Estudios de Políticas Públicas by Jorge García Riart

No. 5 Año V Segundo semestre/2017 Asunción, Paraguay ISSN 2218-4759 Latindex 25623

ESTUDIOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS Revista del Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción” PRESENTACIÓN PRESENTATION Trans-apariencia Trans-appearance Jorge García Riart Elementos de la transparencia Elements of transparency Ma. Alejandra Del Puerto Descentralización del Estado y acceso a la información Decentralization of the State and access to information Mariela Centurión y Jorge García Riart Impacto de las TIC en políticas de transparencia Impact of ICT on transparency policies Germán Stalker Entidad garante del acceso a la información pública Entity guarantor of the access to public information Jorge Melgarejo Raggini Derecho a la información versus derecho a la intimidad Right to information versus right to privacy Lourdes Liliana Díaz y Luis Fernando Bernal

Percepción de funcionarios/as sobre la Ley no. 5.182/2014 Perception of officials on the Law no. 5,182 /2014 Cynthia Britos y Marina Fadlala

Estudios de Políticas Públicas Public Policy Studies Revista de divulgación de los estudios sobre políticas públicas en el Paraguay editada por el Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción” Review for publicizing studies on public policies in Paraguay published by the Center for Public Policies of the Catholic University "Nuestra Señora de la Asunción " Asunción, Paraguay ISSN 2218-4759 (2017) 5 Staff revista Editor responsable: Mag. Jorge García Riart Colaborador: Marcos Pérez Talia Consejo editor: Camilo Filartiga Callizo, Jorge García Riart, Marcos Pérez Talia, Mercedes Argaña, Rocío Duarte, Guzmán Ibarra y Diego Doldán Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción” Alto Gobierno Mons. Edmundo Valenzuela, gran canciller y presidente de la Conferencia Episcopal Paraguaya Consejo de Gobierno 2015-2020 Rector: Pbro. Dr. Narciso Velázquez Vicerrector Académico y de Investigación: Lic. José Guillermo von Lücken Vicerrectora Administrativa y de Finanzas: Mag. Teresa Servín Secretario General: Abog. Gabriel Benítez Colnago Consejeros Asesores: Mons. Ignacio Gogorza, Dr. Oscar Acosta Ortiz, Abog. César Ruffinelli Centro de Políticas Públicas Presidente: Dr. Narciso Velázquez Ferreira Director: Mag. Camilo Filártiga Callizo Investigadores asociados: Guzmán Ibarra, Víctor Vidal Soler, Rocío Duarte, María José García, Mariela Centurión, Jorge García Riart y Daniel Bogado Secretario administrativo: Vicente Insfrán Correspondencia/contacto Centro de Políticas Públicas Universidad Católica “Nuestra Señora de la Asunción” Sede Central/ Independencia Nacional y Comuneros Asunción/ Paraguay Tel. (595-21) 495354 int. 22 Correo-e. cpoliticaspublicasuc@gmail.com Web www.centrodepoliticaspublicas.org/

Centro de Políticas Públicas/ Center for Public Policy Es un espacio académico que depende directamente del Rectorado de la Universidad Católica "Ntra. Sra. de la Asunción", dedicado a la investigación, la docencia y la extensión, con el propósito de articular, proponer e implementar innovadoras políticas públicas que, consustanciadas con las realidades locales, aumenten la eficiencia de la Administración Pública, la transparencia, la institucionalidad democrática y limiten la corrupción en el Paraguay. It is an academic unit who reports directly to the Rector of the Catholic University "Nuestra Señora de la Asunción", dedicated to the research, teaching and extension in order to articulate, propose and implement innovative public policies that are inseparable from the local realities and look for increase of the efficiency in Public Administration, transparency, democratic institutions and limit corruption in Paraguay.

PRESENTACIÓN PRESENTATION

Trans-apariencia Trans- appearance Esta edición de la Revista coincide con los últimos meses de gobierno del presidente Horacio Cartes (2013-2018), quien apunta para el próximo periodo gubernamental como senador aupado por el movimiento interno del Partido Colorado que lleva las mismas siglas de su nombre y su apellido. Es precisamente, en este tiempo electoral, que se publicitan los progresos de gestión, entre ellos la transparencia, de modo general, y la promulgación de la Ley de Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia Gubermamental, en particular. En efecto, a casi un año de asumir la presidencia de la República fue sancionada y pronto promulgada la Ley no. 5.182/2014 y al año siguiente su Decreto Reglamentario no. 4.064/2015, que marcaron un hito en la reinvindación del derecho de acceso a la información pública y que también puso en aprietos la privacidad de más de un funcionario público1. Ciertamente, el impacto de la Ley fue tan tremendo que hasta una funcionaria de una universidad pública voluntariamente -o por presión social- ingirió documentos que comprometían su gestión y la de su superior para que no se difunda su contenido.

