PROGRAMA INTERDEPARTAMENTAL DE LA RENDA MÍNIMA D’INSERCIÓ Informe final d’avaluació Resum Executiu 18 de gener de 2010.
Responsable del projecte: David Casado Equip de treball: Jaume Blasco, David Casado i Lluís Ferrer
Aquest informe ha estat co-finançat per:
Resum executiu Context El Programa Interdepartamental de la Renda Mínima d’Inserció (PIRMI) neix a principis de la dècada dels noranta amb un doble objectiu: d’una banda, proporcionar una font d’ingressos a les llars catalanes que no tenen prou recursos i, de l’altra, promoure la seva inserció sociolaboral mitjançant diversos tipus de mesures orientades a pal·liar les seves problemàtiques socials i a facilitar la seva participació en el mercat de treball. El 2009, segons les previsions dels gestors del programa, la despesa en prestacions econòmiques haurà augmentat un 44 % amb relació a l’any anterior, fins assolir la xifra de 110 milions d’euros; així mateix, pel que fa a les llars ateses pel programa, la previsió és tancar l’any 2009 amb una xifra superior a les 22.000, respecte de les 13.700 del 2008. En aquest context, coincidint amb l’avaluació triennal del PIRMI que cal dur a terme per llei, el Departament de Treball de la Generalitat de Catalunya va encarregar a Ivàlua la realització d’aquesta avaluació. El resultat del treball realitzat a aquest efecte constitueix l’objecte d’aquest informe, els elements principals del qual es resumeixen tot seguit.
Objectius de l’avaluació
Desenvolupar un sistema d’indicadors que permeti dur a terme un monitoratge dels principals elements del programa (població atesa, les seves característiques, mesures aplicades, temps de permanència, etc.) i il·lustrar les seves possibilitats fent-lo servir per analitzar l’evolució del PIRMI durant la darrera dècada.
Analitzar els temps de permanència de les llars en el programa, provant d’establir els determinants de dos tipus de fenòmens en particular: la cronificació, entesa com la tendència de certes llars a experimentar episodis de permanència prolongats; i el recidivisme, que es produeix quan les llars entren i surten del programa de manera cíclica.
Estudiar la importància relativa dels diferents tipus de sortida del programa, tant de les que es produeixen per inserció laboral com de les que tenen l’origen en altres motius (administratius, accés a d’altres prestacions…).
Avaluar en quina mesura l’anomenat complement per inserció laboral, introduït al final del 2007, ha aconseguit incentivar la participació laboral dels beneficiaris del programa.
Analitzar les experiències laborals dels beneficiaris del PIRMI després de la seva sortida del programa.
Fonts d’informació La principal font de dades utilitzada han sigut els registres administratius del programa. Concretament, hem pogut disposar d’informació detallada de les prop de 60.500 llars que van participar al programa durant el període 1998-2008. Així mateix, per poder analitzar les experiències laborals després de la sortida del programa, els registres del PIRMI s’han creuat amb les dades d’afiliació a la Seguretat Social per al període 2005-2009.
2
Principals resultats Temps de permanència: cronificació i recidivisme (Capítol 6)
Els temps de permanència en el programa de les llars que accedeixen al PIRMI resulten molt heterogenis. Així, hem pogut constatar que aproximadament un 40 % de les llars l’han abandonat abans que hagin passat dos anys, prop del 35 % ho fa entre els dos i els cinc anys, i el 25 % restant segueix al programa als 6 anys d’haver-hi entrat. D’altra banda, si es consideren períodes d’observació de 6 anys, es constata que aproximadament entre el 6 % i el 7 % de les llars que van entrar al programa entre el 1998 i el 2003 van experimentar recidives (és a dir, sortides del programa seguides de reentrades posteriors).
Les principals variables associades a una durada més llarga del temps de permanència en el programa són, per ordre d’importància, les següents: pertànyer a l’ètnia gitana, superar els 45 anys d’edat, tenir un baix nivell formatiu, patir malalties cròniques o trastorns mentals i haver exercit la prostitució. En canvi, tendeix a reduir el temps de permanència en el programa el fet de ser immigrant i de tenir només problemes de tipus laboral.
