Gobierno en red para las desigualdades sociales by Isabel Sierra

GOBIERNO EN RED Y MULTINIVEL EN EL ABORDAJE DE LAS DESIGUALDADES SOCIALES

Isabel Sierra Navarro, Doctora en Psicología, experta en psicología de las organizaciones y liderazgo en el sector público y asesora de programas (*) En este capítulo, presentaremos un planteamiento genérico sobre los elementos que nos parecen sustanciales para abordar el fenómeno de las desigualdades sociales. Además de los aspectos sociológicos del problema, nos parece especialmente relevante el sistema de gobierno, las fórmulas de desarrollo del sector público, de modo que puedan incidir más aún o bien neutralizar dichas desigualdades y sus efectos sobre las personas y colectivos sociales. Desde una visión sistémica del comportamiento social y de las organizaciones nos parece interesante considerar a las administraciones públicas como agentes que forman parte del sistema social, con sus estructuras y dinámicas específicas, de modo que una u otra orientación puede resultar útil o no para compensar los efectos del sistema capitalista en nuestras sociedades, generadores por definición de desigualdades sociales que afectan a la salud, la educación y la igualdad de oportunidades de las personas. Trataremos tres aspectos para identificar los elementos a considerar (las desigualdades sociales, las ideologías políticas y estructuras de gobierno y la participación ciudadana), así como presentaremos unas propuestas de acción y planteamientos político-técnicos para actuar de forma conscientemente definida en contra de las desigualdades. 1. LAS DESIGUALDADES SOCIALES Por definición, el fenómeno de las desigualdades sociales es complejo, en tanto que se produce como efecto de múltiples factores sociológicos, (*) Directora del Instituto de Innovación en Servicios a la Persona. (isabelsn@civitasinnova.org) Asesora del Programa Salut als Barris del Departament de Salut de la Generalitat de Catalunya

económicos y estructurales de las sociedades civilizadas. A nivel general, se puede definir este campo de actuación en el análisis de las diferencias en los indicadores de bienestar entre poblaciones que provienen de niveles socioeconómicos y culturales diversos, así como en el área de las intervenciones orientadas a minimizar los efectos de dicho fenómeno en la calidad de vida de las personas. Si las poblaciones occidentales ya presentan desigualdades sociales importantes derivadas del desarrollo del capitalismo y la ausencia o debilidad de políticas públicas que luchen contra los desequilibrios que generan, más aún en los últimos dos años y prevemos que aún más en el futuro, el escalón social entre estratos de la población, motivado por la escasez de recursos económicos, ha generado y seguirá generando necesidades concretas en colectivos específicos. Estos colectivos, en los países europeos, entre otros del mundo occidental, ya no se limitan a una clase social baja –entendida desde el punto de vista clásico- sino que van ascendiendo a clases medias, desde el momento en que la pérdida del empleo por parte de un miembro de la pareja o los dos – después de haber generado un estatus social y nivel de vida determinado- hace entrar en núcleos de nueva pobreza a licenciados/as y especialistas, que les llevan hacia una carrera de descenso social. Según datos de Eurostat, de Junio de 2009, la tasa de paro en España es del 18’8%, la más alta de Europa, frente a una media del 9’1% ( Eurostat, Octubre 2009) Existen tres motivos clave para definir la desigualdad como un problema significativo. En primer lugar, la división entre ricos y pobres acentúa los problemas sociales: la delincuencia y un bajo nivel de salud están vinculados a altos niveles de desigualdad social. Wilkinson (2006) afirma que las sociedades pobres pero igualitarias presentan niveles relativamente altos de buena salud, desde el momento en que existe una mayor nivel de cohesión social en aquellas sociedades. A pesar de que Gordon y Decker (2007) ponen en duda la relación de causalidad entre salud, bienestar y desigualdad, después de revisar los datos sobre los efectos concluyen que la desigualdad constituye efectivamente un problema, ya que “las consecuencias sociales de la desigualdad económica son a veces negativas, a veces neutras y raramente positivas”.

En segundo lugar, la desigualdad es un problema porque la riqueza causa pobreza. En esta línea de pensamiento, la desigualdad se convierte en el enlace entre riqueza y pobreza de una forma muy directa y profunda. La pobreza y la riqueza están interconectados en el sentido de que cuánto más desigual es una sociedad, más aguda se vuelve la situación en los dos extremos de la renta. Los argumentos que justifican esta correlación son tres: en primer término, la riqueza causa pobreza porque sencillamente no deja suficientes recursos a disposición de los que reciben una renta baja. (Oppenheim, 1993). En segundo lugar, una desigualdad en aumento da la oportunidad a la gente más adinerada de excluirse de los servicios públicos, hecho que desvincula –aunque sea parcialmente- a estos ciudadanos de los bienes públicos como la educación y la sanidad. En tercer lugar, la interdependencia entre riqueza y pobreza proviene de los efectos intergeneracionales de la desigualdad, en concreto en lo que respecta a la movilidad social. En este sentido, la accesibilidad a los servicios que determinan la situación económica de un adulto, como puede ser la educación, la sanidad y la vivienda, está desequilibrada entre las familias ricas y las pobres. Por tanto, riqueza y pobreza, privilegio y privación, son interdependientes, son el producto de una estructura económica y una dinámica que relaciona de forma desequilibrada a las partes. Al tener este carácter estructural e intergeneracional, la desigualdad es un problema crucial en las sociedades modernas porque crea sociedades profundamente segregadas donde la gente queda atrapada en una posición económica determinada, teniendo muchas dificultades para acceder al “ascensor social”.

El elemento equilibrador por excelencia, la educación,

requiere de fuertes dosis de re-equilibrio y compensación interna para minimizar los efectos de las desigualdades sociales de los niños/as y jóvenes, de forma que el hilo intergeneracional permita una ascensión social progresiva. Aquí entramos en el tercer aspecto que justifica en análisis de las desigualdades sociales: la igualdad de oportunidades.

Si bien podemos

confirmar que algunas desigualdades individuales se producen como consecuencia inevitable de las diferencias en el talento y las capacidades

individuales de los seres humanos, también hay que señalar la importancia de los mecanismos sociales para minimizar esas diferencias y garantizar una igualdad de oportunidades en el acceso a los bienes públicos de todas las personas. Pero este argumento no es en absoluto compartido en todas las sociedades occidentales.

