citados por Kauffer, el análisis parte de los problemas que surgen a lo largo de las diferentes fases que intervienen en las políticas públicas, reconociendo las estructuras de poder que influyen en las acciones del Estado, entre otras. El tercer modelo es el sistémico, el cual plantea la sociedad como un subsistema con estructuras, actores y reglas, frente al cual el Estado, como otro subsistema, reacciona a las demandas, presiones y solicitudes con una respuesta: la política pública. En ese sentido, el análisis se enmarca en establecer las relaciones que surgen tanto en el proceso mismo de identificación de las necesidades o situaciones a resolver, como en el rol de los actores involucrados en la solicitud y respuesta. Tradicionalmente los análisis los realizan “expertos”, sin embargo es importante contar con las reflexiones de cada uno de los sectores involucrados, pues son quienes pueden indicar de manera precisa si los logros alcanzados han impactado su dinámica social, si se pueden identificar las prácticas sociales e institucionales transformadas. Dichos análisis permitirán además fortalecer la construcción de sujetos políticos, que trasciendan su individualidad y que generen movilización por intereses colectivos. En la medida, en que se validan y cobran sentido no sólo los escenarios de participación sino la identificación de nuevos propósitos en el marco de la política pública.

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