¡Los Servicios Públicos sí Funcionan! Información, análisis e ideas para nuestro futuro

Internacional de Servicios Públicos www.world-psi.org

¡LOS SERVICIOS PÚBLICOS SÍ FUNCIONAN! Información, análisis e ideas para nuestro futuro

Agradecimientos Este manual se inspira en trabajos anteriores de la PSIRU, en los cuales habían participado, entre otros, Emanuele Lobina y Kate Bayliss. Quisiera agradecer los comentarios, sugerencias y cordiales estímulos recibidos de Wendy Caird, Robin Delamotte, Tim Kessler, Jane Lethbridge y Mike Waghorne. Su colaboración resultó muy valiosa.

Cualquier error y deficiencia subsistentes incumben exclusivamente al autor.

David Hall, PSIRU

Créditos de las fotos (de izquierda a derecha): Jess Hurd (reportdigital.co.uk); Joanne O’Brien (reportdigital.co.uk); Michael Campbell; Organización Internacional del Trabajo/P.Deloche; Organización Internacional del Trabajo/P.Deloche; New York State Public Employees Federation, American Federation of Teachers.

¡LOS SERVICIOS PÚBLICOS SÍ FUNCIONAN! Información, análisis e ideas para nuestro futuro

Para la Internacional de Servicios Públicos Por David Hall PSIRU Universidad de Greenwich d.j.hall@gre.ac.uk

¡LOS SERVICIOS PÚBLICOS SÍ FUNCIONAN! INFORMACIÓN, ANÁLISIS E IDEAS PARA NUESTRO FUTURO

About Public Services International . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Abreviaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1. INTRODUCCIÓN Y RESUMEN

........................................................................................

2. COMUNIDAD Y SOLIDARIDAD: DESARROLLO HISTÓRICO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

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2.1 Historia de los servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2.2 Bienestar social y distribución de ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 2.3 Creación de entidades políticas: países, descolonización, municipalidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.4 Los servicios públicos y la economía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 2.5 Impuestos, redistribución y solicitud de préstamos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3. GOBERNANCIA, OBLIGACIÓN DE RENDIR CUENTAS Y PARTICIPACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 3.1 Capacidad del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 3.2 Administración central y local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 3.3 Actividad política y participación pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.4 El papel de los sindicatos de servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 4. PROBLEMAS, REFORMAS Y FUTURO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 4.1 Responder a los cambios y a los problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 4.2 El balance del sector privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 4.3 Los trabajadores/as . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 4.4 El futuro de los servicios públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 5. CONCLUSIONES

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5.1 Opciones y reformas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 5.2 Solidaridad social, ciudadanía y principios de TOP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 5.3 Solidaridad internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 6. NOTAS

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Abreviaciones AGCS AMC BERD BID BM BOTT CE CFI DWASA FMI HELCOM IED IFIs ISP MERC MIGA MSEB NEI NHS OCDE OMC OMPI OMS ONG ONU OP OSS PFI PIB PIE PNUD PPME PSIRU PUD PYME SK TED TIC TOP UE UPE

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Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios Corporación Municipal de Ahmedabad Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial Build, Operate, Train and Transfer = Construir, poner a funcionar, capacitar y transferir Comisión Europea Corporación Financiera Internacional La Autoridad de Agua y Alcantarillado de Dhaka Fondo Monetario Internacional Comisión de Helsinki Inversión Extranjera Directa Instituciones financieras internacionales Internacional de Servicios Públicos Comisión Reguladora de Electricidad de Maharashtra Agencia Multilateral de Garantía de Inversiones Autoridad de Electricidad del Estado de Maharashtra Nuevos Estados Independientes Servicio Nacional de Salud Organización de Cooperación y Desarrollo Económico Organización Mundial del Comercio Organización Mundial de la Propiedad Intelectual Organización Mundial de la Salud Organización no gubernamental Naciones Unidas Orçamento Participativo Software de Fuente Abierta Iniciativas de financiamiento privado Producto Interior Bruto Productores independientes de energía Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Países Pobres Muy Endeudados Public Services International Research Unit = Unidad de Investigación Internacional sobre los Servicios Públicos People’s Utility District Pequeñas y Medianas Empresas Stadtsparkasse Köln = Caja de ahorros de la ciudad de Colonia Tenders Electronic Daily Tecnología Informática y Computación Transparencia, Obligación de rendir cuentas y Participación Unión Europea Educación primaria universal

Prefacio

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a Internacional de Servicios Públicos tiene en proceso de ejecución una campaña global de apoyo a los Servicios Públicos de Calidad. La ISP y sus organizaciones afiliadas se han comprometido para trabajar con el fin de hacer que los servicios públicos cumplan con los requerimientos de buen servicio que exigen las comunidades. En algunas circunstancias, esto puede significar el hacer campañas en favor de la ampliación y del mejoramiento de los servicios, o, en otros casos, corresponderá el lanzamiento de campañas en defensa de aquellos servicios que estén en peligro. En muchos casos, esto significará trabajar para reformar y consolidar los servicios actuales. En todas estas circunstancias, significa trabajar positivamente con las comunidades para que los problemas sean resueltos, prestando servicios de calidad.

El manual “¡Los servicios públicos sí funcionan!” fue encargado por la Internacional de Servicios Públicos como parte de la campaña en favor de Servicios Públicos de Calidad y con el fin de contribuir al debate sobre la equidad y desarrollo, que se ha hecho más urgente ahora que se están sintiendo cada vez más las consecuencias injustas de la globalización.

Este manual presenta abundante información sobre el papel de los servicios públicos de calidad en la construcción de sociedades bien consolidadas. Está basado en casos investigados y en información empírica tomada del pasado y del presente, de países tanto en desarrollo como desarrollados. Las referencias que se aportan fueron tomadas de fuentes oficiales, académicas y de fuentes extraoficiales. Significativamente, se identifican los principios que sostienen y dan razón a los Servicios Públicos de Calidad: el compromiso con la comunidad y la solidaridad, y la necesidad de que estos servicios puedan ser administrativamente responsables y democráticos. Ofrece ejemplos concretos y documentados de lo que funciona y por qué.

Indagando en la gran historia de los servicios públicos, este manual examina los éxitos y fracasos, y presenta ideas de valor comprobado y nuevas sobre la reforma. También identifica los problemas que enfrentan los servicios públicos de hoy en día, tanto en los países desarrollados, como en los países en vía de desarrollo, y ofrece análisis, ideas y opciones para el futuro. “¡Los servicios públicos sí funcionan!”, por otra parte, está basado en la premisa central de que el mundo cuenta con una importante y larga experiencia en materia de servicios públicos y de por qué son importantes. Se han desarrollado servicios como los de salud pública y de educación en casi todos países del mundo durante casi las dos últimas centurias. Los resultados de tales sistemas han sido vistos en la práctica y estudiados durante años y décadas, y han sido motivo de públicos debates políticos a lo largo de todo este tiempo. En este folleto se aprovechan precisamente estas experiencias.

Mientras el siglo XXI avanza, se ve cada vez más claro que los ideales expresados en los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, no se cumplirán bajo las políticas económicas actuales de mercado. Si el mundo quiere eliminar la extrema pobreza y el hambre, educación primaria para todos, mejorar la salud, disminuir las tasas de mortalidad infantil, y lograr igualdad y desarrollo sostenible, debe haber un plan constructivo basado en servicios públicos de calidad.

Desde los primeros años de la década de los ochenta, el neoliberalismo ha dominado los debates y las decisiones. Sus campeones ideológicos, incluyendo a sus líderes políticos influenciados por las grandes corporaciones, y las organizaciones internacionales controladas por las naciones más ricas, promueven las privatizaciones de las empresas y las fuerzas del mercado, como un modelo igual para todos los casos para

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dar solución al desarrollo. Con el predominio de esas políticas, a menudo impulsadas agresivamente por los prestamistas de las instituciones multilaterales como el Banco Mundial, los servicios públicos se han convertido en artículos de consumo puestos en el mercado para ser comprados y vendidos, donde los ciudadanos pasan a ser clientes. Con el pretexto de innovación de las políticas, el mundo desarrollado, cuyas poblaciones son importantes beneficiarias de los servicios públicos bien administrados, ahora intenta negar a los países en desarrollo esas mismas oportunidades de contar con servicios públicos fuertes.

Los defensores de la privatización dicen que con la reforma de los servicios públicos se requieren nuevas y radicales soluciones. Las numerosas críticas hechas por académicos, organismos internacionales, como el PNUD, las ONG y los sindicatos, han llamado la atención sobre los riesgos de esas ideas radicales y las razones por las cuales fallan una y otra vez. Después de tanta desilusión y múltiples catástrofes, ahora se conoce un bien documentado análisis que desvela por qué resulta tan difícil que funcione la privatización, incluso en los países adinerados con instituciones fuertes, con menos probabilidades de éxito en los países pobres con gobiernos débiles.

Irónicamente, los problemas de la privatización se entienden mejor que la promesa de servicios públicos.

Aunque un gran porcentaje de la población del mundo depende de los servicios públicos de calidad, todos los días se da todavía una percepción de que el gobierno “no funciona.” Claro, no es difícil encontrar lugares dónde esto es verdad. Los problemas de planificación y entrega de los servicios públicos pueden ser profundos y diversos. Sea el problema por falta de financiamiento o de especialización, mala administración o desempeño inadecuado de los trabajadores, falta de responsabilidad democrática, corrupción o conflicto de intereses, todos estos factores impiden la entrega conforme de Servicios Públicos de Calidad y deben enfrentarse a través una serie de reformas dirigidas a corregir algunos aspectos específicos. Estos cambios deben realizarse a través de los ciudadanos, de los trabajadores y de un gobierno que trabajen juntos para servir con calidad. “¡Los servicios públicos sí funcionan!” proporciona evidencias irrefutables que demuestran que los servicios públicos de alta calidad apuntalan economías fuertes y proporcionan oportunidades de crecimiento y desarrollo. Construidos en los principios de comunidad y solidaridad, responsabilidad y democracia, los Servicios Públicos de Calidad ofrecen la oportunidad de lograr que se cumplan las metas expresadas en el programa ‘Objetivos de Desarrollo del Milenio’, y para construir un mundo mejor.

Hans Engelberts Secretario General Internacional de Servicios Públicos www.world-psi.org

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1. Introducción y resumen

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ste manual contiene un análisis retrospectivo, presente y futuro de los servicios públicos. Traza el desarrollo real de los servicios públicos y el efecto que éstos han tenido en favor de la cohesión social y el crecimiento económico, en las estructuras políticas, y en las actividades que los crean y sostienen.

Así también este manual se refiere a los problemas actuales y oportunidades que depara el futuro, incluso las oportunidades que surgen ante la globalización. Esta estructura histórica ayudará a identificar factores que pueden resultar más importantes para el futuro de los servicios públicos que las experiencias y las soluciones que se han puesto de moda en los últimos 20 años.

En la primera sección, se perfila un recuento histórico de cómo se han desarrollado a través del tiempo los servicios públicos, ofreciendo soluciones a las cambiantes necesidades de las diversas comunidades.

Perfila las primeras formas de servicios públicos que se conocieron en el pasado, incluyendo la construcción de caminos y la defensa de la nación, y cómo los sistemas se desarrollaron para proporcionar tanto calidad de vida como servicios en favor del desarrollo económico. Examina el papel del Estado benefactor, el papel de los servicios públicos en la construcción de comunidades a nivel local y nacional, y la amplia gama de servicios públicos que se proporcionan en diferentes lugares y períodos de tiempo, más allá de las definiciones hechas por economistas, de lo que constituyen bienes públicos.

También analiza cómo los servicios públicos realizan una positiva contribución al crecimiento económico y de cómo el financiamiento de los servicios públicos requieren la redistribución de la economía, a través de la imposición de contribuciones y de subsidios cruzados, que impactan de modo diferencial en sectores ricos y pobres de las comunidades.

En la segunda sección, se analizan las estructuras políticas de los servicios públicos, enfocándose en cuatro aspectos. Primeramente, se refiere a la capacidad con que deben contar los gobiernos para cumplir con la distribución de servicios públicos, fuese cual fuese la función del sistema de regulación. En segundo lugar, se estudia las funciones rela-

tivas que corresponden a la administración local como central, y cómo varían de un país a otro y de una época a otra, y la particular manera en que esto afecta a los servicios públicos en aquellos países en transición de la ex Unión Soviética. En tercer lugar, se refiere a la importancia de la actividad política y la participación del público tanto para la creación de servicios públicos como para conservar su responsabilidad democrática y sensibilidad de respuesta a las necesidades de la gente. Cuarto, aborda el papel en este proceso de los sindicatos que representan a los trabajadores de los servicios públicos.

La última sección enfoca el presente y el futuro de los servicios públicos. Considera los problemas internos y externos que hacen que sea difícil para los servicios públicos en muchos países el cumplimiento de sus objetivos. Igualmente, se analiza el impacto de la introducción del sector privado, incluyendo la cuestión de la eficacia relativa, y la relevancia especial del sector laboral en los servicios públicos.

Finalmente, considera las perspectivas futuras de los servicios públicos, y la potencial contribución de su internacionalización.

En conclusión, en este manual se resalta la importancia histórica de la actividad política democrática en el desarrollo y orientación de los servicios públicos, la necesidad de las administraciones centrales y locales de contar con capacidad para dar atención al público a través de los servicios, y sobre la importancia de desarrollar una efectiva solidaridad, desde el nivel local hasta el ámbito internacional.

En todos los capítulos, se ilustran algunos puntos por medio de recuadros que contienen algunos estudios de casos prácticos tomados de las experiencias actuales e históricas, tanto de los países desarrollados como en vías de desarrollo.

2. Comunidad y solidaridad: desarrollo histórico de los servicios públicos Los servicios públicos son parte normal de la vida humana civilizada. Se constituyen para satisfacer necesidades políticas, sociales y económicas. Realizan una función central del Estado y constituyen la problemática central en los debates políticos. Estos servicios no han sido desarrollados como meros ejer-

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cicios técnicos que sirvieran para llenar huecos donde el mercado habría fallado, o se hallara en la necesidad de una ayuda suplementaria temporal.

La historia ayuda a mostrar cómo los servicios públicos han sido elementos centrales en la historia del desarrollo de las comunidades, países y economías; cómo las instituciones políticas se han desarrollado y han prestado sus servicios; y cómo sus finanzas se han constituido en la base fundamental de la redistribución políticamente polémica a través de la imposición de contribuciones.

Esta sección tiene el objetivo de: – dar una visión general sobre cómo los servicios públicos se han desarrollado – los principios de comunidad y apoyo mutuo en que se basa el bienestar social – el papel de los servicios públicos en la consolidación de las naciones y sus comunidades, y la diversidad de los servicios – contribución de los servicios públicos al desarrollo económico – sistemas de financiamiento de los servicios públicos.

2.1 Historia de los servicios públicos

Los servicios públicos se han desarrollado a través de un largo período - durante un siglo - en casi todos países del mundo. Se hallan presentes en la mayoría de las sociedades a través de la historia. El antiguo Estado chino administró el sistema de riego, los canales, la seguridad y depósitos de granos para situaciones de emergencia; el Estado inca en Sudamérica organizó caminos y el suministro de agua; el imperio romano proporcionó a la gente entretenciones públicas y pensiones. Generalmente se consideran los servicios de salud y educación como los dos servicios públicos principales, pero en diferentes lugares los servicios públicos todavía pueden incluir casi todos los servicios, desde la banca hasta la música, los subsidios de comida a las aerolíneas, llamadas para despertar y prisiones, silvicultura y longitudes de onda de la radio.

En la Europa medieval, el Estado tenía a su cargo las funciones de defensa, orden público y justicia.

Bajo su cargo se construyeron caminos, puentes, y

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faros, y se llevaba el mantenimiento de los puertos.

Se establecieron comités públicos para administrar los servicios comunales de desagüe y distribución del agua del sector agrícola. Las instituciones de caridad se hicieron cargo de programas de ayuda a los pobres, hospitales y educación. Más tarde, se estableció el servicio de correos, como un servicio ‘real’.

Esto se hizo en gran medida por medio de la recaudación de impuestos y la contratación de personal para realizar el trabajo. En los siglos XVIII y XIX, se iniciaron privadamente algunos servicios nuevos de infraestructura en la forma de transporte y empresas de suministro de servicios públicos, incluyendo canales, ferrocarriles, gas, agua y electricidad, que luego fueron ampliados y administrados por las autoridades públicas. En el siglo XVIII, frecuentemente se entregaban esas redes de servicios en forma de contratos a compañías privadas, a las cuales se les otorgaba el privilegio de monopolio para establecer tarifas y cobrar impuestos para financiar la empresa.

Este sistema falló en Francia debido a la corrupción y a la explotación excesiva de los monopolios, siendo esto una de las causas de la Revolución Francesa. En el Reino Unido, a consecuencia de esos abusos de parte de los monopolios se dio una tendencia cada vez más pronunciada para que las autoridades públicas se encargaran de la propiedad y operación de los servicios.i Durante el siglo siguiente, debido a la ineficacia, los costos y la corrupción que implicaban el antiguo sistema privado, el ‘antiguo régimen’ de los servicios públicos fue reemplazado casi en su totalidad por la propiedad pública y la provisión pública. A fines del siglo XIX, el mecanismo principal que se usaba para este fin fue la municipalización. Las municipalidades democráticamente elegidas compraron los sistemas de servicios públicos y transporte existentes y establecieron nuevos servicios propios, aduciendo que podían ejercer un control más efectivo y más eficiente, con mejores condiciones de empleo para los trabajadores y que aportarían a los habitantes de la localidad mayor provecho que las empresas privadas. Las municipalidades también obtuvieron el derecho de pedir préstamos y así invertir en el desarrollo de sus propios sistemas. Este fenómeno de servicios loca-

les de propiedad y administración públicas llegó a conocerse como ‘socialismo municipal’ (o socialismo del gas y agua), aunque se dieron algunos avances paralelos a nivel nacional: los gobiernos conservador y liberal de Gladstone y Disraeli nacionalizaron el sistema telegráfico, y los gobiernos conservador y liberal de Balfour y Asquith nacionalizaron el nuevo sistema telefónico.

Esta extensión de provisión pública de los servicios continuó así en la primera parte del siglo XX. La educación pública obligatoria se extendió por Europa, América del Norte y Japón, se desarrollaron sistemas de servicios públicos de salud, y siguieron agregándose los nuevos servicios. Por ejemplo, los aviones necesitaban aeropuertos, y el sector privado no estaba en condiciones de proporcionar la inversión que se requería, y que aumentaba a medida que avanzaba la nueva tecnología. De este modo, tanto el gobierno nacional como las municipalidades construyeron aeropuertos, incluyendo la función vital del control del tráfico aéreo, en forma de servicios públicos:“La propiedad y el funcionamiento de cualquier aeródromo requerido para uso comercial general ha tenido que dejarse en manos públicas… con tarifas suficientemente bajas para atraer el tráfico. La mayoría de estos primeros aeropuertos británicos constituyeron inevitablemente un subsidio para el transporte aéreo.”2 Después de la Segunda Guerra Mundial, la mayoría de los países de Europa quedaron en ruinas y con la necesidad de reconstrucción. Las industrias necesitaron ser reconstruidas y así también los países.

El estado jugó un papel central incuestionable en esta reestructuración, tanto en los países comunistas de Europa Oriental y como en los de Europa Occidental: a pesar del desarrollo de la guerra fría, los servicios sociales fueron modificados, y llegaron a proveerse como servicios universales. En el Reino Unido, se eliminaron las cuotas escolares para educación secundaria, y se estableció la educación gratuita obligatoria para todos los niños hasta los 15 años.

Se inauguró un sistema de seguridad social para ofrecer seguridad financiera para todos, «de la cuna a la tumba.”Los sistemas de ferrocarriles, gas y electricidad fueron nacionalizados, lo mismo que la minería y algunas áreas de la manufactura, tales

como la industria del acero (Correos del Reino Unido que ya estaba bajo control público, también incluía el servicio de teléfonos, cuyo servicio de investigación y desarrollo había hecho un aporte significativo, tanto para ganar la guerra, como en el desarrollo de las primeras computadoras.)3 Con la creación del Servicio Nacional de Salud (NHS) en el Reino Unido en 1947, se transformó el sistema de atención médica. Antes de las reformas, hubo un sistema confuso e irregular de programas de seguro de salud administrados por varias asociaciones sin fines de lucro, grupos religiosos y sindicatos, además de un sistema de seguro nacional básico de salud que se había establecido en 1912.

Los hospitales también se habían desarrollado como una mezcla de provisión estatal y de sociedades benéficas y religiosas. La medicina general era una profesión de libre dedicación.

El principio fundamental del NHS era llegar a ser un servicio para todos, financiado por medio de impuestos recaudados por el gobierno y el seguro nacional, gratis para todos en el país. Se nacionalizó la red anterior de hospitales, y sus trabajadores pasaron a ser empleados del sector público. Los médicos generales y farmacéuticos siguieron trabajando por cuenta propia, pero recibían su sueldo del Estado. Los evidentes logros del NHS incluyen haber extendido la atención sanitaria a toda la población, contar con el constante apoyo político de una abrumadora mayoría del público, y constituir un sistema que reduce al mínimo la burocracia financiera.