Los argumentos liberales no sólo aceptan las

desigualdades , sino que consideran que también representan un factor beneficioso para el funcionamiento de la economía, ya que sin este fenómeno el incentivo económico ante un comportamiento productivo quedaría eliminado y la economía de mercado, que anima a la actividad productiva básicamente mediante la promesa de una recompensa económica, seria mucho menos efectiva. También desde este punto de vista, las sociedades son básicamente meritocráticas, en un mundo en el que las personas inician su vida en un terreno plano y tienen las mismas oportunidades para avanzar, a pesar de la evidencia de las diferencias flagrantes en las circunstancias de partida. Sin embargo, esta visión está alejada de la realidad, como hemos visto anteriormente, desde el momento en que el “punto de partida” individual de cada sujeto depende del grupo socioeconómico al que pertenece su familia que, a su vez, determina sus oportunidades de educación, acceso a bienes y servicios. Desde el punto de vista metodológico, por otro lado, el hecho de cómo medir la desigualdad se convierte en una cuestión muy controvertida por una serie de motivos. En primer lugar, la desigualdad es un concepto poliédrico ya que hace referencia a diferencias tanto en los ingresos, como en la educación, la salud, las oportunidades, el desarrollo de capacidades, y el acceso a determinadas ventajas sociales (Cohen, 1993) y el nivel de bienestar y calidad de vida ( Callinicos, 2000). Muchos de estos aspectos son muy difíciles, casi imposibles de medir (por ejemplo, la igualdad de oportunidades a lo largo de la vida)

En segundo

lugar, y aún más relevante, los estudios sobre la desigualdad utilizan diferentes conceptos y definiciones de desigualdad, bienestar, datos y variables. En lo que respecta a los datos, la inconsistencia en la terminología y el método de recogida de la información son objeto de desacuerdo entre los especialistas.

Algunos estudios se basan en fuentes nacionales (registros tributarios, estadísticas, encuestas, etc), mientras que otros emplean fuentes de datos internacionales como el Luxemburg Income Study (LIS), la OCDE o Eurostat. Ambas estrategias representan ventajas e inconvenientes. Con la primera, se obtiene más riqueza de datos durante periodos más dilatados en el tiempo, que se pueden remontar a veces hasta principios del siglo XIX. Ahora bien, estos datos no suelen ser comparables con los de otros países porque la recogida de datos, las definiciones y las medidas acostumbran a ser diferentes. La segunda práctica, sin embargo, aporta muestras de algunas décadas de antigüedad con una ventaja especial: los datos se han recogido siguiendo los mismos métodos, las mismas definiciones y medidas, por lo que la comparación es posible y significativa. Otro motivo de controversia metodológica es la unidad de referencia, que tanto puede ser el adulto-trabajador/a individual, la unidad fiscal, la familia nuclear o extensa o el hogar. El último concepto lo encontramos definido de varias formas en diversos estudios y bases de datos. En este sentido, a pesar de que la renta total de una familia depende de los ingresos de los diferentes miembros, no se pueden extraer conclusiones directas sobre la distribución de los ingresos individuales a partir de la distribución de las rentas familiares porque “las consecuencias distributivas de los ingresos dependen de la composición familiar, la cantidad de trabajadores y la correlación entre sus ingresos” (Atkinson, 2007) Se hace del todo necesario, en una sociedad cada vez más compleja, encontrar formas de identificar los niveles de bienestar y calidad de vida en función de variables múltiples, tanto de orden económico como relacional, de integración social y de salud. Las medidas económicas utilizadas durante el siglo XX para identificar el progreso de un país, como el PIB, empiezan a mostrar sus debilidades a la hora de definir la calidad de vida de la población. Este índice, creado por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos en los años treinta, tenía el fin de establecer un indicador que evaluara la recuperación de la economía

después de la gran depresión. El problema que plantea el PIB es que sólo mide el valor de la suma total de los bienes y servicios económicos generados durante un período de doce meses. Sin embargo, no distingue entre aquellas actividades económicas que realmente mejoran la calidad de vida de la sociedad y las actividades económicas negativas que la reducen. El PIB comprende todos los tipos de actividad económica, incluyendo la construcción de más prisiones, la ampliación de las fuerzas de seguridad, el gasto militar, los costes de limpieza de la contaminación, el aumento de los costes sanitarios provocados por el tabaco, el alcohol y la obesidad, así como el gasto invertido en publicidad para convencer a las personas de que fumen y beban. En los últimos años se han producido varios intentos por encontrar una alternativa adecuada al PIB como el Índice de Bienestar Económico Sostenible (IBES), creado en 1989 por el entonces economista del Banco Mundial Herman Daly y el teólogo John Cobb. Su índice parte del gasto de consumo personal para a continuación agregar el trabajo doméstico no remunerado. A todo ello, se le resta la actividad destinada principalmente a mitigar pérdidas, tales como el dinero invertido en delincuencia, contaminación y accidentes. El IBES también tiene en cuenta la disparidad de ingresos y el agotamiento de los recursos naturales. Por otro lado, el Indicador de Progreso Real, IPR, incluye muchos de estos criterios, pero suma el valor del trabajo voluntario en la comunidad y deduce la pérdida de tiempo de ocio. En tercer lugar, el FISH (Indice Fordham de Salud social) mide dieciséis indicadores socio-económicos, incluyendo la mortalidad infantil, el abuso infantil, la pobreza infantil, el suicidio entre adolescentes, el consumo de drogas, la tasa de abandono escolar, los ingresos semanales medios, el desempleo, la cobertura de seguros sanitarios, la pobreza entre los mayores, los homicidios, la vivienda y la desigualdad de rentas. El hecho de que los gobiernos estén actualmente planteándose la idea de establecer una forma alternativa de medir el éxito económico supone un buen indicador de los cambios sociales más amplios que se están produciendo a medida que la calidad de vida va adquiriendo la misma importancia que los resultados productivos a la hora de evaluar el progreso de un país.

Estas nuevas mediciones, si permiten ajustarse a zonas limitadas, ayudarán no sólo a establecer medidas macroeconómicas del bienestar real de una población, sino a identificar sectores y territorios que requieren una atención específica por encontrarse en situación de desigualdad social manifiesta.

