Ecuador Dialoga 3 by Vi.era

La Participación en el Debate Político y Constitucional actual Augusto Barrera G.

Cuadernos para el diálogo

Nº 3

Barrera, Augusto 2007, LA PARTICIPACIÓN EN EL DEBATE POLÍTICO Y CONSTITUCIONAL ACTUAL Secretaría Técnica de Ecuador Dialoga, Quito Este documento ha sido producido para el espacio Ecuador Dialoga con el apoyo financiero de la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH. El contenido es exclusiva responsabilidad del autor y no representa una posición oficial de GTZ. Ecuador Dialoga es una red impulsada por FLACSO. RED CANTARO, GDDL, ACJ, OFIS, COMUNIDEC, IEE, TERRANUEVA, FMLGT para el debate sobre reforma del Estado, desarrollo local y participación ciudadana Asistencia Técnica: GTZ/PDDL Diagramación: Irene Villegas, Rispegraf Impresión: Rispegraf 2555-198

La Participaci贸n en el Debate Pol铆tico y Constitucional actual

Augusto Barrera G.

ÍNDICE

CAPÍTULO I: CONCEPTOS, HISTORIA Y SENTIDOS DE LA PARTICIPACIÓN

I. Algunas precisiones conceptuales 7 II. Historia de los usos y sentidos de la participación 9 en Ecuador III. Las Coordenadas actuales 15

CAPÍTULO 2: EXPERIENCIAS Y RECURSOS PARTICIPATIVOS. UN BREVE BALANCE I. La participación en Ecuador II La participación social en el nivel nacional: Los Consejos III Participación en el nivel local/territorial IV. Otras dimensiones V. Otras experiencias: recursos participativos en las Constituciones de España, Colombia y Venezuela VI. Algunas experiencias emblemáticas

CAPÍTULO 3: LA PARTICIPACIÓN EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN I. Sentidos, esferas y propuestas II. Democracia participativa y funciones públicas: Interfases socio-estatales y campos. Por Franklin Ramírez. III. Propuestas y mecanismos para el texto constitucional

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Augusto Barrera G.

La Participación en el Debate Político y Constitucional actual Augusto Barrera G.

Este trabajo tiene la finalidad de aportar con elementos de carácter conceptual sobre la participación social y ciudadana y, especialmente, formular propuestas específicas que pudieran ser consideradas en la nueva Constitución que será elaborada por la próxima Asamblea Nacional Constituyente. Este es un documento inconcluso por definición. Recoge unas propuestas y busca inspirar otros desarrollos investigativos y propositivos posteriores. La amplitud, pluralidad y riqueza de las prácticas sociales no pueden reducirse a las formas institucionales de relación con el Estado: la sociedad va más allá de aquello. Al mismo tiempo, cabe reconocer que toda acción estatal tiene un papel modelador determinante en la sociedad. Hay una interacción dialéctica entre estado y sociedad. En medio de esa compleja tensión se trata de construir una visión historizada de los sentidos política y éticamente pertinentes de la participación social y ciudadana en la hora actual del país. No es sostenible un cambio político si no se produce, y, a la vez, se generan transformaciones sustantivas en la intimidad de las relaciones sociales; en las formas de relacionarse con el otro, de percibirse a sí mismo y de interactuar con el poder. Por ello la discusión sobre el alcance y la profundidad de los campos participativos que abrirá la nueva Constitución es de trascendental importancia. El presente texto está organizado en tres capítulos que van desde las definiciones conceptuales a las propuestas más concretas, pasando por una evaluación de la participación en el país. Tiene, además, un anexo relativo a los recursos participativos de otras constituciones. En la elaboración han sido recogidos varios aportes de colaboradores, colegas y compañeros que se deben reconocer y agradecer; trabajos anteriores del autor y observaciones de varios talleres de validación y discusión.

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CAPITULO I: CONCEPTOS, HISTORIA Y SENTIDOS DE LA PARTICIPACIÓN Durante estas dos últimas décadas nuestras sociedades han experimentado cambios fundamentales que deben ser considerados a la hora de hablar de participación y, en consecuencia, no puede pensarse en más de lo mismo. Para abordar y desarrollar estas ideas, este capítulo se organiza en tres secciones. En la primera se hacen algunas precisiones conceptuales, en la segunda se muestra muy rápidamente la trayectoria que ha tenido el tratamiento de la participación en el Ecuador de las últimas décadas y en la tercera, la de más actualidad, se identifican algunos de los debates teóricos y prácticos que deben ser recogidos para formular propuestas más específicas para la nueva Carta Política.

I. Algunas precisiones conceptuales Con mucha sabiduría Edward Tomphson decía, cuando se refería a los actores y la historia, que “a medida que algunos de los principales actores se alejan de nuestra mirada –los políticos, los empresarios, los generales-, un inmenso reparto de actores secundarios, que habíamos tomado por meros figurantes en el proceso, ocupa el primer lugar de la escena”. La historia, la política y la economía oficiales suelen aludir a los aspectos visibles del poder, a las instituciones, los gobiernos y las biografías ilustres. Esta suerte de sobre protagonismo social e hipercentralidad de la historia oficial hace que, muchas veces, se parta del equívoco de creer que la participación social se reduce a las esporádicas irrupciones de otras biografías, más llanas y sencillas, y de otras racionalidades, vinculadas con el mundo de la vida, a la azotea del poder y la historia oficial1. Nada más incorrecto. Debajo, por fuera, además, o, en contra de los campos del poder (sistemas) hay otras historias y racionalidades que tejen complejas relaciones de autonomía, rechazo o subordinación. Una constelación de esas redes está en la base de la producción del poder en las sociedades. Las personas, los grupos, las clases sociales, los pueblos participan día a día de diferente modo. Sea en la producción de nuevos sentidos (incluso estéticos) a la resistencia como el barroco andino2 o en la irrupción de revueltas o revoluciones. A veces, la participación tiene menos intensidad, se acomoda o simplemente reforma las estructuras establecidas, incluso en ocasiones, solo se reduce al plano de la reproducción cotidiana. Esta pequeña digresión solo sirve para sostener que para enfrentar con éxito el debate sobre el sentido, la naturaleza, los alcances y los mecanismos de un concepto difuso y polisémico como el de la participación, es indispensable acudir a su historicidad y tener presente que nos estamos refiriendo a una parte acotada de la relación entre las sociedades y el poder.

Recojo y suscribo de manera amplia los trabajos de Walter Benjamín, Antonio Gramsci, Edward Thompson,

Adolfo Gilly, entre otros. Cfr. Gilly Adolfo, Historia a contrapelo. Una constelación. Ediciones Era. México. 2006 2

Como lo explica Bolívar Echeverría en Las ilusiones de la modernidad. Tramasocial. Quito. 2001

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Participar es hacer parte de, pertenecer, incidir, incluir. Todo ser social es, por naturaleza, partícipe de un colectivo o de mecanismos de relación social que rebasan su voluntad, están en las relaciones inmediatas de la familia, los espacios de reproducción simple o ampliada o en sofisticados procesos de organización basados en redes electrónicas. La participación se expresa a través de acciones individuales y/o colectivas desplegadas por sujetos que desarrollan su vida en condiciones materiales, culturales e ideológicas determinadas, en un contexto político e institucional concreto. Refleja por lo mismo relaciones entre distintos sujetos sociales; entre ellos y con el Estado. Se trata de un proceso cambiante, cuya comprensión impone situarla en su contexto, en sus momentos, en las modificaciones de la materialidad de los actores que se relacionan y que condicionan su conciencia y su cultura; impone también situarla en los procesos específicos de constitución de los sujetos y en las relaciones sociales y de poder de la que forman parte. José Luis Coraggio propone tres niveles de participación. El primero “tiene que ver fundamentalmente con la reproducción inmediata de los aspectos más elementales de la vida de estos sectores”: “su inserción en la producción, en la distribución y en el consumo”; aparece centrado en la familia, el lugar de trabajo y el mercado. El segundo nivel sería, básicamente, “una extensión del primero”, pero mediado por la existencia de una “organización colectiva”, generalmente de carácter particular o corporativa; “se trata de mecanismos colectivos de reproducción de los seres particulares”. El tercero, “es el nivel de la sociedad”, donde “se da la reproducción y eventualmente la transformación de la sociedad y del Estado”: es el mundo de la política, el de la acción de los “movimientos sociales fundamentales”3(Coraggio, 1991). Según Coraggio estos niveles de participación están atravesados por una “disputa de sentidos”. Se distinguen tres sentidos en pugna: uno, que reduce la participación a una “función de la reproducción” y que, por lo tanto, la encasilla en acciones de seres particulares. Otro, que busca, a través de la participación, legitimar o deslegitimar a los gobiernos concretos coyunturales, al sistema político o al Estado mismo. El tercer sentido en disputa tiene que ver con la posibilidad de pugnar por un ejercicio autónomo de la soberanía popular”: son participaciones activas en el tercer nivel. Nuria Cunnil y Esperanza González distinguen cuatro tipos de participación4. Dos de ellos operarían “en la esfera privada”: la participación comunitaria y la participación social. Mientras que los otros dos “se desarrollan en el ámbito de lo público”: la participación ciudadana y la participación política (González, 1991:18-19). Caben dentro de la participación comunitaria todas aquellas “acciones ejecutadas colectivamente por los ciudadanos en la búsqueda de soluciones a las necesidades de su vida cotidiana”, con o sin presencia del Estado, pero siempre encaminadas al mejoramiento comunitario. Es la participación de las personas en las funciones de reproducción ampliada.

Coraggio José Luis: Participación popular y vida cotidiana, en: J. L. Coraggio: Ciudades sin rumbo, SIAP-CIUDAD, Quito, 1991, pp. 215-237.

Cunnill Nuria: “La participación ciudadana”; en: Varios Autores: Participación ciudadana, CESEM-Fundación Ebert, México, 1996; Nuria Cunill: Participación Ciudadana. Dilemas y perspectivas para la democratización de los Estados latinoamericanos, CLAD, Caracas, 1991; González Esperanza R.: Manual sobre participación y organización para la gestión local, Foro Nacional por Colombia, Cali, 1995.

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En la participación social se enmarca el “proceso de agrupamiento de los individuos en distintas organizaciones de la sociedad civil para la defensa y representación de sus respectivos intereses”. Implica, por lo tanto, varios de los atributos que subyacen a la formación de un movimiento social; esto es: valores e intereses compartidos; repertorios de acción; mayores niveles de complejidad organizativa, entre otros. La participación política “es la intervención de los ciudadanos a través de ciertos instrumentos para lograr la materialización de los intereses de una comunidad política”. Su contexto es la relación entre Estado y sociedad civil y reúne una amplia gama de formas de participación expresamente reconocidas en las Constituciones desde el derecho del voto, el derecho a elegir o ser elegido, hasta la militancia política. La categoría de participación ciudadana es, en cierto modo, nueva. Agrupa toda “intervención de los ciudadanos en la esfera pública en función de intereses sociales” específicos, estableciendo una relación directa con la institucionalidad que no está mediada por las formas político partidarias. Aunque es una forma de participar con una muy larga historia en la sociedad, ha adquirido importancia durante las últimas dos décadas como se desarrollará en próximos apartados. Hay un amplio debate sobre la institucionalización de la participación y sobre el rol del Estado en estos procesos. Para algunos autores (todos los teóricos de la identidad y del actor), la institucionalización de la participación termina debilitándola, puesto que se trata de prácticas sociales e individuales que reflejan un ejercicio de autonomía desde la sociedad. Otras corrientes, en cambio, enfatizan el rol del Estado (instituciones y normas) en el establecimiento de incentivos o desincentivos participativos, pero sobre todo en el carácter de la relación estado sociedad, como un factor determinante en la promoción de la participación y en las formas que esta adquiere. Un estado liberal puro promueve formas de relación individual; un estado patrimonialista incentiva formas clientelares y subordinadas; un estado democrático promovería ese tipo de formas participativas. Por ello cabe, luego de estas precisiones recuperar algunos elementos de la historia de la participación en Ecuador como insumo para identificar las coordenadas actuales del debate.

II. Historia de los usos y sentidos de la participación en Ecuador5 Desde los años 70, el Ecuador ha sido escenario de una serie de modificaciones en las formas predominantes en la economía, la estructura de la sociedad, la política y, también, a las relaciones entre esos campos de la vida social. De igual manera, la participación de la población ha sido pensada, desplegada y construida de modos diversos. En este apartado se recoge una breve reseña del proceso de participación atendiendo a grandes períodos en la historia reciente: 5

Esta parte del trabajo recoge pasajes de un documento elaborado por en el Centro de Investigaciones CIUDAD por Augusto Barrera y Mario Unda: “Estado de la participación social en el Ecuador”. Quito (1999)

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El período de “industrialización sustitutiva de importaciones”, que, iniciado tímidamente en los sesentas, encuentra, con la dictadura de inicios de los setentas y los recursos petroleros, su mayores posibilidades de despliegue;

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El largo periodo de la crisis económica y de la implementación tortuosa del ajuste y del modelo neoliberal, que abarca los ochenta y los noventa, incluyendo el deterioro institucional que marca los primeros años del nuevo siglo.

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El escenario actual cierre de la hegemonía neoliberal y, eventual apertura de un nuevo ciclo.

La participación en el fugaz período de sustitución de importaciones La complejización de la estructura social del país durante los 60 y 70 se vio reflejada, entre tantas otras transformaciones, en una nueva forma de conflictividad social y política que adoptó formas corporativas de expresión. Como señala Malva Espinosa: “la sociedad ecuatoriana se movió en dos direcciones centrales: defensa de los intereses corporativos y participación. Hubo un movimiento de defensa de los intereses de clase en juego que se manifiestan en la acción desplegada por las clases agrarias que vieron amenazada la base de su poder —la propiedad sobre la tierra— y, por otra parte, hubo un movimiento de todos los sectores sociales por acceder a los frutos del crecimiento económico, por su capacidad de aumentar su influencia sobre la instancia estatal y, finalmente orientado a recuperar la iniciativa política coyunturalmente en manos de las FFAA” (Espinoza M. 1988: 222)6. Las demandas clasistas y regionales se multiplicaron, conforme el aparato estatal se ampliaba para atenderlas. “Este doble movimiento de defensa de los intereses corporativos, tanto de las clases dominantes como de las clases subalternas, y de la demanda de participación, fortificó las expresiones de clase [y] reafirmó identidades colectivas” (Ibíd.). Las cámaras de la producción y los sindicatos serían, junto con los sectores medios, los actores protagónicos de esta década. Las principales tendencias sociales que se evidenciaron durante los setenta fueron la emergencia de las capas medias; las resistencias y reacomodos de las clases dominantes (de terratenientes a empresarios agrícolas, una incipiente burguesía industrial en busca de hegemonía y el rol de las cámaras de comercio como voceros de la oligarquía); y, en el campo popular la movilización obrera y la transformación del campesinado (y de los moradores de barrios populares urbanos) en “clientela del estado”7. La participación aparece así fuertemente ligada y estimulada por las acciones del Estado. La reforma agraria y el entonces IERAC (Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización, el FODERUMA (Fondo de Desarrollo Rural Marginal) y los proyectos productivos; los proyectos DRI (Desarrollo Rural Integral). Ninguno de ellos significó participaciones específicas, en tanto los sectores campesinos eran vistos como beneficiarios y usuarios, como “población objetivo” de políticas ideadas para ellos, pero de cuyas definiciones siempre acababan estando ausentes. Desde 1979 hasta los primeros años 80, fue más explícita la búsqueda de creaciones institucionales que enmarquen en el Estado la presencia de lo social. La nueva perspectiva comenzó a funcionar 6

Espinosa Malva, La sociedad ecuatoriana en movimiento 1970-1984, en Varios autores, Estado, política y democracia en el Ecuador, IDIS El Conejo, Quito, 1988. pp 219-255.