D’altra banda, centrant-nos en els qui abandonen el programa, els factors que augmenten de manera més important la probabilitat de tornar a entrar-hi són la delinqüència, la indigència i l’origen magrebí, mentre que tenir més de 55 anys i patir malalties cròniques redueixen el risc de “recidiva”.
Anàlisi dels tipus de sortida (Capítol 7)
La inserció laboral de les llars constitueix el motiu majoritari de sortida del programa. Així, el percentatge de llars que abandonen el programa per aquest motiu se situa, en funció de les cohorts d’entrades que analitzem, entre el 23,1 % i el 30,5 %.
Entre els motius de sortida del programa no relacionats amb la inserció laboral, el que té una importància relativa més gran (15 %-20 %) és el que aglutina un conjunt divers de situacions administratives (complir 65 anys, defunció, trasllat fora de Catalunya, etc.). També destaca el pes de les sortides motivades pel dret a cobrar una altre tipus de prestació que, en funció de les cohorts, se situa entre el 11,4 % i el 13,2 %. El percentatge de llars que són expulsades per incompliment d’obligacions se situa en tots els casos per sota del 10 %.
El temps de permanència en el programa de les llars que l’abandonen per inserció laboral és substancialment inferior al de les llars la sortida de les quals s’esdevé per altres motius. Així, el temps mitjà de permanència de les sortides per inserció laboral se situa entre els 12 i els 16 mesos; en canvi, les xifres corresponents als altres tipus de sortida són sempre superiors: entre 22 i 28 mesos per a les sortides per motius administratius, entre 21 i 24 per a les que tenen l’origen en una altra prestació, o entre 15 i 21 per a les expulsions per frau.
Els factors que contribueixen de forma més important a augmentar la probabilitat que es produeixi una sortida per inserció laboral són els següents: tenir fills a càrrec, un nivell superior d’estudis, i el fet de patir només problemes laborals; en canvi, tendeixen a reduir aquesta probabilitat tenir més de 55 anys, pertànyer a l’ètnia gitana, així com el fet de patir problemes de salut (trastorns mentals, malalties cròniques, càncer, etc.).
Les sortides “neutres”, que són les motivades per la concurrència de factors aliens al comportament dels individus (causes administratives, cobrar una altra prestació, etc.), són 3
més probables entre les persones de més edat i entre els qui pateixen càncer, VIH o tenen problemes d’invalidesa. Així mateix, els dos problemes el patiment dels quals augmenta més la probabilitat d’expulsió del programa són la prostitució i la indigència. Avaluació del complement per inserció laboral (Capítol 8)
L’anomenat complement per inserció laboral (CIL), introduït al final del 2006 amb la finalitat d’incentivar la participació laboral dels beneficiaris del PIRMI, constitueix una de les reformes recents del programa de més abast. A diferència de la situació anterior, en què es retirava la prestació si es trobava una feina que donés ingressos superiors al llindar de referència, va passar a permetre’s a les llars combinar aquests ingressos salarials amb la percepció del nou CIL (143 €/mes, durant un màxim de 12 mesos).
L’avaluació dels efectes del nou complement s’ha realitzat mitjançant una metodologia inspirada en els dissenys quasi-experimentals que estimen l’impacte d’una política comparant els outcomes d’interès entre dos grups d’individus: els que es veuen afectats per la política (grup de tractament) i els que no (grup de control). En el nostre cas, les llars que van accedir al programa durant l’any 2004, s’han considerat com el grup de control (“cohort 2004”), i s’ha recollit informació sobre el seu comportament laboral fins just abans de l’entrada en vigor del CIL (desembre del 2006); el grup de tractament, de l'altra banda, està integrat per totes les llars que van accedir al programa durant l’any 2005 (“cohort 2005”), de manera que observant-les durant un període de temps d’igual durada (3 anys), vam aconseguir que aquestes llars estiguessin exposades al CIL durant l’últim any d’observació (2007).