Más allá del impacto positivo de la regulación de la transparencia en casos puntuales, aún las metas por alcanzar son muchas, sobre todo si pensamos que el derecho a la transparencia tiene correlación con la disminución de la corrupción y ésta con la eliminación de la pobreza. Entre 2015 y 2016, Paraguay escaló siete posiciones en el Índice de Percepción de Corrupción, elaborado por la organización Transparencia Internacional, pero no consiguió ubicarse entre los 100 países menos corruptos del mundo. El mismo organismo evaluador interpreta que la corrupción sistémica y la desigualdad social se refuerzan recíprocamente lo cual provoca decepción en la gente hacia su clase política y un contexto propicio para que se impongan los políticos populistas2. Aunque los organismos públicos del Paraguay encargados de sistematizar la información oficial se esfuercen en pronunciar avances en la lucha contra la pobreza, lo cierto es que su propia nueva metodología reveló que en el gobierno de Cartes se incrementó la pobreza entre 2016 y 2017, de 26,58% a 28,86%. Esto significa que al menos 1.950.000 paraguayos son pobres3. Las suposiciones con respecto al derecho de acceder a información pública giran también en torno al fortalecimiento de la democracia, que implica a su vez mayor participación e involucramiento ciudadano en la toma de decisiones que afectan a la cosa pública. La premisa puede escribirse de esta manera: a mayor información, mejor decisión. Es decir, la demanda de la información, los mediadores y la capacidad cognitiva se vuelven requisitos indispensables de la condición publicidad para que funcione la transparencia.

Léanse al respecto estos trabajos: “Derecho a la información versus derecho a la intimidad”, de Lourdes Liliana Díaz y Luis F. Bernal, y “Percepción de funcionarios/as sobre la Ley no. 5.182/2014”, de Cynthia Britos y Marina Fadlala.

Véase www.transparency.org. Véase http://www.abc.com.py/nacionales/ aumenta-pobreza-en-paraguay-1604219.html 3

Quizás está perspectiva motivo al Mandatario, en su informe anual ante el Congreso Nacional, pronunciar estas palabras: “La República del Paraguay vive una democracia representativa plena, con auténtica división de poderes, con procesos electorales incuestionables y con plena vigencia del Estado de Derecho”4. En realidad, el Índice de la Democracia 2016, elaborado por la Unidad de Inteligencia de The Economist ubica al Paraguay en la posición 72o. entre 167 países y en un franja denomiada “democracia imperfecta”. En ese ranking, el país sudamericano mejor posicionado en la franja “democracia plena” es Uruguay (19o.) Los indicadores de medición son: proceso electoral y pluralismo, funcionamiento del Gobierno, participación política, cultura política y derechos civiles5. Con un equipo de consultores contratadas para el Programa “Democracia y Gobernabilidad” (USAID/CEAMSO) recorrimos seis cabeceras departamentales para capacitar a funcionarios/as de distintas reparticiones del Estado paraguayo6 sobre la Ley de Acceso a la Información Pública. En diálogo con los mismos, identificamos que la mentada descentralización en los entes públicos no funciona ni siquiera en las empresas públicas. La implementación plena, en algunos casos, de las oficinas de acceso a la información pública se ha dado por cumplimiento legal, pero sostenida aún sobre una cultura burocrática tradicional. Si las propias fuentes públicas no están capacitadas, poco avances en la accesibilidad plena a la información pública podremos encontrar. Hay un déficit notable aún en los municipios en cuanto a la aplicación de la cita Ley, cuando se cree que son éstos los administradores de la cosa pública más cercanos a la gente.

Quizás sea necesario implementar un órgano garante autónomo del Estado central y especializado7 para trabajar en una primera etapa en educación para el acceso libre a la información pública. Por el momento, los recursos destinados al Ministerio de Justicia – que funge de entidad rectora de la Ley- para este efecto son escasos. Un factor del escaso empoderamiento aún de la herramienta acceso a la información pública es la brecha digital. Pero, indudablemente, la difusión de aplicaciones tecnológicas como el Portal Unificad de Información Pública8, así como la existencia de nuevos profesionales con habilidades técnicas específicas o híbridas con la administración tradicional impulsan nuevas transformaciones en el gerenciamiento del Estado9. En esta línea, las expectativas deben transcender el exitismo de la apariencia. Formular la idea que el origen de la Ley de Acceso a la Información Pública es un hecho de Gobierno solamente en aras de la transparencia es espurio de todo punto de vista. El derrotero que siguió su sanción y promulgación es resultado meritorio de la presión social y de la sociedad civil organizada. La voluntad política no puede erigirse exclusivamente como impulsora de este moderno instrumento. Pretender que sea así, en coyuntura electoral, es equivocado. Aún el Gobierno tiene que ajustarse a los propios desafíos que la misma Ley le exige. Como dice una de las investigadoras de esta Revista, para afirmar que instituciones públicas más transparentes combaten la corrupción más efectivamente se deben conectar los efectos de la publicidad y de la rendición de cuentas en un contexto donde la educación, la circulación de medios y unas elecciones justas y libres se encuentren fortalecidas10. Jorge García Riart, editor responsable