Ibíd.

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desde el inicio de los regímenes post dictatoriales, cuando el Ministerio de Bienestar Social (MBS) fue separado del Ministerio de Trabajo. Con ello otros grupos populares tuvieron también su contraparte institucional: el nuevo ministerio concentró la relación con las cooperativas, los sectores populares urbanos, los grupos de jóvenes y mujeres, de cuya legalización y reconocimiento estaba encargado. Y también con las organizaciones no gubernamentales (ONG). La disponibilidad de reconocimiento estatal, esa apertura hacia lo social, estimuló el agrupamiento de amplios sectores de masas y, durante esos años, se vivió un verdadero florecimiento organizativo de los sectores populares, especialmente en las principales ciudades del país8. A la par se crearon oficinas, secretarías y direcciones especializadas para la tramitación de las demandas de mujeres, indígenas y jóvenes; surgieron entonces, la Dirección Nacional de la Mujer (DINAMU), la Dirección Nacional de la Juventud (DNJ), la DINEIB (Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe) y la Secretaría de Asuntos Indígenas. Sin embargo, la legislación acerca de la participación fue durante estos años absolutamente limitada. Intentos frustrados como el de una “ley de organizaciones barriales”; y, más bien retrocesos como las reformas a la ley de régimen municipal eliminaba la elección popular de los vocales de las juntas parroquiales. Con el retorno a la democracia, la participación política se resolvió bajo la lógica de representación partidaria. El diseño del retorno suponía partidos “modernos”, organizados ideológicamente, con estructura nacional y cuadros profesionales. Sin embargo, en la realidad de la acción social, los gremios continuaron representando los intereses sectoriales frente a la política nacional, especialmente en aquellos momentos en que las tensiones y los conflictos se agudizaban. En suma, la participación en este período tuvo un fuerte auspicio estatal, poco desarrollo legislativo, se organizó al rededor de las demandas específicas, fue poco política y más clasista.

Participación y neoliberalismo A partir de los 80 estos elementos cambiaron profundamente. La sociedad se vio enfrentada a un proceso complejo y contradictorio de aplicación del neoliberalismo9. Más allá de los debates teóricos sobre la profundidad de aplicación de las políticas derivadas del consenso de Washington, la política realmente ejecutada en Ecuador estuvo ordenada bajo la lógica de propiciar grandes transferencias de activos públicos a manos privadas. Bajo esa racionalidad, el Estado renunció a sus recursos de regulación y a su autonomía frente a la esfera privada; a cambio se ha convertido en un “gestor” de ciertos capitales -ni siquiera del capital en genérico y mucho menos del mercado- derivando en una condición patrimonialista10. La destrucción y 8

García Jorge y otros: Las organizaciones de moradores en los barrios populares de Quito, Informe de investigación, CIUDAD, Quito, 1984 (una versión modificada fue publicada al año siguiente por ILDIS); Mario Unda: “La organización barrial entre la democracia y la crisis”; en Luis Verdesoto (comp.): Movimientos sociales en el Ecuador, CLACSO-CAAP-CEDIME-IEE-CEPLAES-CIUDAD-ILDIS, Quito, 1986.

Siguiendo a Lechner el término neoliberalismo implica “la pretensión de reemplazar al Estado por el mercado como instancia fundamental de coordinación de los procesos sociales. La reafirmación neoliberal del mercado y de la iniciativa privada no concierne solamente a la política económica; apunta a una reorganización integral de la sociedad.” Cfr. Lechner, N, “Estado y sociedad en una perspectiva democrática”, en Serie documentos. Colección Papeles de investigación. Universidad de la Platal el Litoral y Quilmes. www.argiropolis.com.ar 1994.

Hugo Zemelman señala que “se ha perdido la “autonomía” de las decisiones de la clase política, que, en medida significativa, se ha transformado en instrumento de particulares sectores económicos los cuales están sometidos

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el fracaso de una racionalidad pública, incluso de una racionalidad pública liberal, ha sido condición y a la vez efecto para reproducir y profundizar las prácticas discrecionales y predatorias que subyacen a las crisis financieras, a las sucretizaciones de la deuda, a la complicidad en la evasión tributaria, a la podredumbre de la justicia, a la arbitrariedad en el uso del dinero público, etc. La acumulación de estos factores no podía sino llevar a una tendencia sistémica a la crisis política que se grava durante la última década. Los rasgos principales de esta situación son: (i) la recurrencia de los actores sociales y políticos y aún del mismo Estado a relativizar, renunciar o descartar los consensos procedimentales razonablemente establecidos, es decir a cuestionar sistemáticamente el régimen político; (ii) la inadecuación y tensión en la relación entre lo económico con lo político administrativo y normativo; y, (iii) el progresivo debilitamiento de la capacidad estatal para lograr la apropiación social de lo público y un mínimo nivel de cohesión social11. El retorno a la democracia de 1979 pronto dio paso a una abierta tensión entre la democratización del régimen político y el carácter excluyente de las políticas económicas12. Los bajísimos grados de satisfacción por la democracia presente en Ecuador y en toda América Latina, así como la poca credibilidad en los partidos políticos y en las instituciones democráticas, plantea problemas cruciales para el futuro político de la región y seguramente deben ser tratados como fenómenos distintos a la “apatía benévola” de las sociedades industrializadas. Las disfunciones de la democracia han conducido a un debilitamiento de una noción de ciudadanía social y política y a la sensación de impotencia, por la carencia absoluta de eficacia para reformar una realidad vista por todos como injusta. El debate de la participación ha estado inscrito en este contexto, mientras que las cámaras empresariales, los organismos internacionales, los partidos políticos y una nueva camada de intelectuales han levantado, a partir del desencanto general respecto del Estado, un discurso abarcativo y hegemónico, que va desde el individualismo posesivo hasta sofisticados modelos de representación política. Los movimientos populares, partidos políticos contestatarios e intelectuales de izquierda se colocan en posición de resistencia y defensa. La democracia fue pensada en el pensamiento oficial en clave de poliarquía y gobernabilidad13. La sociedad civil fue entendida sobre todo como mercado; el mercado, como empresa privada; la política, como régimen político y, por último, como sistema político. La reingeniería institucional se convirtió en problema de primer orden en la reproducción de los sistemas, mientras se entroniza el privatismo civil como la ideología del sentido común14. a fuertes pugnas internas que convierten a los gobiernos (en general al sistema político) en campos de batalla entre cúpulas político-económicas”.cfr. Zemelman Hugo, “La democracia latinoamericana ¿un orden justo y libre? (Discusión sobre algunos dilemas coyunturales: notas conceptuales)”. México. www.alcala.es/cicode 1994. 11

Offe, Clauss, “La crisis en el manejo de la crisis: elementos para una teoría de la crisis política”, en Contradicciones del Estado de bienestar. Alianza editorial. Madrid.1990. 12

Vilas, Carlos. (coord.), “Estado y políticas sociales después del ajuste. Debates y alternativas”. México-Venezuela, Ed. UNAM-Nueva Sociedad, 1995. 13

Los usos sociales y políticos que se les han dado a la teoría de la poliarquía de Dahl, han sido en no pocos casos la reducción a la búsqueda de los componentes instrumentales de la democracia (criterios); del mismo modo, hay corrientes fuertemente reduccionistas de la noción de gobernabilidad que la circunscriben a los mecanismos de atemperamiento de los conflictos sociales o la imposibilidad de que estos penetren en el sistema de representación político.

Al respecto: McCarthy, Thomas, La teoría crítica de Jurgen Habermas. ED. Tecnos , 1984, Habermas, Jurgen,

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En estos años, la práctica de la participación ha combinado preferentemente dos aspectos: por una parte, las acciones tendientes a desarrollar una participación instrumental, despolitizada y privatista como parte de los mecanismos de gobernabilidad y por otra, desde los movimientos sociales, como instrumento de su propia constitución y de disputa parcial de espacios en el Estado. Quizás, por ello, la principal fortaleza de la acción de los movimientos sociales ecuatorianos en esta década haya radicado, precisamente, en su apelación a la sociedad y en su ubicación desde fuera de los sistemas burocrático-administrativos. Se produce la posibilidad de una acción política por fuera del sistema —o en sus márgenes—. La dinámica de los movimientos sociales tiende a convertirlos en espacios públicos autoorganizados que operan sobre el conflicto de límites entre sistema y mundo de la vida (Habermas, 1987: 431)15. Los fenómenos mas visibles en este periodo son, por un lado, la apertura desde la institucionalidad estatal a la “participación comunitaria”, con énfasis en los municipios (por ejemplo, la ley de descentralización) y, por otro, el desplazamiento del discurso participativo hacia lo local, hacia lo “micro”. Es claro que esta lectura de la participación tiende a esconder las acciones sociales en ámbitos nacionales, así como las acciones desplegadas por los actores sociales nacionales, y a privilegiar, por el contrario, los vínculos con la racionalización administrativa. Al mismo tiempo, sin embargo, la crisis de representatividad había llevado a permitir la participación electoral de los “independientes”, sin necesidad de que estén afiliados a ningún partido político. La mayoría de agrupaciones o candidaturas independientes han cosechado, hasta ahora, pobrísimos resultados; más el mecanismo permitió la participación político-electoral de los movimientos sociales, por primera vez representándose a sí mismos en las lides políticas.

La participación en el debate político y constitucional de hace una década Mucha de la literatura en boga en la década de los noventa, muestra a la participación como un dispositivo atenuador y paliativo de un conjunto de reformas neoliberales del Estado. Las características de esa participación son: •

Una marcada diferenciación entre una “buena” participación, a veces llamada ciudadana de las formas de participación social o política. La primera, resultaba demasiado confrontativa, vinculada a los movimientos sociales y por lo tanto peligrosamente clasista; suponía además el empleo de un repertorio que podía poner en aprietos la forma mas reducida de gobernabilidad, entendida como ausencia de conflictos. La participación ciudadana se proclama, además, como distante y diferenciada de la participación política, cuyo ejercicio se veía cada vez más salpicado del descrédito de la política. Cómo promover el interés en los asuntos públicos, la militancia, el voto conciente o la participación activa en un partido, si finalmente los partidos eran irremediablemente los truhanes de la sociedad.

Teoría de la acción comunicativa. Tomos l y ll, ed. Taurus.Madrid; 1989 a), “El contenido normativo de la modernidad” en, El discurso filosófico de la modernidad, Taurus, Madrid; 1989 b), “Tres modelos normativos de democracia” en Lua Nova, revista de cultura y política No. 36. Cedec. Sao Paulo, 1995. 15

Habermas, Jurgen, Teoría de la acción comunicativa. Tomos l y ll, ed. Taurus.Madrid 1989 a)

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El efecto de estas diferenciaciones fue cortarle las dos alas a la participación. Si se distanciaba de lo social, renunciaba a una vocación demandante y autónoma, se convertía en dócil y autolimitada. Por otro lado, desprovista de su politicidad renunciaba a poner en cuestión el problema del poder. La participación ciudadana se convertía así en el camino de la despolitización social.

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La participación es asignada a ciertos lugares. Podría decirse que hay una relación inversamente proporcional entre la importancia de los ámbitos decisorios y la participación social. Mientras más periférico, local, accesorio o irrelevante sea el ámbito decisional, más generosa la posibilidad de participación y viceversa. Es ampliamente reconocido que, en América Latina, hay un fuerte proceso de fortalecimiento de los ejecutivos en detrimento, tanto de las otras funciones del Estado, como de otras instancias sociales; esto ha sido denominado hiperpresidencialismo. La ampliación de la política sugerida aquí es, paradójicamente, una ampliación hacia los ámbitos locales, que obviamente ni toca ni cuestiona los aparatos decisionales nacionales, donde, en cambio, la participación es llanamente rechazada o mas bien hay un proceso de reconcentración de las decisiones.

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Se concibe a la participación en los márgenes de la construcción de la institucionalidad estatal. O un en interfase difuso entre el Estado y la población. Los mecanismos específicos que se consideran hacen relación a sectores sociales específicos (mujeres, jóvenes, indígenas) o a ámbitos locales acotados. Hay pocos instrumentos de participación en la dinámica de la gestión pública, en el control y prestación de servicios y en temas tabú como la política económica.

A estas características hegemónicas de la participación se confrontan otras formas adoptadas por los movimientos sociales. Para ellos la participación aparece como estrategia de su fortalecimiento bajo la idea de ampliar la ciudadanía y presionar por la inclusión, espacialmente bajo formas colectivas.16 Como se señaló antes, en la Constitución de 1998 hay más desarrollo en cuanto a los derechos indígenas, por ejemplo, que no se les reconoce a los demás grupos, o el reconocimiento de derechos sustanciales de las mujeres. Hay un tipo de participación social en el sistema nacional de atención a los niños, adolescentes y jóvenes y otro distinto en el sistema nacional de atención a la salud, o a la cultura. Refleja, por un lado, la presencia y la capacidad propositiva de cada sector social subalterno. Y, de otro lado, la conflictividad (tal vez más participación en lugares menos espinosos). Una participación así fragmentada, puede fácilmente agotarse en ámbitos locales (territorialmente locales, inmediatamente locales): no llega a atisbar los horizontes integrales, nacionales: es la otra cara de la moneda del presidencialismo reforzado. Lo que quiere decir que hay participaciones logradas, pero en espacios permitidos. Esta participación, discutida hace unas décadas, no cuestiona el problema de la calidad de la mediación política, es decir de la participación de los partidos; y es bastante débil la implicación de la participación en la construcción de las instituciones públicas, en la provisión de los servicios en una lógica de carácter más sistémica. Esos son otros de los límites que es preciso reconocer para reenfocar el proceso que actualmente vivirá el país.

Al respecto, puede leerse Alejandro Moreano y otros: La nueva Constitución. Escenarios, actores, derechos, CIUDAD, Quito, 1998.

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Iii. Las Coordenadas actuales: de la Participación instrumental a la Democracia Participativa y Protagónica El marco de debate actual de la participación se ha modificado en tres planos fundamentalmente. El primero es el de la discusión y práctica de la democracia; el segundo el agotamiento del modelo neoliberal y eventualmente un tránsito a una fase post neoliberal y, en tercer lugar, el cambio correlativo de los actores políticos que configuran un nuevo mapa político. En este apartado se tratan algunos de los principales cuestionamientos a la democracia en el plano conceptual.