2. IDEOLOGÍA POLÍTICA Y ESTRUCTURAS DE GOBIERNO Volviendo a un planteamiento político de las desigualdades sociales, cabe plantearse el alcance del impacto de las diferentes ideologías políticas y su aplicación en los gobiernos en relación al aumento o disminución de las desigualdades. En un estudio de Brady y Leicht (2007) queda clara la relación entre desigualdad de renta e ideología del gobierno. Analizando la sociedad y los gobiernos de 16 países mundiales, los autores identifican el impacto del poder de los partidos de derechas en tres medidas (el coeficiente de Gini, las ratios 90/10 y 90/50 de la distribución de renta). Según sus conclusiones, el efecto acumulativo del poder de los partidos de derechas aumenta significativamente la desigualdad a causa de tres mecanismos principales: la acción legislativa, el mandato administrativo y la influencia ideológica. Los autores opinan que el poder de los partidos de izquierda ejerce menos influencia en el coeficiente Gini y la ratio 90/50, pero más influencia en la ratio 90/10, mientras que el porcentaje de sindicación no es significativo después del control del poder de los partidos de derechas. Por otro lado, consideran que los partidos conservadores consiguieron ser más influyentes a partir de 1.989, mientras que los partidos de izquierdas se van debilitando progresivamente. Este abordaje metodológico tan amplio no permite, sin embargo, señalar el protagonismo específico de diferentes niveles de gobierno en cada uno de los países. Es importante, en el análisis del entramado político-administrativo, identificar los niveles compentenciales a fin de destacar responsabilidades concretas en unos u otros temas que derivan en el bienestar de la población. La arquitectura específica de cada país en cuanto a la relación que establece entre administración y poder es significativa en orden de interpretar adecuadamente

7 (1) Los paises eran: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá. Dinamarca, USA, Finlandia., Francia, Irlanda, Italia, Noruega, Paises Bajos, Reino Unido, Suecia y Suiza

la relación de fuerzas que existe entre ideología y acción.

Si bien en nuestro

país existe una descentralización relativa y poco homogénea de las competencias del Estado hacia las Comunidades Autónomas, que se ejerce con mayor o menor intensidad, también es cierto que la construcción de nuestra nueva historia democrática –de sólo treinta y pocos años de duración- se inicia prácticamente con la recuperación de los ayuntamientos democráticos, a efectos de visibilidad política en acciones concretas y dotación de servicios. Si bien nuestro punto de partida en el análisis del papel de la administración en el abordaje de las desigualdades sociales, es la administración local, también es cierto que, desde una visión sistémica, es indivisible ese análisis del entramado político-administrativo que configura la administración central y su posible descentralización. Existe, desde nuestro punto de vista, una disyuntiva importante en relación al discurso político y la realidad efectiva, en relación a los ayuntamientos.

Especialmente desde los partidos de izquierda se ha

impulsado la idea de la descentralización máxima desde el momento en que la proximidad ante el ciudadano que tienen los ayuntamientos permite, no sólo identificar mejor las necesidades de la sociedad en un contexto concreto, sino prestar de forma más eficiente los servicios y planificar de acuerdo a cada realidad particular. Sin embargo, desde los niveles competenciales autonómicos se da la necesidad de decidir y controlar determinadas estrategias políticas que deben aplicarse con un criterio básico de equilibrio territorial y población, de la misma forma que a nivel estatal, deben tomarse determinadas decisiones que afectan al bienestar general o que vienen a compensar desequilibrios generados desde cada ámbito territorial. Si bien es cierto que la arquitectura de nuestro sistema administrativo no fue diseñada por un solo actor ni en un solo momento, lo que ha generado procesos de acción-reacción y redefiniciones sucesivas de ámbitos competenciales, también es verdad que ningún gobierno en estos treinta años ha tomado en serio la reordenación del sistema público como garante de los derechos de los ciudadanos, con criterios de racionalización y optimización de los recursos,

eficacia en la planificación y prestación de los servicios y, sobre todo, orientación al ciudadano/a. Algunas consideraciones concretas: 1. La reforma de las administraciones públicas no Es una prioridad política porque se percibe como una fuente de potenciales conflictos de identidad,

financiación,

territorio

legitimidad

política

las

comunidades que se vean afectadas. Existen iniciativas autonómicas que, por su parte, promueven modificaciones legislativas necesarias para el desarrollo de sus responsabilidades, como en Cataluña, que no se ven respaldadas fácilmente por partidos centralistas ni tampoco, en ocasiones,

por

las

otras

comunidades

autónomas,

aunque

ideológicamente estén de acuerdo y a nivel práctico también les seria beneficioso. 2. Desde nuestra pertenencia a la Unión Europea, la regionalización se percibe como un riesgo para la autonomía local aunque la construcción de la Unión Europea es una oportunidad para el ámbito local, desde el momento en que puede recibir financiación directamente, así como formar parte de redes de partenariado con otros municipios. 3. La ausencia de un debate sobre la administración local, después de que ésta asumiera en primera instancia responsabilidades ante los ciudadanos en cuanto a servicios que después se mostraron que no eran de su competencia, está haciendo que los ayuntamientos estén transformando su funcionamiento interno con frecuencia para poder adaptarse a los cambios y necesidades sociales que les son más próximas. 4. Alguno de estos cambios van en la dirección de pasar de ser meros prestadores de servicios a la ciudadanía, a convertirse en representantes de las necesidades de un territorio y

generadores de redes de

cooperación, tanto a nivel territorial como con otros niveles de la administración, a efectos de satisfacer las necesidades de los ciudadanos, sumando esfuerzos. 5. Llegados a este grado de madurez política y organizativa, los ayuntamientos ya no pueden o no quieren dar marcha atrás en ser simples prestadores de servicios que vienen dados por la Comunidad Autónoma correspondiente o el Estado. No pueden ser “oficinas

descentralizadas” de las estrategias de gobiernos de nivel superior, en las que probablemente siquiera han participado.

