Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios by Jhonatan Almada

Francisca das Chagas Silva Lima Maria José Pires Barros Cardozo Jhonatan Uelson Pereira Sousa de Almada (Organizadores)

POLÍTICA E GESTÃO EDUCACIONAL NA AMÉRICA LATINA: análises e desafios

São Luís Edufma/Engenho 2015

GOVERNO DO ESTADO DO MARANHÃO Flavio Dino Governador do Estado Bira do Pindaré Secretário de Estado da Ciência, Tecnologia e Inovação UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO Profª. Drª. Nair Portela Reitora EDITORA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO MARANHÃO Prof. Dr. Sanatiel de Jesus Pereira Diretor Editoração Eletrônica Jhonatan Almada Revisão Vera Giusti Impresso no Brasil Todos os direitos reservados. Nenhuma parte deste livro pode ser reproduzida, armazenada em um sistema de recuperação ou transmitida de qualquer forma ou por qualquer meio, eletrônico, mecânico, fotocópia, microfilmagem, gravação ou outro, sem escrita permissão do autor. Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) Biblioteca Central da Universidade Federal do Maranhão Lima, Francisca das Chagas Silva Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios / Francisca das Chagas Silva Lima, Maria José Pires Barros Cardozo, Jhonatan Uelson Pereira Sousa de Almada (Org.). - São Luís: Edufma/Engenho 2015. 254 f. ISBN: 978-85-7862-392-0 ISBN 978-85-69805-07-6 1. Educação 2. Política Educacional 3.Gestão Educacional I. Título CDU: 371 (8=13)

SUMÁRIO

6 Apresentação Francisca das Chagas Silva Lima Maria José Pires Barros Cardozo Jhonatan Uelson Pereira Sousa de Almada

11 Políticas educacionais, gestão e qualidade social Maria da Salete Barboza de Farias

24 Plano Nacional de Educação: entraves e possibilidades para a gestão da educação brasileira Maria José Pires Barros Cardozo

38 Dispositivos del orden neoliberal en la política educativa chilena reciente. Imperativos para quien osa enseñar María Angélica Oliva Ureta

71 El sistema y las reformas educativas en Honduras: el balance de dos décadas Luis Diego Chacón Víquez

94 Haciendo política educativa. Instituciones, ideas y actores en la educación uruguaya Nicolás Bentancur

133 Evolución histórica de las experiencias del trabajo educativo en la educación médica superior en Cuba Sonia Socarrás Sánchez Martha Días Flores

156 Desafios para a concretização do regime de colaboração: uma visão histórico-cultural Francisco de Assis Carvalho de Almada

166 A gestão da educação e o Programa Mais Educação Inalda Maria dos Santos Edna Cristina do Prado

183 Federalismo e Plano de Ações Articuladas (PAR) – regulação por meio da gestão das secretarias municipais de educação Karla Cristina Silva Sousa

203 A política de formação de professores indígenas no Estado do Maranhão: uma análise entre o legal e o real Ilma Maria de Oliveira Silva

219 O planejamento educacional do Estado do Maranhão (1989-2014) Jhonatan Uelson Pereira Sousa de Almada

241 A abordagem etnográfica na pesquisa em educação: um caminho para desvendar o cotidiano escolar Antonio Luís Parlandin dos Santos Arlete Marinho Gonçalves Witembergue Gomes Zaparoli

253 Autores

Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Apresentação Francisca das Chagas Silva Lima Maria José Pires Barros Cardozo Jhonatan Uelson Pereira Sousa de Almada

O presente livro contém artigos que tratam da política, do planejamento e da gestão da política educacional. Nele, os autores procuram situar reflexões e desafios para a concretização de políticas educacionais no contexto atual da América Latina e do Brasil. Alguns textos são frutos do I Encontro Estadual da Associação Nacional de Política e Administração da Educação-ANPAE, realizado em Imperatriz, cidade do Sul do Maranhão entre 16 e 18 de outubro de 2013, com o tema "Políticas educacionais, gestão democrática e qualidade social”. Outros são frutos de trabalhos de pesquisadores e educadores que estudam as políticas, os programas, os sistemas e as escolas no sentido de contribuir com a compreensão e o desvelamento das diversas nuanças que envolvem a política e a gestão da educação. As reflexões, análises e proposições apresentadas pelos autores que compõem esta obra partem de questões históricas, conceituais e experiências que consideram os interesses contraditórios que permeiam as disputas em torno de concepções pedagógicas, alocação de recursos e controle social das políticas educacionais no âmbito das relações sociais que marcam as sociedades capitalistas. Nessa

perspectiva,

primeiro

artigo

intitulado

"Políticas

educacionais, gestão e qualidade social" de Maria da Salete Barboza de Farias, aborda as políticas educacionais, a gestão e a qualidade social da educação, considerando os diversos contextos, instituições e compromissos assumidos pelos diferentes sujeitos em função de razão, intenções, racionalidades e perspectivas. O artigo destaca a necessidade do direcionamento da ação e efetivação de políticas e práticas qualitativas de gestão voltadas para a

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cidadania e emancipação, realçando o papel da universidade e da comunidade acadêmica no processo. O artigo de Maria José Pires Barros Cardozo denominado "Plano Nacional de Educação: os entraves e possibilidades para a gestão da educação brasileira aborda questões históricas, concepção de sistema e regime de colaboração, destacando o PNE anterior, aprovado pela Lei n. 10.172/2001 e o Projeto de Lei nº 8.035/ 2010 do novo PNE. Ressalta ainda os desafios e possibilidades para concretização do novo PNE na engrenagem federativa brasileira. O artigo "Dispositivos del orden neoliberal en la política educativa chilena reciente. Imperativos para quien osa enseñar" de María Angélica Oliva Ureta apresenta questionamentos sobre as ideias neoliberais que estão presentes na política educacional e como eles podem influenciar nos resultados da educação pública, nas condições do trabalho docente e nas práticas educativas das instituições escolares. Chama a atenção para o fato de como podemos nos mobilizar para articular ações que valorizem a democracia, pensamentos e práticas que se oponham ao pensamento neoliberal. O artigo intitulado “El sistema y las reformas educativas en Honduras: el balance de dos décadas” escrito por Luis Diego Chacón Víquez retrata por meio de uma pesquisa bibliográfica a questão das reformas educativas e seus impactos nos sistemas educativos nacionais e na formação das pessoas para atender às demandas do mundo do trabalho em constante mudança. O autor analisa as atuais reformas educativas nas Américas: Latina e Central, em especial, em Honduras. Nicolás

Bentancur

texto

“Haciendo

política

educativa.

Instituciones, ideas y actores en la educación uruguaya” procura articular os termos “a política” e “as políticas” na esfera educativa com o objetivo de propor um marco teórico geral

para a análise do processo político de

construção das políticas educativas, destacando e definido as características fundamentais da educação no Uruguai.

Para o autor, o caráter geral das

políticas públicas são fundamentadas no tipo de desenho institucional, nos

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diagnósticos e propostas de transformações disponíveis, nas identidades, perspectivas e estratégias de poder dos atores envolvidos nas lutas em torno da educação. O artigo de Sonia Socarrás Sánchez e Martha Días Flores intitulado “Evolución histórica de las experiencias del trabajo educativo en la educación

médica

superior

Cuba”

apresenta

uma

reflexão

epistemológica sobre o trabalho educativo na Universidade cubana e um estudo lógico e histórico sobre a política educacional do país, com foco na Educação Médica Superior de Cuba. Francisco de Assis Carvalho de Alma apresenta o artigo "Desafios para a concretização do regime de colaboração: uma visão histórico-cultural", cujo enfoque recai sobre o regime de colaboração e os desafios para sua concretização no âmbito dos sistemas educacionais e das escolas. Para tanto, na teoria Histórico-Cultural, usa uma vertente psicológica que explica o desenvolvimento humano com base nos princípios do materialismo histórico e dialético, situa a compreensão dessa temática no contexto das políticas econômicas determinadas pela doutrina neoliberal e comandadas pelos organismos financeiros internacionais. O artigo “A gestão da educação e o Programa Mais Educação” de Inalda Maria dos Santos e Edna Cristina do Prado traz uma abordagem do Programa Mais Educação, destacando aspectos conceituais da educação integral e da escola em tempo integral, a partir dos estudos de Anísio Teixeira. As autoras enfatizam também algumas experiências brasileiras de escolas em tempo integral e enfatizam os desafios do trabalho do gestor escolar nesse processo de ampliação da jornada escolar, considerando as diversas funções que ele desempenha na gestão da escola. “Federalismo e Plano de Ações Articuladas (PAR) – regulação por meio da gestão das secretarias municipais de educação” é o artigo de Karla Cristina Silva Sousa que analisa como as Políticas Educacionais e os modos de gestão emanados da Reforma Educacional, no âmbito do capital global chegam aos municípios e afetam o trabalho de gestão das Secretarias Municipais que

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adotaram o PAR. Para tanto, faz uma discussão sobre a constituição do sistema federalista enquanto sistema político, destacando suas principais dimensões para compreensão do sistema federalista no Brasil. A autora destaca os marcos regulatórios advindos da Constituição Federal de 1988 e suas influências para o processo de Reforma do Estado e da educação, situando o Plano de Ações Articuladas-PAR a partir da gestão das Secretarias Municipais de Educação. Ilma Maria de Oliveira Silva em “A política de formação de professores indígenas no Estado do Maranhão: uma análise entre o legal e o real” analisa a política de formação de professores indígenas no Maranhão, retratando, a partir de uma pesquisa de campo, junto aos professores indígenas Krikati a formação nos cursos de Magistério Indígena, com destaque às contribuições, desafios e perspectivas para o fortalecimento de uma educação escolar específica, diferenciada para a comunidade Krikati. O artigo de Jhonatan Uelson Pereira Sousa de Almada sobre o planejamento educacional do Estado do Maranhão (1989-2014) explicita sinteticamente o cenário educacional maranhense, recuperando a trajetória do planejamento educacional estadual e aponta algumas considerações quanto à necessidade historicamente postergada de um Plano Estadual de Educação que venha a se constituir como uma política de Estado. O texto “A abordagem etnográfica na pesquisa em educação: um caminho para desvendar o cotidiano escolar” escrito por Antonio Luís Parlandin dos Santos, Arlete Marinho Gonçalves e Witembergue Gomes Zaparoli parte da concepção de que não podemos mais pensar a dicotomia sujeito-objeto, abstendo-nos de nossos valores, ideias ou preferências no ato de conhecer, pois sabemos que somos agentes proativos das alterações na realidade e, assim, como pesquisadores, também transformamos a nós mesmos e o contexto que desejamos investigar. Com base nesse pressuposto, os autores apresentam uma discussão sobre a pesquisa etnográfica no campo educacional, considerando que a pesquisa qualitativa tem como uma de suas características o contato direto e prolongado do pesquisador com o ambiente e os fenômenos a serem investigados.

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Compreendemos que este livro apresenta densa contribuição para o debate da política e gestão educacional na América Latina, somando-se aos esforços de associações e sociedades científicas que tem buscado qualificar esse debate. Uma boa leitura a todos e todas!

Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Maria da Salete Barboza de Farias

Políticas educacionais, gestão e qualidade social 1

Introdução A discussão sobre políticas educacionais, gestão e a qualidade social da educação se consolida como um dos temas centrais na atualidade do contexto sócio econômico e cultural do país, o que nos leva a considerar a sua histórica relação com o papel do Estado e a sua dinâmica com o conjunto da realidade social. Para isso, haveremos de considerar também que a ação política no âmbito educacional está inserida no contexto da sociedade capitalista, regida por sua lógica, ou seja, sofrendo influência das transformações do mundo do trabalho que nela ocorre e cujos interesses são expressos nos diferentes projetos políticos e sociais presentes na sociedade brasileira. Queremos com isso dizer que as políticas educacionais e sua materialização envolvem diferentes contextos, instituições e compromissos assumidos pelos diferentes sujeitos eivados de razão, intenções, racionalidades e perspectivas. Sabemos que as formulações e regulamentações das políticas educacionais da educação brasileira, em sua origem, estiveram vinculadas também aos interesses nacionais e internacionais. Vale lembrar que desde o inicio do século passado, quando éramos um país agrário, passamos para a fase de desenvolvimento industrial e nesta fase a influência americana ou europeia se fez presente no âmbito das políticas sociais e econômicas. É irretocável a Este texto faz parte da conferência de abertura proferida por ocasião do Encontro Estadual da Anpae – realizado na cidade de Imperatriz, Ma, no período de 17 de outubro de 2013. 1

Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

expressão cunhada por Florestan Fernandes (1975) ao analisar a realidade social e política do Brasil nesta fase de desenvolvimento capitalista ao caracterizar como “dependente”. Em 1975 ele já nos situava e alertava de que vivíamos num país dependente cujo “padrão dependente de desenvolvimento” corresponderia a um “padrão também dependente de educação”. Relacionada com essa nossa dependência ou subordinação, Marilena Chauí (2006) diz num outro contexto que a sociedade é dividida em competentes – os que possuem conhecimentos científicos e técnicos e por isso tem o direito de mandar e comandar-, e os demais, que, não tendo tais conhecimentos, são tidos como „incompetentes‟ e com a obrigação de obedecer. Ao longo da história, a legislação e a estrutura da educação brasileira foram fruto desta disputa de poder, levando sempre vantagem os interesses da classe dominante aliados aos interesses dos países desenvolvidos. Como se vê, reafirmamos que a discussão sobre políticas educacionais articula-se a aspectos mais amplos da dinâmica acadêmica, aspectos estes interligados à dinâmica social – o que nos leva a não negligenciar, nesse percurso, a real importância da universidade e dos sujeitos sociais no pensar, no participar e no agir fundamentados na reflexão e na interação – ou como diria Habermas (1987) no agir comunicativo. Assim, ela passa a ser percebida como espaço de interação e ao mesmo tempo de crítica e reflexão sobre a complexidade da sociedade e seus problemas sem obscurecer o caráter democrático, participativo e emancipatório das políticas e práticas educacionais. Neste

texto

apresentamos

uma

breve

revisão

das

políticas

educacionais e de sua gestão em meio ao jogo de interesses sociais; em seguida discutiremos sobre qualidade social trazendo no item seguinte elementos de reflexão para ação e efetivação de políticas e práticas qualitativas de gestão voltadas para a cidadania e emancipação realçando o papel da universidade e da comunidade acadêmica no processo. Ao concluir o texto, faremos as nossas considerações finais.

Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Política e gestão da educação: um jogo histórico de interesses em ação Para entendermos o estágio em que hoje nos encontramos em termos de políticas educacionais, gestão e qualidade da educação há de considerar, sem dúvida, uma longa história construída pela sociedade civil organizada, particularmente,

pelos

profissionais,

pelos

trabalhadores

educação

contrários aos interesses da classe dominante e em defesa das demandas da classe trabalhadora. Apesar

hegemonia

termos

educação

tradicional,

experiências de democratização da escola já são encontradas em projetos educacionais da Escola Nova, em 1920, que, embora não tivesse uma proposta educativa explícita, a preocupação com o espírito democrático era percebida quando propunha „desenvolver na criança os sentimentos comunitários que garantiriam a vida democrática‟ ensejada pela participação de seus membros (Manifesto, 1932). Do ponto de vista de maior expressão, a continuidade da luta pela universalização da escola pública para os trabalhadores e a democratização da educação são aspectos já presentes impressos no documento Manifesto dos Pioneiros (1932) e dos educadores (1959), que nas palavras de Saviani (2004, p.33) representa a “construção de um amplo e abrangente sistema nacional de educação pública”, como „numa reação ao empirismo dominante‟ à época que não dava conta das reais necessidades da população provocando assim a circulação de novas ideias „com um caloroso entusiasmo‟. Nesta mesma perspectiva colocou Azevedo ([1932]2010) Já se despertava a consciência de que, para dominar a obra educacional, em toda sua extensão, é preciso possuir, em alto grau, o hábito de se prender, sobre bases sólidas e largas, a um conjunto de ideias abstratas e de princípios gerais, com que possamos armar um ângulo de observação, para vermos mais claro e mais longe e desvendarmos, através da complexidade tremenda dos problemas sociais, horizontes mais vastos (AZEVEDO, [1932] 2010 p.36).

A política educacional brasileira e a sua gestão sempre estiveram imbricadas aos distintos momentos históricos sociais, políticos e econômicos

Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

traduzidos

necessidade

uma

nova

organização,

estrutura

funcionamento. Assim, os períodos seguintes ao manifesto foram intensificados por reformas e leis institucionais na educação que, em tese se afinavam com o contexto social tanto do ponto de vista da gestão quanto da formação. Aqui nos referimos à Lei nº 5.540/68 que trata a Reforma do Ensino Superior, e, em seguida, para dar sustento legal às propostas e ao contexto é promulgada outra, a Lei nº 5.692/71 que diz respeito à Reforma do Ensino de 1º e 2º graus. Embora no espaço do presente artigo, não dê para detalhar o conteúdo destas leis vale lembrar que o Estado formulador da legislação estabelece, de acordo com a sua racionalidade, formas de dominação onde a administração passa a ter lugar de destaque para a manutenção dos seus interesses e da ordem pública, contrariando na maioria das vezes os interesses sociais. Contudo, observa-se também que data da década de 70 a crescente e necessária importância da universidade e da pesquisa para o avanço da ciência e da organização social e educacional daquele momento consubstanciada pela consolidação de instituições oficiais de apoio a pesquisa, a exemplo do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq – criado sob a Lei nº 1.310 de 15 de Janeiro de 1951- e a consolidação da atual Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES criada em 11 de julho de 1951, pelo Decreto nº 29.741, com o objetivo de "assegurar a existência de pessoal especializado em quantidade e qualidade suficientes para atender às necessidades dos empreendimentos públicos e privados que visam ao desenvolvimento do país"; e a criação das Fundações Estaduais de Amparo à Pesquisa (FAPs), também com o objetivo de funcionar como agências de fomento às pesquisas científicas e tecnológicas. A disputa entre os interesses públicos e os interesses privados vem acontecendo ao sabor dos diferentes momentos e das lutas e contradições da sociedade. O contexto social impulsionou a discussão e a reflexão dos interesses da classe trabalhadora/interesses das classes populares em espaços próprios (associações e sindicatos), criados pela sociedade civil e em espaços outros construídos pela comunidade acadêmica, de forma que em paralelo vivenciou-

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pujança

das

pesquisas

institucionalizadas

mediante

atividades

desenvolvidas por associações como a Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (Anpocs) – fundada em 1977, a Associação Nacional de Pesquisa e de Pós-graduação em Educação (Anped) criada em 1978, e assim sucessivamente. Trata-se de novos espaços acadêmicos, que vão refletir suas questões de pesquisa em âmbito próprio, além de problematizar as questões sociais, seus conflitos e interesses diversos. Estas instituições desempenhavam [e desempenham] importante papel na formulação de políticas para a educação e para a gestão, como também influenciavam em momentos distintos nos órgãos formuladores e orientadores de políticas e práticas sociais e educativas deste país. Nesta breve visita histórica, gradativamente vê-se na dinâmica das décadas de 80 e 90 temas novos e outros recorrentes voltados para uma nova reestruturação das políticas educacionais imersos em basicamente dois jogos de interesses presentes na sociedade: um capitaneado pelas lutas sociais – o denominado interesse da sociedade civil organizada – e, o outro, capitaneado pelo Estado e pelos interesses internacionais. A educação sempre foi tema central. Paul Singer (1995) enxerga neste debate duas visões ou posições antagônicas sobre educação: a “posição de civil democrática”, que concebe “a educação em geral e a escolar em particular como processos de formação cidadã, tendo em vista o exercício de direitos e obrigações típicos da democracia”. E a outra posição por ele denominada de “produtivista”. Para ele, esta posição defende “a educação, sobretudo escolar como preparação dos indivíduos para o ingresso, da melhor forma possível, na divisão social do trabalho” (p.5-6). Assim entendemos que a „posição produtivista‟ passa a ser gestada e implementada na década de 90, quando o Brasil participa do movimento internacional de Reforma do Estado, sob a lógica neoliberal e das diretrizes dos Organismos Internacionais (OI). Naquela ocasião, como pontua Oliveira (2001) com a reforma buscou-se uma nova perspectiva de gestão pública estatal, tendo como base as tendências da administração empresarial. Para Cabral Neto (2009)

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a Reforma do Estado seguiu o modelo de administração gerencial, com a introdução de técnicas gerenciais modernas na administração pública. Essa mesma lógica foi adotada no conjunto das reformas educacionais - no âmbito da Educação Básica, com foco na sua gestão e descentralização, buscando a melhoria da qualidade da educação pública e a implantação da gestão democrática escolar; e no âmbito da educação superior com o projeto de modernização de sua gestão. De acordo com Dourado (2001) a partir da reforma administrativa do Estado caracterizada por novas competências e novas funções em relação as políticas sociais e educacionais, houve uma minimização do seu papel no tocante ás políticas públicas, transferindo responsabilidades para a sociedade e, particularmente para o mercado. Ainda recorrendo a Oliveira (2006) na sua visão essas reformas foram conduzidas de forma gradativa,

difusa

segmentada,

porém

com

rapidez

surpreendente,

importando o discurso da técnica e da racionalidade administrativa para o campo pedagógico. Notadamente a organização e gestão do sistema educacional tornaram-se dimensões privilegiadas nas reformas (FRANÇA, 2006). No meio ao jogo de interesses há de se registrar avanços do ponto de vista legal, no sentido de termos um instrumento para fazer valer as demandas da sociedade, embora todo o processo tenha sido permeado por intensos conflitos entre interesses públicos e privados. Tendo como referência a Constituição de 1988, no setor educacional registra-se a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) - Lei 9.394/96, os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCNs), as Diretrizes Curriculares Nacionais (DCNs) e os Sistemas de Avaliação Externa, a exemplo do Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB) e o Exame Nacional de Ensino Médio (ENEM), guiados pela lógica da eficiência (LAVAL, 2004), entre outros. Também destacamos a criação pelo MEC de vários programas de apoio à gestão, a exemplo do Programa Fundo de Fortalecimento da Escola (Fundescola), em 1998, e o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE-escola), dentre outros. Passivo de críticas, sobretudo pela forte presença da lógica gerencial, condutor das ações destes programas, acirra-se para

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nós educadores um velho campo de luta que atualizado em dimensões contextuais e sociais, será o de resgatar o caráter público e a dimensão política, humanista e emancipatória da educação como direito social e valor universal, defendido nos princípios da gestão democrática e da qualidade social. Na área de financiamento, citamos a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - Lei n° 9424/96, FUNDEF, que desde o ano de 2006, foi substituído pelo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica, FUNDEB (EC nº 53/2006) Atualizando o nosso resgate histórico é válido dizer que em termos de políticas educacionais estamos vivenciando um dos momentos riquíssimos de debate e participação. Estamos (apesar do adiamento)2 a dois passos da realização da II Conferência Nacional de Educação – Conae que tem como tema central “O PNE na Articulação do Sistema Nacional de Educação: Participação Popular, Cooperação Federativa e Regime de Colaboração Há mais de dois anos o Plano Nacional de Educação, vem sendo objeto de debate em várias instâncias sendo entretanto protelado e desfigurado por forças privadas e representativas de outros interesses diferentes dos nossos. Sander (2009) mostra que a sociedade capitalista continua a exigir compromisso e luta dos educadores na busca das nossas conquistas por uma gestão democrática, por uma educação com qualidade social para todos. Assim ele se expressa: Cada um dos momentos está eivado de dicotomias, dissensos e disputas teóricas e metodológicas, enraizadas em distintas posições políticas e intelectuais. Ou seja, as concepções de gestão da educação refletem distintas filosofias sociais elaboradas a partir de diferentes perspectivas políticas e culturais nacionais historicamente situadas no contexto das relações de interdependência internacional. (SANDER, 2009, p.70).

Estamos assim, diante de uma nova disputa, aliás, de novas disputas, com o PNE, ou seja, o que desejamos para a educação nacional em termos dos vários eixos que o compõe, incluindo a gestão, a valorização profissional, a qualidade. A Anpae tem participado deste debate reafirmando o seu

A CONAE/2014 estava prevista para acontecer no período de 17 a 21 de fevereiro de 2014 e abruptamente foi adiada para 19 a 23 de novembro de 2014. 2

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compromisso com os princípios republicanos de uma educação pública para todos, com gestão democrática nos sistemas de ensino e nas escolas e com a garantia de formação e valorização dos profissionais da educação de forma a se ter condições materiais e espirituais de efetivar uma educação com qualidade socialmente referenciada. Na próxima sessão, nos ocuparemos exatamente deste debate, tendo em vista que a nossa preocupação vai para além da necessária permanência do aluno na escola, mas principalmente com a qualidade da educação que ele recebe.

Discutindo a educação e a gestão da qualidade social No presente momento abordaremos a questão da qualidade da educação destacando mais uma vez o importante papel da universidade brasileira, no que se refere à formação do pensamento social e, mais especificamente, na formação dos professores. Um dos autores que entramos em interlocução sobre esta questão foi Helgio Trindade. Em sua opinião, a universidade diante do desenvolvimento histórico das sociedades e das nações, tem uma “missão pública”, missão pública esta própria da relação da universidade com a sociedade – que no nosso ponto de vista está também inserida em campos de disputas desde a concepção de educação, gestão e qualidade. Tanto os movimentos sociais quanto a universidade sempre tiveram a gradativa compreensão a cerca da

necessária “qualidade da educação” – voltada para a formação integral e humana, voltada para participação, emancipação e a igualdade. A qualidade da educação que defendemos hoje é muito diferente da qualidade da educação defendida pelos escolanovistas na década de 30. O contexto intensifica a necessidade de observar que a qualidade do ensino hoje vem associada a vários outros elementos, envolvendo múltiplas dimensões e interesses que englobam aspectos escolares e extra escolares. Concordamos com Flach (2014) que neste momento haveremos de considerar principalmente elementos atualizados e relacionados ao financiamento, à gestão e à autonomia das atuais modalidades do ensino, as condições de trabalho, democratização do

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conhecimento, do acesso e da gestão, valorização do profissional, diversidade cultural enfim, tudo isso tem de ser pensado e refletido para se entender o conceito de qualidade que queremos. Nesse modo de pensar, entendemos que a qualidade da educação cada dia mais se torna um desafio e que ela está inserida na dinâmica social, e não se restringe aos diferentes níveis da instância escolar propriamente dita, mas envolve necessariamente além da unidade do ensino, a comunidade escolar e social. Neste processo reafirmamos a participação em nossos espaços de associações, sindicatos, fóruns, conferências municipal, estadual e nacional etc., fortalecendo o debate em torno da melhoria da qualidade da educação para todos, melhores salários, melhores condições de trabalho, democratização da gestão e o reconhecimento da educação como direito social básico. É certo que a universidade passa a ter, como já afirmamos, papel importante neste olhar e nesta discussão exigindo mais do que nunca a imprescindível e real articulação com a educação básica. Desde os anos 1980 que assistimos a formulação e implementação de políticas educacionais capitaneadas pelo Estado, reivindicadas pelos setores sociais no sentido de resgatar a dívida de acesso e da permanência na escola de toda população escolar, priorizando a construção da qualidade do ensino. Nos anos seguintes se consolidam diretrizes de políticas educacionais voltadas para a educação básica e que são também implementadas pela universidade. A universalização do acesso ao ensino de qualidade em todos os níveis, com forte ênfase na educação básica exige da comunidade acadêmica um olhar atento e comprometimento e responsabilização que se expressa na efetivação de diretrizes que assegurem também um ensino de qualidade ao produzir conhecimento que atenda de fato as demandas da realidade social. Tal compromisso deve ser assumido em nível de pós-graduação no sentido de requerer que as dissertações de mestrado e doutorado em suas investigações frente aos problemas e desafios do cotidiano da educação básica, rompam as muralhas da universidade após o cumprimento das obrigações acadêmicas da defesa, use e divulgue os resultados alcançados junto aos órgãos competentes,

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a fim de serem levadas até as últimas consequências proposições e ações concretas para a melhoria da qualidade do ensino. Do conjunto das políticas educacionais queremos destacar também o incentivo à formação continuada e o envolvimento das universidades públicas nesta questão, uma vez que diferentemente de períodos anteriores, as universidades federais também vêm assumindo esta tarefa, somada ao engajamento da concretização da universalização do acesso com qualidade, a de democratização da gestão educacional e da gestão escolar, que vem sendo feita dentro dos limites e possibilidades da história educacional brasileira, dos projetos de governo gerados em conjunturas políticas determinadas. Seja como for, o certo é que as propostas têm propiciado experiências em torno da garantia de padrões de qualidade, preceito contido no artigo 206 da Constituição Federal sob a forma de princípios, ganhando espaço nos governos de „caráter democrático e popular‟ e em experiências diversas com a participação dos educadores e da universidade. Estes princípios constitucionais representam conquistas da sociedade e particularmente do segmento docente no âmbito da luta em favor da democracia, da valorização profissional e da educação de qualidade. Para concluir, gostaríamos de enfatizar que temos igualmente responsabilidade nestas políticas, principalmente no que se refere à formação de professores da educação básica, cujos profissionais estão dando no chão da escola materialidade a esta política. Temos responsabilidade também com a gestão, sabedores de que a participação faz parte da democracia – firmando-a, portanto, como processo de aprendizado e de luta política em torno da problematização das estruturas de poder e das práticas educativas do cotidiano educacional e escolar. Não podemos, assim, perder de vista a nossa capacidade criativa e criadora, capacidade de protagonista da história, o que significa dizer que estamos também concernidos, envolvidos diretamente com este processo no dia a dia da prática docente.

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Considerações finais Por pertencermos a uma entidade que privilegia as discussões em torno das políticas educacionais é importante lembrar que as disputas políticas são refletidas também nos modelos ou nas abordagens de gestão. O modelo de gestão técnico-científico que predominou marcado pela ausência de discussão, pelo autoritarismo e pela prevalência da burocracia e de outros aspectos legais fez com que as decisões da escola ficassem à mercê da figura do diretor, este por um longo período assumindo a função por indicação política ou por laços de parentesco. A este modelo de gestão estava implícita uma concepção de educação e de sociedade de tal forma que as lutas encetadas pelos educadores e pela sociedade civil expressam responsabilidade e compromisso com a defesa e prática de gestão fundamentada nos princípios democráticos do ensino público, alcançados legalmente, num primeiro momento, mediante a Constituição Federal de 1988, reafirmados na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/96). Como desdobramento, esta responsabilidade deverá alcançar a sua materialização na dinâmica da realidade social, educacional e escolar mediante a participação qualificada de docentes, discentes e comunidade escolar na elaboração e implementação do Projeto Político Pedagógico, nos conselhos escolares e instâncias outras que possibilitem o pensar e o decidir coletivo sobre problemas e desafios colocados pelo cotidiano social e escolar. Os princípios democráticos do ensino público e de sua gestão são ganhos, estão na Lei, porém reforçamos que a democratização da educação e da escola deverá vir junto com a democratização econômica, política e cultural da nossa sociedade. No caso da gestão, será sempre necessário incentivar a criação de instrumentos mais coletivos, participativos e socializadores da comunidade nos rumos da escola pública de qualidade, abrindo como nos diz Cury (2002) “novas arenas públicas de deliberação e de decisão” que nos conduzam como seres políticos a uma participação consciente forjada na relação dialógica de processos formativos emancipatórios.

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Maria José Pires Barros Cardozo

Plano Nacional de Educação: entraves e possibilidades para a gestão da educação brasileira

Introdução Transformar uma fala em artigo requer situarmos o contexto em que produzimos o discurso sobre determinado tema, portanto, o presente ensaio é fruto da conferência de encerramento do I Encontro Estadual da Associação Nacional de Política e Administração da Educação-ANPAE, realizado em Imperatriz, cidade do Sul do Maranhão entre 16 e 18 de outubro de 2013, com o tema: Políticas educacionais, gestão democrática e qualidade social. Nesse evento, contamos com 300 participantes com temáticas que versaram sobre a política e a gestão da educação básica e superior; formação e valorização dos profissionais de educação, direitos humanos, diversidade social; e educação, gestão democrática, participação popular e controle social. Esses eixos temáticos tiveram como referência os documentos das Conferências Nacionais de Educação CONAE‟s 2010 e 2014 e o projeto de Lei do Novo Plano Nacional de Educação-PNE. Desse modo, para discorrer sobre os entraves e possibilidades para a gestão da educação brasileira a partir da aprovação do novo PNE dividimos a nossa exposição em cinco aspectos: histórico, concepção de sistema e regime de colaboração, o PNE anterior aprovado pela Lei n. 10.172/2001, o Projeto de Lei nº 8.035/ 2010 do novo PNE e, os desafios e possibilidades para concretização do novo PNE na engrenagem federativa brasileira. São esses os aspectos que trataremos no presente artigo, na perspectiva de contribuirmos para o debate e

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a reflexão de como a gestão da educação brasileira será efetivada na dinâmica federativa brasileira na década da vigência do novo PNE e, consequentemente, em busca de uma educação como direito social. Aspectos históricos

A iniciativa de elaboração de um plano nacional de educação com a participação dos educadores pode ser remetida ao esforço que o movimento dos Pioneiros da Educação empreendeu nas décadas de 20 e 30 do século passado, no sentido da constituição de um Sistema Nacional de Educação. O Manifesto dos Pioneiros da Educação lançado em 1932, delegava como competência da União fixar o plano nacional de educação que abrangesse todos os graus e ramos de ensino, coordenar e fiscalizar a sua execução. Essa ideia foi reforçada na constituição de 1934 que estabeleceu a competência da União para fixar um plano nacional de educação. Devemos lembrar, ainda, da importância política das conferências de educação cujas origens mesclam-se com a própria história de institucionalização do Ministério da Educação. Assim, quando o Presidente da República sancionou, em 1937, a Lei nº 378, reorganizando o Ministério da Educação e Saúde Pública, foi instituído no mesmo ato, a Conferência Nacional de Educação, conforme expressa o seguinte artigo: Art. 90. Ficam instituídas a Conferência Nacional de Educação e a Conferência Nacional de Saúde, destinadas a facilitar ao Governo Federal o conhecimento das atividades concernentes à educação e à saúde, realizadas em todo Pais, e a orientá-lo na execução dos serviços locais da educação e de saúde, bem como na comissão do auxilio e da subvenção federais. Parágrafo Único. A Conferência Nacional de Educação e a Conferência Nacional de Saúde serão convocadas pelo Presidente da República, com intervalo máximo de dois anos, nelas tomarão parte autoridades administrativas que as representem.

Em novembro de 1941, foi realizada a 1ª Conferência Nacional de Educação e na sequência, sob o formato de congressos ou conferências, muitas outras foram organizadas, umas a partir de iniciativas da sociedade civil

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organizada e outras pelo Poder Público. Na década de 80 do século XX foram realizadas seis Conferências Brasileiras de Educação (CBE)3, eventos que debateram e fizeram várias críticas sob a forma como vinha sendo conduzida a política educacional brasileira. A partir dessas conferências surgiram sugestões e proposições para a melhoria da educação brasileira, tanto sob forma de cartas, como de documentos. A LDB 4.024 de 1961 também estabeleceu que a União elaboraria um Plano Nacional de Educação, o qual deveria priorizar a democratização da escola pública e seu financiamento pelo Estado. Nesse sentido, em 1962, foi elaborado o primeiro PNE, mediante iniciativa do Ministério da Educação, sendo aprovado pelo Conselho Federal de Educação. Esse plano continha um conjunto de metas quantitativas e qualitativas a serem cumpridas num prazo de 8 anos. Em 1965 passou por uma revisão em que foram introduzidas normas descentralizadoras e estímulos aos estados para elaborarem os planos estaduais de educação. (VALENTE, 2001). Convém lembrar, ainda, que nos debates em torno da elaboração do Plano Nacional de Educação 2001-2010 as proposições oriundas do I e II Congresso Nacional de Educação-Coned4 realizados em 1996 e 1997 em Belo Horizonte-MG culminaram com uma proposta de Plano Nacional de Educação, denominado PNE da sociedade brasileira, que foi encaminhada ao Congresso Nacional em 10 de fevereiro de 1998, pelo Deputado Ivan Valente, mediante Projeto de Lei nº 4.155/1998. Esse projeto reivindicava “um efetivo Sistema Nacional de Educação, contraposto e antagônico ao expediente governista do Sistema Nacional de Avaliação”. (VALENTE, 2001, p. 12 grifos do autor). Além dessa proposta, o INEP/MEC elaborou outra, cujo processo teve a interlocução do Conselho Nacional de Educação-CNE, do Conselho Nacional

As conferências realizadas na década de 80 do século passado foram: I CBE, 1980 – São Paulo; II CBE, 1982 – Belo Horizonte; III CBE, 1984 Niterói; IV CBE, 1986 – Goiânia; V CBE, 1988 – Brasília; e VI CBE, 1991 – São Paulo. 3

4Vale

informar que participei desses dois eventos e contribui efetivamente para os debates, e sugestões, bem como para a elaboração da proposta do PNE. Posteriormente foram realizados mais 3 Coneds sendo: o III em 1999, realizado em Porto Alegre; o IV em 2003- São Paulo e V em 2004- Recife.

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de Secretários de Educação-CONSED e da União Nacional de Dirigentes Municipais da Educação-UNDIME. Esse projeto foi encaminhado à Câmara dos Deputados em 12 de fevereiro de 1998. Assim, o PNE aprovado pela Lei n. 10.172 de 09 de janeiro de 2001 não foi o encaminhado pelo deputado Ivan Valente e, embora tenha incorporado algumas proposições dos Coneds, atendeu ao preceito constitucional e aos determinantes financeiros da ideologia neoliberal, deixando de lado várias proposições do plano encaminhado pela sociedade, como exemplo, a consolidação do sistema nacional de educação. Esse PNE previu a Elaboração dos Planos Estaduais e Municipais e a realização de uma conferência nacional para definir os padrões de qualidade da educação básica, conforme expressa os artigos a seguir: Art.2º A partir da vigência desta Lei, os Estados, o Distrito Federal, e os Municípios deverão, com base no Plano Nacional de Educação, elaborar planos decenais correspondentes; Art.3º A União, em articulação com os Estados, o Distrito Federal, os municípios e a sociedade civil, procederá avaliações periódicas da implementação do Plano Nacional de Educação (VALENTE, 2001, p. 43).

Com a realização da Conferência Nacional de Educação em 2010CONAE, cuja temática foi “Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educação- O plano Nacional de Educação, Diretrizes e Estratégias de Ação,” os debates e proposições consideraram, dentre outros aspectos do planejamento educacional brasileiro, os seguintes: os limites do PNE de 2001; a não elaboração e efetivação dos planos estaduais e municipais de educação; a utilização secundária do PNE de 2001 como referência para o planejamento das ações, programas e políticas governamentais. Com base nessas considerações, o documento final da CONAE 2010 recomendou que o novo PNE deveria avançar na correção de deficiências e lacunas do atual plano; contribuir para o aprimoramento e avanço das políticas educacionais; garantir maior organicidade das políticas, superando a visão fragmentada que historicamente tem marcado a política e a gestão da educação nacional.

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O Sistema Nacional de Educação e o regime de colaboração Compreender o sistema nacional de educação requer, inicialmente, que se entenda a concepção de sistema “como uma unidade vários elementos intencionalmente reunidos de modo a formar um conjunto articulado, coerente e operante” (SAVIANI, 2010, p. 321). Nesse sentido, o sistema educacional de educação é definido por Saviani como: a unidade dos vários aspectos ou serviços educacionais mobilizados por determinado país, intencionalmente reunidos de modo a formar um conjunto coerente que opera eficazmente no processo de educação do referido país. (SAVIANI, 2010, p. 381).

No Brasil, essa concepção de sistema nacional de educação, conforme as premissas da CONAE 2010 requer o entendimento da dinâmica do federalismo, ou seja, do regime de colaboração entre os entes federados- União, Estados, Distrito Federal e Municípios- na organização, legislação e responsabilidades para com a educação brasileira. Importa considerar também que o federalismo pressupõe um sistema político descentralizado e autonomia política e financeira dos entes federados, para não incorrermos, segundo Celso Furtado “na dependência econômica de certas regiões com repasse a outras, de dessimetria nas relações entre regiões, de transferências unilaterais de recursos encobertas em políticas de preços administrativos”. (1999, p. 46). Para tanto, faz-se necessário que autonomia política dada aos municípios pela Constituição da República de 1988 e, a consequente municipalização e descentralização das políticas públicas, permitam uma nova relação entre os entes federados, para que haja maior

“interlocução entre as instâncias

governamentais, ao mesmo tempo que elas são dotadas de condições para gerir seus recursos e atender às demandas apresentadas pelas políticas locais” (FRANÇA, FERREIA, 2012, p. 126). Como o sistema nacional de educação depende do regime de colaboração, convém lembrarmos que com a Constituição Federal de1946 o Brasil começou a adotar um federalismo mais cooperativo baseado na partilha de receitas entre os níveis de governos, por ter conferido a autonomia política e

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fiscal dos municípios. Contudo, no período militar, o regime de colaboração foi abolido em face da adoção de um modelo federalista centralizador da União. Mas na década de 80 do século XX a Constituição Federal 1988, estabeleceu nos artigos 21, 23, 24, 211 e 214 os instrumentos de cooperação entre os níveis de governo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). O artigo 24 estabelece as competências concorrentes dos entes federativos- com exceção dos municípios- e os limites dessas competências, conforme os parágrafos abaixo: § 1º- No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. § 2º- A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3º- Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4º- A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que for contrário. (BRASIL, 1988).

O artigo 211 propõe o modelo federativo, estabelecendo as competências dos entes federativos para o atendimento dos níveis e etapas educacionais, e o artigo 214 dispõe sobre a necessidade de lei, para estabelecer o plano nacional de educação com o objetivo de assegurar o desenvolvimento do ensino em diversos níveis e à integração das ações do poder público. Já a LDB 9.394, aprovada em 1996, propõe nos artigos 5º e 8º, a organização dos sistemas de ensino em regime de colaboração, e nos artigos 9º e 87 que, cabe à União elaborar o Plano Nacional de Educação junto em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e, encaminhá-lo ao Congresso Nacional com metas e diretrizes para dez anos posteriores. Já nos artigos 10 e 11 estabelece as funções prioritárias de atuação dos Estados e municípios. Art. Art. 10º. Os Estados incumbir-se-ão de: II - definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do Poder Público; Art. 11º. Os Municípios incumbir-se-ão de: I - organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os às políticas e planos educacionais da União e dos Estados; (BRASIL, 1996).

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O PNE de 2001destacou no item referente ao financiamento e gestão que: “Para a gestão ser eficiente há que se promover o autêntico federalismo em matéria educacional, a partir da divisão de responsabilidades previstas na Carta Magna”. (VALENTE, 2001, p. 159). Para tanto, conforme já evidenciado, o artigo 211 da Constituição Federal de 1988 e os artigos da LDB 9.394/1996 propõem o regime de colaboração com o objetivo de articular os entes federados nas ações educacionais. Portanto, o sistema nacional significa “a união dos vários serviços educacionais que se desenvolvem o âmbito territorial dos diversos entes que compõem a federação”. (SAVIANI, 2010, p. 382). Destaca-se, ainda, que as deliberações da CONAE-2010 enfatizam a necessidade da construção de um Sistema Nacional de Educação o qual assegure a articulação entre os entes federados e os setores da sociedade civil para o desenvolvimento das políticas educacionais. Tal sistema assumiria o papel de articulador, normatizador, coordenador e regulamentador do ensino público e privado e financiador dos sistemas públicos de ensino- federal, estadual, distrital e municipal-, garantindo finalidades, diretrizes e estratégias educacionais comuns, mas mantendo as especificidades e singularidades de cada sistema (BRASIL, 2010). Nessa perspectiva, Saviani enfatiza que: O sistema nacional de educação de educação deverá integrar e articular todos os níveis e modalidades de educação com todos os níveis e modalidades de educação com os recursos e serviços que lhes correspondam, organizados e geridos em regime de colaboração, por todos os entes federativos sob coordenação da união. (2010, p. 387).

Para que esse sistema seja materializado é necessária a regulamentação do regime de colaboração, com a explicitação clara da participação da União na cooperação técnica e, sobretudo, na definição das transferências regulares e contínua de recursos financeiros às instituições públicas dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios. (BRASIL, 2010). Para tanto, é necessário construir um sistema que não dependa das adesões dos entes federados aos projetos e planos

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formulados pela União, sob o título de termos de compromisso, como ocorre atualmente com os pactos5 que, muitas vezes, dependem das ingerências e disputas dos partidos políticos que estão no poder. Saviani chama atenção, também, para a necessidade de ações coletivas que rescindam com o burocratismo para que o plano não caia numa rotina em “que as ações se tornem mecanismos automáticos, rompendo o movimento dialético ação-reflexão- ação, que é condição sine qua non da educação sitematizada”. (2010, p. 388).

O novo PNE: desafios e possibilidades O Projeto de Lei-PL 8.035/ 2010 do novo PNE, aprovado recentemente, teve como primeiro desafio o próprio processo de tramitação, uma vez que passou três anos até a aprovação final da Presidente da República. A demora na aprovação e a falta de garantias efetivas para a consecução das metas e estratégias propostas no PNE no que se refere à definição do percentual do Produto Interno Bruto-PIB para a educação são desafios eminentes à implementação das propostas decorrentes da Conae-2010 e, evidentemente colocam em risco a construção do Sistema Nacional de Educação e o regime de colaboração. Desse modo, compromete o artigo Art. 7º do PL do PNE que tem a seguinte redação: a consecução das metas deste PNE e a implementação das estratégias deverão ser realizadas em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Ademais, fere o dispositivo constitucional do artigo 214 que submete ao PNE a responsabilidade de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração entre os entes federados, conforme presume a estratégia 20.9 do substitutivo aprovado pela Câmara dos deputados, que prevê o seguinte: Pacto pela Alfabetização da Idade Certa- Compromisso assumido em 2012 pelos governos federal, do distrito federal,, dos estados e municípios de assegurar que todas as crianças matriculadas estejam alfabetizadas até 8 anos de idade, ou seja, a final do 3º ano do ensino fundamental; Pacto Nacional pelo Fortalecimento do Ensino Médio- lançado em 25 de novembro de 2013, prevê a formação continuada dos professores do ensino médio cadastrados no educacenso e que estejam ativos no exercício da docência. 5

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Regulamentar os arts. 23, parágrafo único e 211 da Constituição Federal, no prazo de dois anos, por lei complementar, de forma a estabelecer as normas de cooperação entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em matéria educacional, e a articulação do sistema nacional de educação em regime de colaboração, com equilíbrio na repartição das responsabilidades e dos recursos e efetivo cumprimento das funções redistributiva e supletiva da União no combate às desigualdades educacionais regionais, com especial atenção às Regiões Norte e Nordeste do país. (BRASIL, 2011, p. 40).

Para a concretização dessa estratégia, segundo Saviani (2010) ainda é necessário superarmos alguns obstáculos que nos impediram e, ainda impedem de organizarmos o sistema nacional de educação, dentre os quais destacamos: a histórica

resistência

manutenção

educação

pública

Brasil;

descontinuidade nas políticas educativas; prevalência de ideias pedagógicas refratárias à organização da educação na forma de um sistema nacional de educação e; resistência à incorporação da ideia de sistema educacional na nossa legislação educacional. Além dos aspectos citados, destacamos como desafio para a construção do sistema nacional de educação em regime de colaboração, a dificuldade de os Estados e Municípios elaborarem seus planos decenais tal como ocorreu no PNE de 2001, descumprindo, assim, o estabelecido nos artigo 7º e 8º do PL 8.035/2010, conforme expressamos a seguir: Os processos de elaboração e adequação dos planos de educação dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios- ampla participação da sociedade- comunidades escolares, trabalhadores (as) da educação, estudantes, pesquisadores(as), gestores(as) e organizações da sociedade civil. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão elaborar seus correspondentes planos de educação, ou adequar os planos já aprovados em lei, em consonância com as diretrizes, metas e estratégias previstas neste PNE, no prazo de um ano contado da publicação desta Lei. (BRASIL, 2001, p. 5 grifos nossos)

Podemos elencar também como desafio a consolidação da gestão democrática da educação básica e superior, conforme estabelece o § 2º do artigo 9º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão aprovar leis específicas para os seus sistemas de ensino, disciplinando a gestão democrática da educação pública em seus respectivos âmbitos de atuação no prazo de um

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ano contado da publicação desta Lei (BRASIL, 2011). Consideramos que esse é um desafio, pois ao deixar ao encargo dos Estados, Distrito Federal e Municípios a prerrogativa de aprovarem leis específicas para disciplinar a gestão democrática da educação pública, podemos correr o risco de não atender alguns requisitos básicos para a implementação da gestão democrática tais como: eleições diretas para diretores e reitores, fortalecimento dos conselhos escolares e das organizações estudantis; fortalecimento de conselhos escolares e conselhos municipais de educação, como instrumentos de participação e fiscalização na gestão escolar e educacional. É indubitável que o principal desafio que se coloca para o sistema nacional de educação e para a vigência do novo PNE é a elevação do percentual do piso investido em educação, ou seja, atender ao previsto na meta 20: Ampliar o investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de sete por cento do Produto Interno Bruto (PIB) do País no quinto ano de vigência desta Lei e, no mínimo, o equivalente a dez por cento do PIB ao final do decênio. (BRASIL, 2011). Ressaltamos que esse é o desafio basilar, pois se não houver a elevação do percentual do PIB, em vão serão os esforços para a construção do sistema nacional de educação e teremos pouca efetividade no cumprimento das metas e estratégias previstas no novo PNE. Ao enfatizar a questão do financiamento, queremos reforçar os aspectos destacados pelo Documento Referência da Conae-2014 que elenca a necessidade de superarmos os obstáculos, que impediram a implantação do sistema nacional de educação e negaram um sistema público de educação de qualidade para todos: plano de carreira para os profissionais de educação; política nacional de formação e valorização dos profissionais de educação; definição do custo aluno qualidade a partir do cálculo e do acompanhamento de dos indicadores de gastos etc. (BRASIL, 2013). Para além dos desafios, importa sublinhar algumas possibilidades para a consolidação do Sistema Nacional de Educação e para a própria concretização do PNE, ressaltamos, em especial, o papel conferido ao Fórum Nacional de Educação-FNE, que conforme expressa o artigo 6º do PL do novo PNE: I –

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acompanhará a execução do PNE e o cumprimento de suas metas; II – promoverá a articulação das Conferências Nacionais com as conferências regionais, estaduais e municipais que as precederem. Ademais, esse artigo prevê que a União deverá promover a realização de pelo menos duas conferências nacionais de educação até o final do decênio, precedidas de conferências municipais e estaduais, com intervalo de até quatro anos entre elas, com o objetivo de avaliar a execução do PNE e subsidiar a elaboração do plano nacional de educação para o decênio subsequente. Ao conferir esse papel ao FNE poderemos reforçar os mecanismos de participação e controle social da sociedade civil, possibilitando que a avaliação e o monitoramento do PNE, com participação popular, poderá torná-lo base para o planejamento das políticas educacionais no decênio, dando organicidade e articulação nas proposições e materialização das políticas educativas em nosso país, que comumente tem sido palco de políticas descontínuas e, até mesmo, eleitoreiras. Algumas considerações Os aspectos que mencionamos ao longo deste artigo não se limitam, obviamente, à construção do sistema nacional de educação e à consolidação do regime de colaboração, pois os aspectos que envolvem a gestão da educação brasileira dependem de outros elementos, contudo nos limites de uma fala e da organização dessa fala em forma de artigo, elegemos esses dois elementos por considerarmos essenciais para superarmos a fragmentação da nossa política educacional que, via de regra, é direcionada para atender aos imperativos da política econômica. Portanto, não podemos perder a oportunidade criada pela Conae-2010 que, conseguiu absorver as demandas e anseios da sociedade civil no sentido da construção e regulamentação de um Sistema Nacional de Educação articulado, conforme assevera Saviani (2010, p, 387): Trata-se de construir um verdadeiro Sistema Nacional de Educação, isto é um conjunto unificado que articula todos os aspectos da educação no país inteiro, com normas comuns válidas para todo o

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território nacional e com procedimentos também comuns visando assegurar a educação com o mesmo padrão de qualidade a toda população do país.

