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Los Derechos Reproductivos en la Legislación y en las Políticas Públicas de México México es una República federal, con un régimen jurídico jerárquico, donde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la ley suprema a la que deben ajustarse los demás ordenamientos: las leyes generales, las constituciones de cada entidad federativa, las leyes federales y sus reglamentos, las leyes locales y sus reglamentos. Como herramientas para las políticas públicas, encontramos las normas oficiales mexicanas (nom), que emite el poder ejecutivo y que también deben adecuarse a la ley suprema. Los derechos reproductivos están reconocidos y garantizados en la Constitución, de acuerdo con el Artículo 4º: “Toda persona tiene derecho a decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y el espaciamiento de sus hijos”. El mismo artículo reconoce el derecho universal a la protección de la salud. Los demás ordenamientos legales y los instrumentos de políticas públicas deben ajustarse a dicho mandato constitucional. Además, de acuerdo con el Artículo 133 constitucional, el Estado mexicano debe respetar los compromisos que ha adquirido con la comunidad internacional al suscribir tratados y otros instrumentos en los que se insta a proteger los derechos reproductivos.
Ley General de Población (lgp) y su reglamento La lgp, en un marco de respeto a los derechos reproductivos de las personas en México, tiene como propósito principal regular los fenómenos que afectan a la población en cuanto a su volumen,
estructura, dinámica y distribución en el territorio nacional, a fin de lograr la justa y equitativa participación de los beneficios del desarrollo económico y social (Artículo 1º). También establece que la Secretaría de Gobernación (segob) promueva ante las dependencias públicas correspondientes programas de planificación familiar mediante servicios públicos de educación y de salud, respetuosos de los derechos fundamentales de las personas (Artículo 3º). Esta ley promueve y coordina las medidas adecuadas para resolver los problemas demográficos nacionales (Artículo 2º). El Reglamento de la lgp se encarga de regular la aplicación de la política nacional en este terreno, para así contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida de los habitantes y promover los principios de igualdad entre el hombre y la mujer (Artículo 5º). Define, asimismo, la organización, atribuciones y funciones del Consejo Nacional de Población (conapo), organismo multisectorial encargado de formular los programas necesarios para identificar y determinar las prioridades relacionadas con la dinámica demográfica (artículos 1º y 9º). Los programas de planificación familiar que forman parte de dicha política, deberán tener un carácter indicativo, no obligatorio, y buscarán proveer a las personas de la información suficiente para que puedan decidir de manera libre, responsable e informada sobre el número y espaciamiento de sus hijos (Artículo 14). Otros aspectos relacionados con los servicios de planificación familiar que se establecen en el reglamento son: la integración y coordinación
Actualización: noviembre 2010
de tales servicios con los de salud, salud reproductiva, educación, seguridad social, información pública y otros destinados a lograr el bienestar de los individuos y de la familia, con un enfoque de género (Artículo 15), y que sean gratuitos (Artículo 16). También establece que debe haber concordancia entre las nom y los servicios en la materia con la Ley Federal sobre Metrología y Normalización y con las leyes generales de Salud y de Población (Artículo 22). Señala también que los programas de población deberán incluir medidas para evitar abuso, coerción, violencia y discriminación individual o colectiva hacia las mujeres (Artículo 24).
Ley General de Salud (lgs) y su reglamentación El Artículo 67 de la lgs le confiere un carácter prioritario a la planificación familiar y determina: • brindar a la pareja —de manera oportuna, eficaz y completa— información correcta sobre el uso de anticonceptivos • promover información y orientación educativa para adolescentes y jóvenes • sancionar a quienes practiquen la esterilización a una persona sin su consentimiento o ejerciendo presiones para que se someta a tal práctica Las actividades correspondientes a los servicios de planificación familiar se incluyen en el Artículo 68 y comprenden: • promover el desarrollo de programas de comunicación educativa en materia de planificación familiar y educación sexual con base en las estrategias que establezca el conapo
• atender y dar seguimiento a los y las aceptantes y usuarios de los servicios • asesorar a los servicios de planificación familiar a cargo de los sectores público, social y privado en la prestación, supervisión y evaluación de los mismos • apoyar y fomentar la investigación en materia de anticoncepción, infertilidad, planificación familiar y biología de la reproducción humana Esta ley establece que la Secretaría de Salud (ssa) es la responsable de coordinar las actividades de las dependencias y entidades del sector salud para instrumentar y operar las acciones del Programa Nacional de Planificación Familiar que formule el conapo (Artículo 70). El Reglamento de la lgs en Materia de Prestación de Servicios de Atención Médica señala en su Artículo 118 que las instituciones de salud de los sectores público, privado y social tienen la obligación de proporcionar de manera gratuita, y dentro de sus instalaciones, servicios que incluyan información, orientación y motivación sobre planificación familiar. La Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, señala en su Artículo 28 que deberán impulsarse programas de prevención e
información sobre infecciones de transmisión sexual dirigidos a esa parte de la población, además de establecerse medidas para prevenir embarazos tempranos.