3. PROPUESTAS ESTRATÉGICAS EN RELACIÓN AL ABORDAJE DE LAS DESIGUALDADES SOCIALES. Una mirada global y transversal, necesaria para el abordaje de las desigualdades sociales, no puede obviar las estrategias multigobierno y multinivel, no sólo por una determinación pragmática sino especialmente para poder incidir en el origen de dichas desigualdades. Así, el ambicioso objetivo de toda intervención en este ámbito contempla, como mínimo, dos estrategias: actuar para minimizar los efectos de las desigualdades ya existentes y trabajar de forma proactiva con las instituciones y sectores generadores de origen de las desigualdades para incluir en su paradigma las iniciativas que eviten la generación de desigualdades. Por seguir un orden jerarquizado, proponemos: 3.1 Desde el punto de vista de las políticas estatales: A partir de una visión macro-estratégica que incluye la posibilidad de los estados y gobiernos centrales para actuar y definir sus políticas económicas, algunas propuestas para reducir las desigualdades serían: •

Revisar el sistema impositivo de forma que fuera más progresivo. A pesar de que el éxito social o riqueza no debería penalizarse de forma automática, el sistema impositivo debería ser un instrumento eficaz para redistribuir los recursos entre ricos y pobres. Además, haría falta aplicar más desgravaciones fiscales a los grupos desfavorecidos, las familias monoparentales y los trabajadores con ingresos inferiores a la media. Los gobiernos nacionales deberían apostar decididamente por un sistema impositivo más redistributivo, de forma que no se aumenten las desigualdades por razón de renta.

•

Invertir en educación desde un punto de vista amplio, como herramienta principal para superar las desigualdades sociales y favorecer el ascenso y la movilidad social. No sólo se trataría de invertir en la calidad y excelencia de las etapas primarias y secundarias de la educación, sino en favorecer un buen nivel de formación ocupacional de calidad, así como un acceso equitativo a la universidad, no dependiente de las características socio-económicas de las familias, sino de las capacidades y el esfuerzo de los jóvenes.

Sistemas de becas que garanticen la

continuidad en los estudios, de cooperación con el sector privado para la realización de prácticas y contratos de inicio laboral, formación a lo largo de toda la vida, para favorecer la capacidad de adaptación continuada de los trabajadores.

Los gobiernos no deberían dejar en manos de los

incentivos y mecanismos del mercado el hecho educativo, sino que tendrían que mejorar la calidad y accesibilidad a la educación pública, así como establecer mecanismos para el acceso y continuidad de colectivos con necesidades especiales como los jóvenes en riesgo social, los niños/as de familias desestructuradas, trabajadores con bajos niveles de renta, las mujeres sin estudios ni experiencia laboral o los mayores de 50 años en paro. Numerosos estudios confirman que la inversión en educación no sólo revierte en el bienestar individual de las personas, sino en el conjunto de la sociedad (Topel, 2004) •

Mejorar las condiciones del mercado de trabajo, que facilite el acceso de los parados y proporcione protección a los que ya están empleados. Como ejemplo, planteamos a discusión el concepto de flexiseguridad, definido por la Comisión Europea en base a cuatro componentes: condiciones contractuales flexibles y seguras; políticas activas del mercado de trabajo que fomenten la seguridad; dinámicas de formación continuada que potencien la ocupabilidad y aumenten la productividad; sistemas modernos de seguridad social que combinen ayudas suficientes a las rentas con la promoción de la movilidad en el mercado de trabajo. Desde la perspectiva de la C. Europea, la flexiseguridad ofrece ventajas en muchos sentidos, a partir de que fomenta un alto índice de ocupación y una percepción de inseguridad más reducida; ofrece una protección legal

y contractual limitada ante los despidos; garantiza altas tasas de sustitución de los parados y depende de las políticas activas del mercado de trabajo, basadas en derechos y responsabilidades. Es una estrategia que combina la política de educación y la del mercado de trabajo sin precedentes. educación continuada. Habría que realizar un análisis más profundo en relación a qué dinámicas genera a nivel social y hasta qué punto las diferencias entre sujetos en el acceso a la educación de calidad y la formación continuada, pueden ser determinantes en la generación de desigualdades sociales. •

Abordar el hecho de la inmigración desde un punto de vista estratégico a largo plazo y no sólo táctico. Las políticas de inmigración han de ser más activas e inclusivas, de forma que acepten los procesos de flujos migratorios que son comunes en todo el mundo y regulen las dinámicas que les resultan de interés. Los gobiernos progresistas no deben dejar que sea el libre mercado el que regule los flujos migratorios, sino que deben liderar el proceso de integración, tanto cuantitativa como cualitativamente, de forma que la integración sea un proceso natural que se inicie con la experiencia laboral –interés principal de los inmigrantesy continúe con la educación e integración social.

•

Finalmente, y

como política que consideramos pública y, por tanto,

objeto de análisis y acción por parte de las administraciones, el acceso a la vivienda, como derecho fundamental, ha de estar regulado por el sector público. Tanto la gestión del suelo, que ha de integrar intereses y legislación desde el punto de vista económico, ecológico y de interés para la población, como la regulación del mercado inmobiliario, han de ser objeto de atención de la administración central, desde el momento en que el suelo y territorio es, en principio, un bien público y no privado, y que la vivienda es un derecho primario en una sociedad como la nuestra. La definición de unas reglas del juego con el sector económico que trata temas inmobiliarios y de infraestructuras a partir de las administraciones se hace del todo necesario especialmente en momentos de crisis económicas. La fragilidad de las familias y las personas para obtener una

vivienda –ya sea de alquiler o de propiedad- es una de las formas más evidentes de desigualdad social que no sólo afectan al estatus social de la familia y sus miembros, sino que pueden tener efectos en las condiciones de salubridad de las viviendas, el acceso a los servicios y transportes, las oportunidades de estudio o trabajo, etc. 3.2

Desde el punto de vista de la gobernanza y la gestión de realidades complejas desde la administración pública,

creemos que sería

conveniente: •

Revisar el sistema de administración pública, desde el punto de vista de rigidez institucional y competencial. complejidad

creciente

A territorios y problemas de

corresponden

fórmulas

institucionales

heterogéneas e imaginativas, de geometría variable y dinámicas innovadoras. Poder trascender a las estructuras rígidas en beneficio del trabajo por iniciativas u objetivos, contando con los agentes relevantes, estableciendo compromisos mutuos. •

Los gobiernos autonómicos han de asegurar una auténtica conexión con las políticas generales pero también, y especialmente, con las políticas locales. La generación de cooperación institucional ha de basarse, si no se cambian las leyes actuales, en el respeto a la autonomía propia de cada institución, a su nivel de competencias y a la capacidad real de aportar ideas y recursos para la generación de cambios. La autonomía municipal, definida por ley, ha de poder ser compatible con las estrategias regionales del territorio de una Comunidad Autónoma, mediante los Programas articulados verticalmente, que aseguren la ejecución de políticas de forma equitativa en el territorio, pero adaptadas a cada organización y realidad local, partiendo de un trabajo de cooperación horizontal y no jerarquizado.