Não há dúvidas de que o processo democrático das conferências, municipais, intermunicipais, distrital, estaduais e nacional possibilitou a incorporação de metas, estratégias e proposições que historicamente os educadores e os movimentos em defesa da escola pública e de qualidade defenderam. É claro que no processo de tramitação do PL do PNE, outras lutas e arenas estão presentes, conforme aconteceu em processos anteriores como a LBD nº 9.394/9/1996, PNE/2001, contudo, precisamos estar atentos, vigilantes e não descurarmos para que o direito à educação pública e de qualidade seja assegurado pelo Estado. Ressaltamos, também, que o novo PNE não deve ser utilizado somente para construir consensos sobre metas e estratégias, mas, principalmente, para fixar instrumentos e metas de gestão educacional, com a definição de como isso funcionará na engrenagem federativa brasileira, pois no regime federativo temos desafios para equilibrar as relações intergovernamentais, sobretudo, considerando

aspectos

tais

como:

descentralização,

autonomia,

interdependência, competição e cooperação. Queremos lembrar também que o cumprimento das metas é um grande desafio que depende de um esforço coletivo e institucional e, sobretudo, da implementação de mecanismos de acompanhamento e avaliação em todas as esferas governamentais. É mister, ainda, que o novo PNE seja um Plano de Estado e não de governo. E quando reforçamos essa questão, na essência estamos revigorando o caráter público da educação à medida que cabe ao Estado ofertá-la, ou seja, a educação pública é direito social e conforme a Constituição Federal estende-se a todos os brasileiros. Que os diversos mecanismos privatizantes e as tendências de transferir as responsabilidades dos poderes públicos para as instituições filantrópicas, voluntários e empresários sejam revertidas.

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María Angélica Oliva

Dispositivos del orden neoliberal en la política educativa chilena reciente. Imperativos para quien osa enseñar 6

A los profesores y profesoras que osan enseñar. En señal de reconocimiento y reparación

“En todo dispositivo hay que distinguir lo que somos (que es lo que ya no somos) y aquello en que nos estamos convirtiendo: la parte de la historia y la parte de lo actual. La historia es el archivo, el contorno de lo que somos y dejamos de ser, mientras que lo actual es el esbozo de aquello en que nos convertimos. Mientras que la historia o el archivo es lo que aún nos separa de nosotros mismos, lo actual es ese Otro con quien ya estamos coincidiendo (...) las disciplinas descritas por Foucault son la historia de lo que poco a poco vamos dejando de ser, y nuestra actualidad se perfila en las disposiciones de control abierto y continuo, muy diferentes de las anteriores disciplinas cerradas” Gilles Deleuze, 1995. “No en vano, buena parte de la dignidad de nuestros modos de vida se pone en juego en lo que tienen de rechazo, cuestionamiento y transformación de lo establecido como el orden normal de las cosas” Francisco Jódar, 2007.

Una versión de este artículo fue publicada en Santiago de Chile, en agosto de 2012, en la Revista Docencia del Colegio de Profesores de Chile.

Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Primeras palabras7 La compañía de Paulo Freire (2006), permite despuntar estas letras mediante su lúcida obra Cartas a quien pretende enseñar que debió llamarse Cartas a quien osa enseñar, según el título original, Profesora sim tia nao. Cartas a quem ousa ensinar (Freire, 2009). La distancia que existe entre pretender y osar muestra el equívoco en la traducción española, pues, precisamente en la voz osar se anida el espíritu de ese libro. Una simple aproximación semántica indica que osar es atreverse, iniciar con coraje, arriesgarse, aventurarse, actuar con audacia, lo cual se ajusta a la práctica de enseñanza en sus dimensiones: individual, social, política, histórica, ideológica, en fin, axiológica. Parece ser éste el sentido de la enseñanza que resaltan aquellos profesores empeñados por recuperar

la educación pública y la dignidad docente. Inspirado en ello, las

siguientes letras muestran algunos dispositivos mediante los cuales el orden neoliberal conforma la política educativa chilena reciente. La opción por una expresión indefinida de tiempo, en el decir „reciente‟, antes que delimitar un período, responde a una laxitud temporal que requiere el análisis de las líneas de un dispositivo, al intentar descubrirlo en sus más tempranos orígenes, así como, en su sinuoso devenir, ya sea continuo o intermitente, tal como se deja ver la novedad y permanencia en su desenvolvimiento. Tal vez, esta suerte de preeminencia del tiempo de la duración sobre el tiempo medido y ordenado, es decir, de kairós sobre cronos, sea una búsqueda de otra tesitura para desnudar el dispositivo principal de la política educativa chilena reciente y, en sus intersticios, descubrir la clave maestra para intentar desmontarlo. Con todo, lo dicho no obsta que pueda acudirse a la datación, cuantas veces el discurso lo haga necesario. Sin más, para el caso, los límites de lo reciente son la reforma educacional de 1965, del gobierno de Eduardo Frei Montalva,

y la actual

Agradezco a mi compañera y compañeros del Grupo de Estudios de la Universidad de Playa Ancha, Lorena Godoy, Boris González, y Felip Gascón i Martín, que han arropado esta escritura. Perteneciente a ese grupo y, también, al Centro de Estudios Avanzados (CEA), de la Universidad de Playa Ancha, agradezco, especialmente, a Eduardo Cavieres Fernández, por su confianza en la capacidad de mi escritura para encarar este texto.

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reforma educativa, del gobierno de Sebastián Piñera Echenique. Cabe anticipar, que allí es posible observar una idea fundamental del mundo griego: todo cambia, sin embargo, hay algo que se resiste pertinazmente al cambio. Salta a la vista, entonces, la paradoja: en un tiempo obnubilado por el cambio, nuestra política educativa, observada en el tiempo largo, se inclina por la continuidad antes que por la mudanza, lo cual permite avizorar el poder de los dispositivos para ajustar el orden escolar al orden social dominante. Preguntémonos, ¿Qué es ese algo que no cambia? ¿Qué estrategias le permiten permanecer?, en fin, ¿Cuáles son los diferentes ropajes mediante los cuales aparece, o se esconde, en el texto de nuestra política educativa? Interrogantes que comienzan a delimitar el leitmotiv de este trabajo. Recuperación y reparación se dan cita en esta palabra que considera la ambivalencia de la voz reparar, es decir, darse cuenta y desagraviar o enmendar. De tal suerte, que el imperativo de darse cuenta de algunos dispositivos mediante los cuales se

configura la política educativa chilena

reciente, aparece enlazado al intento de la reparación como desagravio, mediante una Pedagogía de la Reparación, erigida en la tríada dignidad, memoria y alteridad (Oliva, 2011). Parece posible pensar, entonces, que esa Pedagogía pueda llegar a ser el lugar donde se pongan en juego buena parte de la dignidad de nuestros modos de vida, por el rechazo, cuestionamiento y transformación de lo establecido como el orden normal de las cosas, tal como enseña Francisco Jódar (2007), en el despertar de este texto. Así, el neoliberalismo instituido en el orden normal de las cosas, es un aliciente para la reparación, desde la denuncia a la trasgresión del valor que fundamenta todos los derechos humanos y la democracia, la dignidad de la persona, proclamada en el Preámbulo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos(1948), “todos los seres humanos nacen libres o iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternamente los unos con los otros” (Artículo 1°). ¿Cuáles son algunos dispositivos del orden neoliberal presentes en la política educativa, que contribuyen a la depauperación de la educación pública

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y, a su paso, de la dignidad docente? Interrogante que ha de situarse en perspectiva, ¿Cómo opera en las instituciones educativas, la

traducción,

reproducción y producción del orden social? El estudio de la pregunta en su contexto debiese, lejos de inmovilizarnos, ser un estímulo para articular una acción sustentada en los valores de la educación pública y la democracia, luego, ¿Cuáles son las posibilidades para la capacidad instituyente, es decir, para aquél pensamiento alternativo que se opone al statu quo? El problema, nos sitúa en el poder del sueño político para el fortalecimiento del espacio público y de la democracia pensada como desiderátum, allí donde, “Ser democrático no es, por consiguiente, ser utópico, pues por abstracto que sea el principio de la democracia, su realidad es del todo concreta, y consiste en la realidad de un esfuerzo, de un afán, de un movimiento humano de aproximación a un ideal”(Millas, 1974, p.59). Una caja de herramientas para encarar la política educativa chilena reciente. Dispositivo, orden y disciplina. Imaginar una caja de herramientas para esta indagación, permite esclarecer el valor de los conceptos, la teoría y los libros, para ser utilizados en la comprensión de problemas en un dominio específico. Este es un poderoso regalo de Michel Foucault (1974); un medio concreto para que cada sujeto y cada comunidad, participe en los destinos de su vida en común. Tres conceptos de nuestra caja de herramientas, se utilizan para construir significados sobre la política educativa reciente: dispositivo, orden y disciplina. La palabra dispositivo tiene un lugar principal, pues, constituye el medio para indagar en las otras dos. Ésta, según la semántica del término, puede ser un mecanismo, un conjunto de mecanismos o una máquina que desempeña un trabajo o cumple una función, tal es el caso del mecanismo del reloj que marca el paso de las horas. Sin duda, Foucault (1994), atiende a esta originaria acepción del término, mas, la utiliza para pensar de otro modo, considerando el discurso, poder y saber, y el vínculo que se establece entre ellos. La cuestión es, utilizar ese mecanismo o máquina, para descubrir aspectos de la realidad, como ella se muestra, se

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nombra y significa, en sus formaciones históricas atendiendo, especialmente, a cómo se ve atravesada por las relaciones de fuerza (poder). Pensemos, por ejemplo, en la medición como mecanismo de una máquina, el curriculum técnico, y su expresión

en el aprendizaje esperado, operacionalizado

dimensiones e indicadores, en la actualización curricular de 2009, y que muda a objetivo de aprendizaje en las actuales Bases Curriculares, concretado en desempeños observables o estándares de aprendizaje. ¿Qué nos diría Foucault? Utilice la medición como un mecanismo o dispositivo, y atienda a los discursos que la medición implementa y genera en ese texto curricular, al saber que hace visible y enuncia, y a los poderes que entraña. Pregúntese ¿Qué es medir? ¿Cuál es el régimen de verdad que hay detrás de esa medición?, en fin, ¿De qué manera la medición normaliza a los alumnos y profesores; donde normalizar es intentar ajustar a un sistema de normas dominantes? También observe si esa medición contribuye al desenvolvimiento de su profesionalidad docente, fortalece su transposición didáctica, desarrolla las posibilidades para que sus alumnos y alumnas puedan desplegar sus ilimitadas posibilidades

aprender. En suma, ¿Contribuye al cumplimiento del desiderátum de la educación, esto es, desarrollar el lado más iluminado de la condición humana, o es el epitafio de su debilitamiento, a expensas de la instrucción, el entrenamiento o el adiestramiento? Al repasar la pregunta que anima a estas letras y situarla en su contexto, puede verse la noción de orden como una idea matriz, así como, molde con que se da forma a alguna cosa. Parece oportuno considerar, también, la idea griega que enlaza las nociones de orden y cosmos, donde el mundo aparece como algo ordenado, sometido a una cierta legalidad que se puede gobernar y dirigir (Marías, 1971). Tal legalidad, permite colegir que la disciplina es el principal elemento que configura la idea de orden. Se trata de un conjunto de normas, explícitas o implícitas (simbólicas), para mantener el orden (Oliva, 2012b). Todos los problemas de medición pueden, finalmente, resolverse en el orden, dirá Foucault (1999), en una renovada mirada al planteamiento cartesiano, lo que permite atender a la distinción entre orden natural y orden

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social; el primero, nos emplaza en el orden científico, sustentado en un concepto mecanicista de la naturaleza, regulado por una ley natural, fundado en la matemática, en cambio, el segundo, remite al dominio de lo institucional, fundado en un aparato de normas y discursos, que son un producto humano y una producción humana constante (Berger y Luckman, 2006). Al repasar la pregunta que anima a estas letras y situarla en su contexto, puede verse el papel central que ocupa la idea de orden que, en nuestra civilización, constituye una idea matriz, también, está la matriz entendida como un molde de cualquier clase con que se da forma a alguna cosa (RAE, 2001). Ello deja a la vista la idea de orden como continente, o entidad recipiente de otra u otras cosas, a las cuales (con)forma y, también, la idea de orden asociada a la de contenido, es decir, aquello que resulta dispuesto de una cierta manera, esto es, amoldado, donde amoldar significa forzar una forma, imponerla. Salta a la vista, que la idea de orden constituye una manera óptima para encarar la política educativa chilena reciente, máxime al aguzar la mirada en cómo, allí, aparecen unidas las nociones de orden y normalidad. La disciplina puede considerarse como el principal dispositivo que configura la idea de orden. De hecho, algunas de sus acepciones, remiten al conjunto de normas o reglas para mantener el orden, y a la sujeción de los sujetos a ese orden. Sin duda, es necesario atender a las dos formas de la disciplina, primero, normativa o normatividad, referida a las normas explícitas y, segundo, a la normalidad, cuyo poder es implícito y simbólico, v. gr., discursos y prácticas discursivas que se instituyen como formas normales de pensar (González Ramella, 2003). Todo lo cual, resulta fecundo para examinar las instituciones, especialmente, las educativas, dominio del curriculum oculto (Jackson, 1998). Orden y disciplina permiten atender, así, a la dimensión normativa que enmarca cualquier política educacional, prueba de ello es la idea de subsidiariedad, dispositivo principal de la reforma neoliberal chilena, una de cuyas estribaciones es

la medición que, por ejemplo, articula el discurso

dominante de la calidad de la educación. No hay que ser demasiado perspicaz para descubrir la relación entre la medición, en algunas de las formas en que se

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hace presente en nuestras aulas, y el orden neoliberal. Es posible comprobar, con desazón, cómo la ciencia y su implacable medición, gana cada vez más fuerza en las instituciones educativas; ello nos emplaza en el orden científico, sustentado en un concepto mecanicista de la naturaleza, regulado por una ley natural, fundado en la matemática que dista, en una medida importante, del carácter institucional de la escolarización. Al alero de ese orden natural, se desarrolla una política de naturalización unida a un régimen de verdad que, como se verá más adelante, es funcional al poder disciplinario. Allí, puede observarse en nuestra política educativa, que enfatiza la medición del rendimiento académico y su vinculación a estándares, desde los últimos gobiernos de la concertación. Animados por un deseo de homogenizar diferentes aspectos del curriculum, se impulsa aspectos de una Reforma Basada en Estándares, que define los estándares como “instrumentos para acordar metas de calidad en los diferentes ámbitos de aplicación-aprendizaje, desempeño profesional y gestión- y son herramientas de rendición de cuentas. Miden la adquisición de conocimiento por los alumnos, pero también se utilizan para evaluar el desempeño de los profesores, de los directivos y de los administradores del sistema escolar. Sirven para medir la eficiencia de la gestión de los establecimientos y también servirían para evaluar la eficiencia de la gestión de los sostenedores y de las autoridades comunales, regionales y centrales. En el caso de la autoevaluación de las escuelas, los estándares son la clave para orientar este proceso de mejoramiento continuo desde dentro” (Espínola y Claro, 2010, p.57) Esta medición fundada en la matemática, garante de un orden natural, que intenta naturalizar el currículo, se (des)encuentra en la institución educativa, con la disciplina, eje de su constitución institucional que tiene por función normalizar, someter a la norma, a un orden, en fin, a una estructura, tal como se indicó con anterioridad. No es en vano, que la idea de código curricular resalte la dimensión subyacente de los principios que regulan el conocimiento que circula, se distribuye y se evalúa en la institución educativa (Lundgren, 1997).

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Orden y disciplina son, así, ideas límites para comprender la política educativa chilena reciente, junto a ello, es indispensable contar con un medio para descubrir cómo esas ideas, son arquitectas de un orden neoliberal que, en contubernio, con la neogestión, producen el efecto que nuestras instituciones sean cada vez, menos educativas y más empresariales. Sin duda, Michel Foucault, y su idea de dispositivo proporciona una poderosa herramienta para el propósito que anima este artículo; éstos tienen como componentes “las líneas de visibilidad, de enunciación, líneas de fuerza, líneas de subjetivación, líneas de hendedura, líneas de fisura, de fractura, que se entrecruzan y se entremezclan, surgiendo una de otras o suscitándose a partir de otras, a través de variaciones o incluso de mutaciones de disposición (agencement) (Deleuze, 1995a, p.308). Para Foucault, hacer un trabajo sobre el terreno es desenredar las líneas de un dispositivo, caso por caso, es trazar una cartografía y explorar el terreno desconocido, pues, todo dispositivo se define por su contenido de novedad y creatividad; allí es necesario distinguir entre las líneas del pasado reciente y las del futuro próximo (Deleuze, 1995a). Orden, disciplina y dispositivo constituyen, así, una tríada para encarar la política educativa chilena reciente, y distinguir lo que somos (que es lo que ya no somos), y aquello en que nos estamos convirtiendo, que se inscribe en un complejo proceso donde las sociedades disciplinarias, erigidas mediante el encierro y la ortopedia social, están mudando hacia las sociedades postdisciplinarias o de control, bajo el modelo de empresa postfordista, propia de la reorganización de la economía capitalista (Deleuze, 1995b). Al respecto, baste observar cómo el Marco Curricular Nacional intenta normalizar a través de la definición de los objetivos como competencias, conformando un curriculum de tinte tecnicista, funcional a la reproducción de una sociedad desigual y fragmentada. Curriculum que, para el caso, germina en una matriz: la idea de subsidiariedad, algunas de cuyas líneas intentamos desenredar en la siguiente sección. Queda de manifiesto, entonces, que subsidiariedad y currículum técnico constituyen los dos dispositivos disciplinarios par excellence

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de la política educativa chilena reciente; óptimos mecanismos para mantener la desigualdad social tan cara al neoliberalismo (Oliva, 2008). Idea de subsidiariedad. Dispositivo principal del orden neoliberal en la política educativa chilena reciente La tríada diseñada para encarar la política educativa permite esclarecer el criterio para distinguir en la arquitectura del orden neoliberal, un dispositivo principal de uno secundario. Tal criterio es la amplitud y profundidad de su poder disciplinario; su capacidad de ajustar a la norma explícita y la simbólica, así como, para pulsar, o acoplarse a otros dispositivos, maximizando su capacidad normalizadora. Tal es el caso del principio de subsidiariedad, mecanismo articulador de la gran reforma neoliberal chilena, que alcanza a diferentes esferas de la sociedad en la dictadura militar (Nef (1999/2000). Encaremos, pues, tal dispositivo en algunas de sus líneas de visibilidad, enunciación, fuerza, en fin, de fractura. La semántica del término subsidiariedad, alude a la tendencia favorable a la participación subsidiaria del Estado en apoyo de las actividades privadas o comunitarias, y queda instituida en un principio que alude a la delegación vertical de los poderes, especialmente en las federaciones (Larousse, 2007). Sin embargo, para ganar en su comprensión ha de acudirse a la concepción de hombre y de sociedad en la cual se inspira, cuna de su capacidad disciplinaria expresada, por ejemplo, en la mudanza de las dos dimensiones principales de la política educativa, es decir, normativa y de financiamiento, que constituyen el macro-marco de esa política. En la Declaración de Principios del Régimen Militar (Chile, Gobierno de Chile, 1974), se sostiene que el hombre constituye el fundamento de la sociedad y que posee derechos anteriores y superiores al Estado que emanan de la propia naturaleza humana, cuyo origen es el propio creador; derechos que deben ser reconocidos y reglamentados por el Estado, sin embargo, no siendo el Estado quien los concede tampoco puede jamás negarlos. Puede colegirse, entonces, su fundamento en el jusnaturalismo de inspiración cristiana y en el derecho divino, luego, la ley no emana ni de la voluntad humana, ni del derecho positivo. Esta

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idea de hombre fundante del principio de subsidiariedad, sostiene que ninguna sociedad superior puede arrogarse “el campo que respecto a su propio fin específico puedan satisfacer entidades menores, y, en especial la familia, como tampoco puede invadir ésta lo que es propio de íntimo de cada conciencia humana” (Chile, MINEDUC, 1975-1976, p.14). En sintonía con lo anterior, se plantea que el rol del Estado en la sociedad es, también, subsidiario, pues, debe asumir directamente, “sólo aquellas funciones que las sociedades intermedias o particulares no están en condiciones de cumplir adecuadamente, ya sea porque de suyo desbordan sus posibilidades (caso de la Defensa Nacional), las labores de policía o las Relaciones Exteriores) o porque su importancia para la colectividad no aconseja dejar entregadas a grupos particulares restringidos (caso de los servicios o empresas estratégicas o fundamentales para la Nación), o porque envuelven una coordinación general que por su naturaleza corresponde al Estado” (Chile. Gobierno de Chile, 1974, p.17). Este dispositivo, queda consagrado en la Constitución de 1980, por ejemplo, en los derechos y deberes constitucionales, artículo 19, que indica, “10º El derecho a la educación. La educación tiene por objeto el pleno desarrollo de las personas en las distintas etapas de su vida. Los padres tienen el derecho preferente y el deber de educar a sus hijos. Corresponderá al Estado otorgar especial protección al ejercicio de este derecho. El Estado promoverá la educación parvularia. La educación básica es obligatoria, debiendo el Estado financiar un sistema gratuito con tal objeto, destinado a asegurar el acceso a ella a toda la población. Corresponderá al Estado, asimismo, fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles, estimular la investigación científica y tecnológica, la creación artística y la protección e incremento del patrimonio cultural de la Nación. Inciso 11.º La libertad de enseñanza incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales. La libertad de enseñanza no tiene otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional. La enseñanza reconocida oficialmente no podrá orientarse a propagar tendencia político partidista alguna. Los padres tienen el derecho de escoger el establecimiento de enseñanza para sus hijos” (p.23).

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Puede observarse, así, un acoplamiento de dispositivos disciplinarios donde la idea de subsidiariedad entra en complicidad con la libertad de enseñanza; cuyo origen radica en la atribución otorgada a los establecimientos particulares, especialmente a los de filiación católica, en la segunda mitad del siglo XIX, a dar títulos y grados junto al reconocimiento de la validez oficial de los exámenes rendidos en cualquier establecimiento educacional. Frente a la fiscalización estatal, queda establecida la libertad de enseñanza considerada como un derecho natural de las familias y un derecho político de los ciudadanos, acorde a cualquier libertad pública. Lo que recuerda el perenne conflicto entre Estado Docente y Libertad de Enseñanza que signa los destinos de nuestra educación enlazada, ahora, a la subsidiariedad. La idea de subsidiariedad, consagrada en la Constitución de 1980, es refrendada en su Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE), de la siguiente manera, “La educación es un derecho de todas las personas. Corresponde, preferentemente, a los padres de familia el derecho y el deber de educar a sus hijos; al Estado, el deber de otorgar especial protección al ejercicio de este derecho; y, en general, a la comunidad, el deber de contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación” (Chile. MINEDUC, 1990. Ley Nº 18.962, Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, p.1). En su sucesora, la Ley General de Educación (2009), la idea de subsidiariedad aparece regulada en idénticos términos en ambos textos normativos. Pensemos, en la persistencia de este dispositivo principal del orden neoliberal en el texto de nuestra política educativa, desde 1973 hasta hoy; o para resaltarlo,

desde la dictadura de Pinochet, pasando por los gobiernos de

Aylwin, Frei Ruiz-Tagle, Lagos, Bachelet, hasta llegar a Piñera. Ello, sin duda, constituye un indicio de su cuantía como dispositivo disciplinario. Así, lo dejan ver sus líneas de visibilidad, en el cambio conjunto que genera en la política educativa; de ellos, se destacan cuatro que, también, se resisten pertinazmente al cambio. Estos son: el rol del Estado en la educación, el modelo de financiamiento, la municipalización y la pérdida de la condición de funcionario público de los profesores. Como se dijo, la idea de hombre y de sociedad y el

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derecho que regulas sus conducta se expresa en la idea de subsidiariedad que se concreta en un rol del Estado también subsidiario, que significa una mudanza radical en nuestra sociedad y, dentro de ella, en nuestra educación. Un ejercicio de rememoración exige volver la mirada a lo manifestado en la Constitución de 1925, que regula el rol del Estado en la educación, sindicando que es una atención preferente del Estado, que se cumple a través de un sistema nacional, del cual forman parte las instituciones oficiales de enseñanza y las privadas que colaboren en su realización, ajustándose a los planes y programas establecidos por las autoridades educacionales (Chile. 1925. Constitución Política de la República de Chile). Todo lo cual, conforma una educación pública atendida directamente por el Estado. En contraposición a ello, el rol del Estado subsidiario, promueve la iniciativa de las organizaciones privadas para que intervengan progresivamente en la gestión educacional bajo la orientación y apoyo de los órganos técnicos del Ministerio de Educación (Chile, MINEDUC, 1975-1976). Por su parte, el modelo de financiamiento de subsidio a la oferta, regido por criterios centralizados, sustentados en costos históricos de funcionamiento de cada establecimiento y en la existencia de una planta de profesores del Estado, regidos por una carrera funcionaria, muda a un modelo que subsidia la demanda, inspirado en la idea de Friedman de un voucher o subsidio por estudiante que debiese entregarse a la familia. Mas, en nuestro país, el subsidio se entrega a cada sostenedor, sea este público (el municipio) o un empresario privado, calculado según el promedio mensual de asistencia de alumnos, antes que sobre la base de la matrícula real (Aedo, 2003; Cox, 2005). El rol de un Estado subsidiario se concreta, así, en una educación pública a cargo de sostenedores municipales o privados, unido a una política de incentivos para impulsar la participación de estos últimos en la apertura de escuelas, con la finalidad de generar un mercado de educación “con demandantes que puedan elegir a qué oferente “comprar” sus servicios, con libre entrada y salida de proveedores y libre competencia entre sectores público y privado, con o sin fines de lucro” (González, 2005, p.622). En consonancia con lo anterior, se desarrolla el

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proceso

municipalización,

mediante

cual,

los

establecimientos

educacionales dependientes del Ministerio de Educación son traspasados para su administración a las municipalidades, manteniendo el Ministerio de Educación la tuición sobre los asuntos curriculares y el control de la asistencia de los estudiantes, asunto fundamental para determinar el subsidio que se da a cada establecimiento (Cox, 2005). Como corolario de lo anterior, profesores y profesoras sufren un cambio radical en la estructura de su puesto laboral, al perder su condición de funcionarios públicos, siendo despojados de un conjunto de beneficios, económicos, previsionales y profesionales que fragilizan su condición laboral. Baste observar, el impacto que tal situación significa para su profesionalidad docente fraguada al amparo del Estado Docente, ya debilitada desde la reforma de 1965 y su intento de transformar al profesor en un técnico, disciplinado para aplicar el mandato de la teoría y del experto emplazado en los extramuros de la institución escolar, con lo cual se da una estocada a la transposición didáctica, alma de su enseñanza y profesionalidad. Puede verse, cómo la idea de subsidiariedad es un dispositivo principal del orden neoliberal en la política educativa chilena reciente, que se inscribe, según Nef (1999/2000), en un cambio radical, rupturista y forzoso de un proyecto de sociedad a otro: de una democracia liberal, con un estado intervencionista, a un régimen dictatorial con una economía neoliberal, que debe ser contextualizado en la contrarrevolución neoliberal de los años 70 y 80, cuyos efectos se han proyectado como un estigma hasta hoy. Ello muestra, inequívocamente, al orden neoliberal como matriz que, en el cumplimiento de su vocación disciplinaria, mediante la subsidiariedad, se vale de los dos sistemas de ordenamiento basado en normas ya indicados, normativo y de normalidad, lo que es lo mismo, que normas explícitas e implícitas (poder simbólico). Puede verse, así, que esta normalización opera en cada uno de los cuatro aspectos expuestos, como consecuencia de la subsidiariedad, ajustándolos a un sistema de creencias dominantes, para el caso, el neoliberal. Baste ilustrar con el rol subsidiario del Estado, que regula que la familia tiene el principal derecho y deber de educar a sus hijos, con ello, repliega a la escolarización a la esfera

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privada, desligándola de la esfera pública y de la responsabilidad colectiva, tal como corresponde a la tradición de la educación pública en nuestra civilización. El texto constitucional es, además, engañoso, pues confunde educación y escolarización.

Para

todos,

resulta

obvio

que

educación

sea

una

responsabilidad de los padres, como parte del proceso de aprendizaje social, sin embargo, es muy distinto, cuando se trata de esa educación, según se desarrolla en la institución educativa, es decir, a la escolarización, que constituye una cuestión pública, una parte de la política de Estado, de un proyecto colectivo, que desborda la esfera privada. Por otra parte, al dejar la educación en manos de sociedades intermedias o particulares, se fomenta el desarrollo de la educación privada y la participación de los sostenedores, caldo de cultivo para la expansión de las escuelas privadas mediante financiamiento público; la introducción de mecanismos de competencia (por matrícula, por recursos, por premios) entre las escuelas financiadas con recursos públicos; el uso de mecanismos de subvención tipo vouchers; el cobro de aranceles a las familias, la ampliación de las posibilidades de las familias de elegir la escuela de sus hijos, en fin, el negocio de la educación que posibilita el lucro con dineros públicos (Almonacid, 2001). Ello, unido a la posibilidad de seleccionar estudiantes, es un ejemplo de la transformación de la educación en su estatus de bien público garante del Derecho a la Educación, para convertirse en un negocio y, por lo mismo, es funcional al sistema neoliberal. Al respecto, obsérvese en nuestra política educativa, algunas manifestaciones de privatización dentro del sector público, tales como: subsidios estatales a escuelas privadas, sistema de financiamiento competitivo por alumno, libre elección de los padres, descentralización, autonomía escolar, introducción de lógicas tecnocráticas, publicación de pruebas nacionales comparativas con resultados por escuelas, y flexibilización de las condiciones laborales de los profesores, entre otras (Ball, 2007). Es, en esta tensión entre continuidades y discontinuidades, donde la balanza se inclina por las continuidades, acorde a la arquitectura del orden neoliberal que ordena y resulta ordenado, esto es, normalizado. Por ello, la política educativa de los gobiernos de la concertación expresa una pseudo-

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democracia; baste observar la vigencia de la Constitución de 1980 y el intento de compatibilizar mercado y Estado, lo que configura una aporía. Aquí, en las líneas de enunciación del dispositivo principal, es decir, la subsidiariedad, éste aparece arropado en la transformación del rol del Estado, de subsidiario a protector y promotor; lo cual, se contrapone con lo regulado por la Constitución y la Ley General de Educación. Sin duda, existe una preeminencia del mercado, llegándose a configurar un cuasi mercado de la educación. No es menos relevante, que las orientaciones de la agenda educativa de la CEPAL y la intervención del Banco Mundial, profundicen esa aporía al intentar hacer compatible las orientaciones del mercado, con los cánones de una educación democrática, por ejemplo, en cómo se significan los criterios de calidad y equidad, En este contexto, el discurso de la política educativa de los gobiernos de la concertación, que tiene aspectos valiosos por su intento de restituir el cumplimiento del derecho a la educación, queda desperfilado, produciéndose un efecto contrario al transformarse en cómplice de un orden educativo que genera desigualdad y fragmentación social (Oliva, 2010). Por su parte, en odiosa sintonía con esa política educativa, el Presidente Piñera (2010), anuncia la mayor reforma educacional de las últimas décadas, en los prolegómenos de la Ley de Calidad y Equidad de la Educación, estándares de calidad

para

que señala el imperativo de lograr

avanzar hacia un sistema educativo de clase

mundial, donde la clase mundial es la ideología neoliberal que reduce la calidad de la educación a la medición, desmarcándose de una evaluación democrática y acercándose, peligrosamente, a una tecnoevaluación (Beltrán, 2003). Al tenor de esa paradójica reunión del mercado y el Estado, se produce el desplazamiento en el concepto de democracia, desde su dimensión política a su dimensión económica (Apple, 2002), lo cual es un duro revés para la educación considerada como un bien público. Así, la privatización de la educación abre las puertas al lucro. Puede pensarse que la subsidiariedad es un dispositivo principal que normaliza la política educativa chilena, proyectándose en los cuatro dispositivos secundarios recién señalados, que trazan el marco del sistema neoliberal. En ese marco, se inscribe una política curricular, dominio del

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curriculum técnico, que permite desvelar: primero, porqué la dictadura retoma y profundiza ese curriculum, heredado de la reforma de 1965. Segundo, examinar el intento de los primeros Gobiernos de la Concertación de despojarse de éste e instaurar un curriculum práctico; y, tercero, mostrar cómo, el

Gobierno de

Bachelet, intenta reinstaurar la racionalidad instrumental, al amparo de una Reforma Basada en Estándares. Que las actuales Bases Curriculares determinen, como instrumento fundamental de la organización curricular, el Objetivo de Aprendizaje es el curso normal de los acontecimientos. Curriculum técnico. Dispositivo principal del orden neoliberal en la política curricular chilena reciente ¿Qué poseen en común el Objetivo Educacional de la reforma de 1965; el Objetivo Fundamental, de 1990; el Aprendizaje Esperado, de 2009; y el Objetivo de Aprendizaje, de 2009? Para comenzar, es necesario señalar que todos ellos se inscriben en un curriculum técnico, que en este trabajo, se considera como el dispositivo principal que el sistema neoliberal utiliza para normalizar el curriculum. Conjetura que, ciertamente, necesita ser escrutada. ¿Qué es, entonces, un curriculum técnico?

¿Cuáles son algunas de sus

expresiones en el curriculum chileno reciente? Al abrir nuestra caja de herramientas aparece una poderosa palabra para la idea que se intenta comunicar, esta es, acoplamiento, que remite a la acción y efecto de acoplar o acoplarse, esto es, ajustar dos piezas o aparatos para que funcionen combinadamente (Larousse, 2007). Entonces, ¿Cómo el sistema neoliberal genera el acoplamiento de la subsidiariedad con el curriculum técnico, para que al funcionar combinadamente, desencadenen un cambio conjunto en nuestros sistemas educativo? Ese cambio conjunto es, precisamente, la normalización o ajuste de las instituciones educativas al sistema neoliberal dominante. Las líneas precedentes dejan ver la relevancia del curriculum, cuestión que debe ser resaltada a objeto de situar, convenientemente, el problema. Obsérvese que el curriculum es el conjunto de principios que regula la selección, organización y transmisión del conocimiento y las destrezas en las

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instituciones educativas, así como, la determinación de los métodos para la enseñanza y el aprendizaje, considerando los fines subyacentes en todo ello (Lundgren,1997). El curriculum ha sido observado desde diferentes perspectivas, para algunos considerados enfoques e incluso modelos, ello ha dado origen a diferentes clasificaciones, según distintos criterios ordenadores. Para nuestros efectos, el criterio fundamental a considerar es cómo se entiende la relación entre la teoría y la práctica en la civilización occidental; y su aplicación al curriculum

naturalista, interpretativo o crítico (Carr y Kemmis, 1988, Carr,

1990).Así, para el curriculum técnico, lo teórico es la fuente de los principios que deben aplicarse en la práctica; para el práctico, la práctica es el lugar del discernimiento profesional; finalmente, para el curriculum crítico, teoría y práctica están dialécticamente relacionadas, la teoría se desarrolla y pone a prueba a través de la reflexión y la práctica es una empresa arriesgada que nunca podrá justificarse, totalmente, apelando a principios teóricos. Sus nombres de naturalista, interpretativo y crítico, remiten a sus vínculos, respectivamente, con: el positivismo, la fenomenología y la teoría crítica. Éstos, observados en el plano de la ciencia se corresponde, respectivamente, con la ciencia: aplicada; práctica; y crítica. Se focaliza, a continuación, el análisis en el enfoque naturalista y su ciencia aplicada, cuna del curriculum técnico, leitmotiv de este trabajo8. Cabe señalar que el curriculum técnico se funda en la ciencia y, por lo tanto, su eje

es la medición; todos los problemas de medición pueden,

finalmente, resolverse en el orden, dirá Foucault (1999), en una renovada mirada al planteamiento cartesiano. Ello, nos emplaza en el orden científico, que se construye sobre un concepto mecanicista de la naturaleza, es decir, concibe un orden causal regulado por leyes matemáticas, garantes de ese orden. 8

Un análisis in extenso de los tres enfoques y su aplicación a las reformas chilenas del curriculum desde 1965 a los gobiernos de la Concertación, puede verse en mi artículo Política educativa chilena 1965-2009. ¿Qué oculta esa trama? Revista Brasilera de Educación. Cuatrimestre mayo – agosto. Associçao Nacional de Pós-Graduaçao e Pesquisa em Educaçao, Río de Janeiro, pp. 311 a 328. Disponible en <http://www.scielo.br>

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La observación de dicha naturaleza, permite desvelar la existencia del cambio que puede registrarse mediante un lenguaje basado en el orden. Este lenguaje es la medición, que consiste en el ordenamiento de los elementos de la naturaleza, mediante la asignación de números a objetos o sucesos de acuerdo a ciertas reglas lógicas, por ejemplo, la del isomorfismo que constituye una forma de semejanza (Weyl, 1965). En cuanto comprende una teoría de la ciencia, una reforma de la sociedad y una religión, el positivismo es una doctrina del saber que se niega a admitir otra realidad que no sean los hechos, e investiga sólo las relaciones entre los hechos; pretende atenerse sólo a lo dado, reduce la filosofía a los resultados de la ciencia y al naturalismo (Ferrater Mora, 1958). Ciencia, medición y positivismo, influyen en la educación y en el curriculum, produciendo un desplazamiento en la educación, de su inveterado vínculo con la filosofía, a la ciencia aplicada., desligándose, con ello de la axiología (ética y estética), y su reemplazo por la señalada epistemología científica y su método hipotético-deductivo. Su búsqueda de una objetividad y racionalidad, llega a establecer generalizaciones, desde la cual se diseña e implementa una acción educativa, encaminada a proporcionar resultados eficaces. Esto permite establecer decisiones universalmente válidas (objetivas), para guiar la acción educativa, implementando una perspectiva instrumental, denominada mediosfin; racionalidad técnica que permite solucionar problemas educativos mediante aplicación de teorías y técnicas científicas (Schön, 1983). Así, al amparo de la ciencia y su orden, germina el currículum técnico, algunas de cuyas manifestaciones son: la pedagogía por objetivos, el modelo de entrenamiento de formación de profesores, el modelo por competencias, la enseñanza programada y la metáfora del profesor como técnico, entre otros. Al observar cómo se expresa concretamente el curriculum técnico en la práctica de la enseñanza,

resulta de utilidad acudir al clásico triángulo

didáctico, allí se deja ver, en cada uno de sus vértices: la perspectiva técnica de la enseñanza; el aprendizaje conductista; y las asignaturas escolares (sectores y subsectores), como saberes académicos pedagogizados (Varela, 1995). Por su parte, la institución escolar que anida a ese triángulo didáctico, también, se

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puede comprender como un triángulo, cuyos vértices son la dimensión: institucional; organizativa o de la gestión; y del curriculum. La relación entre las dimensiones institucional y organizativa (gestión), corresponde a las normas y su puesta en escena, o las reglas del juego y el juego jugado, baste ilustrar que el curriculum técnico, es consonante con un modelo de gestión y funcionamiento de la empresa, basado en la organización científica del trabajo, creado por el ingeniero y economista norteamericano Frederic Winslow Taylor (Gimeno Sacristán, 1997), que hoy configurando una

da paso a las nuevas ciencias empresariales,

neogestión que deviene en una gestión neoliberal de la

institución escolar (Jódar, 2007). Ciencia, positivismo, conductismo, utilitarismo y gestión científica ayudan a configurar una racionalidad científica y técnica, en el curriculum instrumental, y su ideología de la eficiencia social, expuesta por Bobbit en su teoría sobre el curriculum, que sostiene que éste debe dar respuesta eficiente a lo que la sociedad pide de ella. Así, el profesor es el experto mecánico “cuya función no consiste en pararse a pensar qué hay que hacer, sino en ofrecer una técnica eficiente para cumplimentar lo que se le dice que tiene que hacer; debe encontrar los caminos y los medios para hacer lo que se le pide”(Gimeno Sacristán, 1997, p.18). Todo lo cual, nos dice este mismo autor, muestra un curriculum conservador, que ve en la educación y en el curriculum un medio eficiente al servicio de la reproducción social. He aquí, lo fundamental, que debe ser enunciado sin eufemismos, existe evidencia, que el curriculum técnico y su racionalidad instrumental, son funcionales a la reproducción social, una de cuyas expresiones es generar desigualdad social y educativa (Oliva, 2008). Ciertamente, la institución educativa tiene una función básica de reproducción de la cultura, mas, se trata que reproduzca el lado iluminado de la condición humana y no el oscuro, por ejemplo, al contribuir a diseminar la desigualdad y fragmentación social. Entonces, la ciencia colabora en esta tarea, pues, al alero de su orden natural, se desarrolla una política de naturalización unida a un régimen de verdad, en consonancia al poder disciplinario del

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sistema neoliberal. Por ejemplo, se construye la idea de éxito escolar, fundado en la medición, que puede ser representada en la curva normal, se la eleva al rango de „evidencia‟ y luego se olvida que es una construcción realizada bajo determinadas condiciones de producción, atribuyéndose el estatus de natural a un fenómeno social, que está atravesado por relaciones de fuerza (poder). Este papel de la ciencia admite una crítica radical, al atender al triple estatuto: mitológico, teológico y

metafísico en que se erige la ciencia, tal como es

desvelado por Prigogine y Stengers (1990). En efecto, para los señalados autores, la convicción científica de la armonía de la naturaleza constituye un mito, baste observar la aspiración a descubrir el lenguaje único de ese mundo mediante

matemática;

cuya

homogeneidad

permite,

mediante

experimentación local, desvelar la verdad general. La diversidad, así pensada, se reduce a la verdad única de las leyes matemáticas que suponen la existencia de un creador eterno; un Dios monárquico que gobierna desde las alturas, e impone su ley divina. Tal discurso teológico, devela la convicción metafísica, por ejemplo, de un sentido de autosuficiencia, propio de un saber omnisciente, que incluso sobrevive en los científicos a la retirada del Dios clásico. Todo lo cual, permite emplazar a la evidencia científica, en la justa dimensión de una arquitectura socio-histórica, atravesada por relaciones de poder, máxime cuando las más importantes decisiones educativas se sustentan, muchas veces, sólo en dicha evidencia. Todo lo cual, permite poner en tela de juicio el valor del curriculum técnico para establecer una educación de calidad; hay que desmontar esta falacia, a menos que se trate de una reducción de la calidad a la medición; propio del círculo de la reproducción social (Nef & Oliva, 2011). ¿Cuáles son, entonces, algunas expresiones del curriculum técnico en la política curricular chilena reciente? En una breve síntesis, es posible observar que el currículum técnico, se introduce en nuestro país en la reforma del año 1965, vinculada a la teoría del capital humano y a la Alianza para el Progreso, mediante la pedagogía por objetivos, la enseñanza programada, la tecnología educativa, el conductismo y el modelo técnico de formación de profesores. La política curricular del régimen militar, redefine el currículum nacional; se

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introduce el principio de flexibilidad; y, se aprueba la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE), que crea la institucionalidad para la aprobación del Marco Curricular Nacional de Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos Obligatorios, que regula una nueva relación del Estado con el curriculum, estableciendo un principio de descentralización curricular. En esa normativa, se decreta los objetivos como competencias, lo que reafirma su inscripción en el curriculum técnico, que es la bandera de la dictadura, desde sus más tempranos orígenes; la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, es el dispositivo para su permanencia, pues, es promulgada en marzo de 1990, horas antes que el gobierno de facto abandone el poder, y por su estatuto de Ley Constitucional necesita un alto quorum en el Congreso para ser modificada. En consecuencia, durante la dictadura se profundiza este modelo por objetivos conductuales, cuya racionalidad técnica resulta ad hoc a una política educativa que tiene pretensión de ser neutral y apolítica; a cargo de los expertos, tecnócratas del régimen, que se afanan en perfeccionar el modelo por objetivos, cuyo eficientismo social adquiere un renovado sentido para la reproducción social. Por su parte, la política educativa de los „nuevos‟ tiempos, según lo señala uno de sus artífices (Cox, 2005). Primero, reconsidera el papel de la educación, en su relevancia para la construcción de una sociedad más justa; de ahí que su leitmotiv sea la calidad y equidad de los contextos y resultados del aprendizaje. Segundo, redefine el rol del Estado en la educación, en los siguientes términos, “de un papel subsidiario, consistente en funciones de asignación de recursos y supervisión de los marcos institucionales y educativos en que la competencia por matrícula produce determinados estándares de logro y patrón de distribución social, a un papel de promotor y responsable, tanto respecto de los objetivos de calidad a nivel de sistema en su conjunto, como de los de equidad” (Cox, 2005, p.37). Guiado por este empeño, aparecen los criterios de equidad y calidad, se intentan lograr mediante el desarrollo de programas integrales de intervención de cobertura universal y programas compensatorios focalizados en escuelas y liceos de menores recursos. Todo ello,

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va aparejado con un aumento sostenido del presupuesto destinado a la educación. Tercero, redefine la estructura del puesto laboral de los profesores, traspasándolos desde el Código del Trabajo, que regula las actividades privadas, a un Estatuto Docente, que instituye una regulación nacional de sus condiciones laborales, así como, persigue generar condiciones de estabilidad en el cargo. Cuarto, a mediados del año 1995, se presenta la reforma educativa articulada en torno a dos aspectos: una reforma en el curriculum y la implementación de la Jornada Escolar Completa. En los primeros Gobiernos de la Concertación hay acciones concretas para despojarse del curriculum técnico, sin embargo, ello no puede cumplirse a cabalidad, en parte, por la permanencia del marco educativo de la dictadura. Esta LOCE, derogada en el año 2009, al ser promulgada la Ley General de Educación, lega los Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos. La definición de los Objetivos Fundamentales como competencias o capacidades que los alumnos deben lograr al finalizar los distintos niveles de la educación,

se operacionalizan

en el aprendizaje

esperado (Chile, MINEDUC, 2009a y b). Aprendizaje esperado, actividades para su logro y, especialmente, las actividades de evaluación quedan determinadas a priori, y operacionalizadas en un conjunto de indicadores, que permiten medir el éxito del aprendizaje. Todo lo cual, señala su inscripción en el curriculum técnico.

La actualización curricular de 2009, tras la Revolución Pingüina,

muestra un sorprendente recrudecimiento del curriculum técnico, al enfatizar la medición del rendimiento académico y su vinculación a estándares. En efecto, animados por un deseo de homogenizar diferentes aspectos del curriculum, se impulsa aspectos de la Reforma Basada en Estándares. instrumentos para “acordar metas de calidad en los diferentes ámbitos de aplicación. En continuidad con esa política, como corresponde a la vigencia de la Constitución de 1980 y de la Ley General de Educación, las Bases Curriculares 2012, para la Educación Básica señalan “los requerimientos de la sociedad cristalizan en una reforma profunda de la institucionalidad educativa, con una nueva Ley General de Educación en 2009 y la creación de un Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad, implementando a través de nuevos

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organismos estatales (Agencia de Calidad y Superintendencia). De ello surgen nuevas necesidades, a las cuales la formulación del currículum debe adaptarse y resolver” (Chile, MINEDUC, 2012 a y b, p. 1).Las Bases Curriculares constituyen el instrumento principal del curriculum nacional, allí se definen estándares de aprendizaje, para ordenar a los establecimientos educacionales de acuerdo al logro de aprendizaje de los alumnos. La Ley General de Educación establece una nueva fórmula de prescripción curricular que reemplaza Objetivos Fundamentales y Contenidos Mínimos Obligatorios

por un

“concepto acorde con la necesidad de vincular más estrechamente la formulación del aprendizaje con su seguimiento y evaluación. Esta fórmula, llamada en la ley “Objetivos de Aprendizaje”, define los propósitos y los logros del proceso y establece cuáles serán los desempeños del alumno que permitirán verificar el logro del aprendizaje” (Chile, MINEDUC, 2012, pp. 1 - 2). Así, los Objetivos de Aprendizaje, relacionan en forma más explícita habilidades, conocimientos y actitudes, determinando en forma clara y precisa cuál es el aprendizaje a lograr, conformando un curriculum centrado en el aprendizaje, que declara en forma explícita el foco del quehacer educativo. Con ello, se recoge la experiencia internacional que destaca la necesidad de concentrarse en los aprendizajes esenciales

expresados como Objetivos de Aprendizaje o

Estándares de Contenido (Chile, MINEDUC, 2012 a y b). Esta continuidad, que puede observarse en los puntos abordados, hace inexcusable retomar la pregunta

por ¿Cómo el sistema neoliberal genera el acoplamiento de la

subsidiariedad

con

curriculum

técnico,

para

que

funcionar

combinadamente desencadenen un cambio conjunto en nuestros sistemas educativo? Volvamos, pues, a nuestra caja de herramientas, al abrirla aparecen las ideas de orden y disciplina, fundamentales para alcanzar la tesitura que anima

la palabra. En este artículo, se plantea que la subsidiriedad y el

curriculum técnico, son los dispositivos principales que la disciplina utiliza para el ajuste entre orden escolar y social; entre ambos dispositivos se produce un acoplamiento, que maximiza su capacidad disciplinaria o normalizadora. En efecto, lo indagado permite descubrir que el dispositivo principal, que es la

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subsidiariedad, regulado en la Constitución, debe concretarse en diferentes cuerpos normativos, tal es el caso de la LOCE y la LGE que establecen, respectivamente, el Marco Curricular Nacional y las Bases Curriculares. En el Marco Curricular Nacional, los objetivos, son definidos como competencias, operacionalizadas en aprendizajes esperados,

que son una expresión del

currículum técnico. Por su parte, las Bases Curriculares para la Enseñanza Básica, operacionalizan el objetivo de aprendizaje de la LGE, que al definir a priori el logro del aprendizaje, y establecer los desempeños verificables para ese logro, también, se sitúan cómodamente en el curriculum tecnicista. Repárese que ambos, textos curriculares resaltan el papel que la medición posee en el aprendizaje, sentido en el cual puede considerarse como un dispositivo disciplinario funcional al curriculum técnico, donde la ciencia instituye un régimen de verdad, en consonancia con orden dominante. No se trata que la medición y la ciencia, sean perversas en sí mismas, sino en el uso que se les da y el régimen de verdad que desde ellas se establece. Baste recordar, que cuando Galileo sostuvo: “medir lo que es medible y tratar de hacer medible lo que todavía no lo es”, se refería a la idea de fuerza, inscrita en la física, lo que puede darnos una idea de cuánto se desmarca de la educación, la escolarización, en fin, el curriculum La medición, inscrita en el curriculum de producto, aquél de la racionalidad instrumental, es un aspecto que muestra la ligazón entre subsidiariedad y curriculum técnico. En sintonía con ese enfoque curricular, las instituciones educativas actuales introducen los principios de las nuevas ciencias empresariales de modelo postfordista que poseen como referente el mercado, el interés por la calidad del servicio, la satisfacción del cliente y el accountability (Jódar, 2007). Sin duda, es posible descubrir otros, por ejemplo, la ética utilitarista y el individualismo que, éstos, suscriben y proyectan, con el consiguiente detrimento de la vida en común y de la democracia, para ilustrar con un par de ejemplos. Sin embargo, existe evidencia, que no hay desgracia sin gracia, ni cara que no tenga su contracara, ni desaliento que no busque su aliento; ni tampoco hay escuela que no encuentre su contraescuela, como enseña, Galeano (1998).