Los límites de la democracia representativa La caída del muro de Berlín y con ello, el derrumbe del socialismo real, produjo en los años inmediatos la idea de que existía una forma unívoca de comprender la democracia; esta era la forma liberal, representativa y partidarizada. Pocos años después esta inicial percepción triunfalista ha dado paso a un conjunto de cuestionamientos desde diversos órdenes. Hay una oleada de desafección democrática en gran parte de los países occidentales cuyas poblaciones oscilan entre poco entusiastas hasta francamente frustradas. Para el caso de América Latina y en particular de Ecuador, hay evidencia de que se trata de un proceso de desafección que rebasa el mal desempeño coyuntural de algunos gobiernos. Particularmente crítica es la situación de la legitimidad de los sistemas de partidos y de los organismos legislativos. Ambos son blanco predilecto del rechazo de la población, al punto que en varios países han colapsado o están a punto de colapsar los actores de la representación política. Son muchos y variados los contenidos críticos a la democracia realmente existente. Por un lado, se enfatiza el pésimo desempeño de los gobiernos y los estados en las “otras” dimensiones de la democracia (social, económica y cultural17). La pregunta es cuanta pobreza y desigualdad puede aguantar una democracia o, incluso, cual es la compatibilidad de democracia e injusticia. Desde otra perspectiva y como lo señalan lúcidamente Souza y Avritrzer, hay una forma de democracia que ha hegemonizado durante las últimas décadas. Las “dos formas complementarias de hegemonía que señalan estos autores son, por un lado, la suposición de que la solución del debate europeo en el período entre guerras habría sido el abandono del papel de la movilización social y de la acción colectiva en la construcción democrática (Huntington, 1969); y, en segundo lugar, la solución elitista al debate sobre democracia, con la consiguiente supervaloración del papel de los mecanismos de representación que podría ser hegemónica, sin que necesiten ser combinados con mecanismos sociales de participación (Manin, 1997)”18. Es erróneo suponer que la democracia y la política son simplemente el terreno de disputa de intereses pre políticos previamente constituidos. Esto reduce a la política a formas procedimentales de 17

Esta es una de las tesis centrales del Informe sobre el estado de la democracia propuesto por el PNUD. El déficit de ciudadanía, la inequidad, el incremento de la pobreza estarían vinculados a la poca lealtad democrática la población. 18

Santos, Avritrzer, Introducción para ampliar el canon democrático, internet

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agregación de intereses y preferencias individuales. Como señala Maíz, “sobre la multitud de problemas y opciones los ciudadanos carecen de preferencia predeterminada alguna, mas aun, de un conjunto coherente de preferencias. De ahí que la política como proceso de información y comunicación no aporte solamente nuevas soluciones a necesidades dadas, sino que cualifica y trasforma, asimismo, las preferencias iniciales de los ciudadanos” (Maíz, 75). La forma histórica de democracia, la liberal representativa, es una de las formas menos participativas. Está basada en separar a los representantes de los representados y a la ciudadanía de las instituciones de gobierno, y al establecer un esquema de frenos y contrapesos, se aseguraba el equilibrio social y se evitaba que los gobernantes tuvieran que responder a intereses parciales o que las instituciones cayeran presas de las pasiones de la mayoría; y por esta vía, se vieran amenazados los derechos de las personas (Hernández s/f). En esta lógica, “el sistema representativo permitiría distinguir la voluntad pública de la voluntad popular. Los padres fundadores concebían el sistema representativo como una forma de gobierno superior a la democracia directa, porque aquella produce decisiones menos pasionales o menos sometidas a intereses parciales electorales y porque da a los representantes autonomía frente a los deseos y preferencias del pueblo” (Manin, 1995, p. 2)19. Este razonamiento benévolo se rompe en pedazos cuando los mecanismos de representación son secuestrados por intereses particulares, cosa que al parecer ha ocurrido con muchos partidos políticos transformados en maquinarias electorales que vehiculizan intereses y presiones privadas. Si la solución elitista se convierte en una dictadura de intereses privados, el mecanismo se destroza. El otro argumento tiene que ver con los valores. Madison defendía el esquema elitista de representación, en la medida en que éste permitía “refinar y ensanchar las opiniones públicas haciéndolas pasar por el conducto de un cuerpo elegido de ciudadanos cuya sabiduría pueda discernir mejor el verdadero interés de su país y cuyo patriotismo y amor por la justicia sean los menos susceptibles de sacrificar ese interés a consideraciones efímeras y parciales” (Madison, 2002, citado en Hernández, sf). Como en el caso anterior, esta suerte de virtud innata es la condición que soporta ética y políticamente la diferenciación entre representantes y representados. Como es obvio, cuando esas elites operan carentes de esas virtudes, no existe razón moral o práctica para aceptar esta suerte de ciudadanos de primera y de segunda20. Una vertiente distinta de cuestionamientos proviene de las corrientes deliberativas. De manera excesivamente simplificada, se cuestiona que el procedimiento de la construcción del bien común o del interés público ocurra a través de una mera agregación de voluntades que configura una mayoría. De hecho, las decisiones mayoritarias pueden ser absolutamente irracionales e injustas, socialmente hablando. Frente a ello, la propuesta es la construcción de formas de democracia deliberativa o argumental. La óptica deliberativa implica la superación del limitado horizonte clásico de la política concebida unilateralmente como expresión conflictiva de intereses exógenos. 19

Hernández Andrés. Modelos de democracia liberal representativa: limitaciones y promesas incumplidas. CIDER. Universidad de Los Andes. Bogotá. s/f 20

Al adoptar esta idea elitista de representación, se abandona la idea de “representación como mandato directo” que actúa en nombre de intereses específicos, y se rechaza la idea de “representación como semejanza o similitud”, que establece que para que la representación sea verdadera debe existir una similitud entre el elegido y el elector (Sartori, 1992). A esto Félix Ovejero lo llama la tesis de la “discontinuidad antropológica de la virtud”, según la cual “existen dos tipos de ciudadanos: los excelentes, comprometidos con el interés público, y los demás, poco informados e indiferentes a las actividades públicas” (Ovejero, 2000, p. 25).

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Otro grupo de argumentos está centrado en las perversiones de la representación. Hay una tendencia irrefrenable a la transformación de los partidos en formas de poder patrimonialista y tecnocrático, a su oligarquización, estatización, clientelización y fragmentación. Sin embargo, aquello que pudiera haberse asumido como un mal necesario en las teorías elitistas, pasa factura a la propia sobre vivencia democrática. Otro cuestionamiento tiene que ver con la desigualdad consustancial del poder político entre ciudadanos y representantes. Las diferencias de poder político, información y recursos políticos ponen al ciudadano común en una relación absolutamente asimétrica con las instituciones y con los políticos profesionales. Esta, que es una condición de carácter general, se extrema en los casos de mujeres, indígenas, pobres y jóvenes. Finalmente hay muchos cuestionamientos en relación a la persistencia de formas de representación imperfecta en dos órdenes. El primero tiene que ver con el vaciamiento de la democracia como proceso electivo cuando los mandatarios traicionan o burlan su mandato; situación que lamentablemente se ha convertido en común. Los programas de campaña terminan su vigencia el primer día de gobierno, generando una inmensa frustración. El otro aspecto tiene que ver con la insuficiencia de los derechos políticos, espacialmente los relativos a la participación y las formas imperfectas de representación a través de medios de asignación mayoritaristas, asimetrías en la publicidad y el gasto electoral. No vivimos, como se ve, la plenitud de la democracia. Al contrario, parece razonable pensar que preservando varios de los derechos e instituciones conquistados a lo largo de siglos, se avecina una fuerte tendencia de innovación institucional en la perspectiva de recuperar para la sociedad atributos de cohesión social, inclusión y sentidos de pertenencia.

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CAPITULO 2: EXPERIENCIAS Y RECURSOS PARTICIPATIVOS. UN BREVE BALANCE Con el propósito de dimensionar los alcances del marco jurídico y, sobre todo, las experiencias participativas concretas, en este apartado se hace una evaluación general de la participación “realmente existente” en esta década. Aunque la cantidad de espacios institucionales relativos a la participación son muchos, nos concentraremos en tres grandes ámbitos: la participación política; la participación social sectorial a escala nacional y las experiencias participativas locales. En la segunda parte del capítulo se incorporan las ideas principales de algunas experiencias participativas emblemáticas, así como los principales conceptos que sobre participación tienen algunas Constituciones Nacionales.

I. La participación en Ecuador El marco jurídico La Constitución política de 1998 estableció algunos derechos políticos que suponen participación, entre los más relevantes: Derechos al voto y elección de autoridades La forma más básica de participación democrática consiste en el carácter electivo de las autoridades nacionales (presidente, vicepresidente, diputados); provinciales (prefecto, consejeros); cantonales (alcalde, concejales); y parroquiales (Junta Parroquial) a través del sufragio. La última constitución consagra el voto obligatorio para los ecuatorianos menores de 65 años. Presidente y Vicepresidente de la República serán elegidos por mayoría absoluta de votos en forma universal, directa y secreta como lo dispone el artículo 165. Según el Artículo 126 el Congreso Nacional estará integrado por diputados elegidos por cada provincia en número de dos y uno más por cada doscientos mil habitantes o fracción que pase de cincuenta mil. El Art. 234 de la Constitución Política instituye que el gobierno del municipio “estará a cargo del concejo municipal, cuyos miembros son elegidos por votación popular”. Igualmente el alcalde, que es el máximo personero del concejo municipal, “será elegido por votación popular y desempeñará sus funciones durante cuatro años“. El Art. 235 establece que “en cada parroquia rural habrá una junta parroquial de elección popular. Su integración y atribuciones se determinarán en la ley. Su presidente será el principal personero…”

Consulta popular En los artículos 103 al 108 se establece la consulta popular como mecanismo de participación democrática, destinado a requerir el pronunciamiento de los ciudadanos respecto de: 1) reformas a la constitución o 2) para resolver cuestiones de trascendental importancia para el país. La consulta puede ser convocada por el Presidente de la República en los dos casos y por los ciudadanos que representen el ocho por ciento del padrón electoral nacional, exclusivamente en el segundo caso.

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El artículo 106 de la Constitución indica que cuando existan circunstancias de carácter trascendental atinentes a su comunidad, que justifiquen el pronunciamiento popular, los organismos del régimen seccional (Municipios, Consejos Provinciales), con el voto favorable de las tres cuartas partes de sus integrantes, podrán resolver que se convoque a consulta popular a los ciudadanos de la correspondiente circunscripción territorial. También se puede convocar a consulta en la circunscripción territorial si así lo solicitan por lo menos el 20% del número de empadronados en la correspondiente circunscripción.

Revocatoria del mandato Los artículos 109 al 113 establecen la revocatoria de mandato otorgado a alcaldes, prefectos o diputados de su elección por actos de corrupción o incumplimiento injustificado del plan de trabajo. La iniciativa la ejercerá un número de ciudadanos en goce de los derechos políticos que represente por lo menos el 30% de empadronados en la respectiva circunscripción territorial. La revocatoria solo puede solicitarse una vez dentro del mismo periodo, requiere mayoría absoluta para que sea obligatoria. El efecto es la cesación inmediata del funcionario y la subrogación por quien le corresponda.

Iniciativa popular para presentar proyectos de ley De acuerdo al artículo 146 se podrán presentar proyectos de ley (excepto en materia penal, tributaria, presupuestaria o político-administrativa) con el respaldo de la cuarta parte del 1% de los inscritos en el padrón electoral y los movimientos sociales nacionales. No se requiere la intermediación de los diputados ni de los partidos reconocidos. La atribución de los “movimientos sociales nacionales” queda diferida a una futura ley. Además de la Constitución, hay otras leyes relevantes, la mayor parte de las cuales se impulsa en los noventa, entre ellas: la Ley de Modernización del Estado (1993), la Ley de Régimen para el Distrito Metropolitano de Quito (1993), la Ley de Descentralización y Participación Social (1997) y, sobre todo, la nueva Constitución (1998). En la Ley de Modernización, la participación aparece desde los “principios” y las “finalidades” que la ley dice proponerse: “coparticipación en la gestión pública”, por ejemplo. Allí mismo identifica actores de esa coparticipación: “el sector privado y los sectores comunitarios”. No obstante, cuando la ley pasa de las declaraciones a las realizaciones, “los sectores comunitarios” se esfuman, como por arte de magia, y emerge, solitaria, “la iniciativa privada”. El sujeto buscado de la participación deseada es el capital privado apropiándose del capital público. La Ley de Régimen para el Distrito Metropolitano de Quito, también menciona la participación entre las “finalidades” del Distrito. La “participación de la comunidad” se busca “en el financiamiento de los proyectos destinados a satisfacer sus necesidades”, “en la identificación de tales necesidades, en la planificación de los proyectos, en su ejecución y en el mantenimiento de las obras o servicios”. Participación acotada por lado y lado: de una parte, porque se remite a las obras y a los servicios; de otra parte, porque tiene límites claros: financiamiento, ejecución, mantenimiento…, es decir, también instrumental; también porque queda, de este modo, limitada al barrio. La referencia a la participación es territorialmente limitada a una sola dimensión: la residencia. La ciudad, el distrito, el gobierno de una y otro, no son materia de participación.

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La Ley de Descentralización ya presenta novedades; como la de modernización, asevera, entre sus finalidades, “fomentar y ampliar la participación social en la gestión pública”. La participación social es, aquí, algo así como la “participación ciudadana”, sin distingos ni señalamientos de ningún actor específico (de partida). Además, se encuentra la definición más amplia (y, a nuestro ver, más precisa) de todas cuantas se han hecho de la participación para estos fines legales: “es el sistema por el cual se involucra activamente a todos los sectores sociales en la vida jurídica, política, cultural y económico social del país”. Involucrados “todos los sectores” prácticamente en todo cuanto tiene que ver con las dimensiones distintas de la vida social… Pero cuando llegamos a ver de qué participación se nos habla, nos encontramos con una participación que ha sido reducida; por un lado, a los ámbitos territoriales y funcionales de los gobiernos seccionales (y es obvio que lo seccional no abarca toda “la vida jurídica, política, cultural y económico social del país”; se diría más: lo sustantivo no pasa siquiera por allí); por otro lado, excluye actores existentes y actuales. Reducida, además, porque desconoce la realidad de los actores que ella mismo menciona y alcanza a ver (no son comités, federaciones y juntas las únicas organizaciones sociales que existen; la mayoría no tienen personería jurídica; las federaciones no están compuestas sólo por comités, etc.). Reducida, también, porque las atribuciones reconocidas se quedan cortas frente a la amplitud de la definición inicial. En todo caso, señalemos una virtud adicional: reconoce participaciones específicas de las organizaciones de los pueblos indígenas y negros; aunque limitadas, van más allá de las que se habían previsto para comités, federaciones y juntas.

Las experiencias concretas Consultas populares y derechos políticos Las consultas populares en el Ecuador sobre asuntos constitucionales y de trascendental importancia en la vida nacional, han sufrido una transformación desde la existencia del referéndum y plebiscito instituidos en la Constitución Política de 1946, hasta la promulgación de la Constitución Política de 1978 aprobada mediante referéndum, en la cual se incluye en su texto la existencia jurídica de la consulta popular para resolver los asuntos de interés nacional21. En uso de este mandato, prescrito en el artículo 58 de esa Carta Magna, el Ecuador ha concurrido a las siguientes consultas populares: El Ing. León Febres Cordero, en el año de 1986, convocó al pueblo ecuatoriano para que se pronuncie sobre la posibilidad de participación política de los ciudadanos independientes con capacidad para presentarse en calidad de candidatos a elecciones, además de otros asuntos de tipo presupuestario. El Arq. Sixto Durán Ballén, llama a consultas populares efectuadas el 28 de agosto de l994, para reformas constitucionales, aprobación del Presupuesto General del Estado y reelección de dignatarios; por último, la consulta popular de 26 de Noviembre de l995 sobre descentralización, disolución del Congreso Nacional, independencia de la Función Judicial y la creación del Consejo Nacional de la Judicatura, entre otros aspectos22. 21 22

Dr. Gustavo Araujo Rocha, La consulta popular, en www.dlh.lahora.com.ec.

Dr. Julio Echeverría, La Democracia Ecuatoriana: Entre Refundación e Institucionalización, Abya Ayala, ILDIS, Quito, 2006.