Normas oficiales mexicanas (nom) Las normas oficiales emitidas por la ssa, deben aplicarse en todas las unidades de salud del país, y existen varias relacionadas con la salud sexual y reproductiva, con el vih/sida, las infecciones de transmisión sexual, el cáncer cervicouterino y el de mama, el embarazo, parto y puerperio, o sobre las enfermedades de la peri y la posmenopausia. Si bien son de observancia obligatoria, no tienen mecanismos de sanción en caso de incumplimiento. Estas normas deben revisarse para su actualización cada cinco años. La NOM-005-SSA2-1993. De los Servicios de Planificación Familiar es la que unifica los criterios de operación, políticas y estrategias para los servicios de planificación familiar en el país, dentro de un marco de libertad y respeto a las decisiones de las personas, de acuerdo con los criterios definidos por la Organización Mundial de la Salud (oms) y otros organismos internacionales. En su más reciente actualización,1 se incorporó la anticoncepción de emergencia (ae) y el condón femenino como métodos para regular la fecundidad. Una de las nom más controvertidas es la NOM-046-SSA2-2005. Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y la atención. Esta norma incluye la obligación que tienen los servicios de salud de prestar servicios de interrupción legal del embarazo (ile) en casos de embarazo por violación.2 El gobierno de Jalisco impugnó su obligatoriedad mediante una controversia constitucional3 interpuesta por el secretario de Salud del estado ante la scjn. El argumento para presentar la controversia era que la Constitución estatal4 tendría una jerarquía mayor que las nom, y por ello en Jalisco los servicios de salud no estarían obligados a prestar servicios de ile. La scjn discutió el asunto en mayo de 2010 y el 27 de ese mes resolvió que la nom-046 no contraviene a la Constitución federal, de manera que los servicios de salud de todos los estados están obligados a ofrecer ae a las mujeres violadas y, en caso de resultar un embarazo producto de la violación, deben practicar la ile.
Institucionalización de la perspectiva de género La igualdad de derechos entre mujeres y hombres, reconocida en el Artículo 4º de la Constitución y en otras leyes mexicanas, también incluye los derechos reproductivos. Por ejemplo, la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, indica en su Artículo 10 que los órganos públicos y las autoridades federales deben aplicar medidas compensatorias para garantizar un trato equitativo a las mujeres, que permitan a éstas, entre otras cosas, decidir libremente sobre el número y espaciamiento de sus hijos o hijas. En 2003 se creó el Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva en la ssa. Este centro tiene la tarea de incorporar la perspectiva de género en el Sistema Nacional de Salud, además
de contribuir con la formulación de políticas nacionales en salud sexual y reproductiva. En 2006, emitió un Oficio-Circular exhortando a los secretarios estatales de Salud a formular lineamientos para garantizar oportunamente los servicios de ile en los casos, términos y plazos permitidos de acuerdo con la legislación aplicable en cada entidad federativa. Este oficio se expidió en el marco del Acuerdo de Solución Amistosa del Caso Paulina, de gran relevancia ya que comprometió al Estado mexicano, ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (cidh), a establecer garantías de no repetición de violaciones a los derechos en materia de ile.5 Sin embargo, este oficio no ha sido acatado por los servicios de salud en la mayoría de los estados y, salvo en Chihuahua,6 Distrito Federal7 y Guerrero,8 no existen lineamientos para la práctica de la ile en los hospitales del sector público.