A consecuencia de esto, el NHS es ejemplar, no sólo como servicio de un Estado de bienestar igualitario, sino también por su eficiencia. Es significativamente más barato que los servicios de salud de otros países desarrollados que usan sistemas de seguro privado y voluntario, y fue reconocido como tal desde sus inicios. A fines de la década de los noventa, un comentarista norteamericano opinó que la eficiencia era el logro clave del NHS: –Su objetivo principal, al igual que en el caso de la industria nacionalizada del carbón, fue el de mejorar una serie de servicios notoriamente ineficaces e inadecuados. El medio principal para hacerlo fue la racionali-

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zación organizativa y el uso de planificación central y regional...4 El aspecto internacional ya era importante. En Europa Occidental, gran parte de la reconstrucción había sido financiada por subvenciones y préstamos concedidos de los EE.UU. bajo el Plan Marshall (esto reemplazaba el plan original de los EE.UU. para un proceso de reconstrucción posguerra que impidiera que Europa, especialmente Alemania, pudiera alguna vez reconstruir sus industrias)5. Los préstamos Marshall no tenían condiciones. A medida que se iba desarrollando la cooperación internacional mediante la creación de una serie de vínculos que resultaron en la creación de la Unión Europea, los principios de cooperación social siguieron ocupando un lugar central, de tal manera que continúa hoy en día la protección de los empleados y el reconocimiento formal de los sindicatos como socios en los procesos políticos de la UE.6 En las décadas inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, algunos países en desarrollo obtuvieron independencia postcolonial, y sus gobiernos desempeñaron una función muy importante en la consolidación de los nuevos países. Esto se hizo mediante la nacionalización de industrias que habían sido propiedad de compañías privadas con sede en los países que encabezaban los diferentes imperios, y también por medio del desarrollo de los servicios públicos en los nuevos países.7 Durante los próximos 50 años, los países en desarrollo lograron avances en materia de salud y educación que habían demorado mucho más en los países industrializados. Los avances más grandes se alcanzaron en países con sistemas administrados por el Estado, con acceso para todos, y financiados por las rentas públicas recibidas por gobierno. Estos sistemas facilitaron servicios financiados por el Estado, que gastaban más que el promedio de los países en desarrollo, y tenían políticas que enfocaban las enfermedades contagiosas, la nutrición, y la atención materna y perinatal. Usando técnicas de gestión del embarazo, visitas al hogar y altos niveles de vacunación, lograron reducir de modo significativo la mortalidad de madres y niños. Los trabajadores de salud primaria contaban con el apoyo de una red de hospitales que

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funcionaban bien. Se exigía a los médicos trabajar por un determinado período de tiempo por el servicio de salud del gobierno. Los países que registraron los avances más significativos en el servicio de salud eran aquellos que ofrecían un nivel de educación mucho más elevado para las mujeres, lo cual se asocia con mejores niveles de nutrición infantil y tasas de mortalidad más bajas.8 Contrario a lo que muchas veces se piensa, los países pobres pueden transformar la calidad de vida de la mayoría de las personas por medio de la provisión de servicios públicos, especialmente los de salud y educación básica. Los habitantes de Costa Rica, Sri Lanka y el Estado de Kerala (India), Botswana, Mauricio y Zimbabwe, donde se asignaban más recursos que el promedio a dichos servicios,9 disfrutaron de una esperanza de vida mucho mayor que los habitantes de países más ricos, con mayores ingresos per cápita, como Namibia, Brasil, Sudáfrica y Gabón, a quienes se proveían menos servicios. Hasta en países con economías que carecen de recursos, se alcanza a pagar estos servicios porque son sectores en que se emplea mucha mano de obra, y el costo de la mano de obra es bajo en esos países. Tal como lo señaló un economista ganador del Premio Nobel, –Una economía pobre puede tener menos recursos para dedicar a la salud y educación, pero también necesita gastar menos dinero para proveer los mismos servicios que costarían mucho más en países más ricos.10 En la década de los ochenta, se redujo la velocidad del progreso, a medida que las políticas económicas empezaban a limitar los gastos del Estado. El número de niños matriculados en las escuelas primarias quedó estancado, e incluso bajó en algunos países: en el África subsahariana, el porcentaje de niños matriculados bajó del 77,5% en 1980 al 68,3% en 1990.11 No obstante, los países en desarrollo todavía cuentan con la posibilidad de tener servicios públicos fuertes: la eliminación del pago de la matrícula escolar ha influido de modo muy significativo para que se amplíe la educación, alcanzando nuevos sectores de la población en algunos países africanos (véase el recuadro 2a), y las hazañas del sistema de salud en Cuba demuestran lo que es posible, hasta para un país pobre (véase el recuadro 2b).

Recuadro 2a

Se pone fin al pago de la matrícula escolar en Uganda y Malawi

La necesidad de pagar matrículas escolares impide que muchos niños de familias pobres tengan acceso a la educación. Cuando los países eliminan la matrícula escolar, aumenta significativamente el número de alumnos en las escuelas, y así mejora el nivel de alfabetización y de educación general. La eliminación del pago de la matrícula escolar en los países europeos después de la Segunda Guerra Mundial constituyó una extensión muy significativa de los sistemas públicos de educación. Lo mismo se ha observado más recientemente en dos países del África subsahariana, Uganda y Malawi.

En 1997, Uganda eliminó la matrícula escolar de las escuelas primarias, como parte de un programa de «educación primaria universal” (UPE). La matrícula escolar había constituido parte importante de los ingresos del sistema de educación, por cuanto la medida redundó de modo significativo en las finanzas del Estado. Un informe del Banco Mundial concluyó lo siguiente: “Si bien se disponía en forma generalizada de servicios de educación antes de que se introdujera el programa UPE, éste ocasionó un aumento vertiginoso del número de niños que se matriculaban en la escuela, lo cual indica que los costos directos e indirectos de la educación constituían un obstáculo importante que impedía que los pobres asistieran en forma más generalizada a las escuelas primarias. Éste era el caso sobre todo de las niñas, cuyo nivel de matrícula aumentó significativamente (en algunos casos más del doble) después de haberse introducido el programa UPE …las desigualdades de asistencia relacionadas con género, ingresos y región bajaron de manera considerable.” Sin embargo, se seguían cobrando la matrícula en la educación secundaria, y no se aumentó el número de profesores de acuerdo al mayor número de alumnos (véase a continuación).12 En Malawi, se eliminaron en 1994 las cuotas escolares para educación primaria y uniformes, lo cual produjo un aumento del nivel de matrícula, del 83% al 98,7%. Al igual que en Uganda, se siguen cobrando cuotas por uniformes y enseñanza en los institutos de educación secundaria, donde la tasa de niños matriculados es del 72%.13

Recuadro 2b

En Cuba, los indicadores de la salud alcanzan los de los países más ricos

El servicio de salud ha sido una de las principales prioridades del régimen cubano. El sistema es eficiente, sin corrupción, y ofrece excelente atención primaria a través de una amplia red de médicos generales. A pesar de contar con un PIB relativamente bajo y de sufrir un embargo comercial que incluye medicinas, Cuba cuenta con las tasas de mortalidad infantil y materna más bajas de América Latina, junto con el mayor porcentaje de médicos por habitante y la tasa más alta de cobertura del servicio de salud. Su actuación en términos de indicadores clave de la salud, incluyendo esperanza de vida y mortalidad infantil, es equivalente a los de países desarrollados mucho más ricos.

País

Esperanza de vida (años)

Mortalidad infantil (Muertes por 1 000 nacimientos vivos)

Médicos por 100 000 habitantes

Cuba Brasil Estados Unidos

76,3 67,0 76,9

7 32 7

346,1 121,3 215,2

Méjico Francia Alemania Reino Unido

72,1 78,5 77,0 77,2

29 5 5 6

160,0 251,6 241,9 145,1

Fuente: Banco Mundial, Indicadores sobre el Desarrollo Mundial, 2001

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2.2 Bienestar social y distribución de ingresos

La característica fundamental de los servicios públicos modernos se basa en el principio del apoyo mutuo a través de las comunidades, en base a objetivos sociales comunes.

El modelo más fuerte de los Estados modernos del bienestar es el nórdico, tal como se da en Suecia, Finlandia, Dinamarca y Noruega. Tiene varias características: una política social que abarca un campo amplio que incluye seguridad social, servicios sociales y de salud, educación, vivienda, empleo etc., con énfasis en el pleno empleo, junto con políticas activas sobre el mercado de trabajo, y el derecho universal de todos los ciudadanos de recibir, independientemente de su situación laboral, servicios y prestaciones de la seguridad social, complementados por beneficios relacionados con los ingresos de su trabajo. Los servicios se financian principalmente a través de los impuestos a la renta “sin cobrar cuotas por uso elevado, y respaldando significativas transferencias de recursos de los ricos a los pobres, de tal manera que existe un alto nivel de tributación y adquisición como porcentaje del PIB. Los funcionarios públicos constituyen un porcentaje alto de los trabajadores. Si se evalúan estos sistemas en términos de sus bajas tasas de pobreza, igualdad de distribución de ingresos, y avances en igualdad de género, han tenido mucho éxito. Finalmente, “los Estados de bienestar en los países nórdicos disfrutan del apoyo generalizado del público”.14 En la década de los noventa, las economías tanto de Suecia como de Finlandia enfrentaron problemas que produjeron mayores niveles de desempleo y presión en los presupuestos gubernamentales, incluyendo la imposición de restricciones de préstamos. Los sistemas de bienestar ayudaron a los países a enfrentar la crisis económica, repartiendo la carga en forma igual en toda la población: “los avances en bienestar económico, evaluados en términos de desigualdad de ingresos, demuestran que, sorprendentemente, en ambos países la recesión ocasionó pocas molestias. Durante los años de recesión más fuerte, la desigualdad de ingresos no aumentó en términos generales. Esto se puede explicar en parte

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por la distribución uniforme de los infortunios económicos y el desempleo en toda la población, y en parte por el impacto compensatorio del Estado de bienestar, sobre todo en forma de transferencias de ingresos...”15 Los sistemas de bienestar de apoyo no se encuentran solamente en el norte de Europa. El Japón tiene una distribución regional relativamente pareja de los ingresos, en lo cual un factor importante es el compromiso del Japón de mantener los niveles de empleo para personas que no tendrían muchas posibilidades de éxito si dependieran solamente de las fuerzas del mercado. Al igual que en los países escandinavos, el compromiso con el pleno empleo forma parte de la política social. Las disparidades regionales son menores. Un tercio de las prefecturas japonesas tiene ingresos per cápita con menos de un 5% de diferencia respecto al promedio, en cambio en los EE.UU. solamente una sexta parte de los Estados están en esta categoría. De la misma manera, el Japón tiene indicadores sociales impresionantes, tanto de nivel como de distribución: la mayoría de su población tiene acceso a buena educación, salud e infraestructura básica. Por ejemplo, un 98% de las prefecturas japonesas tienen, en los institutos de enseñanza secundaria, un nivel de matrícula con menos de un 5% de diferencia respecto al promedio (en comparación con el 84% por ciento en el caso de los Estados Unidos). En el Japón, las prioridades del gasto público también son diferentes. Tanto en el Japón como en los EE.UU., el gasto público es alrededor de un 35% del PIB, sin embargo el Japón dedica una cantidad relativamente pequeña a defensa (0,9% del PIB) en comparación con los EE.UU. (3%), pero 2 a 3 veces más que los EE.UU. en inversiones en el sector público.16 Los objetivos sociales pueden constituir la base de las políticas de una amplia gama de servicios públicos, no solamente los servicios sociales. Un estudio de las políticas recientes respecto a la energía en seis países en desarrollo, realizado por un instituto internacional de investigación llegó a conclusiones firmes acerca de la prioridad que debería asignarse a los objetivos sociales (véase el recuadro 2c).

Recuadro 2c

Desarrollo sostenible y social de la energía

En 2002, un informe del World Resources Institute analizó las experiencias recientes de seis países: Argentina, Bulgaria, Ghana, India, Indonesia y Sudáfrica. El informe analizó cómo el proceso de reforma del sector de la electricidad puede respaldar, más que impedir, la promoción del desarrollo sostenible, y ayudar a lograr objetivos sociales y ambientales.17 Identificó importantes problemas respecto a los objetivos y procesos de la reforma de la electricidad en casi todos los países que habían estudiado: “Al centrar su atención en la salud financiera, las reformas del sector de la energía eléctrica han dejado afuera una serie de factores también relevantes para el interés público. En este estudio, analizamos los factores sociales y ambientales que están en juego en estas reformas. Encontramos que no sólo no se les presta suficiente atención, sino también que decisiones tecnológicas, institucionales y financieras que limitan opciones futuras pueden hacer que sea imposible de evitar algunas trayectorias perjudiciales en lo social y ambiental.” El informe hizo cuatro recomendaciones claras para lo que se llamó “una política progresista de reforma del sector de la electricidad”: “1. Centrar las reformas en los objetivos que se quieren alcanzar en el sector. Un enfoque estrecho centrado en el ajuste de las instituciones, impulsado por consideraciones financieras, es demasiado restrictivo, y deja afuera objetivos de provecho para el público.

2. Estructurar las finanzas alrededor de los objetivos de reforma, en vez de reformar los objetivos en base a al financiamiento. …La legitimidad política de un programa de reformas, vinculada a cierta innovación de los mecanismos para reunir fondos de financiamiento, puede constituir una vía más prometedora que modificar las reformas para que se cumplan los objetivos de ganancias a corto plazo.

3. Respaldar los procesos de reforma con un sistema de gobernabilidad sólida y democrática. La formulación abierta de las reformas puede reflejar el interés público únicamente si se cuenta con el apoyo de un proceso firme de debate y diálogo.

4. Elaborar estrategias políticas para promover un enfoque centrado en el aprovechamiento público. Es importante que los promotores del interés público fortalezcan las alianzas políticas que apoyan el desarrollo sostenible, combatiendo aquellas que favorezcan intereses de sectores estrechos.”

2.3 Creación de entidades políticas: países, descolonización, municipalidades

El desarrollo de los servicios públicos y programas sociales es un factor importante en la creación de comunidades y entidades políticas en todos los niveles. La provisión de servicios nacionales es una de las más importantes maneras de crear una identidad nacional. En muchos países, la independencia del dominio colonial señaló una ampliación de los servicios públicos: en el África subsahariana, durante los primeros 20 años de haber logrado la independencia, se fortaleció la infraestructura de salud y se mejoró de modo significativo la salud de la población18. En el Canadá, los programas sociales implementados después de la Segunda Guerra Mundial realizaron una función clave en la creación de un sentido de identidad común. Una consecuencia de las reducciones de los servicios públicos y de la asistencia social es que se pone en peligro este sentido de solidaridad nacional19.

Lo mismo se puede decir de las ciudades. En las ciudades europeas del siglo XIX, el desarrollo de los servicios municipales iba acompañado de orgullo cívico respecto a los concejos municipales mismos, lo cual se puede observar en los edificios de las municipalidades en toda Europa, desde Viena a Manchester. Hoy en día se ve el mismo efecto: cuando en 1999, el concejo municipal de Ahmedabad emitió bonos municipales (véase el recuadro 2d), la gente de la localidad se enorgulleció de que fuera la primera ciudad de la India que tomara una medida de esta naturaleza.20 Por otro lado, la pérdida o ausencia de servicios públicos y de las instituciones que los proveen puede ser perjudicial. En Cali, Colombia, se había desarrollado una exitosa empresa municipal de servicios públicos, Emcali, que administraba los servicios locales de energía y ambientales, y tenía una situación financiera tan sólida que hasta alcanzó a tener una clasificación crediticia internacional. Una

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Recuadro 2d

Desarrollo de los servicios públicos en Birmingham, Reino Unido

Durante los siglos XIX y XX, años de industrialización, el concejo municipal de Birmingham, una de las más importantes ciudades industriales de Inglaterra, desarrolló una gran gama de servicios públicos. Birmingham llegó a tener fama en el Reino Unido y en el extranjero por haber desarrollado los servicios municipales como instrumento de política social y económica. Este crecimiento se realizó a través de un largo período.

La tabla que aparece a continuación muestra el desarrollo de los servicios provistos por el concejo municipal, desde su fundación en 1838 hasta la inauguración del aeropuerto municipal en 1938. Su fuente es un folleto titulado “Our Birmingham” («Nuestra Birmingham»), publicado en 1943, durante la Segunda Guerra Mundial.

El subtítulo reza así: “la Birmingham de nuestros antepasados y la Birmingham de nuestros nietos”, y tenía el propósito de interesar a los jóvenes en el crecimiento de la ciudad en el pasado “y sobre todo en su desarrollo futuro”.

Fuente : Our Birmingham, 1943

EL DESARROLLO DEL CONCEJO MUNICIPAL 1939 Apertura del aeropuerto municipal 1930 Inicio de la campaña de destrucción de viviendas insalubres 1930 La municipalidad toma el control de la asistencia pública 1919 Inicio de los grandes proyectos municipales de construcción de viviendas 1919 Fundación de la orquesta municipal 1916 Apertura de la caja municipal de ahorros 1910 Birmingham inaugura el primer proyecto de planificación urbana en el país 1908 Creación de servicios municipales encargados de cuidados de maternidad e infantiles 1904 Puesta en marcha de la red de suministro de agua proveniente de Gales.

1904 Puesta en marcha del primer servicio de tranvías explotado por la municipalidad 1898 La municipalidad toma el control del suministro de la electricidad 1890 Construcción de las primeras viviendas municipales 1876 La municipalidad toma el control del suministro del agua 1875 Creación del primer cuerpo de bomberos de la ciudad 1875 El servicio municipal de mantenimiento vial lanza un programa de saneamiento urbano 1874 Inauguración del primer hospital municipal (sólo para enfermedades infecciosas) 1872 Nombramiento del primer director de salud pública 1870 Creación del Consejo de administración de las escuelas Cuando uno vota en las elecciones municipales, 1867 Apertura del museo de arte de la ciudad participa en la elección del Concejo que, vía sus comisiones, administra la ciudad, así como una gran 1861 Apertura de la biblioteca municipal cantidad de los servicios que le benefician a uno.

1856 Apertura del parque Adderley Algunos de estos servicios son autofinanciados, 1851 Adopción del decreto The Improvement Act que otorga al mientras que otros son financiados por los impuesConcejo municipal los mismos poderes que las antiguas autoridades locales y tos sobre la propiedad cobrados por el Concejo. el control total sobre carreteras, alcantarillado, alumbramiento y recolección de Como lo puede comprobar en este cuadro, las desechos, edificios públicos, mercados y baños públicos. competencias del Concejo se han ampliado consi1850 Apertura del primer hospicio municipal en Winson Green derablemente desde su creación en 1838. Fue el 1842 Creación de la policía municipal Improvement Act de 1851 el que contribuyó 1838 La carta municipal instituye un concejo municipal electo.

ÉSTE ES EL RESULTADO DE UN SIGLO DE PROGRESO

particularmente a extender los campos de acción del Concejo, luego este proceso fue reforzado durante los años 1870 en la época de Joseph Chamberlain.

Se desarrollaron los servicios como respuesta a las necesidades cambiantes y estructura social de la ciudad, igualmente cambiante. El concejo municipal mismo era la base democrática23, que se encargaba de las funciones de vigilar por el orden público (policía), cultura y actividades de tiempo libre (museo de arte, biblioteca, orquesta, parque), salud pública (asilo, servicios de maternidad), servicios (gas, agua, electricidad), transporte (tranvías, aeropuerto), educación, vivienda, planificación urbana, subsidio al desempleo, bomberos, y servicios de banca.

Entre éstas figuran funciones que el sector privado había iniciado en forma comercial, pero no había podido proveer un servicio adecuado a toda la ciudad: agua, alcantarillado, gas, y, después, electricidad.

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propuesta gubernamental de privatizar Emcali fue opuesta por la comunidad local, en una vigorosa campaña nacional e internacional.21 Mientras tanto, los pobres de la localidad necesitaban más servicios públicos, no menos: una investigación sobre los grupos de jóvenes en los barrios pobres, marginados y violentos de Cali concluyó que: “si bien existía un sentido de solidaridad social en estos barrios, no podía reemplazar la ausencia de las instituciones oficiales.” 22.

DIVERSIDAD DE SERVICIOS

En casi todos los países, los servicios provistos por el gobierno a nivel nacional o local incluyen determinadas categorías: los servicios sociales de salud, educación, cierta forma de seguridad social, servicios de agua, energía eléctrica y comunicaciones, incluyendo el servicio de correos, telecomunicaciones, carreteras, ferrocarriles y transporte aéreo, y las funciones de seguridad del Estado: policía, justicia y defensa. Sin embargo, el tamaño y alcance de los servicios públicos es siempre un asunto de debate público, que refleja los diferentes intereses económicos y políticos y las prioridades del país en cualquier momento dado.

Los servicios públicos y acciones del Estado pueden abarcar una gran variedad de actividades diferentes. Incluyen, por ejemplo, dedicar fondos a la cultura, servicios de radiodifusión del interés público, festivales de las artes, museos de arte y música autóctona, ópera o música clásica, o la música para bailar del África Occidental: en la actualidad, los exitosos conjuntos de Malí, Senegal, Guinea y Zaire surgieron en la década de los setenta del patrocinio activo que daba el Estado a la música de baile de la localidad. “En esos momentos la gente no tenía cómo hacer música. Los instrumentos eran caros y el público no tenía dinero para comprar discos o asistir a los conciertos: tenía que contar con el respaldo del Estado.» 24 No existe ningún principio general para determinar cuáles son los sectores apropiados. En diferentes lugares y épocas, los servicios estatales han incluido los servicios bancarios, silvicultura, comercialización de productos lácteos, y la manufactura de medicamentos. En el Reino Unido, de 1917

hasta la década de los setenta, algunos bares estaban administrados por el Estado. En Marruecos, una agencia gubernamental proveía pollitos a los avicultores, hasta que un funcionario del Banco Mundial insistió que el Estado dejara de realizar esa función. Dejó un espacio que no fue satisfecho por el mercado libre, de manera que los ingresos de los avicultores se vieron perjudicados.25 Pueden variar las prioridades de los gastos. En algunos países los gastos de defensa son relativamente altos: un 3,2% del PIB de los EE.UU., 3,1% del PIB de Irán; en otros países son más bajos: 1,1% del PIB del Canadá, 0,9% del PIB de Somalia.26 Tradicionalmente, algunas funciones son respaldadas por la derecha política, como, por ejemplo, la de dar prioridad a la seguridad del Estado. Esto se refleja tanto en el Tratado de la UE y en las cláusulas que exige la OMC: en ambos casos se estipula que factores de seguridad del Estado disfrutan de exención general ante las exigencias de liberalización y competencia de dichas organizaciones.27 Las perspectivas políticas también varían según la época y el lugar. En diferentes momentos, los partidos tradicionalmente conservadores del Reino Unido, han apoyado, o incluso iniciado, medidas que dejarían horrorizado al Partido Republicano de principios del siglo XXI en los EE.UU. Por ejemplo, la nacionalización del telégrafo por el gobierno conservador de Disraeli en el Reino Unido, o el apoyo que dio el Partido Conservador al servicio nacionalizado de salud después de la Segunda Guerra Mundial.

Diferentes grupos pueden ver de diferente manera algunos servicios, por ejemplo el sistema de justicia. Las empresas se preocupan de que los derechos de propiedad y obligaciones contractuales puedan ser respaldados por los tribunales, en tanto otros grupos pueden interesarse más por el acceso que tengan los pobres a la justicia, lo cual produce un mayor énfasis en el desarrollo de la capacidad y en los procedimientos no judiciales.28 Las empresas comerciales suelen también apoyar los gastos que realice el Estado en el campo de la construcción y en el mantenimiento de redes de carreteras a larga distancia, a la vez que intentan restringir los gastos públicos en otras áreas.

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BIENES

PÚBLICOS, BIENES MERITORIOS

Y OPCIONES POLÍTICAS

La provisión de servicios públicos no se define solamente mediante reglas económicas, sino a través de un proceso político. Algunos servicios, como por ejemplo salud y educación, pueden proveerse a través del mercado, sin embargo las sociedades prefieren que sean ofrecidos por los servicios públicos, porque de esta manera se consiguen mejores resultados sociales. Estas decisiones involucran elegir entre opciones políticas que varían de un país a otro y de una época a otra, y se median a través del diálogo público.

Los economistas utilizan un concepto de bienes públicos, que se define en términos de aquellos servicios que no ofrece el mercado libre. Esta definición tiene ciertas limitaciones, porque supone que la norma es contar con las fuerzas del mercado y que los bienes públicos constituyen casos excepcionales de fracaso del mercado, mientras que en realidad la organización de los servicios públicos es normal y existe en todo el mundo. Según la definición de los economistas, la defensa es el único bien inequívocamente público: no abarca servicios clave como educación y salud, que llama ‘bienes públicos impuros’ o ‘bienes meritorios’, y por lo tanto no explica la opinión generalizada sobre la importancia de la provisión pública de estos servicios29.

Los servicios públicos reales están sujetos a variaciones, tanto por razones técnicas como económicas, como también por valores políticos imperantes. La provisión de baños públicos ha sido una importante función de la salud pública en diferentes épocas, en diferentes países, pero ha perdido su importancia en países o ciudades en que la gran mayoría de las viviendas tienen instalaciones para bañarse. Otros servicios pueden cambiar de acuerdo a la tecnología, por ejemplo las bibliotecas ofrecen conexiones de internet o música en CD, además de su función tradicional de prestar libros.