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Luego de la expedición de la Constitución de 199823 sólo han ocurrido dos episodios de consulta nacional. La consulta popular planteada por el Dr. Alfredo Palacio en las elecciones de noviembre de 2006 tuvo como finalidad establecer políticas de Estado en salud, educación y uso de excedentes petroleros, que facilitarían el desarrollo económico y social del país. Formulada la consulta, la respuesta popular fue ampliamente mayoritaria, cerca del 70% de ciudadanos ecuatorianos se pronunciaron favorablemente a esta consulta. La Consulta Popular planteada por el Ec. Rafael Correa el día domingo 18 de marzo del 2007, para que el pueblo se pronuncie afirmativa o negativamente sobre la siguiente pregunta: ¿Aprueba usted que se convoque e instale una Asamblea Constituyente con plenos poderes, de conformidad con el Estatuto Electoral que se adjunta, para que transforme el marco institucional del Estado, y elabore una nueva Constitución? Esta consulta contó con el apoyo masivo de la ciudadanía que da paso a la conformación de la Asamblea Constituyente. Sus integrantes fueron elegidos el 30 de septiembre. A nivel subnacional hubo 5 consultas populares ocurridas en provincias de la Costa y Amazonía; solicitadas por sus respectivas autoridades en relación a la adopción de un régimen de autonomías, durante los años 2000 y 2001; no tuvieron ningún efecto institucional concreto. Al contrario, distrajeron el debate central del ordenamiento territorial para utilizarlo en la relegitimación de las élites locales. Así mismo, se realizó la Consulta popular en el Cantón de Santo Domingo, solicitada también por las autoridades y que ha servido de base para la propuesta de provincialización de la región. No ha existido ningún proceso completo de revocatoria institucional del mandato. Los casos más relevantes de alcaldes cuestionados por corrupción y diputados que han tomado decisiones inconstitucionales no se han canalizado a través del mecanismo de revocatoria del mandato que demanda la Constitución. En los casos de los ex presidentes Mahuad, Bucaram y Gutiérrez se han manejado discursivamente como revocatorias, debido a la movilización en las calles, pero en rigor han sido actos legislativos. Los avances en otros aspectos han sido totalmente limitados. No se han realizado elecciones primarias de candidatos para ninguna de las dignidades de carácter nacional y solo, excepcionalmente, las directivas partidarias han sido electas a través de mecanismos abiertos de participación. Hay un incremento progresivo del número de votantes pese a las dificultades del padrón electoral; un 83% de ecuatorianos en edad de sufragar declaran haber votado, frente a un 73% del promedio latinoamericano.

La consulta popular efectuada el 25 de mayo de 1997, legitima el interinazgo del Dr. Fabián Alarcón luego de haber sido destituido del cargo de Presidente de la República, abogado Abdalá Bucaram. Se consulta también sobre la convocatoria a la Asamblea Constituyente para que ejecute las reformas necesarias. Se pregunta sobre: la elección de dignatarios en elecciones pluripersonales en lista cerrada o de entre listas; la pérdida de existencia legal de los partidos políticos que no alcancen el 5% del respaldo popular en votos válidos; sobre la conformación del Tribunal Supremo Electoral; la revocatoria del mandato a los dignatarios de elección popular; sobre el nombramiento vitalicio de los ministros jueces de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de la Judicatura y sobre el plazo de ejecución de los resultados de la consulta popular. Estos mandatos populares fueron incorporados por la Asamblea Constituyente en el texto de la Constitución Política promulgada en 1998.

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II. La participación social en el nivel nacional: Los Consejos La Constitución y las leyes reconocen dos tipos de ámbitos participativos y corporativos a nivel nacional. Los unos son los Consejos específicos tales como el de pueblos indígenas, mujeres, etc. Y, los segundos tienen que ver con los espacios directivos de los sistemas nacionales, como los de protección de la niñez, salud, etc. Entre las experiencias más relevantes en materia de Consejos se cuenta con los siguientes:

CONSEJO NACIONAL PARA LA REACTIVACIÓN DE LA PRODUCCIÓN Y LA COMPETITIVIDAD

Base Legal: Decreto Ejecutivo No. 505, R.O No. 110 del 23 de septiembre de 2005 Art. 2.- Competencias y atribuciones.- Corresponde al Consejo Nacional para la Reactivación de la Producción y la Competitividad: a) Dictar la(s) política(s) y la Estrategia Nacional para el Desarrollo Productivo y Competitivo del Ecuador, así como gestionar y coordinar su implementación con instituciones públicas y privadas; b) Liderar y facilitar el proceso de implementación de la Agenda para el Desarrollo Productivo y de la Agenda Ecuador Compite, en coordinación con las instituciones públicas y privadas encargadas de llevar a cabo las actividades estratégicas previstas en las agendas; c) Diseñar, gestar y ejecutar los programas necesarios, en su ámbito de acción para garantizar el cumplimiento de los objetivos de la Estrategia Nacional para la Reactivación de la Producción y la Competitividad, basándose en la Agenda para el Desarrollo Productivo y la Agenda Ecuador Compite; y, d) Diseñar, implementar y administrar, de forma directa o a través de terceros los sistemas de medición, monitoreo y control, que garanticen el cumplimiento de los objetivos de la Agenda para el Desarrollo Productivo y la Agenda Ecuador Compite; y de todos los demás programas que, para el mejoramiento de la productividad y competitividad, se encuentren vigentes en el Ecuador. Misión: Diseñar, articular e implementar políticas, estrategias y acciones para impulsar la reactivación productiva y competitiva del Ecuador Directrices estratégicas: •

Fortalecimiento de la concertación público – privado en el ámbito sectorial, territorial y nacional.

•

Implementación de la Estrategia Nacional para el Desarrollo Productivo y Competitivo.

•

Administración del Sistema Integrado de Medición, Monitoreo y Evaluación de la Competitividad.

•

Coordinación de los programas de reactivación de la producción nacional.

competitividad

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El directorio está conformado por: el Presidente de la República y los Ministros de Industrias y competitividad, Economía y finanzas, Relaciones exteriores, comercio e integración, Agricultura, ganadería, acuacultura y pesca, Turismo, Energía y minas, Educación/cultura, Trabajo y empleo, Ambiente, Secretario nacional de la producción, Secretario nacional de planificación y desarrollo, CORPEI, Representante del comité empresarial ecuatoriano y de varias cámaras de la producción, artesanos y trabajadores. Actores y participación: El Consejo, además, incorpora permanentemente en sus planes y proyectos diversos actores provenientes de varios sectores para políticas orientadas a: gobiernos / instituciones, infraestructura, integración comercial, financiamiento, ciencia, innovación tecnología, desarrollo integral de personas. Todos ellas conforman el tejido social que permite potencializar los territorios y promover su competitividad. La participación de empresarios y representantes de las cámaras en el directorio marca las acciones que se desarrollan y orienta la gestión. Además, se realizan permanentemente reuniones de trabajo con los empresarios y se coordina actividades con autoridades de diversos ministerios y entidades públicas.

CONSEJO DE DESARROLLO DE LAS NACIONALIDADES Y PUEBLOS INDIGENAS DEL ECUADOR - CODENPE Base Legal: El Consejo Nacional del CODENPE, se establece en base al Decreto Ejecutivo de creación de esta entidad, Decreto Ejecutivo No. 180, R.O 37 del 13 de junio de 2005. Este Decreto se sustenta en las disposiciones Constitucionales, particularmente en el derecho colectivo de las Nacionalidades y Pueblos a “Participar mediante representantes en organismos oficiales”. Misión: Impulsar y facilitar el desarrollo integral, sustentable con identidad de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador, mediante la formulación de políticas, la cogestión, la consecución de recursos, contribuyendo al mejoramiento de su calidad de vida. El Consejo es un cuerpo colegiado del nivel directivo del CODENPE, integrado por los miembros y el Secretario Ejecutivo de esta entidad. Y entre sus atribuciones principales están, entre otras: •

Definir y recomendar las políticas institucionales y las políticas públicas de las nacionalidades y pueblos.

•

Conocer y aprobar el presupuesto, los planes, programas y proyectos de la Institución. Aprobar las estrategias de ejecución de los convenios, programas y proyectos que se ejecutan.

•

Fijar las políticas y parámetros para la selección del Secretario Ejecutivo, y coordinar con las nacionalidades y pueblos, a fin de fortalecer su participación en la planificación, ejecución y evaluación de los planes, programas y proyectos.

Actores y participación: Los miembros del Consejo Nacional son representantes de sus respectivas nacionalidades y pueblos24, son electos y designados de conformidad a las formas propias de 24

Shuar, Achuar, Huaorani, Siona, Secoya, Cofán, Zápara, Chachi, Tsa´chila, Epera, Awá , Shiwiar; un representante de cada uno de los Pueblos de la Nacionalidad Kichwa; y un representante del Pueblo Manta-Huancavilca.

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organización y convivencia social; es decir, que cada nacionalidad o pueblo de conformidad a su derecho consuetudinario y prácticas de selección de autoridades y representantes, nombran a sus delegados como representes en el Consejo Nacional del CODENPE. De esta forma, los principios constitucionales de pluriculturalidad, unidad en la diversidad, interculturalidad y de participación, se van reflejando y comienzan a formar parte de la institucionalidad del Estado, a fin de que, desde allí, se vaya impulsando el proceso de fortalecimiento de las Nacionalidades y Pueblos, como parte del Estado ecuatoriano. El presupuesto de este Consejo para 2006 fue de 20´978.355.

CONSEJO DE DESARROLLO DEL PUEBLO MONTUBIO DE LA COSTA ECUATORIANA Y DE LAS ZONAS SUBTROPICALES DE LA REGIÓN LITORAL - CODEPMOC Base Legal: Decreto Ejecutivo No. 1394, R.O Suplemento No. 301 del 6 de abril del 2001. Misión: Definir y establecer a favor del pueblo montubio, políticas de desarrollo rural, integral y sostenible; participando activamente en planes, programas y proyectos de carácter social, económico, político, cultural y ambiental, mediante la auto-gestión de recursos nacionales internacionales, administrados directa y participativamente por sus comunidades y organismos afines. Políticas de gestión •

Promover e impulsar a través de la gestión compartida los planes, programas y proyectos de desarrollo integral y sustentable que beneficien al Pueblo Montubio con la cooperación de organismos nacionales e internacionales, sean gubernamentales o no gubernamentales;

•

Administrar los recursos institucionales según principios de eficiencia, honestidad, solidaridad y sustentabilidad, de conformidad con la Constitución y las leyes de la República;

•

Evaluar el impacto social y resultados de las obras de infraestructura y de los diferentes proyectos ejecutados a favor de las comunidades y asociaciones del Pueblo Montubio;

•

Capacitar al pueblo montubio en función de sus necesidades y de su entorno;

•

Canalizar líneas de crédito con recursos reembolsables y no reembolsables que apoyen el proceso de desarrollo rural, integral y sostenible del Pueblo Montubio;

•

Promover, investigar y conseguir mercados para la comercialización y colocación de la producción montubia a nivel nacional e internacional

Actores y participación: El Consejo Nacional está conformado por dos representantes y sus respectivos alternos. El cuerpo colegiado y la máxima autoridad del organismo, son elegidos por las asociaciones montubias organizadas, registradas y calificadas en el CODEPMOC.

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CONSEJO NACIONAL DE LAS MUJERES - CONAMU Base Legal: La creación del CONAMU constituye el punto de partida en el proceso de consolidación de la institucionalidad de género en el Ecuador. El CONAMU se creó mediante Decreto Ejecutivo No. 764 en octubre de 1997, como organismo rector para la formulación y promoción de Políticas Públicas con Enfoque de Género, con personería jurídica, patrimonio y régimen administrativo y financiero propio, que funciona adscrito a la Presidencia de la República. Actores y participación: El modelo de funcionamiento del CONAMU establece la conformación de un Directorio en el que participan representantes del Estado y de las organizaciones nacionales de mujeres, constituyendo un modelo de corresponsabilidad Sociedad Civil-Estado, en la definición de los lineamientos generales de las políticas para la equidad de género y promoción de los derechos humanos de las mujeres ecuatorianas. El Directorio está integrado por un/a delegado/a del Presidente de la República, quien lo preside, un/a delegado/a de la Secretaría General de la Administración Pública, un/a delegado/a de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (SENPLADES), un/a delegado/a de la Secretaría Técnica del Frente Social. Por parte de la sociedad civil integran el Directorio tres representantes de las organizaciones nacionales de mujeres designadas en foro propio. Actualmente se encuentran en funciones una representante del Foro Nacional Permanente de la Mujer Ecuatoriana, una representante de la Confederación de Mujeres por el Cambio (CONFEMEC) y una representante de la Coordinadora Política de Mujeres (CPME). Misión: Desarrollar políticas para los derechos humanos de las mujeres y la equidad de género. El CONAMU desde su creación articula sus acciones alrededor de las funciones de formulación, diseño y rectoría de políticas públicas a favor de las mujeres en las diferentes áreas en las que trabaja: violencia, educación, salud sexual y reproductiva, medio ambiente, desarrollo y gobiernos locales, mediante diversas estrategias El presupuesto de 2006 es de 1´477.101.

CONSEJO NACIONAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA - CNNA Base Legal: Art. 194. del Código de Niñez y Adolescencia Naturaleza Jurídica.El Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia es un organismo colegiado de nivel nacional, integrado paritariamente por representantes del Estado y de la sociedad civil, encargado de velar por el cumplimiento de los derechos establecidos en esta Ley. Goza de personería jurídica de derecho público y autonomía orgánica, funcional y presupuestaria. Está representado legalmente por su Presidente, que es el Ministro de Bienestar Social o su delegado permanente. Contará con un Vicepresidente, que será elegido de entre los cuatro representantes de la sociedad civil, quien subrogará al Presidente en caso de ausencia de éste.

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Sus decisiones son de carácter obligatorio para todas las instancias componentes del Sistema. Misión: El Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia es el organismo encargado de definir, vigilar y exigir el cumplimiento de las políticas públicas de protección integral para el ejercicio pleno de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el Ecuador.

Principales funciones del Consejo Nacional.a) Definir y evaluar el cumplimiento de la Política Nacional de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia, asegurar la correspondencia de las políticas sectoriales y seccionales con la política nacional de protección integral y exigir de los organismos responsables su cumplimiento; b) Aprobar el Plan Nacional Decenal de Protección Integral c) Formular las directrices generales, a nivel nacional, para la organización del Sistema Nacional Descentralizado de Protección Integral y coordinar su aplicación con los Concejos Cantonales; d) Promover la creación y fortalecimiento orgánico funcional de los Concejos Cantonales de la Niñez y Adolescencia y de las Juntas Cantonales de Protección de Derechos; k) Promover la suscripción de convenios, tratados y otros instrumentos internacionales que tengan relación con los niños, niñas y adolescentes en el ámbito nacional, apoyar las iniciativas que en este ámbito se promuevan desde los Concejos Cantonales; l) Denunciar ante los órganos competentes las acciones u omisiones de servicios públicos y privados que amenacen o violen los derechos de los niños, niñas y adolescentes; m) Difundir los derechos, garantías, deberes y responsabilidades de la niñez y adolescencia; Actores y participación: El Directorio cuenta como miembros a cuatro representantes de distintas organizaciones no gubernamentales y comunitarias, legalmente constituidas, que tenga como finalidad la atención, protección y defensa de los derechos de la niñez y adolescencia. El Consejo Nacional de la Niñez y Adolescencia está integrado por los ministros de Bienestar Social, Educación, Salud, Trabajo; Presidente de AME y el representante de INNFA:

Otros Consejos Además de los Consejos mencionados hay otras instancias de participación que son parte de sistemas nacionales de derechos -servicios. Así, órgano directivo del IESS estará “integrado tripartita y paritariamente por representantes de asegurados, empleadores y Estado”. El Consejo Nacional de salud tiene una conformación con presencia de actores institucionales y se replica en otros niveles como las provincias y cantones. Hay otro tipo de ámbitos genéricos y aun no legislados, como por ejemplo en el caso de la educación en el que la Constitución reconoce la existencia de un Sistema nacional de educación, descentralizado y desconcentrado, en el cual “Los padres de familia, la comunidad, los maestros y los educandos participarán en el desarrollo de los procesos educativos”. Este sistema deberá rendir cuentas “periódicamente a la sociedad sobre la calidad de la enseñanza y su relación con las necesidades del desarrollo nacional”. La ausencia de ley orgánica ha impedido que se concreten estas declaraciones. Es necesario hacer una evaluación muy precisa sobre la evolución y resultados de cada una de estas instancias. En el cuadro puede observarse, por ejemplo, la gran diferencia de montos que maneja cada consejo y que, como es obvio, implica pesos institucionales muy diferenciados.

