Informe de evaluación del PIPC (Plan Interdepartamental de Participación Ciudadana) Nota breve I. ¿QUÉ ES EL PIPC? El Plan Interdepartamental de Participación Ciudadana 2008-2010 fue aprobado por Acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña en enero del 2009. El plan constituía un primer paso en el diseño de una política integrada de impulso de la participación ciudadana por parte de la Generalitat, después de una primera fase iniciada en el 2004, orientada al fomento de experiencias concretas de participación, a la experimentación y la innovación. El PIPC circunscribe el concepto de participación ciudadana a procesos de deliberación asociados a la toma de decisiones públicas y se fija como finalidad última la mejora de la calidad de la democracia en Cataluña, asumiendo que un incremento de la cantidad y de la calidad de la participación ciudadana y una difusión de la cultura de la participación en el conjunto de la Generalitat contribuirán a alcanzar ese impacto final. A partir de aquí, el plan concreta una serie de objetivos de naturaleza operativa: •
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establecer criterios comunes entre todos los departamentos de la Generalitat en la introducción de la participación como forma de relación entre la sociedad civil y la administración; programar las acciones de participación y prever los recursos necesarios para las mismas en el periodo 2008-2010; coordinar las acciones de participación, racionalizando y armonizando la oferta de actividades de participación ciudadana.
II. ¿QUIÉN ENCARGA Y CUÁNDO LA EVALUACIÓN DEL PIPC? La evaluación responde a una solicitud de la Dirección General de Participación Ciudadana dela Generalitat de Cataluña (Departamento de Interior, Relaciones Institucionales y Participación) y se enmarca en el compromiso de evaluación que el propio plan menciona en su apartado 7. El 6 de marzo del 2009 se formalizó una propuesta preliminar sobre el diseño de la evaluación del PIPC 2008-2010 y el diagnóstico y mejora de las condiciones de evaluabilidad. El informe de evaluación fue entregado al Departamento el 20 de diciembre del 2009.
III. ¿QUIÉN HA REALIZADO ESTE INFORME DE EVALUACIÓN? El informe ha sido realizado por Mercè Kirchner como responsable del proyecto, Isidre Obregon i Jordi Sanz, todos ellos de Ivàlua. El seguimiento del proceso de evaluación corresponde a un comité integrado por Marc Rius, director general de Participación Ciudadana de la Generalitat, Antoni Salvador, responsable del Área de Proyectos e Investigación de la DGPC, Blanca Lázaro, directora de Ivàlua y Mercè Kirchner.
IV. ¿QUÉ OBJETIVOS SE HA PROPUESTO LA EVALUACIÓN?
El PIPC está en vigor hasta diciembre del 2010, de modo que la finalidad de la evaluación es conocer su estado de ejecución en relación con los objetivos y la planificación inicial, analizar y valorar posibles desviaciones que se estén dando y, finalmente, emitir unas conclusiones y recomendaciones sobre eventuales mejoras a introducir en el año que falta para su finalización.
V. ¿EN QUÉ DATOS SE BASA EL INFORME DE EVALUACIÓN? El alcance de la evaluación se circunscribe al propio plan, sin analizar cada una de las acciones de participación incluidas en su programación operativa. Asimismo, se estudia la implementación del plan en el ámbito de la Generalitat, excluyendo del análisis a las administraciones locales. Este alcance se ha fijado de común acuerdo con la Dirección General de Participación Ciudadana, teniendo en cuenta el tiempo disponible para la evaluación. La disponibilidad de datos para la evaluación del PIPC es, en general, bastante limitada, por lo que hemos optado para generar información ad hoc a partir de los métodos siguientes: • •
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Construcción de una mesa de seguimiento de la programación general de las actuaciones incluidas en el PIPC. Revisión y análisis documental relativa a cuatro casos concretos de actividades de participación incluidas en el PIPC (Catálogo de Paisaje de las Comarcas Centrales, Estrategia de Desarrollo Sostenible 2026, el Consejo de Seguridad de Cataluña y la Mesa deCiudadanía e Inmigración). Realización de entrevistas individuales a interlocutores de la DGPC y de diferentes departamentos de la Generalitat involucrados en el Plan.
La utilización de una metodología eminentemente cualitativa, aplicada sobre un número de casos y de entrevistas necesariamente limitado, restringe las posibilidades de generalización de las conclusiones a las que llega la evaluación.