Els resultats obtinguts permeten concloure, de manera temptativa, que el CIL no sembla haver tingut els efectes que es perseguien quan es va implantar. Així, les taxes trimestrals de participació laboral durant el període 2006-2007 de la “cohort 2005”, després d’haver estat exposada un any al nou complement, no resulten diferents a les observades a la “cohort 2004” durant el període 2005-2006. No obstant això, si bé el nou complement sembla no haver tingut cap impacte en termes de participació laboral, la seva introducció ha generat canvis pel que fa al temps de permanència en el programa de les llars que aconsegueixen accedir a una feina. Concretament, després de la introducció del complement, algunes d’aquestes llars opten per combinar durant alguns mesos els ingressos procedents del treball amb el cobrament de la nova prestació, mentre que el que haurien fet si no existís el CIL hauria sigut abandonar definitivament el programa.
Experiències laborals després de la sortida del programa (Capítol 9)
Durant els quatre anys i mig posteriors a la seva sortida del programa, el 13,5 % de les llars que van abandonar el PIRMI l’any 2004 hi han tornat. L’abast del recidivisme, però, resulta diferent en funció del motiu pel qual es va produir la sortida: inferior per a les sortides motivades per inserció laboral o per l’obtenció d’ingressos superiors al llindar, superior per als abandonaments de tipus administratiu, per incompliment d’obligacions i pel cobrament d’altres prestacions.
Així mateix, durant el període comprés entre el primer trimestre del 2005 i el segon trimestre del 2009, les llars que van abandonar el programa per inserció laboral són las que han experimentat unes taxes superiors de participació laboral, amb valors per a les que no recidiven que se situen entre el 48 % i el 65 %, i per a les que sí ho fan entre el 25,5 % i el 45,5 %. En qualsevol cas, atès que fins i tot als primers trimestres després de la sortida del
4
programa aquestes taxes se situen per sota del 70 %, es pot sospitar que una part no menyspreable de les insercions laborals tenen lloc en l’economia submergida.
Les llars que van abandonar el programa per motius diferents a la inserció laboral es caracteritzen per tenir tant taxes de participació laboral inferiors com episodis d’ocupació menys duradors. El fet que aquestes taxes no resultin nul·les per a alguns motius de sortida, concretament els que porten a la percepció de prestacions no contributives, planteja algunes sospites sobre l’existència de possibles fraus que caldria analitzar.
Conclusions i recomanacions (Capítol 10) Conclusions
L’anàlisi duta a terme dels temps de permanència en el programa i dels motius de sortida ens ha permès constatar l’existència d’una elevada heterogeneïtat entre la població atesa: o
En primer lloc, les sortides per inserció laboral estan protagonitzades per llars que, en general, experimenten episodis de permanència en el programa menys prolongats que la resta: fa l’efecte, doncs, que inserció laboral i permanència breu són dues cares de la mateixa moneda. Aquesta conclusió queda reforçada pel fet que els principals factors que propicien una probabilitat superior d’inserció laboral, com poden ser el nivell formatiu o l’absència de problemes de salut i socials, coincideixen en la seva majoria amb les variables associades a estades més curtes al programa.
o D’altra banda, en aquells casos en què la inserció laboral resulta poc plausible, perquè existeixen determinades característiques o problemàtiques que la fan més difícil, les sortides del programa tendeixen a produir-se d’una manera més gradual. Una explicació a aquest fet, especialment en les sortides de tipus administratiu i en les ocasionades pel cobrament d’una altra prestació, tal vegada s’ha de buscar en el caràcter “vegetatiu” amb què se’n produeixen la majoria: així, les llars amb poques possibilitats estructurals d’inserció laboral romandrien al programa fins que, per causes externes, hagués arribat el moment d’abandonar-lo. El fet que els principals factors associats a aquest tipus de sortides siguin l’edat avançada i els problemes de salut, similars per tant als que propiciaven episodis de permanència prolongats, contribueix a reforçar aquesta conclusió.
o La caracterització anterior no exclou l’existència de situacions “intermèdies” en les quals algunes llars, un cop superades les problemàtiques que els dificulten l’accés al mercat de treball, aconsegueixen protagonitzar sortides del programa per inserció laboral (que es produeixen més tard que en el cas de les que tenen una ocupabilitat de partida superior).