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Balance general: En términos positivos, •

Los Consejos han permitido institucionalizar espacios de participación que antes no estaban reconocidos como participación legítima e institucional en el Estado.

•

Son experiencias concretas y por lo mismo muy ricas de creación institucional desde la participación.

•

Por otro lado, hay productos concretos en aspectos como la elaboración de planes y propuestas, constituidos enfoques específicos de política pública, apoyos a procesos de constitución de actores sociales, y, en algunos casos ejercicios de incidencia política significativos.

No obstante hay también algunos aspectos preocupantes. •

Algunos de los Consejos han sido vistos como mecanismos de cooptación institucional de procesos sociales. El movimiento social cuya lucha sirvió de origen para la creación de instituciones participativas pierde autonomía, se subsume o se mezcla con la burocracia generando una adicción económica y de iniciativa política.

•

Otro peligro señalado ha sido que, en lugar de transversalizar la demanda o agenda específica al conjunto del estado, la creación de oficinas para niños, mujeres o indígenas repliega estas perspectivas a un ghetto y legitima un quemeimportismo generalizado. La gran mayoría de la administración pública se desentiende de esta problemática porque ya hay quien lo haga.

•

Debilidad en la base legal. La mayoría de estos consejos han sido creados en base a decretos ejecutivos, los cuales pueden ser fácilmente derogados o modificados, según los intereses de los funcionarios de gobierno. Este hecho impide que exista una institucionalidad con la fuerza necesaria para canalizar las demandas de los distintos sectores sociales en el Gobierno.

•

Tienen presupuestos exiguos que limitan sustancialmente sus acciones;

•

El mayor límite es la ausencia de un “formato” de institucionalización e incluso de constitucionalización que clarifique y consolide sus roles. Cabría suponer que incluso es preciso diferenciar aquellos consejos denominados de derechos que otros de concertación multiactoral.

III. Participación en el nivel local/territorial Este es el ámbito más dinámico de experiencias participativas y contempla tanto las acciones de prefecturas y municipios, como de las juntas parroquiales y otras organizaciones de base territorial. Pese a la heterogeneidad de prácticas participativas en los municipios y prefecturas y las diversidades conceptuales y operativas, hay un camino iniciado sobre todo en el año 1996; es a partir de entonces que la participación adquiere la consistencia y continuidad de política local y se inscribe en un horizonte programático de desarrollo y democracia local de la mano de los municipios gobernados por autoridades indígenas: Cotacachi, Guamote, Saquisilí, Suscal conforman, junto a otras localidades, la primera camada de municipios participativos.

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Durante esa misma generación de administraciones se iniciaron experiencias importantes en Cuenca, Ibarra, Baños y Tena; al mismo tiempo que la realización de planificaciones estratégicas participativas en nuevos municipios. Cuatro años después el escenario que las elecciones de autoridades locales en el año 2000 dejaron, constituyó un paso adelante en dirección a extender y consolidar las administraciones que incorporan la dimensión participativa. Una buena parte de las autoridades de la primea generación fueron reelectas, reivindicando así las bondades de la gestión participativa. Un importante número de alcaldes provenientes del movimiento indígena o de movimientos sociales locales: Guaranda, Otavalo, Alausí, Salitre y Colta. Incluso el Municipio de Quito inicia un proceso participativo; se desenvuelven además nuevas experiencias a escala provincial como los casos de Cotopaxi y Pichincha y se multiplican los espacios de participación con la nueva legislación de juntas parroquiales rurales. Esta gama de experiencias configuran una corriente de gobiernos locales participativos que contrastan en un escenario agobiado por el descrédito de lo público y por signos de decadencia cívica. En el estudio solicitado por el Servicio de Cooperación Alemana, DED, al Centro de Planificación y Estudios Sociales, CEPLAES, sobre Experiencias de participación ciudadana y defensoría del pueblo en el año 2006; se identificaron 83 experiencias locales con diversos grados de desarrollo y mayoritariamente municipales. En la medida en que el estudio adopta un criterio muy amplio y laxo de participación al definirla como “el conjunto de herramientas que facilitan la intervención de los ciudadanos y ciudadanas en la organización de la administración pública, sin ser parte de las estructuras burocráticas. Es decir que el que participa no se vuelve funcionario, ni tampoco un colaborador o interesado en obtener algún beneficio”25, es indispensable resaltar que se trata de procesos con muchas diferencias de fondo y de forma que pudieran tener denominaciones similares. No obstante ofrece un panorama más preciso en la identificación de las modalidades más difundidas, a saber: 26 3 12 15 11 13 3

Planificación Estratégica Participativa Local Inclusión social Presupuesto Participativo Desarrollo Económico Local Contraloría Social Ambiente Seguridad

Cabe señalar, además, que sólo un puñado de municipios ha sostenido políticas participativas por más de dos periodos y que en casi todos los casos, los procesos tienen una alta dependencia externa en la medida en que son apoyados por una legión de ONGs. De modo esquemático podríamos identificar esta gama de experiencias participativas locales:

Concepto del profesor español Francisco Lliset Borrel, en Mafla y otros 2001, citado en el estudio CEPLAES, DED Experiencias de participación. Quito, 2006, mimeo.

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Tiempos recorridos y grados de consolidación: • •

Procesos que han superado la fase de establecimiento, van por segundo o incluso tercer mandato Procesos que están en plena fase de construcción de sistemas de gestión participativa en su primera administración

Diversas escalas territoriales 1. Municipios • Grandes ciudades: Quito y Cuenca • Ciudades intermedias urbano rurales: Ibarra y Guaranda • Cantones urbano rurales: Cotacahi • Cantones básicamente rurales indígenas y campesinos: Guamote, Saquisilí y Suscal 2. Prefecturas

Formatos y modalidades diversas, con énfasis temáticos y lógicas de operación específicas: • • •

Propuestas sistémicas y globales de gestión participativa que incluyen discusión presupuestaria en unos casos, formulación de políticas en otros y una combinación en unos terceros. Propuestas de gestión participativa en ciertos temas (concejos consultivos, planificación general estratégica) Gestiones participativas circunscritas a determinados territorios.

Diversidad en el lugar que ocupa la participación: Participación como un elemento complementario a la gestión en un proyecto local democrático Participación como un elemento subsidiario a gestiones básicamente formales Participación como elemento estructurador del programa de gestión local Con mucho se trata de experiencias en la sierra y particularmente en Azuay. De las 83 reseñadas, 54 están en el callejón interandino, 15 en la costa y 14 en el oriente. Cada uno de los campos tiene un amplio abanico de modalidades concretas: Mesas de diálogo, de concertación o sectoriales, Asamblea cantonal o Provincial, Comités de Desarrollo o Comités de Gestión, Consejo del Plan Estratégico Equinoccio 21 y Junta Cívica, etc.

IV. Otras dimensiones Además de esta breve reseña –que debe ser profundizada con estudios específicos-, vale la pena señalar algunas tendencias de las prácticas y percepciones sociales sobre la participación. Según datos del Latino barómetro de 2006, las preguntas realizadas en torno a la participación política reflejan un bajo interés. En el caso de Ecuador, sólo el 18% de la población entrevistada declara hablar de política con frecuencia frente al 26% del promedio latinoamericano. Un 6% de la población declara trabajar con frecuencia para un candidato o partido, frente a un 9% latinoamericano y 25% de Venezuela. Apenas un 6% declara haber firmado una petición, frente al 14% en América Latina y un 37% en Brasil. En cambio, el índice de participación electoral (76%) se encuentra por encima del promedio de la región (73%) (Latino barómetro, 2006).

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El informe de Ecuador realizado como parte del estudio Civicus26 incluyó la realización de una encuesta de la Comunidad que determinaba que “un 30% de la población de la muestra pertenecía al menos a una organización de la sociedad civil27. Si descartamos las organizaciones de pertenencia compulsiva, probablemente se reduzca la pertenencia a asociaciones a un 25%. La afiliación a organizaciones religiosas alcanza el 10% y representa la forma de pertenencia más numerosa de todas aquellas por las cuales se preguntó. Un 5% reportó pertenecer a comités y juntas barriales, otro tanto a cooperativas de ahorro y crédito y una proporción similar a clubes y ligas deportivas. La Encuesta de la Comunidad determinó que el 38% de los entrevistados vivían en comunidades o barrios donde se había realizado alguna acción o reunión colectiva destinada a resolver o enfrentar problemas comunes. En un 62% de los barrios o comunidades no se había realizado ninguna acción colectiva de este tipo. El mismo estudio señala que el 67,7% de las personas no pertenecen a ninguna organización; un 23,8% pertenece a una sola, mientras que una pequeña minoría equivalente a un 8,7% pertenece a más de una organización. 36,5% de los que participan en una organización están vinculados a más de una. Es la proporción de personas organizadas y promotoras de organización. El trabajo concluye, entre otros aspectos, que la Sociedad Civil ecuatoriana demuestra que es débil y que posee una estructura incipiente. “Sin embargo, ha logrado tener una representación más diversa, pero aún posee una carencia de recursos y de articulación interna y externa. Respecto a la dimensión de impacto, la Sociedad Civil ecuatoriana ha logrado un impacto moderado con respecto a los servicios que proporciona a la población y a los grupos marginados.” Con todas las salvedades que pueda suponer la ausencia de estudios más amplios y diacrónicos, estos datos parecen indicar que hay un tope en la dinámica de asociatividad de la población. El relativo decaimiento de las organizaciones sociales nacionales da cuenta de un fenómeno de transformación de las formas de relación. El estudio Auditoría de la Democracia, presentado en 2006, señala un descenso del índice total de la participación pública de 1,38% a 1,30% en el periodo 2001 al 2006. Solamente a manera de hipótesis pudiera decirse que hay un profundo desincentivo en la participación en los ámbitos de servicios públicos y en relación directa demandas-estado, por el deterioro profundo de su capacidad de convocar, incluir y articular. Por otro lado, algunas de las expresiones de movilización dan cuenta, sobre todo a nivel urbano, de formas de participación individualizadas; es decir, una forma de articulación construida a través de mecanismos mediáticos y amparadas en un discurso ciudadano de auto representación.

Fernando Bustamante, Lucía Durán, Ana Cristina Andreetti, Informe: “La sociedad civil en el ecuador “una sociedad civil eficaz mas allá de sus debilidades” Informe Final del Índice de la Sociedad Civil en el Ecuador. Fundación Esquel y CIVICUS –Alianza Mundial para la Participación Ciudadana Quito 2006 27

Esta cifra es inferior a la que encontró Seligson en la Auditoria de la Democracia, en donde la tasa de afiliación alcanzó a cerca del 50% (Seligson 2004: 94). Sin embargo, es posible que la diferencia se deba a que Seligson utiliza una diferente forma de medir la participación. Seligson preguntó por asistencia a eventos o reuniones, mientras que la Encuesta de la Comunidad preguntó por pertenencia o afiliación a organizaciones, lo cual es un criterio más exigente y restrictivo. (Ibid)

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V. Otras experiencias: recursos participativos en las Constituciones de España, Colombia y Venezuela28 Este apartado contiene un análisis de los aspectos fundamentales relativos a la participación social en las Constituciones Políticas de España (1978), Colombia (1991), Ecuador (1998) y Venezuela (1999). Se anexa incluso un detalle más preciso de estos “recursos participativos” que existen en estas Constituciones. Luego se describen con mayor prolijidad dos de los mecanismos emblemáticos: los Consejos de desarrollo económico y social y los presupuestos participativos.

Los enfoques participativos en las constituciones estudiadas Las Constituciones colombiana y venezolana organizan sus respectivos Estados bajo formas republicanas y de democracia representativa, expresadas en la propia existencia de una Constitución Política que contempla derechos y garantías fundamentales de sus habitantes y que instituye al Estado de acuerdo al principio de división de poderes y de elección popular de las autoridades. Por su parte, en el caso español, se define al Estado como social y democrático de derecho que adopta la forma política de monarquía parlamentaria, reconociendo la indisoluble unidad de la Nación española pero a la vez, garantizando el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran. Colombia acoge un régimen unitario que implica que sus autoridades nacionales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) tienen jurisdicción sobre todo el territorio, reconociendo, sin embargo, importantes mecanismos autonómicos, no sólo en cuanto a la elección de autoridades regionales, sino también en la determinación de ciertas decisiones referidas al desarrollo. Venezuela adopta el sistema federal, que supone que el Estado nacional constituye una confederación de Estados “autónomos” que se dan sus propias Constituciones Políticas, organizan y eligen a sus autoridades y gobiernan su territorio en todas las materias que la Constitución Nacional no ha atribuido al Gobierno Federal o Nacional. Desde los artículos iniciales de sus respectivas constituciones; Venezuela y Ecuador se reconocen como estados democráticos siendo sus gobiernos los participativos. Colombia declara a su Estado como participativo, plural y democrático. La generalidad de las Constituciones Políticas manejan el principio básico de que la soberanía radica en el pueblo que delibera y gobierna a través de sus representantes democráticamente elegidos. Sin embargo, ha ido ganando terreno en el plano constitucional la idea de que la participación, a través de la elección de sus mandatarios y autoridades vía votaciones, no tiene por qué ser la única instancia de participación de la sociedad en la gestión pública y el vida política de sus países; y debe ser complementada, ampliada o extendida con formas de participación directa distintos ámbitos de la vida social. En este trabajo se describe de qué forma estas nuevas formas de participación han sido constitucionalizadas y adoptadas sobre los más variados temas como: derechos y participación política, participación de sectores sociales, régimen seccional; en aspectos específicos de carácter nacional como: 28

Segunda parte del documento elaborado para GTZ. Este capítulo contó con la colaboración de la Dra. Tania Arias M. en el análisis comparativo de las Constituciones

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educación, seguridad social, seguridad ciudadana, ambiente, cultura, planificación, cultura/ medios de comunicación, administración pública y de justicia, etc. En la Constitución Española, que data del 29 de diciembre de 1978, las disposiciones en materia de participación son más limitadas que en sus homólogas latinoamericanas y se resumen en los siguientes ámbitos: 1. Participación política: • • •

Derecho a la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. Los partidos políticos se consideran un instrumento fundamental para la participación política. Se demanda la democracia en su estructura interna y funcionamiento.

2. Gestión Pública: • • • • •

Derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados. Los profesores, los padres y los alumnos intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos por la Administración con fondos públicos. Derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes. Derecho a la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural. Participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general.

3. Administración de justicia •

Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del jurado, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales.

4. En lo Económico: • •

Los poderes públicos deben promover las diversas formas de participación en la empresa y fomentar, mediante leyes, las sociedades cooperativas. Acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción.

Las formas de participación ciudadana que reconoce la Constitución Política Colombiana, vigente desde el 1 de Enero de 1991, se pueden clasificar en cuatro ámbitos: 1. Participación política29 que se expresa en: • El referéndum • El plebiscito • El derecho de manifestación • La iniciativa popular • El cabildo abierto • La revocatoria del mandato 29

Artículo 103

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2. Gestión administrativa que supone la participación en: •

La gestión pública a través de la presencia en audiencias públicas, en la contratación administrativa que opera en el momento en que la administración pública convoca a concursos para llenar las vacantes.