2.4 Los servicios públicos y la economía APOYO A

LA ECONOMÍA

Los economistas neoliberales consideran que los gastos en servicios públicos recargan los sectores

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productivos de la economía, y por lo tanto la función del Estado debería reducirse al mínimo, y los servicios deberían ser provistos, hasta donde sea posible, por el sector privado. Irónicamente, éste no fue el punto de vista de Adam Smith, que suele identificarse como el padre intelectual de la economía política del mercado libre. Él era de la opinión de que la educación pública es una verdadera ganga: “Por un desembolso muy pequeño, el Estado puede facilitar, promover y hasta imponer a casi todas las personas la necesidad de comprar los aspectos más imprescindibles de la educación.” 30 La historia indica que Adam Smith tenía razón al considerar que los servicios públicos son un elemento barato y positivo para la economía. En la época industrial, un factor importante que contribuyó al crecimiento económico del Japón en la época industrial fue su alto nivel de alfabetización (más alto que el de Europa en el siglo XIX).31 Después de 1945, durante la expansión de los años de la posguerra, los países desarrollados solían depender de la provisión de servicios por el Estado a través del gasto público. En las décadas de los sesenta y setenta, el crecimiento de muchos países en desarrollo en la época post-independencia también estuvo respaldado por la expansión de los servicios públicos. Altas tasas de alfabetización también contribuyen directamente al crecimiento económico: el crecimiento de todas las economías de Asia Oriental fue precedido por una fuerte provisión de servicios de salud y educación. El Estado ha participado activamente en muchos casos de crecimiento, con buenos resultados, de países en desarrollo.32 Actualmente, el aporte que hacen los servicios públicos al crecimiento está siendo investigado por varios economistas, que plantean la idea de que los servicios públicos influyen positivamente en la productividad de toda la economía33, especialmente cuando se toma en cuenta la inversión de capital público en la infraestructura34. Algunas políticas gubernamentales actuales contemplan niveles de gastos inferiores a lo que deberían tener35 los países en vías de desarrollo que cuentan con bajas reservas de capital necesitan que el público gaste dinero para estimular el crecimiento y evitar el ‘círculo vicioso de

la pobreza’36 ; los esfuerzos que hacen las empresas privadas por acortar la brecha son más costosos y menos eficaces que la inversión por parte del sector público37, y es más probable que la innovación y desarrollo industrial surjan a raíz de la intervención activa de los políticos.38 Un estudio de las experiencias a nivel mundial del uso del sector privado en el campo de la electricidad, agrega más interrogantes sobre la prudencia de permitir que sea el sector privado el que realice inversiones clave. Concluía que “desde el punto de vista del desarrollo a largo plazo, la privatización total de los sectores de gas y electricidad en los países en desarrollo implica riesgos importantes, y por lo tanto es preferible contar con una política flexible en vez de comprometerse inflexiblemente a la liberalización de grandes partes de la economía.”.39 También se están redescubriendo los vínculos con el consumo privado. Tanto la provisión como el precio de los servicios de infraestructura pueden tener un impacto enorme en los gastos del consumidor. Un estudio encontró que en la China la demanda de televisores, refrigeradores y lavadoras aumentaría abruptamente si más viviendas estuvieran conectados con los servicios de agua y electricidad, lo que era de esperar, pero también que una reducción de un 10% de los precios de la electricidad tendría consecuencias dramáticas en la demanda de esos bienes: un porcentaje seis veces mayor que el correspondiente aumento de ingresos. El estudio ofrece una conclusión sencilla que es contraria a las políticas de recuperación de costos que recomiendan entidades como el Banco Mundial: el Estado debería implementar reducciones de precio de la electricidad como una manera de estimular la demanda de productos manufacturados.40 CERRAR

LA VÍA DE ESCAPE

La teoría política y económica ortodoxa que se ha desarrollado a partir de la década de los ochenta afirma que el Estado debería tener una función mínima en el desarrollo de las economías nacionales, dejando todo lo que sea posible a las fuerzas del mercado, con un mínimo de restricciones del comercio o de la actividad económica privada. Los mecanismos clave para hacer esto han sido la priva-

tización y la liberalización del comercio. Ambas políticas se aplican en forma generalizada en todos los sectores, pero tienen consecuencias especialmente perjudiciales para los servicios públicos.

Estas políticas no toman en cuenta la experiencia adquirida a través de la historia en la cual el Estado realizó una función muy importante en las economías de países que ahora se califican de ‘desarrollados’. Gran Bretaña, los EE.UU., Alemania, Francia, Suecia, Bélgica, Japón, Corea y Taiwán aplicaron políticas activamente intervencionistas respecto a la industria, el comercio y la tecnología, para promover sus propias industrias de manera que alcanzaran a las demás. Por ejemplo, hasta después de la Segunda Guerra Mundial, los EE.UU. tenían significativas barreras arancelarias. Cuando, en el período postcolonial de 1960 a 1980, los países en desarrollo aplicaron las mismas políticas, crecieron mucho más rápidamente que con las políticas neoliberales posteriores. Por lo tanto, la consecuencia de estas políticas de privatización y liberalización del comercio es proteger el predominio de las compañías transnacionales que tienen su sede en los países desarrollados, eliminando la ‘vía de escape’ de la intervención del Estado por medio de la cual alcanzaron su propia posición.41 Se puede ver un ejemplo concreto de esto en el modo como funcionan las políticas de la UE de liberalización de los sectores de la electricidad y del gas. Las directivas correspondientes prohiben los monopolios de integración vertical en el sector público, y exigen que los países los separen en partes más pequeñas y que se permita que empresas productoras y distribuidoras compitan para obtener clientes. Esta legislación se aplica también a los países en transición de Europa Central y Oriental, que, como condición de ingreso a la comunidad, tienen que adoptar la legislación de la UE. De esta manera las directivas de la UE obligan a los países a separar sus industrias en partes más pequeñas, lo cual les da un poderoso incentivo para venderlas.

Los compradores, en todos los casos, son compañías eléctricas sólidas de Europa Occidental que habían alcanzado su tamaño actual siendo monopolios protegidos, muchas veces de propiedad del

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Estado. A medida que los países en transición dividen sus propias industrias de electricidad de acuerdo a los dictámenes de la liberalización, también dividen potenciales competidores de las compañías occidentales. La consecuencia de esto ha sido la creación de un oligopolio concentrado en toda Europa: los grupos alemanes E.ON y RWE, la empresa francesa (propiedad del Estado) EdF, GdF y Tractebel (parte del grupo privado Suez) se han convertido en propietarios de empresas productoras y distribuidoras en Hungría, la República Checa y Eslovaquia42.

2.5 Impuestos, redistribución y solicitud de préstamos DISTRIBUCIÓN

DE IMPUESTOS Y SUBSIDIOS

CRUZADOS

Para financiar los servicios públicos, se hace necesario recaudar fondos a través de alguna forma de impuesto sobre la renta, seguro o tarifas para pagar los recursos suministrados. Si los pobres no cuentan con el apoyo de estos recursos subvencionados por los impuestos, se verán obligados a depender de formas de solidaridad social menos redistributivas, como asistencia financiera de amigos y familiares, tal como se ha visto en la Costa de Marfil43.

Los subsidios cruzados constituyen un factor imprescindible en este proceso de desarrollo de los servicios públicos, porque de otra manera los pobres nunca estarán conectados a servicios que no alcanzan a pagar ellos mismos. El subsidio tiene que provenir de otras personas, a través del sistema de impuestos sobre la renta, o por medio de precios que hacen que los ricos paguen más por sus servicios. A veces los neoliberales dicen que los subsidios cruzados constituyen una práctica antieconómica, típica del sector público, y que una ventaja de la privatización es que elimina los subsidios. Sin embargo, en Buenos Aires, Argentina, la compañía privada del agua encontró que la única manera de poder costear la conexión a la red de los pobres de los barrios marginales era mediante la imposición de una ‘tarifa de la solidaridad’ a los consumidores de clase media, y solicitar que la municipalidad instalara las cañerías y que los pobres realizaran el trabajo gratuitamente. Las compañías

18

privadas que administran los ferrocarriles en el Reino Unido también dependen de los subsidios del gobierno. En diciembre de 2002, Connex, filial ferroviaria de Vivendi, tuvo respuesta positiva del gobierno cuando solicitó otros £58 millones como condición para seguir administrando el servicio. A pesar de haber recibido esta subvención, ocho meses más tarde se puso fin al contrato de la compañía debido a su mala actuación.

Los impuestos sobre la renta son el método principal que se usa para financiar los servicios públicos.

Los impuestos dependen de que el Estado cuente con legitimidad política que le permita recaudar dinero en base a los ingresos, gastos o transacciones de las personas y empresas. Los impuestos sobre la renta tienen consecuencias esencialmente redistributivas, de tal manera que se reduce el poder adquisitivo de los ricos, a cambio de lo cual aumentan los servicios para el público en general o los ingresos de los pobres. Muchas veces, los que tienen mayor probabilidad de tener que pagar impuestos tratan de reducir la cantidad que deben pagar, explotando las rendijas de la ley o ejerciendo presión política para obtener exenciones o desgravaciones. Otra fuente importante de financiamiento de los servicios públicos es a través de programas de seguros que dependen de los riesgos acumulados a través de toda la población. La forma de financiamiento menos redistributiva, especialmente cuando las tarifas están diseñadas para recuperar todos los costos de la provisión, es cobrar el costo del servicio al usuario: en este caso, las tarifas se parecen mucho a los precios de mercado que cobrarían los proveedores comerciales. Aunque se cobren tarifas, se pueden incorporar aspectos de los subsidios cruzados: por ejemplo es posible que no se cobre nada, o se cobre una tarifa mínima al usuario por los primeros 50 litros de agua que consume diariamente, con tarifas más elevadas al sobrepasar ese límite.

EFICIENCIA

DE UNA AMPLIA SOLIDARIDAD

Los impuestos sobre la renta a nivel del gobierno central son la forma más eficiente de redistribuir los ingresos porque puede basarse en el conjunto más amplio de potenciales contribuyentes. Los

impuestos a nivel local sólo pueden aprovechar los ingresos de personas que viven en esa misma área, que pueden incluir un alto porcentaje de gente pobre (muchas necesidades, pocos recursos) que no pueden financiar efectivamente sus propios servicios. (Los impuestos sobre la renta a nivel internacional serían más eficientes todavía en términos de redistribución, tal como lo recomiendan los promotores del impuesto Tobin.44).

Entre las ventajas de contar con una amplia base impositiva figura la acumulación más eficiente de riesgos en el caso de programas que usan sistemas de seguro. En julio 2000, se reestructuraron los sistemas de seguro de salud de Corea del Sur, fusionándose 350 sociedades de seguros de salud para crear una sola compañía de seguros. La multiplicidad de empresas había producido injusticia, inestabilidad financiera, y dependencia de los subsidios del gobierno, y era imposible cubrir a los trabajadores autónomos de las zonas rurales. En efecto, el sistema había dado un paso hacia un sistema al estilo del Servicio Nacional de Salud del Reino Unido, distanciándose del modelo pluralista alemán que se había seguido anteriormente. Las reformas se realizaron en un determinado contexto social y político, cuando se eligió a un nuevo presidente, con el apoyo de grupos progresistas de la sociedad civil.45 RECAUDACIÓN

DE IMPUESTOS

También tiene que haber un sistema para recaudar impuestos que sea considerado justo, honrado e ineludible, para proveer una fuente confiable de ingresos para el gobierno. Un sistema eficiente de recaudación de impuestos incide positivamente en la capacidad del país de entregar servicios públicos. En un estudio reciente, se encontró que era un factor significativo que explica las diferencias entre un país y otro en la provisión de servicios

públicos, y que determina hasta qué punto los ingresos se redistribuyen a través de las prestaciones sociales.46 El establecimiento de un sistema como éste en el sector público fue decisivo para el desarrollo de los Estados europeos modernos. Bajo el ‘antiguo régimen’ de Francia y otros países europeos, los ricos y los que tenían buenas relaciones evitaban pagar impuestos recurriendo a exenciones individuales, y la recaudación de impuestos estaba en manos de intermediarios. A consecuencia de esto, los ingresos del Estado eran inciertos y la carga estaba repartida de modo injusto. El avance importante fue el poner bajo el control del Estado la recaudación de impuestos: “Se había dejado demasiado a la iniciativa privada de los recaudadores de impuestos...En Inglaterra, la reforma, que consistió en eliminar los intermediarios parásitos, se realizó de forma progresiva y discreta …Las primeras medidas que se tomaron fueron para colocar el servicio de Aduanas… y… Arbitrios bajo el control del Estado.”

47 . Esta nacionalización de la recaudación de impuestos fue también un paso crucial para desarrollar una base sólida de ingresos para respaldar los préstamos solicitados: “Si no hubiera sido por esta apropiación de los mecanismos financieros del Estado …Inglaterra no habría podido desarrollar, como así lo hizo, un sistema crediticio que funcionara …el sistema entero dependía de la capacidad crediticia del Estado …Sólo podía existir gracias a la creación por el parlamento de nuevas fuentes de ingresos …” 48 BONOS, PRÉSTAMOS Y

FINANCIAMIENTO DE LAS

INVERSIONES

En casi todos los casos, los gobiernos y autoridades públicas pueden pedir préstamos en condiciones más baratas que las compañías privadas. Esto es

Fuente de financiamiento

Nacional (dentro del país)

Internacional

El Estado Préstamos bancarios Bonos Fondos intermedios Instituciones financieras internacionales

Gobierno, fondos nacionales Bancos nacionales Bonos nacionales Fondos municipales para el desarrollo -

Agencias de ayuda para el desarrollo Bancos internacionales Bonos internacionales Bancos para el desarrollo, por ej. el Banco Mundial

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Recuadro 2e

Ahmedabad y los bonos municipales

La tabla siguiente señala algunos de los acontecimientos más importantes en el desarrollo de la municipalidad de Ahmedabad, la séptima ciudad de la India, tres veces más grande que Birmingham. Una diferencia clave fue que el desarrollo del concejo, al igual que la historia de la ciudad, estuvo estrechamente vinculado con la historia de la lucha por la independencia. A consecuencia de esto, la municipalidad misma fue suspendida más de una vez, antes de que, en 1947, se lograra finalmente la independencia.49 1857 El 19 de enero se fundó la Municipalidad de Ahmedabad.

1858 Se inauguró el primer Library Himabhai Institute.

1873 La Municipalidad de Ahmedabad fue legalmente reconocida en los estatutos, como municipalidad urbana.

1882 La educación primaria pasó a ser responsabilidad de la administración de la Municipalidad.

1887 La Municipalidad construyó el primer pozo.

1890 Se instaló el primer sistema de desagüe en Khadia. El zar de Rusia visitó Ahmedabad.

1897 se inauguró el servicio telefónico.

1910 La Municipalidad fue suspendida por primera vez.

1913 Se fundó la Compañía de Electricidad.

1916 Se implementó en la ciudad la Ley de Planificación Urbana.

1918 Huelga de trabajadores de Ahmedabad.

1921 La Municipalidad de Ahmedabad fue reemplazada debido al movimiento de no cooperación.

1922 Detención de Mahatma Gandhi, condenado a seis años de cárcel por traición.

1924 La Municipalidad elegida de Ahmedabad volvió a trabajar.

1938 Inauguración de la Biblioteca M.J. 1940 Inauguración del Puente Gandhi y el Hospital de Enfermedades Contagiosas.

1942 Movimiento ‘Váyanse de la India’. La Municipalidad de Ahmedabad fue reemplazada. Huelga histórica de los trabajadores de la industria textil.

1946 Segunda sublevación comunal. Restitución de la Municipalidad.

1947 El servicio de transporte de autobuses pasó al control municipal. Celebración del Día de la Independencia.

1948 Preparativos para el Programa de la Red de Electricidad y la expansión de Power House.

1955 Nuevo edificio para el hospital civil. Programa de la leche en Ahmedabad. Sistema de desagüe en la zona de Ellisbridge.

1956 Primer colegio de niñas (Colegio de Humanidades). Inauguración de la primera piscina.

1980 Inicio de la planta de agua de Kotarpur, con la ayuda de LIC. 1988 Inicio del proyecto de desagües y proyecto urbano para la zona nueva, con ayuda del Banco Mundial.

1994 La Corporación realizó varias reformas administrativas y tomó medidas rigurosas para mejorar su situación financiera. Se inició la instalación de sistema interno de computación.

1997 La Corporación Municipal logró clasificación crediticia por parte de CRISIL, obteniendo una clasificación A+ que después subió a clasificación AA 1998 La Corporación Municipal de Ahmedabad llegó a ser la primera corporación del país que ofreciera bonos públicos para suscripción pública, con un valor de Rs.1000 millones.

2000 1) Ampliación del Puente Gandhi. 2) Ampliación del Puente Ellis. 3) Publicación por primera vez de una Carta de Derechos del Ciudadano. 4) Inauguración del ambicioso proyecto de agua de Raska.

Fuente : www.ahmedabadcity.org

Mejoramiento de las finanzas: recaudación de impuestos y bonos municipales 50 A mediados de la década de los noventa, la Corporación Municipal de Ahmedabad (AMC) registraba un déficit financiero, sin embargo tenía necesidad de mejorar de modo significativo sus servicios, incluyendo su inversión

➥ 20

➥ en la infraestructura del agua y del alcantarillado. Inició un programa para optimizar la eficiencia de su sistema de recaudación de impuestos. Los ingresos provenían principalmente del impuesto ‘octroi’ que se imponía a los productos de importación que llegaban a la ciudad. AMC actualizó las tasas de los impuestos, contrató a recaudadores adicionales de impuestos, eliminó la corrupción, y a consecuencia de eso aumentó en un 60% el monto de dinero recaudado. En el área de los impuestos a la propiedad, que era la otra fuente importante de ingresos, el concejo creó una base de datos computarizado, impuso sanciones a los morosos, y aumentó el personal dedicado a la recaudación: los impuestos recaudados aumentaron en un 55%. La AMC también computarizó, modernizó y profesionalizó su sistema de contabilidad.

Luego elaboró un programa de inversión por un valor de Rs 5.973 millones (US$150 millones), en su mayor parte para programas de suministro de agua y alcantarillado, cuyo financiamiento se basó en un 30% que provenía de los ingresos y lo demás de préstamos y de la emisión de bonos municipales. En 1998, Ahmedabad llegó a ser la primera ciudad de la India en emitir un bono municipal, que recibió una clasificación crediticia AA. La inversión más significativa fue el Proyecto Raska, programa para el suministro de agua a granel que actualmente provee agua al 50% de los habitantes de la ciudad. Se completó en cinco meses, un tiempo récord, y fue financiado en un 20% por los ingresos recibidos del bono, y el otro 80% provino de un préstamo extendido por la Corporación de Desarrollo Urbano y Vivienda del gobierno nacional.

Otras ciudades de la India hicieron lo mismo. En 2002, seis otras municipalidades (Bangalore, Ludhiana, Nasik, Nagpur, Madurai e Indore) habían emitido bonos con un valor de Rs. 550 crores: (un crore vale 10 millones), y en todos los casos la solicitud de bonos sobrepasó la cantidad ofrecida.51

cierto incluso en los países en desarrollo y en transición. Las compañías transnacionales suelen solicitar préstamos usando el proyecto local como seguridad, más que sus propios fondos, de manera que los intereses que se cobran están relacionados con las condiciones locales y las garantías del gobierno, y no con la rentabilidad de las transnacionales. Sin embargo, el monto que los bancos y compañías de inversiones estarán dispuestos a prestar a los gobiernos es limitado por su evaluación de la capacidad crediticia del gobierno en cuestión.

Las autoridades públicas pueden reunir fondos para financiar las inversiones usando las mismas fuentes que usan las compañías privadas. En la tabla que aparece a continuación se puede ver una sencilla clasificación de estas fuentes. El dinero prestado incurre en intereses, y al final los préstamos deben reembolsarse usando otra fuente de financiamiento, sea por medio de impuestos o usando dinero proveniente de tarifas. Surgen las mismas interrogantes sobre la distribución del peso de estas obligaciones.

Desde hace más de un siglo, las autoridades públicas vienen reuniendo fondos ellos mismos, por medio de préstamos, o por medio de la emisión de

bonos. Esto lo hacen no sólo los gobiernos, sino también las municipalidades, no sólo en países industrializados, sino en los que están en desarrollo, como lo demuestra el caso de Ahmedabad (véase el recuadro 2e). No es necesario tener una transnacional como intermediario.

3. Gobernancia, obligación de rendir cuentas y participación Los servicios públicos dependen de que exista un sistema político capaz de organizar dichos servicios.

Para ofrecer un servicio que reacciona con entusiasmo y sensibilidad, es necesario que las autoridades públicas correspondientes tengan la obligación de rendir cuentas a la población, y que se capacite y se promueva la participación ciudadana en la planificación y prioritización del sistema. En esta sección se estudian estos aspectos de la gobernancia: – Necesidad para el Estado de tener la capacidad para prestar los servicios – Estructura de distribución de responsabilidades entre la administración central y la local – Necesidad de contar con una política activamente participativa – Función de los sindicatos de servicios públicos.

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3.1 Capacidad del Estado

Para la entrega de servicios públicos, debe haber capacidad por parte del Estado: tiene que haber una autoridad política con capacidad de organizar, financiar y entregar servicios universales. Es tan cierto para las autoridades locales de zonas rurales del África subsahariana como lo es para los países de Europa y Norteamérica: todo gobierno necesita contar con la autoridad y los recursos necesarios para recaudar impuestos y para contratar personal con el fin de entregar servicios. Es un área difícil para los neoliberales, quienes creen fuertemente en que el Estado debe cumplir un papel mínimo, y prefieren un Estado minimalista, con todas las funciones subcontratadas al sector privado. De esta manera, la función del Estado queda reducida a solamente reglamentar (o, mejor todavía, nombrar a un regulador independiente).

Sin embargo, el problema es que un Estado que no tenga capacidad para prestar un servicio tampoco tiene capacidad para establecer normas para las multinacionales, tal como lo han demostrado varios informes sobre el sector del agua. Un estudio de un fracasado intento de crear asociaciones de cooperación público-privadas en el sector del agua en Sudáfrica llegó a la conclusión siguiente: “como bien lo demuestra la experiencia BOTT, la falta de capacidad del sector público más que representar una justificación para las asociaciones de cooperación entre el sector público y el privado, constituye una razón poderosa para no privatizar.” 52 Lo mismo se ha dicho en un informe presentado a una conferencia de la OCDE sobre el sector del agua en los países de la ex Unión Soviética: “La capacidad de la mayoría de los gobiernos de los NEI para regular de modo eficaz la participación del sector privado, especialmente en sus formas más extendidas, es un factor importante que limita el desarrollo de asociaciones de colaboración público-privadas.” 53 En un estudio general del agua en los países en vías de desarrollo se hizo la siguiente observación: “En muchos países, las estructuras reguladoras siguen siendo embrionarias, en otros les falta transparencia, y en algunos parecen tener una estructura organizativa excesivamente compleja, lo cual las hace vulnerables a la injerencia política. En especial, el estudio ha identificado interrogantes respecto a la poca responsabilidad

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democrática de la naturaleza fundamentalmente ‘política’ del proceso de regulación relacionado con contratos de concesión al estilo francés” 54.