L’avaluació del CIL ens permet concloure, de manera temptativa, que aquest instrument no ha aconseguit augmentar les taxes de participació laboral dels beneficiaris del PIRMI. No obstant això, la seva introducció sí ha generat canvis pel que fa al temps de permanència en el programa de les llars que aconsegueixen accedir a una feina. Concretament, després de la introducció del complement, algunes d’aquestes llars opten per combinar durant alguns mesos els ingressos procedents del treball amb el cobrament de la nova prestació, mentre que el que haurien fet si no existís el CIL hauria sigut abandonar abans el programa.
L’anàlisi de les experiències després de la sortida del programa ha revelat dues dades fonamentals d’interès. En primer lloc, les llars que surten per inserció laboral tenen taxes de participació laboral inferiors al 70 % els primers trimestres després de la sortida. Això potser
5
ens indica que una part de les insercions tenen lloc en la economia submergida, la qual cosa, més enllà dels seus efectes sobre les finances públiques, pot posar en risc la capacitat de les llars per mantenir-se fora del programa (condicions laborals precàries, no generació de drets en la Seguretat Social, etc.). En segon lloc, el recidivisme afecta globalment un 13 % de les llars els 4 anys següents a la sortida; tanmateix, quan les sortides estan motivades per una inserció laboral el recidivisme és inferior, la qual cosa confirma la importància de l’activitat laboral com a via de sortida definitiva de les llars que han participat al PIRMI. Recomanacions
L’heterogeneïtat de la població beneficiària planteja la necessitat d’explorar canvis en la configuració del programa:
o Desdoblar-lo en dos subsistemes: un centrat fonamentalment en la inserció laboral de les llars potencialment ocupables i l’altre en l’aplicació de mesures socials pal·liatives a llars amb una ocupabilitat estructural molt baixa; en tots dos casos, tanmateix, les prestacions monetàries seguirien proporcionant protecció econòmica a les llars. Aquest desdoblament no ha d’implicar necessàriament que els beneficiaris d’un sistema i un altre no puguin transitar entre tots dos si les seves condicions varien. o
El fet que els problemes de salut, agreujats o no per problemàtiques socials, siguin un dels factors que allarguen la permanència en el programa planteja la necessitat d’analitzar fins a quin punt el trànsit cap al sistema de prestacions no contributives es produeix a temps. I, si es detecten casos d’ubicació inadequada al PIRMI, promoure una coordinació superior entre el PIRMI i el sistema de prestacions no contributives (ambdós sota gestió directa de la Generalitat de Catalunya).
D’altra banda, per intentar millorar els efectes del CIL, proposem dos canvis fonamentals en la seva configuració: d’una banda, restringir el seu ús a beneficiaris (potencialment ocupables) que portin un període mínim de temps al programa (per exemple, 3 anys); i, d’altra banda, augmentar-ne la quantia, ja que l’import actual potser no sigui prou com per a incentivar qui havia optat per no treballar (o treballava en l’economia submergida) a trobar una feina (o a declarar-ho) i perdre així la totalitat de la prestació. Ambdues modificacions permetrien evitar, al nostre parer, que la despesa efectuada en complements d’inserció vagi destinada a proporcionar una renda addicional a les persones que, en absència del CIL, haurien sortit abans del programa en haver trobat una feina.
Una avaluació rigorosa dels canvis anteriors, o d’altres que es puguin plantejar en el futur, exigeix dissenyar-los tenint en compte des del començament com se’ls avaluarà. La incorporació d’aquest enfocament avaluatiu es pot dur a terme de diverses maneres: mitjançant experiències pilot d’àmbit territorial, a través d’un disseny avaluatiu abansdesprés o, fins i tot, aprofitant la variabilitat autonòmica en la configuració dels programes de rendes mínimes com una mena d’experiment natural susceptible de ser avaluat. En qualsevol cas, independentment de l’alternativa per la qual s’opti, una qüestió crucial és la de planificar ex ante la generació de la informació necessària per permetre l’avaluació ex post dels canvis o reformes la introducció dels quals s’estigui plantejant.