•

Derecho de petición: cualquier persona tiene derecho a solicitar información sobre cualquier tema ante las autoridades competentes y éstas a resolver su petición.

3. En la administración de justicia: • • • • •

Acción pública de inconstitucionalidad. Acción de nulidad. Acción de cumplimiento. Acción de tutela. Acción popular.

4. En materia Ambiental: •

Audiencias Públicas Ambientales

•

Derecho a ser parte en los expedientes: cualquier persona puede participar en él aportando pruebas, opiniones y cualquier otra forma de ilustrar a la autoridad ambiental sobre el proyecto que se está evaluando.

•

Derecho de las comunidades indígenas a que la explotación de los recursos naturales se haga sin desmedro de la integridad cultural, social y económica y a que las decisiones sobre la materia se tomen previa consulta con sus representantes.

•

Presencia en el Consejo Nacional Ambiental de representantes de las comunidades indígenas y negras, gremios de producción agrícola, industrial, petrolera, minera forestal y de exportadores, ONG ambientalistas y Universidades.

La Constitución Venezolana del 17 de Noviembre de 1999, por su parte contempla los siguientes ámbitos de participación: 1. Participación política: • Gobierno de mandatos revocables • Participación libre en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes elegidos o elegidas. • Derecho de asociarse con fines políticos, mediante métodos democráticos de organización, funcionamiento y dirección. • Selección de candidatos o candidatas a cargos de elección popular mediante elecciones internas con la participación de sus integrantes. • La elección de cargos públicos, • El referendo, • La consulta popular, • La revocatoria del mandato, • La iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, • El cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante • Deber de participar solidariamente en la vida política, civil y comunitaria del país.

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• •

Participación ciudadana en el poder electoral Derecho a la participación política de los pueblos indígenas. Representación indígena en la Asamblea Nacional y en los cuerpos deliberantes de las entidades federales y locales con población indígena.

2. En lo social, económico30 y territorial: • Creación de instancias de atención ciudadana. • Iniciativa privada para promover el desarrollo armónico de la economía nacional. • Garantía de una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática participativa y de consulta abierta. • Ordenación del territorio a base de la información, consulta y participación ciudadana. • Participación en los procesos económicos estimulando las expresiones de la economía social, tales como cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. • Participación de los trabajadores y trabajadoras y comunidades en la gestión de las empresas públicas mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios. • Creación de organizaciones, cooperativas incluyendo las de carácter financiero, cajas de ahorro y empresas comunales de servicios, como fuentes generadoras de empleo y de bienestar social, propendiendo a su permanencia mediante el diseño de políticas donde aquellas tengan participación. 3. En el ámbito de la Gestión pública: • La participación de los ciudadanos y ciudadanas en los programas destinados a la prevención, seguridad ciudadana y administración de emergencias • Los jóvenes y las jóvenes tienen el derecho y el deber de ser sujetos activos del proceso de desarrollo. • Sistema de seguridad social participativo • Participación activa, consciente y solidaria en los procesos de transformación social a través de la educación • Participación de las familias y la sociedad en el proceso de educación ciudadana. • Participación de la sociedad para garantizar que población se desenvuelva en un ambiente sano y libre de contaminación. • Principios de la Administración Pública: la honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas31 y responsabilidad en el ejercicio de la función pública. • Poder Ejecutivo32 venezolano tiene la obligación de presentar a la Asamblea Nacional la rendición de cuentas. • Establecimiento características del acuerdo anual de política económica y los mecanismos de rendición de cuentas. • Participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de la gestión pública y en el control y evaluación de los resultados de la acción municipal. Los municipios deben promover la participación. • Participación ciudadana en el procedimiento de selección y designación de los jueces.

30 31 32

Artículo 70. Constitución Política de Venezuela, 17/NOV/1999, Artículo 141 Ídem, Artículo 315

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4. De organizaciones sociales: • Derecho de los trabajadores y de la comunidad para desarrollar asociaciones de carácter social y participativo • Participación de los pueblos indígenas en la demarcación y garantía del derecho a la propiedad colectiva de sus tierras. • Participación de pueblos indígenas en la elaboración, ejecución y gestión de programas específicos de capacitación, servicios de asistencia técnica y financiera que fortalezcan sus actividades económicas. • Participación de las comunidades y ciudadanos y ciudadanas, a través de las asociaciones vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de propuestas de inversión ante las autoridades Estadales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción. • La creación de nuevos sujetos de descentralización a nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios y las vecindades para garantizar el principio de la corresponsabilidad en la gestión pública y desarrollar procesos autogestionarios y cogestionarios en la administración y control de los servicios públicos. • Participación de las comunidades en actividades de acercamiento a los establecimientos penales y de vinculación de éstos con la población. La Constitución ecuatoriana que data del 11 de agosto de 1998 contiene un importante conjunto de disposiciones que favorecen la participación: 1. Derecho a la participación política nos permite: •

Ser consultados/as. Consulta popular nacional o seccional (art. 103). Consulta a petición de la ciudadanía (art. 105-106).

•

Elegir y ser elegidos/as autoridades nacionales, provinciales, cantonales, parroquiales

•

Exigir a nuestros representantes cuando no interpreten las necesidades del pueblo

•

Ejercer cargos públicos

•

Iniciativa popular en la presentación de proyectos de ley (art. 146), excepto las que son de exclusiva competencia del presidente de la república.

•

Derecho y obligación de fiscalizar a los poderes constituidos y dirigir quejas ante las autoridades, cuando sus acciones causan daño a la población.

•

Participación equitativa de mujeres y hombres como candidatos en los procesos de elección popular, en las instancias de dirección y decisión en el ámbito público, en la administración de justicia, en los organismos de control y en los partidos políticos (art. 102).

•

La revocatoria del mandato de alcaldes, prefectos o diputados (art. 109).

•

Derecho a participar en la vida política, cívica y comunitaria del país, de manera honesta y transparente (art. 97, n17).

2. Protección social de derechos colectivos

•

Toda decisión estatal en materia ambiental contará con los criterios de la comunidad (art. 88).

•

Acción ciudadana por la preservación del medio ambiente (art. 91)

•

Participación y consulta a pueblos indígenas sobre uso de los recursos de sus tierras ancestrales. “ser consultados sobre planes y programas de prospección y explotación de recursos no renovales que se hallen en sus tierras y que puedan afectarlos ambiental o culturalmente

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•

Derecho de los pueblos indígenas a participar en el uso, usufructo, administración y conservación de los recursos naturales renovables que se hallen en sus tierras”; así como en sus beneficios; formular prioridades en planes y proyectos para el desarrollo y mejoramiento de sus condiciones económicas y sociales;

•

Participación de indígenas con sus representantes, en los organismos oficiales que determine la ley.

•

Auspicio del Estado para la constitución de asociaciones de consumidores y usuarios, y adopción de medidas para el cumplimiento de sus objetivos.

3. Participación sectorial: •

Artistas e intelectuales en la elaboración de políticas culturales;

•

Padres, maestros y educandos en los procesos educativos;

•

Empleadores y asegurados en el Consejo del IESS;

•

Participación paritaria de la sociedad civil en el órganos rector de las políticas de niñez y adolescencia (art. 52);

•

Funcionamiento participativo del Sistema Nacional de Salud (art. 45);

•

Rendición de cuentas del sistema educativo a la sociedad;

•

Investigación científica y tecnológica en coordinación con el sector productivo (art. 80);

•

Medios de comunicación en procesos educativos, promoción cultural y preservación de valores éticos (art. 81);

•

Poblaciones involucradas en la conservación y uso sostenible de la biodiversidad (art. 248);

•

Participación de las asociaciones nacionales de productores, en representación de los agricultores del ramo, los campesinos y profesionales del sector agropecuario, en la definición de las políticas sectoriales y de interés social (art. 266).

4. Gestión Pública: •

El Estado impulsará mediante la descentralización y la desconcentración, el fortalecimiento de la participación ciudadana (art. 225).

•

Formulación participativa de planes y programas obligatorios para la inversión pública y referenciales para la privada (art. 244)

•

La ley establecerá las formas de control social y de rendición de cuentas de las entidades del régimen seccional autónomo (art. 237).

•

Aplicación eficaz de principio de participación ciudadana por parte de gobiernos seccionales (Art. 230).

•

El sistema nacional de planificación contará con la participación de las organizaciones sociales que determine la ley (art. 255).

5. En lo Económico •

Participación del sector privado en la explotación de bienes de dominio del Estado. (art. 244).

•

Se establece como uno de los objetivos permanentes de la economía el desarrollo de un Estado socialmente equitativo, regionalmente equilibrado, ambientalmente sustentable y democráticamente participativo.

La Participación en el debate político y Constitucional actual

A manera de conclusiones es importante destacar que las constituciones políticas están obligadas a contemplar con claridad los mecanismos de participación que garanticen sus declaraciones de Estados y gobiernos democráticos, participativos y plurales. Constitucionalizar un aspecto trascendental para la vida política, cívica y democrática de un país, requiere concebir a la participación social en primer lugar como un “Derecho” que permite el ejercicio de una ciudadanía activa, y al mismo tiempo, como un “Deber”, porque como ciudadanos/as tenemos la obligación de involucrarnos en los asuntos públicos de nuestro país, en búsqueda del bienestar colectivo. Pero la participación también es un camino, una ruta que transitada con libertad, información suficiente y propósitos comunes, permite ejercer la ciudadanía activa y exigir el cumplimiento y respeto a nuestros derechos.

VI. Algunas experiencias emblemáticas Los Consejos de Desarrollo Económico y Social Una de las experiencias más interesantes en el plano nacional, son los denominados Consejos de desarrollo económico y social, o similares. En aproximadamente 30 países existen consejos de este tipo volcados a los temas económicos y sociales, formados por integrantes de la sociedad civil y por los respectivos gobiernos. La idea de un consejo plural nació en Francia en 1948. El modelo francés consta de 231 miembros, pero a diferencia del CDES de Brasil, funciona vinculado al Poder Legislativo. El modelo adoptado por el Brasil se basó en la experiencia holandesa, en ese país el consejo nace en 1950, pero solo con 33 miembros. Otros países han desarrollado procesos similares: Bélgica (1948), Italia (1957), Austria (1963), e Irlanda (1973). Los consejos europeos más recientes son los de España y Portugal, ambos instituidos en 199133. El Consejo Económico y Social (CES) de España fue creado por Ley en junio de 1991, “para el cumplimiento de la función constitucional de reforzar la participación de los agentes económicos y sociales en la vida económica y social, reafirmando su papel en el desarrollo del Estado Social y Democrático de Derecho”. Es un órgano consultivo del Gobierno en materia socioeconómica y laboral. Tiene personalidad jurídica propia, plena capacidad y autonomía orgánica y funcional para el cumplimiento de sus fines34. Emite dictámenes con carácter preceptivo o facultativo, según los casos, sobre los asuntos que el Gobierno somete a su consulta y elabora, por propia iniciativa, estudios e informes sobre los temas de su competencia. Se compone de 61 miembros nombrados por el Gobierno, 20 de organizaciones sindicales, 20 de organizaciones empresariales y 20 de expertos y otros sectores de la sociedad, dirigidos por un Presidente.

Ayala Natalia. El Consejo de Desarrollo económico y social de Brasil. Observatorio de la globalización. Abril 2, 2003. www.globalizacion.org 34

www.ces.es

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Algunas de las funciones son: emitir dictamen con carácter preceptivo sobre los Anteproyectos de Leyes del Estado y Proyectos de Reales Decretos Legislativos, que regulen materias socioeconómicas y laborales y sobre los Proyectos de Reales Decretos que el Gobierno considere que tienen una especial trascendencia en la regulación de las materias indicadas. Emitir dictamen sobre Anteproyectos de Leyes o Proyectos de disposiciones administrativas que afecten a la organización, competencias o funcionamiento del Consejo; sobre la separación del Presidente y del Secretario General del Consejo y sobre cualquier otro asunto que, por precepto expreso de una Ley, haya que consultar al Consejo. Elaborar, a solicitud del Gobierno, sus miembros o por propia iniciativa, estudios e informes que se relacionen en el marco de los intereses económicos y sociales, que son propios de los interlocutores sociales. En el caso de Brasil, el Consejo de Desarrollo Económico y Social (CDES) tiene como objetivo principal crear un ámbito plural, donde se presentan y discuten temas nacionales, se construyan soluciones, se generan respuestas para la administración, y se concilien los intereses de los diferentes actores sociales. El consejo contribuye a buscar el consenso en la sociedad brasilera; en otras palabras, la búsqueda de un acuerdo social. El consejo consta de 82 miembros y es presidido por el presidente de Brasil. La elección de los miembros del consejo fue realizada directamente por la presidencia; no existieron mecanismos de auto designación que partieran desde las organizaciones sociales.

Los presupuestos participativos El PP es seguramente la más conocida de las modalidades de democracia participativa local, desarrolladas en un número creciente de gobiernos subnacionales en América Latina y Europa. La acelerada difusión de la experiencia, -con la lamentable “manualización”-, así como la variedad de modalidades, montos, grados de institucionalización, lógicas de gestión e incluso objetivos políticos, pueden terminar desdibujando algunas de las potencialidades transformadoras del PP y reduciéndolo a una tecnología institucional35. Como señala Yves Cabannes, a partir de 1989, algunas ciudades como Porto Alegre o Santo André en Brasil, inician un proceso innovador de control del presupuesto municipal. Después de esta primera fase experimental, una segunda fase (1997-2000) correspondió a la masificación brasileña, seguida por un período, el actual, de expansión fuera de Brasil y su diversificación. Si bien hasta el momento la gran mayoría de las experiencias se han generado en el ámbito brasileño, desde el año 2000 muchas de ellas se han reproducido en la Región Andina (Perú, Ecuador, Colombia y Bolivia), seguidas de algunas ciudades del Cono Sur. Todo indica que América Central, en donde se consolidan algunas experiencias pioneras, como la de San Salvador y de algunas ciudades nicaragüenses, será la cuarta región de expansión. Lo original de la fase actual es que varias ciudades europeas (5) adoptaron y adaptaron el método a sus contextos locales36.