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Últimas palabras. Imperativos para quien osa enseñar La inquietud germinal de este artículo por la manera cómo opera en las instituciones educativas, la

traducción, reproducción y producción del

orden social, orienta el estudio de algunos dispositivos, presentes en nuestra política educativa reciente, dentro de las cuales se resalta la idea de subsidiariedad y el curriculum técnico que, al acoplarse, disciplinan a nuestra educación en un orden neoliberal. Sin embargo, todo discurso instituido, posee un discurso alternativo que se le opone, que expresa una capacidad instituyente que se opone al statu quo (Castoridis, 1983). Baste observar la movilización estudiantil de 2011 en Chile en su lucha por el Derecho a la Educación, vulnerado a instancias del Estado subsidiario, en lo que puede considerarse como la versión chilena del movimiento mundial por la recuperación de la educación pública. Tal como lo anticipase Pierre Bourdieu (2007), el orden social muestra una serie de determinismos, sin embargo, también es un dominio de fuerzas contradictorias, de luchas de poder, donde puede germinar la condición de posibilidad para la creación de espacios de libertad. Este artículo, considera que darse cuenta de los dispositivos explícitos y larvados que han conformado a nuestra política educativa al orden neoliberal, constituye un punto de partida para enmendar la ruta en la búsqueda de un punto de apoyo, sólido y seguro, que permita sentar las bases para una mejor educación, sustentada en una democracia viva, que permita desplegar el lado más iluminado de la disciplina, a su vez, que replegar ese lado oscuro que pertinazmente intenta colonizarnos debilitando nuestra vida en común. Es en este sentido que, dignidad, memoria y alteridad, al trazar la retícula para la reparación, pueden contribuir en la recuperación de la educación pública y de la dignidad docente en que estamos empeñados. Uno de los aspectos fundamentales del curriculum es el estudio de la distancia que existe entre las intenciones educativas y las realizaciones educativas; entre lo regulado o prescrito y lo que ocurre en la práctica. Sin duda, esto es una gran oportunidad para quien osa enseñar, tomar una

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conciencia radical que el curriculum se define en su práctica, en su aula, en su escuela. Parece posible, entonces, diseñar un camino para transformar las dificultades en condiciones de posibilidad; recuperar el sueño político, en pos de construir una mejor sociedad. Para ello, tener una caja de herramientas, puede ser lo mismo que tener un tesoro; disponer de un conjunto de experiencias y conceptos; utillaje que en cada aula, escuela, liceo, centro de formación técnica y universidad, posibilite desarrollar la trilogía política para: darse cuenta, dar cuenta y actuar en consecuencia con los valores y prácticas de la democracia. A la construcción de esa caja de herramientas, concurre Paulo Freire(2009), con su

clave fundamental, la existencia de una relación de

intimidad entre pensar, leer y escribir y la necesidad que tenemos de vivir intensamente esa relación. Jorge Millas (1962), nos alienta a utilizar nuestra caja de herramientas, en su denuncia al embotamiento progresivo de la conciencia moral; una suerte de anemia ética que paraliza las reacciones defensivas del espíritu, generando una inacción frente al estrago, que nos insensibiliza para percibir lo específicamente inmoral y actuar en consecuencia. Observemos, por ejemplo, el estrago de la desigualdad educativa y la fragmentación social y la responsabilidad que en ello poseen los dispositivos estudiados en este artículo. Además de lo señalado, se destaca tres imperativos para quien osa enseñar. Primero, recuperar la educación para la educación, dado la desterritorialeidad que han s ufrido la educación y sus protagonistas de las instituciones educativas, del discurso educativo y de las esferas de decisión política, a instancias de otras disciplinas, de expertos y pseudoexpertos, impulsados por la racionalidad neoliberal, como: la ingeniería, la gestión empresarial, el marketing, y las pedagogías psicológicas, entre otros. Segundo, considerar que el orden escolar posee como eje la disciplina, que regula saberes y conductas; la tradición pedagógica, permite observar que existe un lado iluminado y un lado oscuro o perverso de la disciplina, según se ajuste o desmarque de la axiología (Oliva, 2011). Constituye, entonces, un imperativo para quien osa enseñar, no cejar en su empeño de desplegar el lado iluminado

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de la disciplina e intentar replegar el oscuro. Tercero, dado que la racionalidad técnica se asienta en una serie de presupuestos falsos, que no se ajustan al conocimiento disciplinar sobre la educación, es necesario tener siempre en vigilia las conciencias, para enmendar el estrago causado a nuestra escuela. Por ello, en esa caja de herramientas la alteridad, ha de tener un papel protagónico; hacerse cargo radicalmente del otro, animado por un sentimiento de hospitalidad, parece ser un modo cierto y seguro que tenemos, maestros y maestras, de hacernos cargo de nuestra propia humanidad (Oliva, 2009). El espíritu que inspira este texto, es convocar a maestros y maestras que osan enseñar, a construir una caja de herramientas para reparar nuestra Escuela Rota en una Esquina, en un guiño a Benedetti. Sea ello un ejercicio radical de autoreparación, así como, este texto lo es para quien lo escribe: una maestra que osa enseñar. Referencias Aedo, Cristián (2003). La educación municipalizada en Chile. In, Hevia, Renato et al. La educación en Chile, hoy. Santiago de Chile. Universidad Diego Portales, pp.137-149. Almonacid, Claudio (2001). Creación de los mercados de la educación en Chile. In, Cuadernos de Pedagogía. Barcelona, volumen 1, Nº 308, pp. 65 - 70. Apple, Michael W. (2002). Educar <<como Dios manda>>Mercados, niveles, religión y desigualdad. Barcelona. Paidós. Ball, Stephen (2007). Necesitamos entender e investigar la lógica de la privatización. Entrevista realizada por Alejandra Falabella. In, Docencia Nº 33. Publicación del Colegio de Profesores de Chile A.G. Diciembre. Santiago de Chile. Colegio de Profesores, pp. 4 - 15. Beltrán, Francisco (2003). Evaluación democrática versus tecno-evaluación. En: Revista Pedagogía Crítica Paulo Freire. Año 2, Nº 2. Santiago de Chile. Universidad Academia de Humanismo Cristiano, diciembre, pp.111-124. Benedetti, Mario (1982). Primavera con una esquina rota. Buenos Aires. Seix Barral, 1994.

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Luis Diego Chacón Víquez

El sistema y las reformas educativas en Honduras: el balance de dos décadas9

Introducción En el transcurso de las más de dos décadas desde que se iniciaron en Honduras las acciones encaminadas a las reformas educativas que vivimos hasta la fecha, iniciando en 1990 con el programa de modernización de la educación del Presidente Leonardo Callejas, seguida por la reforma denominada Escuela Morazánica bajo el gobierno de Carlos Reina, a partir de 1994, por la Reforma de Transformación de la Educación Nacional generada por el Foro Nacional de Convergencia (FONAC) en el 2000, hasta la actual Ley Fundamental de la Educación aprobada en el 2012, nos hacen reflexionar sobre el verdadero papel que ha tenido la figura de la reforma educativa en el país, sus repercusiones y sus acciones para el verdadero mejoramiento de la educación que se recibe en Honduras. Tras casi una década sin cambios en la política educativa, Honduras sufrió un proceso de agitación social, educativa y magisterial, desde finales de 2011 hasta inicios de 2012, debido a la propuesta y aprobación de la Nueva Ley Fundamental de la Educación que ratificó el Congreso Nacional de la Versão deste artigo foi publicada na Revista Calidad en la Educación Superior, Costa Rica, Volumen 4, Número 2, Noviembre 2013, pp. 144-169 9

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República. Debido a las presiones recibidas por parte de los grupos de padres de familia, magisteriales y de los propios alumnos la Comisión de Educación del Congreso Nacional de la República decidió hacer un llamado de participación en las mesas de socialización de la Ley Fundamental de la Educación a diferentes actores como catedráticos universitarios, rectores y vicerrectores de las diferentes universidades del país, docentes de los diferentes niveles, dirigentes magisteriales, padres de familia y personas notables dentro de la sociedad. Al mismo tiempo, como parte de los debates de socialización de la ley, uno de los temas que más resistencia encontró fue el relacionado con la formación y evaluación de los docentes, así como el aseguramiento de la calidad. El debate se centró en aquellas acciones encaminadas a propiciar de alguna u otra manera cambios sustanciales en los procesos de formación de las personas que están a la cabeza en los métodos de enseñanza-aprendizaje, así como del proceso de evaluación del desempeño docente y las de la asignación de presupuesto para lograr cumplir con los objetivos propuestos en dicha Ley Fundamental de Educación. Honduras no la única que se enfrentó a este proceso de cambio, debido a que se han generado diferentes reformas en los sistemas educativos de los países de América Latina, y los temas relacionados con la formación de docentes no ha sido la excepción, ya que se han ejecutado las medidas para evitar el rezago de la región, aunque aún es un tema que requiere de un análisis profundo. A través de una amplia revisión bibliográfica de la temática relacionada con las reformas educativas y sus impactos en los sistemas educativos nacionales, en la población y en la formación de las personas para afrontar un mundo cambiante, es que este artículo busca llevar al lector por la temática tratada primero se hace un recorrido por los puntos de vista de diversos autores que han tratado el tema de reformas educativas, se hace una revisión general de la situación de la Educación en América Latina, se analiza la

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temática de las reformas educativas en la región centroamericana, y se efectúa un balance de dos décadas de reformas educativas en Honduras.

El proceso de reforma: La opinión de diversos autores Resulta necesario entender y comentar lo que para los diferentes autores significan los procesos de reforma y como estos se relacionan con tendencias de hegemonía del poder y de control directo del Estado sobre las normas y los contenidos que se enseñan a las diferentes generaciones que se forman a través de la educación pública. Para Popkewitz (1997) la reforma educativa no solo transmite información sobre prácticas nuevas, sino que como parte integrante de las relaciones sociales de la escolarización, “la reforma puede considerarse como un lugar estratégico en el que se realiza la modernización de las instituciones” (p. 25). Por su parte el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), según el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe y la Fundación para La Educación Ricardo Ernesto Maduro Andreu (PREAL/FEREMA)

(2002), de acuerdo a su experiencia menciona que el

impulso para ejecutar los procesos de reforma en América Latina ha traído y ha caracterizado algunas acciones referidas a la dinámica de las reformas que pretenden ser exitosas.

a) Las reformas requieren de dirección y consenso. El proceso de reforma debe ser transparente e incluir a maestros, padres, grupos de empresarios y sindicatos. b) El mercadeo social es un medio con el que se obtiene la colaboración de la sociedad civil y, en particular, de los padres. c) Las reformas requieren de transparencia, continuidad y evaluación para realizar correcciones a mitad de curso.

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d) Los controles, los sistemas de rendición de cuentas y los incentivos deben estimular a los actores e interesados a comportarse de manera que fortalezcan el proceso de la reforma. e) Los actores deben tener la capacidad de instituir las

reformas

(PREAL/FEREMA, 2002)

Si bien es cierto y siguiendo lo que nos menciona Popkewitz (1997), las reformas educativas son parte de las herramientas que utilizan los Estados para permitir la renovación de sus acciones relacionadas con lo que se debe enseñar, de acuerdo con los cambios que se van dando en diferentes instancias y momentos históricos. Para que el cambio en la educación se logre implementar las reformas (o bien reingenierías –el autor de este artículo habla de reingeniería, pues la reforma supondría trabajar sobre lo que ya se comprobó que no se adecua a las necesidades actuales) deben generar un proceso de cambio que inicie desde la socialización de las ideas a través de la participación de docentes y alumnos, de la escuela como organización y de su personal directivo, de la investigación y del desarrollo que hagan sus investigadores, de los padres y madres, de los miembros de la sociedad, así como del alumnado. De igual manera Braslavsky y Cosse (1996) relacionan las reformas con aquellos procesos de autonomía institucional, la toma de decisiones en aspectos curriculares y de gestión de fondos, así como los complejos sistemas de calidad y equidad de la educación. Las debilidades en el cumplimiento de ciertas actividades, como la pérdida de los fines de la educación, facilitaron el agravamiento de algunos problemas recurrentes en los sistemas educativos que afectaron aún más a las poblaciones con menores recursos económicos, que junto con los procesos de globalización de las economías y la recia competencia que ha ido en aumento para los pobladores del mundo desencadenaron en lo que se denominó la reforma educativa. Por otra parte Pérez (2000) menciona que cuando se habla de reforma no debe hacerse desde otro punto de vista que no sea aquel que se vincula con

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dos temas fundamentales “la descentralización y aprender a aprender” (p. 5) igualmente la autora señala que “el concepto moderno de descentralización no es ni lo uno ni lo otro, sino una combinación distinta, más compleja y más poderosa: la red integrada, interactiva y dinámica, donde ambos extremos tienen gran poder y se complementan.” (p. 6) Para Gajardo (1999) el tiempo y recursos otorgados a los procesos de reformas han sido importantes ya que permitieron “modernizar la gestión de los sistemas de educación pública, ofrecer iguales oportunidades de acceso a una educación de calidad para todos, fortalecer la profesión docente, aumentar la inversión educacional y abrir los sistemas de educación y de enseñanza a los requerimientos de la sociedad.” (p. 34) Parte de la problemática que aún impera en los diversos sistemas educativos es debido a que las diferentes reformas que se han impulsado no han sido las más adecuadas, no han pasado de ser acciones políticas poco planificadas que, por diversas razones, no han logrado los objetivos de calidad, equidad, eficiencia y participación deseada. Las reformas no han logrado las metas planteadas en el papel, pero debido al esfuerzo conjunto en las naciones de la región los escenarios que se observan a lo largo y ancho de Latinoamericana son más favorables que las décadas que antecedieron todo el movimiento de reformas educativas de los noventa. Debido a estos procesos de mejoramiento de los sistemas educativos es que, según Gajardo (1999), existe mayor descentralización administrativa y se han aprendido lecciones sobre los equilibrios por lograr entre el nivel central y las escuelas. En el transcurso de los procesos de reformas la participación y presión ejercida por organismos internacionales como el Banco Mundial y el BID, dieron al traste con procesos de cambio de mucha trascendencia, a nivel curricular, en temas de calidad y educación en el nivel básico y medio. Al mismo tiempo se iniciaron las evaluaciones de resultados del aprendizaje sin que se lograran los objetivos tal y como se habían planteado inicialmente en temas de equidad y calidad, pues para Gajardo (1999) todo lo anterior no ha

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funcionado como se esperaría para garantizar un desarrollo equitativo y de calidad en América Latina. Desde la perspectiva teórica del autor de este artículo se entiende por reforma educativa: aquellas acciones nacionales basadas en propuestas y presiones externas, dirigidas a generar mejoras sustanciales en los sistemas educativos que permitan a la población tener las herramientas necesarias para lograr desenvolverse en cualquier escenario. El proceso de reforma incluye las acciones que se hagan a nivel del currículo, los espacios de formación docente, la estructura administrativa del sistema siempre bajo la supervisión directa del Estado y respetando aspectos como la calidad, la equidad y más recientemente la tecnología. Finalmente y haciendo referencia a Popkewitz (1997), las reformas educativas implican cuestiones de producción social y de regulación estatal que se van construyendo con la interacción entre las partes interesadas. Por lo tanto, las reformas podrían entenderse como aquellos discursos invisibles, o difícilmente explícitos, que determinan la manera en la cual se verá la escuela y su entorno desde una perspectiva social, pero que ante todo es una manera de mantener la hegemonía del más fuerte.

Una mirada general a la educación en América Latina No cabe duda que el mayor reto que enfrenta hoy en día la educación en América Latina se relaciona con una inadecuada formación de su fuerza laboral y social, un déficit en los presupuestos, una baja cobertura, una baja calificación en temas de calidad, poca equidad en el acceso a la educación pero sobre todo, según Brunner (2000), el “principal desafío es integrarse a los procesos de globalización y adoptar el modelo de desarrollo característico de la era de la información. De no hacerlo oportunamente se corre el riesgo de separarse –como otro continente a la deriva− de la corriente principal del mundo contemporáneo.” (p. 35)

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Y es que la preocupación es evidente ya que desde la llegada e implementación de las diferentes tecnologías de información y comunicación a nuestras sociedades, que iniciaron en el siglo XX con la radio y la televisión hasta nuestros días con los sistemas de comunicación e información mediados por las redes sociales, telefonía celular (con sus teléfonos inteligentes) y buscadores en línea, las formas en las cuales los seres humanos aprendemos han variado considerablemente, pero no así los sistemas educativos. Aunque ha variado la forma en la que los seres humanos aprendemos, la escuela como tal no lo ha hecho y sigue enfrascada en una encrucijada que no le permite trabajar con un modelo que no sea el nacido con la revolución industrial, aún cuando nuestros jóvenes ya manejan la información de una manera más rápida y a un solo clic de distancia. La educación como tal debe replantear la forma en la que se da el proceso de enseñanza-aprendizaje, pues las personas nos dimos cuenta del potencial de aprender de manera autónoma, desde la comodidad de la casa, sin la necesidad de trasladarnos a un centro de estudio para que el docente medie la manera y el contenido al que se nos permite el acceso. A través de la lectura de diversos autores como Brunner (2000), Braslavsky (2006), Gajardo (1999), Aguerrondo (1998), encontramos que debido a lo rápido que viaja la información, así como los efectos de la globalización y las economías globales, los sistemas educativos de los países de la región se encuentran muy rezagados respecto a sus pares de Europa, Asia, Oceanía, y levemente mejor posicionados con respecto al continente Africano, en cuanto a los elevados niveles de desarrollo social y económico. Si bien se han producido avances importantes en materia de cobertura, en lo que respecta a calidad y equidad no se han realizado grandes avances. Respecto a la calidad, todas las comparaciones internacionales muestran severos problemas en la educación en América Latina. En Latinoamérica el problema relacionado con el déficit de implementación y control de calidad en los sistemas educativos se ha trasmitido por décadas debido a diversos factores como el ímpetu de los diversos Estados

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es aumentar el porcentaje de matrícula en los niveles educativos, para Puryear (1997), esto ha afectado considerablemente el adecuado desarrollo de la educación ya que “El énfasis puesto en la expansión ha significado reducir la atención de los procesos y los resultados del aprendizaje.” (p. 13) La problemática y rezago educativo en la región se dio debido a que en la década de los noventa a nivel regional los fondos provenientes de organismos Internacionales como el Banco Mundial y el BID otorgados a través de préstamos y destinados para la educación se utilizaron mayoritariamente para la construcción de más aulas, el pago desmedido para los administradores de los sistemas y pago de los docentes (sin duda el rubro destinado al pago de la fuerza laboral abarca gran parte del presupuesto anual). Otro punto que se agrega a esta problemática es que en promedio la región cuenta con una fuerza laboral emergente y deficientemente capacitada para competir con las economías regionales y globales ya que tiene menos de seis años de educación, dos años por debajo de lo que indican los parámetros internacionales. Según el Informe Regional de Monitoreo del Progreso hacia una Educación de Calidad para todos en América Latina y el Caribe (2012), las oportunidades que tiene un niño que asiste a la escuela pública para culminar sus estudios primarios y avanzar hacia otros niveles de educación se ven afectados por dos características que siguen marcando las disparidades de la región: retraso y repitencia escolar. Por otra parte, el Informe de la Comisión Internacional sobre Educación, Equidad y Competitividad Económica (1998), se encuentran algunas deficiencias marcadas en la mayoría de los países de la región en cuanto la enseñanza de lenguaje, las matemáticas y las ciencias. Al mismo tiempo las posibilidades que los estudiantes logren desarrollar ciertas habilidades para realizar un razonamiento crítico de la solución de problemas y la toma de decisiones son pocas, ya que usualmente carecen de las competencias necesarias para enfrentar estas pruebas. Para agravar la situación y marcar la inequidad que vive la región en temas educativos la mayoría de los niños en edad escolar accede a sistemas de

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educación públicos deficientes, sin los espacios adecuados, sin los docentes mejor capacitados y sin las herramientas tecnológicas aptas para enfrentar los retos del siglo XXI; sólo un reducido grupo de personas tienen la ventaja de asistir a sistemas privados, bilingües y con sistemas computacionales con conectividad a internet, limitando a los que menos posibilidades económicas tienen y obligándoles a permanecer dentro de los círculos de la pobreza. Se han logrado avances para los que menos tienen según Puryear (1997), las acciones conjuntas entre Gobiernos y Ministerios de Educación de la región lograron disminuir los niveles de analfabetismo, aumentaron las tasas de matrícula en un 50% en primaria, un 36% en secundaria y un 27% la educación superior. Estas cifras se pueden considerar buenas, pero solamente si son comparadas con países en condiciones similares o inferiores a las existentes en América Latina, como aquellos pertenecientes al continente Africano y Asia del Este. Si bien es cierto América Latina es catalogada como una de las regiones más desiguales del mundo, a través de la historia se ha visto que tanto el modelo proteccionista del Estado como los préstamos extranjeros y la explotación de los recursos económicos han obligado, de una u otra forma a los diferentes países a generar cambios curriculares para lograr que sus ciudadanos participen de las plazas destinadas para empleos. Todo debido a que en nuestra época nos enfrentamos ambientes marcados por la globalidad y los intentos de sobrevivir ante la encarnizada lucha entre las economías nacionales y las economías internacionales, así como los inminentes procesos que llevarán a la descentralización de la administración pública. En el tema educativo se han generado avances significativos por parte de las diferentes naciones de la región, con la intención de generar mejoras en aspectos tan sensibles como la cobertura, la calidad y la equidad. Lastimosamente los esfuerzos no han sido eficaces, ya que “las políticas tradicionales, basadas principalmente en la extensión de la cobertura a más alumnos, actualmente son inadecuadas frente a cambios relacionados a la globalización social y de la economía.” (Puryear, 1997; p. 9)

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En América Latina se han aumentado dramáticamente los porcentajes de matrícula en las universidades, al tiempo que gracias a los esfuerzos de los diferentes Estados de la región, hoy en día hay una mayor cobertura de la enseñanza en los diferentes niveles, tratando de generar espacios para la equidad de las personas, aunque no se haya logrado el objetivo completamente, y en cierto modo se demeriten considerablemente aspectos fundamentales como la calidad de la educación y la igualdad entre las personas, “La expansión no ha sido capaz por si sola de alcanzar niveles satisfactorios de calidad ni promover la equidad social y económica.” (Puryear, 1997; p. 9) Por otra parte, la administración deficiente y poca funcionalidad por parte de los Ministerios y Secretarías de Educación para lograr los objetivos de los sistemas educativos llevaron a la descentralización o municipalización de la educación. Para este caso y según Braslavsky y Cosse (1996), los cambios en los sistemas escolares fueron encaminados a visualizar de una manera diferente las normas, las reglas y las acciones que se enmarcan en todo aquello denominado como educación. En cierto sentido, los sistemas nacionales se enfrascaron en la generación de nuevas acciones encaminadas a la regulación y de su nueva configuración que permitiera marcar un antes y un después de lo que hasta la fecha se había venido dando en la región. La educación no es más que el reflejo de la sociedad y del entorno donde se desarrolla. El entorno con respecto a la educación tiene mucha influencia en diversos aspectos que para Brunner (2000) son la cultura de la comunidad, la demografía, la actitud de las familias, las condiciones políticas, las demandas de la economía, las teorías de aprendizaje, la disponibilidad y uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC). Estos factores determinan y marcan la línea de los sistemas educativos respecto a qué enseñar, a quiénes, cómo y cuándo. Además de las influencias ya mencionadas existen otros factores internos que aceleran o frenan el proceso de cambio como la organización y administración de las instituciones que imparten enseñanza, la formación y conformación del cuerpo docente, los estándares y métodos de evaluación empleados.

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Las reformas educativas en América Latina

Mirando en retrospectiva hacia la década de los noventas, se observan características similares en los diferentes sistemas educativos de la región todas se relacionan con las reformas educativas que pusieron en marcha. Los pilares cimentaron las bases del cambio establecido a través de las reformas encaminadas a atacar problemas de calidad, equidad y eficiencia, características generalizadas y observadas en la mayoría de los países, pero para Tedesco (1994) las reformas de la región solamente han fortalecido la rigidez y el inmovilismo de los sistemas educativos. Por otra parte, la reforma se enfoca en la calidad aunque probablemente sin tomar en cuenta el valor real de lo que significa el término que incluye, según Yzaguirre (2005) varias dimensiones o enfoques complementarios entre sí como la eficacia, la pertinencia en términos individuales y sociales y los procesos y medios que el sistema brinda a los alumnos para el desarrollo de la experiencia educativa. El concepto de calidad que manejan en las esferas políticas pareciera la imagen o la moda del momento, que pretende disminuir los bajos niveles de reprobación. “Desde esta perspectiva una educación de calidad es aquella que ofrece al estudiante un adecuado

contexto

físico

para

aprendizaje,

cuerpo

docente

convenientemente preparado para la tarea de enseñar, buenos materiales de estudio y de trabajo y estrategias didácticas adecuadas.” (Yzaguirre, 2005; 1) Analizando esta definición de calidad se puede comprender lo mucho que han quedado debiendo las reformas realizadas durante la década de los noventas, ya que es evidente que no se cuenta aún con las instalaciones físicas aptas para que todos los niños y jóvenes estudien. Además, no se cuenta con un cuerpo docente preparado, ya que en países como Honduras, según la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estado Unidos (USAID) (s.f.), la reforma educativa también ha sido obstaculizada por otros factores, como la falta de recursos, deficiencias en la capacitación, supervisión y apoyo pedagógico para los docentes y problemas ajenos al sector educativo.

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La reforma como tal se ha construido con base en acuerdos y recomendaciones

internacionales

sobre

prioridades

estrategias

para

modernizar la educación y la enseñanza. En todas las propuestas se incluyen conceptos de calidad (mejores resultados en términos de aprendizaje escolar, trabajo productivo y actitudes sociales); eficiencia (mejor uso de los recursos de búsqueda de nuevas opciones financieras) y equidad (participación y atención prioritaria a los grupos excluidos). (Álvarez, 1997. Citado por Gajardo, 1999; 37) Durante el periodo de fertilidad que vivieron las reformas educativas en la región se dieron una serie de cambios dirigidos a mejorar los procesos de autonomía institucional, toma de decisiones en aspectos curriculares y de gestión de fondos, complejos sistemas de calidad y equidad de la educación fueron

parte

los

aspectos

modificados

relacionados

con

descentralización vivida, pero creó debilidades en el cumplimiento de ciertas actividades, como la pérdida de los fines de la educación el agravamiento de algunos problemas recurrentes en los sistemas educativos que afectaron aún más a las poblaciones con menores recursos económicos, que junto con los procesos de globalización de las economías y la recia competencia que ha ido en aumento para los pueblos del mundo desencadenaron lo que se denominó la reforma educativa. Las acciones que se tomaron no iban dirigidas, según Braslavsky y Cosse (1996), hacia la descentralización, la municipalización, el nuevo currículo escolar y los sistemas de evaluación, sino que se visualizaban de una manera diferente las normas, reglas

acciones que se enmarcan en todo aquello

denominado como educación. En cierto sentido, los sistemas nacionales se enfrascaron en la generación de nuevas acciones hacia la regulación y de su nueva configuración que permitiera marcar un antes y un después de lo que hasta la fecha se había venido dando en la región. Producto de las exigencias tanto sociales como aquellas provenientes de organismos internacionales y debido a las múltiples influencias y presiones externas, los Estados Latinoamericanos alcanzaron un consenso sobre cuál era su papel real como ente mayor –promotor y ejecutor de leyes y el rol una vez

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que descentralizara su poder hacia otras instituciones. Es por esto que Braslavsky y Cosse (1996) plantearon que Amplias corrientes de opinión y los grupos hegemónicos dentro de los partidos de gobierno parecen haber coincidido en la necesidad de cambiar el foco de las prioridades respecto de las tareas que, de acuerdo a este nuevo contrato, quedarían en manos de los Estados nacionales. La prestación directa de los servicios educativos, sin haber sido enajenada de los Estados, fue más clara y abiertamente visualizada como una responsabilidad a compartir con la sociedad. (p. 110)

De ese proceso de cambio se intentó, a nivel de la región, visualizar un nuevo Estado descentralizado –muy diferente al estilo benefactor que se dio en siglos anteriores. Los espacios para que el Estado fungiera como el garante para la definición de nuevas políticas y asumir diversas tareas que le permitiera ser eficaz y eficiente. Hasta este punto hemos observado que parte de la problemática se ha podido dar debido a que las diferentes reformas que se han impulsado en la región no han sido las más adecuadas, por diversas razones, para lograr los objetivos de calidad, equidad, eficiencia y participación deseada. Al mismo tiempo, la posibilidad que el poco tiempo que las reformas llevan ejecutándose haya influido para que no alcancen aún el nivel de madurez necesario; igualmente la problemática que impera podría ser producto de propuestas incompletas o con errores, en nuestra región, por la falta de comunicación entre grupos interesados. A partir de la primera década del siglo XXI la cuarta revolución, Brunner (2000) debido a los procesos relacionados con la globalización, la explosión de las tecnologías de información y comunicación. En el caso de la cuarta revolución educativa su base se encuentra en un nuevo paradigma organizativo en torno a las TIC, fundamento de la revolución tecnológica que viene como subproducto de la globalización. Todo esto aunque no se hayan logrado los objetivos pactados para las reformas anteriores, lo que da la sensación de un rezago considerable.

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El escenario que se visualiza para el siglo XXI determina que los efectos en los entornos económico y social han sido por la rapidez con la que se moviliza la información y el problema de la lentitud de respuesta de los sistemas educativos de la región Latinoamericana, ya que estamos en la sociedad de la información y conocimiento. Reformas Educativas en Honduras: el balance de dos décadas

En el país no se habla, al menos desde finales de la década de los noventa y principios de la década del dos mil, de un cambio en la modalidad de las políticas educativas, sino de una reforma al sistema educativo. Posas (2012) señala que desde la década de los noventa la reforma educativa “está constituida por un conjunto de políticas públicas emblemáticas en materia de calidad

equidad,

gestión

educativa,

perfeccionamiento

docente

financiamiento.” (p. 31) Parece que, debido a los temas relacionados con la continuidad en el poder del partido gobernante, las políticas educativas que se generan en cada gobierno están desconectadas de las ideas del gobierno anterior y posterior. Para

Posas

(2012)

único

que

garantizado

continuidad

complementariedad de la política relacionada a la educación es la “agenda educativa hegemónica a nivel internacional y por organismos que, como el Banco Mundial, han tenido un papel estelar en el financiamiento de la reforma educativa” (p. 31), ya que los diferentes nombres con los que fueron bautizadas las diferentes propuestas de reformas debido al cambio de gobierno, tales como Modernización de la Educación, Escuela Morazánica, la Nueva Agenda y por último la Propuesta de Transformación Nacional de las que escribirá en los siguientes párrafos. Sin duda alguna, uno de los sucesos de la última década del siglo XX, con relación a las reformas y leyes educativas, fue el lanzamiento por la UNESCO, La UNICEF, El PNUD y El Banco Mundial del programa Educación para Todos (EFA).

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Sin salirse de lo que el contexto marcaba en la época, en el país las acciones fueron encaminadas a cubrir los ejes transversales en los que se desarrollaban los avances en educación en la región: calidad y equidad. Aunado a estos esfuerzos, las políticas se encaminaron, al mismo tiempo, hacia la gestión, el perfeccionamiento docente y el financiamiento. El esfuerzo de mejoramiento de la educación desde una propuesta realizada por la USAID de 1986 a 1997, denominada El Proyecto de Eficiencia en la Educación (PEEP), los temas principales fueron el abastecimiento de textos escolares básicos para los estudiantes, la capacitación de maestros en servicio – que incluía no sólo a docentes sino a los administradores de los centros , investigación educativa –dirigida a la mejora de la educación primaria del país, sistema de informática –orientado a suministrar equipo para la Secretaría de Educación y la construcción, mantenimiento y renovación de las escuelas. En el periodo comprendido entre 1990 y 1994, bajo la administración del presidente Leonardo Callejas, se cimentaron las bases de la reforma educativa en el país en la década de los noventa, denominado Programa de Modernización de la Educación. La tarea fundamental de esta reforma se dio a través de varios ejes siendo, según Posas (2012), la reforma educativa de la década. Esta reforma trajo aires de cambio a través de la restructuración de la Secretaría de Educación, la descentralización Educativa, la obligatoriedad de un año de educación prescolar, la creación de programas de educación bilingüe y la formación de docentes con grado universitario para prescolar y primaria. Por otra parte siguiendo el proceso relacionado al cambio de partido oficialista en el poder, se da la reforma denominada Escuela Morazánica bajo el gobierno de Carlos Reina 1994 a 1998. Dicha reforma se centró en cuatro ejes principales: la gestión, la calidad y equidad, el perfeccionamiento docente y el financiamiento. Otro de los esfuerzos en materia de reforma y políticas educativas se da tras la creación en 1994 del FONAC, creado por instancias gubernamentales con la intención de promover un verdadero diálogo y la tan necesaria concertación con la sociedad civil. Los ejes en los que se fundamentó la

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propuesta realizada por el FONAC se basaron principalmente en ampliación y diversificación de la cobertura educativa desde la equidad, la evaluación de la calidad educativa, la modernización de la gestión educativa, la eficacia del sistema educativo nacional, el desarrollo del currículo con los cambios generados a través del transcurso de tiempo y la aplicación de un sistema de evaluación y acreditación de la calidad. De igual manera, la propuesta realizada en el 2000 por FONAC después de un arduo esfuerzo logró formular, socializar y validar la denominada Propuesta de la Sociedad Hondureña para la Transformación de la Educación Nacional, misma que se dirigió hacia las acciones necesarias para lograr la transformación de la Educación Nacional. Esta propuesta de transformación de la educación nacional surgió debido a una consultoría realizada por parte del BID, la Corporación Justicia y Democracia (de Chile) y la Agencia Danesa de Asistencia Internacional para el Desarrollo, según el estudio PREAL/FEREMA (2002), en detectar las causas de la problemática que se venían dando en torno a la Agenda Política y gubernamental. En este proceso se encontraron debilidades en temas tan cruciales como la falta de liderazgo a nivel ejecutivo “para conducir el proceso lo que se traduce en cierto inmovilismo (Sic) se constató una falta de confianza mutua entre algunos sectores (por ejemplo entre sociedad civil y Gobierno: entre sector público y privado) que podría afectar la solidez de las alianzas y el éxito de la reforma.” (PREAL/FEREMA, 2002; 27) Por otra parta estuvo la aprobación del Estatuto del Docente en 1997, acción que logró dar un nuevo aire a las acciones realizadas por los grupos magisteriales. Dichas acciones se orientaron a defender los beneficios de las conquistas docentes en temas como incrementos salariales y la defensa de los derechos de los maestros. La reforma de la educación secundaria, aún es mucho el camino que se debe recorrer para lograr las metas planteadas. Para Posas (2012) un paso fundamental en la educación secundaria fue la aprobación de la educación básica de nueve grados que comenzó a funcionar en 1997. La problemática que

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afronta la educación secundaria se basa en el ciclo diversificado que tiene una menor cobertura a nivel nacional. El último componente del Sistema de Educación Nacional, el universitario, está conformado actualmente por 20 universidades dirigidas por mandato Constitucional por la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH), a través del Consejo de Educación Superior que tiene siete votos sólo para representantes de la UNAH contra seis (tres representantes de las restantes universidades públicas y tres de las universidades privadas), teniendo siempre la mayoría absoluta en las votaciones. La última reforma que sufrió el sistema de educación superior data de 1989, sin que hasta la fecha se haya realizado algún cambio. Debido a la lentitud con la que se moviliza el sistema hacia el desarrollo tecnológico y futurista del siglo XXI y a la falta de acciones en pro de agilizar el sistema se presentaron dos propuestas de reforma ante el Congreso Nacional, una de ellas realizada por la UNAH que plantea un sistema muy similar al que funciona actualmente, y la segunda propuesta realizada en conjunto por el bloque comprendido por las 19 universidades restantes, que tiene la intención de promover la descentralización del sistema. Debido al rezago en temas de calidad en el Sistema de Educación Superior, en el 2012 se aprobó, a través de la propuesta de la Dirección de Educación Superior, la creación del Sistema Hondureño de la Acreditación de la Calidad de la Educación Superior (SHACES) sin que hasta la fecha, casi un año después, se haya iniciado el funcionamiento del mismo. Ante el panorama relacionado con la inexistencia de reformas educativas en el país en la última década siendo conscientes de la necesidad de un cambio a inicios de 2012 tras una serie de debates sociales, políticos y gremiales y ante una renuencia marcada de la cúpula magisterial se aprobó la Ley Fundamental de Educación. Dicha ley propone entre otras cosas la profesionalización de los docentes del país, ya que estipula que hasta el 2017 trabajarán los maestros con título medio, y a partir de 2018 todas las personas

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que laboren dentro del sistema de educación deberán poseer un título universitario. La nueva reforma incluye propuestas encaminadas a actualizar el sistema educativo y fortalecer los subsistemas formal, no formal e informal, así como los procesos que cada uno de ellos ejecuta se logren desarrollar de manera autónoma, integral, articulada y coherente con los procesos que aseguran la equidad, calidad, pertinencia y eficiencia de la educación. La ley Fundamental de Educación plantea que la Estructura del Sistema Nacional de Educación está conformada por subsistemas autónomos, articulados y complementarios: Educación Formal, Educación no Formal y Educación Informal. Al igual que en otras reformas consideradas en este artículo, los tres subsistemas desarrollan de manera integral, articulada y coherente con los procesos de equidad, calidad, pertinencia y eficiencia de la educación, la gestión integrada del sistema educativo, la ejecución de los lineamientos curriculares comunes y las acciones educativas. La nueva ley prevé la obligatoriedad de la primaria y la secundaria para todas las personas, aunque es un gran reto debido a las disparidades y pocas oportunidades con que cuenta la mayoría de la población. Por otra parte la ley fundamental de la educación plantea la conformación del Consejo Nacional de Educación –una novedad respecto a las reformas previas aunque ya existía la figura legal que tiene la responsabilidad de elaborar y dar seguimiento a la política educativa nacional así como articular horizontal y verticalmente el Sistema Nacional de Educación, que busca por primera vez en más de 20 años la articulación de los hasta hoy desarticulados e incomunicados subsistemas del sistema educativo nacional. Además la ley visualiza la descentralización y el manejo del sistema a través de la municipalización de la educación. La ley fundamental de Educación precisa el Modelo Educativo con el que formará a sus estudiantes como constructivista aunque el sistema educativo no haya terminado de implementar los modelos anteriores y sin que se cuente con la capacitación especial en el tema favoreciendo una educación significativa

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y por descubrimiento y las pedagogías activas. Debido a las tendencias mundiales, el currículo incorpora las competencias y los criterios metodológicos y de evaluación acordes a las realidades nacionales apoyadas en los contextos internacionales. Pareciera, sin querer ser pesimista, que la actual ley fundamental de la educación ya comenzó con una serie de tropiezos que lastimosamente han impedido el despegue hacia la ejecución de las acciones que permitan fortalecer el Sistema Educativo Nacional. La ley fundamental de la educación ha encontrado algunos inconvenientes, es poco probable que en un plazo de cinco años se logre profesionalizar a nivel de licenciatura a toda la planta docente del sistema, lo que hace incierto su desarrollo para lograr las metas planteadas. Más de dos décadas después de que iniciaron las reformas educativas de los noventa, muchas de las metas trazadas no pasaron estar escritas en el papel. Es factible observar como las acciones han sido traspasadas de un gobierno a otro y de reforma a otra sin haber logrado las metas y objetivos trazados. Aún quedan pendientes temas tan fundamentales como el financiamiento de las acciones, la apertura de los espacios para formación docente, una equidad real y procesos de regulación de las acciones de los docentes a partir de supervisiones periódicas.

Conclusiones

Tal como hemos analizado hasta el momento los sistemas educacionales son un reflejo del contexto donde se desarrollan, y se modifican debido a influencias internas y externas que de una u otra manera se relacionan directamente con la presión que ejercen los organismos internacionales y la propia sociedad civil de cada país. La mayor problemática que se enfrenta en pleno siglo XXI es que aún los sistemas de educación no han logrado contrarrestar la problemática arrastrada desde el siglo anterior respecto a calidad, cobertura, reprobación, formación docente y deserción escolar. De igual manera los sistemas educativos

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no terminan de articular las políticas necesarias para que los niños y jóvenes logren alcanzar las competencias requeridas para afrontar los diferentes contextos sociales y laborales. Aunque muchos de los esfuerzos de la década de los noventa fueron dirigidos hacia mayor cobertura en los sistemas escolares, no se visualizó el proceso de la mano con la gestión y control de la calidad. Cobertura no necesariamente va de la mano con la calidad, ya que debido a la necesidad de alcanzar datos estadísticos altos, relacionados con la matricula, se dejó de lado la inversión en materiales y equipos para la enseñanza, los espacios para la adecuada formación docente, y se invirtieron los fondos para invertir en pagos de salarios administrativos y la construcción de más aulas. El porcentaje de personas económicamente desfavorecidas que llega a la universidad es muy bajo, pues en gran medida los estudiantes en el nivel terciario son de clase media o alta, lo que determina una brecha en cuanto a los objetivos de equidad. Esto demuestra lo segmentado que se encuentra el sistema educativo y por ende la sociedad, ya que las personas que reciben educación pública en la mayoría de países latinoamericanos cuentan con menores opciones de las que reciben las personas de clases sociales media y alta de escuelas privadas. Es necesario que se destinen los fondos necesarios, pues se debe realizar mucho trabajo en temas como cobertura e infraestructura así como la conformación de un sistema de acreditación y control de la calidad que evalúe el desempeño docente. Finalmente, con relación a la situación del sistema educativo nacional, y tomando en cuenta un transcurso de 23 años desde que se inició el proceso de mejora allá por los años noventa, es factible determinar que sí se han realizado varias reformas a un sistema que no ha terminado de consolidar, se observa el rompimiento de la secuencia de las propuestas cada vez que hay cambio de gobernante, lo que impide realmente la conclusión o al menos la maduración de cada reforma.

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Nicolás Bentacur

Haciendo política educativa. Instituciones, ideas y actores en la educación uruguaya

1. INTRODUCCIÓN ¿Cómo puede explicarse, más allá de la anécdota, la orientación y direccionalidad de la toma de decisiones en las políticas educativas? ¿A qué responde que se escojan ciertas alternativas, se desechen otras y que la mayor parte ni siquiera se considere? La búsqueda de respuestas a esta interrogante central tiene una larga trayectoria en el estudio de las políticas públicas. En una primera aproximación, “las políticas” como manifestación del accionar de los gobiernos son producto de “la política”, esto es, del intercambio bajo las modalidades de cooperación o conflicto entre distintos actores relevantes de la escena pública.10 La correlación aparece como natural: quienes ostentan recursos de poder, de naturaleza institucional (gobernantes, dirigentes de los partidos políticos) o procedencia social (integrantes de cámaras empresariales, trabajadores sindicalizados, participantes de diversas organizaciones no gubernamentales, etc.) tienen un lugar protagónico en la vida pública y por ello es previsible que moldeen las

Ambos conceptos son recogidos, en la literatura anglosajona, por los términos “policies” y “politics”, respectivamente.

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políticas a desarrollar.

En esta mirada, existe cierto determinismo en la

orientación de las decisiones gubernamentales, que serían un producto más o menos lineal de la arquitectura del poder en una sociedad y momento determinados. En otra versión, las políticas públicas como modalidad de actuación sobre los complejos procesos sociales exigen cierta racionalidad y adecuación entre las medidas a implementarse y los problemas que se procuran resolver o anticipar. Ello demanda diagnósticos certeros, la ponderación de distintas alternativas de intervención y la elección de aquélla que se estime más eficaz y eficiente para la consecución de los fines definidos. Como puede comprenderse, esta racionalidad de naturaleza técnica es distinta – y en ocasiones opuesta- a la anteriormente expuesta, de índole política. Si bien la contraposición entre ambos enfoques –cuya génesis puede incluso rastrearse hasta los orígenes de la teoría política- no está aún saldada, resulta innegable que la política práctica en los estados democráticos supone cierta correlación entre ambos ingredientes, de proporciones variables de acuerdo al país, la coyuntura y las distintas políticas sectoriales. Aún así, para los enfoques más clásicamente “politicocéntricos” de las políticas públicas el conocimiento es solo un recurso más de poder con el que cuentan los actores para el logro de sus objetivos; por ende, será siempre parcial y subordinado a sus estrategias políticas (Lindblom 1992). Sin negar dicha funcionalidad, fundamentaremos más adelante que los marcos programáticos y la ideas orientadoras de las políticas públicas pueden también independizarse relativamente de los objetivos de sus autores, cuando se plasman en piezas institucionales que, en virtud de ese carácter, adquieren una legitimidad que va más allá de la política de intereses (Camou 1997, Schmidt 2006, Kingdom 1984). “Ideas”, por un lado, y sujetos, grupos o actores, por otro, son entonces componentes insoslayables de cualquier indagación sobre la racionalidad de las políticas públicas, entre ellas, las educativas. Pero ambos se materializan y desenvuelven en contextos políticos específicos, que establecen

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las reglas del juego político: nos referimos a la institucionalidad de las políticas públicas, al marco normativo que regula la actuación de los actores y define el escenario en el que los programas de políticas deben desarrollarse. Este artículo procura conectar los dominios de “la política” y de “las políticas” en la esfera educativa, respondiendo a dos objetivos: a) proponer un marco teórico general para el análisis del proceso político de construcción de las políticas educativas, y b) relevar y definir las características fundamentales de este sector en Uruguay. En concordancia con lo referido con carácter general para las políticas públicas, sostenemos que el tipo de diseño institucional, los diagnósticos y propuestas de transformaciones disponibles, y las identidades, perspectivas y recursos de poder de los actores relevantes en esta arena, son los tres factores principales que estructuran la dinámica política del sector y contribuyen significativamente a explicar los outputs de las políticas educativas. Cuadro I. Componentes principales de las políticas públicas

Instituciones

Ideas

Actores

No pretendemos en esta instancia describir y explicar dinámicas y procesos políticos específicos de las políticas educativas nacionales, sino brindar una imagen estática lo más fiel posible de sus hitos fundamentales –una “topografía”-, de manera de pavimentar aquella tarea en desarrollos posteriores. En consecuencia, dedicaremos las próximas páginas a presentar y 96

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analizar el marco normativo, los programas vigentes y el repertorio de protagonistas políticos de la enseñanza uruguaya, de manera de establecer las variables principales que permitan identificar los patrones generales de funcionamiento de este subsistema y sus ejes de controversias más trascendentes. 2. LAS VARIABLES EDUCATIVAS

INSTITUCIONALES

LAS

POLITICAS

2.1. De regreso al análisis de las formas: las corrientes neoinstitucionalistas Como relatamos en otra ocasión (Bentancur 2008a: 105 y ss.) la apelación a variables de naturaleza institucional para explicar la vida política fue retomado por la Ciencia Política a partir de la década de 1980, propugnando “traer nuevamente el Estado al centro” de los análisis. El reclamo de una mayor atención a la incidencia de las instituciones en general, y especialmente al Estado, originó un número creciente de aportes teóricos e investigaciones empíricas

que

suelen

ampararse

bajo

amplio

arco

teórico

del

“neoinstitucionalismo”. Con matices, las distintas corrientes neoinstitucionalistas señalan su acuerdo en dos supuestos fundamentales: a) las instituciones influencian los productos políticos porque ellas conforman las identidades, poder y estrategias de los actores; b) a su vez, las instituciones son constituidas históricamente, lo que les otorga inercia y robustez y por ende, la capacidad de influenciar los desarrollos futuros (Putnam 1993: 7-8). Adicionalmente, podría señalarse que también comparten, en mayor o menor medida, que el impacto efectivo de otros factores causales de las decisiones políticas -como el ejercicio del poder y la interacción política, y el rol de las ideas- depende de su articulación con dispositivos institucionales. Ahora bien, ¿cuál es la incidencia efectiva de esas instituciones revalorizadas en el gobierno de una política específica? ¿Y cuáles son las instituciones que efectivamente importan a estos propósitos?

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Probablemente los estudios con más predicamento sobre este punto son los de Weaver y Rockman (1993a y 1993b). Estos autores centran sus desarrollos en el concepto clave de las “capacidades de gobierno”, que estarían asociadas al nivel de efectividad de un gobierno en sus interacciones con su entorno. Con el objetivo de relacionar causalmente instituciones y capacidades de gobierno Weaver y Rockman seleccionan y ordenan a las instituciones relevantes en tres niveles: en el primero, ubican al sistema de gobierno (presidencial o parlamentario); en el segundo, al tipo de régimen y tipo de gobierno (variaciones dentro del sistema de gobierno, según sus operativas específicas); y en el tercero, la estructura del Estado y otras variables institucionales históricas y culturales, como los antecedentes de los programas, los resultados de opciones anteriores de políticas, las creencias dominantes entre los lideres y la cultura política de la sociedad. Otros enfoques atienden a la jerarquía de las reglas institucionales, enfatizando su peso diferencial sobre los procesos de gobierno según su rango y competencia. Así se han distinguido al “marco constitucional” en un nivel superior; en un segundo nivel las “reglas institucionales” que regulan las organizaciones administrativas que forman el aparato estatal, esto es, las herramientas y recursos a disposición de los gobiernos; y en la base, los “acuerdos político – administrativos”, denominación con la que se hace referencia a las lógicas de acción específicas de las autoridades públicas competentes para la coordinación de sus actividades (Subirats et al 2008:106107). 2.2. El gobierno del sistema educativo uruguayo según la normativa vigente 2.2.1. Antecedentes normativos y caracterización La norma de jerarquía superior relativa al gobierno de la educación es la Constitución Nacional vigente desde 1967. Esta establece sólo dos elementos de organización institucional: que la enseñanza pública estará regida por uno o más Consejos Directivos Autónomos, y que existirá una forma –no

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precisada- de coordinación de la educación; el resto de la organización se confía a la ley. Esta es una configuración distintiva del sistema uruguayo: la autonomía de esos Consejos supone que no están sometidos a ninguna forma de supervisión jerárquica de las autoridades políticas (Presidencia de la República y/o Ministerio de Educación).11 Por tanto, las decisiones fundamentales de políticas educativas para la enseñanza básica y media de Uruguay son adoptadas por un ente autónomo del resto de la institucionalidad política, incluyendo a la organización de sus recursos humanos (estatuto de los funcionarios). Los resortes efectivos de poder de los gobiernos sobre la arena educativa se reducen a tres: a) la designación de los jerarcas máximos de ese ente autónomo; b) la aprobación por parte del Poder Legislativo del presupuesto del ente; y c) la determinación por vía legislativa de la forma de designación de los miembros de los Consejos de Educación, sus cometidos y atribuciones. Al momento de la sanción de la Ley General de Educación de 2008, existían tres organismos públicos con competencia en la educación no universitaria: la Administración Nacional de la Enseñanza Pública (ANEP), la Comisión Coordinadora de la Educación (CCE) y el Ministerio de Educación y Cultura (MEC). La primera fue creada en 1985 por la Ley de Emergencia de la Educación (Nº 15.739). De conformidad con la previsión constitucional, a la ANEP se la concibió con naturaleza de ente autónomo, y de acuerdo a la normativa es indudablemente la institución educativa de mayores y más amplias competencias. A su vez, constituye el organismo más complejo: se compone de un Consejo Directivo Central (CODICEN) con competencias generales de gobierno, y de tres Consejos Desconcentrados (Primaria, Secundaria y Técnico Profesional) dotados para la administración de los subsistemas. De acuerdo a la norma, la elección de los integrantes del CODICEN era esencialmente política, al ser designados a propuesta del Poder 11

Excepcionalmente, los integrantes de los Consejos que rigen la educación pueden ser destituidos por las causales de ineptitud, omisión o delito.

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Ejecutivo y con venia del Senado; y su Presidente era denominado “Director Nacional de Educación”.12 En cambio, la designación de los integrantes de los Consejos Desconcentrados era de competencia del CODICEN. Por su parte, la CCE (integrada por representantes de ANEP, Universidad de la República –UDELAR-, el MEC, la Comisión Nacional de Educación Física y la enseñanza privada) detentaba cometidos y atribuciones que, en los papeles, aparecían como de gran importancia: proyectar las directivas generales de la política educacional y coordinar la enseñanza pública. Pero por lo general sus intentos chocaron contra la defensa celosa de su autonomía por parte de ANEP y de la universidad pública, y por tanto no cristalizaron. Por último, el MEC aparece en la norma del año 1985 fuertemente retaceado en competencias si se lo compara con sus pares de la región, con excepción de algunas áreas particulares como la educación inicial y superior privadas. En un primer diagnóstico, por tanto, la organización del sistema de gobierno de la educación conformado en esta evolución histórica puede ser caracterizada como fragmentada

–aunque jerarquizada-, centralizada

funcional y territorialmente, de hegemonía estatal y estatus autonómico (Bentancur 2008a:232). En ese contexto normativo y legado institucional se inscribe la Ley de Educación General Nº 18.437, de 12 de diciembre de 2008, promovida y votada durante el primer gobierno de una coalición política de izquierda en Uruguay (el Frente Amplio).

2.2.2. Permanencias e innovaciones en la regulación de la educación La Ley General de Educación no introduce un esquema alternativo de regulación del sistema educativo, pero propicia importantes innovaciones de naturaleza institucional, que pueden agruparse para su análisis en cinco

La forma de designación de los integrantes de los Consejos fue modificada por la Ley 16.115 de 1990.