•

Las administraciones modernas mejorarán la cooperación con el sector privado, a partir de unas reglas de relación transparentes y orientadas a objetivos comunes de interés público.

Las diferentes fórmulas de

compromiso e implicación mutua varían en función de múltiples

variables, a pesar de que la capacidad de iniciativa y planteamiento del hecho público corresponde en buena lógica a la administración pública, así como la garantía de calidad y equidad en las acciones. •

Los gobiernos locales han de adquirir mayor protagonismo en el liderazgo de redes en su territorio, de forma que aglutinen no sólo las necesidades y expectativas de los ciudadanos, sino también las iniciativas de mejora y cambio de los agentes locales, públicos o privados.

desarrollo de roles estratégicos y cualitativos en su ámbito territorial debe ir acompañado de una modernización de la capacidad de liderazgo político y directivo, así como de herramientas de apoyo a la organización de redes y evaluación de resultados. Desde el punto de vista de la mejora de la calidad democrática y la

3.3

participación ciudadana, creemos que el avance ha de ser sustancial, desde el momento en que la percepción de la población respecto al sistema de partidos y elecciones cuatrianuales es insuficiente y no goza de la confianza necesaria. •

Sería necesario implementar sistemas de participación democrática que resulten representativos de determinados sectores sociales o territoriales, de forma continuada y directa, de forma que la información y comunicación en ambos sentidos –población/administración- sea continuada y transparente.

•

La gestión y calidad de los servicios y actuaciones locales debería ser evaluada por agencias de gestión de la calidad a nivel supralocal o autonómico que garanticen la presencia de representantes de los usuarios y población general, además de expertos y técnicos especialistas.

•

El impulso de las tecnologías de la información para favorecer la participación ciudadana ha de contar con estrategias para asegurar la equidad por razón de edad, sexo, nivel cultural, discapacidad o procedencia cultural.

•

Los gobiernos, en todos sus niveles, deben contemplar espacios de participación ciudadana, transparentes y representativos, que vinculen a la ciudadanía no sólo en el análisis de los problemas sino también en la concreción de las propuestas, implicándose en ellas según su capacidad.

•

Las administraciones públicas tienen la responsabilidad de generar procesos internos y externos que mejoren la confianza de los ciudadanos en la gestión pública y en su finalidad principal: el bienestar común.

4. NUESTRA PROPUESTA ORIENTADA AL ÉXITO En este apartado, presentaremos sucintamente una propuesta metodológica de abordaje de las desigualdades sociales, que ha tenido en cuenta los elementos planteados hasta el momento: la dinámica de las desigualdades sociales, el gobierno en red y multinivel, y la participación ciudadana. Esta propuesta metodológica se aplicó parcialmente desde el año 2005 hasta 2009 a la iniciativa del Departament de Salut de participar en una acción integral del Gobierno de la Generalitat de Catalunya para la mejora de barrios con necesidades especiales. (Llei 2/2004 del Parlament de Catalunya) Cuando hablamos de una propuesta “orientada al éxito” no queremos caer en una simplicidad y ostentación absurdas. Nos referimos a un método en el que el trabajo relacional entre las partes implicadas para la definición de soluciones se basa esencialmente en los aspectos positivos de la organización y las personas para generar cambios, y no sólo en analizar pormenorizadamente los problemas. Asimismo, está orientada al éxito, en el sentido de que no proponemos la delimitación de objetivos a largo plazo, ni desde el punto de vista de la dinámica inter-institucional que establecemos, ni desde el punto de vista de la población sujeto de la atención. Nuestra propuesta inicia un proceso, con unos elementos determinados, unas reglas de juego y una dinámica proactiva. Un proceso que se instaura en el territorio y va generando sus propios éxitos, progresiva y consecutivamente.

Al igual que las dinámicas sociales no son estáticas ni

uniformes, la intervención social tampoco debe serlo. De esta forma, nuestro método introduce una mirada de corte transversal, por un lado, en el momento en que analizamos las necesidades sociales en sentido amplio en un momento concreto del tiempo, pero también estructura y consolida unos mecanismos que han de visualizar la intervención de forma longitudinal en el tiempo, a través de un mecanismo de aproximaciones sucesivas que no llevarán a un único y gran éxito, sino a sucesivas mejoras, evaluables y contrastables, que darán como resultado, desde una mirada longitudinal y relativa, una proceso seguro de mejora, de éxito. Necesitamos, para trabajar en el campo de las desigualdades sociales, como mínimo, tres elementos: comprensión del fenómeno,

expectativas realistas

respecto a las posibilidades de mejora y éxito, compromiso entre las partes que pueden generar cambios. El Programa ALIRES, del Instituto de Innovación en Servicios a la Persona, CivitasInnova significa “Acción Local Intensiva en Redes de Salud y Bienestar Social”. A partir de la construcción teórica que hemos apuntado anteriormente, intenta poner en ejecución algunos de esos conceptos en un escenario concreto, formado por dos ejes:

el espacio local y la administración local como eje

dinamizador, por un lado, y las desigualdades sociales y en salud, como objeto de análisis y trabajo, por otro.

Sin embargo, se trata de un sistema que

permitiría adaptar los componentes a diversos ámbitos y niveles de gobierno, desde el momento en que se construye a partir de PERSONAS como elementos de un SISTEMA creado al efecto para la finalidad y objetivos en cuestión. Asimismo, sería útil en el abordaje de otro tipo de problemáticas sociales. De este modo, los elementos principales de éxito son: -

La identificación adecuada y consensuada del objeto de análisis y cambio.

La selección de las instituciones y otros agentes implicados en el problema, con capacidad resolutiva y de aplicación de recursos, es decir, aquellos que ostentan el poder en el territorio.