Cfr. Presupuestos participativos. Edición especial monográfica editada por el Programa de Gestión Urbana de América Latina y el Caribe. PGU-LAC, Quito, 2004. Editor invitado Augusto Barrera. 36

Cabannes Yves, Tendencias recientes y perspectivas de los presupuestos participativos, en PGU-LAC, Presupuestos participativos, Quito, 2004

La Participación en el debate político y Constitucional actual

En esta investigación, el Municipio continúa siendo el ámbito privilegiado de actuación y el presupuesto municipal el objeto principal en debate. Desde hace poco tiempo, los presupuestos participativos tienen lugar en ámbitos “infra-municipales”, por ejemplo, en distritos o regiones de grandes ciudades, sobre todo en el caso de grandes metrópolis, o ”supra-municipales”, como en algunas prefecturas e incluso una experiencia poco feliz en un estado brasileño. Hay una gran variedad en los montos, experiencias y metodologías, incluso de consistencia. En algunos casos se trata de procesos sistémicos en los que se discuten por varias vías montos importantes del presupuesto y hay una aceptación social importante (más allá de la legalidad forma) de la validez y eficacia del sistema. En otros casos, se trata de dispositivos limitados y marginales para pobres y esporádicos; usados más como mecanismos de construcción de una clientela con algún ropaje progresista. Una de las fortalezas del PP es el impacto a corto plazo sobre las condiciones de vida de la población que explican el entusiasmo y la pasión que puede despertar el tema entre la ciudadanía, y en particular, entre la población más necesitada. El PP muestra la dialéctica virtuosa entre democracia representativa y democracia participativa. La “voluntad general” del contractualismo democrático encuentra un camino concreto de construcción social e institucional que no sea la delegación en las élites de la toma de decisiones. Al mismo tiempo, resulta evidente que la participación de la ciudadanía se convierte en si misma en fuente producción de legitimidad política y viabilidad de las decisiones públicas. Pero mas allá de esta virtud reformista –y en ocasiones extremadamente instrumental-, la cualificación de la democracia que va de la mano de los PP ocurre por otras poderosas vías; entre ellas, el fortalecimiento de la dimensión dialógica en la sociedad, en tanto y en cuanto la participación exige el ejercicio de la argumentación y contraargumentación. De allí surge otro potente mecanismo de democratización: la transparencia. El manejo de los recursos públicos ha sido uno de los capítulos signados por la opacidad y discrecionalidad, cuando no por usos mafiosos o patrimoniales por parte de las autoridades. El PP obliga a entregar un mínimo de información, pero sobre todo, construye el sentido común del que parte la exigibilidad de la transparencia. Hay por supuesto puntos de vista discrepantes, especialmente tres. Unos autores critican al PP porque conduce al debilitamiento, cuando no al vaciamiento de las instancias democráticamente electas del poder local como los concejos; otros argumentan que visto el limitado porcentaje de presupuesto, puesto efectivamente a deliberación, el PP desarrolla finalmente nuevas formas de relación clientelar centradas en la relación directa entre el alcalde y los ciudadanos. Finalmente, la forma no asociativa e individual de participación ha sido vista como una amenaza para las organizaciones establecidas. Con todo, las dos modalidades reseñadas aquí cuentan con evaluaciones muy ventajosas en la perspectiva de consolidar mecanismos institucionales concretos de participación social en dos planos diversos pero fundamentales.

Augusto Barrera G.

CAPÍTULO 3 LA PARTICIPACIÓN EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN Sentidos, esferas y propuestas I. Sentidos y criterios generales La discusión de la participación implica el debate sobre la democracia y la sociedad. En la versión minimalista, la democracia es un conjunto de procedimientos que aseguran la formación de las instituciones a través de la competencia y la representación electoral. Los “ganadores” asumen la dirección de la sociedad y la ejercen, las más de las veces, de una manera unilateral y en ocasiones francamente contraria a su mandato. Esas decisiones públicas son inalcanzables para el control ciudadano que, en esta versión, es simplemente un agente económico individual: usuario, cliente o contribuyente. Por ello, lo administrativo-burocrático se convierte en el centro de las decisiones. Desde otra perspectiva, la democracia es “una aspiración siempre inalcanzada que anuda indisolublemente procedimientos con valores: libertad, igualdad, tolerancia, pluralismo y solidaridad. El proceso democrático requiere, en efecto, la igualdad sustancial, la equiparación de condiciones materiales y comunicativas de participación de todos los ciudadanos, que a su vez, devienen en fuente de ulteriores exigencias (....) se estructura así como mito de autodeterminación individual y colectiva, como procura incansable de procedimientos e instituciones que articulen integración y agregación; y que se legitimen simultáneamente por los resultados a largo plazo, cuanto por la participación de todos los ciudadanos en la decisión, como en los beneficios materiales y simbólicos de la sociedad.” (Maíz, 2002)37. Esto supone que los procesos políticos democráticos tienen lógicas distintas a las del mercado. La política - y la democracia - más que expresiones superestructurales del mercado, deben convertirse en parte de un proceso dialógico, en una comunicación orientada al entendimiento y a la construcción de una razón pública. Por eso la democracia posee un carácter profundamente politizador, articulador de identidades, constructor de ciudadanía y de derechos y, en ese sentido, la perspectiva de la participación individual, colectiva o social en la democracia no se remite al hecho formal del voto. Desde esta perspectiva, la participación apunta a la construcción de ciudadanías en el sentido de afirmación y ejercicio de derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales. No hay posibilidades de ejercitar la libertad e igualdad de políticas si no hay mínimas condiciones de igualdad social en términos de educación, salud y seguridad material y, en general, si no existe participación en las principales oportunidades sociales que ofrece una sociedad y en el involucramiento real y efectivo en los asuntos públicos. (Cunnil, 1991, 1999)38 37

Máiz Ramón. Democracia participativa. Repensar la democracia como radicalización de la política. Meta política Vol. 5/núm. 18/pp. 72-95

Cunill Nuria: Participación Ciudadana. Dilemas y perspectivas para la democratización de los Estados latinoamericanos, CLAD, Caracas, 1991; Cunill, Nuria, 1999, “La reinvención de los servicios sociales en América Latina. Algunas lecciones de la experiencia”, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, # 13, febrero, Caracas.

La Participación en el debate político y Constitucional actual

Este enfoque de la participación inspira las propuestas que se señalan a continuación, bajo el entendido de que resulta indispensable repensar la participación por fuera de la dicotomía de cooptación – resistencia y de la disyuntiva estado – mercado. La participación es una estrategia social de reconstrucción de lo público por la vía del fortalecimiento del poder social. En el acápite siguiente se recoge unas notas de Franklin Ramírez, que dan cuenta de las esferas y los campos de desarrollo de los procesos participativos.

Augusto Barrera G.

II. Democracia participativa y funciones públicas: Interfases socio-estatales y campos Franklin Ramírez(***)

Esferas de poder social y participación La promoción y puesta en marcha de mecanismos de democracia participativa que fortalezcan y amplíen los imperativos del proceso político requiere ser pensada, al menos, desde tres esferas: el sistema de representación política, la gestión pública (el ciclo de la política pública: construcción de la agenda, toma de decisiones, co-gestión pública, control social y acceso a la información estatal), y la regulación del poder económico: particular atención a la ampliación de los anillos corporativos y a la promoción y empoderamiento de la vida asociativa. Para cada instancia se deberán establecer cinco tipos de dispositivos participativos: a) mecanismos de democracia directa o participación política directa (PPD); b) mecanismos de cogestión participativa (MCP); c) mecanismos de representación de intereses específicos (MRI). Los mecanismos MCP y MRI están atravesados por modalidades expresas, aunque con distintas intensidades, de deliberación pública, es decir, de explícitas modalidades de intercambio de argumentos y razones previo a la acción política. d) Los dispositivos deliberativos (DD: jurados ciudadanos, núcleos deliberativos, veedurías), sin embargo, deben ser tomados, por sí mismos, como parte de los mecanismos de democracia participativa disponibles. Y e) mecanismos de democracia asociativa: abarca una amplia gama de dispositivos institucionales mediante los cuales las asociaciones colectivas de la sociedad civil participan directamente en diversos tipos de actividades gubernamentales (con las agencias estatales correspondientes) y económicas. Se trata de un ejercicio conjunto de poder social y poder estatal sobre el poder económico (ej.: acuerdos neocorporativos tripartitos en democracias sociales).

Participación y representación La vigente predisposición política de la sociedad civil exige una readecuación institucional que vaya más allá de las tradicionales instancias de la democracia representativa. Representación política y participación social van de la mano. Sólo en la medida en que se abran los debidos espacios de intervención y diálogo político con los ciudadanos –y de que estos sepan expresarse políticamente más allá de la movilización social- éstos podrán constituirse en un pilar para la profundización democrática mientras incrementan sus virtudes cívicas (ciudadanía) y ven crecer su poder de organización social autónoma (organizaciones sociales). • Articulación de mecanismos de democracia directa y democracia representativa en todos los niveles del sistema político: revocatoria del mandato, consulta, iniciativa legislativa popular, jurados ciudadanos.

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Participación y políticas a) Participación en la construcción de la agenda pública

Se trata de incorporar un mayor peso de la voz ciudadana en las instancias de construcción de la agenda pública y de planificación de políticas públicas. Para el efecto se requiere, sobre todo, la articulación entre planificación nacional / regional y participación ciudadana. La construcción del Sistema Nacional de Planificación deberá, entones, tener un componente transversal de participación social en el que se establezcan los debidos mecanismos de diagnóstico, consulta y concertación entre agentes gubernamentales y las diversas instancias de la sociedad civil. Se prestará particular atención a la progresiva inclusión de los sectores más desfavorecidos en tales espacios participativos. b) Participación en la toma de decisiones.

Se trata de dar un peso efectivo a la puesta en marcha de mecanismos de co-decisión, estado-sociedad, en los diversos espacios de toma de decisiones públicas a nivel local, regional y nacional. Deberán ser empleados los cuatro mecanismos de participación política antes señalados. Particular peso a los mecanismos de democracia directa: acción legislativa directa (consultas e iniciativa legislativa popular); y a los mecanismos de deliberación pública. En algunos casos (a nivel sectorial) se implementarán así mismo mecanismos de representación de intereses (consejos consultivos temáticos). Peso decisivo de Presupuestos Participativos en los niveles sub-nacionales (regionales y locales), así como de otros mecanismos de planificación local participativa.

c) Co-gestión y gestión pública participativa

En este nivel se trata de articular los mecanismos de participación ciudadana en la cogestión y gestión de específicos servicios públicos con la incidencia en un mayor poder social en la ejecución de diversas políticas públicas según la (nueva) matriz de competencias para los niveles de gobierno nacional y subnacional. • Mecanismos de cogestión participativa: Consejos Gestores de Salud / Educación / Agua / Medio Ambiente. (Ej: asociaciones médicas, organizaciones comunales y funcionarios de la salud pública planean y gestionan determinados aspectos de la atención sanitaria). d) Control social

Una forma de complementar la participación con los sistemas representativos es fortalecer los mecanismos e instrumentos de control y vigilancia social, es decir, tratar de fortalecer la transparencia de la gestión pública y la rendición de cuentas (RDC). Estos mecanismos apuntan tanto al control entre los mismos sistemas e instituciones representativas –la accountability horizontal- como entre representantes y representados –la RDC vertical, social y transversal-.

e) Información

Para que todos estos mecanismos funcionen debidamente se requiere prestar particular atención al acceso permanente y sin restricciones de la información pública a toda la ciudadanía. Ello implica legislar sobre temas como la rendición pública y periódica de cuentas desde los funcionarios gubernamentales y dignidades electas, y auspiciar la transparencia de la gestión a través de la publicación de información actualizada en medios / Internet.

A partir de estos campos se proponen un conjunto de opciones que se sitúan conceptualmente en el cuadro siguiente y luego se desarrollan en términos de mecanismos específicos.

Democracia asociativa

Democracia deliberativa

Representación de intereses

Democracia directa

Augusto Barrera G.

Legislación

Voto; Revocatoria

Consulta popular; Iniciativa legislativa; Derogatoria de leyes

Consultas

Regular y pluralizar consejos/ directorios

Creación de Consejo Social de Desarrollo Económico (trabajadores, empresas, ONG, movimientos sociales) CSDE)*

Consejos de Salud, de usuarios, etc. Consejos de administración de empresas (con representación de trabajadores)

Presentación de Jurados planes y ciudadanos; programas

Regularizar y pluralizar consejos/ directorios (**)

Comparecencia obligatoria de organizaciones sociales (afectadas por una ley)

Planificación

Definición políticas

Representación

Consejo Nacional de Planificación Estratégica; consejos regionales, locales.

Núcleos de planificación, Consejos deliberativos/ consultivos

Presupuesto

Control

Revocatoria

CDSE Consejos / veedurías ad hoc

Presupuesto veedurías participativo

Consejos de Salud, de usuarios, etc. Consejos de administración de empresas (con representación de trabajadores)

Consejos/ veedurías ad hoc

(*) CSDE: se trata de un órgano compuesto por representación de trabajadores, empresarios, ONG., y movimientos sociales y que tiene por funciones el control social del Plan Nacional de Desarrollo, y la presentación concertada de iniciativas legislativas. (**) Se trata de separar las funciones de definición de políticas, de aquellas de control social (regular) en los consejos y directorios que ahora ejercen las dos funciones a la vez; ello permitiría una representación más adecuada a y específica en cada función; además se incluiría representación ciudadana (pluralización). (***)Este texto hace parte de un trabajo de investigación más amplio que realiza Franklin Ramírez G.

La Participación en el debate político y Constitucional actual

III. Propuestas y mecanismos para el texto constitucional A lo largo del texto se ha enfatizado en la necesidad de un abordaje histórico concreto de la participación y se ha reparado en la imposibilidad de reducir a formas institucionales el conjunto de prácticas participativas. Una mirada que rebase las contingencias de la coyuntura, pudiera mostrarnos con mayor precisión que América Latina está viviendo, apenas desde hace unas pocas décadas, la incorporación de la gran masa a la política y particularmente a la política institucional y al poder. Esos procesos en la vieja Europa supusieron generaciones enteras de inestabilidad y violencia. Fueron necesarios, al menos, dos siglos para la construcción de ciudadanía civil, política y social. El continente y el país, es decir sus poblaciones, no tienen ese tiempo. Se requiere impulsar transformaciones que a la par redistribuyan y generen riqueza y empleo productivo, conformen naciones y estados modernos, basados en los derechos, y, que construyan sentidos de pertenencia, ciudadanía social y respeto a las libertades básicas. Algunos de estos imperativos se agrupan en torno a la noción de cohesión social, novedoso paraguas-paradigma sobre el que se reflexiona en la fase postneoliberal. Un programa de participación debe estar inscrito en un conjunto de reformas constitucionales, jurídicas e institucionales que construyan las condiciones materiales de todo proceso participativo; esto es un grado básico de igualdad social y de oportunidades de vida. Así mismo, debe estar acompañado del ejercicio irrenunciable de la igualdad civil, es decir frente a la ley. Es impensable e inútil un ejercicio institucional participativo sin esas condiciones. En el campo de la política, las propuestas participativas deben ser concebidas como resultado y proceso. Son parte de la construcción de una nueva pedagogía democrática en las relaciones en la sociedad y de ésta con el Estado; son un mecanismo para incorporar una racionalidad deliberativa en la gestión pública, que abonan en la ciudadanización del Estado. En el plano estricto de la participación institucional, los objetivos que pueden perseguirse en este contexto pudieran ser esencialmente: • • • • •

Ampliar, viabilizar y profundizar los derechos de participación política (democracia política) Transversalizar y consolidar los niveles nacionales de co-decisión, formulación, planificación y control de las políticas públicas (fortalecimiento de la esfera pública y deliberación) Estructurar un proceso sistémico de planificación participativa en todos los niveles de gobierno (deliberación) Consolidar y proyectar los avances de democracia participativa en los gobiernos locales (innovación institucional) Estructurar una forma de participación correspondiente a la prestación de servicios sociales básicos (ciudadanía social)

Alrededor de estos objetivos se exponen aspectos concretos que pudieran ser incorporados en la Nueva Constitución Política. Las propuestas están organizadas en 7 aspectos.

Augusto Barrera G.