El Distrito Federal, respeto por los derechos reproductivos En el Distrito Federal, desde 1931, el Código Penal (cpdf) establecía como causales para no penalizar la práctica del aborto: la violación, el riesgo para la vida de la mujer, o la interrupción accidental del embarazo. En 2000 se ampliaron las causales: cuando el embarazo pone en riesgo la salud de la mujer (causal que incluye el riesgo para la vida de la mujer), cuando es resultado de una inseminación artificial no consentida o por malformaciones congénitas o genéticas graves del producto (Artículo 148). El 24 de abril de 2007 se aprobaron históricas modificaciones al cpdf y a la Ley de Salud capitalina (lsdf).9 La reforma al Artículo 144 del cpdf modificó el tipo penal de aborto, al definirlo como “la interrupción del embarazo después de la décima segunda semana de gestación”. Así, en el Distrito Federal, la interrupción voluntaria del embarazo, dentro de las primeras doce semanas de gestación, está permitida. El mismo artículo incluye la definición de embarazo empleada por la oms y por la Federación Internacional de Ginecología y Obstetricia (figo), que distingue entre la fecundación (momento en que se unen el óvulo y el espermatozoide) y la implantación (cuando el cigoto anida en el endometrio, comenzando así el embarazo). Esta distinción reafirma la obligación del sector salud de proveer métodos anticonceptivos poscoito, como la ae. Para los abortos posteriores a la semana doce, siguen aplicándose las causales de exclusión penal consideradas en el Artículo 148 del cpdf. Además, otros artículos disminuyen la pena y establecen penas conmutativas de prisión. La reforma de 2007 al cpdf introdujo además la configuración del tipo penal de aborto forzado, lo cual refrenda que la interrupción de la gestación sin contar con el consentimiento de la mujer embarazada, es una forma de violencia de género, y por ello aumentaron las penas para quien haga abortar a una mujer en contra de su voluntad. En lo que respecta a la lsdf, en 2003 se adicionó el Artículo 16 Bis 7,10 que regula la objeción de conciencia, para proteger el de-
recho de las mujeres. En esta ley queda claro que la objeción de conciencia no puede ser institucional, pues las instancias públicas de salud deben garantizar la permanente disponibilidad de médicos no objetores en materia de ile (es decir, médicos comprometidos con el bienestar de las mujeres y dispuestos a prestar el servicio cuando ellas lo requieran). También en 2003 se adicionó el Artículo 16 Bis 8 de la lsdf,11 que define como prioritaria la atención de la salud sexual y reproductiva, ya que dichos servicios constituyen un medio para el ejercicio de los derechos reproductivos de toda persona. Reafirma la importancia de la disponibilidad de métodos anticonceptivos para evitar embarazos no deseados y establece que la mujer que solicite una ile tiene derecho a recibir información oportuna, objetiva y veraz. Estas modificaciones legislativas se reforzaron con la publicación en la Gaceta Oficial del Distrito Federal (4/05/2007) de los “Lineamientos generales de organización y operación de los servicios de salud relacionados con la interrupción del embarazo en el Distrito Federal”. Estos lineamientos establecen la organización y operación a que se sujetarán las autoridades y profesionales de la medicina adscritos a las unidades médicas del sector público, social y privado del Distrito Federal, para los procedimientos de ile en los supuestos establecidos en los artículos 144 y 148 del cpdf y 131 Bis del Código de Procedimientos Penales local.
Los derechos reproductivos en riesgo. Cambios recientes en la legislación En México, las entidades federativas tienen la atribución para legislar en cualquier materia. Recientemente se han reformado 16 constituciones estatales12 para proteger la vida desde el momento de la concepción o de la fecundación. Chihuahua modificó su Constitución en este sentido desde 1994. Además cada estado marca, en su Código Penal, las causas por las que se permite el aborto. Como puede verse en el cuadro de la página siguiente, existen en el país diferencias en el derecho y el acceso a la ile. México había tenido logros en materia del reconocimiento de los derechos reproductivos. En las tres últimas décadas se habían hecho modificaciones a la legislación y definido políticas oficiales para favorecer su cumplimiento. Durante ese mismo período la tasa de crecimiento demográfico disminuyó de manera considerable, gracias al aumento en la utilización de métodos anticonceptivos. Sin embargo, en los últimos años estamos siendo testigos de importantes riesgos, como las reformas constitucionales referidas, que podrían afectar el acceso a métodos anticonceptivos. Se sigue negando el acceso al aborto legal (especialmente en casos de embarazo por violación), lo cual obliga a muchas mujeres a recurrir a tal práctica de manera insegura, con el riesgo consiguiente para su salud o —incluso— su vida. Del mismo modo, los servicios, la información, la legislación nacional y las políticas públicas en materia de salud reproductiva son todavía insuficientes.