La gestión del poder como elemento común a un equipo de trabajo en posición horizontal, con la mirada puesta en la población y no en sí mismo

Participación activa de los técnicos y de la población como elementos impulsores por un lado y consolidadores por otro de las dinámicas creadas

El punto de partida de nuestra intervención, como consultores externos, es la identificación de una necesidad social a partir de una problemática emergente en un territorio concreto, o bien la voluntad política de actuar sobre problemas endémicos de la población, o bien por la directriz autonómica o central de impulsar políticas de lucha contra las desigualdades sociales. En todo caso, la organización pública que lidera el inicio del proceso se encuentra con una realidad nueva: debe hacer algo que no ha hecho nunca, de difícil abordaje desde un ámbito competencial de meso-nivel o micro-nivel, y contando con los recursos humanos y materiales existentes en su territorio. Si bien en muchos casos, las organizaciones tienen ya definidos sistemas de trabajo que puedan integrar una problemática nueva, en general la participación de una entidad externa es bien apreciada para resolver el enfoque y amplitud del propósito. A pesar de que el abordaje de las desigualdades sociales, como ya hemos mencionado, requiere políticas europeas y estatales para reducir su origen en el ámbito económico y sociológico, nos encontramos en el ámbito local con los efectos de dichas desigualdades en muchas personas y colectivos y con una tendencia a “paliar” esos efectos, con políticas asistenciales y reparadoras de los daños. Así las prestaciones económicas, los albergues o centros de acogida, las becas de comedor, la tutoría personalizada en la inserción laboral, etc. No es frecuente encontrar responsables políticos ni técnicos que tengan la visión de que su actividad institucional no sólo también puede generar desigualdades sociales, sino que tiene la posibilidad de neutralizarlas y luchar contra ellas. Desde este punto de partida, nuestro planteamiento nos lleva a ampliar el círculo de posibles implicados en el proceso, en forma de círculos concéntricos en los que situamos, de forma funcional, a las políticas sociales y

de salud en el centro, pero con importantes conexiones con otras políticas municipales con competencias plenas.

URBANISMO EDUCACIÓN H A C I E N D A

C U L T U R A

POLÍTICA SOCIAL Y SALUD

D E P O R T E S

M E DA I M OB I E N T E

PROM. ECONOMICA

MANTENIMIENTO Figura 2: Elaboración propia. Isabel Sierra

Según sea el estamento impulsor de la necesidad de intervención, la construcción de este entramado funcional se iniciará por un camino o por otro. En última instancia, sin embargo, el objetivo es situar a los responsables políticos en este orden de implicación, desde el momento en que las desigualdades sociales, como hemos dicho, no sólo tienen su origen en diversos sistemas, sino que esos mismos sistemas tienen en su mano oportunidades de compensarlas y minimizar sus efectos. Justificaremos nuestra posición al respecto: el núcleo motor de la intervención es el de la Política Social, desde el momento en que las desigualdades sociales, como hemos ya mencionado, tienen su plasmación directa en la población que vive en ciudades y pueblos concretos. Los Servicios Sociales son los que absorben la demanda mayoritaria de estos colectivos, que suele ser de tipo económico, uso preferente de servicios públicos o integración laboral. En este sentido, los Servicios Sociales actúan como compensadores o reparadores de los

déficits sociales e individuales acumulados por estos colectivos a lo largo de su historia

vital.

También

tienen

una

importante

función

preventiva,

especialmente dirigida a los miembros más frágiles de las familias, como los niños y niñas, personas mayores dependientes y personas con la autonomía personal limitada. En este sentido, la detección de situaciones de riesgo de forma precoz, cuando aún no se han producido problemas es un factor importante de la intervención social que no siempre es bien reconocido ni ampliamente practicado en todos los ayuntamientos, que tienen esa competencia de forma casi exclusiva. El ámbito de la Salud, por otro lado, y a pesar de no ser una competencia exclusiva del ayuntamiento, es partícipe de primer orden en nuestro planteamiento, dada su relevancia para el contacto con el sector sanitario del territorio, además de poder actuar de forma preventiva y en promoción de la salud en colectivos de riesgo social. Estos dos ámbitos son los que, de forma colegiada, actúan de líderes del proceso, en cuanto a la coordinación de las actividades, el impulso de los proyectos en el ámbito interno municipal y la interlocución directa con la alcaldía que, en definitiva, es la figura que tutoriza en última instancia el proceso y ha de procurar por su ejecución en un período de tiempo suficiente como para ser efectivo. En el segundo círculo, nos encontramos con Educación, Deportes, Cultura y Promoción Económica (área que ostenta diversos nombres pero que se ocupa del desarrollo de la economía local,

inserción laboral y contacto con las

empresas del territorio). Las personas con rentas bajas suelen tener asociados comportamientos, por un lado, poco saludables a nivel de deporte y actividad física y, por otro, de acceso a productos culturales de cierto nivel. Sin entrar ahora en si una situación lleva a la otra o al revés, el papel del ayuntamiento de la planificación de la oferta deportiva y cultural debe tener en cuenta también estos aspectos, como mínimo, para favorecer el acceso a todas las personas del municipio que lo deseen o, incluso, a aquellas en las que, por su situación personal, está aún más indicado.

En relación a la Educación, es importante su papel como conector con el sistema educativo del territorio, tanto formal como no formal, así como en su rol ejecutor de formación de adultos. Las regidurías de Educación pueden hacer un gran papel en el apoyo a las escuelas e institutos en relación a colectivos específicos, situaciones de riesgo que se pueden detectar, apoyo a la comunidad educativa, políticas de integración inter-cultural, organización de jornadas y formación para los docentes y asociaciones de padres y madres de alumnos, así como actividades dirigidas a los propios alumnos, en relación al conocimiento de su ciudad, de los Derechos de la Infancia, y otras problemáticas sociales de nuestra época que complementan la actividad de la escuela y de la familia. Más importante, si cabe, es el papel de la promoción económica o desarrollo local, en cuanto a su posibilidad de generar sinergias en el territorio entre la población, la formación profesional y la inserción laboral.

Si bien es cierto que son

actuaciones dirigidas a la población general, también es muy importante que se tenga en consideración a ciertos colectivos a fin de establecer puentes entre su situación personal y la plena inserción. Mujeres sin estudios con hijos a cargo, parados de larga duración, personas que salen de prisión o finalizan un proceso de deshabituación de las drogas o el alcohol, entre otras, deben ser objeto preferente de intervención del sector económico de la institución local, como garante de la igualdad de oportunidades para todos. En un tercer ámbito de implicación en el proceso, contamos con las áreas de Urbanismo, Medio Ambiente, Mantenimiento o Servicios Generales, i Hacienda. Son áreas que podría parecer que no tienen un impacto directo respecto a las desigualdades sociales, pero veremos que no.