Es importante que se reconozca lo que se ha logrado en cada país, tanto real como potencialmente, en la prestación de servicios, porque de otra manera un análisis de los riesgos peligra ser simplista y formulista. En el caso de la energía en la India, por ejemplo, el Banco Mundial culpa de los problemas a la excesiva participación estatal, y por ende propone, a modo de solución, introducir el sector privado. Sin embargo, una aproximación de esta naturaleza no toma en cuenta los verdaderos éxitos logrados por los sistemas de energía públicos. Por vía de contraste, un análisis realizado por Prayas, ONG de la India, identifica claramente los extraordinarios éxitos del sistema antes de identificar, con la misma claridad, sus deficiencias: “el modelo actual, basado en la propiedad del Estado, la autosuficiencia y subsidios cruzados para la agricultura y las familias… En 50 años, la capacidad ha aumentado 55 veces, ya que 78 millones de consumidores y medio millón de aldeas se hallan con conexión a la red eléctrica. Sin embargo, estos logros tienen algunas limitaciones, y existen problemas concretos en este sector: la mitad de la población sigue sin electricidad, y se han producido escasez de energía, fallas de contabilidad y medición, y enormes pérdidas económicas.” 55 En base a este análisis, Prayas pudo determinar que la solución radica en lograr mayor, y no menor, actividad y participación políticas, al recomendar la aproximación en la cual priman la transparencia, la obligación de rendir cuentas y la participación (véase la sección 3.3).

3.2 Administración central y local COMPLEJIDAD

DE LAS RELACIONES

Pueden producir equívocos las simplificadas generalizaciones sobre las relaciones entre la administración central y local. Por ejemplo, los casos de estudio de iniciativas exitosas que se tomaron en el Estado de Ceará, Brasil (véase más adelante), demuestran que aún los proyectos aparentemente descentralizados pueden involucrar importantes iniciativas y aumento del poder de la administración nacional. La dinámica de las relaciones entre

las administraciones centrales y locales se ven influidas por el contexto histórico y económico, como también por factores externos como los informes de asesores. Un estudio de los países del Caribe, incluyendo a Trinidad y Tobago, las Bahamas, Martinica y Surinam encontró que entre los factores que influyen en las reformas del sector salud figuraban los siguientes: los antecedentes históricos del país en cuestión, agentes internacionales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que promovió la reestructuración, facilitando fondos para reformas específicas, y asesores cuyos consejos frecuentemente se basaban en ‘soluciones internacionales’ (las que, en la práctica, querían decir cambios del tipo implementado en el Reino Unido por el gobierno de Thatcher) con separación entre las funciones de comprador y proveedor y con delegación de la administración.56 La simple delegación de responsabilidades a la administración local, sin entregar también los recursos financieros y humanos necesarios, pone límites a la capacidad de las autoridades locales para prestar servicios públicos, especialmente en situaciones de crecimiento económico y reestructuración social.

En Sudáfrica, por ejemplo, se han creado nuevos municipios, uniendo de esta manera regiones que bajo el antiguo régimen del apartheid estaban separadas, con el propósito de mejorar los niveles de los servicios prestados a las comunidades que anteriormente carecían de los mismos. Sin embargo, el éxito de esta iniciativa se ve limitada porque el gobierno central no aumenta el monto de los fondos provenientes de los impuestos recibidos a nivel central para que cubran la suma que se necesita para respaldar los compromisos locales.

En la China, nuevas políticas nacionales en áreas como la salud, educación y el medio ambiente son implementadas por las autoridades locales de una manera que no es “ni uniforme ni transparente”. Los municipios tienen nuevas responsabilidades reguladoras en el sentido de prestar servicios en un contexto de veloz crecimiento económico, de tal manera que el desarrollo económico y social se determinan más a nivel local de lo que parecería por la asignación formal de responsabilidades. Esto pone

presión en su capacidad financiera, a pesar de la disponibilidad de impuestos provenientes de las ganancias de familias locales e industrias rurales: «es necesario hallar soluciones y recursos locales para tratar problemas sociales y medioambientales.» 57 PAÍSES EN TRANSICIÓN Y LOS PROBLEMAS EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL

DE

Para los países en transición de regímenes comunistas, hay problemas específicos. La centralización de la ex Unión Soviética y los antiguos regímenes de Europa Oriental habían suprimido los mecanismos democráticos, y establecieron sistemas ineficaces e insensibles para administrar la mayoría de los sectores de la economía, a consecuencia de lo cual se produjeron estancamiento económico y corrupción política.

Con el colapso de estos regímenes a fines de la década de 1980, se dio una oportunidad para reestructurar y desarrollar los sistemas políticos y económicos, incluyendo los servicios públicos. Sin embargo, no hay que suponer que se deberían cambiar todos los aspectos de estos servicios. El sistema anterior, que disponía de los impuestos para financiar los servicios públicos era evidentemente un mejor modo de administrar los servicios de salud pública que los programas de seguro privado, al estilo norteamericano, que las empresas de consultoría contable y administrativa han recomendado aplicar en estos países. Las autoridades regionales del agua que caracterizaban a los países de Europa Oriental tenían la ventaja de contar con economías de producción en gran escala, semejantes a las que disfrutaban las empresas regionales del agua en el Reino Unido (antes y después de la privatización).

Este concepto se expresó con absoluta claridad en el informe que realizara en 1995 un importante ejecutivo especialista en el sector del agua, empleado del Banco Mundial: “al analizar el proceso de reforma de la industria del agua y alcantarillado de Alemania Oriental después de la unificación… parecería que la filosofía dominante era simplemente la de hacer que “ellos” (los del Oriente) se parecieran más a “nosotros” (los de Occidente). …La aceptación sin

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Partido comunista, sin embargo la economía crece con una velocidad vertiginosa, la administración local cambia rápidamente, y se está modificando la función de los servicios públicos. Cuba, país mucho más pequeño aislado por un boicot económico, ha podido, a pesar de todo, conservar un sistema de salud impresionante.

3.3 Actividad política y participación pública

Inevitablemente, son políticas aquellas decisiones que se toman en relación a la forma y amplitud de los servicios públicos. Muchas veces, los procesos políticos se realizan en privado, y las decisiones se toman a puertas cerradas. Ésta ha sido una de las debilidades de las organizaciones del sector público, especialmente aquellas que están basadas en un modelo centralista cerrado, que buscan activamente guardar en secreto las decisiones del Estado, y eliminar la posibilidad de que el público pueda influir en el resultado59. Para optimizar las decisiones y sistemas de responsabilidad, y hacerlos y más democráticos, debe existir mayor participación del público y franqueza en el proceso de tomar decisiones. Es necesario promover activamente la actividad política, especialmente entre los pobres y desaventajados, que frecuentemente se encuentran excluidos de los procesos de toma de decisiones en los países en desarrollo, donde las agencias donantes y funcionarios gubernamentales colaboran en un proceso que excluye a los pobres.60 También la participación de la mujer suele verse impedida por razones culturales o familiares, sin embargo son ellas quienes, más que nadie, tienen que cargar con el peso de servicios insuficientes.

Recuadro 3a

Ejemplos destacados de nuevas formas de gobernabilidad que tienen el propósito de optimizar los niveles de participación provienen del sur, del Brasil y del Estado de Kerala en la India (véase los recuadros 3a y 3b). Actualmente, llama la atención en Europa el modelo brasileño con elaboración participativa de los presupuestos. Más de 100 municipios italianos (incluidos Nápoles y Venecia) están en vías de establecer una asociación de autoridades locales para promover la introducción de presupuestos participativos, siendo Porto Alegre el modelo explícito. Se están realizando experimentos prácticos en Pieve Emanuele, pequeña comuna del área metropolitana de Milán, y también en Grottammare.61 En los EE.UU., existe una larga tradición de posibilitar la toma de decisiones democráticas por medio de la participación local. En la década de 1930, se establecieron en algunos Estados de la costa occidental sistemas que permitían que el público, a nivel local, tomara decisiones sobre estrategias políticas para el sector de la energía (véase el recuadro 3c).

Es posible que se provoque un referéndum: dos ejemplos recientes son las votaciones realizadas en Nueva Orleans sobre una propuesta de privatización del agua62, y, después de la crisis energética de 200163, las propuestas para municipalizar la energía de ciudades de California. También hay tradiciones europeas de participación por vía de la votación directa de la ciudadanía sobre diferentes propuestas. A consecuencia de iniciativas recientes de este tipo en Suiza y Alemania, se ha votado en contra las propuestas de privatización.64

Presupuestos participativos en Porto Alegre, Brasil

El proceso de Presupuestos Participativos (Orçamento Participativo - OP) de Porto Alegre es una forma de democracia directa, que permite que los ciudadanos participen en la vecindad donde viven o sobre un tema específico, eligiendo cuál de sus prioridades debería ser implementada por la municipalidad. Sus orígenes se remontan a 1989, cuando un nuevo gobierno local fue elegido, comprometido a un programa de reforma de impuestos y gastos, que empezó a usar reuniones públicas para que la implementación de este programa contara con apoyo amplio de la población.

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➥ El OP influye de modo significativo para aumentar los ingresos del municipio. A diferencia de la mayoría de las municipalidades del Brasil, que en la actualidad dependen de los fondos asignados por el gobierno nacional, los ingresos municipales de Porto Alegre constituyen más del 50% del total. Esto se debe principalmente al hecho de que se puede identificar más fácilmente el origen específico de los impuestos recaudados.

OP es un proceso deliberativo y transparente: las decisiones que se toman se registran, se publican y se aplican rigurosamente. Las reglas internas del OP son determinadas por los ciudadanos que participan, por lo cual el proceso se regula a sí mismo. Estas características del OP habían promovido la aparición de un ámbito público no estatal.

Al igual que en muchos países pobres, en Brasil las instituciones del Estado, incluidos los bancos y corporaciones estatales, históricamente han atendido principalmente los intereses privados y particulares, y no el bienestar del público en general. …actualmente el número de personas que participan en el OP aumenta cada año, y en este momento hay aproximadamente mil las asociaciones y entidades residenciales inscritos en el proceso OP. Las prioridades hicieron destacar mejor las necesidades de las comunidades, lo cual es todo lo contrario de las prioridades establecidas por los gobiernos anteriores. Es ésta una de las razones por las cuales el 99,5% de la población de Porto Alegre cuenta actualmente con agua tratada, y un 84%, la cifra más elevada de todo Brasil, está conectado al sistema de alcantarillado. …Se ha dicho que este sistema satisface tres objetivos clave para el sector público: la necesidad que tiene el pueblo de contar con un servicio sostenible, el lograr que se haga conciencia de la importancia de que los recursos naturales se usen en forma sostenible, y la participación permanente de los ciudadanos en la administración de los fondos públicos”.65

Recuadro 3b

Kerala (India) - planificación participativa

Uno de los países donde se están aplicando acercamientos de esta naturaleza es la India, en cuya historia las estructuras democráticas y participativas figuran de manera distintiva. Un ejemplo que se destaca es el Estado de Kerala, en el sur de la India, donde se ha desarrollado una nueva estructura basada en la participación masiva del público56.

Aún el Banco Mundial aplaudió esta iniciativa, diciendo en un informe lo siguiente: “El programa de descentralización de Kerala es probablemente el mayor de su tipo en el mundo. Tres millones de personas (el 10 por ciento de la población del Estado) participan en las reuniones. Es una aproximación novedosa, valiente y de mucho alcance para promover el desarrollo rural y la gobernabilidad local... Es reflejo de un compromiso profundo con un cambio de raíz según el cual los gobiernos gobiernan para potenciar a los grupos desaventajados para que expresen sus exigencias y para hacer que las instituciones tengan responsabilidad democrática ante estos grupos y les respondan documentadamente.”

El sistema involucra la devolución masiva de fondos a las reuniones locales, las cuales tienen el deber de elaborar los planes para su despliegue, junto con un esfuerzo sistemático, usando medios publicitarios, para mejorar la asistencia del público, dando por resultado esta extraordinaria concurrencia. El Estado entregó un 40% de su presupuesto, provee profesionales especializados para prestar apoyo a los panchayat locales, y ofrece capacitación a cada uno de los consejeros que resultan elegidos con este sistema.

Los principios democráticos son parte central de la estructura misma, no un aspecto auxiliar. Los ocho principios clave incluyen lo siguiente: “máxima participación directa del pueblo; responsabilidad democrática (auditoría social constante del desempeño) y transparencia mediante el derecho a la información.” El peligro de la corrupción, que constituía un problema antes de introducirse el nuevo sistema, se maneja por medio del compromiso absoluto con la transparencia y franqueza de todos los documentos y decisiones: “La transparencia absoluta es la única manera de evitar el peligro de que la descentralización se degenere en descentralización de la corrupción. Son públicos todos los documentos sobre selección de beneficiarios, informes y actas de las reuniones, y todos los documentos sobre trabajos realizados por entidades locales a través de contratistas y comités de beneficiarios, incluyendo facturas y vales.

Se pueden obtener copias de los mismos al pagar los derechos correspondientes.”

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Recuadro 3c

Votación democrática por servicios públicos de energía en el Estado de Washington, EE.UU.

En el Estado de Washington, como en otras partes también, el servicio de suministro de energía eléctrica se inició en el siglo XIX con las operaciones de unas cuantas compañías privadas. A partir de 1891 empezaron a desarrollarse empresas municipales de servicios públicos básicos en los pueblos y ciudades, incluyendo a Seattle. Los habitantes de zonas rurales también se interesaron en obtener servicios de luz eléctrica, energía y agua por vía de un sistema parecido, y en una iniciativa de los votantes de todo el Estado, respaldada por los sindicatos y otras organizaciones, se logró el apoyo de 61.000 signatarios, cifra que correspondía a dos veces el mínimo exigido.

Aunque en 1929 la cámara del senado del Estado se negó a promulgar la nueva ley, se remitió automáticamente a votación directa de los habitantes del Estado, y fue aprobada por votación del Estado entero, con 152.487 votos contra 130.901 y se convirtió en ley en 1931.

Dicha ley dispone el establecimiento de corporaciones municipales que incorporan algunos aspectos de las corporaciones privadas, cooperativas eléctricas rurales, y sistemas municipales de servicios públicos básicos. Los Distritos PUD (People’s Utility District) tienen la misma estructura comercial fundamental de una corporación privada, con una Comisión que funciona de la misma manera que una junta de administración. Tienen la ventaja de trabajar por el interés público como una organización sin fines de lucro, y aplican los mismos métodos utilizados por los sistemas municipales de financiamiento público con bajos costos, e incorporan el concepto de servicios públicos con áreas de cobertura, tal como lo practican y lo promueven las cooperativas rurales de electricidad. La ley no hace que este sistema sea obligatorio: permite establecer los PUD en base a la iniciativa de las personas que viven en determinada zona.

En la actualidad, existen 28 Distritos PUD en el Estado de Washington, los cuales proveen servicios de electricidad, agua, y/o alcantarillado. La mayoría de la población de Washington, más del 60%, recibe servicios de los PUD (28%), servicios públicos municipales (21%), y cooperativas y fondos mutuos (5%).67 Un sistema semejante fue aprobado por el Estado vecino de Oregon, donde, en 1931, la asamblea legislativa del Estado autorizó una enmienda de la Constitución del Estado de Oregon que también permitía la creación de Distritos PUD. Actualmente, Oregon cuenta con seis PUD que proveen el 9% de los requerimientos de electricidad del Estado: cuatro se crearon en la década de 1940, y dos en la década de 1980. 68

Recuadro 3d Acción política: transparencia, responsabilidad democrática y participación en la India Prayas, ONG de la India basada en Pune en el Estado de Maharashtra, ha influido significativamente para que se entable un diálogo público sobre la toma de decisiones sobre la energía. Prayas identifica, como principios fundamentales de este proceso, la transparencia, responsabilidad democrática y participación y describe de la manera siguiente el proceso que inició: “La Comisión Reguladora de Electricidad de Maharashtra (MERC) siguió los principios fundamentales de transparencia, responsabilidad democrática y participación para facilitar un aumento de las tarifas eléctricas durante 19992000. La MERC publicó, en muchos periódicos de todas partes del Estado un resumen de la propuesta de aumento de las tarifas. A modo de respuesta, recibió en total 468 protestas, en forma de declaraciones juradas o simplemente como cartas. Fue en esta etapa que la Comisión tomó una medida crucial. En vez de procesar las protestas internamente, lanzó un proceso de audiencias públicas en todo Maharashtra: cinco audiencias en la sede departamental y tres en Mumbai.

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➥ Prayas, junto con otros grupos, como el Mumbai Grahak Panchayat, participaron intensivamente, facilitando información y presionando a favor de una rigurosa transparencia. De esta manera, de los actos de tramitación del asunto, que eran abiertos al público, surgió una inmensa cantidad de información detallada que obligó a la MSEB a reconocer los errores en su información, proyecciones y análisis. Durante un período de seis meses, la MERC, la MSEB y el público prácticamente trabajaron juntos para establecer un aumento del 6,5 por ciento de las tarifas, en vez de la propuesta original que había hecho la MSEB, del 18 por ciento.”69 En 2002, Prayas y los sindicatos elaboraron un plan alternativo para la reestructuración de la MSEB. El plan daba una idea general de un nuevo ‘modelo de control público’ para la MSEB, con la participación de tres partes clave: el gobierno estatal, la MSEB misma, y los sindicatos. También establecía una serie de elementos de acuerdo común: - Objetivos concretos y cuantitativos de mejoramiento del desempeño (cobranza de facturas, reducción de pérdidas de transmisión y distribución, disponibilidad, etc.)

- Medidas operativas y procedimientos (Proceso participativo de transparencia, responsabilidad democrática y participación, regulación) - Compromisos en cuanto a deberes y obligaciones (que el gobierno pague la subvención a tiempo) - Elementos disuasorios y sanciones. 70

3.4 El papel de los sindicatos de servicios públicos

Frecuentemente, los sindicatos de servicios públicos realizan una función activa en el proceso político respecto a los servicios públicos, por varias razones. Primero, debido a su función representativa, tratan de influir en sus empleadores -en el caso de los sindicatos de servicios públicos, el empleador es el Estado - para mejorar las condiciones de trabajo de sus miembros. Segundo, en la mayoría de los sindicatos de servicios públicos existe un fuerte elemento de profesionalismo, de tal manera que expresan un punto de vista colectivo de las recomendaciones de sus miembros, que están bien informados y tienen experiencia al respecto, de cómo mejor administrar los servicios. Tercero, forman parte de movimientos sindicales más amplios que históricamente han sido agentes clave para promover el desarrollo de los servicios públicos con el fin de mejorar la vida de los trabajadores y sus familias.

Cuarto, muchas veces es posible que tengan relaciones formales con partidos políticos. Por ejemplo, en muchos países en vías de desarrollo, los sindicatos apoyaban partidos de promovían la liberación.71 Son parte constitutiva de la sociedad civil que se supone, lógicamente, que debería participar activa-

mente en los diálogos políticos sobre los servicios públicos, sin embargo a veces se impide a propósito su participación en el debate. Muchos asesores, bancos de desarrollo y académicos hacen como si no existieran los sindicatos de trabajadores o advierten activamente contra ellos por ser ‘peligrosos’. En el Foro Mundial del Agua, realizado en la Haya en el año 2000, IHE, importante instituto holandés de investigación del sector del agua, presentó un cuadro de los interesados en el agua que incluía a los contratistas privados pero ni siquiera mencionó a los trabajadores del sector ni a sus sindicatos. Ésta es una ceguera potencialmente muy perjudicial. Existen razones claras por las cuales algunos banqueros, políticos y compañías pueden creer que sus intereses no siempre son ratificados por los sindicatos, sin embargo en un proceso abierto y democrático es lógico que se produzcan estos conflictos, y deberían promoverse. Los opositores más férreos de los sindicatos de servicios públicos parecen estar dispuestos a calificar de ‘socios’ a las compañías multinacionales cuyo compromiso con los servicios de cualquier país no puede ir más allá de la rentabilidad de ese servicio para sus accionistas. Indica una falta de comprensión de la importancia de los trabajadores de los servicios públicos.72

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Recuadro 3e Estado de Nueva York (EE.UU.): sistemas de cooperación administración/sindicato En la década de 1990, varios municipios del Estado de Nueva York realizaron programas de reestructuración que involucraron diferentes tipos de participación formal con los sindicatos, desde comités trabajadores/administración hasta sistemas complejos como la gestión total de la calidad.

Según un estudio de estas iniciativas73, éstas se basaron en el reconocimiento de la fuerza de los sindicatos organizados, y por lo tanto del atractivo que tenía una aproximación ‘colaborativa’: “Los altos niveles de sindicalización del sector público en el Estado de Nueva York hacen que la reestructuración interna a través de la cooperación entre los trabajadores y la administración sea una alternativa especialmente importante”. Se experimentaron beneficios incuestionables a consecuencia del acercamiento adoptado: “Estas estructuras cooperativas en el lugar de trabajo optimizan la comunicación y extienden la participación en la toma de decisiones, mejorando enormemente las relaciones entre la administración y el sindicato y son incentivos para subir la moral de los empleados.”

Recuadro 3f

Suecia: ¡Dale!

Una de estas aproximaciones tiene su origen en Malung, Suecia. En la reestructuración los sindicatos y trabajadores no sólo cumplen una función principal, sino que los sindicatos mismos fueron responsables de su diseño, y se le refiere con el lema sencillo de ‘Koman!’ (que quiere decir ‘¡Dale!’). En el modelo Koman, se entrega a los trabajadores la información, la planificación del trabajo y el control de los recursos. “Los sindicalistas se convierten en investigadores de su propio trabajo. Intercambian ideas de cómo mejorar la calidad, a quién corresponde la responsabilidad y cómo debería ser, y cuáles son sus necesidades en términos de capacitación. Evalúan los costos de tareas específicas, de tal manera que cada persona sabe cuáles son los costos relacionados con su propio trabajo.” En Malung, la consecuencia fue una reducción de costos y también el cambio y la reducción de la función tradicional de la pirámide administrativa.74

4. Problemas, reformas y futuro de los servicios públicos Los servicios públicos no pueden permanecer estáticos e inmutables. Tienen que enfrentar problemas internos y externos. Sin embargo, las soluciones elegidas por muchos gobiernos y por el Banco Mundial pueden crear problemas peores. Para resolver los problemas de modo eficiente, es necesario que se reconozca la función de los trabajadores, y que la misma no sea considerada como si fuera un problema. Finalmente, los servicios públicos tienen que desarrollarse para encargarse de un papel cada vez mayor en el futuro, con nuevos desafíos, mayor demanda a medida que los países se van desarrollando, y se adquiere una dimensión más internacional. En esta sección se analiza lo siguiente: Respuestas ante el cambio: los servicios públicos no son perfectos y tienen que mejorarse, pero es mayor

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el daño que se hace al usar ‘recetas’ que insisten en realizar reformas estructurales para introducir la privatización. Los servicios pueden verse especialmente perjudicados por reformas introducidas con el fin de recortar presupuestos gubernamentales.

La necesidad de apreciar el sector privado en su justo valor: evidencias empíricas señalan que el sector privado no es necesariamente más eficiente, y las multinacionales pueden traer más problemas.

Los intentos de usar el sector privado para aumentar el capital para inversiones han resultado tener menos éxito en la práctica que en la teoría.

Es importante la función de los trabajadores: las innovaciones actuales confirman las lecciones de antaño que enseñaban que niveles apropiados de personal, capacitación profesional y remuneración apropiada constituyen formas reales para ofrecer servicios mejores.