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dimensiones: gobierno, coordinación, descentralización, participación, y evaluación y formación docente. Pasaremos revista a cada una de ellas a continuación. a) En cuanto al gobierno del sistema educativo –entendido en sentido estrictopersiste la tradicional solución de procedencia constitucional, consistente en confiar su dirección a Consejos Directivos Autónomos, manteniéndose incluso la denominación del ente (ANEP; art. 52). En cambio, se modifica sustancialmente la integración de sus órganos directivos: de los cinco miembros del CODICEN sólo tres son designados por el Poder Ejecutivo con venia de la Cámara de Senadores, en tanto los dos restantes son electos por el cuerpo docente del ente. La responsabilidad de los distintos niveles educativos le es confiada a cuatro Consejos desconcentrados (art. 62). Cada Consejo estará integrado por tres miembros, dos de los cuales son designados por el CODICEN con el voto de cuatro de sus integrantes, mientras que el tercero es electo por el respectivo cuerpo docente.13 Por su parte, el MEC no constituye estrictamente, según las previsiones de la Ley (art. 51) y de la propia Constitución Nacional, un órgano de gobierno de nuestro sistema educativo. Sin embargo, la responsabilidad política de su titular frente al parlamento, sus facultades propositivas, su rol en el relacionamiento internacional e incluso algunos cometidos genéricos que le asigna la Ley lo sitúan -al menos potencialmente- como otro protagonista en el escenario de las políticas educativas nacionales. b) En materia de coordinación se plantea la constitución de un “Sistema Nacional de Educación Pública” (SNEP) que agrupa a la ANEP, la UDELAR y el MEC, estructura inexistente como tal en la normativa vigente. Este organismo de naturaleza compuesta está articulado por la “Comisión Coordinadora del SNEP”, integrada por ocho miembros (tres por cada ente autónomo y dos por el Ministerio), y dotada de competencias que en líneas generales replican las correspondientes a la Comisión Coordinadora de la Educación según la Ley de Emergencia de 1985.

Los presidentes del CODICEN y de los Consejos son designados por el PE con venia de la Cámara de Senadores.

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c) La norma define ciertos niveles territoriales y funcionales de descentralización. En la dimensión territorial se destaca la creación de las Comisiones Coordinadoras Departamentales de la Educación, integradas por representantes de cada gobierno departamental, la UDELAR y varios Consejos e Institutos de ANEP. En la base del sistema, se reconoce a los centros educativos como ámbitos institucionales con competencias y recursos propios. Si bien esas competencias no se establecen taxativamente, se refiere en el proyecto a su fortalecimiento pedagógico, de recursos docentes y no docentes y financieros. d) La participación de los educandos, familias, docentes y de la sociedad en general es consignada a texto expreso como uno de los principios básicos de la educación pública. En consonancia con esta norma programática, son múltiples los espacios de participación social incorporados en la Ley, insertados en distintos niveles del sistema y transitando mayoritariamente por los andariveles del asesoramiento y de la consulta.14 e) La última dimensión organizativa que puede identificarse en el texto en análisis radica en las denominadas por Lowi (1994) como “políticas constitutivas”, en las áreas de la evaluación y la formación docente. Aquí debe registrarse la creación del Instituto Nacional de Evaluación Educativa, como persona jurídica de derecho público no estatal (no sujeta a la jerarquía del MEC) al que se le asigna la evaluación de la calidad de la enseñanza inicial, primaria y media, de cuya condición dará cuenta públicamente en un informe bianual. Además, se creó el “Instituto Universitario de Educación” como ente autónomo y con dirección cogobernada, que tiene por objeto la formación de maestros y profesores de rango universitario, lo que constituye una innovación absoluta en el sistema educativo uruguayo, de tradición “normalista”. 2.3. La gobernabilidad del sistema educativo en el nuevo institucional

diseño

Hemos asumido que el diseño institucional es una variable relevante para explicar la orientación de políticas en una arena determinada. Asimismo, hemos consignado más arriba un repertorio de las instituciones que en teoría se reputan más influyentes. Sin embargo, al proceder al análisis de la regulación del sistema educativo uruguayo se advierte que las definiciones institucionales a las que la literatura especializada suele prestar mayor atención no son las de mayor rédito

Entre ellos: Congreso Nacional de Educación, Comisión Nacional de Educación, incorporación a la estructura de los Consejos desconcentrados de Comisiones Consultivas de funcionarios, padres y estudiantes, reconocimiento de la actuación de las Asambleas Técnico-Docentes tanto en los Consejos como en los Centros Educativos.

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explicativo. Ni el régimen político, ni el sistema de gobierno, ni las características del régimen electoral o del sistema de partidos políticos determinan la capacidad de gobierno del sistema educativo uruguayo.15 En cambio, resalta claramente el impacto de otra variable que en tipologías como las elaboradas por Weaver y Rockman forman parte de una última categoría, centrada en las estructuras organizativas y culturas organizacionales específicas, o en un nivel intermedio al aludir Subirats et al a las “reglas institucionales” que regulan las organizaciones administrativas que forman el aparato estatal. Nos referimos al estatus autonómico del gobierno del sistema educativo uruguayo. Esta peculiaridad institucional es la más importante para condicionar el gobierno de este sistema específico por al menos dos razones: a) por la negativa, la autonomía de los Consejos que rigen la educación actúa diluyendo el peso de las otras variables institucionales, al constituir un dique de contención a la incidencia de manifestaciones políticas más comprehensivas como los sistemas de gobierno o de partidos (en tanto retacea la incidencia de éstas sobre las decisiones de los organismos autónomos); y b) por la positiva, el estatus autonómico de los organismos de dirección de la enseñanza

–

especialmente al haberse complementado con un régimen de cogobierno político /docente en la nueva Ley- constituye en su propio seno un terreno en el que debe ejercerse la conducción del sistema.

Así, los desafíos de la

gobernabilidad se radican dentro del sistema autonómico, en mayor medida que en el escenario político general. Aún así, corresponde apuntar que la persistencia del estatus autonómico del gobierno de la educación aparece interpelada por dos tipos de construcciones de la Ley de 2008: las diferentes instancias de coordinación establecidas y la creación del Instituto Nacional de Evaluación Educativa. Ambos son dispositivos institucionales relevantes, aunque su influencia en el policy making está constreñida por la carencia de recursos de autoridad propios. 15

Salvo en un sentido muy general: obviamente, que se trate de un régimen democrático y no autoritario es un prerrequisito para cualquier otra argumentación posterior.

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Se debe resaltar también la importancia de otras dos variables institucionales, igualmente ubicadas en la esfera de la organización sectorial. Una de ellas es el grado de concentración del sistema decisorio, que aún con las modificaciones de la nueva ley continúa siendo de naturaleza centralizada. No obstante, la referida apertura a una “voz institucionalizada” de diversos actores públicos y sociales en distintos niveles del sistema y con variados roles puede incidir –en mayor o menor medida- en las características de la hechura de las políticas a adoptarse. Especialmente, el empoderamiento de los centros educativos abre una brecha a las posibilidades de innovación, adaptación y retroalimentación de las medidas decididas centralmente, y genera un punto de intervención novedoso para directores, colectivos docentes y familias. La otra variable institucional relevante es la que consagró el nuevo reparto de poder, ahora formalizado e institucionalizado, entre “gobernantes políticos” y “gobernantes gremiales” de la enseñanza. Pese a que preservó la incidencia de los partidos políticos al confiársele la designación parlamentaria de la mayoría de los Consejeros, la Ley de Educación de 2008 modificó dos aspectos importantes: primero, desincentivó la coparticipación entre los partidos en la conducción del ente de enseñanza (por cuanto al reducirse a tres los miembros electos políticamente, la cesión de uno de ellos dejaría al partido de gobierno sin mayoría en el CODICEN).16 Segundo, se asignó a los colectivos docentes una fuerte presencia en las discusiones de políticas (y eventualmente, habilitó su coparticipación en una coalición mayoritaria, de existir disidencias en el triunvirato de origen partidario). Analizado en su conjunto, el diseño institucional actual del sistema educativo uruguayo propicia una forma de conducción de las definidas como “de gobernanza”. En términos de uno de los autores más influyentes en este tópico: Gobernanza moderna significa una forma de gobernar más cooperativa, diferente del antiguo modelo jerárquico, en el que las autoridades estatales ejercían un poder soberano sobre los grupos y 16

El doble voto otorgado al Presidente del CODICEN por ley modificativa del año 2012 apunta a paliar este efecto.

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ciudadanos que constituían la sociedad civil. En la gobernanza moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores públicos y privados, participan y a menudo cooperan en la formulación y la aplicación de políticas públicas. La estructura de la gobernanza moderna no se caracteriza por la jerarquía, sino por actores corporativos autónomos (es decir, organizaciones formales) y por redes entre organizaciones (Mayntz 2001).

Este armado ambienta, por ello, procesos decisorios tal vez más ricos y plurales, pero sin duda políticamente más engorrosos. La incrementada complejidad de este sistema de múltiples niveles y reductos, la pluralidad de actores con distintas formas de legitimidad y recursos de poder, la ampliación de los issues y las propias condiciones diferenciales de la escena educativa son todos datos que inducen a un trámite negociado de las políticas, afín a un modelo de gobernanza como el recién definido. A su vez, deja interrogantes abiertas sobre la capacidad efectiva de las autoridades políticas para conducir efectivamente el proceso, y sobre los márgenes disponibles para separarse en su dinámica de una política de intereses (ahora formalmente institucionalizada), orientar las decisiones por pautas más objetivas y concretar los valores de participación, transparencia, rendición de cuentas, eficacia y coherencia que ciertas elaboraciones teóricas asocian con la gobernanza.17 3.

LOS DIAGNOSTICOS Y PLANES DE ACCIÓN PARA EL SISTEMA EDUCATIVO URUGUAYO 18

3.1. La función de las ideas en las políticas educativas Como sostuvimos antes, el campo de las políticas educativas es también una esfera determinada por los diagnósticos, las concepciones y conocimientos

especializados

disponibles

lugar

momento

determinados. Este aserto es especialmente válido cuando dicho conocimiento se anida en instancias orgánicas de alta legitimidad o particularmente influyentes.

17 18

Comisión de las Comunidades Europeas (2001). Desarrollamos este tópico con mayor amplitud en Bentancur (2012).

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En contradicción con las concepciones instrumentalistas acerca del rol que cumple el conocimiento, en las últimas décadas se ha venido desarrollando una escuela académica que enfatiza la relevancia del papel de las ideas en el proceso de las políticas públicas. Esta escuela se preocupa por conocer “las dinámicas institucionales de las ideas”, pero también reconoce la “dinámica ideacional de las instituciones” (Camou 1997:60), reparando más en el rol de las ideas en la política, que en las ideas políticas propiamente dichas. En una de sus vertientes, esta perspectiva se retroalimenta con el ya consolidado regreso del análisis institucional de la política, al concebir a las ideas como constitutivas de las instituciones, incluso cuando han sido conformadas por éstas. Para la corriente que Vivien Schmidt (2006) denomina “institucionalismo discursivo”, las ideas y la interacción de los discursos son variables centrales para explicar tanto el cambio como la continuidad en las políticas públicas. Por cierto, el discurso es admitido por los autores que la integran como un recurso empleado por los actores para producir y legitimar sus ideas. Pero además es una condición necesaria para desarrollar acción colectiva dentro del Estado, diseminando ciertas asunciones compartidas al punto de cuestionar paradigmas asentados y prohijar el surgimiento de otros nuevos, en línea con la célebre concepción de Kuhn (1995).19 En algunas de estas aproximaciones, las ideas constituyen las normas, las narrativas, los discursos y los marcos de referencia que sirven para reconstruir la comprensión de sus intereses por parte de los actores, y tienden a redirigir sus acciones dentro de las instituciones estatales. En ese marco conceptual, entonces, es teóricamente relevante aproximarse a los núcleos de ideas sobre la problemática educativa nacional que han logrado “independizarse” de los actores particulares para consagrarse en piezas instrumentales dotadas de mayor legitimidad,

por su impacto

potencial en las políticas educativas ya tramitadas y a desarrollar. 19

Según la cual la ciencia “normal” entraría en crisis ante la aparición de un nuevo paradigma dotado de mayor capacidad explicativa. En esas instancias, la acumulación de “anomalías” empieza por fracturar el viejo paradigma y se produce una “revolución científica”, que propicia novedades fácticas (descubrimientos) y novedades teóricas (invenciones).

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3.2. Diagnósticos, programas y acuerdos para la educación uruguaya Los estudios-diagnósticos y programas de transformaciones oficiales o cuasi oficiales de naturaleza sistemática sobre la educación uruguaya no abundan. Durante la presente administración

de gobierno deben relevarse

cuatro piezas potencialmente relevantes para la orientación de las políticas educativas del quinquenio: los lineamientos educativos establecidos dentro de la denominada “Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia” (ENIA); el capítulo sobre educación del último programa de gobierno del Frente Amplio, en tanto partido que detenta el Poder Ejecutivo; y dos acuerdos multipartidarios sobre la enseñanza. A continuación hacemos referencia a estos documentos. 3.2.1. La Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA) 20102030 (2008) A mediados de la anterior administración del gobierno nacional se estableció el propósito de definir y consolidar los lineamientos estratégicos en materia de políticas hacia la infancia y la adolescencia a través de una Estrategia Nacional (ENIA). Entre los participantes en sus instancias deliberativas se contó con representantes de organismos públicos, organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales, legisladores, sectores empresariales y académicos. En este marco se elaboraron dos documentos de cuño propositivo: “Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia 2010-2030. Bases para su implementación” (Consejo Nacional de Políticas Sociales 2008), que en su apartado dedicado a las dimensiones educativas trazó ciertas orientaciones generales de políticas para el mediano plazo; y el “Plan para la Acción 2010 – 2015”, que contiene un capítulo que propone medidas de políticas y metas concretas. En el documento de “Bases…” se delinea una imagen deseable para el organización del servicio educativo, que podría descomponerse en tres categorías: adecuación del sistema y de los centros educativos a las nuevas

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condiciones sociales, a los requerimientos de formación y a los intereses de los adolescentes; mayor eficacia en la retención de estudiantes y en la calidad de los aprendizajes; y ampliación institucional, de forma de abarcar a una serie de instituciones y espacios sociales. Los lineamientos estratégicos para orientar la transición hacia esa imagen atienden principalmente al fortalecimiento del rol de los centros educativos. Para ello se postula la definición de proyectos educativos diferenciados según la población que atienden, su relocalización para propender a la integración social, la disposición de tiempos pedagógicos flexibles, su redimensionamiento para una educación personalizada, la formación de equipos multidisciplinarios, la participación de las familias y el empleo sistemático de la evaluación y la rendición de cuentas. También en el capítulo educativo del Plan de Acción 2010 – 2015 de la ENIA el nuevo modelo de centro educativo aparece como pieza fundamental de las transformaciones, a través del desarrollo de un proyecto educativo propio (“proyecto de centro”). En el ciclo primario, esta apuesta se complementa con la extensión progresiva del tiempo escolar en las escuelas que atienden a los sectores más desfavorecidos, y con la ampliación de la “filosofía y práctica” del Programa de Maestros Comunitarios en dichas escuelas. En el nivel medio el énfasis está puesto en la radicación de los docentes en un centro, en evitar la proliferación de turnos y de grupos masificados, en la innovación en contenidos y formatos para atender la diversidad del alumnado y en la flexibilización y optatividad de la oferta curricular (especialmente en el bachillerato). Asimismo, se proyecta la revisión y articulación de los diferentes programas de revinculación e inclusión educativa existentes (PAC, PIU y FPB en ANEP, CECAP en el MEC, áreas pedagógicas en INAU, etc.), y la concesión de becas y transferencias monetarias a los adolescentes, con miras a su retención en el sistema educativo. 3.2.2. El Programa de Gobierno 2010-2015 del Frente Amplio (2008) El apartado sobre educación del Programa de Gobierno del F.A., aprobado por su V Congreso Extraordinario en diciembre de 2008, se titula

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“Educación para todas y todos a lo largo de toda la vida”. Se trata más bien de un punteo de principios generales, objetivos y medidas escasamente articulado y de muy disímil nivel conceptual. Varios de sus apartados refieren a objetivos tradicionales de expansión de la matrícula, en algunos casos asociados a políticas inclusivas. Es así que se fijan como metas la universalización de la educación inicial y el fortalecimiento de la Educación Media Básica, la incorporación de niñas, niños y adolescentes que hoy están fuera del sistema,

la implementación de

programas de formación integral que faciliten la culminación de la educación obligatoria, la extensión del proceso en curso de alfabetización informática. Son escasas las medidas identificadas para tales fines, entre ellas la conformación de equipos interdisciplinarios. Otra línea dominante es el fomento de la participación social en el sistema educativo (docentes, estudiantes y la comunidad en general), en el marco de la cual puede adscribirse la promoción de centros educativos “abiertos e integrados”, con el objetivo de responder a las necesidades de su entorno local, y contribuir al desarrollo de una “cultura de derechos ciudadanos, democrática, solidaria y respetuosa de la diversidad cultural”. Más acotadamente, también hay referencias en el Programa del FA a algunas innovaciones institucionales: la consolidación de un sistema terciario de educación pública, la expansión de la educación técnica y tecnológica (aunque sin un formato explícito), el otorgamiento de rango universitario a la formación docente (emparentado con la creación de un Instituto Universitario específico, a pesar de no ser mencionado). 3.2.3. El primer acuerdo interpartidario sobre políticas educativas (2010) El denominado “Documento de Acuerdo sobre Educación”, de mayo de 2010, fue producto del trabajo de una de las comisiones constituidas con representantes de los cuatro partidos políticos que obtuvieron representación parlamentaria, con el propósito de consensuar directrices de políticas en áreas estratégicas a comienzos de la presente administración de gobierno.

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El documento se organiza en torno a los niveles del sistema educativo y, con matices entre cada uno de ellos, define objetivos generales y ciertas metas cuantitativas, mayoritariamente asociadas a la expansión de la cobertura, la retención de los estudiantes dentro del sistema, las tasas de egreso de secundaria y los resultados en las pruebas PISA. Se plantea fortalecer el papel de los centros educativos, tanto para la adopción de decisiones en el plano de los proyectos pedagógicos, como para la gestión de recursos económicos. Para mejorar su gestión se fortalecerían los equipos de dirección y de apoyo, se evaluarían las políticas y los resultados educativos. Se hace énfasis en el rediseño del tamaño y de las funciones de los centros educativos, con los objetivos de lograr una “dimensión personalizante” y facilitar la integración social de los estudiantes. Las políticas para la enseñanza media de este Acuerdo hacen foco en la profesionalización de los docentes. Se propone una nueva carrera funcional que jerarquice la evaluación del desempeño en el aula y los méritos, la concentración horaria de los docentes y la creación de la figura del “profesor de centro”. Otro rubro que se acentúa es el desarrollo de políticas inclusivas: programas de “enriquecimiento extraescolar”, becas estudiantiles, etc. Puntualmente, se destaca el consenso partidario para constituir como entes autónomos el Instituto Universitario de Educación y el Instituto Terciario Superior. 3.2.4. El segundo acuerdo interpartidario (2012) En febrero de 2012, tras un prolongado período de consulta y negociación, los partidos políticos firman un segundo “Acuerdo Nacional en Educación”, que en lo fundamental respalda lo producido por dos comisiones interpartidarias sobre “Fortalecimiento de los Centros Educativos” y “Fortalecimiento de la Enseñanza Técnico – Tecnológica”. El documento sobre centros educativos propone el otorgamiento a éstos de grados crecientes de autonomía pedagógica y de gestión, permitiendo el desarrollo de proyectos institucionales propios. Se delinea una estrategia en

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la que se definiría centralmente una “columna vertebral” del sistema educativo (objetivos educativos de cada nivel, contenidos, competencias, perfiles de egreso, tiempos pedagógicos, criterios de funcionamiento), y se confiaría a los centros la elaboración de un diseño contextualizado (“proyecto de centro”) dentro de dichos parámetros. Para posibilitar el empoderamiento de los centros educativos se postulan una serie de medidas: direcciones estables por al menos tres años, creación de la figura del “profesor-cargo” con el mismo plazo de permanencia en un establecimiento, una carrera docente más meritocrática, puesta en marcha de los Consejos de Participación, y otorgamiento de facultades para ejecutar partidas financieras. También se prevé el involucramiento de las instancias centrales, apoyando técnicamente a la elaboración de los proyectos, desarrollando acciones de corte sistémico (“evaluar, promover, compensar, garantizar resultados mínimos comunes y guardar los equilibrios del conjunto”), y atendiendo especialmente a instituciones radicadas en contextos sociales críticos. Por su parte, en el documento interpartidario de Fortalecimiento de la Enseñanza Técnico – Tecnológica se concordó en la creación de una Universidad Tecnológica constituida como ente autónomo, con sede central en el interior del país, que se ocuparía en primera instancia de la formación de técnicos superiores y luego en el desarrollo de carreras universitarias vinculadas a la producción económica. Además, en este nuevo Acuerdo Nacional se impulsa la instalación del Instituto Nacional de Evaluación Educativa y la concesión de doble voto al Presidente del CODICEN, y se reitera la vigencia del Acuerdo del año 2010. 3.3. ¿Se dispone de un marco programático adecuado para la transformación de la educación nacional? Acabamos de reseñar los recursos programáticos disponibles. Pero para fundamentar su naturaleza de variable constitutiva del campo de las políticas educativas nacionales, es preciso reparar en su pertinencia y

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potencialidad para contribuir a definir efectivamente este campo. En otros términos, determinar en qué medida son relevantes para las políticas públicas de educación. La búsqueda de una respuesta a esta interrogante requiere elucidar, en primer término, si puede identificarse una base programática dotada de ciertos niveles de homogeneidad y coherencia en las propuestas disponibles, capaces de orientar adecuadamente el contenido de las transformaciones educativas. En segundo lugar, corresponde reparar en las posibilidades de trasladar efectivamente esas ideas al proceso político de hechura de las políticas educativas. 3.3.1. Análisis comparativo de los diagnósticos y programas relevados Para interpretar y correlacionar las cuatro piezas documentales de diagnósticos y propuestas para nuestra educación recién relevadas, es oportuno reparar en el distinto énfasis que le otorga cada una de ellas a algunas dimensiones fundamentales de las políticas educativas. Las dimensiones que seleccionamos con ese objetivo son las siguientes: cobertura y retención de estudiantes; políticas pro- calidad, de reforma curricular y hacia el plantel docente; políticas pro-equidad; participación y relacionamiento con la sociedad civil; y gestión del sistema educativo y transformaciones institucionales.

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Cuadro II. Énfasis en dimensiones educativas 2008-2012

ENIA (2008) PROGRAMA FA (2008) ACUERDOS INTERPARTIDARIO S (2010, 2012)

Cobertura y retención

Calidad, currículum y docentes

Equidad

Participación y relación con sociedad civil

Gestión y transformación institucional

alta

media

alta

baja

media

alta

media

alta

baja

media

Los informes y documentos emanados de la ENIA pueden considerarse como productos de nueva generación en la investigación y propuesta educativa. Además de continuar y actualizar lineamientos de políticas precedentes en los rubros de cobertura, calidad y equidad, se asume un escenario más complejo que guarda relación con los vínculos entre el sistema de enseñanza y otros reductos institucionales y sociales. También la gestión y transformación institucional ocupa un lugar destacado, en sus referencias a la flexibilización y adaptabilidad de tiempos pedagógicos y estrategias de enseñanza, el rediseño de los centros educativos y la introducción de mecanismos de evaluación y rendición de cuentas. Más allá de la tradicional dedicación a la expansión de la matrícula, el escueto programa del FA no manifiesta una sintonía demasiado estrecha con ese plan surgido durante la Administración Vázquez. Ideas rectoras de la ENIA vinculadas a la mejora de la calidad y equidad de la educación, encuentran escasa recepción en la plataforma pre-electoral, más allá de la persistencia de las ya asentadas políticas focalizadas, aunque revisadas en clave de inclusividad. Por el contrario, el programa del partido de gobierno pone el acento en la participación social en las decisiones educativas. La reproducción más

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fidedigna de los trazos principales de la ENIA se encuentra en los acuerdos interpartidarios, que por otro lado denotan una sugestiva diferencia (a la baja) en la categoría que más se destaca en el programa del FA, la participación. La armonía mayor entre las cuatro propuestas se verifica en un tópico tradicional, como lo es la extensión de la cobertura y la retención estudiantil. Asimismo, hay una ponderación compartida de la necesidad de transformaciones en la gestión institucional, especialmente en la base del sistema, lo que confirma un dato relevante para una nueva agenda educativa. Aún así –y en un análisis más afinado– podría colegirse que la búsqueda compartida de ciertos cambios institucionales convive con sesgos diferenciales en los diferentes documentos: en un caso más asociada a la mejora de la eficiencia del sistema (ENIA, documentos interpartidarios), en otro más estrechamente ligada a la democratización de la gestión y, de nuevo, a un esquema decisorio más participativo (FA). Entendida así, la descentralización funcional pregonada para empoderar a los centros educativos se trasmite como un mensaje polisémico. 3.3.2. Propuestas programáticas y cambio educativo Ahora bien, ¿en qué medida este conjunto de insumos programáticos puede sustentar una gestión educativa transformadora dotada de ciertos consensos políticos y técnicos? Es razonable sostener que de las elaboraciones referidas y de los consensos detectados puede extraerse cierto corpus general con potencial para orientar aunque más no sea laxamente las políticas de los años venideros, incluyendo nuevos esfuerzos para mejorar la cobertura y retención del sistema, principalmente en algunos tramos sensibles (los primeros años de primaria y secundaria, la culminación del ciclo básico de la enseñanza media), la promoción de mayores niveles de equidad educativa mediante el empleo del tiempo escolar extendido y la continuación de intervenciones de nuevo tipo que demostraron ser auspiciosas (Maestros Comunitarios, Aulas Comunitarias, PIU, etc.), y de otras medidas innovadoras como la diversificación y flexibilización

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de programas y estrategias, y la concesión de becas estudiantiles. En cambio, no son manifiestas las estrategias en procura de una mayor calidad educativa que puedan hacer factibles las metas fijadas con cierta impronta voluntarista en los acuerdos interpartidarios (excepto que se entienda que desde los propios centros educativos emergerán las soluciones, en tanto se les libere de las restricciones impuestas por las autoridades centrales). Parece claro que, pese a estos avances, el consabido “malestar con la educación” no cuenta en nuestro país con una propuesta sistemática y teleológicamente bien perfilada para procesar una reforma de envergadura. El recuento realizado de los antecedentes programáticos disponibles denuncia en primer lugar la persistente ausencia de una propuesta de transformación educativa propia del partido de gobierno. Desde una perspectiva más anclada en las políticas sociales, los documentos elaborados en el seno de la ENIA constituyen una visión dotada de mayor perspectiva, pero por su propia naturaleza no contemplan el conjunto de las dimensiones intrínsecamente educativas (curriculares, programáticas, pedagógicas). Por último, los acuerdos interpartidarios se corresponden bastante bien con los énfasis y las orientaciones sugeridos en esa instancia programática, pero no cuentan con una estructura de “plan” que lo hagan operativos ni, hasta el momento, con la voluntad política necesaria ni el marco institucional adecuado para tramitar con energía los lineamientos consensuados. En consecuencia, se asiste a una situación en la cual las mejores referencias disponibles evidencian limitaciones derivadas de sus orígenes: en un caso, un ámbito interinstitucional no especializado en la cuestión educativa; en otro, un espacio ad hoc de entendimiento multipartidista. Al no estar ancladas en un programa partidario ni en un plan de acción de autoridades de la enseñanza, la distancia existente entre esos diagnósticos y propuestas y los actores y organismos con capacidad efectiva para formular e implementar políticas educativas, ponen en tela de juicio su efectiva aplicabilidad. Aunque los aportes programáticos disponibles puedan ser recibidos como sustitutos de utilidad, no disimulan la inexistencia de un proyecto educativo asumido y

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madurado por el partido de gobierno y las autoridades educativas que pueda ser articulado con las visiones de otros actores pero que también exprese nítidamente sus opciones de valor y de políticas, y que sea capaz de desarrollarse dentro del marco institucional existente, tal como fue descrito en el numeral anterior (o de movilizar los recursos políticos necesarios para consagrar otro alternativo). 4.

LOS ACTORES DEL JUEGO DE PODER EN LAS POLÍTICAS EDUCATIVAS

4.1. El enfoque pluralista de la producción de políticas Como reacción a las visiones estadocéntricas de las políticas públicas, hace décadas que los pluralistas han sostenido que las políticas surgen de un continuo e intrincado proceso de elaboración, ya que los recursos de poder se encuentran distribuidos ampliamente en la sociedad y por ende, las decisiones de políticas públicas son resultado de la intervención e interacción de múltiples actores que sostienen posiciones diversas, no resolubles por expedientes técnico – racionales. La decisión no deriva de una ponderación exhaustiva de los méritos e inconvenientes de cada línea de acción factible, como pretenden las visiones racionalistas, sino que es la resultancia de las disputas de sujetos y grupos sociales por satisfacer sus intereses (Lindblom 1992). Ello es especialmente cierto en el marco de sistemas democráticos, por cuanto habilitan mayores oportunidades para expresar, organizar y representar las preferencias políticas, y propician una mayor variedad de preferencias e intereses políticos con probabilidades de estar presente en la vida política (Dahl 1989:31 y 33). Por ello, para comprender los procesos políticos es imperioso prestar atención a la actuación de diferentes actores con intereses, perspectivas, recursos y racionalidades distintas, que por medio de la interacción entran en un juego político que producirá resultados determinados. Las interacciones políticas abren un “juego de poder” a través del cual los actores se controlan recíprocamente entre sí, en el marco de las reglas del sistema.

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Estas visiones pluralistas “clásicas” han dado lugar con el paso de los años a varias reformulaciones, que sin embargo no han alterado sus axiomas fundacionales: a) el Estado como tal no es la fuente material de las decisiones políticas, sino una arena en la que diversos actores políticos y sociales desarrollan estrategias y movilizan recursos de poder para promover sus visiones e intereses; y b) en la medida en que esos recursos de poder de distinta naturaleza (autoridad, persuasión, amenaza, intercambio) se encuentran amplia –aunque no igualitariamente- distribuidos, ningún actor puede imponer completamente sus designios, por lo que es necesario un proceso de “mutuo ajuste” de las demandas. Por tanto, nuestra descripción del campo de las políticas educativas uruguayas requiere completarse con el análisis de las facetas características de sus sujetos protagónicos. 4.2. Los actores de las políticas educativas nacionales. Repertorio y ensayo de tipología En Uruguay existe un catálogo relativamente amplio de actores con capacidad de influir en el proceso de políticas públicas.20 En primer término debe citarse a las autoridades de la educación: el Poder Ejecutivo a través del Ministro respectivo, los integrantes de los distintos Consejos de la ANEP que rigen el sistema y otras instancias gubernamentales con competencias sobre el sector, que en distinta medida cuentan con un recurso de poder distintivo sobre las políticas educativas: la autoridad legal para su formulación. En los últimos años, se le han sumado organismos públicos que no tienen por finalidad primaria la enseñanza, pero aún así han prohijado el surgimiento de programas educativos innovadores (Ministerio de Desarrollo Social, Laboratorio Tecnológico del Uruguay) (Bentancur y Mancebo 2010).

Nos limitaremos en este apartado a la caracterización de los actores sectoriales más relevantes, dejando para otra instancia el estudio de las modalidades específicas de interacción entre los mismos (estrategias, intercambios y transacciones).

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Naturalmente,

los

partidos

políticos

con

representación

parlamentaria y particularmente el partido que ocupe el gobierno en una instancia determinada son actores de jerarquía en la definición de las políticas, de acuerdo a las competencias que explicitamos cuando definimos el diseño institucional. Un tercer grupo de actores está constituido por los sindicatos de la enseñanza. En Uruguay existe una organización sindical organizada de acuerdo a los distintos niveles del sistema, y estructurada en federaciones que agrupan a asociaciones de base territorial (departamental). Las principales son la Federación Uruguaya del Magisterio (FUM), la Federación Nacional de Profesores (FENAPES) y la Asociación de Funcionarios de la Universidad del Trabajo

del Uruguay (AFUTU). Por lo general cada una actúa de manera

autónoma, pero cuentan con un espacio de articulación en la denominada Coordinadora de los Sindicatos de la Enseñanza del Uruguay (CSEU). Como todos los gremios, su recurso de poder esencial deriva de su organización y del porcentaje de docentes afiliados, que varía sustantivamente entre ellos;21 pero como es característico en el sindicalismo nacional, su capacidad de convocatoria en instancias de movilización gremial suele exceder a su masa de afiliados. Tradicionalmente, los sindicatos docentes han logrado en Uruguay una fuerte identidad y presencia en la discusión de las políticas educativas, ejerciendo en algunas etapas un rol más integrado en el circuito decisorio, o desarrollando en otras una actitud decididamente opositora a la implementación de políticas mediante medidas de lucha. Como se apuntó más arriba, la nueva arquitectura institucional ha otorgado a estos actores el cogobierno de los Consejos que rigen la enseñanza, por lo que a sus recursos de influencia de naturaleza societal (la capacidad de persuasión, la amenaza de obstrucción de políticas, el intercambio), se le agregan en la actualidad estas importantes dotaciones de autoridad formal.

Si bien no existen cifras oficiales, se ha divulgado que la FUM aglutina al 76% de los maestros, y FENAPES al 28% de los profesores de enseñanza secundaria (El Observador, 11 de diciembre de 2011).

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Por el contrario, los actores de la enseñanza privada y otras organizaciones vinculadas y de referencia no han adquirido en Uruguay un peso equiparable al que detentan en otros países de América Latina. Existe una organización de colegios privados general (la Asociación de Instituciones de Enseñanza Privada, AIDEP), integrada por unas ochenta instituciones, y otra de colegios católicos (Asociación Uruguaya de Educación Católica, AUDEC), con unos 170 colegios afiliados. Pero ni estas ni la Iglesia Católica han incidido de manera significativa en la definición de las políticas para todo el sistema. Por último, en Uruguay no existen los que podrían categorizarse de manera estricta como “think tanks” en el campo de la educación. Más modestamente, pueden relevarse núcleos de investigadores en la temática, radicados en distintas instituciones – principalmente universidades - con variable nivel de comunión en sus orientaciones. Paralelamente a este relativamente débil corte institucional, se halla también el disciplinario, que tiende a generar paradigmas y focos de análisis diferenciales según la disciplina de que se trate (v.gr., ciencias de la educación, ciencias sociales o economía). Empleando la tipología de Stone (2001), buena parte de estos investigadores son “académicos desinteresados” que no procuran incidir directamente en la hechura de las políticas; otros suelen desempeñarse como “investigadores contratados” (consultores) por distintas instancias públicas u organismos supranacionales, o incluso participan de manera más o menos orgánica en el asesoramiento a un partido político sobre cuestiones educativas o se identifican con la figura del tecno-político o analista simbólico. Para contribuir al mapeo de identidades de estos actores, en términos de valores, preferencias e intereses, podría ensayarse una descripción de cada uno de ellos. Pero entendemos de mayor rédito heurístico agrupar a los actores en distintas categorías, que den cuenta de ciertas racionalidades distintivas de conglomerados de sujetos y organizaciones. Sostenemos que aún sin constituir bloques orgánicos, existen patrones identitarios que cortan transversalmente a actores de distinta naturaleza y otorgan sentido a la acción colectiva en esta política sectorial. La identificación de estas categorías de actores en función de

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esas características, la explicitación de sus posturas basales y también de las impugnaciones de sus antagonistas –en uno y otro caso a través de sus propios dichos-, contribuye a delinear adecuadamente el escenario del juego de las políticas educativas en Uruguay, y a explicitar los principales nudos problemáticos para su tramitación. Con ese objetivo, proponemos la reagrupación del repertorio de actores antes descrito en cuatro categorías, a las que denominaremos, por su orden,

como

“autonomistas”,

“societalistas

–

articulacionistas”,

“incrementalistas” y “liberales”. a) Los “Autonomistas” Un conjunto de protagonistas de las políticas educativas nacionales, tanto cuantitativa como cualitativamente, definen sus posturas a partir de la definición de una nítida línea divisoria entre los dominios de la política y la esfera educativa. Ello supone una adscripción decidida a parte de la “path dependence” nacional y al marco normativo que define la autonomía de gobierno de la enseñanza, pero también a un rol docente protagónico dentro del mismo, en la medida en que constituiría el único actor colectivo que además de estar dotado de un saber especializado en la temática, preservaría al sector de las influencias de otras racionalidades que se estiman disfuncionales con los propósitos educativos (sean político partidarias, del mercado, de organismos financieros internacionales, etc.). Tradicionalmente, en esta categoría pueden incluirse a la gran mayoría de las distintas organizaciones sindicales o parasindicales (como las Asambleas Técnico Docentes), a académicos ligados a las ciencias de la educación y a la formación docente, y a buena parte de la izquierda política que, desde su rol histórico de oposición, también concebía a la autonomía como un dique al trasvase de concepciones e intereses de los partidos tradicionales.

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Esta postura está bien reflejada en el siguiente pasaje perteneciente a un grupo de intelectuales del mundo de la educación, muchos de ellos con una larga trayectoria como docentes o gestores en la enseñanza pública22: Uruguay tiene una historia peculiar en lo que hace a la concepción de la relación entre Estado, política y educación, que ha conformado un modo de ver y sentir a la educación pública como derecho humano fundamental que el Estado debe garantizar, sin intervenir en la conducción autónoma de la misma … Esta tradición autonómica, que se remonta a los orígenes mismos de nuestro sistema educativo nacional, se ha constituido en una matriz identitaria irrenunciable … La autonomía de la educación es (…) un resguardo respecto a los intereses particulares de grupos políticos, económicos o ideológicos que ocasionalmente detenten la hegemonía (“Aportes al Debate Actual sobre Educación en Uruguay”, Grupo de Reflexión sobre Educación, 2011).

Naturalmente, la postura autonomista empodera a los colectivos docentes en el proceso decisorio de las políticas sectoriales; pero también desde ciertos sectores de la política nacional se la defiende, argumentando su mérito para la defensa de valores colectivos superiores: Nosotros creemos que la autonomía en la enseñanza es esencial porque tiene que ver con el desarrollo. Su defensa es parte de la historia de la izquierda uruguaya, porque gracias a ella la educación alcanzó la plena libertad de cátedra en toda América Latina (…) La participación de profesores, funcionarios y estudiantes en la toma de decisiones no significa un interés corporativo, sino que en el fondo está el proyecto de país que se quiere y si queremos seguir preparando uruguayos para un país agroexportador (Senador Eduardo Lorier, PCU, FA. El Observador, 24/6/2011).

La cuestión de la autonomía se ha constituido en los últimos años en el mayor eje de controversias en esta arena. Casi monolíticamente, desde los partidos políticos de oposición se rechazan sus fundamentos y se critica el diseño institucional vigente (especialmente en su versión posterior a la Ley General de Educación de 2008) por consagrar, a su juicio, una expropiación de las competencias ciudadanas para gobernar el sector a través de sus representantes políticos, a expensas de los sindicatos de la enseñanza. Así lo han expresado dos ex – Presidentes de la República pertenecientes al Partido Nacional y el Partido Colorado: 22

Integrado por Agustín Cano, Lilián D’Elía, Marta Demarchi, Walter Fernández Val, Elsa Gatti, Olga Gumila, Mauricio Langón, María Teresa Sales, Miguel Soler y Luis Yarzábal.

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Se precisa una conducción nacional de la educación. Pero hoy en día en la educación no funciona la democracia, porque el gobierno elegido por la ciudadanía no gobierna la educación. Hay que derogar la parte de la ley que les da a las corporaciones una medida demasiado grande. El Ministerio de Educación poco tiene que ver con la educación. Esta ANEP está teñida de corporativismo (Luis A. Lacalle, Partido Nacional. Ciclo ACDE “Uruguay 2030. Proyecto de Nación”,1/9/2011). En la educación no manda el gobierno, manda el sindicato. Hay una ideologización de la actividad sindical que quiere establecer un modelo de sociedad. Pero la vía adecuada para hacerlo no es el sindicato, sino el pueblo y la democracia (Jorge Batlle, Partido Colorado. Ciclo ACDE “Uruguay 2030. Proyecto de Nación”,1/9/2011).

En los últimos años, estas opiniones críticas se han extendido también a parte de la dirigencia del Frente Amplio. De esta forma lo ha expresado el actual Vicepresidente de la República: En el país existe un marco institucional en el que tradicionalmente han dominado las autonomías. Las autonomías son obstáculos para una conducción nacional de la educación. El Ministerio de Educación y Cultura tiene que ser la entidad que conduzca el proceso nacional educativo (Danilo Astori, El País, 23/6/2011).

b) Los “Societalistas – Articulacionistas” Esta categoría de actores recién puede ser distinguida en los últimos años. Está originada en la preocupación de muchos sujetos relevantes por fenómenos sociales como la pobreza, la exclusión y la fragmentación, con respecto a los cuales la educación aparece a su vez como una causa explicativa, y como una de las mejores apuestas para su solución. Por ende, se requiere rediscutir los fines, funciones, organización y programas educativos teniendo en vista esta perspectiva más amplia, y no sólo la gramática propia del sector. Quienes pueden ser alojados bajo este rótulo provienen mayoritariamente de ciertos sectores sindicales, de espacios jerárquicos de la administración pública, y del mundo intelectual más estrechamente ligado a la gestión de las políticas sociales y/o educativas. La siguiente expresión de un dirigente sindical de la enseñanza es representativa de esta perspectiva:

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Hay que generar mayor presupuesto para los maestros comunitarios… Hay que revertir una tendencia en los sectores más vulnerables. Hay que apuntar con políticas sociales a los sectores que hoy no están participando del sistema estatal. Con salud, alimentación y también educación. Los jóvenes infractores son el claro ejemplo de un sistema que fracasó (Gustavo Macedo, Federación Uruguaya de Magisterio. “Qué Pasa”, El País, 29/4/2011).

En su versión más cercana a las políticas sociales, este conjunto de actores es especialmente sensible a las diferencias de los distintos públicosobjetivos de las intervenciones estatales, abogando por una diferenciación y segmentación de los servicios educativos: La matriz educativa actual es el legado más fuerte y resistente del universalismo tradicional en el área social, que buscaba la homogeneización, ocultando e ignorando lo diverso y diferente. En educación supuso el desarrollo de ofertas educativas y propuestas curriculares similares para todos, con independencia relativa de sus condiciones y perfiles (...) El currículo y la evaluación se han transformado en mecanismos de expulsión por excelencia de un sistema educativo que es más bien entendido como una suma de subsistemas y ofertas educativas, que como un facilitador de oportunidades efectivas de aprendizajes (Soc. Renato Opertti, ex – coordinador del Programa MEMFOD).

Estas preocupaciones han tenido también cauces formales, siendo su expresión más acabada las elaboraciones producidas en el marco de la ENIA a las que refiriéramos más arriba. Por su propia función estratégica, a los rasgos “societalistas” antes referidos se les agrega aquí una dimensión institucional, consistente en la demanda de articulación entre los distintos estamentos y programas que atañen a la problemática de niños y adolescentes. Estos dichos están atestiguados en el siguiente pasaje: Una implementación eficiente de las políticas de infancia y adolescencia requiere de una estrategia de articulación y coordinación de carácter sistémico, que rompa definitivamente la fragmentación institucional aún existente (…) deberá partir de una definición conjunta de los problemas en los espacios de decisión política y para ello tendrán que establecerse ámbitos de coordinación permanentes y sistemáticos. La definición conjunta en los espacios de decisión política deberá acompañarse de la construcción de ámbitos intersectoriales de implementación conjunta, en los que el organismo sectorial que lleve adelante la rectoría de la política liderará su ejecución (ENIA 2010-2030. Bases para su implementación: 52).

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Aunque relativamente novedosa, esta categoría de actores ha tenido creciente influencia en las políticas educativas en los últimos veinte años, lo que ha prohijado el surgimiento de contradictores. No es de extrañar que desde los actores “autonomistas” surjan los principales cuestionamientos a las miradas más societalistas sobre la educación, como es el caso de los siguientes, provenientes de dirigentes del sindicato de profesores: Se llega a tener alumnos que vienen por el incentivo económico que otorga el gobierno, o presionados por la familia, pero que no quieren estudiar (…) El Estado ha logrado sacar un montón de muchachos de la calle, pero que generan en clase enormes problemas disciplinarios y terminan perjudicando a los que realmente quieren hacer las cosas bien (Walter Zunino, Presidente de FENAPES. El País, 22/6/11); (con los cambios en la normativa y la constante baja en las exigencias) lo que se está impregnando en el estudiantado es la cultura del desprecio hacia el valor del trabajo y el esfuerzo, del „pobrecito, hay que dejarlo pasar (José Olivera, dirigente de FENAPES. Búsqueda, 19/5/2011).

También la veta “articulacionista” está en entredicho, en tanto instrumento que podría horadar las potestades otorgadas a los Consejos que rigen la educación: Cada vez es más fuerte el papel del MEC, lo que da una señal de la perspectiva, avasalladora de la autonomía, que se ha afianzado. Aquí nos encontramos ante la tensión entre legalidad y legitimidad (L. Domínguez y E. Gatti, Educacao e sociedade, vol. 32 nº 115, 2011).

c) Los “Incrementalistas” Empleamos aquí el término en el sentido que le da Lindblom (1992), haciendo referencia a dos características fundamentales de su concepción y accionar: una, la asunción de que en una sociedad plural un proceso de toma de decisiones legitimado y con posibilidades de mantenerse en el tiempo requiere de acuerdos entre grupos representativos de diferentes perspectivas e intereses; y dos, en parte como consecuencia de la anterior, ese policy making responderá a un patrón de transformaciones graduales, de naturaleza incremental en relación con las políticas previamente existentes. En el campo de la educación uruguaya, esta adscripción implica asumir particularmente las restricciones derivadas del marco institucional, la vigencia del pluripartidismo y la gravitación del

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

sindicalismo docente. A la fecha, la mayor parte de los “incrementalistas” son dirigentes políticos del partido de gobierno, aunque su identidad se halla cada vez más cuestionada incluso dentro sus propios reductos, dado el extendido malestar con los resultados obtenidos por esta estrategia. El componente “acuerdista” de este agrupamiento contempla tanto el escenario político como el social, con vaivenes en cuanto a la preferencia otorgada a uno u otro. Esta nota es reconocida por el actual Ministro de Educación: Los cambios que requiere la educación, los cambios que requiere el Sistema Nacional de Educación Pública, tienen que lograr un apoyo, un compromiso de la sociedad y del espacio político para concretarlos (…) El consenso era político. Ahora entendemos que tenemos que transformarlo en un acuerdo nacional. El espacio político representa a todos los ciudadanos, representa a la sociedad, pero hay que comprometerla, hay que lograr un compromiso en la acción. Los cambios que buscamos son de naturaleza muy profunda. Tiene que estar el sistema educativo en primera línea… (Ministro de Educación y Cultura Ricardo Ehrlich, en entrevista en programa radial “En Perspectiva” del 14 de octubre de 2011).

En tanto la faceta gradualista fue manifestada con absoluta transparencia por el anterior Presidente de ANEP, Luis Yarzábal, al oponer las estrategias de “reforma”, por un lado, y de “transformación constante”, por otro: ... no considero que se deba plantear en ningún caso una reforma puntual del sistema educativo. Las reformas son traumáticas y producen los resultados que se produjeron aquí: dislocaciones, traumatismos, enfrentamientos que no convienen a la educación. Yo me afilio a quienes impulsan procesos de transformación constante. Es lo que tratamos de hacer en esta gestión (Yarzábal 2010:3).

En estas instancias, la estrategia incrementalista de construcción de políticas educativas se halla bajo el fuego cruzado proveniente de actores comprendidos en el resto de las categorías, e incluso desde el propio partido de gobierno. Son representativas de este último caso las afirmaciones del diputado oficialista José Bayardi, que puso en tela de juicio la impronta gradualista llevada adelante por la administración educativa:

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Hay muchos más recursos pero hay que tener de una vez un punto de inflexión porque en la ANEP se ve poco empuje en la gestión y los avances no se han hecho manifiestos. Hay problemas en Primaria y en Secundaria, y carencia de infraestructura edilicia. El modelo educativo necesita una inflexión para posicionar al educando en el centro de la gestión (El Observador, 7 de junio de 2011).

Y desde los partidos de oposición se ha insistido en la efectiva implementación de los acuerdos partidarios celebrados, denunciando las demoradas derivadas de su tramitación en instancias directivas de ANEP por la intención de contemplar los puntos de vista sindicales: Es un acuerdo que no se cumple y esta trancado. Que no se cumple por los corporativismos gremiales y por la desidia de los que dirigen la educación, que no se animan a golpear esos muros (Senador Jorge Larrañaga, Partido Nacional. Ultimas Noticias, 25 de junio de 2012).

d) Los “Liberales” Dada la matriz histórica de estado docente, el pensamiento liberal sobre la enseñanza nunca gozó de una prédica extendida en los partidos políticos y en los principales colectivos sociales de nuestro país. Pero en los últimos años, en nuestro medio se hace visible esta concepción que postula la libertad de elegir de los individuos como principio rector y concibe a la intervención del Estado como necesaria, pero subsidiaria de aquellas preferencias. La creciente insatisfacción con el funcionamiento de nuestro sistema educativo, de hegemonía estatal y fuertemente centralizado territorial y funcionalmente, y los límites de las reformas “sistémicas” que se han ensayado, alentaron la prédica favorable a una mayor pluralidad en la organización y gestión de la oferta educativa como modalidad no sólo compatible con el principio filosófico de la libre elección, sino también con una pretendida mayor eficacia de la prestación. Algunas de las voces que incluimos aquí provienen de la academia: Una de las razones para que los sistemas funcionen mal es que las grandes reformas del siglo XIX pusieron juntas dos cosas que pueden ir separadas. Por un lado el gobierno de la educación (...), algo que necesariamente tiene que estar en manos del Estado, y por otro lado la gestión cotidiana del sistema educativo, lo cual no tiene por qué hacerlo el Estado (Pablo Da Silveira, Director del Programa de Gobierno de la Educación, UCUDAL. En Punto Edu año 5 Nº 17, 2009).

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

También la Iglesia Católica ha defendido

esta

concepción,

vinculándola con los alcances de la laicidad y con el rol del Estado en el financiamiento de las elecciones de centro educativo de las familias: El Estado tampoco tiene por qué favorecer las propias instituciones de enseñanza de gestión estatal, porque los ciudadanos tienen derecho a elegir las instituciones según su convicción (...) No hace justicia al derecho de elección de los padres, ni el Estado lo garantiza y promueve, el que simplemente se toleren instituciones privadas de enseñanza, cuyo sostenimiento económico recae en los mismos padres (Conferencia Episcopal del Uruguay 2011: 36-37).

En tiendas políticas estas ideas todavía tienen una recepción tímida, aunque algunos de sus trazos comenzaron a figurar desde el año 2009 en los programas educativos de los partidos tradicionales. 5. INSTITUCIONES, IDEAS Y ACTORES EN EL SISTEMA EDUCATIVO URUGUAYO: IMPLICANCIAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LAS POLITICAS EDUCATIVAS Como advertimos en la introducción de este artículo, no era nuestro propósito abordar en esta instancia el análisis de las dinámicas específicas de las políticas educativas nacionales, sino meramente bosquejar las características salientes de su escenario y de sus actores protagónicos. Pero en la medida en que de ese bosquejo se derivan de manera bastante directa consecuencias para la hechura de las políticas, finalizaremos nuestro recorrido refiriendo a algunas de las inferencias asociadas al particular entramado de instituciones, programas y actores que caracterizan al sector educativo nacional en esta etapa. En tanto expresión de sus identidades y preferencias dominantes, de la categorización de actores ensayada se extrapolan naturalmente los cuatro principales ejes en torno a los cuales se estructuran las controversias en este campo: a) El primero atañe al gobierno de la educación, donde se disputa un modelo de conducción autónoma a cargo de Consejos como los actuales, contra una forma de conducción política más estrechamente ligada al sistema político partidario y al gobierno de turno;

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b) El segundo eje se vincula a las modalidades y estrategias de construcción de las políticas educativas, entre la impronta gradualista dominante y la demanda de un estilo decisorio más “racionalista”, apto para ambientar transformaciones más profundas en plazos menores (sean dentro del patrón estatalista tradicional, o en la variante liberal que esbozamos); c) El tercer componente constitutivo del debate educativo guarda relación con los fines de la educación, y su proyección ulterior a la definición de planes y programas sectoriales, oponiéndose aquí concepciones que reivindican la función cultural de la educación con otras que la integran como componente central de las políticas sociales; d) El cuarto y último eje refiere a la determinación del protagonismo en la gestión del servicio educativo, y enfrenta a quienes defienden un rol extendido y hegemónico del Estado, con quienes procuran la distribución de ese poder entre una multiplicidad de instancias: prestadores privadores, familias, centros educativos, etc. En el cuadro siguiente se esquematiza la posición de cada una de las categorías de actores identificados en los valores de estos cuatro ejes. 23 Cuadro III. Ejes de controversias y preferencias de actores GOBIERNO

HECHURA

FINES

GESTION

AUTONOMISTAS

autonomía

gradualismo

culturales

estatal

SOCIETALISTAS

dirección política

racionalismo

sociales

mix24

mix

gradualismo

mix

estatal

dirección política

racionalismo

mix

privada / social

INCREMENTALISTAS LIBERALES

Si se pone en relación estos cuatro ejes centrales con el marco institucional vigente que analizáramos, se colige que este resulta funcional a la consagración de los primeros valores de cada uno de ellos. En efecto: en virtud 23

Con propósitos heurísticos planteamos una estructura de opciones antagónicas en los cuatro ejes, cuando con más precisión debería decirse que en el juego político se procura situar a la decisión, y al posicionamiento de cada actor, en algún punto específico de un continuo, más o menos cercano a cada uno de los dos polos. 24 Con este concepto referimos a valores híbridos de las variables relevadas.