Avaluacions futures
En els actuals registres del PIRMI existeixen algunes llacunes que fan complicat dur a terme una avaluació de l’efectivitat relativa de les mesures laborals i socials que proveeix el
6
programa. Així doncs, esmenant aquestes limitacions i adoptant un enfocament avaluatiu com el que acabem d’esmentar, podria abordar-se en el futur l’anàlisi d’una qüestió que resulta d’una importància crucial.
Convé aprofundir en l’anàlisi de les experiències laborals després de la sortida del programa, analitzant les possibilitats explorades per primer cop en aquesta avaluació d’enllaçar les bases de dades del PIRMI amb les de la Seguretat Social, i fent extensiva aquesta connexió a les dades del Sistema de Prestacions No Contributives. Així mateix, més enllà de les experiències laborals, una avaluació completa de “la vida després del PIRMI” exigeix analitzar també altres dimensions que influeixen en el benestar de les llars (nivells de consum, condicions materials, problemàtiques socials, etc.), així com els determinants del recidivisme més en profunditat.
L’avaluació actual, tot i que ha resultat força exhaustiva pel que fa a les qüestions tractades, ha deixat àmbits importants fora de l’anàlisi. Hi ha dos aspectes en particular que convindria tractar prioritàriament en futures avaluacions: d’una banda, convindria analitzar fins a quin punt el programa atén totes les llars catalanes que es troben en situacions de necessitat similars a les ateses pel PIRMI, és a dir, el grau de cobertura poblacional del programa i la seva possible variabilitat territorial; d’altra banda, també convindria analitzar en quina mesura els fluxos d’entrada i de sortida del programa, i per tant el nombre d’expedients vigents, varien en funció del cicle econòmic, de les modificacions en les condicions d’accés i dels canvis en altres sistemes de protecció (atur, PNC, etc.), així com de les variacions en la composició de la població potencialment usuària.
Millores en les fonts d’informació
L’anàlisi de les qüestions que acabem de plantejar, especialment la de l’efectivitat de les mesures, exigiria realitzar certes modificacions en la base de dades actual del programa: entre les més importants, registrar els canvis en les problemàtiques de les llars mentre romanen al programa, les dates d’inici i finalització de les mesures que se’ls apliquen o el grau d’ocupabilitat dels membres de la llar a criteri dels treballadors socials, tant en el moment de l’accés com durant l’estada al programa.
Així mateix, com ja s’ha esmentat, resulta important seguir explorant les possibilitats que ofereix la connexió dels registres del PIRMI amb els de la Seguretat Social: no només per analitzar les experiències després del programa, sinó també per tenir informació més precisa de les històries laborals dels beneficiaris abans d’entrar-hi. L’enllaç amb la base de dades de contractes del Departament de Treball també milloraria el coneixement sobre les característiques de les feines que els beneficiaris obtenen mentre són al programa (salari, jornada, sector, etc.), la qual cosa resulta d’una importància crucial per entendre per què algunes llars aconsegueixen insercions estables que els permeten sortir del programa i d’altres no.
Finalment, a més de la informació de tipus administratiu, l’avaluació dels diversos factors esmentats podria beneficiar-se de la realització d’enquestes específiques a mostres de beneficiaris, tant mentre es troben al programa com quan en surten. Aquestes enquestes permetrien recollir informació al voltant de dimensions clau en què el programa pretén generar canvis: nivells de consum, condicions de vida materials, pautes d’escolarització dels menors, etc. Existeixen nombrosos referents a nivell internacional, sobretot al món anglosaxó, que il·lustren les possibilitats d’avaluar aquest tipus de programes mitjançant l’ús d’enquestes.
7
8