La falta de armonización de la legislación nacional refleja la desigualdad, en materia de derechos reproductivos, que prevalece en las entidades de la República mexicana y la falta de voluntad
política para avanzar en este compromiso suscrito por el Estado ante la comunidad internacional.
Situación legal del aborto en México* Constituciones estatales que protegen la 17: Baja California, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Colima, Durango, Guanajuato, Jaliscos, Moreloss, s s vida desde la concepción q Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro , Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Yucatán
Causas por las que se permite el aborto Códigos penales que las admiten
Observaciones
Por violación
32
Tienen establecidos procedimientos para que el Ministerio Público autorice la ile: Baja California Sur, Chihuahua, Distrito Federal, edo. México, Oaxaca, Quintana Roo, Zacatecas
Imprudencial (accidental)
30
Salvo: Chiapas y Nuevo León
Peligro de muerte para la mujer
29
Salvo: Guanajuato, Guerrero y Querétaro
Malformaciones genéticas o congénitas graves del producto
14
Baja California Sur, Chiapas, Coahuila, Colima, Distrito Federal, Guerrero, Hidalgo, edo. México, Morelos, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Veracruz, Yucatán
Riesgo grave para la salud de la mujer
11
Baja California Sur, Chihuahua, Distrito Federal, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Tamaulipas, Tlaxcala, Zacatecas
Inseminación artificial no consentida
11
Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Colima, Distrito Federal, Guerrero, Hidalgo, Morelos, San Luis Potosí, Tabasco, Veracruz
Precariedad económica
1
Yucatán
Libre decisión dentro de las primeras 12 semanas
1
Distrito Federal
* Se puede ver información constantemente actualizada en la página de gire: <www.gire.org.mx>.
Aunque los Congresos han insistido en que las reformas constitucionales no ponen en riesgo las causales de ile existentes en los códigos penales, las reformas para proteger la vida desde la concepción o desde la fecundación han sido impugnadas por diferentes vías ante la scjn (acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales, amparos) y ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. q
s
Modificó su Código Penal después de la reforma constitucional, para sustituir la pena de prisión por tratamiento psicológico, previo cumplimiento de ciertos requisitos.
“Resolución por la que se modifica la Norma Oficial Mexicana NOM-005-SSA2-1993, de los Servicios de Planificación Familiar” (Diario Oficial de la Federación, 21/01/2004). 2 Véase el punto 6.4 de la NOM-046-SSA2-2005 (Diario Oficial de la Federación, 21/04/2009). 3 Controversia constitucional 54/2009, turnada al Ministro José Ramón Cossío el 12 de junio de 2009 y resuelta el 27 de mayo de 2010. 4 La Constitución de Jalisco fue modificada en marzo de 2009 para reconocer el “derecho a la vida desde el momento de la fecundación”. 5 El informe de la cidh sobre el caso de Paulina puede consultarse en <http://www.cidh.org/annualrep/2007sp/mexico161.02sp.htm> [consulta: 6/09/2010]. 6 El gobernador de Chihuahua emitió el “Acuerdo 279” (Periódico Oficial, 2/10/2010) con el objetivo de determinar las responsabilidades de la Secretaría de Salud y la Procuraduría General de Justicia locales a fin de garantizar el acceso a la ile en los casos permitidos por el Código Penal del estado. 7 “Lineamientos generales de organización y operación de los servicios de salud relacionados con la interrupción del embarazo en el Distrito Federal” (Gaceta Oficial del Distrito Federal, 4/05/2007). 8 “Lineamientos generales de organización y operación de los servicios de salud relacionados con la interrupción del embarazo en el estado de Guerrero” (Periódico Oficial del Gobierno del estado de Guerrero, 10/09/2010). 9 “Decreto por el que se reforma el Código Penal para el Distrito Federal y se adiciona la Ley de Salud para el Distrito Federal” (Gaceta Oficial del Distrito Federal, 26/04/2007). 10 En 2009 se publicó una nueva lsdf (Gaceta Oficial del Distrito Federal, 17/09/2009) en la que se formularon capítulos específicos para los “servicios de salud sexual, reproductiva y de planificación familiar” y “de la interrupción legal del embarazo”. A partir de dicha modificación, el contenido del Artículo 16 Bis 7 pasó al Artículo 59. 11 A partir de la nueva lsdf de 2009, el contenido del Artículo 16 Bis 8 pasó al Artículo 52. 12 Ver fechas de publicación de las reformas en <www.gire.org.mx>. 1
www.gire.org.mx
e-mail: correo@gire.org.mx