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de sus características antes descriptas, el diseño institucional del sistema educativo uruguayo propicia un gobierno de la educación autónomo, una hechura de políticas incrementalista, un sistema educativo concentrado en sus finalidades esenciales y relativamente desconectado del resto de las políticas públicas, y un rol central del Estado tanto en su dirección como en la prestación del servicio. Si es cierto que el impacto efectivo de los factores causales de las decisiones políticas (los recursos de poder y la interacción política, las ideas) depende de su articulación con dispositivos institucionales, el marco normativo que rige nuestro sistema de enseñanza

empodera

claramente

los

actores

“autonomistas”

“incrementalistas”, en desmedro del resto, y abona el terreno para la promoción de ideas y planes de transformación compatibles con esas lógicas, afectando la factibilidad de otras (las que sean promovidas desde instancias orgánicas externas, promuevan transformaciones radicales, inscriban a las políticas educativas en la lógica más general de las prestaciones sociales o cuestionen el rol hegemónico del Estado). Esta “clausura” de alternativas a la que propenden las reglas de juego institucionales contribuye a explicar en buena medida el malestar actual con la tramitación y orientación de nuestras políticas educativas, por cuanto las preferencias de conglomerados significativos de actores tienden a desplazarse hacia los valores de política alternativos, como quedó de manifiesto al presentar su categorización. En este contexto, aunque existan planes y programas para orientar las políticas educativas que cuenten con un apoyo político suficiente, su efectiva traducción en decisiones y medidas resultará extremadamente engorrosa, si no improbable.

En cambio, los actores “autonomistas”

cuentan con un

posicionamiento institucional más favorable para la promoción de sus iniciativas, pero de acuerdo al relevamiento de las fuentes de diagnósticos y propuestas

que

realizáramos,

carecen

corpus

programático

transformador. En consecuencia, la conformación actual del terreno de las políticas educativas nacionales evidencia obstáculos pronunciados para la promoción de transformaciones de porte, como se demandan desde múltiples sectores

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políticos y sociales. Es probable que las herramientas para allanarlos estén en manos de los “incrementalistas”, que por su posicionamiento actual disponen de al menos dos alternativas estratégicas plausibles. Una, la construcción de coaliciones esencialmente político – partidarias para impulsar los cambios, lo que seguramente pondría en la agenda la modificación del marco institucional para hacerlos viables (aún asumiendo posibles puntos de veto ulteriores, en instancias de su implementación).

La segunda, intentar acuerdos con los

actores sociales del sistema, dentro del contexto institucional vigente y asumiendo las constricciones existentes, pero sustentados en un plan de naturaleza programática que le otorgue horizontes más extendidos a la tónica incremental imperante. Referencias BENTANCUR, Nicolás (2012). El diagnóstico y la acción: conocimiento especializado y políticas educativas en Uruguay (1965-2010). Documento Online Nº2/12. ICP-FCS, UDELAR, Montevideo. ________________ (2008a). Las reformas educativas de los años noventa en Argentina, Chile y Uruguay. Racionalidad política, impactos y legados para la agenda actual. ICP-FCS-CSIC, Montevideo. ________________ (2008b). “La nueva agenda de las políticas educativas en el Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay 2005-2008)”. Revista Debates, v. 2, n. 2. Porto Alegre. BENTANCUR, Nicolás y María E. MANCEBO (2010). “El discreto encanto del gradualismo. Continuidad, restauración e innovación en las políticas educativas del primer gobierno de izquierda”. En Narbondo, P.y Mancebo, Ma. E., Reforma del Estado y políticas públicas de la Administración Vázquez: acumulaciones, conflictos y desafíos. Ed. Fin de Siglo, Montevideo. COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (2001). La gobernanza europea. Un Libro Blanco. Bruselas. CONFERENCIA EPISCOPAL DEL URUGUAY (2011). Carta pastoral de los Obispos del Uruguay en ocasión del Bicentenario 1811–2011.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

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YARZÁBAL, Luis. 2010. “La gestión de la educación en el primer gobierno de izquierda. Cambio de clima”. Separata incluida en Semanario Brecha de 12 de marzo de 2010.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Sonia Socarrás Sánchez Martha Díaz Flores

Evolución histórica de las experiencias del trabajo educativo en la educación médica superior en Cuba

Introducción La actualización del modelo económico cubano es un proceso de extraordinaria complejidad por el conjunto de factores y actores sociales que en él participan y las circunstancias en las cuales se produce, como la difícil situación internacional derivada del predominio de la ideología neoliberal a escala

planetaria

incremento

agresividad

sucesivas

administraciones estadounidenses. Tales acontecimientos plantean la necesidad de profundizar en las investigaciones que conlleven al perfeccionamiento no solo de los procesos o actividades vinculados directa o indirectamente a la vida económica de la sociedad, sino también en aquellas esferas altamente comprometidas con "[...] la elevación sistemática y sostenida con la calidad de los servicios que se brindan a la población, como expresó Díaz-Canel (2010) [...]" este es el caso de la formación de los profesionales de la salud. Para lograr este propósito, el profesor debe trascender la función de trasmisor de conocimientos, propia de la enseñanza universitaria tradicional, para

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

convertirse en un orientador del estudiante en tanto diseña situaciones de aprendizaje

potenciadoras

una

actuación

profesional

responsable,

competente, ética y de compromiso social. Como expresara Díaz- Canel (2012, p.14), las universidades cubanas están conscientes del rol decisivo que juegan para consolidar el proyecto social que se lleva a cabo desde el triunfo de la Revolución cubana. Por tal razón, en la actualidad, el profesorado y las instituciones docentes tienen un gran reto en la formación de las nuevas generaciones y en este proceso ocupa un lugar primordial el trabajo educativo que tiene como objetivos: educar en valores, desarrollar

conciencia

política,

las

convicciones

patrióticas

revolucionarias. En la conceptualización del trabajo educativo se destaca la contribución de la pedagogía soviética a la cubana, también se analiza en los seminarios nacionales de dirigentes, metodólogos e inspectores de las direcciones provinciales y municipales, los seminarios nacionales para educadores y en investigaciones de autores cubanos como Báxter (1977,1980, 1982, 1989, 2002), Fernández […et. al] (2004), Peña (2005, 2008), Portales […et. al] (2007), Portieles […et. al] (2007), Pernas […et. al] (2007), Horruitiner (2008), Lafaurié […et. al] (2009),Sierra […et.al] (2009), Batard (2010), González (2011), Milián (2011), Balbona (2011), Leal &#894; Inerárity y Pérez (2011, p. 4); Bustamante y Camejo (2011). Se han normado disposiciones legales para organizar la labor educativa, emitidas para los centros de enseñanza universitaria, entre las que se encuentran: el material sobre el Enfoque Integral para la labor Educativa y Político Ideológica con los estudiantes (MES, 2004) y la Resolución 210 del año 2007 (MES, 2007). En Cuba la Universidad de Ciencias Médicas enfrenta el actual desafío sobre sólidas bases, por voluntad política y decisión del Estado y el Sistema Nacional de Salud, cuyas instituciones se encargan de lograr equidad en salud y priorizar los recursos necesarios en intervenciones eficaces que privilegien las acciones de promoción y prevención.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Asimismo la Universidad de Ciencias Médicas tiene bien definido su encargo social que se expresa en la formación de los profesionales de la salud, que requiere la sociedad, con una buena preparación científico-técnica y constante actualización en los avances de las ciencias médicas y otras ciencias afines, con altos valores éticos, políticos y morales, comprometidos para satisfacer las demandas y las necesidades del sector, fundamentalmente mediante el programa de Atención Primaria de Salud, lo que puede traducirse en la formación de un profesional con un sólido sistema de convicciones y una tendencia orientadora de la personalidad hacia su profesión. El objetivo del artículo es reflexionar sobre la evolución de las experiencias del trabajo educativo desarrolladas en la Educación Médica Superior en Cuba, sus tendencias y regularidades. Desarrollo Presupuestos

epistemológicos

sobre

trabajo

educativo

Desde el punto de vista social se parte de considerar la preocupación del Estado en la educación y formación de las nuevas generaciones, presente en todo el proceso revolucionario en la política educacional del país, propósito que debe ser alcanzado por la sociedad en su totalidad. El papel de la Universidad como institución social en el trabajo educativo con los estudiantes ha constituido una meta para los colectivos docentes de las universidades médicas. El trabajo educativo es un proceso complejo que requiere de un análisis multifactorial

categorial,

desde

diferentes

posiciones

teóricas.

conceptualización del trabajo educativo ha sido tratada por los autores que a continuación se relacionan. Labarrere y Valdivia (1988) lo definen como: "[...] conjunto de actividades y procesos específicos que se desarrollan de manera consciente, tomando en consideración las condiciones en que tiene lugar la educación; las relaciones que se establecen entre el educador y el educando, la participación activa de este último en el proceso; y se dirigen al logro de objetos bien definidos."

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Milián-Rivero (2013) refiere que es "[...] el conjunto de actividades sistemáticas, que propicia la interrelación del educador y el educando, de carácter dinámico, complejo y que constituye un pilar de máxima prioridad para el desarrollo del trabajo con los estudiantes, en aras de garantizar su formación general integral." Se considera que esta visión sobre el trabajo educativo no enfatiza de forma concreta en las actividades o procesos que lo connotan con carácter complejo y dinámico. Ambas definiciones tienen en cuenta los objetivos y tareas de la sociedad y apuntan a una organización en el sistema de influencias educativas, y las circunscriben a las relaciones que se establecen entre el educador y el educando, en cuyo resultado radica la esencia misma de este proceso y un aspecto muy importante que se resalta es el papel activo de los estudiantes. Las autoras consideran que en tal sentido, para que el trabajo educativo sea integral, debe abarcar diferentes aristas de la personalidad, pues su desarrollo no se reduce solamente a la vía formal, sino que se puede potenciar a través de disímiles actividades de tipo no formal que le dan un carácter eminentemente social. Por otra parte se identifica también al trabajo educativo como: "[...] aquel proceso de relaciones sociales que se dan en la actividad, en las cuales unos hombres influyen sobre otros con el objetivo de formar su personalidad, que los prepara para la vida y el trabajo."(Zayas, 1996) Las autoras asumen el criterio de este autor porque ofrece una definición en sentido amplio, le confiere importancia a su carácter social y valora la unidad entre la instrucción y la educación para la formación del hombre. En el documento sobre las transformaciones de las universidades pedagógicas se plantea: "es el conjunto de todas las actividades, sin excepción que se realizan en la institución tanto docentes como de continuidad de ese proceso, dirigidas a alcanzar los objetivos educativos que, de modo integral, confluyen

formación

multilateral

armónica

personalidad."(MES,2002)

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Es muy válido el componente procesal del trabajo educativo, lo cual se relaciona con su sistematicidad, pero estos autores limitan la participación de los estudiantes a las actividades sociopolíticas, con lo cual las autoras divergen, ya que para lograr la formación integral del estudiante es necesaria su participación en las actividades en correspondencia con las diferentes esferas de actuación. Al asumir el papel que le corresponde al trabajo educativo en el proceso de formación del estudiante es necesario que se tenga en cuenta el enfoque histórico cultural de Vigotsky (1985).El mismo explica la interiorización de

los contenidos del trabajo educativo desde lo intersicológico a lo

intrasicológico, donde el entorno histórico social es determinante en los modos de actuación asumidos por cada individuo. Su concepción acerca de la Zona del Desarrollo Próximo, permite comprender el papel de los otros como mediadores y estímulo constante para el aprendizaje de los sujetos sociales. Según criterio de Peña Pentón (2007) es un "[...] proceso en el que interactúan los diversos factores institucionales y extra institucionales con el fin de materializar en el individuo los ideales de la sociedad''. Este mismo autor también considera que el "trabajo educativo requiere del ejemplo del profesor, la exigencia y la utilización de la persuasión como métodos educativos fundamentales, además de la participación consciente y activa del estudiante en su propia formación, donde la realización de toda actividad tenga un significado para sí." En esta definición se aborda un elemento esencial que es el empleo de los métodos para el trabajo educativo como una de las vías para la realización de este proceso y la importancia del protagonismo estudiantil como un aspecto fundamental en el proceso de formación. González Pérez refiere: "La labor educativa deviene elemento de primer orden en el proceso de formación y se despliega en y mediante el proceso de instrucción, debe ser asumida por todos los docentes desde el contenido mismo de cada una de las disciplinas y abarcar todo el sistema de influencias que sobre el joven se ejerce desde su ingreso a la Universidad hasta su graduación."(González, 2011).

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Este autor valora en la definición la unidad entre la instrucción y la educación para la formación del hombre, aspecto que las autoras toman en consideración para caracterizar el trabajo educativo. Otros autores consideran que "[...] el trabajo educativo constituye un instrumento esencial para la formación integral de los futuros profesionales de la salud en el fortalecimiento de su ideología revolucionaria. Permite, desde la propia ciencia, desarrollar conocimientos, habilidades y valores que, de hacerse correctamente, se traducen en convicciones y modos de actuación en defensa del proyecto social cubano."(Bustamante y Camejo, 2008).Hacen referencia al trabajo educativo en la dimensión curricular y al papel que le corresponden a las diferentes disciplinas para su incidencia en la formación del estudiante. Bustamante et al opinan: "[...] el trabajo educativo en la Educación Superior contribuye a integrar el proceso de formación y desarrollo de los valores morales porque abarca tres dimensiones fundamentales: la curricular, la extensión universitaria y la político-ideológica, mediante las organizaciones políticas y de masas. La combinación y coherencia de las influencias en estas dimensiones constituye un factor esencial en el logro de las aspiraciones formuladas."(Bustamante y Camejo, 2008).Estos autores se refieren a la necesidad de la coherencia, la integridad en el trabajo educativo y organización a través de sus tres dimensiones y de la coordinación de todo el sistema de los agentes educativos. Las definiciones analizadas tienen en cuenta los objetivos, tareas de la sociedad, apuntan a una organización en el sistema de influencias educativas y se resaltan las relaciones que se establecen entre el educador y el educando, en cuyo resultado radica la esencia misma de este proceso. Desde posiciones dialéctico materialistas todas las definiciones apuntan a rasgos distintivos del trabajo educativo que es su carácter de proceso, sistémico, multifactorial, la presencia del sujeto social activo en el contexto socio-histórico cultural en el que se desenvuelve, el empleo de diferentes vías para su realización, la importancia de las acciones educativas y su incidencia en las esferas de actuación del estudiante.

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En las definiciones que se han tomado como referentes en este proceso, se le concede una importancia extraordinaria al carácter social, aspecto distintivo para desarrollar integralmente la personalidad de los estudiantes. Dicho carácter incide en el sistema de influencias educativas, que en el contexto de la Universidad actúan sobre el educando. En el trabajo educativo de las universidades de Ciencias Médicas deben aprovecharse todos los escenarios: el consultorio del médico de familia, los hospitales, policlínicos, las residencias estudiantiles y la comunidad. Esta visión se valora de gran importancia en las diferentes carreras porque se apoya en las potencialidades que puede brindar el contexto para el logro de los objetivos propuestos con los estudiantes. Un grupo de investigadores considera que: "El trabajo educativo se desarrolla a través de un sistema de acciones educativas que organiza la institución para influir en el desarrollo de la personalidad de cada estudiante con características propias, de manera que permita una formación integral en correspondencia con los objetivos educativos que se plantean."( Balbona, 2011 y Horruitiner, 2007) Estos autores, desde el punto de vista organizativo, establecen la relación que debe existir entre las características de los estudiantes y la planificación de las acciones educativas y además se plantea el desarrollo de la personalidad del educando a partir de un sistema de acciones educativas que propicie el colectivo de profesores. Horruitiner (2007) refiere que: "La labor educativa se resume en preparar a las nuevas generaciones para que actúen como hombres plenos." Este autor enfatiza en el papel que desempeña el trabajo educativo para la preparación futura del estudiante y su actuación en la sociedad. En este análisis se manifiesta una visión de la complejidad del trabajo educativo, en tanto esa integralidad requiere de un sistema de interacciones de todo el personal docente que incide en los estudiantes, enfatizada esta responsabilidad en el colectivo de año y en la labor del profesor guía. Desde posiciones dialéctico materialistas todas las definiciones aportadas, apuntan a rasgos distintivos de lo que ha de considerarse como trabajo

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educativo, que es su carácter de proceso, sistémico, multifactorial, la presencia del sujeto social activo en el contexto socio-histórico cultural en el que se desenvuelve, el empleo de diferentes vías para su realización, la importancia de las acciones educativas y su incidencia en las esferas de actuación del estudiante. El estudio anterior revela el carácter integral y desarrollador del trabajo educativo en consonancia con las condiciones actuales y el papel de los agentes educativos en el proceso de formación del profesional. Además se enfatiza en su relación con el proceso de educación en valores ya que como expresara el brasileño Gaudencio, Paulo (2007) los valores están relacionados con la experiencia humana en la sociedad. Es de gran relevancia el análisis de la evolución histórica de las experiencias del trabajo educativo desarrolladas en la Educación Médica Superior, para el mismo, se asume como criterio las categorías que conforman la estructura conceptual metodológica de la periodización (formación económica social, época histórica, periodo y etapa), abordadas por el Doctor en Ciencias Pedagógicas Antonio Sáez Palmero (Sáez, 2009). En el desarrollo histórico particular en Cuba pueden ser identificadas las peculiaridades del objeto de investigación así como identificar cada período y etapa teniendo en cuenta los elementos que deben seleccionarse para establecer los límites, al considerar que estos: "[...] tanto en la naturaleza como en la sociedad, son convencionales y variables, relativos, y no absolutos. Y nosotros sólo de forma aproximada tomamos los hechos históricos más destacados, los que saltan a la vista, como jalones de grandes movimientos históricos."(Lenin, 1982). Este criterio posibilitó identificar como factores a tener en cuenta para establecer los límites de las etapas los procesos económicos, sociales, políticos y culturales relevantes ocurridos en la historia nacional y sus interrelaciones, que influyeron decisivamente en el pensamiento y quehacer educacional.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Sobre esta base está concebido este modelo de periodización que en calidad de procedimiento cognoscitivo permitirá: simplificar con un enfoque dialéctico materialista el proceso de desarrollo histórico de las experiencias sobre el trabajo educativo en la Educación Médica Superior, ilustrar la influencia de los diferentes hechos y acontecimientos históricos, económicos, políticos y culturales nacionales en la concepción del trabajo educativo y sistematizar los estudios. El estudio de materiales, documentos, resoluciones, programas que rigen la política educacional del país en materia de contenidos del trabajo educativo en la Educación Superior; posibilitó determinar las etapas fundamentales para el análisis de las tendencias históricas. Se consideró para el análisis el período histórico Revolución en el Poder, a partir de su periodización en etapas, con sus regularidades internas. "Este período, se caracteriza por presentar a la Revolución cubana como el acontecimiento político y social más importante. En lo interno, la victoria revolucionaria significó el paso decisivo que hizo posible la terminación de la dominación colonial y neocolonial. En el externo demostró que era posible construir un modelo de sociedad superior a los modelos de desarrollo económico, y social experimentado por el capitalismo en el área.” (Bustamante y Camejo, 2008). Para el análisis histórico sobre el tema objeto de estudio se establecieron los indicadores, fechas límites y las etapas fundamentales por las que han transitado las experiencias del trabajo educativo en la Educación Médica Superior. Al establecer los límites entre las etapas propuestas del período Revolución en el Poder desde 1975 hasta la actualidad, se tuvieron en cuenta los siguientes indicadores: la política educacional cubana; concepción del trabajo educativo; modelos de formación del médico y planes de estudio empleados; realización de seminarios y talleres nacionales y superación del personal docente. Se precisaron los siguientes hitos históricos que determinan las etapas establecidas:

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

a) En 1975 la realización del Primer Congreso del Partido que al definir la política educacional cubana, marcó pautas para el desarrollo del trabajo educativo en la enseñanza médica. b) En 1985 el establecimiento de un nuevo plan de estudio para la carrera de Medicina que incluyó como asignatura la Medicina General Integral. c) En el 2004 el inicio del proceso de universalización de la carrera de Medicina con la creación del nuevo modelo pedagógico Policlínico Universitario. Para el análisis de los antecedentes históricos del objeto de estudio se determinaron las siguientes etapas: Etapa de 1975-1984. Organización para el trabajo educativo en el Sistema de Educación Médica Superior.

En 1975 con el Primer Congreso del Partido se define la política educacional cubana en correspondencia con el Socialismo y aunque no declara explícitamente como propósito la formación de valores, está implícito en la determinación del tipo de hombre que se debe formar y de las esferas que es necesario desarrollar en ese proceso, que incluye las convicciones, sentimientos y principios propios de la moral y la conducta social deseable en los estudiantes. Por eso marcó una etapa de definición política en el trabajo educativo y en la formación de valores en los diferentes niveles de enseñanza y en particular, en la formación de los médicos. En la concepción del trabajo educativo se parte de lo planteado en este Congreso cuando se expresó que el fin de la educación es: "formar a las nuevas generaciones y a todo el pueblo en la concepción científica del mundo, desarrollar en toda su plenitud humana las capacidades intelectuales físicas y espirituales del individuo y fomentar en él, elevados sentimientos y gustos estéticos; convertir los principios ideopolíticos y morales comunistas en convicciones

personales

hábitos

conducta

diaria."(PCC.

1976)

En el año 1976 con el surgimiento del Ministerio de Educación Superior, la docencia médica pasa a ser controlada y dirigida por el Ministerio de Salud Pública. En 1982 se funda el Destacamento de Ciencias Médicas Carlos Juan

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Finlay que orienta la actuación de los estudiantes en las universidades médicas. A partir del triunfo revolucionario y hasta el año 1982 se elaboraron cinco planes de estudio en la carrera de Medicina. El modelo de formación inicial del médico se centró en el aspecto asistencial. Es en la década del 70 del siglo XX donde los cambios que se introducen en el plan de estudio de la carrera de Medicina por vez primera van a incluir contenidos médico sociales, y se consolida la concurrencia de los estudiantes al escenario de la Atención Primaria de Salud en los policlínicos. El Plan de estudio integrado, es sustituido en 1978 por otro, estructurado por las asignaturas de Higiene, Epidemiología y Administración de Salud. En el curso 1981-1982 se crea la especialidad de Medicina General Integral. En 1984 comienza a desarrollarse el Programa del Médico y la Enfermera de la Familia y se establece un nuevo modelo de la Atención Primaria de Salud, por lo que se van a sumar nuevas instituciones al proceso formativo. 19Hasta esta fecha no existió la figura del profesor guía desde el punto de vista reglamentario, había profesores con cierta responsabilidad con el grupo por su incidencia docente, pero no un profesor guía con funciones establecidas. En los seminarios nacionales a dirigentes, metodólogos e inspectores de las Direcciones provinciales y municipales de Educación se dirigió la atención al perfeccionamiento de la actividad pedagógica del claustro docente. En la superación de los profesores el trabajo metodológico fue la vía fundamental, sin embargo, la preparación de orden técnico no se encontraba dentro de las prioridades y se quedaba a la espontaneidad de los docentes o de los intereses de los centros. Esta preparación se dirigía de forma centralizada para todos los profesores, se concebía de manera fragmentada, por tanto no se logró unificar suficientemente los esfuerzos de todos los agentes educativos. Segunda etapa 1985-2003. Perfeccionamiento del enfoque integral del trabajo educativo para la formación del médico. La política educacional se ajustó a lo abordado en el Tercer Congreso del Partido por lo que estuvo encaminada "a elevar la calidad de la educación y el trabajo de los docentes" (Castro, 1986), para esto se realizó un proceso de

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optimización dentro del Ministerio de Educación, y se establecieron lineamientos para fortalecer la formación de valores, la disciplina y la responsabilidad ciudadana desde la escuela. La concepción del trabajo educativo se centró en la formación de valores y en su relación con las medidas adoptadas en el Cuarto Congreso del Partido Comunista de Cuba, una prioridad fue seguir reforzando la defensa del país y colocar el trabajo político ideológico en el centro de atención. De los años 1990 a 1994 se proclamó la necesidad del fortalecimiento de la labor educativa y política ideológica de los estudiantes, se le confirió importancia al papel del colectivo pedagógico de año, se plantearon sus funciones y objetivo en la Resolución Ministerial 269, la necesidad de fortalecer el trabajo del mismo en la Resolución Ministerial No. 95/94,(MES, 1991 y MES, 1994) así como su responsabilidad en la concreción de los proyectos educativos universitarios en la Resolución Ministerial 96/95.( MES,1995). Entre el 24 y 25 de abril de 1995 se convocó a una audiencia pública sobre la formación de valores en las nuevas generaciones, desde este año se adoptaron los lineamientos de la Estrategia de trabajo para el desarrollo de un Enfoque Integral de la labor Educativa y Político Ideológica. Se elaboró un nuevo plan de estudio en el curso 1985-1986 con un modelo pedagógico para "formar Médicos Generales Básicos de perfil amplio con un concepto biosocial e integrador de la medicina y la salud pública."24 Se evidencia un acercamiento cada vez mayor de los estudiantes a la Atención Primaria de Salud, hay una profundización del vínculo práctico del proceso formativo. Desde 1986 se fundamenta la necesidad de la formación de médicos de familia, para luego ampliar estos espacios de formación docente a los policlínicos. El plan de estudio del año 1992 a la fecha se ha modificado en organización y reubicación de contenidos, pero sin perder su enfoque social, promocional y preventivo, donde se destaca la Medicina General Integral en el currículo.

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Labor educativa del Profesor Guía. Entre los años 1985-1988 y aún en proceso de consolidación de las principales indicaciones del proceso de perfeccionamiento, comienza una etapa importante en la renovación de la labor del profesor guía. Se aprueba la Resolución Ministerial 619/88, (MINED; 1998) la cual favoreció los mecanismos de selección, organización y control de su actividad pedagógica. En 1988 se emite la Resolución No. 15 para los centros de Educación Médica Superior donde se trata lo referente a la labor de los profesores guías y sus funciones. En el artículo 138 del documento se expresa que "como elemento importante del trabajo docente-educativo en los centros de Educación Médica Superior se desarrolla el trabajo de los profesores guías, los cuales se ocupan de la atención de un grupo de estudiantes, fundamentalmente en lo relacionado con el desarrollo del aprendizaje, la disciplina y la auto-preparación."(MINSAP, 1988). Más adelante en el artículo se concreta que "[...] en las estancias los docentes son los responsables de la atención de las individualidades educativas y del aprendizaje de su grupo de estudiantes, y cumplen por tanto las funciones de profesores guías”. (MINSAP, 1988). En 1989, en el XII Seminario Nacional a Dirigentes, Metodólogos e Inspectores de las direcciones provinciales y municipales de Educación, fueron evaluados los resultados de la labor educativa del profesor guía y se llegó a la conclusión de que no se había logrado la efectividad requerida, se manifestaba la falta de preparación, auto-preparación y motivación, unido a los problemas organizativos de las instituciones docentes. En junio de 1996 se realizó el Primer Taller Nacional de Trabajo Educativo y Político-ideológico para fortalecer el enfoque integral para la formación de los estudiantes por lo que se aprobó el Proyecto de Trabajo Educativo, la Estrategia de trabajo, que se publicó en 1997 y fue actualizado posteriormente en 1999.

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En el 2001, en el VI Taller Nacional de trabajo político ideológico, se elaboró un documento en relación con el papel de la Universidad en la Batalla de Ideas y la concreción del trabajo educativo en las dimensiones: curricular, de extensión universitaria e ideopolítica. En la superación de los profesores: se incrementó el trabajo metodológico, se implementaron las indicaciones emanadas del V Pleno del Comité Central del Partido acerca de la necesidad de perfeccionar la labor política-ideológica, se comenzó una estrategia de superación profesoral, sin embargo, no se sistematizó la preparación teórica y metodológica de los profesores guías pues no existía un personal dedicado a ello, la superación era muy esporádica y en algunos casos no se refieren niveles de asesoría, por eso desempeñaban su labor de manera formal. En tal sentido, el Ministerio de Educación instrumentó "Los lineamientos para fortalecer la formación de valores, la disciplina y la responsabilidad ciudadana desde la escuela" y a partir de 1999 se proyectó un programa de superación constante de los profesores con vista a su preparación integral, la cual se desarrolló desde los departamentos docentes. Etapa de 2004-hasta la actualidad. Fortalecimiento del trabajo educativo y de la atención personalizada a los estudiantes de Medicina en el proceso de universalización. La política educacional se dirigió al fortalecimiento de la atención personalizada a los estudiantes y el desarrollo de la labor educativa con el surgimiento de un nuevo modelo que combina la realización por el estudiante de actividades sociales y el éxito del estudio con la actividad laboral. En la Educación Médica Superior a partir del curso 2004-2005, como resultado de la celebración del Cuarto Congreso de este sistema de enseñanza, se inicia el proceso de universalización de la carrera de Medicina. Para la concepción del trabajo educativo se siguieron las orientaciones ofrecidas en los talleres nacionales y se concretó el trabajo educativo y político-ideológico en las dimensiones: curricular, de extensión universitaria e ideopolítica. En el año 2006 surge el Programa Director de

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Reforzamiento de Valores (MES, 1997) y se rediseñó la Estrategia de trabajo para el desarrollo de un Enfoque Integral de la labor Educativa y Político Ideológica. "En las universidades de Ciencias Médicas desde el año 2008 se indica la designación del metodólogo de trabajo educativo y extensión universitaria y en el año 2009, se creó el departamento de Trabajo Educativo."(Lafaurié Ochoa et al, 2009). En el curso 2013-2014 se estableció por el

Ministro

Educación

Superior

como

una

las tareas del trabajo educativo: "jerarquizar los valores en los estudiantes universitarios."(Alarcón,2013). Se implementa un nuevo modelo para la formación de médicos generales integrales básicos con tres perfiles de salida: ético humanista, profesional y ocupacional con un plan de estudio basado en la Atención Primaria de Salud en el que se insertan estudiantes desde el primer año en el Policlínico Universitario y en el Consultorio del Médico de la Familia, bajo la tutoría de un especialista de Medicina General Integral (MGI), con el apoyo del Grupo Básico de Trabajo (GBT) y otros profesionales, técnicos y trabajadores de la salud y el empleo de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones, las video clases, y el desarrollo del trabajo independiente del alumno. "Esta nueva modalidad está sustentada sobre la fortaleza de la Educación en el Trabajo." (Zerquera, 2011) En el plan de estudios se producen cambios, al integrar cinco asignaturas (Embriología, Anatomía, Bioquímica, Histología y Fisiología) en la disciplina Morfofisiología. Pero no se logra la integración sistemática en las dimensiones del proceso con los problemas sanitarios y las misiones del Destacamento Carlos Juan Finlay en las acciones que se realizan. Sobre la labor educativa del profesor guía se reflexiona que su desempeño profesional como orientador, con funciones docentes específicas en su labor, aún es insuficiente, lo que se muestra en la no explotación al máximo de las potencialidades del contexto formativo y de las estructuras docentes creadas con este fin.

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En el VII Taller Nacional de trabajo político ideológico en el año 2004 se analizó como una prioridad del trabajo metodológico la labor educativa desde la dimensión curricular. En los talleres de trabajo educativo realizados por el Viceministerio de Docencia Médica se debatieron varios temas, entre ellos: la preparación política, la educación en valores, el vínculo de lo instructivo con lo afectivo, la promoción del diálogo y la participación activa consciente; pero también se precisó que el ejemplo y la lucha por la excelencia en los servicios de salud son fuentes importantes en ese empeño, todo en correspondencia con el proyecto educativo, que demanda una mayor integración en las acciones y protagonismo de los educandos. En el año 2007 tuvo lugar el VIII Activo Nacional del Destacamento de Ciencias Médicas Carlos Juan Finlay, donde quedó claro que los profesores guías debían asumir una nueva misión: "lograr el cumplimiento de la ética profesional y alcanzar la excelencia en los servicios de salud."(FEU, 2007) En la superación de los profesores se realizaron acciones por parte de los departamentos de Trabajo Educativo y de las Unidades de Diagnóstico y Orientación Estudiantil dirigidas al perfeccionamiento de la actividad de los profesores guías para la atención a la diversidad educativa, pero no se sistematizaron

cursos

especializados

para

preparación

teórica

metodológica. En septiembre del curso 2010- 2011 se amplió la preparación de todos los docentes de las Universidades Médicas del país a través del Postgrado: Perfeccionamiento del Trabajo Político Ideológico. A partir del análisis de los acuerdos del Sexto Congreso del Partido, en el Seminario Nacional de Preparación del curso 2011-2012, se analizó la insuficiente preparación político- ideológica e integral de profesores y estudiantes.(Díaz- Canel, 2011). En consonancia con ello en los lineamientos del Sexto Congreso del Partido se reafirma la necesidad de fortalecer la labor educativa en las instituciones docentes: hay que "[...] continuar avanzando en la elevación de la calidad y rigor del proceso docente-educativo, jerarquizar la superación permanente, el enaltecimiento y atención del personal docente, y el

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papel de la familia en la educación de niños y jóvenes."(PCC, 2011) En el año 2012 se elaboró el Programa Director para la Educación en el Sistema de Valores de la Revolución Cubana (MINED, 2012) para la preparación de los docentes con el objeto de garantizar que en las acciones que se planifiquen y se potencien valores vinculados a la implementación y el cumplimiento de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución aprobados en el Sexto Congreso y los objetivos de trabajo de la Primera Conferencia Nacional del Partido. El estudio realizado ha revelado las siguientes regularidades: La política educacional ha estado dirigida a fortalecer el trabajo educativo y la formación integral de los estudiantes; se produjeron modificaciones en los planes de estudio, en los que se concibió un vínculo estrecho entre la teoría y la práctica lo que favorece el proceso formativo del estudiante de Medicina. El modelo educativo cubano de formación del médico tiene como pilares los escenarios del Sistema Nacional de Salud, a través de los cuales se realizan actividades de la educación en el trabajo; sin embargo, en la labor educativa no se explotan al máximo las posibilidades que brindan los diferentes contextos de formación. En la práctica se evidencian dificultades en el accionar del profesor guía

para

carrera

Medicina

que

limitan

actuación.

La evolución histórica permite revelar como tendencias en las etapas: 1. La concepción del trabajo educativo ha ido avanzando desde posiciones más generales y empíricas, basadas sustancialmente en la experiencia práctica, hacia posiciones más explicativas y esenciales, que destacan la importancia de generar un trabajo educativo más adecuado al contexto particular en que se desarrolla, pero aún se necesita una concepción metodológica que sustente esta labor. 2. De una formación centrada en la Atención Secundaria a una formación cada vez más integral que derivó en un modelo basado en la Atención Primaria de Salud en su concepción general y se enfatiza en la integración asistenciadocencia e investigación como componentes principales del proceso docente educativo.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

3. De una labor educativa con grados de espontaneidad a una concepción más planificada y reforzada con la aparición del profesor guía y con la comprensión de la necesidad de concebir este proceso de manera integral que incluya lo curricular, lo extensionista y lo político ideológico desde el diseño del proyecto educativo. 4. La vía fundamental para la preparación del personal docente ha sido el trabajo metodológico, donde la labor educativa se ha realizado especialmente desde la dimensión curricular; sin embargo, esta necesita mayor sistematicidad, tratamiento especializado para los profesores guías en aspectos metodológicos que faciliten la dirección de este proceso.

Conclusiones Se constató en el análisis conceptual acerca del trabajo educativo, la importancia de su sistematización para el desempeño de la labor de los docentes como premisa de su auto-perfeccionamiento y de incidencia en la formación integral del estudiante. La periodización de las experiencias del trabajo educativo en la Educación Médica Superior reveló su carácter procesal, sistémico y continuo y la necesidad de incorporarlo a las características del contexto, lo que trajo consigo que en su diseño y concepción se consideren las peculiaridades de la Educación Médica Superior. En el análisis histórico del fenómeno se confirmó la importancia concedida al trabajo educativo como un elemento en el Sistema de Educación Médica

Superior

cubano

aunque

surge

necesidad

continuar

profundizando en esta temática.

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Francisco de Assis Carvalho de Almada

Desafios para a concretização do regime de colaboração: uma visão histórico-cultural25

Considerações Iniciais Ao iniciar este tema que aborda o regime de colaboração e os desafios para sua concretização no âmbito dos sistemas educacionais e das escolas, torna-se necessário esclarecer, teoricamente, meu ponto de vista. Analiso esses desafios a partir da teoria Histórico-Cultural, uma vertente psicológica que explica o desenvolvimento humano com base nos princípios do materialismo histórico e dialético. Portanto, entendo que para compreender esse regime e os desafios para sua efetivação, é necessário compreender o contexto em que ele foi gestado no âmbito das políticas educacionais. Isso exige, por sua vez, entender as políticas econômicas determinadas pela doutrina neoliberal e comandadas pelos organismos financeiros internacionais. Nesse cenário, a partir da década de 70, a economia brasileira tem se caracterizado por patamares inéditos de acumulação e concentração de riquezas, bem como pelo predomínio do capital sobre o trabalho. Pesquisadores como Frigotto (2003) e Dourado (2001) afirmam que o atual momento está marcado por grandes transformações e contradições, pois, paralelo ao grande Trabalho apresentado no I Encontro Estadual da Associação Nacional de Política e Administração da Educação Realizado em Imperatriz-MA no período de 16 a 18 de outubro de 2013. 25

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

avanço tecnológico e científico acarretaram-se problemas como desemprego, aumento do contingente de excluídos e a ampliação das desigualdades entre países, classes e grupos sociais. Para Saviani (1996) essas contradições fazem parte da crise do próprio capital que, tendo realizado suas possibilidades, se estendeu por todo o globo atingindo também seus limites a ele inerentes, que tendem a se agravar, prenunciando seu colapso. Nessa crise, segundo Libâneo, Oliveira e Toschi (2007), destacam-se três características: a) mudanças no processo produtivo, associadas aos avanços científicos e tecnológicos; b) superioridade e livre funcionamento do mercado na regulação da economia; c) diminuição do papel do Estado. Todas elas com grandes implicações para a educação e para os sistemas educacionais, constituindo-se, assim, o ponto chave considerado nessa análise. Na ótica dos defensores da doutrina neoliberal, o desenvolvimento econômico, fomentado pelo aparato técnico-científico, garante, por si só, a superação das desigualdades sociais. Com isso, transfere ao próprio indivíduo a responsabilidade pela sua inserção no trabalho no mundo do trabalho (PAIVA, 2002). Tal condição não se limita às relações de trabalho, estendendo-se a todos os campos da vida social dos trabalhadores, principalmente o educacional. É a partir desse que se manifestam os grandes desafios para a concretização do regime de colaboração entre os sistemas e as redes de escola. Portanto, o objetivo do presente texto é analisar as implicações decorrentes da adoção dos conceitos econômicos de flexibilidade e qualidade total aliados às concepções pedagógicas do aprender a aprender e da teoria do professor reflexivo no campo educacional. Nesse processo, busco mostrar como esses conceitos e concepções colocam-se como desafios à concretização do regime de colaboração entre os sistemas de ensino e as escolas.

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O regime de colaboração: sistemas, redes e escolas no contexto das reformas educacionais A partir da década de 90 os debates e mobilizações populares em torno da democracia e da garantia de direitos dos cidadãos se ampliaram e, dentre eles, a educação escolar era uma das pautas principais. Nesse contexto, foi elaborada e aprovada a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), Lei 9394/96, o marco inicial das reformas educacionais brasileiras, após a Constituição Federal de 1988. Esta lei reforça os princípios constitucionais do regime de colaboração entre os sistemas escolares e esclarece as competências de cada nível de governo na oferta da educação escolar, na afirmação do direito à igualdade e o respeito às diferenças. Como a Constituição Federal, a LDB reconhece a existência do sistema federal, dos sistemas estaduais e municipais de ensino. Decorrendo, daí, a distribuição de competências entre esses sistemas e a criação de um órgão normativo próprio em cada um deles para, através do regime de colaboração, fazer valer os objetivos da educação escolar. No plano técnico a reordenação dos sistemas impõe tarefas específicas para os membros dos conselhos em todas as esferas do Poder Público. Estabelece, também, as funções das secretarias de educação, das delegacias de ensino, das escolas, enfim, para todos os responsáveis direta ou indiretamente pelo funcionamento das instituições de ensino. Não podemos deixar de reconhecer esse avanço. Porém, as reformas educacionais brasileiras não

ficaram imunes

lógica predatória do

capital

internacional e

acompanharam as tendências de alinhamento da educação à política econômica, seguindo orientações dos organismos financeiros internacionais. Em especial, as do Banco Mundial que, de acordo com Bueno (2004, p. 447-448), representa “[...] um conjunto de forças e ideias oriundas dos países centrais que têm, como principal escopo, a defesa de seus interesses. Nesse sentido, faz a intermediação de receitas embutidas, em última instância, em projetos de financiamento”. Nesse quadro, a pressão para que se adote um determinado modelo de gestão vem imbricada num pacote completo de reformas sugeridas,

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dentre as quais a reforma educacional. Os argumentos que justificam tais reformas fundamentam-se na concepção do mercado como princípio fundador, unificador e autorregulador da sociedade global competitiva (BUENO, 2004). Com forte participação nos debates da reforma do Estado, os defensores do modelo neoliberal argumentavam que, enquanto o Brasil não enxugasse a máquina estatal não conseguiria entrar no mundo competitivo dos grandes mercados. Assim, as principais providências decorrentes dessas políticas, no âmbito econômico, foram privatizações, parcerias com instituições nãogovernamentais, flexibilidade dos recursos, entre outras. A prioridade da educação nos programas econômicos dos países industrializados situa-se no quadro das políticas de estabilização e de ajustes econômicos. O conhecimento, a tecnologia e a informação não têm outra finalidade, senão construírem a força produtiva capaz de manter as grandes organizações à frente do mercado. Como estratégia competitiva, esses países têm saído na frente para fazer valer suas prioridades nas instituições encarregadas de produzir ciência, tecnologia e informações. Para tanto, induzem os sistemas educativos a centrarem suas reformas no currículo, na gestão educacional e na avaliação institucional. Esses pontos estão interrelacionados, uma vez que, por si só, se trata de uma interferência direta que dificulta, e até mesmo neutraliza, a participação de órgãos como as secretarias municipais de educação e as escolas, exatamente os entes mais próximos dos professores, alunos e familiares. Como se percebe, é uma interferência direta na área administrativa e pedagógica da escola. Esses conceitos, no interior da escola, exercem as mesmas funções das fábricas e empresas. Só que estas fabricam e vendem mercadorias e as escolas educam e formam pessoas. A flexibilidade em educação encaminha-se para o esvaziamento da prática educativa escolar, sem conteúdo filosófico e político para não influenciar no desenvolvimento da consciência crítica das pessoas. Por um lado, o capitalismo precisa de trabalhadores com as qualificações exigidas pelo mercado, mas, por outro, precisa impedir que estes dominem os conhecimentos em níveis que dificultem sua exploração. A

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introdução da figura do gestor escolar é uma característica da flexibilidade. Quem é esse profissional e qual é a sua formação? Ele é alguém com uma formação em gestão – genericamente – podendo atuar tanto na administração quanto na coordenação. Até aí tudo bem, afinal o administrador escolar precisa entender da parte pedagógica e o supervisor ou coordenador precisa entender da parte administrativa. O que torna um processo flexível - exploratório - é que, na prática, esse profissional vem atuando nas duas funções por contenção de despesas. Por menor que seja a unidade escolar, a atuação simultânea – supervisão e administração – prejudica o diálogo e isola a escola dos demais níveis do sistema escolar e até da sociedade. Por ser o gestor, ele é induzido a buscar parcerias com a iniciativa privada, a buscar os amigos da escola. Além disso, a adoção do modelo flexível modificou algumas funções e extinguiu outras no âmbito das unidades escolares. A Orientação Educacional, por exemplo, foi extinta sob a justificativa de que a escola poderia funcionar sem ela, uma vez que suas tarefas poderiam ser desempenhadas pelo próprio professor, acumulando mais trabalho a este. A Supervisão foi substituída pela Coordenação. Enquanto a primeira cuidava apenas da organização do processo de ensino e da parte pedagógica, orientando e auxiliando os professores em suas atividades, a segunda tem essa e outras funções. Ou seja, cuida da parte gerencial da escola controlando serviços de limpeza, iluminação, ventilação, mobiliários, instalações e os equipamentos. Exerce, também, uma função política, cujas tarefas exigem relações com meio interno e externo à instituição, numa espécie de relações públicas. Por fim, tem a função acadêmica que cuida dos registros e dos arquivos. É uma função que atua em todos os setores da escola. A flexibilidade é, portanto, o termo pelo qual se difunde uma lógica societária onde o capital vale mais que o trabalhador que só conta como parcela indispensável para a reprodução do próprio capital. Isso porque, conforme afirma Karl Marx, o capital é incapaz de se reproduzir sem a força do trabalho humano. “Pode diminuir o trabalho vivo, mas não eliminá-lo. Pode precarizá-lo e desempregar parcelas imensas, mas não pode extingui-lo” (ANTUNES, 2001, p. 17).

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No mesmo sentido, a qualidade total tem um papel ideológico relevante no processo produtivo e os círculos de controle de qualidade se proliferam. Constituídos por trabalhadores e incentivados pela produção, eles discutem o desempenho com vistas a melhorar a produtividade da empresa. Na verdade, é uma forma sofisticada de apropriação da competência intelectual do trabalho pelo capital. É um mecanismo sutil de exploração e manipulação dos trabalhadores, através de um processo ainda mais profundo de interiorização do trabalho alienado. O trabalhador tem a incumbência de pensar e fazer a produtividade acontecer, o que aprofunda ainda mais a subordinação do trabalho ao capital. Para Libâneo (2001), aplicada ao sistema escolar e às escolas, a qualidade total tem como objetivo o treinamento de pessoas para serem competentes no que fazem, dentro de uma gestão eficaz de meios, com mecanismos de controle e avaliação dos resultados, visando a atender a imperativos econômicos e técnicos. Não têm sido poucas as campanhas para implantar concepções pedagógicas ditas inovadoras como as do aprender a aprender e da reflexividade. Por que essas concepções são tão divulgadas nos meios de comunicação? O que tais concepções defendem sobre a formação humana? Para os defensores dessas concepções, os conhecimentos mais importantes são aqueles aprendidos espontaneamente, portanto, devem ser mais valorizados do que aqueles adquiridos pela mediação do professor. Vários pesquisadores têm denunciado os princípios pedagógicos dessas concepções por entenderem que elas defendem a formação humana desligada do contexto histórico em que os sujeitos estão inseridos e apontam uma autoformação (DUARTE, 2001, 2003; FACCI, 2004; MARTINS, 2007). Ao contrário do que se imagina, defender a formação reflexiva do professor não significa defender a formação do sujeito que reflete a sua prática com base em conhecimentos que elevem sua consciência a um patamar crítico da realidade (FACCI, 2004). Ao contrário, é um ato individual que não visa à modificação de sua própria consciência e de seus alunos, já que valoriza apenas os aspectos individuais, sem prosseguir na compreensão dos componentes

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

históricos e sociais da atividade profissional. Quanto ao aprender a aprender, Duarte (2001, p. 38. Grifo do autor) afirma que não há nenhum equívoco quanto aos objetivos dessa teoria: “O aprender a aprender aparece assim na sua forma mais crua, mostra assim seu verdadeiro núcleo fundamental: trata-se de um lema que sintetiza uma concepção educacional voltada para a formação da capacidade adaptativa dos indivíduos”. No entendimento de Martins (2007, p. 11), ao se estimular nos professores as estratégias de autoformação, “[...] pressupõe-se um processo de generalização pelo qual essa premissa se estende também para os educandos”. Portanto, há, nessas concepções, manifestações estratégicas de personalização e individualização referentes à formação do professor pautada em suas experiências práticas, o que caracteriza uma formação alienada. Essas

concepções,

mesmo

buscando

uma

compreensão

subjetividade e da profissionalidade do professor no processo educacional, desconsideram as condições histórico-sociais em que essa profissão se desenvolve. Manifestam-se em estratégias voltadas para tarefas do dia a dia da sala de aula, orientando o modo de ser professor, pautado, apenas, em sua própria experiência que, na verdade, é uma experiência do cotidiano. O saber da experiência ganha mais importância que a da formação teórica, metodológica e técnica. O saber do cotidiano é, sem dúvida, necessário como ponto de partida e não como ponto de partida e de chegada.

Considerações Finais Concluir não é fácil. Fica sempre uma coisa a ser dita, mas podemos afirmar que em relação ao aspecto legal tivemos grandes avanços em relação ao regime de colaboração. Tanto a atual Carta Magna como a LDB reconhecem a existência do sistema federal, dos sistemas estaduais e municipais de ensino, esclarecem a competência de cada um deles na oferta da educação escolar e as normas atuação de cada um deles.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Porém, os municípios ficaram responsáveis pela oferta da educação infantil e ensino fundamental, as duas mais importantes etapas da educação básica. Do ponto de vista lógico essa distribuição é adequada porque o município é o espaço geográfico comum aos alunos, aos professores e ao órgão responsável pela educação no município, o que permite um diálogo mais estreito em função da proximidade. No entanto, a grande maioria deles ainda é a unidade mais frágil na configuração geopolítica da administração da educação brasileira. Seja pelas limitações orçamentárias, seja pela deficiência em seu quadro técnico e pedagógico. Junto às conquistas legais há os novos contornos que se delinearam para a educação pública, a partir da década de 90, os quais estão subordinados às políticas econômicas definidas pelo capitalismo através dos organismos financeiros internacionais. Essa subordinação, ao longo da história, tem tomado formas e conteúdos diversos e, no atual momento, cabe registrar que é de uma clara diferenciação da educação ou formação humana para as classes dirigentes e a classe trabalhadora. Nesse contexto, concepções pedagógicas, com palavras de ordem como qualidade total, pedagogia das competências, empregabilidade, aprender a aprender, professor reflexivo, por exemplo, aparecem como inovações, mas, na realidade, apontam para a subordinação da educação aos interesses de reprodução do capital, em sua atual fase.

Referências ANTUNES, Ricardo. Reestruturação produtiva e mudanças no mundo do trabalho numa ordem neoliberal. In: DOURADO, Luiz Fernando e PARO, Vitor. Políticas públicas e educação básica. São Paulo: Xamã, 2001. p. 13-27. BUENO, Maria Sylvia Simões. Banco mundial e modelos de gestão educativa para a América Latina. Cadernos de Pesquisa, v. 34, n. 122, mio/ago. 2004. (445-466). DOURADO, Luiz Fernando. Reforma do Estado e política de formação de professores nos anos 1990. In: DOURADO, Luiz Fernando e PARO, Vitor. Políticas públicas e educação básica. São Paulo: Xamã, 2001. p. 49-57.