Una de las características

comunes de las desigualdades sociales son las malas condiciones de la vivienda o la falta de acceso a ella. Desde los ayuntamientos existen iniciativas en relación a la promoción de viviendas de protección oficial, aunque durante unos largos años esa función desapareció, dejando paso a la especulación urbanística, como es bien sabido. Una política de vivienda, desde el ámbito de competencia municipal, ha de tener presente la situación de su población en general, así como especialmente de las familias y colectivos en situación de desigualdad social.

La garantía de vivienda digna, si bien no es una responsabilidad

exclusiva del ámbito local, sí puede generarse a partir del impulso local y su participación en las áreas de las que son responsables. Además de la vivienda, el urbanismo local tiene un gran papel en relación a la distribución de la ciudad, la integración de los barrios, las comunicaciones y acceso de todas a las personas a los servicios públicos, la ubicación de éstos, el diseño del paisaje urbano y la incidencia en la seguridad ciudadana. En este sentido, en muchas ciudades europeas y también en algunas españolas, se han generado interesantes proyectos de rehabilitación integral de barrios deprimidos a todos los niveles con una intervención urbanística que busca no sólo la rehabilitación de las fachadas de las viviendas y las condiciones físicas de éstas, sino también la distribución del espacio físico, su funcionalidad, la oportunidad de creación de equipamientos públicos, todo ello pensando en evitar la denigración urbana asociada a su uso por parte de determinados colectivos sociales, así como en disminuir el riesgo de segregación social i concentración de problemática social. Los ámbitos de medio ambiente, mantenimiento urbano y salubridad del municipio, a menudo actúan de forma homogénea en todo el territorio, aunque existen diferencias sustanciales en algunos barrios o zonas de las ciudades o pueblos. En este sentido, articular propuestas específicas orientadas a colectivos diana que realizan malas prácticas en la gestión de los residuos y uso del espacio público, que pueden llevar a problemas de convivencia, es necesario para ganar en eficacia en este tipo de servicios y no generar discriminación respecto a algunas culturas y formas de vida. En cuanto a Hacienda, la participación en un proceso municipal de abordaje de las desigualdades sociales puede llevar a considerar aspectos fiscales para algunos ciudadanos/as o familias, a tener en cuenta situaciones sociales específicas justificadas a efectos de tomar determinadas medidas y, sobre todo, a plasmar en los presupuestos anuales, con carácter de continuidad, los costes derivados de los nuevos proyectos que el proceso pueda generar.

Uno de los conceptos que aplicamos en este primer círculo de acción es precisamente el de gobierno inter-departamental, desde el momento en que, a pesar de pertenecer a un mismo consistorio, no siempre se comprende ni respeta el trabajo transversal. En este sentido, nuestra primera intervención consiste en crear un espacio de trabajo a dos niveles: primer y segundo círculo, por un lado, y primer y tercer círculo por otro, de forma que se recogen tanto las expectativas y visiones sobre el problema, así como el posicionamiento particular, y las posibilidades reales de concreción de propuestas e implicación. Utilizamos diversas técnicas de dirección de equipos, entre ellas, el coaching estratégico, a fin de generar las mejores opciones de cooperación en cada caso. Además del ayuntamiento como generador de procesos tanto internos como externos, nuestro modelo contempla de forma muy precisa la implicación de agentes del territorio implicados tanto en el análisis de los problemas como en sus soluciones.

Asociaciones y entidades

P O B L A C I O N

Escuelas e Institutos

P O B L A C I O N

AYUNTAMIENTO

Empresas y lobbies

Centros Sanitarios

Figura 3: Elaboración propia. Isabel Sierra

Normalmente ya existen relaciones externas del ayuntamiento con entidades de su territorio. La nueva intervención consiste en abordar las desigualdades

sociales, no sólo desde el punto de vista de la demanda y reivindicación por parte de estas entidades, como es lo habitual, sino constituir un espacio de trabajo con personas representativas y conocedoras de la realidad social del municipio, que será el equipo que formará el núcleo motor del ayuntamiento (política social y salud) con el resto de la ciudad. Asimismo, y para esta función, el núcleo motor contará con agentes de otras regidurías para actuar como interlocutores naturales con los agentes sociales.

El objetivo siempre es

compartir el análisis de los problemas y generar posibles soluciones. En el caso de las vinculaciones con agentes externos, suelen darse tres fenómenos: -

en tanto que las relaciones habituales del ayuntamiento con escuelas, institutos, centros sanitarios, empresas y entidades ya tienen una experiencia previa, la necesidad de “descodificar” esta percepción mutua para construir otra suele entrañar bastantes dificultades.

es necesario construir un lenguaje común para poder desarrollar propuestas y comprender el fenómeno de las desigualdades sociales. Es interesante, en ese sentido, poder organizar alguna sesión informativa o formativa, previa al trabajo del equipo, para establecer un punto de partida más homogéneo.

las entidades sociales, asociaciones, empresas y lobbies de la ciudad deben dedicar un tiempo interno a comprender la participación que se les pide, en tanto que suele ser la primera vez que tratan el tema o bien que tienen una relación horizontal con el ayuntamiento para abordar una problemática en la que, en principio, creen que no pueden intervenir.

Para tratar esta fase de trabajo analítico y propositivo es muy importante que se identifiquen las personas clave de cada institución de forma adecuada, en base a unos criterios específicos, así como se utilicen técnicas de dirección de equipos para lograr un aprendizaje significativo entre los miembros y un trabajo cooperativo orientado a resultados. En este punto, es dónde interviene el sistema de gobierno multinivel, en el sentido de que tanto los centros educativos como sanitarios tienen una

dependencia autonómica y su margen de maniobra respecto a las decisiones a tomar en cada territorio es limitada. En ese sentido, ayudamos a establecer puentes

con

las

figuras

jerárquicas

correspondientes,

momentos

determinados de la toma de decisiones, no sólo con el objetivo de tratar la situación del municipio en cuestión, sino también para abrir vías en el nivel autonómico de cooperación en otros territorios que puedan estar interesados en un futuro en iniciar el proceso. El entramado de vinculaciones, ya sean jerárquicas u horizontales, entre los miembros del equipo de trabajo y otras instituciones de orden superior o equivalente (otras escuelas, otros centros sanitarios) es de una cierta complejidad por lo que utilizamos técnicas de mapificación de las relaciones y estrategias de alianzas y negociación para poder abordar estos obstáculos, cuando los hay. Para acabar la exposición en relación a los elementos del programa a nivel local, expondremos nuestra visión respecto a la participación ciudadana. Como ya hemos comentado en apartados anteriores, la legitimidad de la participación a través de asociaciones, en algunos casos, puede ser cuestionada. En el caso particular del abordaje de las desigualdades, nos encontramos normalmente con una escasa vinculación de estos colectivos y personas a asociaciones genéricas del municipio, aunque sí pueden tener las suyas propias, como en el caso de la comunidad gitana o algunos inmigrantes.