MECANISMOS DE EJERCICIO DEL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN

DERECHO A LA PARTICIPACIÓN

FINES

DEFINICIONES

I. DE CARÁCTER GENERAL Sociedad democrática, participativa. Estado social de derecho organizado en forma de República democrática participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Gobierno Republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alternativo y participativo. Entre otros fines esenciales del Estado está el facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; El Estado promoverá y fomentará la participación de los ciudadanos en todos los ámbitos de la vida social, política, económica y cultural del país, a través de la promoción de las asociaciones comunitarias, cívicas, profesionales, sindicales , juveniles, etc; sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan. II. DERECHOS Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar activa y libremente, de manera individual o asociativa en los asuntos públicos directamente o por medio de sus representantes elegidos. Este derecho será observado en todas las instancias del Estado ecuatoriano y en todos los procesos relativos a la gestión pública. Esto es: información, representación, legislación, definición de políticas, presupuestación, evaluación y control social. Diferenciación entre nacionalidad y ciudadanía (derechos políticos de residentes). Electorales • Disponer de información veraz, oportuna y completa sobre los asuntos públicos (acceso y transparencia). • Voto: Elegir y ser elegido. • Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación directa. • Revocar el mandato de los elegidos en todo nivel de la forma que establece la ley. • Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas. Legislativos • Iniciativa legislativa. • Deliberación legislativo-sociedad. • Derecho de impugnación: Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley. Gestión pública • Participación en las corporaciones y empresas públicas. • Acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. • Control social y rendición de cuentas. Niveles subnacionales • Instancia de participación territorial como cabildos abiertos, asambleas regionales y consejos de desarrollo local (asamblea de ciudadanos y ciudadanas). • Planes estratégicos participativos. • Presupuestos participativos. Económicos y sociales • Fomentar el derecho a la asociación productiva y laboral. • Participación en mecanismos de regulación económica. • Participación en procesos productivos a través de la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas.

REVOCATORIA DEL MANDATO

Revocatoria de mandato de Presidente, Alcaldes, Prefectos, Diputados, Concejales y Consejeros; y Presidentes de juntas locales, por actos de corrupción o incumplimiento injustificado del plan de trabajo. Además de las causales de ley para todos los casos, existirá la iniciativa ciudadana para someter a consulta con el apoyo de al menos el 20% de empadronados. Solo puede solicitarse una vez dentro del mismo periodo, requiere mayoría absoluta de la consulta realizada.

CONSULTA NACIONAL

III. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN ELECTORAL Obligatorio para mayores de 18 años y habilitados según los criterios de rigor. Para elecciones regionales, provinciales, municipales y parroquiales se hará extensivo a los extranjeros o extranjeras que hayan cumplido dieciocho años de edad, con más de diez años de residencia en el país y que no estén sujetos a interdicción civil o inhabilitación política. Voto opcional de mayores de 16 años para estas mismas elecciones.

Los ciudadanos en goce de derechos políticos y que representen el 5% del padrón electoral nacional, podrán solicitar al Tribunal Supremo Electoral que convoque a consulta popular en asuntos de trascendental importancia para el país, que no sean reformas constitucionales. El voto en la consulta popular será obligatorio en los términos previstos en la Constitución y en la ley. El resultado de la Consulta popular será vinculante.

PARTIDOS POLÍTICOS

VOTO

La Participación en el debate político y Constitucional actual

La creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley; su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos. Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de asociarse con fines políticos, mediante métodos democráticos de organización, funcionamiento y dirección. Sus organismos de dirección y sus candidatos o candidatas a cargos de elección popular se seleccionarán en elecciones internas con la participación de sus integrantes. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno. Primarias de militantes previamente establecidos en un padrón para la selección de candidatos. Financiamiento estatal y obligación de rendición de cuentas.

APROBACIÓN INICIATIVA PARA DE UNA LEY DEROGATORIA LA PRESENTAO REFORMA DE UNA LEY CIÓN DE PROCONSTITUCIONAL YECTOS DE LEY

IV. MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN LEGISLATIVA

Podrán presentar proyectos de ley un número de personas, equivalente al 0,25% del padrón, en goce de los derechos políticos. Quienes presenten un proyecto de ley de conformidad con estas disposiciones podrán participar en su debate, personalmente o por medio de un delegado.

Un número de ciudadanos equivalente al 10% del padrón podrá solicitar ante la organización electoral la convocatoria de un referendo para la derogatoria de una ley. La ley quedará derogada si así lo determina la mitad más uno de los votantes que concurran al acto de consulta, siempre y cuando participe en éste una cuarta parte de los ciudadanos que componen el censo electoral. Hay algunas restricciones. Deberán someterse a referendo las reformas constitucionales aprobadas por el Congreso, si así lo solicita dentro de los seis meses siguientes a la promulgación del Acto Legislativo, un cinco por ciento de los ciudadanos que integren el censo electoral. La reforma se entenderá derogada por el voto negativo de la mayoría de los sufragantes siempre que en la votación hubiere participado al menos la cuarta parte del censo electoral.

COMPARECENCIAS CIUDADANAS

Augusto Barrera G.

El Congreso Nacional y todos los órganos legislativos están obligados, en su respectivo nivel, a convocar, informar y escuchar los criterios de las organizaciones públicas y privadas involucradas en la elaboración de leyes y ordenanzas.

PLANIFICACIÓN

El Sistema Nacional de Planificación y Participación articulará las distintas dinámicas de planificación participativa en todos los niveles del Estado. El SNP está presidido por un Consejo de Estado integrado por los presidentes de las funciones más representativas de los Gobiernos subnacionales (representación territorial). Este nivel tiene su contraparte participativa en Consejo de Desarrollo Económico y Social, instancia consultiva y orientadora de participación social y la conformación de representaciones sociales (trabajadores, nacionalidades, empesarios, tercer sector). Estas instancias articulan los procesos de planificación territorial participativa de las regiones, cantones y parroquias. Establece las herramientas y los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo y las modificaciones correspondientes. Dos instancias parecen centrales: presupuestos participativos y Consejos ciudadanos.

CONSEJO DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL

Se conforma el Consejo de desarrollo económico y social como instancia de concertación, participación y deliberación. Será la instancia de participación en el nivel más alto del SNP. Sus deliberaciones serán de consideración obligatoria, aunque no vinculante. Estará conformado por representaciones sociales, empresariales y territoriales de acuerdo a una ley específica.

CONSEJOS DE DERECHOS

La Constitución establecerá la obligatoridad de conformación de los Consejos de pueblos y nacionalidades, de mujeres, de niñez y adolescencia y de pueblos afrodescendientes, así como su conformación paritaria y consensuada. En todos los casos estos Consejos tendrán atribuciones de formulación de políticas, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas y no de ejecución específica. Contarán con prespuestos suficientes para el efecto y tendrán mecanismos específicos de rendición de cuentas. Estos Consejos harán parte del Consejo de derechos, instancia de vigilancia de la acción del Defensor del Pueblo.

CONSEJOS CONSULTIVOS O TEMÁTICOS MINISTERIALES

Los Ministerios están en la obligación de coformar espacios de participación, cosulta, validación y rendición de cuentas con los actores específicos involucrados con su campo de acción. Estos Consejos deben convertirse en espacios de concertación sectorial, difusión, debate y evaluación.

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

V. PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA (ÁMBITO NACIONAL)

La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho. Todo nivel de la administración pública será sujeto de aporte y control social. Para ello se establecerán mecanismos de vigilancia y rendición de cuentas. Cada Ministerio constituirá su respectivo Consejo temático (Consejos Gestores y/o Consejos consultivos) como espacio de consulta, rendición de cuentas y retroalimentación. Las representaciones de la sociedad en los Consejos y otras instancias directivas, deben mantenerse, pluralizarse y estar sometidas a la obligatoriedad de informar a sus representados.

La provisión de salud, educación y servicios básicos tendrán una forma de organización territorial a partir de la cual se organizará la participación de los usuarios. La participación de las comunidades y ciudadanos y ciudadanas, a través de las asociaciones territoriales, será reconocida con funciones explícitas en la estructura de los sistemas de salud, educación y servicios básicos. Estas instancias propondrán criterios para los planes de inversión; así como en la ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos en su jurisdicción. La organización territorial de los usuarios estará amparada, y explícitamente reconocida, como la forma de participación en los sistemas nacionales de salud y educación. Se fomentará la creación de organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios, como fuentes generadoras de empleo y de bienestar social, propendiendo a su permanencia mediante el diseño de políticas donde aquellas tengan participación.

El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos. El Estado auspiciará la constitución de asociaciones de consumidores y usuarios; y adoptará medidas para el cumplimiento de sus objetivos.

NIÑEZ Y ADOLESCENCIA

Los niños, niñas y adolescentes gozarán de los derechos comunes al ser humano, además de los específicos de su edad. El Estado les asegurará y garantizará el derecho a la seguridad social, a disfrutar de la convivencia familiar y comunitaria; a la participación social, y a ser consultados en los asuntos que les afecten. Se establecerá un “Sistema nacional descentralizado de protección integral para la niñez y la adolescencia”. “Su órgano rector de carácter nacional se integrará paritariamente entre Estado y sociedad civil y será competente para la definición de políticas. Se añade, en este aspecto, la participación social paritaria en la definición de políticas.

EDUCACIÓN

Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales. Establecer mecanismos explícitos y competencias de las veedurías ciudadanas.

En las instituciones de educación oficiales o privadas se fomentarán prácticas democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la participación ciudadana. Los padres de familia, la comunidad, los maestros y los educandos participarán en el desarrollo de los procesos educativos. El Estado garantizará su libertad de expresión y asociación, el funcionamiento libre de los consejos estudiantiles y demás formas asociativas de conformidad con la ley.

SEGURIDAD SOCIAL

SISTEMA DE PARTICIPACIÓN EN CONTROL SOCIAL EMPRESAS PÚBLICAS/ Y SISTEMA CONSUMIDORES ANTICORRUPCIÓN

USUARIOS Y ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

La Participación en el debate político y Constitucional actual

Derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure la protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudez, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. Los afiliados participarán en los órganos de gobierno de la seguridad social a través de representantes electos de manera directa en procesos eleccionarios

Augusto Barrera G.

DEFINICIONES

La nueva Constitución promoverá la sindicalización por rama, pasando eventualmente por un momento de transición o mixto entre el sindicato por empresa. Los trabajadores participarán en los Consejos de administración de las empresas, así como en el Consejo Nacional de salarios y otros relativos a las condiciones laborales y no solo salariales.

Nivel regional o provincial

PARTICIPACIÓN EN EL RÉGIMEN SECCIONAL AUTÓNOMO

CONSULTA LOCAL

FORMAS ASOCIATIVAS

Principios de justicia social, democratización, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado, conjuntamente con la iniciativa privada, promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país; garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para garantizar una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática participativa y de consulta abierta.

TRABAJADORES

VI. PARTICIPACIÓN EN ASPECTOS ECONÓMICOS

Se reconoce el derecho de los trabajadores y de la comunidad para impulsar y constituir asociaciones de carácter social y participativo, así como las cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. Estas asociaciones podrán desarrollar cualquier tipo de actividad económica, de conformidad con la ley. La ley reconocerá las especificidades de estas organizaciones, en especial, las relativas al acto cooperativo, al trabajo asociado y su carácter generador de beneficios colectivos. El Estado promoverá y protegerá estas asociaciones destinadas a mejorar la economía popular y alternativa. VII. PARTICIPACIÓN EN RÉGIMEN SECCIONAL / CIRCUNSCRIPCIONES / ORDENAMIENTO TERRITORIAL Cuando existan circunstancias de carácter trascendental atinentes a su comunidad, que justifiquen el pronunciamiento popular; los organismos del régimen seccional, con el voto favorable de las tres cuartas partes de sus integrantes, podrán resolver que se convoque a consulta popular a los ciudadanos de la correspondiente circunscripción territorial. Podrán solicitar que se convoque a consulta popular, los ciudadanos en goce de derechos políticos y que representen por lo menos el 10% del número de empadronados en la correspondiente circunscripción. Los gobiernos regionales o provinciales y municipales establecerán mecanismos de participación social local que, al menos, contemplen: • Instancias de participación de escala regional, cantonal y distrital con funciones de consulta, inicitiva, formulación de política, co decisión, evaluación y rendición de cuentas. • Mecanismos explícitos de promoción de la participación social y ciudadana, incluyendo la formación en derechos y deberes. • Presupuestos participativos. El Municipio podrá crear parroquias y distritos conforme a las condiciones que determine la ley. La legislación establecerá los supuestos y condiciones para la creación de otras entidades locales dentro del territorio municipal. Consejos de Desarrollo Provincial o Regional como ámbitos de participación en los gobiernos regional o provincial. Institucionalización de los planes y presupuestos participativos; sistemas de control social y rendición de cuentas. El modelo de participación debería contemplar al menos la presencia de representaciones sociales y territoriales.

Nivel municipal o cantonales

Consejos de Desarrollo Cantonal asentados en Sistemas de participación territorial permanente, predecible y sistemática. La Constitución debe establecer la obligación de realizar planes estratégicos participativos articulados con los niveles territoriales superiores e inferiores. Obligación de mecanismos de información y discusión de los presupuestos públicos.

Nivel local (parroquial)

En cada parroquia rural o distrito urbano se establecerán instancias de gobierno participativo local y participación social y ciudadana local. En la zona urbana estas serán los distritos; y en las zonas rurales serán las parroquias. En ambos casos habrá una junta local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley. Las funciones que estas instancias tendrán son: • Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas. • Vigilar y controlar la prestación de los servicios estatales y municipales en su distrito o parroquia y las inversiones que se realicen con recursos públicos. • Formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, regionales y municipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión. • Distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal. • Ejercer las funciones que les deleguen el consejo y otras autoridades locales. Las asambleas departamentales podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones que les señale el acto de su creación en el territorio que este mismo determine. Sea cual fuere la forma de organización local, además de la junta, se establecerá una Asamblea Parroquial o distrital de conformación mixta, es decir, con participación de ciudadanos de esa localidad y de representantes de las organizaciones sociales locales. Esta instancia estará articulada de manera sistémica a toda la gestión.

TERRITORIOS INDÍGENAS

La Participación en el debate político y Constitucional actual

Los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán las siguientes funciones: • Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios. • Diseñar las políticas, planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio; en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo. • Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución. • Velar por la preservación de los recursos naturales. • Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio. • Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren.

La Red Ecuador Dialoga realizó durante el 2007 encuentros regionales para debatir sobre participación ciudadana. Se analizó la trayectoria de la participación en Ecuador hasta la constitución de 1998 en la cual los actores sociales y políticos lograron que ésta se convierta en derecho ciudadano y objetivo del Estado, y se abra la institucionalidad a una relación más fluida con la sociedad civil, con variados mecanismos y espacios para la intervención ciudadana en todo el ciclo de las políticas públicas. Desde el 98 ha corrido mucha agua bajo el puente en esta temática. Se puede valorar procesos de planificación y presupuesto participativo (mas de 700 en la década), así como la constitución de consejos y mesas de concertación, veedurías, redes y observatorios. Pero también hay que anotar limitaciones tales como el debilitamiento de la organización social, a pesar de que la población demostró una alta capacidad de movilización política. Se advierte que el contexto neoliberal fue negativo para la organización, cohesión y tejido social y el surgimiento de tendencias que buscan despolitizar la participación, limitándole a una herramienta más de los proyectos pero sin el calibre necesario para alterar relaciones de poder. También se anotan debilidades en la falta de equidad en el acceso en los espacios participativos y se plantean interrogantes sobre sus resultados en cuanto al mejoramiento de las condiciones de vida y la modificación de la institucionalidad, logrando enlaces con otras escalas y niveles de gobierno. Ahora nos encontramos ante una nueva situación política con una nueva Constituyente. La red Ecuador Dialoga considera que uno de los aportes que pueden dinamizar y renovar la democracia en el país es la participación ciudadana. De allí que la red ponga a disposición de los actores sociales y de los asambleístas este documento que busca dinamizar el diálogo y el debate sobre los temas de participación. El autor Augusto Barrera, con amplia trayectoria en la gestión urbana, aporta con un diagnóstico y propuestas específicas para la nueva carta constitucional.

Desentralización y Desarrollo Local