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DUARTE, Newton. As pedagogias do “aprender a aprender” e algumas ilusões da assim chamada sociedade do conhecimento. Revista Brasileira de Educação. [online]. 2001, n. 18, (35-40). DUARTE, Newton. Conhecimento tácito e conhecimento escolar na formação do professor (por que Donald Schön não entendeu Luria). Educação e Sociedade. [online]. 2003, vol.24, n.83 601-625. FACCI, Marilda Gonçalves Dias. Valorização ou esvaziamento do trabalho do professor: um estudo crítico-comparativo da teoria do professor reflexivo, do construtivismo e da psicologia vigotskiana. Campinas: Autores Associados, 2004. FRIGOTTO, Gaudêncio. Educação e a crise do capitalismo real. São Paulo: Cortez, 2003. LIBÂNEO, José Carlos. Organização e gestão da escola: teoria e prática. Goiânia: Alternativa, 2001. LIBÂNEO, José Carlos; OLIVEIRA, João Ferreira de; TOSHI, Mirza Seabra. Educação escolar: políticas, estrutura e organização. 4. ed. São Paulo: Cortez Editora, 2007. MARTINS, Ligia Márcia. Algumas reflexões sobre o desenvolvimento omnilateral dos educandos. In: MEIRA, Maria Eugênia Melilo e FACCI, Marilda Gonçalves Dias. Psicologia Histórico-Cultural: contribuições para o encontro entre a subjetividade e a educação. São Paulo: Casa do Psicólogo, 2007. (117134). PAIVA, Vanilda. Qualificação, crise do trabalho assalariado e exclusão social. In: FRIGOTTO, Gaudêncio e GENTILI, Pablo. (Orgs.) A cidadania negada: políticas de exclusão na educação e no trabalho. São Paulo: Cortez, 2002. (49-64). SAVIANI, Dermeval. Filosofia da Educação: crise da modernidade e o futuro da filosofia da práxis. In: FREITAS, Marcos Cesar de (Org.). A reinvenção do futuro: trabalho, educação, política na globalização do capitalismo. São Paulo: Cortez, 1996. p. 167-185.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Inalda Maria dos Santos Edna Cristina do Prado

A gestão da educação e o Programa Mais Educação

Introdução Escola de tempo integral. Em sentido restrito refere-se à organização escolar na qual o tempo de permanência dos estudantes se amplia para além do turno escolar, também denominada, em alguns países, como jornada escolar completa. Em sentido amplo, abrange o debate da educação integral – consideradas as necessidades formativas nos campos cognitivo, estético, ético, lúdico, físico-motor, espiritual, entre outros – no qual a categoria “tempo escolar” reveste-se de relevante significado tanto em relação a sua ampliação, quanto em relação à necessidade de sua reinvenção no cotidiano escolar (MOLL, 2010 p. 25).

A concepção/ideia de Educação integral se desenvolveu no pensamento educacional brasileiro no século XX, a partir das décadas de 20 e 30, tendo como divulgador dessas ideias, o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, elaborado por 26 intelectuais que propunha a renovação da educação no país. Dentre os intelectuais, destaca-se Anísio Teixeira, que defendia a concepção ampliada de educação escolar, a laicidade, o fortalecimento do ensino público e a complementaridade entre cada e escola, dentre outras ideias:

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

A escola ampliou os seus deveres até participar de todos os deveres do lar, assumindo a responsabilidade de dar às crianças todas as condições que lhe asseguram – ou lhe deviam assegurar - na família, a continuidade e a integridade de uma ação formadora completa. Educação e não instrução apenas. Condições de vida e não condições de ensino somente. Mas nem por isso a escola substitui integralmente o lar. Esse continuará e, para continuar, deve também ser refundido em suas bases intelectuais e sociais, como já o foi nas suas bases econômicas (TEIXEIRA apud CAVALIERE, 2010, p. 254).

Na sua obra “Educação não é privilégio” (1953), Teixeira defende a educação integral e a escola de tempo integral, por ampliar as possibilidades de desenvolver nos sujeitos hábitos de fazer e pensar, de conviver e participar em uma sociedade democrática. Neste sentido, ele afirma que a escola primária não pode ser uma escola de tempo parcial, pois que: não se pode conseguir essa formação em uma escola por sessões, com os curtos períodos letivos que hoje tem a escola brasileira. Precisamos restituir-lhe o dia integral, enriquecer-lhe o programa com atividades práticas, dar-lhe amplas oportunidades de formação de hábitos de vida real, organizando a escola como miniatura da comunidade, com toda a gama de suas atividades de trabalho, de estudo, de recreação e de arte (TEIXEIRA apud CAVALIERE, 2010, p. 256).

Outro aspecto importante a destacar sobre a escola de tempo integral, diz respeito a se repensar o uso dos espaços e tempos, de modo que estes favoreçam a criação de situações e oportunidades para o desenvolvimento dos sujeitos inseridos no contexto escolar. Para tanto, Gonçalves (2006, p. 132) nos chama atenção para a ampliação quantitativa e qualitativa de forma a garantir a permanência da criança na escola. Não se trata apenas de um simples aumento do que já é ofertado, e sim de um aumento quantitativo e qualitativo. Quantitativo porque considera um número maior de horas, em que os espaços e as atividades propiciadas têm intencionalmente caráter educativo. E qualitativo porque essas horas, não apenas as suplementares, mas todo o período escolar, são uma oportunidade em que os conteúdos propostos podem ser ressignificados, revestidos de caráter exploratório, vivencial e protagonizados por todos os envolvidos na relação ensinoaprendizagem.

A concepção de educação integral é, portanto, a busca por uma escola (re)significada, mais prazerosa, na qual, além das disciplinas consideradas tradicionais, os alunos possam ter contato com atividades mais agradáveis e

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

contextualizadas à vida em sociedade. As disciplinas homogeneizantes cedem lugar aos saberes que resgatam a diversidade cultural brasileira. Não foram poucas as experiências brasileiras a partir de tal concepção. Entre elas, merece destaque o Centro Educacional Carneiro Ribeiro, mais conhecido como Escola Parque, em Salvador, criado nos anos 50 do século passado. Idealizado por Anísio Teixeira, a convite do governador baiano, o centro era formado por vários prédios que abrigavam mais de quatro mil alunos e muitos professores das mais diversas disciplinas, desde os que lecionavam as disciplinas tradicionais em um dos turnos até os que ensinavam dança, teatro, música, entre outros saberes. Segundo Castro e Lopes (2011 p. 262), esta foi uma importante experiência da educação nacional, reconhecida internacionalmente pela Organização das Nações Unidas (ONU) o que representou um “marco histórico em relação à implantação das escolas públicas em tempo integral no nosso país [...] de modo a fornecer os subsídios para que se possa recompor o início da trajetória brasileira dessa proposição”. Tal experiência serviu de inspiração para instituições públicas de tempo integral mais recentes em outras capitais brasileiras, tais como os Centros Integrados de Educação Pública (CIEP), no Rio de Janeiro e Programa de Formação Integral da Criança (PROFIC), em São Paulo, ambas nos anos 80 do século XX. Nos anos 90 do mesmo século, em âmbito federal, merecem destaque as escolas de tempo integral criadas durante o rápido governo de Fernando Collor de Melo. Os Centros Integrados de Apoio à Criança (CIAC), mais tarde denominados Centros de Atenção Integral à Criança e ao Adolescente (CAIC) estiveram presentes em várias cidades do país e ofertavam o ensino fundamental em tempo integral. Hoje, a atenção de muitos pesquisadores, educadores e sociedade como todo se volta à nova proposta de educação integral apresentada pelo Programa Mais Educação, esperando que este não seja apenas mais um programa dentre outros tantos que são implementados nas escolas públicas brasileiras, mas que

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seja de fato uma compreensão ampliada de educação integral e a escola em tempo integral, as quais expressem, verdadeiramente, o compromisso com a função social da escola pública, que consiste na socialização as novas gerações dos conhecimentos historicamente acumulados, de modo que as crianças e jovens, conhecendo o mundo em que vivem, compreendam as suas contradições e busquem a sua apropriação e transformação (GONÇALVES, 2006).

Proposta de Educação Integral no Programa Mais Educação Revisitar a obra de Anísio Teixeira é importante para resgatar a concepção de educação integral e escola de tempo integral presentes no seu pensamento pedagógico, uma vez que ressurge nas políticas educacionais atuais, a ideia de educação integral, particularmente a partir do ano de 2007, com o

lançamento

Programa Mais Educação. Este

Programa é

regulamentado por meio da Portaria interministerial n. 17, de 24 de abril de 2007, cujo objetivo consiste em: contribuir para a formação integral de crianças, adolescentes e jovens, por meio da articulação de ações, de projetos e de programas do Governo Federal e suas atribuições às propostas, visões e práticas curriculares das redes públicas de ensino e das escolas, alterando o ambiente escolar e ampliando a oferta de saberes, métodos, processos e conteúdos educativos (MEC, 2009, p. 33).

O Decreto n. 7.083, de 27 de janeiro de 2010, definiu no Art. 2o como princípios da educação integral, no âmbito do Programa Mais Educação: I - a articulação das disciplinas curriculares com diferentes campos de conhecimento e práticas socioculturais citadas no § 2o do art. 1o; II - a constituição de territórios educativos para o desenvolvimento de atividades de educação integral, por meio da integração dos espaços escolares com equipamentos públicos como centros comunitários, bibliotecas públicas, praças, parques, museus e cinemas; III - a integração entre as políticas educacionais e sociais, em interlocução com as comunidades escolares; IV - a valorização das experiências históricas das escolas de tempo integral como inspiradoras da educação integral na contemporaneidade; V - o incentivo à criação de espaços educadores sustentáveis com a readequação dos prédios escolares, incluindo a acessibilidade, e à gestão, à formação de professores e à inserção das temáticas de

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sustentabilidade ambiental nos currículos e no desenvolvimento de materiais didáticos; VI - a afirmação da cultura dos direitos humanos, estruturada na diversidade, na promoção da equidade étnico-racial, religiosa, cultural, territorial, geracional, de gênero, de orientação sexual, de opção política e de nacionalidade, por meio da inserção da temática dos direitos humanos na formação de professores, nos currículos e no desenvolvimento de materiais didáticos; e VII - a articulação entre sistemas de ensino, universidades e escolas para assegurar a produção de conhecimento, a sustentação teóricometodológica e a formação inicial e continuada dos profissionais no campo da educação integral.

As orientações contidas no Texto referência para o debate nacional (MEC, 2009, p. 06), destacam que a educação integral “exige mais do que compromissos: impõe também e principalmente projeto pedagógico, formação de seus agentes, infraestrutura e meios para sua implantação”. O ordenamento legal que prevê a educação integral e a escola de tempo integral, evidencia-se no Art. 34 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei n. 9.394/96, quando estabelece a ampliação progressiva do período de permanência na escola e na Lei n. 10.172 de 09/01/2001 que aprovou o Plano Nacional de Educação, que definiu no item 1.3 Objetivos e Metas - 18. Adotar progressivamente o atendimento em tempo integral para as crianças de 0 a 6 anos. Reiterando a ampliação da jornada escolar, o Decreto n. 6.253 de 16 de novembro

de 2007, que

dispõe

sobre

Fundo

de Manutenção

Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB definiu no seu Art. 4º que, “considera-se educação básica em tempo integral a jornada escolar com duração igual ou superior a sete horas diárias, durante todo o período letivo, compreendendo o tempo total que um mesmo aluno permanece na escola ou em atividades escolares”. A proposta do Programa Mais Educação tem como desenho a Mandala26 dos Saberes, que consiste nos saberes comunitários, escolares e os programas federais. Os saberes comunitários representam o universo cultural local, isto é, a

Mandala significa círculo em palavra sânscrito. Mandala também possui outros significados, como círculo mágico ou concentração de energia, e universalmente a mandala é o símbolo da integração e da harmonia http://www.significados.com.br/mandala/ 26

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

bagagem cultural que cada aluno traz para a escola, independente de suas condições sociais. Esses saberes são os veículos para a aprendizagem conceitual: queremos é que os alunos aprendam através das relações que possam ser construídas entre os saberes. Os alunos devem, portanto, ser estimulados a usar seus saberes e ideias a fim de formularem o saber escolar (MEC, 2009, p.37).

Os saberes comunitários estão situados em onze áreas distintas, que são: habitação, corpo/vestuário, alimentação, brincadeiras, organização política, condições ambientais, mundo do trabalho, curas e rezas, expressões artísticas, narrativas locais e calendário local. Os saberes escolares buscam pensar a relação entre conteúdo e contexto, com vista ao conhecimento escolar ser trabalhado de forma interdisciplinar. Neste sentido, as áreas de conhecimento escolar assumem a configuração: Linguagens, Códigos e suas Tecnologias reúne língua portuguesa, estrangeira, artes, informática, educação física e literatura. Ciências da Natureza e Matemática, comportando as matemáticas e as ciências. Sociedade e Cidadania, onde se debatem filosofia, ciências humanas, história e geografia (MEC, 2009, p. 44).

O Programa do governo federal Mais Educação tem como propósito a mediação de saberes, e é composto por uma diversidade de programas; cada um deles visa atender aos desafios e potencialidades da vida comunitária e escolar local. Esses programas estão localizados em diferentes ministérios e dialogam com os sete macrocampos que compõem a organização do Programa:          

Acompanhamento Pedagógico; Meio Ambiente; Esporte e Lazer; Direitos Humanos em Educação; Cultura e Artes; Cultura Digital; Promoção da Saúde; Educomunicação; Investigação no Campo das Ciências da Natureza e Educação Econômica.

No contexto do Programa Mais Educação, a Mandala “funciona como ferramenta de auxílio à construção de estratégias pedagógicas para educação integral

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capaz de promover condições de troca ente saberes diferenciados” (MEC, 2009, p.23 b). Neste sentido, a Mandala (Conferir na Figura 1, pág. 07) pode ser vista como uma ferramenta para a construção de projetos de educação integral e representa possibilidades de troca, diálogos e mediações entre escola e comunidade. A Mandala de saberes (comunitários, escolares e os programas federais) no contexto da escola, “atua como obra que não em si suas possibilidades, mas se abre para que diferentes sujeitos possam escolher suas condições, seqüências, formas... transformando a prática educacional em espaço de diálogo e negociação, ou talvez em espaço de criação (MEC, 2009, p.28 b )”. O Programa Mais Educação, como política pública educacional, tem como finalidade atender, prioritariamente, escolas de baixo IDEB, situadas em capitais, regiões metropolitanas e grandes cidades em territórios marcados por situações

vulnerabilidade

social,

neste

sentido,

atividades

(macrocampos) devem oferecer às crianças, adolescentes e jovens diferentes linguagens e valorizar suas vivências, modificando o próprio ambiente escolar e a produção do conhecimento (MEC. 2009). A seguir é apresentado o Projeto de Educação integral, no contexto da Mandala Mais Educação.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Figura 1 – Mandala Mais Educação

Fonte: BRASIL, 2009 p. 35 Embora

Programa

Mais

Educação

possua

uma

estrutura

organizacional interessante, questionamos se as escolas públicas do Brasil, a depender de cada região ou localidade, terão condições objetivas para a materialização do projeto de educação integral e, que não se restrinja a poucas experiências exitosas pelo interior do país, mas que possa efetivamente tornarse uma realidade concreta, considerando o contexto social, político, cultural e educacional de cada escola e sua comunidade. Neste

sentido,

destaca-se

como

positivo

estabelecimento

dispositivos legais que definem a ampliação progressiva da jornada escolar em tempo integral, porém, a efetivação do atendimento nas escolas públicas brasileiras, considerando suas realidades locais, ainda tem um longo caminho para se concretizar.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

A gestão e o Programa Mais Educação: novas exigências em cena O maior desafio a ser empreendido em relação à gestão diz respeito à qualificação do gestor, por duas razões. Primeiramente, porque o modelo e o processo de qualificação dos atuais gestores estão ancorados em parâmetros que não comportam as novas demandas institucionais e sociais; segundo, porque a gestão da educação, atualmente, tornou-se um dos principais fatores do desenvolvimento institucional, social e humano. Os novos cenários e demandas que vêm sendo esboçados pela sociedade exigem profunda revisão dos processos de formação dos gestores educacionais. (PAZETO, 2000, p. 165)

Para uma reflexão mais profícua sobre a importância da gestão escolar no contexto das políticas públicas voltadas à educação nos dias atuais, cabe uma breve retrospectiva de conceitos basilares relacionados à temática. O período posterior à abertura política do Brasil foi marcado pela luta por espaços de participação e os anseios da população chegam à Carta Magna do país. Vocábulos e expressões como descentralização da administração ou da gestão, gestão democrática, gestor, entre outros, começaram a ganhar evidência no cenário educacional brasileiro, em especial, a partir dos textos legais que retomavam o previsto no Art. 206 da Constituição Federal de 1988: “gestão democrática do ensino público, na forma da lei”. A figura do diretor escolar, marcada pela centralização do poder em suas mãos, pela transposição acrítica dos preceitos da administração empresarial e, por vezes, pela política castradora e autoritária, influenciada fortemente pelos preceitos militares, passa a receber a partir dos anos 80 do século XX uma nova denominação: gestor escolar (aquele que administra tensões, que delega poderes, que se envolve com as questões pedagógicas, entre outras características que rompem com a visão positivista de administração escolar). O considerado “dono da escola”, o “chefe” é fortemente questionado e, junto com ele,

toda

uma

estrutura

verticalizada,

excessivamente

burocrática,

características da fase clássica da administração escolar. No lugar de tal cenário, as propostas de democracia e de descentralização aos poucos vão ganhando força, respaldadas no ordenamento jurídico e na produção acadêmica do período.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Entretanto, a simples mudança vocabular de “diretor” para “gestor” não seria capaz, como não foi, de mudar práticas autoritárias fortemente arraigadas na educação brasileira. Sem profundas alterações nas políticas públicas educacionais, o país assistiu apenas a uma mudança discursiva, isto porque, a gestão democrática da educação aproximou-se e, ainda hoje se aproxima mais de “[...] um discurso em que o apelo a uma ideologia democrática, libertária e descentralizadora encobre, nas novas condições políticas, a continuidade e até o aprofundamento de políticas oriundas dos regimes ditos autoritários” (COGGIOLA, 2008 apud KRAWCZYK, 2008 p.2) A facilidade com que o discurso consensual e dominante se apropria do vocábulo democracia deve-se ao fato de ela não ser um valor universal, um conceito neutro. Ao contrário, a palavra democracia é polissêmica e, justamente por apresentar várias acepções, seu uso, associado à ideia de participação, ganhou centralidade no cenário político desde o final do século XX, tanto na voz daqueles que se autodenominam representantes da esquerda ou direita; dominantes ou dominados, isto porque sua polissemia faz com que se amolde às várias concepções ideológicas, dificultando, portanto, a identificação de suas diferenças. Desta forma, adotamos neste texto a definição de Bobbio (2000 p. 387), por enfatizar sua contrariedade a toda forma de autoritarismo: [...] A definição de democracia como poder em público não exclui naturalmente que ela possa e deva ser caracterizada também de outras maneiras. Mas essa definição capta muito bem um aspecto pelo qual a democracia representa uma antítese de todas as formas autocráticas de poder.

Qual conceito de democracia subjaz à concepção da educação de tempo integral? E à educação integral? Quais as novas exigências que se colocam ao gestor e sua equipe? Essas e outras tantas questões ainda carecem de estudos mais aprofundados, pois, por mais que o Programa Mais Educação esteja em inúmeras escolas brasileira desde 2007, ainda “há poucas experiências educacionais e pesquisas sobre as escolas públicas em tempo integral no nosso país”. (CASTRO; LOPES, 2011 p. 279)

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As exigências do ser gestor em tempo integral

As lacunas existentes na formação do gestor escolar, quer seja inicial, nos cursos de pedagogia e licenciaturas ou continuada, advinda dos espaços coletivos de reflexão em serviço, podem ganhar contornos mais acentuados diante das novas exigências que a cada dia são postas ao professor-gestor (condutor/orientador) das ações de uma unidade educativa, em seus aspectos pedagógicos, administrativos e estruturais) Ser professor-gestor não é uma tarefa fácil, ao contrário, exige da pessoa uma postura sempre vigilante e comprometida. O gestor precisa ser visto como autoridade e não como autoritário. Precisa, também, ser capaz de articular, de contornar divergências, de saber escutar, de ser sensível à cultura organizacional de cada escola. A gestão de espaços escolar é, segundo Pazeto (2000, p. 166): um empreendimento que desafia seus gestores, organismos públicos e privados e comunidades, com quem elas estabelecem constantes interações. Os quadros de referência e a cultura organizacional geram dinâmicas e ritmos próprios, nem sempre sintonizados com as situações e expectativas intrínsecas e extrínsecas de cada instituição. Essa diversidade de perfis e de ritmos requer dos gestores educacionais fundamentação científica e profissional, aliada à flexibilidade e atenção à realidade na qual cada instituição está inserida.

A ampliação do tempo de permanência dos alunos no ambiente escolar, o aumento do número de docentes ministrando as aulas do contraturno, o maior número de funcionários envolvidos, entre outros aspectos inerentes ao desenvolvimento de mais um projeto aos muitos que já existem nas escolas têm criado novas e complexas exigências da equipe gestora. Como administrar uma nova concepção de escola diante da manutenção de uma mesma estrutura, por vezes deficiente? Não somos contrárias ao Programa Mais Educação, entretanto, cabe uma reflexão cautelosa sobre a forma como ele vem sendo implementado, em algumas redes públicas do país. Muitos são os relatos de gestores sobre as

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limitações de diversas ordens (pedagógicas, estruturais e administrativas) que têm impedido o pleno alcance de seus objetivos. Entre as limitações pedagógicas, em muitas escolas o Programa Mais Educação não tem conseguido superar a dicotomia turno/contraturno. Muitos sujeitos envolvidos na instituição escolar ainda não são capazes de reconhecer a devida importância das atividades mais prazerosas ofertadas no contraturno. (LECLERC; MOLL, 2012) Aproximando este preconceito ao que Anísio Teixeira criticava no início do século XX: Encurtamos o período das aulas, encurtamos os professores. Nessa escola brasileira tudo pode ser dispensado: prédios, instalações, bibliotecas, professores... somente não pode ser dispensada a lista completa de matérias. Qualquer daquelas disciplinas têm de existir no currículo. Uma só que retiremos, porá abaixo todo o edifício de nossa cultura! Ai de quem pensa em tirar uma só daquelas línguas, ou fundir uma disciplina na outra!... (TEIXEIRA, 2007, p. 52)

Certos componentes curriculares, tais como Língua Portuguesa e Matemática, ainda são considerados mais importantes e, portanto, merecem uma carga horária maior durante o turno regular e, o que é pior, em muitos lugares, o horário do contraturno é preenchido com aulas de reforço, as quais, em contrariedade aos objetivos do Programa, contribuem para o cansaço e falta de motivação dos alunos que ficam horas e horas apenas com atividades escritas, por vezes mecânicas e enfadonhas. Castro e Lopes (2011 p.277) em pesquisa sobre a educação integral no estado de São Paulo afirmam a este respeito que, nas escolas analisadas, [...] quanto à organização do tempo e do espaço escolar, nada foi alterado. As aulas continuavam sendo “dadas” pelos professores e o „protagonismo‟ juvenil era pouco desenvolvido. A equipe escolar não realizava passeios e excursões de cunho educativo, com frequência, o que acabava por reduzir a ação educativa apenas aos recursos materiais e humanos do ambiente escolar, entediando o aluno. Assim, a aprendizagem fica restrita apenas ao que o professor ensina, pois até o uso da sala de informática e da biblioteca, pelos alunos, era incentivado por poucos professores [...].

A superação desta dualidade requer, o reconhecimento de novas dimensões da formação docente, o debate sobre conteúdos escolares consagrados no currículo e os que ainda são considerados “extraescolares”. Assim, a entrada das atividades de

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arte, capoeira, hip hop, jornal e rádio escolar, direitos humanos, sustentabilidade ambiental, entre tantas outras, pode ser compreendida como expressão das inúmeras possibilidades de vivências ampliadoras das dimensões da formação humana, segundo a compreensão do projeto político pedagógico em que estão sendo inseridas. Essa compreensão pode exigir outras lógicas de agrupamento, outras formas de articulação entre saberes, outros usos do tempo e outros espaços, outra relação entre cultura acadêmica e cultura da experiência, outras demandas de formação, novas materialidades que coloquem educação corporal, educação ambiental, arte-educação dentre os conteúdos preciosos do currículo. (LECLERC; MOLL, 2012, p. 108)

Paulo Freire também abordou esta problemática afirmando ser indispensável a ampliação do tempo de permanência do aluno na escola, mas hierarquização de saberes. Segundo ele, “não será essa escola, de quatro e até três horas diárias, parada mais de três meses ao ano [...], escola perdida, toda ela, ou quase toda ela, no nervosismo imposto pelo cumprimento dos programas [...] que irá integrar esse educando com as realidades [...]”. (FREIRE, 2002, p. 88). As questões curriculares e de ampliação do tempo de permanência estão intimamente ligadas às questões estruturais das unidades escolares que, em sua maioria, já não eram adequadas a turnos reduzidos, quanto mais às novas exigências de um programa como o Mais Educação. Pesquisas mostram que até o final do ano letivo de 2006, mesmo ciente de que haveria o início do Programa em 2007, o governo não havia feito as reformas necessárias. (CASTRO; LOPES, 2011). Entre as principais adequações estruturais estavam: oferta de cozinhas e refeitórios adequados para o fornecimento de, no mínimo, três refeições diárias, vestiários e banheiros; nutricionistas para elaborar o cardápio conforme o Programa Nacional de Alimentação Escolar; cumprimento das sete horas diárias, 5 dias por semana, conforme O Plano Nacional de Educação, Lei n.º 10.172/01, com previsão de professores e funcionários em número suficiente; disponibilização de um coordenador por escola (Professor Comunitário); participação do Coordenador do Programa na Secretaria de Educação no Grupo de Trabalho Intersetorial do Programa Saúde na Escola. (LECLERC; MOLL, 2012, p. 103)

Cabe, entretanto, ressaltar que, em muitas escolas que aderiram à proposta da educação de tempo integral, mesmo que não existissem problemas

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estruturais, a busca por uma escola integral estaria comprometida pela falta de participação dos sujeitos envolvidos. A não preocupação concreta com a questão salarial dos profissionais da educação em especial, do docente, fez com que os espaços-tempo de planejamento coletivo ficassem prejudicados, pois grande parte dos docentes continuava a trabalhar em mais de uma rede, a fim de garantir um salário capaz de satisfazer, minimamente, as exigências da manutenção de um lar. O que pode ser visto no estudo de Castro e Lopes (2011, p. 266) sobre a escola de tempo integral no interior paulista: “Quanto à jornada de trabalho do professor, também não houve alterações visto que ela estava constituída, muitas vezes, por trabalho em um número grande de escolas (mais de 05 em alguns casos), que não eram, necessariamente, do mesmo município”. No que diz respeito às questões administrativas, pode-se afirmar que tanto em escolas de tempo integral quanto em escolas de jornada parcial, se os mecanismos de gestão democrática, tais como Conselho Escolar, Grêmio Estudantil, Associação de Pais e Mestres não forem fortalecidos, se não houver uma boa articulação entre a equipe gestora e a comunidade, qualquer proposta, por mais inovadora que seja, tenderá ao fracasso. Especificamente sobre a escola de tempo integral, o estudo de Maurício (2009) sobre os Centros Integrados de Educação Pública (CIEP) no Rio de Janeiro nos anos 80 do século XX, traz resultados que ainda merecem atenção na atualidade: Passados tantos anos, o projeto só se sustentou em escolas onde a liderança do diretor e a coesão da equipe foram capazes de estabelecer vínculos com a comunidade ou com a administração que permitissem a continuidade, pelo menos, do horário integral. (MAURÍCIO, 2009 p. 23)

Considerações Finais As questões aqui apresentadas, mais do que respostas prontas e/ou modelos

serem

seguidos,

buscaram

suscitar

novas

perspectivas,

posicionamentos e indagações sobre a gestão escolar e o Programa Mais Educação, diante dos desafios impostos pelo novo cenário educacional na proposta da escola integral e escola de tempo integral, como por exemplo, a

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formação do gestor, as questões curriculares, a ampliação do tempo de permanência do aluno na escola e a preocupação concreta com a questão salarial dos profissionais da educação, em especial, do docente, dentre outros aspectos. Desta forma, o caráter exploratório deste texto suscitou apenas alguns aspectos do amplo e complexo campo da gestão escolar, problematizando questões que passam pela exigência de formação do novo gestor até diversas limitações de ordens pedagógicas, estruturais e administrativas que têm impedido o pleno alcance dos objetivos do Programa Mais Educação, considerando a realidade da escola pública brasileira. Em síntese, corroboramos a afirmação de Castro e Lopes (2011 p. 278), sobre o desafio que se coloca às relações entre a gestão escolar e o Programa Mais Educação: [...] se queremos uma escola diferente, que ofereça uma melhor qualidade educacional, não podemos idealizá-la apenas no papel, em Decretos ou em Resoluções. [...] para além da força da Lei, o projeto Escola de Tempo Integral demandava uma estrutura física e uma organização interna diferentes, recursos humanos capacitados e materiais de qualidade e em quantidade suficientes.

Referências BOBBIO, Norberto. Teoria geral da política: a filosofia política e as lições dos clássicos. Rio de Janeiro: Campus, 2000. CASTRO, Adriana; LOPES, Roseli Esquerdo. A escola de tempo integral: desafios e possibilidades. Ensaio: Avaliação e Políticas Públicas em Educação. Rio de Janeiro, v. 19, n. 71, p. 259-282, abr./jun. 2011. CAVALIERE, Ana Maria. Anísio Teixeira e a Educação Integral. In: PAIDÉIA, maio-ago, 2010, vol. 20, n. 46, 249-259. GONÇALVES, Antonio Sérgio. Reflexões sobre educação integral e escola de tempo integral. In: Cadernos CENPEC: Educação Integral, 2006. KRAWCZYK, Nora. A reforma educacional na América Latina: uma perspectiva histórico-sociológica. São Paulo: Xamã, 2008. 180

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LECLERC, Gesuína de Fátima Elias; MOLL, Jaqueline. Programa Mais Educação: avanços e desafios para uma estratégia indutora da Educação Integral e em tempo integral. Educar em Revista. Editora da UFPR: Curitiba, Brasil, n. 45, p. 91-110, jul./set. 2012. MAURÍCIO, Lucia Velloso. Escritos, representações e pressupostos da escola pública de horário integral. Em Aberto. Brasília, DF, v. 21, n. 80, abr. 2009. MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade. Programa Mais Educação – Educação Integral. Brasília – DF, 2009. (Série Mais Educação). MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade. Rede de Saberes Mais Educação: pressupostos para projetos pedagógicos de educação integral: caderno para professores e diretores de escolas. 1ª edição. Brasília: Ministério da Educação, 2009. (Série Mais Educação) MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Secretaria de Educação Básica. Programa Mais Educação – Passo a Passo. Brasília – DF, 2011. PAZETO, Antonio Elizio. “Participação: exigências para a qualificação do gestor e processo permanente de atualização.” In: Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 163-166, fev./jun. 2000.

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Karla Cristina Silva Sousa

Federalismo e Plano de Ações Articuladas (PAR) – regulação por meio da gestão das secretarias municipais de educação

Introdução Este artigo resulta do estudo que vem sendo realizado em nível de doutorado pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte-UFRN (a partir de nossa inserção no Observatório da Educação-OBEDUC pela linha de pesquisa Política e Práxis da Educação) em que se insere no contexto de discussão que configura as novas relações estabelecidas entre o capital global e os poderes locais, visto que o próprio processo de reestruturação do trabalho traz novos desafios ao Estado, implicando em novas formas de pensar e fazer políticas sociais. Analisa-se como se configura a gestão das Secretarias Municipais de Educação tomando como referência a implementação do Plano de Ações Articuladas (PAR) que tem como fundamentos o modelo de gestão gerencial e como esta gestão intervém na carreira docente a partir da adoção do PAR. Posto tais direcionamentos, entende-se que nenhuma análise paira no vazio, trabalha-se no artigo a realidade concreta da gestão educacional proferida nas Secretarias Municipais de Educação a partir da implementação do

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Plano de Ações Articuladas (PAR), articulando-a a concepções teóricas sustentadas pela teoria marxista que tem no estudo do capital suas estruturas e seus atores, a sua principal matiz. Ball (2001) aponta a existência de um novo paradigma de governo educacional em que há um desaparecimento gradual da concepção de políticas que seriam específicas do Estado-Nação no campo econômico, social e educativo, havendo o abarcamento destes campos em uma só concepção de políticas para a competitividade econômica, isto é, está ocorrendo o abandono ou a marginalização dos propósitos sociais da educação. A acumulação capitalista em nível global se dá pela expansão desta acumulação com a subordinação do trabalho às demandas de produtividade do capital, ou seja, depende de ideologias que justifiquem o engajamento com o capitalismo e que torne este engajamento atraente, tal perspectiva na educação irá aparecer no contexto da Reforma do Estado e Educacional ocorrida na década de 1990 em vários países não só latino-americanos. Partindo de tal pressuposto, o presente artigo objetiva identificar como as Políticas Educacionais e os modos de gestão emanados da Reforma Educacional, pensados no âmbito do capital global chegam aos municípios e se afetam o trabalho de gestão das Secretarias Municipais que são na realidade poderes locais e por sua vez o trabalho docente, isto é, se há uma nova regulação deste por meio da gestão das secretarias de educação que adotaram o PAR. Para tanto, entende-se ser necessária uma discussão que perpasse o âmbito de constituição do sistema federalista enquanto sistema político, isto é, analisar suas principais dimensões para chegarmos ao entendimento do sistema federalista no Brasil, observando tacitamente seus antecedentes e formas históricas adotadas na federação brasileira. Dado tais aspectos, observa-se também a necessidade de se dialogar de forma sistemática sobre os marcos regulatórios advindos da Constituição Federal de 1988, o que talvez possibilite entender o processo de Reforma do Estado e, educacional, decorrente da nova constituição federativa, adotada na legalidade supramencionada e como repercute no trabalho docente, por meio

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do Plano de Ações Articuladas-PAR a partir da gestão das Secretarias Municipais de Educação.

O federalismo enquanto sistema político e suas principais dimensões

Como destacado na introdução do artigo, as políticas educacionais estão imbricadas em um contexto de relações entre capital global e poderes locais. Neste sentido, tem sido discutido no campo educacional sobre o modelo de regulação (OLIVEIRA, 2006) das políticas educativas que emergiram em consequência do ciclo de reformas que muitos países conheceram nos seus sistemas educativos a partir dos anos de 1990. Diante deste cenário, vários pesquisadores têm demonstrado o interesse em estudar os novos desafios da gestão local, abordando a política de financiamento da educação e seus efeitos no pacto do federalismo (CASTRO, 2007), o federalismo e as relações intergovernamentais no Brasil (ABREU & SARI, 1999), dentre outros estudos. No centro do debate ressurge o federalismo como “melhor forma” político-administrativa para organizar um Estado-Nação. Assim, antes de analisar o federalismo no Brasil, torna-se importante estabelecer um diálogo sobre o federalismo enquanto regime político de organização. Fazer uma distinção de natureza conceitual sobre o federalismo é imprescindível para que se entenda por que o Brasil tem dificuldades em estabelecer um projeto de Estado moderno, democrático com uma estrutura federativa flexível, coordenada e cooperativa. Um primeiro conceito que deve ser esclarecido e que se confunde é federação e federalismo, fenômenos bem diferentes (COSTA, 2010). O federalismo seria a “fórmula mágica” para a estabilização dos processos decisórios. Esta “fórmula” possui características interessantes quanto a seu processo de implantação, podendo ser: de orientação centralizadora, a exemplo do federalismo norte-americano, orientação descentralizadora, como o federalismo brasileiro, balancial centralizador-descentralizador como seria o caso da Alemanha Ocidental pós Segunda Guerra Mundial (COSTA, 2010). Em um contexto moderno de transposições sociais as pressões em torno de um

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modelo de políticas sociais organizadas impõem a adoção de modelos políticos condizentes com os anseios desta “nova sociedade”, como observa Watts (1994, p.1). O pensamento de Watts (1994) converge com o de Costa (2010) ao observar singularidades nas formas de federalismo existentes no mundo e suas políticas. Se o objetivo é entender o federalismo enquanto forma de organização política e administrativa, deve-se ter em mente que em muitas federações importantes seu modo de constituição foi totalmente diverso historicamente e politicamente em relação, por exemplo, ao federalismo americano, tomado como parâmetro (STEPAN, 1999). O Estado federal seria, segundo Elazar (1995), uma nova forma de lidar com a organização territorial e política do poder, em que haveria compartilhamento horizontal e não vertical, mantendo uma estrutura nacional. Pensado sob este prisma, existe oficialmente vinte e duas nações federativas e outras que embora não se assumam federalistas funcionam na prática enquanto tais (WATSS, 1994.). Elazar (1995, p.1) também irá ter um pensamento parecido sobre as formas de classificação do federalismo, It is more appropriate to understand federalism as constitutionalized power-sharing through systems that combine self-rule and shared rule, including federations, confederations, federacies, and other similar forms of political or organizational relationships. Federalism must be considered a “mother” form of democracy like parliamentary democracy or direct democracy

A partir deste pensamento é importante compreender o federalismo para que se possa fazer uma análise correta da ação do Estado no Brasil. Aranson (1990) cita que o federalismo é um tipo de organização políticaadministrativa que possui algumas regras, desta forma, o novo espírito do capitalismo, isto é, reestruturação do mundo do trabalho no final deste milênio impõe ao modelo federalista questões como autonomia, governança e políticas públicas por meio da descentralização.

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Federalismo no Brasil: antecedentes históricos e principais formas de federalismo adotadas Após a promulgação da Constituição Federal de 1988 o Brasil começa a demonstrar interesse no processo de descentralização das tomadas de decisão, principalmente em relação à educação. O Brasil é federativo há mais de um século, mas seu modelo federativo foi profundamente alterado pela Constituição da República de 1988. Nela encontra-se uma nova relação a ser estabelecida entre os entes federados, passando a considerar o município componente da estrutura federativa brasileira que o faz ter competências exclusivas que definem o âmbito de sua autonomia política. Dada esta alteração histórica propiciada pela nova Constituição julga-se ser necessário ver a path dependence, os increasing returns (PIERSON, 2000) que ao longo da trajetória do federalismo brasileiro estiveram presentes na sua forma de organização política, isto é, buscar os antecedentes históricos e as principais formas de federalismo adotadas no Brasil poderá ajudar no subsídio das análises sobre o federalismo e o regime de colaboração estabelecido no país ao longo do século de seu nascedouro. Não se pretende fazer um exaustivo histórico, visto que outros trabalhos (ABRUCIO, 1998; AFFONSO, 2003; SANO, 2008; ALMEIDA, 2005; ARRECTHE, 2004, dentre outros) já o fizeram de forma interessante e atual, tão somente vai se demarcar como mencionado a path dependence e seus increasing returns, sua conjuntura crítica para poder analisar o Plano de Ações Articuladas-PAR enquanto uma política que possui um modelo específico de gestão que se propõe efetivar o regime de colaboração a partir de novas relações intergovernamentais bem como regular o trabalho docente. Ao argumentar sobre o federalismo enquanto forma de organização política Costa (2010) destaca que o mesmo foi concebido como uma fórmula que iria compatibilizar os interesses das elites nacionais “modernizadoras” (Ibidem, p.735) com os variados projetos políticos das elites regionais. Para o autor o federalismo teve um efeito restrito, moderador “sob o ritmo e a intensidade de

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formação de um regime democrático de massas nos Estados Unidos” (Ibidem/Ibidi). Constata-se que, por este motivo, que não se pode entender a política educacional brasileira sem que se avaliem os impactos do federalismo sob a mesma. Algo curioso a destacar é o fato de que esta temática não será interessante (Cf. ABRUCIO, 1998) até pós-1985 “a importância que a ciência política deu à temática federativa foi inversamente proporcional à sua crescente influência na definição dos principais eventos políticos do século” (Ibidem, p.17). O federalismo brasileiro, de certa forma (Cf. COSTA, op.cit), se distancia dos demais modelos em relação ao processo de adensamento das redes de relações intergovernamentais no âmbito internacional. Do ponto de vista do autor, o Brasil seria prisioneiro desde a proclamação da República em 1889 de um movimento pendular, ora com processos de centralização autoritária, ora de descentralização descoordenada, e como observa Abrucio (1998) por muitas vezes predatória. Souza (1997, p.1) argumenta que tal situação irá introduzir “new conflicts not only in intergovernamental relations and in federation, but also in the distribution of power and goods to diferente groups in society”, ou seja, estes novos conflitos introduzidos não só nas relações intergovernamentais bem como na distribuição do poder irão interferir diretamente no poder dos governos locais. Concorda-se ainda com Abrucio & Costa (1998) que não é possível entender as mudanças que foram realizadas na década de 1990 no aparelho estatal sem estudar a influência do federalismo no sistema político do país. Fazendo um balanço histórico (Cf. ABRUCIO & COSTA, op.cit) o federalismo brasileiro caracteriza-se por não ser cooperativo e o mesmo chegou a um modelo predatório no processo de redemocratização. Seguindo o curso da história brasileira é possível notar que sua trajetória política-territorial desenvolveu-se sob o pêndulo da centralização versus descentralização, um pêndulo de Pareto, visto que desde o Império o Brasil deu mostra de suas aspirações federalistas o que irá redimensionar a visão de mera cópia do federalismo americano. Esta peculiaridade se mostra interessante, pois nas “condições brasileiras, não é suficiente que a União se retire de cena para que, por efeito de novas prerrogativas fiscais e políticas de

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estados e municípios, estes passem a assumir de modo mais ou menos espontâneo competências de gestão” (ARRETCHE, 2004, p.112). Em balanço histórico do federalismo brasileiro, Abrucio (1998) conclui que um dos seus dilemas consiste na polarização centralização versus descentralização de poder, destacando que a Coroa Portuguesa não conseguiu criar uma centralização política-administrativa capaz de organizar a ação dos grupos privados existentes nas diversas regiões do país. Deste modo, nota-se que o Brasil possui em sua constituição societária um fraco inter-relacionamento entre suas regionais, tal situação irá contribuir para a formação imperial e unitária como forma de governo central forte “evitando que o Brasil seguisse o caminho fragmentador da América hispânica” (ABRUCIO, 1998, p.31). Tal situação irá garantir a unidade territorial brasileira e construção de um forte sentimento nacionalista. Mas, no federalismo brasileiro, apesar dos modelos propostos por Elazar (Ibidem) o caráter pactual do nosso federalismo não apresenta o propositivo competição/cooperação que daria conta das preocupações daqueles que participam enquanto entes federados, a manutenção do autogoverno, condições simétricas a todos que participam do jogo federativo, unidade que potencialize a diversidade e proteção institucional aos entes federados. O federalismo brasileiro é marcado por um “frágil contrato federativo” (Cf. ABRUCIO & COSTA, 1998). Dentre as principais mudanças proporcionadas pela Constituição, o repasse de recursos para as esferas subnacionais, o aumento do controle institucional e societal sobre os três níveis de governo, bem como a universalização dos serviços da área social como saúde e educação, tende a provocar mudanças nas instituições políticas, sobretudo, do poder local. Dada esta questão, será importante compreender as instituições subnacionais e sua articulação com o poder central. A nova constituição irá acelerar ou mesmo criar o processo de municipalização de políticas públicas em que o município irá se consolidará enquanto ente federado, logo, o federalismo no Brasil vai se formando por um continuum entre os processos centralização/descentralização que guiaram as relações de poder das esferas central, estadual e local (SOUZA,

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2001). Analisar a Constituição de 1988 é um desafio porque tal análise impõe o repensar da categoria poder local, visto que o pensamento constitucional brasileiro foi tradicionalmente marcado pela visão de que poder local era impeditivo de uma modernização política e democrática da sociedade brasileira (OLIVEIRA, 2010), isto é, a constituinte trouxe a possibilidade de o poder local ser uma ferramenta da modernização da democracia brasileira e da instituição do controle social por parte da sociedade, em resumo, as formas de poder e Estado devem ser repensadas no federalismo brasileiro. Necessita-se pensar no dilema poder local versus centralização (OLIVEIRA, op.cit). A peculiaridade brasileira deve ser entendida dentro dos destaques de federalismo feito por Burguees (2006), em que federalismo é um conceito de valor, por este motivo, entender a path dependence brasileira é imperativo. No Brasil houve relações federalistas movidas por este continuum saindo do federalismo isolado, passando pela centralização até chegar ao federalismo atual, nunca uma ruptura geral, mas sim processual “a Constituição Federal de 1988 instituiu um sistema legal de repartição de receitas que limita a capacidade de gasto do governo federal e, por consequência, sua capacidade de coordenação de políticas” (ARRETCHE, 2004, p.17). Aos poucos o processo decisório, os conflitos e alianças propiciados em 1988 foram favorecendo a consolidação da democracia e tornando o Brasil mais federal, ante a existência de vários poderes soberanos competidores entre si. Dito de outra maneira, a constitutional engineering in Brasil (SOUZA, 1997) foi marcada por esforços que se dedicavam a legitimar o retorno à democracia após 1964, caracterizando-se por ser aberta à participação popular e societal, não demonstrando preocupação em construir um consenso sobre o que deveria ser atingido pela descentralização ou mesmo pelo novo federalismo. Na Constituição de 1988 o arranjo federativo que será o sustentáculo do federalismo brasileiro, não será a única opção, mas no intuito de manter os valores democráticos a nova constituição inverteu o modelo anterior, a descentralização foi “substituindo” a centralização e transformando o Brasil em um dos Estados mais descentralizados do mundo, no tangente a distribuição de

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recursos e veto players (decisão política). Em razão deste fato, nos anos seguintes à democratização (Cf. SOUZA, 1997; 2001; ARRETCHE, 2004) surgiram questões que acabaram por criar uma distância entre os meios e os fins da descentralização tencionando o proposto da Constituição. A descentralização reduziu a possibilidade de diminuir os desequilíbrios regionais, visto que relativamente o governo federal ficara um pouco enfraquecido, não significando que se tornara passivo ou ausente, mas tão somente forçado a negociar com as novas lideranças, isto é, governadores e prefeitos (SOUZA, 2001). Federalismo, Carreira Docente e Plano de Ações Articuladas: reconfiguração do modelo de gestão das secretarias municipais de educação no Brasil e seus impactos no trabalho docente O Plano de Ações Articuladas - PAR (voltado para a melhoria da qualidade da educação básica) estava previsto para ser implantado nos municípios selecionados com base no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) em 2005 (1.242 municípios priorizados) e 2007 (1.412 municípios priorizados), que aderiram ao “Compromisso Todos pela Educação”. A nova política educacional adotada após 1990, mais especificamente em 2003, com o governo do ex-presidente Lula que implantará o PDE e como instrumento de execução deste o PAR, cujo Art. 1 do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, estabelecido no Decreto nº 6.094 de 2007 deixa claro o entendimento que o federalismo por meio do regime de colaboração, consubstanciado pela mobilização social irá promover a melhoria qualidade da educação básica “Art. 1º O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação (Compromisso) é a conjugação dos esforços da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, atuando em regime de colaboração, das famílias e da comunidade, em proveito da melhoria da qualidade da educação básica” (BRASIL, 2007). Com a institucionalização do PDE a intenção do MEC foi integrar um conjunto de programas de forma a organizar melhor o sistema educacional, adotando uma “perspectiva sistêmica” (FONSECA & FERREIRA, 2010, p. 378) da educação, ou

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seja, relacionando o ensino fundamental ao superior, incentivando a pesquisa e remuneração de professores, dentre outras ações. Desta forma, o PDE tem como instrumento jurídico o PAR que é, na realidade, um plano estrutural de longo prazo que visa superar a fragmentação das políticas educacionais e abrir diálogo entre os entes federados, estabelecendo/fortalecendo o regime de colaboração. Com base nesta premissa, estuda-se em nível de doutorado o PAR como política educacional a partir das ações feitas pelos municípios em adesão no estado do Maranhão, isto é, analisam-se as repercussões do PAR na Gestão Educacional (Secretarias Municipais de Educação) em municípios maranhenses. Como se destacou anteriormente, a nova realidade brasileira após a Reforma de Estado impõe novas políticas educacionais que estão associadas ao cumprimento das metas contidas no documento Todos pela Educação. Neste sentido, estados e municípios foram convocados a serem dotados de “autonomia política e fiscal”. Dentro desta proposição, os entes federados devem assumir funções de gestão de políticas públicas seja por iniciativa própria ou por adesão. Assistimos no Brasil a indução por parte do governo federal para a gestão de políticas educacionais nos estados e municípios com impactos significativos. Como forma de análise da repercussão do PAR na gestão das secretarias de educação e seus impactos na carreira docente, tomouse como parâmetro a realidade dos municípios prioritários do Maranhão, local em que nos situamos, listados na Resolução nº 29 de 20 de julho de 2007. Na listagem da referida resolução, o Maranhão configura com 84 municípios prioritários dos 217 que compõem este ente federado. Após tais direcionamentos foi possível mapear o Plano de Ações Articuladas-PAR dos 84 municípios prioritários do Maranhão, configurando a seleção de 03 municípios para analisar neste artigo a partir dos seguintes critérios de pesquisa: ser constante do anexo da Resolução n.29 de 20 de julho de 2007, ter apresentando maior número de pontuação 1 (ou seja, estado crítico em mais da metade dos 20 indicadores que compõe a dimensão) dentro da Dimensão 1 do PAR, isto é, a dimensão Gestão Educacional; ter apresentado

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dentro da subárea 5 gestão de finanças que compõe a dimensão 1 menor pontuação nos dois indicadores que a compõe. Com estes critérios estabelecidos chegou-se ao denominador comum de três municípios denominados pela autora de MA 1, MA 2, MA 3 com as características requeridas pelos critérios estabelecidos. Observando os indicadores dos municípios e o elevado número de pontuação 1 na Dimensão Gestão Educacional que denota estado crítico pelo instrumento de diagnóstico que compõe o Plano de Ações Articuladas percebese que as secretarias de educação não possuem um planejamento gerencial da gestão da educação, visto que a dimensão 1: Gestão Educacional é significativa dentro do PAR e possui vinte indicadores que mapeiam a gestão da educação nos municípios. A análise que se faz é que estes municípios despreocuparam-se durante muito tempo em oferecer uma gestão condizente com os princípios constitucionais demarcados em 1988. Ao estudar o regime de colaboração no âmbito das políticas educacionais brasileiras, Sari (2009) conclui que o mesmo pode ocorrer entre todos os sistemas de ensino (federal, estadual e municipal), o que configura do ponto de visto deste artigo, relações intergovernamentais no âmbito de um federalismo interdependente (Cf. WRIGHT, 1974). A importância que o regime de colaboração vai ganhando na área da educação é notável dentro da Constituição de 1988. O regime de consubstanciado

Carta

avanço

por

promover

corresponsabilidade coordenada e não meramente uma municipalização simplista, muito menos uma divisão estanque entre as esferas de poder, resumidamente o art.211 é a representação de um federalismo shared rule plus self-rule nos termos de Elazar (1995). Mas o que se nota pelos indicadores dos três municípios relativo a subárea 5: Gestão de Finanças que inclui justamente o regime de colaboração, é que não existe mecanismos de gestão definidos para a fiscalização e controle interno e externo no cumprimento do dispositivo constitucional. O Plano de Ações Articuladas propõe então que tais municípios implantem o mecanismo de acompanhamento periódico da aplicação dos

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recursos em educação por meio das seguintes subações: divulgação semestral para os conselhos municipais e do Fundeb, bem como para a comunidade o percentual aplicado na educação do município e, ainda, a qualificação do dirigente

municipal

(secretário

educação)

educação

para

acompanhamento e divulgação dos recursos aplicados em manutenção e desenvolvimento do ensino (BRASIL, 2007, p.19). Dentro deste âmbito fazemos a análise de que apesar de o PAR querer efetivar um regime de colaboração por meio da reconfiguração do federalismo brasileiro bem como da gestão da educação pelas secretarias, as ações desenvolvidas na educação básica nos municípios acabam por ser definidas nos planos e instrumentos criados pelo MEC, cabendo ao poder local, representado pelas secretarias de educação, apenas avaliar a situação de sua rede de ensino a partir de indicadores instituídos pelo governo federal como sendo os melhores e assim os sujeitos são responsabilizados por implementar as políticas e ações propostas pelo PAR, por exemplo. Há coincidência nos indicadores de gestão democrática que obtiveram pontuação 1 dentro do diagnósticos do Plano de Ações Articuladas dos três municípios prioritários maranhenses, a saber: 9, 8, 6 e 5 constantes de debilidades nos municípios em análise. Mas o que são estes indicadores dentro do PAR na subárea 1 Gestão Democrática-articulação e desenvolvimento dos sistemas educacionais, da dimensão 1: Gestão Educacional? Vejamos. Esta subárea possui nove indicadores para diagnóstico da realidade da gestão educacional nos municípios brasileiros, tomemos apenas os similares dos municípios analisados. Comecemos pelo indicador 5 (critérios para a escolha da direção escolar) que sugere uma realidade crítica quando o município não apresenta critérios definidos para a escolha da gestão das escolas. Esta é uma realidade dos municípios em análise e muitos outros existentes no Brasil. Geralmente os gestores são escolhidos politicamente “o apelo político para justificar a nomeação parece não ter muita coerência. Se se tem, de fato, a convicção de que o governo eleito tem a aprovação da população nos atos que ele realiza, não há porque temer a vontade desse povo (na forma de uma eleição de diretor) [...]” (PARO, 2005 p.45).