El futuro de los servicios públicos: el futuro desarrollo económico significa que los servicios públicos llegarán a ser una parte cada vez más importante de la economía mundial. Tienen que ampliarse para enfrentar nuevos desafíos, y las instituciones y actividades internacionales realizarán una función cada vez más importante.

4.1 Responder a los cambios y a los problemas

Los servicios públicos deben enfrentar efectivamente un ambiente de cambio permanente, y por tanto existe la necesidad constante de que se implementen cambios. Es posible que se requieran cambios para reflejar la demografía cambiante, como el hecho de que la población de la mayoría de los países europeos envejece, o el impacto del SIDA en el África subsahariana, o sistemas económicos cambiantes, como el crecimiento vertiginoso en la China, o los avances técnicos como internet.

Algunos problemas que enfrentan los servicios públicos se deben a los cambios políticos, como por ejemplo la reducción de fondos facilitados por gobiernos que quieren centrar su atención en la reducción de los gastos públicos o en lograr préstamos. Parte del impacto tiene su origen en las políticas de instituciones internacionales, especialmente el FMI, el Banco Mundial y la OMC. Otros problemas son internos: se producen cuando los servicios son ineficaces, cuando en los servicios no existe responsabilidad democrática, o están mal administrados, donde existe corrupción o ‘captación’ de entidades reguladoras o políticos por parte de las compañías, cuando los servicios laboran bajo el peso de ‘trabajadores fantasma’ creados por regímenes politizados. Es necesario enfrentar y reconocer problemas de esta naturaleza, y no negar que existen.

En este apartado se analizan las reformas del sector público, y algunos problemas comunes, la mayoría de los cuales tienen su origen en formas de comercialización.

REFORMA

DEL SECTOR PÚBLICO

Es posible hacer reformas dentro del sector público, y ofrecer servicios eficientes. Muchos países en vías

de desarrollo han ampliado la cobertura de sus sistemas de agua y electricidad a través del sector público, prestando servicios que la gente puede pagar, y a la vez han mejorado su eficiencia. A modo de ejemplo se pueden citar los programas de electrificación rural en Sudáfrica75, la ampliación de redes de agua y alcantarillado en enormes ciudades como Sao Paulo, o su optimización en países pobres como Malawi76, o bien la conservación de un sistema eficiente y económicamente factible a pesar de las extremas dificultades, como en Ramallah en Cisjordania77. El contar con diferentes estructuras puede ser un factor fuerte: el servicio de agua suele basarse en responsabilidades municipales, lo cual aprovecha las ventajas de responsabilidad y capacidad locales. Sin embargo, en algunos países, las operaciones que se radican en el mismo país han podido apoyar el desarrollo de sistemas del agua más allá de los centros urbanos. Si se divide la responsabilidad de la provisión del agua, se pondrían en peligro estos sistemas.78 En los países cuyos sistemas se remontan más atrás, los servicios establecidos también pueden adaptar y desarrollar sus funciones de provisión de servicios públicos en contextos nuevos, tal como se demuestra con los ejemplos de Italia, Alemania y Francia (véase el recuadro 4a).

Es necesario que continúe el desarrollo de una nueva forma de administración de los servicios públicos, basada en principios de transparencia, responsabilidad democrática y participación.79 La provisión de servicios públicos tiene que aprovechar al máximo los conocimientos disponibles, tanto en el sentido de otras experiencias de prestar servicios, como la adquisición de nuevos métodos y técnicas.

Esto incluirá reuniones formalizadas para intercambiar información sobre experiencias y mejor práctica, una especie de ‘autorregulación mutua’: un ejemplo al caso es la práctica de las compañías municipales holandesas del agua, que, todos los años, cotejan sus diferentes experiencias.80 Los mecanismos de responsabilidad democrática también tienen una función positiva que realizar, aprovechando los conocimientos del público y su percepción de los servicios: a consecuencia del debate público, la Corporación de Electricidad de Maharashtra comprendió mejor algunos impor-

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tantes aspectos de su propia estrategia81. También involucra capacitación e intercambio de ideas entre administradores del servicio público y los trabajadores por una parte, y la comunidad académica y técnica más amplia por otra.82 LA

INTERACCIÓN ENTRE SECTOR PÚBLICO Y SECTOR

PRIVADO

Parte de este proceso de modernización involucra la interacción entre el sector público y el privado.

Se gestiona a través de los sistemas de aprovisionamiento para conceder contratos para el suministro de bienes, etc. Sin privatizar el servicio mismo, el valor de estos contratos es grande, y por medio de un aprovisionamiento transparente y eficiente se

Recuadro 4a

pueden alcanzar ventajas tanto en términos de eficiencia como en equidad.

Es posible adoptar políticas sobre el capital y el empleo públicos. Por ejemplo, las reglas de aprovisionamiento pueden exigir que en el trabajo no haya discriminación, ni racial, ni de género, e incluso acción positiva para promover igualdad de empleo (como lo desarrollara el gobierno de los EE,UU, después de la IIa Guerra Mundial87). Pueden exigir que se paguen sueldos equivalentes a los del servicio público o usar la sanción de prohibición para hacer cumplir políticas contra la corrupción, tal como lo disponen los reglamentos de aprovisionamiento del Banco Mundial88.

Servicios públicos modernizados en Europa

El municipio de Cremona es propietario de Azienda Energetica Municpale di Cremona (AEM SpA), empresa de servicios públicos que abarca varios sectores diferentes, que administra los servicios del transporte público local, el agua, el gas, la energía eléctrica y recogida y reciclaje de basura y tratamiento de residuos. AEM ha diseñado un sistema integrado de gestión de desperdicios, en el cual los diferentes tipos de basura se recogen separadamente. Los desechos orgánicos y metales (un 35% de los desechos que se recogen) se reciclan; un 60% de los desechos se incineran para producir energía en una planta de producción de calor y energía eléctrica, que cuenta con la más avanzada tecnología, y un 5% se vierte en sitios regulados. Para mejorar su desempeño respecto a la recogida de desechos seleccionados, AEMSpA lanzó un programa de incentivos llamado “Ciclo y Riciclo”. En cada centro de recogida de basuras, se otorgan puntos por cada kilo de desperdicios que se haya clasificado según diferentes categorías, y se pueden usar estos puntos para obtener descuentos en el transporte público y billetes de abono para estacionamiento, o para adquirir una gama de obsequios que incluye televisores y bicicletas.83 La Poste, servicio de correos de Francia, cuenta con 17.000 oficinas de correos, la mayor red de Europa. Administra 1.048 oficinas, con 25.000 empleados, en zonas urbanas pobres, donde muchas veces es el último servicio que ofrece un enlace con el mundo exterior. Un nuevo convenio sobre la estrategia urbana, que se firmó en marzo 2002 entre La Poste y el Estado francés, incluye la provisión de capacitación, perfeccionamiento profesional y reclutamiento de trabajadores de grupos socialmente excluidos.84 Poste Italiane, el servicio de correos de Italia, ha creado una filial para desarrollar los servicios públicos de internet. Además de los servicios habituales que ofrecen las compañías comerciales de informática, Postecom ha lanzado tres servicios nuevos: el pago en línea de facturas de servicios públicos básicos, acceso público gratuito a internet y equipos de correo electrónico en las oficinas de correos, y versiones electrónicas de los servicios tradicionales de correo, y un portal seguro, con certificación oficial, para servicios de compras en línea.85 Stadtsparkasse Köln es una empresa sin fines de lucro que ofrece servicios financieros, propiedad de la municipalidad la ciudad de Colonia, Alemania. Tiene 34.000 cuentas corrientes, de los cuales un tercio pertenece a personas que reciben subsidios del seguro social. La red SK de sucursales y personal brindan a estas personas y a otros sectores pobres de la sociedad acceso a asesoría financiera que es poco probable que reciban por otros medios.

Las operaciones de SK son regidas por una obligación de servicio universal de aceptar a cualquier cliente, obligación que no se extiende a los bancos comerciales. SK también apoya a las pequeñas y medianas empresas (PYMEs) mediante los préstamos que ofrece, y cuenta con un departamento responsable de “promover nuevas empresas”, que presta servicios de asesoría a unas 500 empresas.86

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Muchos países han introducido sistemas electrónicos de aprovisionamiento, ya que, con una inversión relativamente modesta, es posible conseguir avances importantes en transparencia y eficiencia.

En los EE.UU., todas las operaciones de aprovisionamiento público tienen ahora que pasar por un portal electrónico, el Tenders Electronic Daily (TED). La introducción de procedimientos computarizados de aprovisionamiento en los países en transición, por ejemplo, puede ayudar a reducir los costos y estimular a las empresas locales.89 REESTRUCTURACIONES

SISTEMÁTICAS

En muchos países, una importante categoría de problemas que enfrentan los servicios públicos es la ‘reestructuración por receta’, donde las reformas estructurales, que sin excepción incluyen algún tipo de privatización, se introducen como solución, sean cuales sean los problemas reales. Esto puede destruir los aspectos estructurales fuertes del sistema, sin resolver las debilidades reales. Buen ejemplo de esto es el caso de los ferrocarriles en el Reino Unido, que sufrían de una falta crónica de inversión y capacidad. La privatización que se introdujo a principios de la década de 1990 intensificó los problemas, y, al fragmentar las responsabilidades entre diferentes contratistas comerciales, hizo más difícil resolverlos.90 La reestructuración no es siempre ni necesaria ni apropiada. En un estudio reciente del sistema de salud en Dinamarca, se comentó que se hizo bien en evitar la moda de introducir fuerzas del mercado: si algo no está quebrado, no es necesario repararlo.

Al contrario, su misma estructura es un punto fuerte que ofrece oportunidades para mejorarlo todavía más: “el financiamiento proviene en su mayor parte del sector público… una sola autoridad dominante, es decir el condado, lo cual hace más fácil la planificación …Los bajos niveles de pago por parte de los pacientes y el tamaño reducido del sector privado son reflejo de la ‘solidaridad’ danesa, y promueven la equidad…el sistema de remuneración de los médicos generales en base a una combinación de subvención per cápita y honorarios por servicio prestado es un aspecto muy positivo. El hecho de que ese sistema tenga tal potencial de eficiencia técnica y de asignación de recur-

sos y también en favor de la equidad, pero que no es aprovechado al máximo, implica la necesidad de mayor inversión en investigaciones sobre los servicios de salud”.91 PRESIÓN

PRESUPUESTARIA

La privatización de empresas públicas, en todo el mundo, está motivada para disminuir el déficit del sector público o reducir los niveles de la deuda. La venta de estos servicios produce fondos que mejoran la situación presupuestaria. Es posible que se requiera por razones locales, si existe algún problema local especial (como por ejemplo la crisis financiera de Berlín a fines de la década de 1990, que fue la justificación de la venta de las empresas de gas, agua y electricidad) o por razones de alguna iniciativa de política nacional de recortar el sector público, o bien un requerimiento de las políticas de ajuste estructural del FMI.92 En algunos sectores, es posible que esto sea lo único que motive las asociaciones de colaboración público-privadas: en 2003, en una conferencia sobre la energía, un asesor de Deloitte dijo lo siguiente: –Se hace más difícil encontrar líderes políticos que estén dispuestos a promover la privatización por razones que no sean la de sólo producir fondos.” 93 Pero puede producir políticas perjudiciales para los servicios en cuestión, tal como se reconoce en una ponencia del mismo Banco Mundial: “En muchos países, las transacciones de privatización son encabezadas por el Ministerio de Finanzas, que tiende a ver el proceso en términos estrechos de la transacción específica, dirigiendo su atención a la optimización de los fondos que se obtienen de la venta del activo. Esto es lamentable, porque existen algunas concesiones que se podrían hacer respecto al monto que se pide por la venta del activo y el posterior impacto económico y social de la reforma. Por ejemplo, para optimizar el monto de los ingresos obtenidos, se trataría de mantener altas tarifas, reducir al mínimo las obligaciones de inversión, postergar la introducción de la competencia, y pasar por alto muchos detalles de regulación. Sin embargo, la experiencia señala que estas mismas estrategias son precisamente las que resultan más perjudiciales para los pobres …” 94

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INSTITUCIONES INTERNACIONALES: EL FMI Y EL BANCO MUNDIAL

LA

OMC,

Una manera importante por la cual estas políticas se transmiten a nivel internacional es a través de las más importantes instituciones económicas internacionales: la OMC, el FMI y el Banco Mundial.

Por vía del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS), la Organización Mundial del Comercio (OMC) crea la posibilidad de presión adicional a favor de la privatización de los servicios públicos, incluyendo el servicio de salud 95. El aspecto clave del acuerdo AGCS es que los países se ‘comprometan’ a abrir un sector al comercio.

Los países no tienen la obligación de abrir los sectores, pero lo pueden hacer, y es posible que otros soliciten que lo hagan de este modo. Los negociadores del AGCS por parte de la UE han solicitado a muchos países que se abran al comercio sus servicios de agua.96 Para aquellos países que reciben el apoyo financiero del FMI, dicha entidad establece rigurosas condiciones, que pueden incluir exigencias relacionadas con los servicios públicos. Por ejemplo, en el caso de Tanzanía, las condiciones han incluido la exigencia de que se cobre por las visitas al hospital y que se cobre por asistir a la escuela.97 El Banco Mundial tiene la política de promover activamente la privatización de muchos servicios públicos, incluidos los del agua y de la energía.

Dicho banco cuenta con una división que se llama la Corporación Financiera Internacional (CFI) que sólo puede invertir en el sector privado, de tal manera que, por ejemplo, todas las inversiones en salud que ha hecho en el África han sido para apoyar hospitales privados y otras empresas semejantes.98 Para muchos préstamos, el banco también impone condiciones de facto: por ejemplo, el préstamo que probablemente Ghana va a recibir para el agua en efecto se hace a condición de que Ghana privatice el sistema en Accra.99 LOS

Social Watch identificó este proceso en Costa Rica: “donde la educación pública de buena calidad ha sido un factor importante para promover la igualdad social y altos niveles de vida. Actualmente, están gozando de un auge las escuelas y colegios privados, que atraen a los estudiantes más pudientes, sacándolos de las escuelas públicas que tienen cada vez menos recursos…De esta manera, la educación se ha transformado, de haber sido un mecanismo para lograr movilidad social para convertirse en un instrumento de estatus y marginación social.”; en Malasia, donde “han surgido dos sistemas: educación privada de mayor calidad para quienes alcanzan a pagarla, y educación pública, de calidad inferior, para los que tienen bajos ingresos”.

En el sistema de salud de Alemania, se permite que las personas más pudientes opten por no participar en los fondos oficiales de seguro de salud, comprando seguro privado más barato, de tal manera que los fondos oficiales tienen que cubrir una mayor proporción de personas más necesitadas, y por ende que incurren gastos más altos.100 Con este sistema de servicios con dos categorías, donde los ricos pagan sus propios servicios en forma privada, y se deja que los pobres paguen su propio tratamiento a través de un sector público cada vez más pobre, éste último cae en una espiral hacia abajo. En consecuencia, el sector privado, como por ejemplo el de la salud, ha crecido, incluso en los países más pobres del África subsahariana.101

RICOS SE LLEVAN LA MEJOR PORCIÓN

Uno de los factores que más debilitan los servicios públicos es la selección por parte de las empresas de los sectores más lucrativos: prácticas donde los más

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pudientes pueden adquirir servicios de mejor calidad para ellos mismos solamente, evitando contribuir al servicio público. Socava la solidez financiera sobre la cual se basan los servicios públicos, socava el consenso político que se necesita para sostener los servicios públicos, y desvía los recursos que reciben esos servicios, dirigiéndolos a un mercado orientado al consumidor. Es posible que el problema se intensifique debido a la reducción de recursos destinados a los servicios públicos, lo cual perjudica la calidad de los servicios públicos y promueve la adquisición de más recursos del sector privado por parte de quienes disponen de los medios para hacerlo.

4.2 El balance del sector privado

Inevitablemente, los servicios públicos tienen una interacción económica y política con el sector

privado. En diferentes grados, los servicios públicos usan bienes, contratistas de obras y algunos servicios ofrecidos por compañías privadas. Estas relaciones tienen que gestionarse a través de regímenes de aprovisionamiento, que establecen reglas transparentes para la adquisición de estos bienes (ver más arriba). Sin embargo, la ola de privatización, o de asociaciones de colaboración públicoprivadas, va más allá de esto, utilizando el sector privado para reestructurar los servicios en un marco comercial. Este proceso, impulsado por factores ideológicos, dice optimizar la eficiencia y facilitar fondos de inversión, sin afectar los servicios mismos.

Sin embargo, la experiencia demuestra que estas afirmaciones no son acertadas, y que pueden crear problemas adicionales.

EFICIENCIA

RELATIVA DE EMPRESAS PÚBLICAS Y

PRIVADAS

Frecuentemente se supone que el sector privado es ‘evidentemente’ más eficiente que el sector público, sin embargo tanto las evidencias empíricas como la teoría indican que está equivocada esta suposición.

Johann Willner, economista finlandés, estudió las evidencias empíricas de estudios comparativos de una serie de diferentes sectores, que demuestran claramente que, en más de la mitad de los estudios, la propiedad pública no es menos eficiente. El análisis teórico de Willner también concluye que en realidad la intervención política puede producir mejores resultados en mercados oligopólicos, aun cuando los políticos tengan prejuicios en favor de mayor producción y/o mejores niveles de empleo, y aunque cree un ‘exceso de personal’.102 Un ejemplo de la eficiencia del sector público es el servicio de salud. El sistema comercializado de los EE.UU. cuesta el 13,6% del PIB, mientras que el servicio nacional de salud del Reino Unido cuesta solamente el 6,7% del PIB, sin embargo la tasa de mortalidad infantil de los EE.UU. es peor que ningún otro país de la OCDE.103 Una de las razones de esto se debe a que hasta una cuarta parte de los gastos de salud en los EE.UU. se van en burocracia de pagos y facturación. En cuanto a la electricidad, al comparar compañías públicas y privadas en todo el mundo, se encontró que influye poco quiénes son los propietarios del servicio.104 Incluso

es posible que el sector público pueda optimizar mejor la productividad. En un estudio de las industrias privatizadas durante los gobiernos de Thatcher en Gran Bretaña, se encontró que la mayoría de los mejoramientos de productividad se introdujeron antes de la privatización, no después, y los servicios municipales de recolección de basuras habían mejorado tanto como los privatizados.105 Hasta en los países más pobres se pueden hallar ejemplos de la eficiencia del sector público: la administración del agua de Lilongwe, Malawi, redujo la frecuencia de escapes hasta alcanzar un 17% en la década de 1990106, mejor de lo que había logrado la compañía Thames Water en el Reino Unido en 2001107.

Por otro lado, ofrece verdaderas ventajas la legitimidad que proporciona el hecho de pertenecer al sector público. En 1976, durante una sequía, cuando el agua todavía estaba en el sector público, se hizo un llamado para que el público redujera el consumo de agua: se respondió con una reducción del consumo de agua de aproximadamente un 25%.

Sin embargo, cuando en 1995 se produjo una sequía semejante, al responder a los ruegos de las compañías privatizadas del agua, el público hizo solamente una mínima reducción del consumo, debido a que se consideraba que esas compañías son explotadores ávidos del monopolio del agua, y que por tanto no tenían el derecho de recibir el apoyo del público.108 DESIGUALDAD

DE PODER DE NEGOCIACIÓN

Durante y después del proceso de privatización, el sector privado a veces logra una serie de beneficios económicos a expensas del sector público y del público mismo. Esto es porque la privatización “suele caracterizarse por condiciones asimétricas de negociación. En el momento de la venta, el capital público se transfiere a unos pocos inversores ricos (nacionales o extranjeros) en condiciones especialmente favorables. …En el caso de Brasil y Argentina, se despojó de dinero a los gobiernos nacionales, que trataban de vender las empresas de servicios lo más rápidamente posible para vencer la oposición política y social … Además de llevarse muchos de los beneficios que surgieron de la reestructuración que se imple-

33

mentó antes de la privatización cuando las empresas estaban todavía en el sector público, con el fin de optimizar la eficiencia de las operaciones, los nuevos propietarios privados pudieron obtener rentas casi monopólicas, gracias a nuevos despidos, aumentos de tarifas, y debido al acceso a tecnología avanzada, lo cual no había sido posible con el sistema del sector público que sufría de una falta crónica de financiamiento.” 109 Un problema clave es la relativa falta de capacidad de las autoridades públicas de enfrentar a compañías multinacionales, generalmente grandes, y que centran su atención en el objetivo de obtener beneficios. En Francia, que tiene la mayor experiencia de concesiones de esta naturaleza para la construcción de carreteras, plantas de tratamiento del agua y otros elementos de infraestructura, un informa oficial decía que el sistema “dejaba a los concejales elegidos a solas, sin apoyo, para tratar con conglomerados que poseen enorme poder político, económico y financiero.” 110 En un estudio mundial de los contratos de construcción de infraestructura para ferrocarriles, se ha demostrado gráficamente el impacto de la conducta estratégica de las compañías. El estudio encontró que el verdadero costo final de estos contratos constantemente resultaba ser mucho mayor que lo presupuestado originalmente. Un análisis estadístico confirmó que la única explicación lógica de este fenómeno es que se debía a “mentiras sistemáticas” por parte de las compañías.111 CORRUPCIÓN

La privatización de muchos servicios crea contratos a largo plazo de gran valor, que a la vez crean incentivos y oportunidades para la corrupción. Las compañías multinacionales participan desde hace muchos años en la corrupción internacional, por lo cual los países de la OCDE han tomado medidas legislativas para tratar de impedirlo. El Banco Mundial tiene directrices sobre el aprovisionamiento, sin embargo sigue financiando a multinacionales que tienen un historial de ejecutivos con antecedentes penales por actos de corrupción en países desarrollados (incluidos Suez y Veolia). 112

34

Cuando los países identifican corrupción en transacciones internacionales de privatización, la reacción de las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs) y gobiernos de la OCDE es siempre la de defender a la compañía y presionar al gobierno para que abandone la demanda legal por corrupción. Un ejemplo al caso se dio en Pakistán, donde Hubco (compañía en la cual, en ese entonces, National Power del Reino Unido tenía un interés mayoritario) había participado en actividades corruptas para obtener un contrato de generación y suministro de energía por el cual WAPDA, autoridad de energía eléctrica del país, se comprometía a comprar toda la producción por un precio mayor que el precio en que WAPDA vendía energía a los consumidores. Era evidente que el contrato era insostenible, y WAPDA sufrió una crisis de grandes dimensiones.

Tanto el gobierno británico como el Banco Mundial quisieron convencer a Pakistán para que no continuara investigando el caso de corrupción, aduciendo que ‘perjudicaría la confianza de los inversores respecto a Pakistán’.113 En vez de investigar el asunto, el ejército se encargó de la administración de WAPDA, prohibiendo la actividad sindical a la vez, en lo que resultó ser un ensayo general de la posterior toma de mando de todo el país por parte de los militares.