VI. ¿QUÉ CONCLUSIONES EXTRAE EL INFORME DE EVALUACIÓN? 1. SOBRE EL DISEÑO DEL PLAN La evaluación intermedia de la implementación del PIPC ratifica la constatación inicial, reconocida en el propio texto del Plan, de encontrarnos ante una “política en construcción” , con las ventajas y desventajas que conlleva esta situación. El objetivo explícito del PIPC, constituir un primer paso hacia una política más trabada de participación ciudadana, avanzando en la coordinación, en la programación, en la racionalización y en la armonización de las acciones de participación, se demuestra, confrontado con la realidad de la implementación, excesivamente ambicioso. 2. SOBRE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN La DGPC ha aplicado una estrategia pragmática de ejecución del plan “de abajo a arriba”, priorizando en este primer año de vigencia del plan la cantidad de acciones, sin introducir excesivos filtros de calidad metodológica. En esta dimensión “cuantitativa”, el nivel de ejecución del PIPC parece bastante correcto: •
De las 97 acciones incluidas en la programación (94 que constaban en el PIPC inicial más tres que se han incorporado al mismo a lo largo del 2009), casi la mitad (46 %) ya han finalizado o bien se encuentran en curso, 13 se encuentran pendientes de inicio y 3 son nuevas incorporaciones. No obstante, no consta información del estado de ejecución de 34 acciones (el 35 % del total). Los departamentos de la Generalitat más activos en el impulso de la participación ciudadana son, por este orden, el Departamento de Interior, Relaciones
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Institucionales y Participación, el Departamento de Acción Social y Ciudadanía y el Departamento de Medio Ambiente y Vivienda. La DGPC interviene en el 44 % de las acciones, adoptando en primer lugar un rol combinado de asesoramiento y de aportación de recursos económicos (en 14 acciones de un total de 41 en las que interviene), mientras que las intervenciones estrictamente de asesoramiento, o estrictamente de aportación económica o bien de dirección y ejecución directa, se dan en un número similar (9 acciones en cada caso). Por contra, la DGPC no parece tener ningún papel en 36 de las 97 acciones del PIPC (el 37,1 %). En 20 acciones no consta ninguna información sobreel rol de la DGPC.
Priorizar la cantidad de acciones y procesos de participación que se llevan a cabo puede ser una opción adecuada por esta primera fase de ejecución del plan. No obstante, se advierte la posibilidad de introducir a corto plazo algunos mecanismos correctores, relativos tanto a la implementación —comenzando a virar hacia una mayor exigencia de cumplimiento de criterios y estándares de calidad en las acciones, aunque sea en detrimento del número de actuaciones que se hagan— como a los sistemas de seguimiento y de gestión del conocimiento del plan. Dichos sistemas presentan actualmente debilidades importantes, que provocan que el conocimiento que se deriva de la multiplicidad de procesos participativos, espacios estables de participación y actuaciones varias de formación, de difusión y otros,sea altamente volátil.
VII. ¿QUÉ RECOMENDACIONES FORMULA EL INFORME DE EVALUACIÓN? •
Poner en marcha mecanismos más precisos de fijación de prioridades y de selección de acciones a las que apoyar, tal y como correspondería al segundo año de implementación del PIPC. Para avanzar en esta línea podría ser útil clasificar los departamentos y organismos de la Generalitat en función de su experiencia en actividades de participación ciudadana y diferenciar los servicios que tendría sentido ofrecer por parte de la DGPC en cada caso.
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Mejorar la implementación del PIPC por medio de las líneas siguientes:
– reforzar las funciones de análisis, desarrollo metodológico y seguimiento de las actuaciones que lleva a cabo la Dirección General de Participación Ciudadana, lo cual puede comportar la revisión de los recursos con el que cuenta actualmente este órgano; – definir mejor algunos ámbitos de actuación del plan, y especialmente el relativo a “infraestructura participativa”, que actualmente incluye cuestiones muy diversas; – iniciar actuaciones orientadas al análisis y mejora de los espacios estables de participación, dada la vocación de permanencia en el tiempo y la falta de adaptación que presentan en muchos casos su composición y funciones a la finalidad de impulso de la participación ciudadana. •
Reforzar los mecanismos de gestión del conocimiento del plan. En este sentido, la evaluación propone, entre otras, las siguientes acciones:
– reforzar la formalización y difusión, por parte de la DGPC, de criterios, estándares y métodos para asegurar la calidad de las acciones de participación ciudadana; – hacer un seguimiento de la utilidad y de la aplicación real de los criterios, estándares y métodos para asegurar la calidad de las actuaciones de participación que llevan a cabo los departamentos; – impulsar la red de interlocutores departamentales con el que cuenta la DGPC, creando espacios de encuentro regular y de intercambio de información y de recursos para promover la participación ciudadana;
– hacer un seguimiento sistemático de las acciones de participación que se llevan a cabo en el marco del plan, cubriendo los aspectos organizativos y de funcionamiento y, especialmente, los resultados que alcanzan, incluyendo las opiniones y percepciones de los ciudadanos participantes; – con relación al punto anterior, sería fundamental armonizar los instrumentos de recogida de información y las bases de datos existentes actualmente sobre acciones de participación a diversos organismos de la Generalitat •
Recoger de modo sistemático la información mencionada con anterioridad ya que, más allá de permitir un mejor seguimiento del conjunto de acciones y de hacer aflorar ideas y propuestas de cara a un eventual nuevo PIPC, permitiría disponer de unabuena base para abordar en el futuro posibles líneas de evaluación de la efectividad de la política de participación y de la relación entre los beneficios que pueda aportar y sus costes