El conocimiento del ayuntamiento

respecto a las entidades es sustancial, a pesar de que cada área suele tener sus propios interlocutores, por temas específicos o bien existe algún Consejo de participación formalizado de tipo general. En todo caso, se revisan todas las entidades del municipio, tengan contacto o no con el ayuntamiento, los liderazgos, la base que representan, sus intereses específicos y la experiencia del ayuntamiento con ellas. Se valoran todos los elementos, de forma que se define una estrategia de participación específica en cada territorio, en función del tejido asociativo y de la voluntad política. Como en el caso de los agentes públicos del territorio externos al ayuntamiento y de forma simultánea, se plantea la participación de la población en el proceso

de trabajo, señalando a las entidades la necesidad de identificar por su parte aquellas situaciones de desigualdad social que tienen o no tienen recogidas y hacer un esfuerzo por detectarlas. Asimismo, a partir del conocimiento de los Servicios Sociales municipales y los servicios de salud, se propone la colaboración personalizada de usuarios/as a través de unas encuestas específicas, además de animarles a participar más continuadamente a través de alguna asociación. Durante todo el proceso de análisis y elaboración de propuestas, la participación de la población es activa, a través de reuniones formalizadas en las que se somete a su consideración el trabajo que realizan los técnicos y se recogen aportaciones. También en el momento de las propuestas, y esto es lo más novedoso, las entidades son llamadas a participar con actuaciones desde su ámbito de responsabilidad y no sólo a exigir actuaciones por parte de la administración. Hemos de decir que, a través del trabajo cooperativo que implica a las diferentes partes, las entidades y colectivos son capaces de reconocer los límites de la intervención pública con más detalle, así como también valorar sus posibilidades reales de abordar las desigualdades también desde su posición. A principios de 2010, después de cuatro años desarrollando el programa, no sólo en Catalunya sino en municipios de Aragón y País Vasco, podemos decir que la valoración por parte de los participantes, casi sin excepción, es máxima. La implicación real de las instituciones ha derivado en la dotación de recursos humanos, económicos y materiales para el desarrollo de más de 350 proyectos en 29 municipios españoles. La participación ciudadana y la permanencia de los equipos técnicos esperamos que compense la movilidad de algunos políticos y directivos, así como consolide una forma de relacionarse con la administración con una base cooperativa y atenta a las desigualdades sociales. Siguientes retos nos llevarán a mejorar la capacidad de evaluación de resultados de los proyectos desarrollados, a fin de valorar el impacto real en la población respecto a las desigualdades sociales, aunque, como decíamos antes, la dificultad metodológica de valorar determinados avances es manifiesta.

5. A MODO DE SÍNTESIS Nuestra aportación en este capítulo ha pretendido situar el marco de análisis de las desigualdades sociales, por un lado, así como apuntar propuestas en relación a las posibilidades de acción para evitar su incremento y minimizar sus efectos sobre las personas. A pesar de que el fenómeno tiene un origen estructural en relación al sistema capitalista y la economía de mercado, algunas propuestas a considerar, como la flexiseguridad, que facilita márgenes de maniobra menos rígidos para la contratación, así como una formación continuada y estable que permita la adaptación continua de los trabajadores y una adecuación entre la formación profesional y universitaria con los mercados de trabajo, serían elementos a desarrollar para favorecer la estabilidad laboral, el fomento del talento y la posibilidad de ascender socialmente a través de la educación y el trabajo. Desde el punto de vista de las ideologías políticas y las estructuras de la administración, apuntamos propuestas en relación a una mayor disponibilidad y predisposición de las posiciones progresistas, no sólo para reconocer las desigualdades sociales, sino para trabajar en contra de su existencia y a favor de la mejora de las condiciones de las personas que las padecen. En ese sentido, las políticas activas contra las desigualdades sociales, que afectan a todas las áreas de gobierno y deben ser abordadas de forma transversal en todos los niveles administrativos,

son una necesidad cada vez más emergente si

queremos evitar el aumento de las bolsas de pobreza en las ciudades, la despoblación en las zonas rurales y la falta de competitividad con los mercados europeos en relación a nuestro capital humano: trabajadores, profesionales e investigadores. Las estructuras de gobierno intermedias y locales, por otro lado, se encuentran con serias dificultades para ejercer sus responsabilidades hacia el ciudadano de forma eficaz. La fragmentación de las instituciones a nivel territorial y sectorial,

la falta de políticas verticales en grandes temas que impliquen a todos los niveles administrativos,

las dificultades de financiación,

así como la

insuficiente formación de muchos políticos/as para actuar como líderes de procesos en su ámbito, son aspectos a revisar y reformar de gran importancia si queremos conseguir que la ciudadanía recupere la confianza en el sector público como gestor eficaz y garante de los intereses colectivos. La simplicidad organizativa, las estructuras más planas orientadas a objetivos, el liderazgo constructivo por parte de políticos y directivos públicos, así como una mayor implicación real del ciudadano/a en los asuntos de su interés, pueden ser caminos de futuro para favorecer gobiernos en red, cooperantes y no competitivos, así como gobiernos multi-nivel, eficientes, orientados hacia una misma misión y coherentes en el mensaje institucional. Nuestra aportación específica con un Programa propio, ALIRES, que hemos desarrollado en el ámbito local entorno a las desigualdades sociales, apoya en gran parte muchas de estas propuestas que, a nivel local tienen un sentido concreto y finalista y, a niveles superiores, podrían actuar de forma efectiva y sólida y continuada en contra de las desigualdades sociales.