Otro ejemplo se dio en Indonesia, donde la Agencia Multilateral de Garantía de Inversiones (MIGA) del Banco Mundial fue aval de un contrato corrupto de generación y suministro de energía que firmara Enron con el gobierno de Suharto. La administración de electricidad no pudo pagar, Enron pidió compensación por parte de MIGA, y MIGA la pidió al gobierno de Indonesia, a pesar de las protestas, con la amenaza de que, si se negara a pagar, nunca volvería a reasegurar inversiones en Indonesia.114 SUBSIDIOS

CORPORATIVOS CRUZADOS

Con la privatización se pierden los subsidios cruzados públicos, pero no los privados. Las multinacionales administran un sistema mundial por el cual obtienen beneficios de diferentes operaciones en una serie de países, para luego redistribuirlos e invertirlos en otros sitios. Esto es clave para las compa-

ñías multinacionales, y muchos convenios comerciales, como por ejemplo la Energy Charter, tienen como finalidad justamente el permitir el traslado de dinero de un país A, sector 1 a otro país B, sector 2. Un ejemplo extremo de este fenómeno es lo sucedido con Vivendi en enero 2000: después de haber pedido un gran préstamo para invertir en los medios de comunicación y telecomunicaciones, la compañía creó una nueva ‘División del Medioambiente’ que abarcaba el agua, la energía, el sistema de alcantarillado, y el transporte (que ahora se ha constituido en una compañía aparte, Veolia). Vivendi acumuló todas las deudas del grupo ($22 billones) en esa sección, en tanto la división de telecomunicaciones aparecía ‘sin deudas’. Los clientes de Veolia que reciben servicios de agua, alcantarillado y energía siguen pagando intereses adicionales en todas sus facturas.

su compañía de buses, al venderla en 1995 a la multinacional Stagecoach, que tiene su sede en el Reino Unido. Mientras era monopolio, dicha multinacional tuvo éxito. Sin embargo en 1997 Stagecoach se marchó por no poder continuar con el negocio después que se introdujo la liberalización y la competencia. “La liberalización del sector de transporte de pasajeros y comercial dejaron a Stagecoach en una situación imposible cuando a consecuencia de la competencia de empresas privadas empezaron a reducirse los beneficios del capital y la inversión en vehículos.” Al final las autoridades públicas tuvieron que proveer los servicios, de tal manera que un holding del Estado volvió a adquirir la participación de Stagecoach en la compañía de buses, porque el servicio era demasiado importante. “es política del gobierno mantener las operaciones actuales de la compañía.” 122

LAS

Un año más tarde, se produjo una serie de sucesos semejantes en Nairobi, Kenia, que también había privatizado sus buses, vendiéndolos a Stagecoach.

En septiembre de 1998, Stagecoach vendió su compañía de buses en Kenia. Estaba experimen-

MULTINACIONALES PUEDEN LAVARSE LAS

MANOS Y MARCHARSE

También existen algunos ejemplos de multinacionales que han renunciado a empresas de transporte público en el África subsahariana. Malawi privatizó

Recuadro 4b

AES abandona operaciones energéticas en Europa, África y Asia

AES, transnacional del sector de la energía, también ha demostrado claramente que está dispuesta a abandonar operaciones que puedan resultar con insuficientes beneficios. En agosto de 2003, abandonó la central eléctrica de Drax, la mayor de Gran Bretaña (Drax genera un 8% de la electricidad del Reino Unido) porque la reducción de los precios de energía eléctrica la habían hecho poco rentable117. Después, en el mismo mes, informó que abandonaba un enorme y polémico proyecto hidroeléctrico en Bujugali, Uganda, dejando que el gobierno de Uganda tratara de encontrar otra compañía o que elaborara una política diferente para el sector de la energía.118 Dos años antes, se había hecho lo mismo en la India. En 1999, AES adquirió una de las compañías de suministro en Orissa, uno de los Estados más pobres de la India. Un mes más tarde, un ciclón devastó a Orissa, matando a decenas de miles de personas, destruyendo los hogares y aldeas y algunas partes de la red eléctrica. AES dijo que no había asegurado la red, y por lo tanto el gobierno de la India debía pagar compensación a AES por los $60 millones que costaría la reconstrucción de la red, o, en su defecto, el pueblo de Orissa tendría que pagar tres veces más por su electricidad. Se dice que Dennis Bakke, Director General de AES, afirmó: –La gente tiene que cargar con el costo si el gobierno no lo comparte.119 A pesar de que el propósito de la privatización fue enfrentar la crisis financiera del sistema, AES empezó a no pagar lo que debía a la Corporación de la Red Eléctrica de Orissa (Gridco), propiedad del Estado por concepto de suministro a granel, por lo cual, Gridco, a la vez, no tenía fondos para comprar la electricidad. En julio de 2001, los directores de AES renunciaron a la compañía de suministro.120 Para fines de agosto de 2001, el regulador tuvo que encargarse de la empresa, y los empleados amenazaban con ir a la huelga porque no les habían pagado, y los consumidores hacían manifestaciones públicas para protestar por los cortes de luz cada vez más frecuentes. 121

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tando pérdidas, y el parlamento había decidido rescindir el monopolio de 60 años de la compañía y exponerla a la competencia de otras empresas.

Dentro de seis meses, Stagecoach despidió a 160 conductores y cobradores. Subió las tarifas a niveles muy altos, a veces superiores al precio que cobraban los taxis, y luego abandonó las rutas que experimentaban pérdidas. Sin embargo, seguía sin poder obtener beneficios de sus operaciones, y por lo tanto se retiró completamente del servicio. Una nueva compañía establecida por kenianos se encargó del servicio, reduciendo significativamente las tarifas.123 RIESGOS

DEL FINANCIAMIENTO PRIVADO

Tanto en los países desarrollados como en los que están en vías de desarrollo, los servicios públicos se encuentran bajo presión debido a políticas orientadas para que el sector privado financie la inversión a cambio de contratos garantizados de largo plazo. Para los gobiernos, es una ventaja el mantener en un bajo nivel los préstamos que tiene que solicitar el sector público, que es uno de los objetivos de la política estratégica de muchos gobiernos, y siempre es un requisito formal que exige el FMI. Para los servicios públicos, significa que el dinero está comprometido de forma inflexible para pagar a una empresa privada bajo obligación contractual que estará vigente por los próximos 20 o 30 años, y que esa empresa tiene un evidente motivo para mantener sus beneficios aumentando al máximo los pagos que exige y limitando los recursos que facilita al servicio.

En el Reino Unido, el programa de iniciativas de financiamiento privado (PFI) exige a las autoridades públicas utilizar este sistema para construir hospitales, reparar escuelas, construir cárceles, construir plantas de tratamiento de aguas residuales e incluso para elaborar un nuevo sistema de seguridad social. En el caso de los hospitales, el costo de los programas PFI ha sido, sin excepción, mayor de lo previsto originalmente, necesitando reducciones del 30% de capacidad en cuanto a camas, y del 20% en cuanto al personal que trabaja en hospitales financiados a través de iniciativas PFI.124 Un informe oficial de auditoría sobre las PFI en esta36

blecimientos escolares advirtió que en la práctica no se estaban recibiendo los ahorros previstos, y que “existe un poderoso argumento a favor de cambiar los incentivos para el financiamiento de los proyectos, para permitir aprovechar, con ventajas iguales, otras opciones que no fueran PFI. De esta manera, el mismo mecanismo PFI se tendría que abrir a la competencia.”125 Un proyecto PFI para mejorar las escuelas en el norte de Londres finalmente acarreó para la municipalidad costos adicionales de £6,25 millones, debido a la falta de reservas para artículos como pupitres, sillas y cables para computadoras.126 En los países en desarrollo, se están adoptando procedimientos semejantes para las inversiones en infraestructura, especialmente en agua y electricidad. Se han concedido a compañías multinacionales contratos de 30 años o más como aliciente para atraer inversiones. En la práctica, se han visto en estas concesiones aumentos de precios, menos inversión de la que se había previsto, incapacidad para enfrentar la desvaluación de la moneda o una demanda que es menos que la prevista, y falta de control por parte de las autoridades públicas.127 En el Reino Unido, donde se justificó la privatización del agua como una manera de lograr la inversión de capital en el sector, la respuesta de las compañías privadas del agua ante el control más riguroso de los precios ha sido la de retirar casi todo el capital, reemplazándolo con financiamiento por deuda, que es la forma clásica de financiamiento que utilizan las autoridades públicas. Sin embargo, las autoridades públicas suelen obtener los préstamos con niveles más bajos de interés, entonces en efecto al volver al financiamiento por deuda se estaría rechazando la lógica central, en favor de la privatización.128 GARANTÍAS, ALIVIO IED

DE LA DEUDA Y LÍMITES DE LA

La carga de la deuda de los gobiernos ha sido identificada como un problema grave desde todos los puntos de vista, de tal manera que, después de haberse ejercido presión a nivel internacional, se ha creado un programa para aliviar la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME). Como una de las condiciones para recibir apoyo y para que se califiquen como países PPME, el FMI exige a los

Recuadro 4c

El Banco Mundial y el siglo XVIII

Cuando el Banco Mundial y otros organismos recomiendan que se provean servicios e infraestructura por vía de la delegación a compañías privadas, lo que describen no es una innovación de la globalización moderna: describen un sistema que básicamente es igual al que existía en Europa en el siglo XVIII. Hacen eco de los puntos de vista que expresara Robert Peel, primer ministro de antes de la época victoriana, quien en 1828 dijo en el Parlamento lo siguiente: –Un mejor suministro [de agua] no debe ser provisto por el gobierno, ni debe el público costearlo. De hacerlo así, nunca se obtendría dicho suministro con un precio tan económico como ha sido el caso hasta este momento, en manos de encargados individuales del servicio [=compañías privadas] …es probable que la injerencia del gobierno sea muy poco popular, considerándose una intromisión en la propiedad privada129. Algunos años más tarde, quedaron en evidencia las limitaciones de este punto de vista al darse una epidemia de cólera en Londres, y Mill explicó la necesidad de que hubiera un control público de los monopolios naturales: –Por lo tanto, en casos donde actividades de verdadera transcendencia pública sólo pueden realizarse provechosamente en una escala tan extensa que la libertad de competencia se hace casi una ilusión, …es mucho mejor tratarlas de una vez como una función del sector público...”130 Durante el siglo siguiente, debido a la ineficacia, los costos y la corrupción que implicaban el antiguo sistema privado, el ‘antiguo régimen’ de los servicios públicos, el sistema antiguo que defendía Peel fue reemplazado casi en su totalidad por la propiedad pública y la provisión pública. A fines del siglo XIX, el mecanismo principal que se usaba para este fin fue la municipalización. Las municipalidades democráticamente elegidas compraron los sistemas de servicios públicos y transporte existentes y establecieron nuevos servicios propios, aduciendo que podían ejercer un control más efectivo y más eficiente, con mejores condiciones de empleo para los trabajadores y que aportarían a los habitantes de la localidad mayor provecho que las empresas privadas. Las municipalidades también obtuvieron el derecho de pedir préstamos y así invertir en el desarrollo de sus propios sistemas. Este fenómeno de servicios locales de propiedad y administración públicas llegó a conocerse como ‘socialismo municipal’ (o socialismo de gas y agua), aunque se dieron algunos avances paralelos a nivel nacional: los gobiernos conservador y liberal de Gladstone y Disraeli nacionalizaron el sistema telegráfico, y los gobiernos conservador y liberal de Balfour y Asquith nacionalizaron el nuevo sistema telefónico.

países en vías de desarrollo reducir el monto de los préstamos solicitados por el sector público. Sin embargo, paralelamente, la presión de la privatización de los servicios públicos crea para los gobiernos una carga cada vez mayor de obligaciones de deudas, por vía de tres mecanismos principales: Se pide a los gobiernos dar garantías para respaldar préstamos obtenidos por compañías privadas para invertir en los servicios privatizados. Por ejemplo, el gobierno de las Filipinas garantiza el préstamo que obtuviera una de las compañías privatizadas de agua que tiene empresas en Manila, Maynilad; el gobierno polaco garantiza los préstamos que obtiene el consorcio privado de compañías multinacionales que construyen la central eléctrica de Turow; el gobierno peruano garantiza los bonos emitidos por el consorcio privado que administra el proyecto de agua Río Chillón. También se pide que las autori-

dades públicas den garantías que van a comprar la producción, con contratos que aseguran la compra de una determinada cantidad del servicio en cuestión, independientemente de si la usan o no. La mayoría de los llamados productores independientes de energía (PIE) cuentan con el respaldo de contratos de generación y suministro de energía, según los cuales una autoridad pública se compromete a adquirir la energía a un precio beneficioso, independientemente de la necesidad. Contratos semejantes a largo plazo para compra independiente de la demanda respaldan proyectos de suministro de agua a granel establecidos usando financiamiento privado en Izmit, Turquía, Río Chillón, Perú, y Chengdu, China, y los pagos en base a peaje electrónico que el gobierno del Reino Unido ha garantizado a los consorcios que construyen carreteras nuevas con programas de iniciativas de financiamiento privado (PFI).

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Fuente : Deloittes 132

En los países desarrollados, el aporte que hace la inversión Predominan los flujos de capital nacional extranjera directa (IED) a la inversión en los servicios públicos ha Formación bruta de capital fijo, como porcentaje del PIB sido menos de lo que esperaban los partidarios del mercado libre, y 25.0% mucho menos de lo que comúnInversión directa extranjera 20.0% mente se cree. Tal como se puede apreciar en el gráfico que aparece 15.0% Inversión interior a continuación, para los países en privada 10.0% vías de desarrollo la IED sigue siendo mucho menos significativa Inversión 5.0% interior que la inversión dentro de los pública 0.0% países mismos. Incluso es posible 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1998 2000 que la IED no constituya una inversión adicional, especialmente Los porcentajes arriba señalados son promedios anuales de 111 países en desarrollo.

Fuente: Datos del Banco Mundial y del FMI cuando se usan garantías gubernamentales, ya que los préstamos el número de alumnos. Sin embargo, si no se internacionales pendientes del país limitan el total contrata a profesores adicionales esto puede perjuaceptable de los préstamos internacionales garantidicar la calidad de la educación. En Malawi, la zados por el gobierno. Así es que, en 2003, cuando consecuencia fue que aumentó enormemente el el capital internacional privado rehuye a muchos número de alumnos en comparación con el número países en vías de desarrollo: “Los ahorros nacionales de profesores, porque no se contrató a más maesson la fuente clave del financiamiento de la infraestros. Malawi ha intentado mejorar la relación de tructura nacional, principalmente a través de fondos 110 alumnos por profesor, usando en parte persode jubilación y seguro y préstamos bancarios”. 131 nal paraprofesional, sin embargo los usuarios siguen identificando como problemáticos el nivel de 4.3 Los trabajadores/as contratación de personal y la calidad del servicio.133 INDISPENSABLES PARA LOS SERVICIOS PÚBLICOS En Uganda los resultados fueron semejantes: el En algunos servicios públicos, especialmente en número de alumnos por profesor aumentó de 38 a educación y salud, el servicio se reduce esencialmente 65 a nivel nacional, y de 48 a 70 en áreas rurales.134 a los propios trabajadores: profesores, enfermeros/as, Con la globalización del mercado de trabajo han médicos, paramédicos, personal de limpieza. En aparecido algunos problemas específicos. En los términos comerciales, estos servicios emplean mucha países industrializados, desde la época de la Segunda mano de obra. Por este motivo, la calidad de estos Guerra Mundial, los servicios públicos de salud y servicios está vinculada fuerte y positivamente tanto educación vienen usando personal calificado provea la cantidad como a la calidad del trabajo realizado: niente de los países en vías de desarrollo. en la educación, la relación entre el número de estuRecientemente, el asunto de los trabajadores migrandiantes por cada profesor se usa comúnmente como tes se ha puesto más grave, pues los países desarromedida de la calidad de la educación que se imparte: llados no están dispuestos a invertir para formar a cuantos más profesores, mejor educación. Es un suficientes enfermeros y profesores, y en su reemfactor reconocido por quienes pagan por asistir a plazo recurren a una reserva de trabajadores capacicolegios particulares u hospitales privados, que supotados de Sudáfrica, los países del Caribe, las Filipinas nen van a encontrar más profesores y clases más y otras partes. Esto tiene dos consecuencias especípequeñas, más enfermeros y enfermeras y más médificas: permite a los países industrializados obtener cos altamente calificados. personal calificado en forma económica, y niega a En la educación se ve muy claramente la imporlos países en vías de desarrollo la posibilidad de aprotancia del nivel de personal. Cuando los países elimivechar la inversión que han hecho para capacitar al nan las cuotas de enseñanza, aumenta abruptamente personal, afectando por tanto sus servicios públicos

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Recuadro 4d

Tom Paine y los recaudadores de impuestos

En el siglo XVIII, Thomas Paine, autor de «Los derechos del hombre», destacó la importancia de que los trabajadores de los servicios públicos contaran con un sueldo apropiado. En 1772, Paine trabajaba como recaudador local de impuestos sobre el consumo (impuestos indirectos) para el servicio de Aduanas y Arbitrios en Inglaterra, cuando escribió un panfleto en el que apoyaba una petición de aumento de sueldo de los recaudadores de impuestos.136 Paine decía que los problemas de corrupción y la incapacidad del personal producían pérdidas de ingresos: “Casi todas las semanas se detectan actividades fraudulentas y de confabulación …en los últimos años se han admitido al servicio de aduanas y arbitrios tantas personas inapropiadas y mal calificadas que no sólo se ha desprestigiado el oficio, sino también los ingresos están en condiciones inseguras.” Decía que si el personal estuviera bien remunerado y tuviera buenas calificaciones, estaría menos propenso a la corrupción y produciría mayores ingresos para el Estado: “la manera más efectiva de hacer que las personas sean honradas es darles las posibilidades de vivir de esa manera …Un aumento de sueldo suficiente para que puedan vivir de manera honrada y desempeñarse de modo competente produciría mejores resultados positivos que los que se pudieran obtener a través de las leyes nacionales …Los funcionarios estarían a salvo de tentaciones que se presentan a causa de la pobreza, y los ingresos se salvarían de ese mal. El remedio sería tan amplio como la dolencia, y con la nueva situación se eliminaría la corrupción que existe en la actualidad.”

El gobierno despidió a Paine por haber escrito la petición de aumento de sueldo. Sus escritos posteriores, “El sentido común”, “La edad de la razón” y “Los derechos del hombre” llegaron a tener fama a nivel internacional.

Jugó un papel importante en la revolución americana de 1776, y después de la revolución de 1789 fue nombrado diputado de honor de la asamblea nacional francesa.137 Sin embargo, en menos de 30 años, con la introducción de políticas positivas de empleo Inglaterra pudo desarrollar un sistema eficiente de recaudación de impuestos. La introducción del impuesto sobre la renta en 1797 estableció una fuente sostenible de ingresos cuya importancia aumentó año tras año y que se recaudaba de modo seguro. El factor crucial fue la atención que se prestó a su personal: “La causa principal de la nueva eficiencia se debió a que por primera vez el gobierno había logrado capacitar a un cuerpo de recaudadores de impuestos confiables y eficientes.” 138

y la economía de esos países. En algunos casos, en los países en desarrollo este personal capacitado es reemplazado por trabajadores menos capacitados y con remuneración más baja, perjudicando así la calidad del servicio. Las cláusulas del AGCS de la OMC pueden intensificar este problema.

recursos, los cuales debieron dedicarse a la adquisición de medicamentos.135 Es obvia la importancia de la remuneración justa con relación a los trabajadores que recaudan impuestos: esto lo manifestó en el siglo XVII el filósofo político Tom Paine (véase el recuadro 4d).

REMUNERACIÓN Y

Para que se produzcan mejoramientos de los servicios, es necesario combinar una mejor remuneración con el desarrollo de mayor capacidad por medio de la capacitación profesional. Un programa tipo “New Deal” para los servicios de la salud en Camboya ofreció mayores ingresos para los trabajadores de la salud, junto con subvenciones respecto a las cuotas que debía pagar la gente pobre. El acceso mejoró, pero persistían los problemas con la calidad de la atención. El informe que se publicó al respecto concluyó que para mejorar la calidad de los servicios se necesita mayor capacitación y desarrollo de capacidad (Van Damme y Meessen, 2001).

CONDICIONES DE TRABAJO: SUS

CONSECUENCIAS PARA LOS SERVICIOS

La baja remuneración e inseguridad afectan la calidad del servicio que ofrecen los trabajadores de la salud. A consecuencia de los sueldos bajos puede que se cobren, de modo informal, honorarios adicionales por acceso a la profesión, y los trabajadores de la salud pueden aceptar un segundo trabajo o trasladarse al sector privado. En Europa Central y Oriental, ocasionó problemas muy significativos el atraso del pago de los sueldos a los trabajadores de la salud, en parte a consecuencia de las crisis económicas, y en parte a consecuencia de la escasez de

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Recuadro 4e

Dhaka, Bangladesh: dupliquen los sueldos (como Henry Ford) y mejorarán los servicios y las finanzas

La Autoridad de Agua y Alcantarillado de Dhaka (DWASA) fue fundada en 1963 como empresa del sector público para ofrecer servicios de agua potable y de alcantarillado de aguas fecales y pluviales en Dhaka, capital de Bangladesh.

En la década de 1990, la DWASA sufría de deficiencias financieras y operativas, con muchas fugas de agua por filtraciones. El Banco Mundial (CFI) propuso un nuevo préstamo, con la condición de que se realizaran reformas institucionales, un estudio sobre la privatización y un plan piloto de privatización de los servicios de facturación, recolección y otras actividades. Los sindicatos respondieron con propuestas para poner a prueba las supuestas virtudes de la privatización, y finalmente la CFI, DWASA, representantes del gobierno y los sindicatos acordaron poner a prueba la privatización durante un año, con un área fiscal en el sector privado y otra regida por una cooperativa de empleados.

El rendimiento de la Cooperativa de Empleados claramente superó tanto a la DWASA como a los contratistas privados. En la zona de la Cooperativa, los ingresos aumentaron significativamente, y se redujo la cantidad de agua ‘perdida’. El éxito de la Cooperativa se basó en la adquisición de la honradez al duplicar los sueldos que pagaba la DWASA, y en el aprovechamiento de la experiencia y los conocimientos de los trabajadores mediante la toma participativa de decisiones. También aumentó el grado de satisfacción de los clientes. La zona privatizada fracasó debido a la falta de experiencia, exceso de personal administrativo y al no aprovechar debidamente el rendimiento de los trabajadores. Las zonas de DWASA siguieron fallando debido a la burocracia, mala remuneración, y la corrupción e ineficacia que eran consecuencias del sistema.

La Cooperativa también favoreció a los pobres y habitantes de poblaciones marginales porque los trabajadores conectaron la red a las viviendas donde esas conexiones estaban prohibidas bajo los reglamentos ordinarios de la DWASA. Según esas reglas, se podía proveer agua (por un costo mínimo) a viviendas muy pobres, pero solamente si eran legalmente propietarios de tierras en el área cubierta por DWASA, y como la mayoría no tenía propiedad propia, tenían que recurrir a la compra del agua de vendedores privados, por un precio más de 10 veces mayor que el normal.

La Cooperativa hizo la conexión a la red para muchas de estas viviendas, y cobraban la tasa doméstica normal, lo cual mejoraba los ingresos de DWASA y hacía llegar a los padres agua más barata y con un servicio más confiable.139 Esto hace eco de lo que hiciera Henry Ford en 1914, cuando duplicó el sueldo de los trabajadores de la industria automotriz, de $2,50 a $5 al día. Se redujeron el movimiento y ausentismo del personal, y se calcula que ese año la productividad de los trabajadores de Ford aumentó en un 51 por ciento.140

En Bangladesh se dio un destacado ejemplo del potencial del mejoramiento de los servicios mediante la optimización de la remuneración (véase el recuadro 4e).