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Após a reforma do Estado e educativa ocorrida na década de 90, o país adotou uma perspectiva mais gerencial fazendo com que os gestores fossem compelidos a adotar estratégias mais planejadas em termos de gestão. Para análise do indicador verifica-se que, apesar da Reforma da Educação, as secretarias não se tornaram mais gerenciais. Ao contrário, acabaram por negligenciar dispositivos de gestão democrática, como o estabelecimento de critérios para eleição do diretor, o que configura o municipalismo autárquico já mencionado no escopo do artigo. Há de se ressaltar que no Brasil, bem como na América Latina o sistema educacional foi marcado pelo centralismo estatal, porém com a crise do estado começa-se a impor aos países um estado moderno e eficiente com novas formas de gestão. O indicador 6 (Existência, acompanhamento e avaliação do Plano Municipal de Educação (PME), desenvolvido com base no Plano Nacional de Educação) pontuado de forma negativa nos municípios selecionados exige que o município tenha um plano municipal de educação e que o mesmo seja acompanhado pelas secretarias de educação. Este fato é interessante em virtude do Brasil após a promulgação da LDB n.9394/96 ter dado ênfase ao planejamento de um modo geral, apontando a necessidade de as escolas fazerem seus projetos pedagógicos e os municípios e estados seus planos de educação baseados no Plano Nacional de Educação. Com o PAR mediante um modelo de desenho institucional as secretarias de educação são obrigadas a tomarem a decisão das políticas educacionais de seus municípios, teoricamente. Teoricamente porque em análise mais profunda ao pegar o guia de ações prático do PAR verifica-se que o mesmo já possui a fórmula mágica para melhorar o indicador n.6. Veja-se que a primeira subação menciona a articulação das secretarias com o Plano Nacional de Educação. Mas a análise que fazemos é com a Reforma do Estado e da Educação, o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE/PAR) é entendido como um plano de metas que agrega mais de 40 ações destinadas à educação básica e superior e que se constitui em uma política de governo e não de Estado como seria o Plano Nacional de Educação –

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PNE. Aliás, o PNE foi desconsiderado pelo governo Lula em detrimento do PDE/PAR como política de governo. É Saviani (2007; 2009) quem destaca: “O PDE se sobrepôs ao Plano Nacional de Educação (2001 a 2010), ao não estabelecer relação direta com as metas propostas no plano decenal, mas apenas propiciar a junção de programas e ações realizadas pelo MEC, desde o ano de 2003. O PDE/PAR só poderá ter êxito se sustentar nos seguintes pilares: infraestrutura, adesão de estados e municipios e valorização do magistério, por meio da melhoria de condições de trabalho, salário e formação.” Deste modo, a imposição do cultivo à performance na educação, consequentemente regulação do trabalho docente, somados a importação do gerencialismo tornam o setor público, leia-se: a educação pública brasileria um negócio. Tornando-nos uma sociedade sem indivíduos (ELIAS, 1994), leiam-se: sujeitos históricos. Os indicadores 8 e 9 do Plano de Ações Articuladas estão diretamente relacionados às questões gerenciais de cunho profissional (regulação do trabalho docente), atentando para o estabelecimento de critérios para o estágio probatório, bem como o plano de carreira dos profissionais da educação de forma geral. Ao observar as ações proposta como soluções para os indicadores 8 e 9 do Plano de Ações Articuladas é possível perceber que no Brasil veremos como produto da Reforma Educativa a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional nº 9.394/96, regularizando o sistema educativo brasileiro (trabalho docente) e baseando-se em princípios semelhantes aos demais países da América

Latina

Caribe:

descentralização,

autonomia

escolar,

profissionalização docente, um currículo baseado em competências e o estabelecimento de sistemas centralizados de avaliação de rendimento (BRASLAVSKY & GVIRTZ, 2000; MARTÍNEZ BOOM, 2000). Podemos dizer que: Nesse sentido, vai se construindo socialmente a ideia de que o modelo de gestão gerencial, inspirado nas organizações empresariais, é mais ágil e eficiente e, por isso, há grandes chances de apresentar um serviço de maior qualidade. Tenta-se disseminar a ideia de que o setor privado é mais eficiente do que o público. Nesse cenário de profundas transformações no sistema produtivo, as formas de organização e produção, até então vigentes, sofrem profundas modificações, com repercussões no campo da gestão

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pública e consequentemente, na gestão educacional, determinando novas diretrizes caracterizadas pela descentralização, pela privatização dos serviços prestados à população (ARAÚJO & CASTRO, 2011, p.88).

Em todos os países da América Latina, foram os Estados Nacionais que articularam e implantaram os processos da nova regulamentação e configuração dos sistemas educativos. A América Latina, com a reforma de 1990, estava fadada a passar da antiga concepção do Estado docente para uma nova concepção, agora marcada por ser uma sociedade educadora, o papel ativo do Estado regulador define as políticas ao mesmo tempo em que se reorganiza para poder propor e definir tais políticas. Oliveira (2006) entende que a nova regulação das políticas educacionais na América Latina traz mudanças significativas à gestão escolar e às condições de trabalho docente na escola, isto é, uma nova regulação. Tais reformas tiveram como principal orientação à equidade social, o que pode ser interpretado como a formação para o emprego formal e regulamentado permanece como um imperativo para os sistemas escolares, ao mesmo tempo em que estes devem desempenhar papel preponderante na condução de políticas sociais de cunho compensatório que visem à contenção da pobreza. As recentes mudanças nas políticas públicas educacionais no Brasil, especificamente aquelas que tiveram início no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso e que prosseguem no atual governo do Presidente Luís Inácio Lula da Silva, ilustram bem a referida orientação. O argumento central dessas reformas poderia ser sintetizado na expressão largamente utilizada nos documentos produzidos pelos organismos internacionais pertencentes a ONU como orientação dos governos latino-americanos para a educação: “transformação produtiva com equidade social” (OLIVEIRA, 2006, p.210).

Conforme evidenciamos no escopo deste artigo, estas reformas em nível de Brasil trazem a nova regulação ao trabalho docente por meio de políticas educacionais como o PAR e o novo gerencialismo no âmbito das políticas educacionais em que a administração educacional aparece como central e a escola como núcleo de planejamento e gestão, atingindo diretamente o modelo de gestão das secretarias de educação em municípios prioritários do Plano de Ações Articuladas bem como o trabalho docente.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Considerações finais De modo a finalizar as argumentações, procuramos mostrar que as análises feitas pelas literaturas nacionais e internacionais explicam importantes características do federalismo no Brasil e mesmo fora deste. Ficou visível que o federalismo brasileiro é marcado por tensões tais como centralização versus descentralização, uma path dependence com várias conjunturas críticas (Cf. SOUZA, 2001). Ao analisar as reformas educacionais das últimas décadas constatamos que o ajuste do modelo econômico capitalista tem liquidado os espaços de lutas sociais. Neste novo modelo que é o do gerencialismo pautado na performance e no accountability a autonomia e a gestão democrática da escola precisam ser controladas bem como o trabalho docente. Fragmentam-se os processos de construção das políticas sociais, adotando-se, como destacamos no estudo, políticas de governo que são na realidade gerencialistas em detrimento de políticas de Estado que poderiam visar à coletividade, isto é, a sociedade dos indivíduos. Diante destas evidências o PAR se equilibra e se sustenta nas acepções do empresariado chamado para discutir o documento “Todos pela Educação” adotando uma visão sistêmica de educação que responsabiliza os seus atores sociais, impondo uma lógica empresarial dentro da educação. Assim, não nos restam dúvidas de que os empresários influenciaram no PAR em consonância com as reformas educacionais iniciadas nos anos de 1990. Reformas

estas

mobilizadas

pelas

transformações

econômicas,

que

influenciaram a construção de um determinado quadro relacional entre Estado e sociedade. Não se pode analisar o federalismo brasileiro e seus impactos no regime de colaboração para área da educação sem articular à análise dos capitais globais cujos aportes estão dados pelo New Managerialism (Cf. CLARKE et.al., 1994) que impõe modelos de políticas a serem seguidas em países em desenvolvimento como os da América Latina, logo, a melhoria da educação básica pretendida em documentos como a Constituição Federal de 1988, o Plano de Desenvolvimento da Educação-PDE via Plano de Ações Articuladas-PAR é

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diretamente afetada pela configuração dada pelos atores que a executam. O pacto político da descentralização requer maior compromisso com as desigualdades sociais e regionais, para o alcance de uma educação pública de qualidade como premissa do federalismo brasileiro assentada nos marcos legais dispostos no artigo. Referências ABREU, M.; SARI, M.T. Colaboração entre União, Estados/DF e Municípios na área da educação. In: Cadernos Aslegis, 1999, n.3.v.8.p.9-15. ABRUCIO, F.L. Os barões da Federação. São Paulo, USP/Hucitec, 1998. __________.; COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. Reforma do estado e o contexto federativo brasileiro. São Paulo: Fundação Konrad, 1998. AFFONSO, Rui de Britto Álvares. O Federalismo e as teorias hegemônicas da Economia do setor público na segunda metade do século XX: um balanço crítico. Universidade Estadual de Campinas. Campinas: 2003. Tese de Doutorado. ALMEIDA, Maria Hermínia Tavares de. Recentralizando a federação? In: Revista Sociologia e Política. Curitiba, n.24, p.29-40, jun, 2005. ARANSON, Peter H. Federalism: the reasons of rules. In: Cato Journal, Vol. 10, n. 1 (Spring/Summer 1990), p.17-38. ARAÚJO, Suêldes; CASTRO, Alda Maria Duarte Araújo. Gestão educativa gerencial: superação do modelo burocrático? In: Ensaio: aval. pol. públ. Educ., Rio de Janeiro, v. 19, n. 70, p. 81-106, jan./mar. 2011. ARRETCHE, Marta. Federalismo e políticas sociais no Brasil – problemas de coordenação e autonomia. In: Perspectiva. São Paulo: 2004, n.18, v.2, p.17-26. BALL, Stephen J. Diretrizes políticas globais e relações políticas locais em educação. In: Currículo sem fronteiras, v.1, n.2, p.99-116, Jul/Dez, 2001. BRASIL, República Federativa. Ministério da Educação. Compromisso todos pela educação: passo a passo. Brasília: 2007. BRASLAVSKY, C; GVIRTZ, S. Nuevos Desafíos y Dispositivos en la Política Educacional Latinoamericana de fin de Siglo. In: Cuadernos de la OEI. Educación Comparada, Madrid: Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), 2000.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

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Ilma Maria de Oliveira Silva

A política de formação de professores indígenas no Estado do Maranhão: uma análise entre o legal e o real

Introdução A política nacional de atenção à educação escolar aos povos indígenas, vigente desde a década de 1990, insere-se em um contexto de recentes mudanças na realidade brasileira, especialmente em virtude dos direitos estabelecidos na Constituição Federal (CF) de 1988 e dos movimentos que ocorreram em busca da democratização da escola pública e de qualidade para todos, nos anos 1980. Desde os primórdios da colonização europeia até o final dos anos 1980, os processos de educação escolar indígena, no Brasil, estiveram pautados pela catequização, assimilação e integração e dos índios à comunhão nacional, regulamentada por uma legislação que visava ao fim do desenvolvimento e da afirmação das identidades culturais desses povos. A partir de 1970, passou-se a questionar a imposição de uma escola pensada pelos não índios para o índio, em detrimento de uma escola pensada e organizada pelos próprios índios. Diante desses posicionamentos e experiências vivenciados por alguns grupos indígenas, foi possível argumentar em favor da necessidade de uma escola específica para cada comunidade indígena.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Nessa perspectiva, a educação escolar indígena deixou de ser tratada como uma assistência para se tornar um direito, inclusive garantido pela Constituição Federal (1988), que preconiza, no artigo 210, § 2o, que “[...] o Ensino Fundamental será ministrado em língua portuguesa, assegurada às comunidades indígenas também a utilização de suas línguas maternas e processos próprios de aprendizagem”. Esse dispositivo foi regulamentado pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB 9.394/1996). Nesse contexto, as Secretarias de Educação se viram na injunção de assumir um novo papel sem que antes fossem instrumentalizadas para atender à nova demanda que se estabelecia, isto é, sem que dispusessem da estrutura administrativa e pedagógica necessária à garantia das especificidades das escolas indígenas. O Estado do Maranhão, com o objetivo de atender às determinações do MEC, através da Secretaria de Estado de Educação do Maranhão (SEDUC) deu início, em 1992, às primeiras ações junto às comunidades indígenas para a implantação de um sistema de ensino diferenciado nas aldeias. Dentre as ações, destaca-se a formação de professores indígenas como uma das principais medidas da implementação de uma educação escolar específica, diferenciada, intercultural, comunitária e bilíngue. Assim, o curso de formação de professores em Magistério Indígena no Maranhão, teve início em 1996, contemplando, a princípio,

professores

indígenas que já exerciam a docência nas aldeias, dos seguintes povos: Tenetehara/Guajajara, Ka‟apor, Krikati, Krepum Kateyê, Pukobyê (Gavião), Ramkokamekrá e Apanieikrá (Canela). A conclusão do curso de Magistério Indígena (I turma) se deu em 2002 e atualmente, encontra-se em curso a formação de 246 professores indígenas no Maranhão. Partindo desse contexto, define-se como principal foco deste trabalho analisar se a formação dos professores indígenas, como uma ação implementada pela SEEDUC, no polo de Imperatriz, está contribuindo para a

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

condução do processo educativo numa perspectiva específica e diferenciada, bilíngue, comunitária e intercultural em suas aldeias. Assim, consolidou-se, como objetivo geral desta pesquisa, analisar se a formação dos professores indígenas nos cursos de Magistério Indígena tem contribuído para o fortalecimento de uma educação escolar específica, diferenciada, em meio à sua comunidade. A partir desse objetivo buscou-se ainda, analisar o significado que os professores indígenas Krikati, atribuem a sua profissão com um profissional do ensino. Os informantes da pesquisa foram dez professores indígenas Krikati. Foi adotado como critério para a participação dos professores o fato de haverem concluído ou estarem cursando o Magistério Indígena e exercendo a docência. O critério está intimamente em concordância com o objetivo geral da pesquisa, quando se propôs analisar se a formação promovida pelo estado do Maranhão no Magistério Indígena está contribuindo para o fortalecimento de uma educação escolar específica e diferenciada. Unindo a pesquisa teórica com a pesquisa de campo, o presente trabalho discute a política de formação de professores indígenas no Maranhão, analisando a legislação que a permite ser diferenciada da formação de professores não e as ações pensadas e executadas no Maranhão.

A política de formação de professores indígenas no Maranhão A história e o significado da educação escolar para os povos indígenas do Maranhão estão vinculados às experiências vivenciadas com ONGs, Missões Religiosas e FUNAI. Neste tópico, aborda-se a forma como a formação de professores indígenas no Maranhão em nível de Magistério vem se efetivando, a partir da década de 90, período em que o Estado assume as responsabilidades pela educação escolar indígena. Serão discutidos, ainda, os avanços e impasses na implementação da política de formação de professores indígenas, numa perspectiva específica e diferenciada.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

A população atual dos povos indígenas, no Estado do Maranhão, soma cerca de 31.831 mil índios (IBGE,2010). Essa população pertence a nove grupos étnicos diferentes classificados em dois grandes grupos linguísticos: Tupi (Tenetehara/ Guajajara, Awá/Guajá e os Ka‟apor), o Macro-Jê (Krikati (Krinkati), Ramkokamekrá e Apanieikrá (Canela), Pukobyê (Gavião), Krepum Kateyê (Timbira) e Krenyê. As diferenças e as especificidades entre os povos indígenas se manifestam na forma de organização política, social, cultural, econômica e linguística. Essas peculiaridades é que especificam os valores, crenças, religiosidade e o modo de cada povo manifestar sua cultura e construir sua história. Vale ressaltar que as diferenças entre os povos indígenas do Maranhão não são apenas de ordem sociocultural e linguística, mas de ordem histórica, pois o tempo e a forma de contato desses povos com a sociedade envolvente têm acontecido de maneira diferenciada. Por isso, as experiências e os significados da educação escolar são específicos a cada povo. Os nove povos indígenas do Estado do Maranhão estão distribuídos em 18 municípios, em 16 áreas indígenas e 280 aldeias, contando, atualmente, com escolas da rede de ensino do estado. Os povos indígenas do Maranhão que sobreviveram às guerras, doenças, massacres, miscigenação forçada e imposição de novos modelos culturais continuam a lutar em defesa de seus direitos e do respeito às suas diferenças e especificidades. No que concerne à educação escolar acreditam ser a escola um espaço [..] de aprendizagem, autônomo, diferenciado bilíngue e pluricultural, que deve ser conduzida pelos próprios índios, para atender aos interesses e direitos indígenas em suas especificidades frente aos não índios. A escola tem como função preparar os jovens para o futuro, dentro e fora da aldeia. [...]( EDILSON KRIKATI)

A partir do depoimento acima se observa que, para os indígenas a escola, como espaço de autonomia e valorização de sua cultura, deveria ser conduzida pelos próprios índios. Entretanto, após dezesseis anos que o Estado do Maranhão iniciou a formação dos professores indígenas, ainda não foi capaz

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de elaborar políticas que viessem concretizar o mínimo prescrito na legislação brasileira: formação dos professores indígenas no Magistério Indígena em nível médio. Pois dos 886 professores que atuam nas escolas indígenas no Maranhão, 389 são não índios e 497 são índios, sendo que destes apenas 146 concluíram o Magistério Indígena em nível médio. A formação de professores em nível de magistério indígena A política de formação de professores indígenas no Maranhão, como responsabilidade do Estado, de acordo com as determinações do Decreto

de 1991. Nesse contexto, em 1992 o Estado do Maranhão, através da Secretaria de Estado de Educação do Maranhão (SEEDUC-MA) deu início às primeiras iniciativas de integração das escolas indígenas à rede de ensino estadual, tendo como

pressupostos

princípios

especificidade,

diferenciação,

interculturalidade e bilinguismo. Como consta na Proposta Curricular do Magistério Indígena no Maranhão, o primeiro diagnóstico realizado nas escolas indígenas do Maranhão se refere a dados quantitativos que, embora necessários, não são suficientes para se pensar uma proposta específica a um público diferenciado. Nessa direção, acredita-se que além do quantitativo de escolas e suas respectivas estruturas físicas, aspectos importantes, como organização social e política de cada povo indígena, linguísticos, econômicos, tempo, forma de contato com os não índios, entre outros, seriam mais relevantes para a implantação de uma escola com características especificas de cada povo. Paredes (1997, p. 188) ao tratar de sua experiência na elaboração de uma proposta curricular para a formação de professores indígenas, chama a atenção para três pontos importantes: [...] No momento de elaborar uma proposta curricular, surgem alguns questionamentos que posteriormente convertem-se em orientações dessa tarefa: que tipo de alunos queremos formar? Como garantir que esse aluno formado insira-se ativa e positivamente no contexto social? O tipo de aluno formado é o tipo de pessoa que responde às expectativas da sociedade? [...] Uma tentativa de ter em conta esses

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questionamentos é a elaboração de levantamento socioeconômico e cultural do meio para o qual vai ser feita a proposta. Não obstante esta análise, é importante a identificação do paradigma que orientará todo o trabalho [...] (Grifo meu).

De acordo com a análise dos documentos pode-se constatar que as lideranças indígenas participaram das discussões realizadas pela SEEDUC. Em virtude do fato de essas discussões acontecerem na cidade, a comunidade indígena, especialmente os idosos não participaram. Para os povos indígenas, os idosos precisam ser consultados em qualquer decisão que venha trazer mudanças em suas comunidades, pois como diz Sílvia Krikati: “Os idosos são nossos melhores mestres. É nossa biblioteca viva”. O índio Arão Guajajara complementa essa afirmação ao declarar que “só é possível elaborar uma proposta educacional indígena com a participação dos índios, principalmente dos idosos.” No entanto, a importância que os idosos têm para suas comunidades e, especialmente aos professores indígenas, não foi considerada por ocasião da elaboração da Proposta Curricular do curso de Magistério Indígena no Maranhão, visto que estes nem sequer participaram do processo. Destaca-se ainda que não houve participação de representantes indígenas como membros permanentes da equipe dos técnicos da SEDUC encarregada de pensar e decidir a escola diferente e específica. As representações indígenas se faziam presentes em momentos pontuais, ou seja, não estiveram presentes em todas as decisões. A formação de professores indígenas teve início em 1996. De acordo os documentos analisados, a formação dos professores indígenas antecedeu tanto a elaboração das diretrizes para a política da educação indígena em âmbito estadual quanto à elaboração da proposta curricular do curso de formação. Em 1998, foi apresentada a primeira versão da Proposta Curricular para a Formação de Professores Indígenas, cuja última versão denominada:

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

“Proposta Curricular do Curso de Magistério Indígena”, foi elaborada em 2000 e aprovada pelo Conselho Estadual de Educação em 2002. A Proposta Curricular do Curso de Magistério Indígena está fundamentada nos documentos oficiais que tratam da educação escolar indígena, no que diz respeito aos princípios de uma educação específica, diferenciada, comunitária, bilíngue e intercultural. Ressalta-se que na equipe de elaboração não há representantes indígena. Concorda-se com [...] uma proposta para a formação de professores indígenas em contexto intercultural é construída com a coparticipação de índios e não índios, por meio de uma equipe de profissionais sensíveis às demandas políticas das comunidades e com experiência acumulada com o ensino e a formação de professores em situações diversas (BRASIL, 2002, p. 33).

A Proposta de Formação de Professores Indígenas do Maranhão silencia a participação do índio como autor do processo educativo, uma vez que as decisões são tomadas sem sua presença. Fere também a legislação, uma vez que LDB 9.394 de 1996 preconiza, no Artigo 79, § 1o, que: “Os programas serão planejados com audiência das comunidades indígenas”. O direcionamento conduzido pela SEEDUC, portanto, impediu que o índio se sentisse contemplado em decidir o tipo de escola que deseja para a sua comunidade ou em apresentar resistências diante do processo que está sendo pensado para ele. Quando questionados sobre o conhecimento das disciplinas que compõem a estrutura da Proposta Curricular do Curso de Formação dos Professores Indígenas, os professores indígenas Krikati deram as seguintes respostas: Nunca houve uma apresentação dessa proposta para nós; não houve participação dos índios Krikati na montagem dessa proposta. A SEEDUC nunca consultou as bases da escola, que somos nós professores. A proposta já vem pronta de lá. Nós nos sentimos desvalorizados, como se não tivéssemos nem o mínimo de importância como professor indígena (Prof. WAGNER KRIKATI). O material já chegava todo pronto para ser executado (Prof. PEDRO KRIKATI).

Assim, sem a participação de representações indígenas, a elaboração da Proposta Curricular do Curso de Magistério Indígena contou com a

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participação de representantes do CIMI, FUNAI, UFMA e SEEDUC. Nessa última versão (2000), apresenta-se um diagnóstico da precariedade das escolas indígenas quanto aos aspectos pedagógicos. Em relação à formação dos professores, a proposta apresenta uma análise do cotidiano das práticas pedagógicas. Dentre outras, o diagnóstico detectou na época que “[...] a maioria dos professores não concluiu o ensino fundamental, e os que concluíram o ensino médio estudaram em escolas não indígenas, seguindo o mesmo currículo das escolas oficiais. [...]”. (MARANHÃO, 2000). A heterogeneidade da escolarização dos professores indígenas ainda é uma realidade no Maranhão. Segundo a Coordenadora da Educação Indígena da Unidade Regional de Educação de Imperatriz (2011), [...] a escolarização dos 240 professores indígenas que fazem parte da segunda turma de formação em Magistério Indígena é bastante heterogênea. Há professores que ainda não concluíram o ensino fundamental, outros que têm o ensino fundamental completo e outros, o ensino médio convencional.

Essa realidade, tanto pode proporcionar enriquecimento durante o curso de formação no magistério indígena, quanto complexificar o seu desenvolvimento. O enriquecimento se pode dar através da própria organização do currículo do curso, bem como da maneira como os professores formadores percebem essa realidade e a transformam em oportunidade para organizar suas práticas. No entanto, a realidade pode se transformar em obstáculo quando os formadores não dispõem de aportes teóricos sobre as questões indígenas, de conhecimentos e vivências com os povos indígenas. Para os professores indígenas Krikati que foram alunos da primeira turma do curso de Formação do Magistério Indígena, coordenado pela Secretaria Estadual de Educação (1996-2002), [...] a maioria dos professores formadores eram especialistas e tinham conhecimentos sobre as culturas indígenas, especialmente professores do CIMI, CTI, FUNAI e do MEC, entre outros. Mas nem todos os professores formadores tinham vivências com os povos indígenas do Maranhão (Prof. MILTOM KRIKATI, 2011).

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Esse depoimento denota a importância que os professores cursistas atribuem à vivência com as culturas indígenas, por parte dos professores formadores, para que possa ser vivenciado de fato o princípio da interculturalidade nos cursos de formação de professores indígenas. A falta de vivência, conforme declaram os professores Krikati, significa dizer que alguns dos professores formadores desconhecem o modo de viver e a cultura específica de cada povo o que dificulta o diálogo durante a formação. A falta de professores formadores especialistas fica mais acentuada na formação da segunda turma do curso de Magistério Indígena. Com o objetivo de investigar se os professores formadores têm conhecimento da cultura dos professores cursistas, questionou-se os professores Krikati que estão cursando o Magistério Indígena (segunda turma) e se obteve as seguintes respostas: Não. Os professores que dão aula no curso de formação não têm conhecimento da nossa cultura. Eles não se dispõem em vir até a aldeia para conhecer nossa realidade e o jeito que vivemos. Durante essas três etapas, apenas a professora de Didática, que já conhece a nossa realidade, fez uma atividade na aldeia (Profa MARINEUSA KRIKATI).

Essa afirmação é corroborada pela coordenadora da Educação Indígena da UREI, como o demonstra seu relato: Na segunda turma do Curso do Magistério Intercultural Indígena, iniciada em 2008 (em curso), ainda há um deficit muito grande de profissionais habilitados e especializados na área de Educação Escolar Indígena; portanto, os profissionais que atuam nas etapas do curso são escolhidos conforme sua área de formação/atuação que tenha afinidades com os povos indígenas, com exceção de alunos egressos do Curso de Ciências Sociais e/ou outros cursos, que tenham realizado TCC em comunidades indígenas, como também técnicos do Estado e de outras instituições que realizam trabalho em comunidades indígenas. Todos os escolhidos recebem as orientações básicas de como atuar em sala de aula de cursistas indígenas, de como se portar, respeitando a especificidade e a diferença de cada um.

O depoimento dos professores a da coordenadora faz refletir sobre as seguintes questões: se não há docentes habilitados para trabalhar na formação dos professores indígenas, de que forma essa formação pode ser específica e diferenciada? Como o Estado reage diante dessa situação? Quais as

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

consequências dessa formação na qualidade do ensino oferecido nas comunidades indígenas? De acordo com a Proposta Curricular do Magistério Indígena (2000), o curso de Magistério Indígena no Maranhão está estruturado por etapas presenciais

atividades

complementares

etapas

não

presenciais,

contemplando uma carga horária de 2.400 horas, distribuídas em 21 disciplinas obrigatórias e três eletivas. As etapas do ensino presencial ocorrem simultaneamente em três municípios Polos (Imperatriz, Barra do Corda e Santa Inês), nos intervalos das atividades letivas, de forma intensiva, com a presença de professores e cursistas em sala de aula, auxiliados por uma equipe de acompanhamento pedagógico. Cada etapa compreende o mínimo de 80 horas e as turmas são organizadas com base nos aspectos linguísticos e culturais Cabe destacar que o projeto da SEDUC referente à primeira turma, a princípio, não incluiu todos os professores indígenas. Nesse contexto, por solicitação dos professores que não foram contemplados, o Conselho Missionário Indigenista (CIMI) elaborou um projeto de capacitação para professores indígenas cuja implementação se iniciou em janeiro de 1999, com a participação de professores das etnias Tenetehara, Tembé, Krikati, Gavião e Kaapor[...] (MARANHÃO, 2000, p. 9). Os professores cursistas que faziam parte do projeto organizado pelo CIMI foram integrados ao projeto de formação da SEEDUC, em virtude do fato de essa entidade não poder expedir os certificados de conclusão de curso. O número de professores cursistas que inicialmente era apenas 75 foi acrescido para 146, dentre os quais, ao término do curso, 138 apresentaram monografia como trabalho de conclusão de curso. As atividades complementares nas etapas não presenciais, não menos importantes que as etapas presenciais, são atividades realizadas “em um período entre uma etapa presencial e outra e obedece a um cronograma de atividades para o atendimento das necessidades específicas dos professores cursistas” (MARANHÃO, 2000, p. 26). Além de atender às necessidades

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

específicas de cada professor indígena, essas atividades por serem realizadas nas aldeias, proporcionam autonomia aos professores, pois são nelas, segundo a Proposta Curricular do Curso de Magistério Indígena (2000), que os professores devem desenvolver atividades de pesquisa, leitura, registros, envolvimento da comunidade nas atividades pedagógicas e elaborar material didático específico com o apoio da equipe de acompanhamento pedagógico. A pesquisa como uma oportunidade de aprendizagem mais autônoma, tanto para o professor quanto para o aluno, ainda não faz parte da prática da maioria dos professores. Embora as práticas dos professores contemplem elementos importantes que caracterizam a pesquisa em seu fazer pedagógico, tais como: os idosos da comunidade como fonte de informação, a cultura como temática central da pesquisa, a memória oral como instrumento de apropriação da cultura, apenas uma professora afirma que a pesquisa em sua prática tem como objetivo conhecer, documentar e difundir, como forma de valorizar os saberes tradicionais e como oportunidade de repassar esses conhecimentos as novas gerações e socializá-los com outras culturas. Quanto aos materiais didáticos específicos, estes foram produzidos pelos professores cursistas da primeira turma (1996 a 2002) ao longo do curso: oito livros, entre estes o Livro “Geografia da Aldeia Krikati”. Outros materiais como textos, ilustrações foram organizados em uma coleção de 16 volumes, editados e publicados em 2010 pela SEEDUC com apoio do MEC. Esses materiais, segundo a Coordenadora de Educação Indígena da UREI, após uma década de conclusão do curso da primeira turma, ainda não se encontram em parte das escolas indígenas sob a responsabilidade da Unidade Regional de Educação de Imperatriz pela falta de veículos para transportá-los às aldeias. Questionados sobre os materiais didáticos utilizados para preparar suas aulas, a maioria dos professores indígenas responderam que, na falta de materiais específicos, procuram utilizar os recursos naturais existentes na aldeia e às vezes os livros didáticos do não índio. Para o professor de Língua Indígena, Mozar Krikati “[...] preparo minhas aulas a partir do meu pensar. Se tivéssemos

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um livro escrito na nossa língua seria mais fácil, tanto para o professor quanto para o aluno”. Corroborando com essa afirmativa, a professora Marineusa Krikati, ressalta que não existe trabalho voltado ao acompanhamento pedagógico nas aldeias pela Unidade Regional de Educação de Imperatriz (UREI), como afirma em seu depoimento: [...] o Estado não acompanha os trabalhos que vem sendo desenvolvidos na aldeia, nem há orientação por parte do Estado sobre planejamento, avaliação, recursos... Contamos com os professores de uma Faculdade particular para orientar nossos planejamentos e com a comunidade para nos ajudar, principalmente com a língua materna escrita. Temos os professores mais experientes como referência, trocamos ideias e eles vão ajudando os professores que ainda não concluíram o curso. Aprendemos juntos.

Além das atividades já citadas, outras de igual importância complementam segundo a Proposta Curricular de Formação de Professores Indígenas (2000) a formação dos professores: a elaboração e o desenvolvimento de

projetos

monografia

estágios

supervisionados.

projetos

monográficos devem ser orientados desde o início da formação com o objetivo de que as temáticas se originem de conteúdos trabalhados nas etapas de ensino presencial. As atividades de estágio deverão ser acompanhadas pela equipe pedagógica do projeto, cujo objetivo é contribuir com o processo de reflexão dos professores indígenas sobre suas próprias práticas, assim como para a autonomia enquanto pesquisadores das suas e de outras culturas. Para a Coordenadora de Educação Indígena da Unidade Regional de Educação de Imperatriz, o Estado do Maranhão não proporciona condições aos técnicos da SEDUC para a realização do acompanhamento pedagógico, pois considerando a realidade das escolas indígenas do polo de Imperatriz, declara ser: [...] humanamente impossível apenas três técnicos darem o suporte pedagógico a 253 professores indígenas que trabalham em 76 escolas indígenas que pertencem à Unidade Regional de Imperatriz. Além dos recursos humanos, o recurso financeiro é outro entrave, pois a UREI não dispõe de transporte e motorista para fazer o deslocamento

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dos técnicos até as aldeias. Quando acontecem visitas às escolas indígenas, são ações da Supervisão Escolar Indígena de no máximo 15 dias e às vezes visitamos três escolas por dia, ou para a realização do Censo Escolar.

Apesar de previsto na Proposta Curricular o acompanhamento do curso de formação que deveria ser uma atividade complementar contínua, durante e após a formação dos professores, depara-se com entraves burocráticos, financeiros e administrativos que impedem, em parte, que a formação dos professores indígenas atenda aos princípios em que está fundamentada. Pode-se afirmar que a integração das escolas indígenas à rede de ensino do estado, por si só, não garante a qualidade da educação que está sendo oferecida nas aldeias. Em relação à organização das disciplinas, a Proposta Curricular segue as orientações dos documentos legais. A matriz curricular é composta das disciplinas do núcleo comum e da parte diversificada. Vale ressaltar que, embora parte das disciplinas se apresente como algo novo ou desconhecido para os indígenas, todos os ementários

contemplam as especificidades

indígenas. Estes, durante o processo de formação da etapa presencial devem ser problematizados e contextualizados partindo sempre da realidade de cada povo, de seus saberes e cultura própria. Cabe ao Estado, através da SEDUC, formar um quadro de professores formadores que preencham esses requisitos e traduzam as garantias legais e reivindicações indígenas em práticas pedagógicas adequadas às especificidades de cada povo indígena. Assim, as disciplinas do núcleo comum se tornam importantes tanto quanto as disciplinas específicas, pois são conhecimentos que trabalhados de forma contextualizada permitem que os professores indígenas compreendam a sociedade envolvente e tenham acesso à cultura universal. Paredes (1997, p. 185), afirma que: A decisão de inserir-se não determina a integração numa outra realidade com a perda da própria cultura: é uma inserção para estar mais em dia com o desenvolvimento, sem permanecer ilhas. A perda cultural não virá da simples escolarização, mas virá como resultado

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das práticas de escolarização acríticas, apolíticas e que não partam do reconhecimento, reflexão e valorização da própria cultura.

Pelo exposto, pode-se perceber que os professores formadores deverão ter em suas práticas, como fio condutor, os saberes tradicionais dos professores indígenas cursistas. Conhecer a língua, as tradições, as crenças, a organização sociocultural, econômica, política de cada povo indígena são critérios fundamentais para a seleção dos professores formadores e, consequentemente, para a qualidade dos cursos de formação inicial e continuada dos professores indígenas. Considerações Finais Considera-se, finalmente, que a falta de compromisso e de decisão política por parte dos responsáveis pela efetivação das políticas públicas educacionais para os povos indígenas do Estado do Maranhão têm inviabilizado processos sistemáticos de formação de professores articulados com a realidade indígena. O Estado do Maranhão precisa repensar a política educacional para os povos indígenas, assumir o compromisso da formação de professor indígena específica, sistemática e articulada com as diferentes realidades indígenas, pois não basta integrar as escolas indígenas na rede oficial de ensino do Estado. É preciso cuidar da formação dos professores indígenas como um dos princípios fundamentais para a efetivação de uma educação realmente intercultural, comunitária, bilíngue, específica e diferenciada nas escolas dos diferentes povos indígenas. Referências BRASIL . Decreto n. 26, de 4 de fevereiro de 1991. Dispõe sobre a Educação Indígena no Brasil. Disponível em: www.educacao.pr.gov.br/. Acesso em: 9 fev. 2011. _____. Referencial Curricular Nacional para as Escolas Indígenas. Ministério da

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Educação e do Desporto, Secretaria de Educação Fundamental. Brasília: MEC/SEF.1998. BRZEZINSKI, Iria (org). LDB Interpretada: diversos olhares se entrecruzam. São Paulo: Cortez. 1997. MARANHÃO. Gerência de Estado de Desenvolvimento Humano. Proposta Curricular do curso de Magistério Indígena. São Luís - MA, 2000. MARANHÃO. Secretaria de Estado de Educação. Diretrizes para a política estadual de educação escolar indígena. São Luís: SEEDUC, 1997. PAREDES. José Bolivar Burbano. Aproximações teórico-metodológicas para a elaboração de um currículo indígena próprio: A experiência de educação escolar na área indígena Krikati. In: SECRETARIA DE ESTADO DE EDUCAÇÃO. Urucum Jenipapo e Giz. A educação escolar indígena em debate. Cuiabá: 1997.

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Jhonatan Uelson Pereira Sousa de Almada

O planejamento educacional do Estado do Maranhão (1989-2014)

Introdução

A aprovação do Plano Nacional de Educação (PNE), por intermédio da Lei Nº 13.005, de 25 de junho de 2014 se constitui no principal marco legal de referência para a educação brasileira nos próximos 10 anos. A referida Lei foi aprovada 4 anos depois da Conferência Nacional de Educação (CONAE), realizada em 2010, 3 anos e 5 meses depois do fim da vigência do último Plano (Lei Nº 10.172, de 9 de janeiro de 2001). Durante esse interlúdio e longa tramitação do projeto de lei no Congresso Nacional, a política educacional brasileira ficou sem plano de longo prazo, restringindo-se ao planejamento governamental de médio prazo. As principais entidades da sociedade civil no campo da educação, tais como, Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE), Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (Anped) e Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae) acompanharam a tramitação do projeto de lei, participaram de debates,

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elaboraram análises e defenderam suas posições em relação ao Plano Nacional de Educação (CNTE, 2011; Anpae, 2011; Anped, 2011). Nessa direção, um grupo de educadores e educadoras do Estado do Maranhão elaborou um documento intitulado “Quebrando o silêncio: 23 anos sem Plano Estadual de Educação”27. O presente texto se inspira no referido documento, sendo que optamos por compreender o planejamento enquanto processo, não nos detendo nos conteúdos dos planos em si. Somos cientes de que existe uma demanda não enfrentada pela comunidade de pesquisadores da educação maranhense no que diz respeito ao planejamento enquanto prática. Este texto explicita sinteticamente o cenário educacional maranhense, recupera a trajetória do planejamento educacional estadual e conclui com algumas considerações quanto à necessidade historicamente postergada de um Plano Estadual de Educação que venha a se constituir como uma política de Estado. Cenário educacional ou uma educação sem plano28 O atual cenário educacional do Estado do Maranhão, retratado nos indicadores de desempenho escolar e nos indicadores sociais, confirma que a rede pública de educação não garante aos maranhenses, na idade certa, o acesso, a permanência, a aprendizagem e a conclusão dos estudos. Os dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), do Ministério da Educação, bem como, dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) nos permitem explicitar esse cenário em relação à Educação Infantil, ao Ensino fundamental e ao Ensino médio no Estado do Maranhão entre meados de 2000 e 2010, dados mais consolidados pelo Inep, perfazendo o balanço da primeira década do século XXI. O referido grupo foi constituído por Carlos André Sousa Dublante, Efigênia Magda de Oliveira, Ilma Maria de Oliveira Silva, Jhonatan Uelson Pereira Sousa de Almada, Maria José Pires Barros Cardozo e Raimundo Palhano. 28 Esse título foi inspirado em artigo publicado pelo Prof. Raimundo Palhano, em 2002, quando era diretor estadual da Anpae-MA. O conteúdo do artigo continua atual e reflete a análise e chamamento expresso no presente documento. 12 anos depois, o Maranhão continua com uma educação sem plano. 27

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Em 2000 as matrículas na educação infantil/creche correspondiam a 20.010 para uma população de 0 a 3 anos de 551.985, ou seja, somente 3% das crianças pequenas eram atendidas no Maranhão, esse percentual era de 7% no Brasil. Isso corresponde a uma taxa de escolarização de 7,2% no Maranhão, enquanto no Brasil essa taxa foi de 10,6%. No ano de 2011, a taxa de escolarização no Maranhão passou a 16% e no Brasil a 20,8%, em parte essa expansão é resultante dos investimentos federais voltados para esse nível de ensino nos últimos anos. A educação infantil/Pré-escola apresenta um cenário pouco melhor que a da creche. Em 2000, existiam 211.540 matrículas para uma população de 4 a 5 anos de 276.870. Em 2001, a taxa de escolarização correspondia a 68,5% no Maranhão e 65,6% no Brasil. Em 2011 essa taxa evoluiu para 88,7% no Maranhão e 77,4% no Brasil. Essa expansão corresponde, em parte, aos investimentos federais supramencionados. A educação infantil enfrentou um forte desfinanciamento ocasionado pela criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) em 1996, pois este Fundo privilegiou o ensino fundamental em detrimento da educação infantil e do ensino médio. Somente com a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) em 2006, que incluiu todas as etapas da educação básica. A educação infantil é de responsabilidade dos municípios, mas é papel do Governo do Estado enquanto coordenador da política pública de educação subsidiar, acompanhar e coordenador a universalização dessa etapa de ensino, que apresenta como um dos principais desafios hoje a ampliação do número de vagas em creche. O ensino fundamental foi quase universalizado na década de 90, a taxa de escolarização desse nível de ensino, em 2001, alcançou 95% no Maranhão e 96,5% no Brasil. Em 2011, essas taxas alcançaram 98,1% no Maranhão e 98,2% no Brasil. Ainda existem crianças fora da escola, pois os dados não refletem aquelas que abandonam ou nunca foram contabilizadas nas

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

estatísticas oficiais. Estudo do Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef)29 indica que as crianças e adolescentes mais afetados pela exclusão educacional são negros, indígenas ou portadores de algum tipo de deficiência, moradores do campo e originárias de famílias em situação de pobreza ou miséria. O ensino fundamental é de responsabilidade prioritária dos municípios. O Governo do Estado não transferiu totalmente sua inserção nessa etapa de ensino aos municípios, registrando em 2011 um total de 177.136 matrículas. Quando concluído esse processo de municipalização tardia, deverá preservar o papel de indutor da qualidade dessa etapa de ensino, principal desafio atual. A responsabilidade prioritária do Governo do Estado é o ensino médio, conforme a Lei nº 9.394/1996 (LDB) que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Tal ensino combina dois desafios, universalização e qualidade. Em 2000, o Maranhão possuía 206.623 matriculados para uma população de 15 a 17 anos de 443.375 pessoas, o que correspondia a um percentual de atendimento de 46%, bem abaixo dos 76% do Brasil. Em 2010, o Brasil alcança um percentual de atendimento de 80% e o Maranhão de 76%, isso significa que milhares de maranhenses jovens não tem acesso ao ensino médio. Apesar

significativo

crescimento,

não

alcançamos

universalização. Em 2001, as taxas de escolarização foi 78,4% no Maranhão e 81,1% no Brasil. Em 2011, essas taxas alcançaram 83,5% no Maranhão e 83,7% no Brasil, evidenciando uma expansão muito lenta e quase estagnada. O problema da qualidade que afeta o ensino fundamental e o ensino médio, em parte, estão refletidos nas taxas de aprovação, reprovação e abandono. Em 2007, a taxa de aprovação era de 82,6% no ensino fundamental e 75% no ensino médio; a taxa de reprovação era de 11,2% no ensino fundamental e 7,5% no ensino médio; a taxa de abandono era de 6,2% no ensino fundamental e 17,5% no ensino médio. Se recuarmos para 1997, dez anos atrás, esses dados Iniciativa Global pelas Crianças fora da Escola – Relatório completo. http://www.unicef.org/brazil/pt/br_oosc_ago12.pdf. Acesso em 23/01/2014. 29

Disponível

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

melhoraram timidamente no ensino fundamental e permaneceram estagnados no ensino médio. Em 2010, a taxa de aprovação era 86,7% no ensino fundamental e 76,8% no ensino médio; taxa de reprovação era de 9,2% no ensino fundamental e 8,5% no ensino médio; a taxa de abandono era de 4,1% no ensino fundamental e 14,7% no ensino médio. Ainda que essas taxas tenham melhorado, o problema da qualidade permanece, pois, por um lado, aprovação maior e reprovação menor não são sinônimas de aprendizagem, por outro, abandono é uma situação limite. As menores taxas de abandono na região Nordeste são observadas em Pernambuco (9,7%) e Ceará (7,4%) e as maiores em Alagoas (18,2%) e Piauí (16,9%). Os resultados da avaliação do Programa Internacional de Avaliação de Estudantes (PISA) de 2012 deixam claro o baixíssimo desempenho em matemática, leitura e ciências do Maranhão, penúltimo lugar no Brasil, refletindo a não aprendizagem. A média nacional foi de 402, enquanto o Maranhão ficou com 357, penúltimo lugar, atrás apenas de Alagoas com 348. Na região Nordeste, as melhoras notas foram obtidas por Paraíba (406), Piauí (397) e Sergipe (392). A taxa de distorção idade-série em 2006 era de 33,1% no ensino fundamental e 66,6% no ensino médio; em 2010 essa taxa foi de 28,1% no ensino fundamental e 50,3% no ensino médio. A rede estadual apresentou um alto índice entre todas as dependências, tanto da rede federal quanto da privada, só perdendo para a rede municipal quanto ao ensino fundamental. As melhores taxas da região Nordeste no ensino médio pertencem aos estados da Paraíba (37,6%) e Ceará (31,1%) e as piores no Piauí (48,4%) e Bahia (47,3%). A distorção idade/série expressa o percentual de estudantes em cada série com idade superior à recomendada. Nesse sentido, estes altos índices revelam que a rede estadual não está assegurando a permanência do estudante no período correspondente a sua escolarização, a fim de regularizar o fluxo escolar. Esse fato significa que a rede poderá ocasionar o não atendimento dos estudantes na faixa etária recomendada para o ensino médio, isto é, de 15 a 17

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

anos. A forma como a rede estadual tem resolvido o problema da não aprendizagem é reprovar o estudante indefinidamente, isso quando não o aprova automaticamente, sem que ele tenha aprendido. A não aprendizagem combinada com a aprovação significa que os estudantes da rede pública vão sendo progredidos, automaticamente, do ensino fundamental ao ensino médio, alguns chegam ao ensino superior. O que significa, conforme o Índice de Analfabetismo Funcional (Inaf), do Instituto Paulo Montenegro30, que um percentual dos estudantes de nível médio e de nível superior não é plenamente alfabetizado, preservando um ciclo de baixa qualidade do ensino. O consequente insucesso escolar é comprovado pelo fato de apenas 57,9% dos jovens maranhenses até os 16 anos concluírem o ensino fundamental e somente 35% dos jovens até os 19 anos concluírem o ensino médio, em 2011. As melhores taxas se encontram no Rio Grande do Norte (57,6%) e no Ceará (55,8%), as nossas atuais taxas, colocam-nos na companhia de Alagoas (33,7%) e Piauí (35,8%). Todos esses dados também convergem para o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) do Estado. Em 2005, o Ensino Médio observou um IDEB de 2,7, abaixo da média do Brasil que era de 3,0. Apesar dos índices de 2007 (3,0), 2009 (3,2) e 2011 (3,1) estarem acima da meta estabelecida, indicam um sistema educacional estagnado limitando-se apenas a cumprir um percentual tímido para as necessidades educacionais dos maranhenses. O Maranhão, conforme dados do IBGE e DataSUS, em 2001, possuía uma

população

residente

5.657.552

habitantes,

uma

População

Economicamente Ativa (PEA) de 37,33% e um quantitativo de pessoas ocupadas de 10 anos ou mais de idade na ordem de 2.612.000, apresentava os seguintes indicadores sociais: taxa de analfabetismo na faixa etária de 15 ou mais anos de idade na ordem de 23,4%; taxa de analfabetismo funcional de

Disponível em http://www.ipm.org.br. Acesso em 25/01/2014.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

44,8%, cujas pessoas não apresentam o domínio de habilidades em leitura, escrita, cálculos e ciências, em correspondência a uma escolaridade mínima de quatro séries completas do Ensino Fundamental; taxa de mortalidade infantil de 32,5%, corresponde à frequência com que ocorrem os óbitos infantis, em relação ao número de nascidos vivos; um rendimento médio mensal das pessoas ocupadas de R$ 176,00. Dez anos depois, conforme dados do IBGE e DataSUS, o Maranhão passou a ter uma população residente de 6.722.000, com uma PEA de 34,07% e um quantitativo de pessoas de 10 anos ou mais ocupadas de 2.937.000, aqueles indicadores sociais se comportaram da seguinte forma: taxa de analfabetismo de 15 anos ou mais de idade de 20,9% (2010), taxa de analfabetismo funcional de 40,5% (2005); taxa de mortalidade infantil de 20,0% e um rendimento médio mensal de R$ 458,00. Analisando esses mesmos indicadores em relação ao Brasil e à Região

Nordeste,

vemos

que

eles

apresentam

seguintes

taxas

respectivamente: no Brasil, o analfabetismo na faixa etária de 15 ou mais anos de 12,38% (2001) passou para 20,4% (2010), no Nordeste, a taxa de analfabetismo de 24,25% (2001) passou para 30,9% (2010); a mortalidade infantil no Brasil passou de 26,3% (2001) para 15,3% (2011) e no Nordeste passou de 33,4% (2001) para 18% (2011); rendimento médio mensal das pessoas ocupadas no Brasil foi de R$ 366,00 (2001) para R$ 879 (2011), enquanto no Nordeste esse rendimento foi R$ 205,00 (2001) para R$ 557,00 (2011). Comparando essas taxas, constatamos que o Estado do Maranhão exibe taxas percentuais acima dos apresentados pelo Brasil e pela Região Nordeste. Da mesma forma, o rendimento médio das pessoas ocupadas também é inferior à média nacional e regional. Quanto às funções docentes, somente 26% dos que atuam na educação infantil contavam com diploma de nível superior em 2010. A maioria absoluta só possuía ensino fundamental ou ensino médio. Do total de funções docentes que atuam no ensino fundamental, 29% ainda não possuíam nível

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

superior, apesar do disposto pela LDB. Mesmo no ensino médio, 18% das funções docentes também não tinham nível superior. Esses dados se tornam alarmantes quando analisamos, por exemplo, a situação da formação dos professores indígenas do Maranhão. O Governo do Estado ainda não foi capaz de elaborar políticas que viessem concretizar o mínimo prescrito na legislação brasileira: formação dos professores indígenas no Magistério Indígena em nível médio. Pois, dos 886 professores que atuam nas escolas indígenas no Maranhão, 389 são não índios e 497 são índios, sendo que destes apenas 146 concluíram o Magistério Indígena em nível médio. Isso mostra o descaso com que o Governo do Estado vem tratando há vinte anos o direito constitucional de uma educação específica e diferenciada aos nove povos indígenas que habitam nesse Estado. Direito este resultado das pressões dos próprios indígenas e da sociedade civil organizada junto ao Congresso Constituinte. Em síntese, os dados revelam uma situação problemática que se desdobra na falta de acesso à educação infantil e ao ensino médio; na baixa qualificação das funções docentes em todos os níveis de ensino; nas significativas taxas de abandono no ensino médio; nas altas taxas de distorção idade-série; nas altas taxas de analfabetismo e analfabetismo funcional; sem esquecer a enorme desigualdade entre as escolas urbanas e as escolas do campo. Esse cenário nada primoroso, não tem sido enfrentado com responsabilidade política pelo Governo do Estado do Maranhão cuja política pública de educação tem se caracterizado pela ausência de planejamento educacional, descontinuidade das iniciativas de gestão e cópia ou adesão aos programas desenvolvidos pelo Governo Federal por intermédio do Ministério da Educação (MEC). Torna-se relevante aderir aos programas federais visando, predominantemente, angariar recursos financeiros cuja aplicabilidade nos sistemas de ensino não tem assegurado aos maranhenses o direito à educação. Acresce-se a esse cenário, o fechamento de escolas estaduais de Ensino Médio, na capital e nos outros municípios do Estado. Temos ainda, em algumas localidades, o atraso significativo no início das aulas em razão da

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

constante realização de processos seletivos para contratação de professores em vez de concurso público, de acordo com o que preceitua a LDB. Dessa feita, o que deveria se constituir em exceção, adotável em situações de necessidade emergencial ou contingencial, se torna a regra, sobretudo pelas boas repercussões em termos de voto no período eleitoral. Do plano como carta de intenção ao plano como projeto de lei É fundamental ser recuperado o histórico do planejamento educacional no Estado do Maranhão enquanto processo, tendo como ponto de partida o estabelecido na Constituição Estadual e as ações desenvolvidas pelo Governo do Estado nas duas últimas décadas e como ponto de chegada a defesa do cumprimento desse estabelecido. A Constituição Estadual do Maranhão (1989) preconiza no seu artigo 221 que a lei estabelecerá “o plano estadual e municipal de educação plurianual, articulando e desenvolvendo o ensino estadual em seus diversos níveis, mediante ação integrada do poder público”. Esse artigo envolve dois problemas principais. O primeiro, o fato de não ter sido cumprido até a presente data; e, o segundo, é que são confundidas e desrespeitadas as esferas de competência dos dois entes federados mencionados. Os municípios gozam de autonomia formal pela Constituição Federal de 1988 e se constituem em um terceiro ente federado, em tese, equiparando-se a União e aos Estados. Portanto, os municípios é que deveriam elaborar seus planos municipais e não o Estado. Mais à frente, o mesmo artigo entra em contradição ao se referir ao ensino estadual, pois o plano será estadual e municipal. Se assim o é, então não faz sentido preconizar a elaboração de um plano estadual e municipal, se o objetivo é somente o ensino estadual. Contrariamente à Constituição Federal de 1988, a Constituição Estadual não estabelece a duração do plano, menciona apenas que ele será plurianual, porém não define por quanto se estende essa plurianualidade. Além disso, não estabelece prazo ou data para elaboração do plano referido ou mesmo para a regulamentação dessa lei.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Todos os governos que se sucederam à Constituição Estadual de 1989 nunca cumpriram essa determinação. A lei tem se configurado como ornamento a ser acatado, mas nunca efetivamente cumprido pela elite dirigente. Essa é uma das características da formação social brasileira em geral e da maranhense em particular (Comparato, 2009). Mesmo quando o Plano Nacional de Educação (2001-2010) foi aprovado e sancionado pela Lei N.º 10.172/2001, determinando no seu artigo 2º que a partir de sua vigência, “os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão, com base no Plano Nacional de Educação, elaborar planos decenais correspondentes”, não se cumpriu com o preceito afirmado. Nas últimas décadas verificou-se que o único Plano referente à educação publicado pelo Governo do Estado do Maranhão foi o Plano Decenal de Educação para Todos (1994). Iniciativa vinculada ao Plano Decenal de Educação para Todos (1993), elaborado sob a liderança do Governo Federal e em sintonia com a Declaração Mundial de Educação para Todos (1990), patrocinada pela Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (Unesco) e pactuada pelo Brasil. Este Plano não significou o cumprimento da determinação constitucional, nem no âmbito estadual, nem no âmbito federal. Na introdução ao Plano Decenal nacional isso está bem claro: O Plano Decenal de Educação Para Todos não se confunde com o Plano Nacional de Educação previsto na Constituição e que incluirá todos os níveis e modalidades de ensino. Tampouco se caracteriza como um Plano ao estilo tradicional, em respeito mesmo à organização federativa do País. Delimitando-se no campo da educação básica para todos, que é a prioridade mais importante neste momento, o Plano responde ao dispositivo constitucional que determina "eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental" nos próximos dez anos (Brasil, 1993, p. 14).