AUTONOMÍA Y

COMPROMISO

Generalmente se exige a los trabajadores de los servicios públicos, y especialmente a los profesionales, aceptar mayor responsabilidad y compromiso con su trabajo, más allá de los incentivos económicos normales de remuneración que se recibe por el trabajo realizado. Esta relativa autonomía es una fuente de productividad, no sólo en el sentido de las horas trabajadas, sino de cómo se entrega un servicio de mejor calidad: es más probable que un profe-

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sor dé una buena clase si se deja a su juicio, que si se le dan instrucciones detalladas sobre cómo debe hacer sus clases. Uno de los problemas de la privatización, la subcontratación de empresas externas, o la introducción, en los servicios públicos, de prácticas administrativas ‘al estilo del sector privado’, es el potencial de debilitamiento de este aspecto positivo de las organizaciones eficientes del sector público141.

La experiencia en el Estado de Ceará, Brasil (véase el recuadro 4f), demuestra cómo la reforma y la innovación en los servicios públicos pueden aprovechar el compromiso de los trabajadores, a la vez que se promueven la participación y escrutinio del público, para ofrecer nuevos servicios de modo eficiente.

Recuadro 4f Buen gobierno en el trópico: Estado de Ceará, trabajadores/as e iniciativas En la década de 1980, el gobierno del Estado de Ceará, en el noroeste de Brasil, introdujo una serie de reformas (que incluían controlar la planilla de sueldos eliminando los pagos a ‘trabajadores fantasma’ que no existían), e “introdujo algunos programas destacados e innovadores de salud preventiva, aprovisionamiento público de productores del sector informal, … un gran programa de obras públicas para responder a situaciones de emergencia” y servicios de extensión agrícola.142 Un libro sobre estos proyectos, escrito por Judith Tendler, concluyó que todos los programas “mostraban tener un alto rendimiento e impactos significativos. En salud preventiva, bajó la tasa de mortalidad infantil y la cobertura de vacunación aumentó dramáticamente. En el trabajo de extensión agrícola, aumentó significativamente y de modo cuantificable la producción y rentabilidad de los trabajadores rurales sin tierra. El programa de aprovisionamiento hizo lo mismo para sus pequeñas empresas proveedoras, además de producir beneficios adicionales en forma de desarrollo económico local. Durante la emergencia producida por la sequía, el programa de obras públicas creó puestos de trabajo con mayor rapidez de lo que acostumbraba, logró dedicar una proporción excepcionalmente alta de los gastos a los trabajadores, en vez de usar ese dinero para equipos y administración, y despolitizó la distribución de puestos de trabajo, proyectos y provisiones de auxilio.” 143 Tendler identificó en todos los casos cuatro factores que explicaban el porqué del mejoramiento del rendimiento.

Primero, “los trabajadores de estos programas mostraban gran dedicación a sus trabajos”, factor que ella dice suele no incluirse en la asesoría que normalmente se ofrece para el desarrollo.

Segundo, “el gobierno mismo promovió el gran espíritu de dedicación de estos trabajadores con repetidas demostraciones públicas de admiración y respeto por lo que hacían. Creó un sentido de vocación en torno a estos programas específicos y sus trabajadores. Publicitó los programas constantemente, incluso sus triunfos mínimos. Dio premios por excelencia de desempeño, con mucha pompa y celebración…Todo esto contribuyó para que el público tuviera una nueva y muy buen imagen de estos trabajadores, extraordinario en tiempos de desprecio generalizado hacia el gobierno.” Nuevamente, esto se compara con “la asesoría sobre desarrollo donde se supone que el funcionario público es culpable de buscar el interés propio a menos que se compruebe lo contrario”. 144 Tercero, los trabajadores realizaron una serie de tareas más diversas que de costumbre, especialmente en el sentido de desarrollar vínculos más estrechos con sus clientes, y de responder de modo más sensible y rápido a sus requerimientos, lo cual creó confianza y respeto entre los clientes y los funcionarios públicos, a diferencia de la asesoría tradicional sobre desarrollo que limita el aporte de los trabajadores a lo que el programa especifica.

Finalmente, se desarrollaron sistemas de control público del trabajo, de tal manera que el trabajo que se hacía respondía a las necesidades de la gente, y los trabajadores mismos fueron vigilados por un público bien informado y que acogía con mucho interés los servicios prestados. Se animó activamente a las comunidades a exigir servicios a las autoridades públicas y a los trabajadores de las mismas, y el gobierno se aseguró de que el público tuviera información precisa del horario de trabajo que se exigía a los trabajadores. Ésta fue la otra cara de la constante publicidad, en la cual el gobierno instaba a las comunidades para que vigilaran y siguieran la marcha del programa: “este programa es suyo, y son Uds. quienes van a determinar su éxito … deben constatar que quienes sean elegidos para realizarlo cumplan los reglamentos … si se violan estos reglamentos… quisiéramos que nos informen al respecto”. 145 Estos casos también ponen en duda conceptos sencillos de las virtudes de la ‘descentralización’, especialmente mediante el debilitamiento del Estado central. Los casos involucraron la descentralización de las actividades, sin embargo se caracterizaban por tener una ‘dinámica de tres vías’ entre el gobierno central, la sociedad civil y el gobierno local. Incluso en algunos aspectos, el gobierno del Estado redujo el área de competencia del gobierno local, al imponer criterios estándar y encargándose el gobierno del Estado de responder por algunos aspectos del programa, por ejemplo, la selección de aspirantes a puestos de trabajo, o de proyectos que iban a recibir financiamiento. El Estado jugó un papel clave en el proceso de estimular las actividades democráticas y ciudadanas, por ejemplo a través de campañas de publicidad, e incluso, en el programa de alivio de la sequía, insistiendo en la creación de un nuevo concejo municipal. El gobernador del Estado, quien estuvo personalmente al frente de estas iniciativas, fortaleció su posición con el apoyo de algunos empresarios interesados en la modernización.146

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EL

SECTOR PÚBLICO COMO EMPLEADOR POSITIVO

Los servicios públicos han sido fuente importante de puestos de trabajo. A medida que la automatización ha venido reduciendo la demanda de mano de obra de las industrias manufactureras, los servicios públicos han constituido un factor clave en el crecimiento del empleo a partir de mediados del siglo XX. Esto ha sido especialmente importante para las mujeres, quienes constituyen una proporción mucho mayor del personal de servicios como salud, educación y servicios sociales. Estos sectores han sido una fuente importante de empleo para puestos de trabajo médico, paramédico, de enfermería, limpieza y servicio de comidas.

Por el lado contrario, a consecuencia de la privatización de estos servicios, los cargos permanentes pueden transformarse en puestos eventuales, con sueldos más bajos. Un estudio de British Columbia demostró que la privatización de los servicios de apoyo del servicio de salud reduciría abruptamente los sueldos del personal, que está constituido en un 85% por mujeres. En un contrato adjudicado a la compañía multinacional Compass en 2003, los sueldos del personal de limpieza del servicio de salud bajaron al nivel que tenían en 1984. Esto tiene su eco en la experiencia del Reino Unido, bajo el gobierno de Thatcher, de la subcontratación al sector privado de trabajo del servicio de salud y de servicios municipales, que se dirigía contra el personal mal pagado, principalmente compuesto de mujeres, que trabajaban en la limpieza, preparación de comidas y trabajos de lavandería.147 Algunos sectores también han realizado una función importante en los mercados nacionales del trabajo como agencias de capacitación y desarrollo profesional.

En algunos países, la red ferroviaria no sólo empleaba a un porcentaje importante de trabajadores, sino también promovió gran parte de los puestos de aprendiz y de capacitación en muchos oficios, incluyendo mantenimiento, trabajos de soldadura y otros conocimientos semejantes de las áreas de ingeniería y construcción.148 Lo mismo ha caracterizado los oficios de cuello blanco. Por ejemplo, en el Reino Unido, a partir de la década de 1960 en adelante, el cuerpo de funcionarios del Estado era, para todo el país, la fuente principal de progra-

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madores de computación capacitados, y sigue siendo el mayor empleador de científicos calificados.

Además, son los servicios públicos los que tienen mayor probabilidad de implementar políticas de acción positiva, es decir de dar preferencia a aquellos aspirantes a puestos que tengan desventajas por género o por raza. Esto ha sido de mucha importancia en los EE.UU. donde, en julio de 2003, la Corte Suprema confirmó el principio de que, sujeto a ciertos criterios, las universidades pueden discriminar en favor de americanos de origen africano.

Este fallo tuvo el apoyo de Colin Powell y Norman Schwarzkopf, entre otros, ya que las graduaciones superiores de las fuerzas armadas de los EE.UU, demuestran el éxito de la acción positiva. También demostraba la importancia de la discriminación positiva en favor de la mujer: una de las jueces que apoyaba ese fallo declaró que ella no habría alcanzado ese rango si no fuera por la acción positiva. 149 El sector público también constituye frecuentemente una fuente de trabajo para trabajadores con discapacidades físicas y mentales. Esta función tiene gran valor social, pero reduce la productividad de la mano de obra, y por lo tanto es probable que esté en peligro si un servicio es subcontratado a empresas privadas. En 1981, durante el gobierno de Thatcher, cuando se usaron por primera vez a contratistas privados de recolección de basura, un trabajador con dificultades de aprendizaje trabajó inicialmente por el contratista en la distribución de folletos de promoción, sin embargo después de algunos meses fue despedido sin que se diera mucha publicidad al asunto.150 4.4 El futuro de los servicios públicos

Es probable que las funciones de los servicios públicos se constituyan en una parte mayor de la sociedad global y de la economía global. Esto se debe a tres razones: – Primero, se debe al inevitable crecimiento de los servicios públicos en los países en desarrollo donde actualmente la provisión de los mismos es insuficiente. A medida que estos países crecen y aumentan sus expectativas, aumenta también el porcentaje de sus riquezas que se dedica a los servi-

cios públicos, de la misma manera como se dio en el pasado en los países industrializados.

– Segundo, se están exigiendo nuevos servicios públicos. Entre éstos figuran las nuevas necesidades de atención médica, incluyendo para enfrentar el SIDA y atender a una población de edad cada vez más avanzada. A nivel nacional e internacional, las autoridades públicas están aplicando políticas para extender la educación a todos, para construir la ‘sociedad informada’ o la ‘economía de los conocimientos’ del futuro.

– Tercero, en condiciones de globalización se hará necesario seguir extendiendo la función internacional del sector público para apoyar, regular, y aportar a ese proceso.

Se puede ver un ejemplo que ilustra estas necesidades cambiantes si estudiamos la función de los servicios públicos en el desarrollo de la internet y en la respuesta que se ha dado a las necesidades de la informática, y los diferentes avances en los servicios públicos internacionales.

NUEVOS

COMETIDOS: INTERNET Y LAS

TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN

Internet, que constituye el núcleo de la red de información mundial, fue creada, para defensa y para uso universitario en los EE.UU., por los sistemas de

Recuadro 4g

computación de las autoridades públicas, que crearon redes como actos deliberados de políticas estratégicas implementadas con fondos públicos. Creció de cuatro computadoras centrales en 1989 a más de 2.000 en la década de 1990, época durante la cual se permitió el uso del sector privado para “investigación abierta y educación…se prohibe su uso para otros propósitos” y a partir de 1990 se abrió para uso particular.151 Corresponde a las autoridades públicas cumplir un papel central en el desarrollo de capacidad en Tecnologías Informáticas y de Computación (TIC) y en el uso de las TIC en los mismos servicios públicos. Esto involucra tanto la provisión directa de servicios, especialmente en la educación en escuelas, colegios y universidades, y en las conexiones de internet de bibliotecas, oficinas de correos, escuelas y otros sitios, decisiones sobre aprovisionamiento y desarrollo relativas a la adquisición y desarrollo de hardware y software, funciones de planificación, por ejemplo en la administración de redes y normas de uso, y el aprovechamiento de la internet para facilitar al público el acceso a los servicios y a la información, lo cual se llama ‘gobierno electrónico’.

Los gobiernos de todos los países están desarrollando estos servicios.152 Malasia es un ejemplo de un patrón común (véase el recuadro 4g).

En Malasia se desarrollan las TIC y el gobierno electrónico

El gobierno de Malasia ha establecido un comité nacional de las TIC, que trabaja para desarrollar la capacidad del país en esta área. Los programas están divididos de acuerdo a cinco categorías principales, involucrando una amplia gama de agencias públicas. Incluyen programas que se están desarrollando para educación, capacitación y optimización de capacidad, apoyo para el comercio electrónico, financiar una “obligación de servicio universal” para que se extiendan las redes a las zonas más pobres y rurales, y para el uso de internet para servicios de “gobierno electrónico”. En Subang Jaya se está implementando un proyecto piloto para transformar la municipalidad en un centro comunitario con tecnología inteligente e interactiva.153 Malasia también ha ayudado a Afganistán, facilitándole asesoría positiva de cómo desarrollar la informática en un país con escasos o inexistentes recursos o infraestructura. El mensaje clave fue el de “estudiar las posibilidades reales de usar OSS [Software de Fuente Abierta, sistemas gratuitos no comerciales como Linux] ya que el desembolso inicial que es necesario hacer para obtener este software es una parte muy pequeña del costo del software con licencia.

Además la comunidad mundial que usa OSS es grande, por lo cual la asesoría técnica será más accesible. La India, que se encuentra en la misma región, defiende vocíferamente el sistema OSS. Otra ventaja es que se puede capacitar a la gente desde temprana edad, usando OSS y la red de asesoría técnica que está disponible a través de internet. Esto incidirá fuertemente en la educación.” 154

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OBJETIVOS

DE

DESARROLLO

DEL

MILENIO Y

EL

SECTOR PÚBLICO INTERNACIONAL Y BIENES

DERECHOS HUMANOS

PÚBLICOS GLOBALES

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio son metas acordadas por la ONU en el año 2000. Casi todos estos objetivos dependen explícitamente de la acción gubernamental a través de los servicios públicos.

Lograr educación primaria universal, reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud materna y combatir el VIH/SIDA y otras enfermedades dependen de la ampliación de los servicios de salud pública y educación. Para erradicar la pobreza y el hambre, el primer objetivo, también se necesita no sólo desarrollo económico, sino también mecanismos públicos de redistribución: “el crecimiento en si no traerá los mejoramientos de educación y salud.

Tampoco rectificará los desequilibrios sociales y políticos que dejan a la gente sin posibilidades de escapar de la pobreza. Para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, es necesario potenciar a los pobres para que puedan tomar medidas de mejoramiento de sus vidas, y los gobiernos deben ayudarles, asegurando que puedan obtener los servicios que necesitan.” La sostenibilidad ambiental incluye el objetivo de ampliar el acceso al suministro de agua limpia. La cooperación global para lograr el desarrollo “necesita inversión en sistemas de energía y transporte, en los conocimientos y habilidades de seres humanos.”155

Ya existe un sector público global en forma de las diferentes grandes instituciones de las Naciones Unidas (ONU), la Organización Mundial de la Salud (OMS), el Banco Mundial (y los bancos de desarrollo regional como el Banco de Desarrollo Asiático) y la Organización Mundial del Comercio (OMC). Al igual que los Estados nacionales, es posible que estas instituciones den prioridad a los intereses privados encima de los asuntos de interés público, sin embargo son innegablemente entidades del sector público creadas por iniciativas políticas colectivas y financiadas a partir de los impuestos recaudados. Tienen cometidos específicos de servicio público: la OMS en salud, agencias de la ONU como la UNESCO en educación, y el Banco Mundial respecto al desarrollo económico (aunque su actividad, en la práctica, puede no satisfacer su cometido.)

El reconocimiento de los derechos humanos internacionales también se está extendiendo en los servicios públicos de diferentes países. En noviembre de 2002, el Comité de las Naciones Unidas sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales declaró que el acceso al agua es un derecho fundamental, y que el agua es un bien social y cultural, y no solamente un artículo de consumo económico. Los 145 países que han ratificado el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales están ahora comprometidos por el convenio para promover acceso al agua no contaminada “de modo equitativo y sin discriminación”.156 La Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (UNCHR) ha publicado un informe que insta a los países miembros de la OMC a tomar en cuenta las implicaciones para los derechos humanos de la liberalización del comercio de servicios, especialmente de salud, educación y agua. 157

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En 1999, la ONU propuso un acercamiento general a los bienes públicos, a través de la idea de ‘bienes globales públicos’ que deben ser ofrecidos y financiados mediante mecanismos del sector público internacional.158 Las cuestiones ambientales constituyen una de las categorías. Actualmente, la legislación sobre aire limpio de los países individuales está respaldada por convenios internacionales sobre contaminación de la atmósfera, como los protocolos de Montreal y Kioto sobre la reducción de emisiones de CFCs y CO2. La regulación internacional de la pesca es el mecanismo principal para la conservación de la concentración de peces.

Las cuestiones de salud constituyen otra categoría.

A consecuencia de los intentos coordinados de controlar las enfermedades contagiosas por medio de vacunación, en la década de 1990 se erradicó la viruela en todo el mundo. La acción internacional es fundamental para controlar el SIDA y el VIH, incluyendo someter algunos asuntos económicos, como la fabricación y venta de drogas, a decisiones internacionales basadas en el bienestar y el interés público. La Organización Mundial de la Salud (OMS) cumple una función clave en la vigilancia y control de estas enfermedades, tal como se demos-

tró en los brotes recientes del síndrome respiratorio agudo severo (SRAS).

Los conocimientos y las comunicaciones constituyen también otra categoría de actividades donde la intervención internacional se hace cada vez más necesaria, y donde se ofrecen las condiciones para que se tomen medidas a ese nivel. El acceso a internet se está haciendo imprescindible para la educación, y por tanto para el desarrollo: “la producción eficiente de conocimientos globales y el uso equitativo de los mismos requieren acción colectiva”159 Para ser efectivas, las patentes de los conocimientos deben de ser internacionales, y ahora están sujetas a acuerdos mediante el mecanismo ADPIC de la OMC. Esto demuestra la importancia de desarrollar frente a estos asuntos una aproximación internacional para los servicios públicos. Los debates de la OMC se refieren a los derechos de propiedad intelectual solamente como cuestión de liberalización o restricciones comerciales, olvidándose del interés público en lograr el uso generalizado de invenciones de bien social como medicamentos, respeto y promoción de invenciones no patentadas y las necesidades de desarrollo de países que no tengan patentes corporativas y sistemas legales de apoyo concomitantes.

Hay cada vez más sugerencias para desarrollar sistemas globales de financiamiento público e impuestos sobre la renta para apoyar servicios internacionales. Esto tendría la ventaja de contar con una base impositiva mucho mayor para redistribución más efectiva, desafío que expresara un funcionario de gobierno de Sudáfrica que preguntó: -En las finanzas públicas internacionales, ¿cuál es el equivalente de terminar con el apartheid?” La sugerencia más conocida es la idea de James Tobin, ganador del Premio Nobel, de que se imponga un impuesto en las transacciones financieras. Otras sugerencias incluyen cobrar recargo por viajes aéreos internacionales usar una parte de los honorarios que se pagan a la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) para respaldar investigaciones que reciben poco apoyo para estudiar enfermedades tropicales y agricultura o educación primaria para todos.160

APOYO

MUTUO: ASOCIACIONES ENTRE EMPRESAS

PÚBLICAS Y OTRAS ACCIONES

Se están desarrollando otras formas de cooperación y acción internacionales, que incluyen el concepto general de asociaciones entre empresas públicas, donde las agencias experimentadas en servicios públicos forman asociaciones con otras para ayudarles a mejorar su capacidad, en base al apoyo mutuo, sin fines de lucro.

El ejemplo más destacado de este sistema es el caso del apoyo que se prestara a las compañías municipales de agua y alcantarillado en los Estados ex comunistas alrededor del Mar Báltico: Estonia, Latvia, Lituania y Polonia. El apoyo en sí se dio en forma de desarrollo de capacidad por medio de acuerdos entre organizaciones gemelas, ayuda financiera y préstamos de bancos de desarrollo.

La Comisión de Helsinki (HELCOM) realizó un papel importante en un programa de colaboración internacional que tiene como objetivo limpiar la contaminación del Mar Báltico. Incluía a países de la UE y bancos de desarrollo, como también a países en transición. Parte clave de sus actividades fue el Programa Amplio de Acción Conjunta sobre el Medio Ambiente en el Mar Báltico (JCP), que identificó los ‘lugares críticos’ que necesitaban tratamiento de aguas residuales en todas las cuencas de ríos que van a dar al Báltico, y canalizó recursos técnicos y financieros para responder al respecto, como asuntos que se presentan con frecuencia. Las asociaciones entre empresas públicas fueron parte de esto: por ejemplo, en Lituania, existían proyectos para desarrollar plantas de tratamiento de aguas residuales en Kaunas, con financiamiento del BERD, y con asesoría y asistencia de entidades del sector público de Finlandia (el Instituto Finlandés del Medio Ambiente) y acuerdos entre organizaciones gemelas con Stockholm Water. También se establecieron otros acuerdos de organizaciones gemelas entre otras empresas municipales suecas y algunas autoridades del agua en Estonia, Latvia y Lituania. Una evaluación realizada en 1998 concluyó que este acercamiento había funcionado bien.161

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5. Conclusiones La conclusión principal de este manual es que los servicios públicos tienen una importancia capital para el desarrollo social y económico y que están basados en decisiones políticas, que a su vez dependen de la participación activa de los ciudadanos. Si se intenta resistir la función de la política o se tratan estos sectores como si fueran mercados existentes o potenciales, se debilita la cohesión social y nacional que es producto de los servicios públicos.

También habría que establecer varios otros puntos: 5.1 Opciones y reformas

Los países y sus gobiernos electos deben tener el poder de tomar decisiones sobre el tipo y la forma de los servicios públicos. Es necesario tratar los problemas de manera local y pública. Se debe remediar a las políticas ineficaces o desastrosas mediante mecanismos democráticos, y no sometiéndose a las condiciones estipuladas por bancos o acuerdos comerciales regionales e internacionales.

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5.2 Solidaridad social, ciudadanía y principios de TOP

Es necesario dar prioridad a la función universal y de solidaridad mutua de los servicios públicos, no a su potencial como mercado. Esto requiere necesariamente una política impositiva de redistribución. Los principios de transparencia, obligación de rendir cuentas y participación (TOP) deben adoptarse y aplicarse a gran escala, por vía de modelos de control político participativo. La actividad política es útil y necesaria para garantizar la calidad de los servicios públicos.

5.3 Solidaridad internacional

La colaboración y la solidaridad a nivel internacional son cada vez más importantes para el futuro de los servicios públicos. Es necesario investigar la posibilidad de desarrollar otros mecanismos de solidaridad como las asociaciones entre empresas públicas, la colaboración internacional entre servicios públicos y el establecimiento de mecanismos de financiamento público a escala mundial.