Poderíamos questionar o porquê de um Governo fazer todo um esforço de construção de um Plano para a Educação, traçando diretrizes de longo prazo, para afirmar em seguida que não se trata do previsto na Constituição Federal, entretanto, isso seria assunto apropriado para outro texto, dado sua especificidade. Importante é compreender que o mesmo cuidado,

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

ainda que questionável, não foi observado na introdução ao Plano Decenal Estadual. A Constituição Estadual sequer é mencionada, enfatiza-se somente uma intencionalidade: As linhas estratégicas de ação, aqui contidas, representam as intenções do Governo do Estado na área de Educação para os próximos 10 anos, consubstanciadas nas necessidades identificadas nos níveis municipal, regional e central, de administração do sistema educacional (Maranhão, 1994, p. 5).

Na mesma lógica do seu similar nacional, o Plano Decenal estadual não representou um compromisso constitucional-legal para com a política pública de educação maranhense, sendo tão somente uma carta de intenções com a educação estadual. Assim, a diferença fundamental está no fato de que não há qualquer sanção ao governante por não cumprir tal Plano, pois ele não se configura em uma lei, mas em um documento oficial sem caráter impositivo. Contraditoriamente, este Plano não se restringiu ao ensino fundamental e a alfabetização de jovens e adultos, como o Plano Decenal nacional. Ele também traçou metas para a educação infantil, ensino fundamental, o ensino médio e a educação de jovens e adultos. É importante ressaltar em que contexto histórico ocorreu a elaboração dos dois Planos Decenais. O nacional foi elaborado um ano após o impedimento do Presidente Fernando Collor de Melo (1992). O vice-presidente Itamar Augusto Cautiero Franco passou a exercer a Presidência da República e tinha como Ministro da Educação, Murílio de Avellar Hingel. Este ministro incorporou os pressupostos da Declaração Mundial de Educação para Todos, formulada na Conferência de Jomtien (1990), na Tailândia. A educação preconizada nessa conferência se reduz ao ensino fundamental, aspecto norteador da política educacional brasileira ao longo da década de 1990, representando o abandono da educação infantil, o sucateamento do ensino médio e da educação superior e questionável política de formação de professores, agravados com a expansão significativa da rede de ensino privada ofertando educação de baixa qualidade.

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O contexto estadual foi caracterizado pela renúncia do governador Edson Lobão (1994), candidato nas eleições para o Senado e assunção do vicegovernador Ribamar Fiquene ao cargo, o qual completou o mandato governamental (1995). Assim, o Plano Decenal foi elaborado e publicado no último ano de um governo em final de mandato, formalizando um documento esvaziado de poder político em seu nascedouro. O Plano Decenal de Educação para Todos do Estado do Maranhão (1994-2004) teve sua elaboração coordenada pela Secretaria de Educação e contou com a participação da Delegacia Regional do Ministério da Educação (DEMEC), hoje extinta, do Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef) e da União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME). O documento publicado não faz menção a qualquer representação dos estudantes, professores, técnico-administrativos, órgão da sociedade civil ou movimento social (Maranhão, 1994). Caracteriza-se por uma elaboração insulada e sob controle técnico-político da Secretaria de Educação, ladeada pela representação do MEC (esfera federal), da UNDIME (esfera municipal) e do Unicef (organismo internacional). O mesmo Plano não foi desenvolvido pelo governo seguinte, primeiro mandato de Roseana Sarney (1995-1998). Portanto, não se constituiu em instrumento direcionador da política educacional, soma-se a isso, o surgimento de novos instrumentos de política educacional, posteriores a esse Plano, a exemplo dos fundos (FUNDEF; FUNDEB e modificação do FNDE), planos e programas em profusão (PNE, PDE e programas), sob a lógica do mercado e num incessante processo de privatização, sob as mais diversas modalidades, inclusive, parceria público-privada. Após 10 anos sem qualquer referência a esse Plano Decenal, o governador José Reinaldo Carneiro Tavares (2002-2006) por intermédio da Secretaria de Educação, instituiu um grupo de trabalho, composto por consultores externos, membros da Secretaria e convidados de outras instituições para pensarem uma proposta de Plano Estadual de Educação.

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No início do seu governo prevalecia o modelo gerencial implantado por Roseana Sarney no exercício de seu segundo mandato (1998-2001). Nesse modelo, as Secretarias de Estado foram substituídas por Gerências. Essa experiência foi uma quase cópia da (Contra)-Reforma de Estado implementada durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), com consequências danosas para o aparelho estatal e para a fruição dos principais serviços públicos (Behring, 2008). Representou a subtração de direitos sociais, desmantelamento e privatização de empresas estatais e desresponsabilização do Estado em relação às políticas públicas de modo geral (Sousa, 2011). A Secretaria da Educação teve suas funções absorvidas pela Gerência de Desenvolvimento Humano. Logo depois, esse modelo foi abandonado e a Secretaria de Educação foi recriada. Entre a recriação desta Secretaria e o final do governo José Reinaldo Carneiro Tavares passaram pela mesma, quatro Secretários de Estado, praticamente um secretário para cada ano de mandato. Evidencia-se, por esse percurso histórico, a instabilidade e a descontinuidade

que

caracteriza

condução

política

educacional

maranhense, inclusive pela alternância de Secretários de Educação, quase sempre indicados pelo aval que sua filiação partidária confere ao dirigente no poder. Ressalte-se também, que durante o governo José Reinaldo foi elaborado um documento denominado: “Plano Estadual de Educação com vigência até 2010” (Maranhão, 2004). Esse plano foi elaborado majoritariamente pelos técnicos e técnicas da Secretaria de Educação, contando com a colaboração de representantes do à época Centro Federal de Educação Tecnológica do Maranhão (Cefet), Faculdade Santa Terezinha (Cest), Universidade Estadual do Maranhão (Uema) e Universidade Federal do Maranhão (UFMA). A participação, como se observa, foi mais restrita do que a ocorrida no Plano Decenal e também não contou com representações da sociedade civil ou dos movimentos sociais. Similar ao processo anterior, apesar de ter sido concluído, o documento resultante do mesmo nunca foi publicado e também não se

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

transformou em projeto de lei, conforme determinado pela Constituição Estadual de 1989. A cópia que tivemos acesso foi cedida em caráter consultivo, por um dos participantes do processo de elaboração. Apesar de não ter sido oficializado, surpreendentemente, esse Plano Estadual foi avaliado, fato que não ocorreu com o Plano Decenal Estadual. A avaliação foi produzida no final da gestão, em agosto de 2006. Importa mencionar que o documento de avaliação também não foi publicado e tivemos acesso a essa cópia por intermédio de outro participante do seu processo de produção. As conclusões da avaliação são extremamente sintéticas, constatando-se que nenhuma das metas previstas foram alcançadas (Maranhão, 2006). Em 2006, ocorreram eleições para governador. Pela primeira vez, o candidato eleito não pertencia ao grupo político liderado pelo senador José Sarney, o qual controla a política estadual desde meados da década de 60. O, então eleito, Jackson Lago inicia seu mandato, mantendo o Secretário da Educação do governo anterior à frente da Secretaria. Durante o ano de 2007, seguindo orientações do MEC, a Secretaria de Educação organizou duas séries de eventos com o objetivo de contribuir com a Conferência Nacional de Educação Básica, prévia à Conferência Nacional de Educação (Conae). Os eventos foram os Seminários Regionais de Educação e a Conferência Estadual de Educação Básica, cujos resultados em termos de proposições foram publicados em um documento-síntese (Maranhão, 2008). Em paralelo aos eventos referidos, o Governo Jackson Lago elaborou o Plano de Alfabetização Educadora de Jovens, Adultos e Idosos do Maranhão (PAEMA). O PAEMA resultou da articulação entre o governo, municípios e a sociedade civil que o construíram juntos a partir de 10 Fóruns Regionais de Alfabetização realizados com o objetivo de recolher contribuições para redação do texto e construir democrática e participativamente as diretrizes orientadoras da política de alfabetização de jovens, adultos e idosos. Além dos fóruns, foi realizada a 1ª Conferência de Alfabetização de Jovens, Adultos e Idosos do Maranhão, assinado o Pacto de Alfabetização com as Prefeituras e criada a

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Comissão Estadual de Alfabetização do Maranhão (COMEA) com o objetivo de elaborar e acompanhar a aplicação do PAEMA, faltando apenas ser transformado em Lei em virtude da interrupção do mandato do governador. Entretanto, apesar do rico processo de discussões, debates e proposições registrados, os Seminários Regionais de Educação e a Conferência Estadual não confluíram rumo à elaboração de um Plano Estadual de Educação, isso não foi um objetivo explicitado. A participação nesses eventos foi mais ampla que nos processos anteriores, contou com representantes da Assembleia Legislativa, da Associação de Pais e Responsáveis de Alunos do Maranhão, do antigo Cefet, do Conselho Estadual de Educação, do Sindicato dos Trabalhadores em Educação Básica das Redes Públicas Estadual e Municipais do Estado do Maranhão (Sinproessema), da União Brasileira dos Estudantes Secundaristas (Ubes), da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, Rede de Escolas Comunitárias, Fórum Estadual de Educação Infantil, da Undime, da União dos Conselhos Municipais de Educação, da UEMA e da UFMA. Contudo, permaneceu a exclusão da sociedade civil organizada e dos movimentos sociais. O documento final cingiuse ao papel de linha auxiliar as discussões nacionais, as quais redundaram no documento final da Conae. Se o Plano Estadual de Educação seria um desdobramento desse processo não é possível saber, pois o Governo Jackson Lago foi descontinuado em abril de 2009. O Tribunal Superior Eleitoral cassou o mandato do governador, em polêmica e questionável decisão que devolveu o poder ao grupo político dominante. Assumiu o Governo do Estado, Roseana Sarney que completou o mandato e se reelegeu nas eleições de 2010 31, com um novo mandato que irá até o final de 2014. Passado

novo

período

silêncio

quanto

elaboração

implementação de um Plano Estadual de Educação, em 2012, a Secretaria de Educação, gerida pelo quarto titular em menos de 4 anos, criou um Fórum

Analisamos o programa de governo e os dois primeiros anos de gestão em Almada&Lima (2012).

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Estadual de Educação32. Este Fórum Estadual é um congênere do Fórum Nacional de Educação, o qual deve acompanhar a aprovação/implementação do futuro Plano Nacional de Educação (PNE) que se encontra em tramitação no Congresso Nacional. No entanto, como não existia um Plano Estadual de Educação, o Fórum se propôs organizar uma nova Conferência Estadual de Educação com esse objetivo até 2014, após a aprovação do novo PNE (Maranhão, 2012). Reiterando-se, com isso, a constatação da falta de um planejamento para a educação maranhense que vise produzir um Plano Estadual como indutor das políticas de educação nesse estado e a tendência a se submeter às diretrizes produzidas no âmbito federal e internacional. Podemos observar que existiam duas questões relevantes e emblemáticas em relação à intenção da Secretaria de Educação em formular um plano estadual. A primeira se referia a sua recusa em considerar as discussões acumuladas nos eventos realizados em 2007, pois foram realizados por outro Governo que não surgiu do grupo político dominante, razão pela qual sequer foram mencionados. Fica clara a descontinuidade das políticas públicas em geral e das políticas públicas de educação de modo particular no Estado do Maranhão. A segunda questão dizia respeito à recusa do governo maranhense, até meados de 2012, em exercer sua autonomia como ente federativo e formular o projeto de lei de Plano Estadual de Educação, a ser encaminhado pelo Poder Executivo para apreciação da Assembleia Legislativa. Ao subordinar o norteamento da política pública de educação estadual a tramitação do novo PNE no Congresso Nacional, confirmava-se a incapacidade ou mesmo a recusa em formular uma política própria, que visasse superar uma realidade tão 32

Publiquei o artigo “A agenda casuística na educação do Estado do Maranhão” no Jornal Pequeno, dia 25 de novembro de 2012, no qual destaco as dificuldades de se construir uma política pública de educação estadual, sobretudo considerando que se impõe a agenda de cada Secretário titular da pasta da Educação em detrimento de uma política de Estado. A deputada estadual Eliziane Gama (PPS) solicitou a inclusão do artigo nos Anais da Assembleia Legislativa do Estado do Maranhão através do Requerimento Nº 450/12, publicado no Diário da Assembleia Nº 167, de 4 de dezembro de 2012. A mesa da Assembleia indeferiu o pedido, conforme decisão publicada no Diário da Assembleia Nº 173, de 13 de dezembro de 2012, apesar do protesto da deputada.

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adversa, tanto na cidade quanto no campo, quando se trata da educação básica e superior. A

Seção

Estadual

Associação

Nacional

Política

Administração da Educação (ANPAE), da qual integramos, faz parte do Fórum Estadual de Educação e, inicialmente, seus membros foram convidados como observadores das Conferências intermunicipais preparatórias da Conferência Estadual. Contudo, os convites da Secretaria de Estado da Educação não foram acompanhadas das condições objetivas para que a observação ocorresse, isso impediu que tivéssemos um papel mais assertivo no acompanhamento do processo de construção do Plano Estadual. A Conferência Estadual de Educação ocorreu em setembro de 2013, registrando-se que a escolha de representantes se deu de forma pouco transparente, tornando a Conferência um instrumento de chancela do Plano Estadual, cujo documento foi previamente elaborado pela Secretaria. Ainda que se apregoe ter ocorrido participação, ressaltamos que ela não foi democrática e transparente. No final desse ano, a Secretaria de Educação publicou em seu site versão preliminar do Plano Estadual de Educação (Maranhão, 2013), o que representa um avanço em relação aos planos e documentos nunca publicados. Em maio de 2014, a Mensagem Governamental Nº 41/2014 foi encaminhada para Assembleia Legislativa com o projeto de lei do Plano Estadual de Educação, entretanto, o anexo com o conteúdo do Plano não foi publicado, impossibilitando uma comparação entre a versão preliminar e a versão que acompanhou a Mensagem (Maranhão, 2014a). Em junho de 2014, o Projeto de Lei Nº 104/2014, tendo recebido parecer favorável de todas as Comissões vinculadas ao assunto no âmbito da Assembleia, foi retirado de pauta a pedido (Maranhão, 2014b). Isso põe em suspenso todo o processo de construção realizada, mesmo com as restrições que anteriormente mencionamos. O contexto político em que se dá a proposição desse projeto de lei é o de profunda crise no grupo político dominante, açodado por desgaste nacional

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e interno em face de problemas e escândalos na área política (desistência de candidato no Maranhão), de segurança pública (rebeliões no Complexo Penitenciário de Pedrinhas), de educação (morte de estudantes do ensino médio em Bacuri por ausência de transporte escolar) e de gestão (pagamento irregular de precatório à empresa Constran). Isso terminou inviabilizando a candidatura de suas duas principais lideranças para qualquer cargo eletivo nas eleições de 2014 (José Sarney e Roseana Sarney) e fortalecendo a oposição, cujo principal candidato (Flávio Dino) liderou as pesquisas de intenção de voto e saiu vencedor das eleições. Até o momento em que concluímos esse texto, o referido Projeto de Lei não foi votado no pleno da Assembleia Legislativa do Estado do Maranhão para posterior sanção pela Governadora. A conjuntura eleitoral de 2014 compromete essa aprovação, sobretudo quando se atenta que a atual governante está no último mandato, não podendo mais candidatar-se à reeleição. Some-se a isso o fato dos deputados estaduais estarem em campanha eleitoral, reduzindo significativamente o ritmo dos trabalhos legislativos, nos levando a acreditar que esse projeto de lei só será votado em 2015. Conclusão

O cenário educacional do Estado do Maranhão aponta para problemas de acesso à educação infantil, de aprendizagem no ensino fundamental e de acesso, aprendizagem e conclusão no ensino médio. Nossa hipótese é que esses problemas foram agravados nos últimos 10 anos, sobretudo pela ausência de planejamento educacional de longo prazo que norteasse a política educacional estadual para além da agenda imediata de cada governo. O Governo do Estado do Maranhão há 25 anos não cumpre determinação constante do Art. 221 da Constituição Estadual de 1989 que trata da elaboração dos planos estadual e municipal de educação. Entre a elaboração de Planos como carta de intenções desde meados da década de 1990 e o envio

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do projeto de lei que aprova o Plano Estadual de Educação em maio de 2014, entendemos ser esse último o principal avanço no que tange ao planejamento educacional. Torna-se indispensável confrontar esse Plano em relação ao cenário educacional delineado, objetivo a ser enfrentado no escopo de outro texto. Ainda não dispomos de estudos e pesquisas que se dediquem à avaliação sistemática da política educacional implementada pelo Governo do Estado do Maranhão tomando como referência esses 25 anos e os documentos de planejamento educacional elaborados. Entendo ser este o principal tópico para uma agenda de pesquisa no campo da política educacional na perspectiva da análise de políticas. Por fim, a educação pública maranhense tem como principal desafio, além da aprovação do projeto de lei do Plano Estadual de Educação, a adoção das medidas preconizadas pela Lei do PNE, entre elas:  

 

criação de mecanismos de acompanhamento local da consecução das metas do PNE (Art. 7º, § 3º); elaboração de planos estaduais de educação ou adequação de planos já aprovados em lei em consonância com o PNE (Art. 8º) no prazo de 1 ano (até 26 de junho de 2015), com ampla participação de representantes da comunidade educacional e da sociedade civil (Art. 8º, § 2º); aprovação de lei específica disciplinando a gestão democrática da educação pública no prazo de 2 anos (até 26 de junho de 2016); consignação de dotações orçamentárias compatíveis com o PNE e os respectivos planos de educação no âmbito dos Planos Plurianuais (PPAs), diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais.

Referências ALMADA, Jhonatan Uelson Pereira Sousa de & LIMA, Francisca das Chagas Silva. Planejamento educacional no estado do Maranhão: uma análise das propostas para a educação básica do programa de governo de Roseana Sarney. Revista Brasileira de Política e Administração da Educação, Recife, v. 28, n. 2, mai./ago. 2012, p. 455-477. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE POLÍTICA E ADMINISTRAÇÃO DA EDUCAÇÃO (ANPAE). Plano Nacional de Educação: uma dívida histórica do

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Estado Brasileiro. Revista Brasileira de Política e Administração da Educação, Recife, v. 27, n. 3, set./dez. 2011, p. 574-578. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA EM EDUCAÇÃO (ANPED). Por um Plano Nacional de Educação (2011-2020) como política de Estado. Revista Brasileira de Educação, Rio de Janeiro, v. 16, n. 47, mai./ago. 2011, p. 483-492. BEHRING, Elaine Rosseti. Brasil em Contra-Reforma: desestruturação do Estado e perda de direitos. São Paulo: Cortez, 2008. BRASIL. Ministério da Educação. Plano Decenal de Educação para Todos. Brasília: MEC, 1993. COMPARATO, Fábio Konder. O Direito e o Avesso. Estudos Avançados, São Paulo, v. 23, n. 67, p. 6-22, set./dez. 2009. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO (CNTE). PNE em debate pelos(as) trabalhadores(as) em educação. Cadernos de Educação, Brasília, n. 24, p. 111-141, jan./jul. 2011. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Censo Populacional 2010. Rio de Janeiro, 2010. Disponível em www.ibge.gov.br. Acesso em 31/jul./2012. ________. Síntese de Indicadores Sociais 2010 – uma análise das condições de vida da população brasileira. Rio de Janeiro, 2009. Disponível em www.ibge.gov.br. Acesso em 31/jul./2012. INSTITUTO DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS “ANÍSIO TEIXEIRA” (INEP). Censo da Educação Básica 2010. Brasília, 2010. Disponível em www.inep.gov.br. Acesso em 31/jul./2012. SOUSA, Jhonatan Uelson Pereira. Alguns desafios ao planejamento e desenvolvimento do Maranhão, Brasil: contexto histórico, obstáculos e estratégias de superação. Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, n. 37, v. 2, p. 185-230, jul./dez. 2011. Maranhão (Estado). Constituição Estadual de 1989. Maranhão (Estado). Assembleia Legislativa. Diário da Assembleia, São Luís, Ano XLI, n. 60, 8 maio. 2014a, p. 4. Maranhão (Estado). Assembleia Legislativa. Diário da Assembleia, São Luís, Ano XLI, n. 74, 3 jun. 2014b, p. 3.

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Maranhão (Estado). Secretaria de Educação. Plano Decenal de Educação para Todos. São Luís: Sioge, 1994. ________. Plano Estadual de Educação com vigência até 2010. São Luís: SEDUC, 2004. ________. Avaliação do Plano Estadual de Educação – vigência até 2010 – Relatório período 2001-2004. São Luís: SEDUC, 2006. ________. Seminários Regionais e Conferência Estadual de Educação Básica: a educação que o Maranhão quer e precisa. São Luís: SEDUC, 2008. ________. Fórum Estadual de Educação planeja ações para 2012. Disponível em http://www.educacao.ma.gov.br/ExibirNoticia.aspx?id=4138. Acesso em 23 de agosto de 2012. ________. Plano Estadual de Educação – versão preliminar. Disponível em http://www.educacao.ma.gov.br/Documentos/PLANO%20ESTADUAL%20R EVISADA.pdf. Acesso em 26 de novembro de 2013.

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Antônio Luís Parlandin dos Santos Arlete Marinho Gonçalves Witembergue Gomes Zaparoli

A abordagem etnográfica na pesquisa em educação: um caminho para desvelar o cotidiano escolar

Introdução Como processo de transição paradigmática por que vem passando o cenário científico, é cada vez mais evidente o interesse que os pesquisadores da área da educação vêm demonstrando pelo uso das metodologias qualitativas. Assim, como integrantes de uma nova geração de pesquisadores, seguiremos tentando superar os paradigmas simplificadores, reducionistas e fragmentador da realidade, buscando novas propostas de abordagens com o intuito de “diluir” algumas das limitações sentidas na pesquisa educacional. Não podemos mais pensar a dicotomia sujeito-objeto, abstendo-nos de nossos valores, ideias ou preferências no ato de conhecer, pois sabemos que somos agentes proativos das alterações na realidade e, assim, como pesquisadores, também transformamos a nós mesmos e o contexto que desejamos investigar. Na busca do entender Etnográfico pela Antropologia e suas contribuições para a Educação abordaremos as obras de Malinowski (Argonautas do Pacifico Ocidental) e Clifford Geertz (A Interpretação das

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culturas), se utilizando dos traços comuns em ambas, tais como de recursos descritivos e reflexivos, não levando a âmbito de discussão a epistemologia quanto menos as teorias das Ciências Sociais. Na Educação recorremos às abordagens qualitativas de Menga Ludke e Marli André (Pesquisa em Educação: Abordagens Qualitativas), de Roberto Sidnei Macedo (Etnopesquisa Crítica, Etnopesquisa-formação) e de Marli André (Etnografia da Pratica Escolar), lançamos mão de interfaces com autores da Psicologia Social, Sociologia e Enfermagem. Partimos da “incerteza” e, em meio a tantas contradições, estamos conscientes de poder encontrar respostas que não abarquem o dinamismo das rápidas mutações do universo a ser investigado. Dialeticamente, não pretendemos mais simplificar, reduzir o (s) objeto (s) de nossas pesquisas nem valorizar cegamente uma visão holística dos fenômenos. A etnografia constitui, por conseguinte, um processo interpretativo que salta continuamente de uma visão de totalidade - por meio das várias partes que a compõem - para uma visão das partes - por meio da totalidade, causa de sua existência-, como uma forma de moção intelectual perpétua, procurando fazer uma, ser explicação para outra (GHEDIN; FRANCO, 2008, p. 181).

Tendo estes preceitos como referência, nosso estudo objetiva apresentar e discutir sobre a pesquisa etnográfica no campo educacional, visto que a pesquisa qualitativa tem como umas de suas características o contato direto e prolongado do pesquisador com o ambiente e os fenômenos a serem investigados. A pesquisa qualitativa e a abordagem etnográfica

Por sofrer uma serie de adaptações, a Etnografia na educação afastase do seu sentido original como destaca Ludke e André (1986), antes a esse estudo enumeraremos e analisaremos características da pesquisa etnográfica pelos antropólogos aqui elegidos.

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

As teses funcionalistas quebram um „continuum‟ da antropologia evolucionista, esta positivista, buscando na sociologia moderna o paradigma sistêmico, que procura encontrar o que rege um sistema social e os fatos sociais de Dhurkheim.

Para os funcionalistas, a pesquisa etnográfica possui cinco

características: a clareza e a honestidade dos relatórios de campo, a fluidez de seu objeto de estudo, a distância entre os dados brutos e sua interpretação formal, a importância da convivência com os membros da comunidade investigada e, finalmente, a experiência de solidão cultural. “O etnógrafo deve se ater aos fatos concretos, deixando os nativos falarem por si mesmo, realizarem suas transações e executarem suas atividades ante a visão mental do leitor” (Malinowski, 1984, 370). Quanto à Antropologia Interpretativa de Geertz, não basta mera permanência do etnógrafo entre os nativos, mas precisa participar da vida cotidiana da comunidade. Surge, a (re)conhecida metodologia denominada Observação Participante, timbre da Antropologia Cultural, contudo, essa tentativa de o etnógrafo se tornar membro da comunidade nativa não pode apagar a diferença cultural entre o pesquisador e os pesquisados, como defende Geertz (1978). No universo educacional atual, com problemas das mais variadas naturezas, torna-se necessário a escolha de uma abordagem metodológica que busque com profundidade os significados, as crenças, os sentimentos, os valores, os hábitos culturais, os costumes, as atitudes, dentre outras características pertinentes ao comportamento humano. Nessa perspectiva, a abordagem qualitativa demonstra ser um caminho bastante propício para o desenvolvimento deste tipo de estudo visto que: Na pesquisa qualitativa, o social é visto como um mundo de significados passível de investigação e a linguagem dos atores sociais e suas práticas as matérias-primas dessa abordagem. É o nível dos significados, motivos, aspirações, atitudes, crenças e valores, que se expressa pela linguagem comum e na vida cotidiana, o objeto da abordagem qualitativa (TEIXEIRA, 2005, p. 140).

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

Consideramos, em primeiro lugar, os sujeitos da pesquisa integrantes de um grupo cultural que compartilha o universo simbólico gerado a partir de suas interações sociais. Em segundo lugar, um estudo dessa natureza pressupõe a adoção de um método que viabilize a interpretação e a compreensão das interações humanas (PEIXOTO, 1996). É relevante destacar que o aspecto cultural de um grupo é resultado de uma construção social, seja pelas atividades individuais, seja pelas atividades coletivas desenvolvidas em determinado período. O indivíduo contribui para a formação de uma cultura, e esta, por sua vez, fornece um suporte no qual a existência do sujeito ganha significado. Essa interação promove a criação de um conjunto de comportamentos e de atitudes que são transformados e compartilhados por um grupo social. Para Ghedin e Franco (2008, p. 180): O pesquisador aproxima-se dela (cultura) para poder descrevê-la e, ao analisá-la, compreender seus significados, não em sua própria ótica, mas na dinâmica da cultura experimentada por todos e cada um dos sujeitos em relação no grupo.

Dentre as variadas opções de caminhos qualitativos, estudaremos a etnografia, uma vez que esse método possibilita a compreensão da realidade de grupos culturais, como, por exemplo, o conjunto de alunos de uma escola. Macedo (2006, p.9) afirma que: Com sua preocupação etno (do grego etnos, povo, pessoas), a etnopesquisa direciona seu interesse para compreender as ordens socioculturais em organização, constituídas por sujeitos intersubjetivamente edificados e edificantes, em meio a uma bacia semântica culturalmente mediada.

Segundo este autor, os etnopesquisadores adotam como ponto de partida a afirmativa “descrever para compreender é um imperativo”, daí a pertinência da noção de “descrição densa” e de uma detalhada etnografia semiológica, ambas extremamente sensíveis ao caráter encarnado e polissêmico da existência dos seres humanos e do dinamismo sociocultural que aí se impõe. Genericamente, “a etnografia é concebida como „ciência da descrição cultural‟ e tem como pressuposto a idéia de que o pesquisador deve compreender o

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significado latente dos comportamentos dos sujeitos” (GHEDIN; FRANCO, 2008, p.186). A descrição supõe, portanto, uma situação de presença, longe da qual não há possibilidade de percepção fina e relacional dos fenômenos antropossociais. Para Spradley (apud ALENCAR, 2006 p.48), a etnografia é o trabalho de descrição de uma cultura a partir da visão de mundo do nativo dessa cultura. Assim, a etnografia busca a compreensão do significado de ações e dos eventos para os participantes, significados expressos por meio da linguagem ou, indiretamente, de ações, que constituem um sistema de significados complexos. Esse sistema de significados denomina-se cultura. Macedo (2006, p.10) relata que: No processo de construção do conhecimento, a etnopesquisa crítica não considera os sujeitos do estudo um produto descartável de valor meramente utilitarista. Entende como incontornável a necessidade de construir juntos; traz pelas vias de uma tensa interpretação dialógica e dialética a voz do ator social para o „corpus‟ empírico analisado e para a própria composição conclusiva do estudo, até porque a linguagem assume aqui um papel co-constitutivo central.

Dessa forma, o significado social e culturalmente construído não se torna “resto esquecido” na conclusão de uma pesquisa; ele é trazido para o cenário ativo da construção do conhecimento com tudo aquilo que lhe é próprio: regularidades, contradições, paradoxos, ambiguidades, transgressões, traições, etc. Assim, primeiramente, é necessário que o pesquisador descubra as estruturas conceituais que informam os atos dos sujeitos (a fala do discurso social) e construa um sistema de análise nos termos do que é genérico a essas estruturas. A Etnografia na Pesquisa Educacional: um caminho a seguir para interpretar o cotidiano escolar As pesquisas antropológicas ou etnográficas eram desenvolvidas quase que exclusivamente por sociólogos e antropólogos. É a partir da década de 70 que pesquisadores da área da educação começam a utilizar as técnicas

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Política e gestão educacional na América Latina: análises e desafios

desse tipo de pesquisa, na tentativa de responder aos desafios da pesquisa educacional, contrapondo ao modelo dualista de coleta e análise de dados de forma fragmentada que se dava até então, sem a preocupação antropossocial. Na prática da pesquisa etnografia os dois movimentos se inter-relacionam, ou seja, a interpretação vai sendo construída simultaneamente a coleta. O paradigma de colocar o pesquisador no meio do processo investigado e dela participando se tornou transformador nos resultados de pesquisa, uma vez que “a opção pela escola como foco de estudo, trata-se de considerá-la como parte de uma totalidade social que, de alguma maneira, a determina e com a qual ela mantém determinadas formas de relacionamento” (ANDRÉ, 2006, p.42) e ainda: O estudo etnográfico do cotidiano escolar se coloca como fundamental para se compreender como a escola desempenha o seu papel socializador, seja na transmissão dos conteúdos acadêmicos, seja na veiculação das crenças e valores que aparecem nas ações, interações, nas rotinas e nas relações sociais que caracterizam o cotidiano da experiência escolar (ANDRÉ, 2006, p. 39)

Segundo Moreira e Caleffe (2006, p.86) A propósito da pesquisa etnográfica na educação é descrever, analisar e interpretar uma faceta ou segmento da vida social de um grupo e com isso se relaciona com a educação. Sendo a etnografia “a descrição de um sistema de significados culturais de um determinado grupo” Spradley, (apud LÜDKE, 1986, p. 14), afirma que seu uso em educação deve abranger um contexto cultural amplo, integrando o ambiente escolar e a comunidade em que está inserido. Vale ressaltar, que o espaço cultural mais amplo não se resume no espaço da sala de aula e seus atores. A pesquisa no cotidiano escolar, por se apresentar no dia a dia da escola, precisa estar articulada com o fazer e o existir de forma reflexiva, interpretativa e crítica. Assim sendo, além dos critérios para a pesquisa etnográfica na escola “um estudo do cotidiano escolar deverá envolver pelo menos três dimensões, que segundo André (2006, p.40) são: “O Institucional, a interação de sala de aula e o sócio-politico cultural”, que vistas como unidades de múltiplas relações podem compreender com mais precisão esse cotidiano num

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enfoque

dialético

homem-sociedade,

podendo

portanto,

captar

direcionamento do que acontece dentro da escola. Quanto à discussão metodológica da pesquisa no cotidiano escolar, Lüdke (1986) afirma que o método não pode ser prescrito, pois o que determinará

sua

escolha

natureza

problema

estudado.

desconhecimento pode prejudicar e fragilizar os resultados, pondo em risco todo o trabalho construído, segundo Ghedin e Franco(2008) a teoria é o eixo articulador na pesquisa etnográfica, pois a mera coleta de dados em campo não é suficiente para caracterizar tal estudo, é preciso transformá-lo, o que só é possível com uma proposta teórico-metodológico. Além desse enfoque, discutiremos outra fragilidade da pesquisa quando esta não se dá dentro dos princípios básicos e éticos da etnografia. A outra dificuldade se estende na questão da objetividade-participação, vinculado no papel do pesquisador-observador participante que na maioria das vezes realiza sua pesquisa no lócus onde é familiar, que corre o risco das interpretações e análises chegarem embutidas de preconceitos e observações do senso comum. André (2006, p.106) diz que: uma das formas de abordar tal questão tem sido o “estranhamento”...trata-se portanto de saber lidar com as percepções e opiniões já formadas, reconstruindo-se em novas bases, levando em conta experiências vividas, mas filtrando-as com o apoio do referencial teórico e de procedimentos metodológicos específicos.

Outro enfoque enquanto desafio, está no papel das tarefas do observador e suas habilidades exigidas. Hall (apud LUDKE; ANDRÉ,1986, p. 17) aponta nove ações a partir de suas experiências para que o observador possa fazer uma boa coleta de dados: “1)Tolerar ambigüidades; 2)Trabalhar sua responsabilidade; 3)Inspirar confiança; 4) Comprometimento; 6) Ter autodisciplina; 7) Ser sensível a si mesmo e aos outros; 8) Ser maduro, consistente e 9) Ser capaz de guardar informações confidenciais.” Em virtude da demasiada inserção na realidade pesquisada e respeitando os princípios básicos da pesquisa, Ludke; André (1986) ressaltam que o observador-pesquisador fica apto a confrontar as evidências positivas e

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negativas com as teorias existentes e aos poucos vai construindo sua própria teoria, compreendida e interpretada.

Técnicas de produção e análise de dados na pesquisa etnográfica Dentre as técnicas de produção de dados aplicadas no método etnográfico, estão: observação participante, entrevista etnográfica. Para Minayo (1999, p.269), “a observação participante e a entrevista são os dois componentes fundamentais do trabalho de campo na abordagem qualitativa”. Observação Participante Na pesquisa participante o observador passa a ser parte dos eventos que estão sendo pesquisados. A observação participante é um importante instrumento para a produção de dados acerca das práticas educativas, pois para decifrar o conhecimento cultural dos participantes é necessário vivenciar, aprender e entender como os sujeitos agem no seu cotidiano e quais as ferramentas que eles utilizam para a construção de seus valores, crenças, saberes. Neste tipo de pesquisa o pesquisador detém algumas vantagens, tais como: “ I- possibilita a entrada de determinados acontecimentos que seria privativos, II – permite a observação não apenas de comportamentos mas também de atitudes, opiniões e sentimentos ... e o principal aspecto do método é que o pesquisador mergulha no campo, observa segundo a perspectiva de um membro integrante da ação e também influencia o que observa graças a sua participação ( VIANNA,2007, p. 50)

O autor defende uma aproximação do sujeito e não um distanciamento arbitrário entre sujeito e objeto, característico de uma ciência que se dizia “neutra”. Macedo (2006) também defende que o envolvimento deliberado do investigador na situação da pesquisa não só é desejável, mas

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essencial, por ser essa forma mais congruente com os pressupostos da observação participante. Minayo (2006, p.273-274) ratifica a afirmativa do autor supracitado, definindo observação participante como: Um processo pelo qual mantém-se a presença do observador numa situação social, com a finalidade de realizar uma investigação científica. O observador está em relação face a face com os observados e, ao participar da vida deles, no seu cenário cultural, colhe dados. Assim o observador é parte do contexto sob observação, ao mesmo tempo modificando e sendo modificado por este contexto.

Spradley (apud ALENCAR, 2006, p. 48) afirma que “a observação participante deve ser iniciada em uma única situação social, e um critério importante para sua escolha é verificar com que freqüência essa atividade se repete”. Esse autor retrata que uma situação social pode ser identificada por três elementos fundamentais: o lugar, os atores e as atividades. Entrevista Etnográfica

Outro recurso fundamental para a produção de dados na pesquisa etnográfica é a “entrevista”. Utiliza-se uma estrutura aberta e flexível para que esta possa se estruturar no desenrolar das interações, como é comum nas pesquisas participantes. Para Macedo, a entrevista é um poderoso recurso para captar representações, pois os sentidos construídos pelos sujeitos assumem para o etnopesquisador o caráter da própria realidade, só que do ponto de vista de quem a descreve. Ainda, segundo Macedo (2006), a partir da experiência etnometodológica, pode-se produzir três tipos de entrevista de inspiração etnográfica: a primeira visa elaborar uma narrativa de vida (uma autobiografia), na qual o “pesquisador se esforça para apreender experiências que marcam de maneira significativa a vida de alguém e a „definição‟ dessas experiências pela própria

pessoa”;

segundo

tipo

destinado

conhecimento

acontecimentos e atividades que não são diretamente observáveis, ou seja, a descrição da realidade surge na fala do ator; e o terceiro é o grupo nominal ou

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focal, no qual se obtém informações de um número um tanto quanto elevado de pessoas num curto espaço de tempo. Considerações Sabemos, contudo, que existem certas limitações quando a pesquisa etnográfica adentra os portais da escola, uma vez que nela há um campo recortado pelas estruturas sociais e pelas formatações culturais da mesma sociedade (práxis social). Assim sendo, a pesquisa etnográfica visa à compreensão da cultura de um grupo de pessoas com o objetivo de entender os motivos de determinado tipo de comportamento. Envolve a imersão, as convivências, a observação e a entrevista como métodos e instrumentos de pesquisa. O papel do pesquisador /investigador na pesquisa etnográfica é de interprete da realidade que ele está observando, ou seja, de dados empíricos, retirados de contextos reais.

Referências

ANDRE, Marli E. D. A. A pesquisa no cotidiano escolar. In: FAZENDA, Ivani (org). Metodologia da Pesquisa educacional. 10ª ed. São Paulo: Cortez, 2006. ANDRE, Marli E. D. A. Avanços no Conhecimento etnográfico na escola. In: FAZENDA, Ivani (org). A pesquisa em educação e as transformações do conhecimento. 8ª ed. Campinas. SP: Papirus, 2006. ANDRÉ, Marli Eliza. D. A. Etnografia da Prática Escolar. 10ª ed. Campinas. SP: Papirus, 2003. GEERTZ, C A Interpretação das culturas. Rio de Janeiro: Livros Técnicos e Científicos Editora S.ª 1989. GHEDIN, Evandro,; FRANCO, Maria Amélia Santoro. Questões de Método na construção da pesquisa em educação. São Paulo: Cortez, 2008. LUKDE, Menga; ANDRE, Marli E.D.A. Pesquisa em educação: abordagens qualitativas. São Paulo: EPU, 1986.

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MACEDO, Roberto Sidnei. Etnopesquisa crítica: etnopesquisa formação. Brasília: Líber Livro editora, 2006. MALINOWSKI, b. k. Argonautas do Pacífico Ocidental. São Paulo: Abril Cultural, 1984. MATTOS, Carmem Lúcia Guimarães; CASTRO, Paula Almeida. Análises etnográficas das imagens sobre a realidade do aluno no enfrentamento das dificuldades e desigualdades na sala de aula. In: OLIVEIRA, Inês Barbosa; ALVES, Nilda; BARRETO, Raquel Goulart (orgs.). Pesquisa em Educação: Métodos, temas e linguagens. Rio de Janeiro: DP&A, 2005. MOREIRA, Herivelto; CALEFFE, Luiz Gonzaga. Metodologia da pesquisa para o Professor Pesquisador. Rio de Janeiro: DP&A, 2006. VIANNA, Heraldo Marelim. Pesquisa em educação: a observação. Brasília: Líber Livro, 2007 ( p. 46 – 58)

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Autores

Maria da Salete Barboza de Farias Graduada em Pedagogia pela Universidade Federal da Paraíba - UFPB (1978), graduação em Licenciatura Plena em Psicologia pela UFPB (1982), Formação de Psicólogo pela UFPB (1983), mestrado em Educação pela UFPB (1994) e doutorado em Sociologia pela Universidade Federal de Pernambuco - UFPE (2006). Atualmente é professor associado da Universidade Federal da Paraíba com atuação na graduação e na pós-graduação (MPGOA). Tem experiência na área de Educação Básica e Superior, atuando nos seguintes temas: políticas educacionais, gestão, formação e trabalho docente. Integra o Grupo de Estudos em Educação Superior e Sociedade (GEES), o Programa Observatório da Educação - OBEDUC/CAPES e a Rede Universitas/BR. Participa do Fórum Internacional de Política e Administração da Educação (InterEduc). É 2ª vice-presidente da ANPAE- Regional Nordeste; membro do comitê científico da AFIRSE - Secção brasileira e sócia da ANPED e SBPC.

Maria José Pires Barros Cardozo Graduada em Serviço Social pela Universidade Federal do Maranhão (1989), especialização em Metodologia do Ensino Superior pela Universidade Federal do Maranhão (1994), mestra em Educação pela Universidade Federal do Maranhão (1998) e doutora em Educação Brasileira pela Universidade Federal do Ceará (2007). Atualmente é professora adjunta do Departamento de Educação II e do Programa de Pós-graduação em Educação-PPGE da Universidade Federal do Maranhão. Coordena o Grupo de Pesquisa Política Educacional do PPGE UFMA. É Diretora da Seção Estadual da Associação Nacional de Politica e Adminstração da Educação-ANPAE. Tem experiência na área de Educação, com ênfase em Sociologia da Educação, História, Política e Gestão Educacional e Trabalho e Educação. Atuando principalmente nos seguintes temas: educação, gestão educacional, planejamento, formacão humana, qualificacão profissional, formação de professores, ensino médio e mercado de trabalho.

Francisca das Chagas Silva Lima Graduada em Pedagogia pela Universidade Federal do Maranhão (1980), mestra em Educação pela Universidade Federal do Maranhão (2002) e doutora em educação brasileira pela Universidade Federal do Ceará (2007). Tem experiência na área de educação, com ênfase em Política e Planejamento Educacional, Gestão e Organização de Sistemas de Ensino, Orientação Educacional, atuando principalmente nos seguintes temas: educação superior, ensino médio, educação profissional, educação de jovens e adultos, formação de professores, e trabalho/educação.

María Angélica Oliva Ureta Investigadora. Centro de Estudios Avanzados (CEA). Universidad de Playa Ancha. Valparaíso. Chile. Diploma Introducción al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Universidad de Chile, Facultad de Derecho, Instituto Nacional de Derechos Humanos, Ministerio del Interior, Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos (2013); Doctorado por la Universidad de Valencia, Universidad de Valencia.

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Facultad de Filosofía y Ciencias de la Educación. Tutor y director de la tesis doctoral Dr. José Gimeno Sacristán (2012); Diploma en Estudios Avanzados (DEA), Universidad de Valencia. Facultad de Filosofía y Ciencias de la Educación (2007); Magister en Educación, Universidad de Chile (1998); Profesora de Historia, Geografía y Educación Cívica, Pontificia Universidad Católica de Chile (1980).

Luis Diego Chacón Víquez Director de Relaciones Externas y Docente del Instituto Superior Tecnológico Jesús de Nazareth de San Pedro Sula, Honduras. Máster en Formación del Profesorado en Docencia e Investigación en la Educación Superior de la Universidad Nacional de Educación a Distancia, España. Pasante del Doctorado Latinoamericano en Educación de la Universidad de Costa Rica.

Nicolás Bentancur Docente e Investigador del Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República de Uruguay. Miembro del Sistema nacional de Investigadores de Uruguay. Doctor en Ciencias Sociales, Magíster y Licenciado en Ciencia Política.

Sonia Socarrás Sánchez Doctora en Ciencias Pedagógicas. Universidad de Ciencias Médicas de Camagüey, Centro de Desarrollo de las Ciencias Sociales y Humanísticas en Salud, Camagüey, Cuba.

Martha Días Flores Doctora en Educación. Profesor tiempo completo, perfil PROMEP, Universidad Autónoma del Estado de México, México.

Francisco de Assis Carvalho de Almada Graduado em Pedagogia, Mestre em Ciências da Educação e Planejamento do Desenvolvimento, Doutor em Educação pela UNESP. Professor Adjunto do Centro de Estudos Superiores de Imperatriz da Universidade Estadual do Maranhão (Uema).

Inalda Maria dos Santos Doutora em Educação pela Universidade Federal de Pernambuco e atualmente é professora adjunta III do Centro de Educação no curso de Pedagogia e no curso de Mestrado do Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal de Alagoas. Participa na condição de líder e pesquisadora do Grupo de Pesquisa Gestão e Avaliação Educacional e como Vice-Diretora da Associação Nacional de Política e Administração da Educação - ANPAE, seção Alagoas. Tem experiência na área de Educação, com ênfase em política educacional, financiamento da educação, planejamento e gestão escolar e educacional.

Edna Cristina do Prado Doutora em Educação Escolar pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (UNESP) e atualmente é Professora Adjunto III da Universidade Federal de Alagoas UFAL no curso de Pedagogia e nos cursos de mestrado e doutorado do Programa de Pós-graduação em Educação - PPGE e no curso de mestrado do Programa

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de Pós-graduação em Ensino de Ciência e Matemática - PPGECIM. Líder do Grupo de Pesquisa Gestão e Avaliação Educacional - GAE do Centro de Educação da Universidade Federal de Alagoas UFAL/CNPq. Diretora da Seção Estadual da Anpae Alagoas. Tem experiência em docência e na gestão da educação básica e ensino superior, atuando principalmente nos seguintes temas: educação de jovens e adultos, gestão escolar, estágio em gestão escolar e avaliação de políticas públicas.

Karla Cristina Silva Sousa Professora Assistente II lotada no Departamento de Educação II do Curso de Pedagogia da UFMA. Coordenadora Adjunta do Curso de Gestão Escolar modalidade EAD/UFMA do Programa Nacional Escola de Gestores. Doutoranda em Educação pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Mestre em Educação pela Universidade Federal do Maranhão. Licenciada em Pedagogia pela Universidade Federal do Maranhão. Especialista em Supervisão Escolar pela Universidade Estadual do Maranhão.

Ilma Maria de Oliveira Silva Pedagoga, Mestre em Educação, Doutoranda em História pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS). Professora da Universidade Estadual do Maranhão.

Jhonatan Uelson Pereira Sousa de Almada Técnico em Assuntos Educacionais da Universidade Federal do Maranhão (UFMA), atualmente na Pró-Reitoria de Ensino da UFMA. Mestre em Educação pela Universidade Federal do Maranhão (UFMA). Especialista em Gestão e Políticas Públicas pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). Especialista em Formação Política e Políticas Públicas pela EFG/MA e Universidade Estadual do Maranhão (Uema). Licenciado em História pela Uema. Membro do Grupo de Estudos e Pesquisas de Políticas Educacionais do Programa de Pós-graduação em Educação da UFMA. Integra o Fórum Internacional de Política e Administração da Educação (INTEREDUC). Filiado à Associação Nacional de Política e Administração da Educação (Anpae), secretário executivo da Seção Maranhão. Sócio fundador do Instituto Jackson Lago (IJL), do qual é primeiro secretário. Tem experiência na área de Educação, com ênfase em Política, Planejamento e Desenvolvimento.

Antonio Luís Parlandin dos Santos Mestre em Educação, “Linha Saberes Culturais e Educação da Amazônia” da Universidade do Estado do Pará- UEPA (pesquisasdoluis@yahoo.com.br)

Arlete Marinho Gonçalves Mestre em Educação, “Linha Formação de Professores” da Universidade do Estado do Pará- UEPA.

Witembergue Gomes Zaparoli Mestre em Educação, “Linha Saberes Culturais e Educação da Amazônia” da Universidade do Estado do Pará- UEPA,

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