Notas

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W. Hardy Wickwar, The Public Services, (London: Cobden-Sandersen, 1938) Wickwar, p.66 El trabajo de los laboratorios de investigación del Post Office (Correos) en Dollis Hill, Londres, cumplió una función clave en las actividades realizadas en Bletchley Park para descifrar códigos, que fue uno de los puntos de origen de las primeras computadoras. Andrew Hodges, Alan Turing: The Enigma, (London: Random House, 1938) Harry Eckstein, The English Health Service: its origins, structure and achievements, (Harvard University Press, 1959) Erik Reinert, “Increasing poverty in a globalised world: Marshall Plans and Morgenthau plans as mechanisms of polarisation of world incomes”, en Rethinking Development Economics, ed. por Chang (Anthem Press, 2003), p.451 Para mayor información sobre el diálogo social en la UE, ver<http://www.europarl.eu.int/factsheets/ 4_8_6_en.htm> Se registraron conflictos en torno a este proceso. Por ejemplo, cuando Egipto nacionalizó el Canal de Suez en 1956, fue atacado por Gran Bretaña, Francia e Israel. Aunque fracasó el ataque militar, se mantuvo la presión sobre Egipto, y el Banco Mundial actuó como mediador para lograr que en 1958 Egipto acordara pagar compensación al propietario anterior, Compagnie de Suez. (Utilizando esa compensación, la compañía invirtió en diferentes sectores, llegando a constituir el actual Grupo Suez, transnacional del agua, energía y aguas residuales. Entre otras concesiones, en 1998 el Banco Mundial le otorgó el contrato para administrar los servicios de agua en Cisjordania y Gaza.) Ver This Week in World Bank History, 28 de abril – 4 de mayo,<http://lnweb18.worldbank.org/HRS/yournet.nsf/WB+ History+050402?OpenPage> Santosh Mehrotra y Stephen W. Jarrett, “Improving basic health service delivery in low-income countries: ‘voice’ to the poor”, en Social Science & Medicine, vol. 54, número 11 (junio 2002), pp.16851690 Santosh Mehrotra y R. Jolly, Development with a human face: Experiences in social achievement and economic growth, (Oxford: Clarendon Press, 1997) Amartya Sen, Development as Freedom, (Oxford University Press, 1999), pp.45-48 Education International, “Education for all – is commitment enough?”, en Education International Report, no.1 (2003) <http://www.ei-ie.org> Klaus Deininger, Banco Mundial “Does cost of schooling affect enrolment by the poor? Universal primary education in Uganda.”, en Economics of Education Review, vol. 22, número 22 (junio de 2003), pp.291-305 Chilowa et al, User Perspectives On Social Services In Malawi, (2002), <http://www.ids.ac.uk/ids/pvty/SocialPolicy/CP13.pdf> Mikko Kautto, “Two of a kind? Economic crisis, policy responses and well-being during the 1990’s in Sweden and Finland: A balance sheet for welfare of the 1990’s”, en Statens Offentliga Utredningar, (Estocolmo: Fritzes, 2000), <http://social.regeringen.se/propositionermm/sou/pdf/sou2000_83e.pdf> Kautto Farrukh Iqbal, Evolution and Salient Characteristics of the Japanese Local Government System, (World Bank Institute, 2001), <http://www.worldbank.org/wbi/publications/wbi37179.pdf> WRI, Power politics: Equity and environment in electricity reform, prólogo y notas de Navroz K. Dubash, (agosto de 2002), <http://pdf.wri.org/powerpolitics_execsumm.pdf> Santosh Mehrotra y Stephen W. Jarrett, pp.1685-1690

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Janine Brodie, “Citizenship and solidarity: Reflections on the Canadian way”, en Citizenship Studies, vol. vi, no.4, (2002), pp.377-394 Según la ponencia de un funcionario del Banco Mundial en el 3er Foro Mundial del Agua (Kioto, Japón: marzo de 2003) Por ejemplo, ver <http://www.nadir.org/nadir/initiativ/agp/free/colombia/txt/2003/0318Watchword.htm>, <http://www.unison.org.uk/international/pages_view.asp?did=128> y <http://www.nadir.org/nadir/initiativ/agp/free/colombia/txt/2003/0418Colombia_Solidarity.htm#en04> “Exploring youth and community relations in Cali, Colombia”, en Environment and Urbanization, vol. xiv, no.2, (1° de octubre, 2002), p.149-156(8) Sin embargo, originalmente el electorado se limitó a los hombres dueños de propiedad, y solamente en 1930 se extendió poco a poco a todos los adultos.

Robin Denselow, “Sound politics”, in The Guardian, (3 de julio de 2003),<http://www.guardian.co.uk/ arts/features/story/0,11710,989857,00.html> Joseph Stiglitz, Globalisation and its discontents, (W.W. Norton & Co., 2002) CIA Field Listing, Military expenditures - percent of GDP (1° de agosto de 2003), <http://www.odci.gov/cia/publications/factbook/fields/2034.html> En el Art. 296 de la versión consolidada del Tratado de la UE: “Todo Estado miembro podrá adoptar las medidas que estime necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad y que se refieran a la producción o al comercio de armas, municiones y material de guerra; estas medidas no deberán alterar las condiciones de competencia en el mercado común respecto de los productos que no estén destinados a fines específicamente militares”. <http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/ ec_cons_treaty_en.pdf> En el Artículo XIV bis del AGCS: Excepciones relativas a la seguridad: “Ninguna disposición del presente Protocolo se interpretará en el sentido de que…impida a un Estado Parte la adopción de medidas que estima necesarias para la protección de los intereses esenciales de su seguridad: (i) relativas a la prestación de servicios destinados directa o indirectamente a asegurar el abastecimiento de las fuerzas armadas; (ii) relativas a las materias fisionables o fusionables o a aquellas que sirvan para su fabricación; (iii) aplicadas en tiempos de guerra o en caso de grave tensión internacional” <http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/26-gats_01_e.htm> Stephen Golub, “Legal empowerment - A rights-based strategy for improving governance and alleviating poverty”, en ID21, número 43, (septiembre 2002), <http://www.id21.org/insights/insights43/insightsiss43-art01.html>; y Banco Asiático de Desarrollo, Law and Policy Reform at the Asian Development Bank 2001: Legal Empowerment: Advancing Good Governance and Poverty Reduction, (2001), <http://www.adb.org/Documents/Others/Law_ADB/lpr_2001.asp?p=lawdevt#contents> Bienes ‘no exclusivos’ y ‘no competitivos’: los únicos bienes que se suelen considerar como bienes “estrictamente” públicos son la defensa y servicios como los faros. Servicios sociales como la educación y la salud son bienes “de interés social” que la gente decide organizar como servicio público porque esto resulta mejor para el conjunto de la sociedad. Joseph Stiglitz, Economics of the Public Sector, 3a edición, (Norton, 2000) Adam Smith, Wealth of Nations, tomo i, libro ii, (1976), p.27 Hiromitsu Ishi, Trends in the Allocation of Public Expenditure in the Light of HRD, (AdB, 1995); HaJoon Chang, Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective, (Anthem Press, 2002) pp.47-48, p.45 Ha-Joon Chang, Globalisation, Economic Development and the Role of the State, (Zed Books, 2003) R.J. Barro, “Government spending in a simple model of endogenous growth”, Journal of Political Economy, vol.98, (1990), pp.S103–S125 Chris Tsoukis y Nigel J. Miller, “Public services and endogenous growth”, Journal of Policy Modeling, vol.25, número 3, (abril de 2003), pp.297-307

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Reena Lazar, ICLEI: Local Strategies for Accelerating Sustainability - Increasing Resources to Local Government in Ahmedabad, India, (2002), <http://www3.iclei.org/localstrategies/summary/ahmedabad2.html> “Expert finds fault with MCD fund-raising” en The Hindu (17 de junio de 2002). El éxito de estos bonos se basaba en el atractivo de los bonos mismos que ofrecían las ciudades: solamente los bonos de Indore estuvieron respaldados por una garantía del gobierno de la India.

K. Bakker y D. Hemson, “Privatising water – BOTT and hydropolitics in the new South Africa”, en South African Geographical Journal, vol. 82, número 1, (2000), pp.3-12 Documento de discusión, NIS Ministerial Conference on water management and Investment, (Almaty, octubre de 2000) Andrew Nickson, “Urban Water Supply Sector Review”, en Role of Government in Adjusting Economies, (International Development Department, Universidad de Birmingham, 1997) Prayas Energy Group, Lessons of the Enron Debacle: Democratization through TAPing of governance as the remedy, (India, 2001), <http://www.prayaspune.org/energy/24_INFRA_Rep_01.pdf> A. Mills, R. Antonius, J. Daniel, H. Gray, E. Haqq y F. Rutten, “The distribution of health planning and management responsibilities between centre and periphery: historical patterns and reform trends in four Caribbean territories”, en Health Policy, vol.62, número 1, (octubre de 2002), pp.65-84

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Mark W. Skinner, Alun E. Joseph y Richard G. Kuhn, “Social and environmental regulation in rural China: bringing the changing role of local government into focus”, en Geoforum, vol.34, número 2, (mayo de 2003), pp.267-281 John Briscoe, The German Water and Sewerage Sector: How well it works and what this means for developing countries, (Washington, DC: el Banco Mundial, octubre de 1995), <http://wbln0018.worldbank.org/ ESSD/essdext.nsf/18DocByUnid/37FD92E040C12CCE85256B500069284F/$FILE/TheGermanWater &SewerageSector.pdf> Algunos ejemplos incluyen los países ex comunistas de Europa Oriental y algunos países centralizados de Europa Occidental, como el Reino Unido: ver Hugh Heclo y Aaron B. Wildavsky The Private Government of Public Money: Community and Policy Inside British Politics, (Berkeley: University of California Press, 1975) <www.ids.ac.uk/ids/bookshop/rr/Rr53.pdf> “I Comuni decidono con i cittadini”, en Il Sole, (11 de agosto de 2003) En 2002, los electores de New Orleans acordaron que cualquier contrato de privatización que tuviera un valor en exceso de $5m debería estar sujeto a aprobación por referéndum (The Bond Buyer, 5 de marzo de 2002, Voters Give Themselves Voice in New Orleans Sewer Privatization). Posteriormente, este hecho en si resultó ser un factor disuasivo para los postores potenciales: en junio, 2003, United Water, filial estadounidense de Suez “dijo esta semana que ha perdido interés en el contrato, que podría durar 20 años y tener un valor total de $1,5 billones, en su mayor parte debido a nueva legislación que garantiza votación del público antes de entregar el sistema a la administración privada.”

(Times-Picayune (New Orleans, LA), viernes, 27 de junio de 2003. “Company bails out of N.O. sewer bid; Few left to compete for water contract).”

En San Francisco, el resultado fue la derrota de la remunicipalización, por un margen estrecho.

En mayo, 2001, Düsseldorf votó, con una abrumadora mayoría, contra la privatización del servicio público de suministro de electricidad (Het Financieele Dagblad (English), 21 de mayo,, 2001, NUON’S GERMAN PLANS SET BACK BY REFERENDUM. En el mismo año, los electores de Zurich rechazaron la privatización del servicio público de suministro de electricidad de la ciudad: News, 496 words, Switzerland: Axpo consolidation frustrated (FT Energy Newsletters - Power in Europe, 18 de junio de 2001) PSIRU y DMAE, Water in Porto Alegre, Brazil, preparado para la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, (2002), <http://www.psiru.org/reports/2002-08-W-dmae.pdf> The Hindu, (24 de mayo de 1999) <http://www.wpuda.org/page03.html> <http://www.opuda.org/oregon-puds.html> En Oregon, los distritos PUD se llaman "People’s Utility Districts" Subodh Wagley, “Tapping consumer power,” The Hindu, (11 de septiembre de 2000), cita de artículo no publicado del Transnational Institute (TNI), Discussion Paper Toward a Equitable, Sustainable, and Democratic Electricity Future: Power Liberalization or Power Transformation?, vers.1.0, (2002) Presentación de Prayas en Powerpoint.

En casi todos estos aspectos, los sindicatos se diferencian de las compañías privadas, especialmente las transnacionales, que representan los intereses de los accionistas, dondequiera que estén; éstas pueden ofrecer conocimientos comerciales, pero rara vez una perspectiva profesional sobre un servicio; tradicionalmente las compañías no se han opuesto a la ampliación de los servicios públicos y los impuestos que lo acompaña, y frecuentemente tomaron una posición neutral, o incluso hostil, frente a los movimientos de liberación.

Judith Tendler Good Government in the Tropics, (Johns Hopkins University Press, 1998), p.10-12 Blumner et al, Aspiring To Excellence:Comparative Case Studies of Public Sector Management-Management Cooperation in New York State, (Department of City and Regional Planning Cornell University, June 1998)

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Brendan Martin, European integration and modernisation of local public services: trade union responses and initiatives, (EPSU 1996), capítulo 5 Navroz Dubash, ed., Power Politics – Equity and Environment in Electricity Reform, (Washington DC: World Resources Institute, 2002), <http://pdf.wri.org/powerpolitics_front.pdf> David Hall, Water in Public Hands, (El agua en manos públicas), (PSIRU, 2001), <http://www.psiru.org/ reports/2001-06-W-public.doc> David Hall, Kate Bayliss y Emanuele Lobina, Water in Middle East and North Africa, (PSIRU, 2002), www.psiru.org/reports/2002-10-W-Mena.doc Ejemplos incluyen Honduras y Zimbabwe; ver Hall, Water in Public Hands (El agua en manos públicas) D. Whitfield, Public Services or Corporate Welfare, (London: Pluto Press, 2001), cápitulo 9 Okke Braadbaart, “Private versus public provision of water services: does ownership matter for utility efficiency?”, en Aqua, vol. 51, (2002), pp.375-388 Prayas Jean Bouinot, “Le dialogue entre chercheurs et praticiens en gestion locale: la capitalisation conjointe des savoirs théoriques et des savoir-faire au service des collectivités locales (Mejoramientos de la provisión pública de servicios del gobierno local mediante el díalogo entre investigadores y practicantes: la capitalización conjunta de los conocimientos teóricos)”, en Géographie Économie Société, vol.4, número 3, (septiembre, 2002), pp.337-345 CEEP/CIRIEC, Services of General economic Interest in Europe: Regulation, Financing, Evaluation, Good Practice, (noviembre, 2000), p.222 CEEP/CIRIEC, p.227 CEEP/CIRIEC, p.227 CEEP/CIRIEC, p.221 H. Northrup et al, Negro Employment in Basic Industry, (Universidad de Pennsylvania, 1970) Banco Mundial: Procurement Guidelines Index <http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ PROJECTS/PROCUREMENT/0,,contentMDK:20060840~pagePK:84269~piPK:60001558~theSitePK :84266,00.html> Elias G. Carayannis y Denisa Popescu, “Profiling a methodology for economic growth and convergence: learning from the EU e-procurement experience for central and eastern European countries”, en Technovation, (2003), <http://dx.doi.org/10.1016/S0166-4972(03)00071-3> Actualmente, el trabajo de mantenimiento de los ferrocarriles en el Reino Unido se ha quitado de manos de los contratistas, para que el sector público lo vuelva a realizar: The Guardian, 24 de octubre de 2003 "Rail safety move ousts contractors: Unions hail 'renationalisation' step" Gavin Mooney, “The Danish health care system: it ain't broke...so don't fix it” Health Policy, vol.59, número 2, (enero, 2002), pp.161-171 Social Watch, Annual Report 2003 <http://www.socwatch.org.uy/en/informeImpreso/index.htm> Matthew Buresch, The Declining Role of Foreign Private Investment, ponencia que se presentó en el Foro sobre la Energía del Banco Mundial, (Deloitte Emerging Markets, 2003), <http://www.worldbank. org/energy/week2003/Presentations/EnergyForum1/BureschWBForumpresentation.pdf> Antonio Estache, Vivien Foster y Quentin Wodon, “Making infrastructure reform work for the poor: Policy options based on Latin American experience”, en WBI Studies in Development, (FPSI. Banco Mundial, 2001), p.19 Ellen Gould y Clare Joy, “In whose service? The threat posed by the General Agreement on Trade in Services to economic development in the South”, en World Development Movement Report (WDM), (diciembre, 2000); y la Internacional de Servicios Públicos y la Internacional de la Educación, The WTO and the General Agreement on Trade in Services: What is at stake for public health, (julio, 2000) <http://www.wdm.org.uk/campaign/gats109leaks.htm>

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Para un artículo sobre el valor económico de los principios de conducta del servicio público, ver Patrick Francois, “Public service motivation as an argument for government provision”, en Journal of Public Economic, vol.78, número 3, (noviembre, 2000), pp.275-299. En su conclusión, dice lo siguiente: “Existe el peligro de que no se medite sobre los factores constitucionales, legales, culturales, y de liderazgo, que, en su conjunto crean lo que es importante y distintivo en los servicios públicos, o que estos factores sean descartados como el problema burocrático que ha de ser “reformado”” Francois cita a Denhardt, (1993), Wilson, (1989), Gold, (1982) y Rainey y Steinbauer, (1999) respecto a evidencias sobre las ventajas de trabajadores autónomos.

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Judith Tendler, Good Government in the Tropics, (John Hopkins University Press, 1997), pp.9,13 Tendler, p. 135 Tendler, p.136 Tendler, p.30. En el programa de salud, se alentaba explícitamente a los candidatos/as rechazados a que supervisen el trabajo de los candidatos/as aceptados.

Tendler, p.142 Investigación realizada por el Centre for Public Services, <http://www.centre.public.org.uk> En algunos países, las fuerzas armadas realizan una función semejante, por ejemplo en los EE.UU. a través del Cuerpo de Ingenieros del Ejército de EE.UU. “A supreme showdown”, en The Guardian, (Londres, 21 de junio, 2003); Mary Deibel, “Business sides with university in race admission case”, en Scripps Howard News Service, (25 de marzo 2003) Labour Research Department, Privatisation, (Londres, 1982) Citado en D. Spar, “The public face of cyberspace”, en Global Public Goods, prólogo y notas de Kaul et al, (UNDP/Oxford University Press: 1999) Para algunos sitios web de gobierno electrónico, ver: <http://www.ecitizen.gov.sg> (Singapore) <http://www.nitc.org.my/index.shtml> <http://www.nitc.org.my/oss_insight.shtml> <http://www.developmentgoals.org/>, todas las citas provienen de esta página y las subsiguientes Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 29a sesión, Ginebra, 11-29 de noviembre de 2002, Punto 3 del Orden del Día: Substantive issues arising in the implementation of the international covenant on Economic, Social and Cultural Rights - General Comment No. 15 (2002) The right to water (arts. 11 and 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) <http://193.194.138.190/html/menu2/6/gc15.doc> Social Watch, Annual Report 2003 <http://www.socwatch.org.uy/en/informeImpreso/index.htm> Global Public Goods, prólogo y notas de Kaul et al, (UNDP/Oxford University Press: 1999 Joseph Stiglitz, “Knowledge as a Global Public Good”, en Global Public Goods, prólogo y notas de Kaul et al, (UNDP/Oxford University Press: 1999), p.321 Ethan Kapstein, “Distributive justice as an international public good”, en Global Public Goods, publicado por Kaul et al, (UNDP/Oxford University Press: 1999) HELCOM News: Newsletter of the Helsinki Convention, (abril, 1996),<http://www.helcom.fi/news/ news496.htmt

La PSIRU La Unidad de Investigación Internacional sobre los Servicios Públicos (PSIRU) fue establecida en 1998 para llevar a cabo investigaciones empíricas sobre privatización, servicios públicos y globalización. Tiene su sede en la Universidad de Greenwich, Londres, Reino Unido. Su misión es mantener al día una amplia base de datos sobre las consecuencias económicas, políticas, financieras, sociales y técnicas de la privatización de los servicios públicos en todo el mundo. Sus actividades esenciales son financiadas por la Internacional de Servicios Públicos (ISP), confederación internacional de sindicatos de los servicios públicos.

Las investigaciones de la PSIRU se concentran esencialmente en los sectores del agua, de la energía, de la gestión de desechos y de la salud, pero abarcan también temas generales como la función y la estructura de los servicios públicos, tanto en la Unión Europea como en los países en desarrollo, el papel de las compañías multinacionales en la mundialización y la función de las instituciones financieras internacionales, especialmente el Banco Mundial. Los temas abordados por los estudios de la PSIRU son muy variados: corrupción, gestión de empresas públicas, relaciones profesionales en las multinacionales, asociaciones entre el sector público y el sector privado, consecuencias políticas y económicas del financiamiento privado a largo plazo, fondos de jubilación, gobierno de las empresas, uso del Internet y de bases de datos para compartir información a nivel internacional, análisis sociales en redes.

El trabajo principal de la PSIRU enfoca esencialmente las siguientes funciones: 1. Mantener una base de datos sobre las compañías multinacionales involucradas en la privatización de actividades del sector público. Esto incluye el seguimiento de las adquisiciones y fusiones, de los desarrollos financieros y políticos, así como de los hechos ocurridos en diferentes sectores relacionados con temas como la concentración de propiedad, el rendimiento, la tarifación, el financiamiento, el empleo, las relaciones políticas y la corrupción.

2. Elaborar y publicar informes encargados y otros documentos, basados en los datos empíricos recolectados por la PSIRU. Entre éstos se incluyen estudios sobre desarrollos por región y/o sector como, por ejemplo, el sector del agua en América Latina o África, el capital de riesgo en el sector de la salud en todo el mundo, la reglamentación del sector de la electricidad en el Reino Unido, la privatización del sector energético en Europa Central y Oriental, la corrupción y la contratación pública, las iniciativas políticas de la Unión Europea en materia de servicios públicos, análisis críticas de las políticas del Banco Mundial, la propiedad del sector de la gestión de desecho e incluso informes sobre compañías específicas como Enron. Una lista completa de informes puede consultarse en el sitio web www.psiru.org.

3. Mantener el sitio web www.psiru.org que ofrece el acceso en línea a la base de datos, incluyendo información sobre compañías, noticias recientes, así como informes y publicaciones de la PSIRU. 4. Ciertos grandes proyectos temáticos.

La PSIRU es el principal instituto que coordina un importante proyecto de investigación de una duración de 3 años, Watertime, financiado por la Comisión Europea. Asimismo, dirige un amplio estudio sobre la corrupción, Unicorn, financiado por la Wallace Global Foundation.

Para obtener mayor información sobre la PSIRU, sírvanse escribir a psiru@psiru.org

La Internacional de Servicios Públicos La Internacional de Servicios Públicos es una federación sindical internacional que representa a 20 millones de empleados/as encargados de suministrar servicios públicos en 150 países en todo el mundo.

La ISP participa activamente en los debates y las campañas que apuntan a instaurar servicios públicos de calidad, a incorporar una agenda social al proceso de mundialización, a defender y promover los derechos de los trabajadores(as), a reforzar la capacidad de los sindicatos y a promover la equidad y la diversidad.

La ISP se ha comprometido a largo plazo para obrar de manera proactiva a favor de los servicios públicos de calidad. Para ello, se inspira en las experiencias positivas del pasado mientras reconoce la necesidad de superar los fracasos mediante verdaderas reformas constructivas. La ISP y sus afiliadas alrededor del mundo aspiran a establecer asociaciones y realizar campañas con todas las organizaciones que, como ella, consideran que la instauración de servicios públicos de calidad es un elemento indispensable para proporcionar oportunidades de empleo y de ingreso y condiciones equitativas a las comunidades y poblaciones en el mundo entero.

Para mayor información sobre las campañas de la ISP y sobre la forma como pueden actuar para que la situación mejore en los servicios públicos, visiten el sitio web de la ISP en la dirección www.world-psi.org.

Internacional de Servicios Públicos B.P. 9 01211 Ferney-Voltaire Cedex Francia Tel: +33.450 40 64 64 Fax: +33.450 40 73 20 Correo electrónico: psi@world-psi.org www.world-psi.org