Véase: http://www.nanduti.com.py/2017/07/01/horaciocartes-paraguay-vive-una-democracia-representativaplena/ 5 Véase: https://www.eiu.com/public/topical_report.aspx? campaignid=DemocracyIndex2016 6 Léase al respecto “Descentralización del Estado y acceso a la información“, de Mariela Centurión y Jorge García Riart.

Léase al respecto “Entidad garante del acceso a la información pública”, de Jorge Melgarejo Raggini. 8 Véase http://informacionpublica.paraguay.gov.py/ 9 Léase al respecto “Impacto de las TIC en políticas de transparencia”, de Germán Stalker. 10 Léase al respecto “Elementos de la transparencia”, de Ma. Alejandra Del Puerto.

Elementos de la transparencia Elements of transparency Ma. Alejandra Del Puerto11

BIBLID

[2218-4759 (2017) 5, 3-9] 3

Resumen

Este trabajo profundiza en el concepto de la transparencia e identifica los elementos que la caracterizan, tomando su aplicación como principal mecanismo de combate a la corrupción. Es muy lógico y sustancial que la transparencia sea efectiva a partir de su conexión con condiciones como la publicidad y la rendición de cuentas. Si bien, lograr la publicación de ciertos contenidos es un gran avance, pero cómo se gestione esa información definirá el cumplimiento o no del objetivo que es disminuir si no eliminar la corrupción del sistema. La demanda de la información, los mediadores y la capacidad cognitiva se vuelven requisitos indispensables de la condición publicidad para que funcione la transparencia. Así, la transparencia con todas estas condiciones y factores conjugados podrá combatir a la corrupción más efectivamente.

Palabras clave

Transparencia, publicidad, rendición de cuentas, información.

Abogada por la Universidad Católica de Asunción y máster en Gestión Pública Avanzada por la Universidad de Barcelona, España, aldp88@gmail.com.

1. Introducción A decir de Chayes y Chayes (1995:135), la transparencia es la disponibilidad y accesibilidad al conocimiento e información sobre: (I) el significado de las normas, reglas y procedimientos establecidos por la práctica del régimen, y (II) las políticas y actividades de las partes y de cualquier órgano central del régimen en cuanto a asuntos relevantes para dar cumplimiento al tratado y eficacia al régimen. En el ámbito de actuación de un gobierno, se toma a la transparencia como un atributo sobre la información que es liberada, que puede darse en mayor o menor medida. La Real Academia de la Lengua Española12 explica que la corrupción “en las organizaciones, especialmente en las públicas, [es una] práctica consistente en la utilización de las funciones y medios de aquellas en provecho, económico o de otra índole, de sus gestores.” En este texto se pretende refutar la común afirmación de que instituciones públicas más transparentes combaten la corrupción efectivamente. La transparencia por sí sola hacer disponible la información- no hace mucho por combatir la corrupción si no se encuentra ligada a los efectos de la publicidad y la rendición de cuentas, pero en un contexto donde la educación, la circulación de medios y unas elecciones justas y libres se encuentren fortalecidas. Según explican Lindstedt y Naurin (2010), la relación existente entre transparencia y corrupción se encuentra sujeta a dos importantes condiciones generalmente ignoradas: la primera dice que la información que se hace disponible a través de las medidas de transparencia debe ser realmente alcanzada y recibida por el público; esta sería la condición de publicidad. La segunda permite que con la información alcanzada y recibida por el público, el comportamiento de agentes de gobierno potencialmente corruptos sea afectado a través de mecanismos sancionadores con que cuenta el público informado; ésta es la condición de rendición de cuentas.

Se pretende demostrar, por tanto, cómo no distinguir entre estos conceptos clave ha llevado a los estudiosos a sacar conclusiones erróneas sobre la importancia de la transparencia para la corrupción.

2. Transparencia y corrupción Si se toma en cuenta el impacto que podría tener una alta liberación de información pública, como producto de la aplicación de la transparencia en Somalia -tratándose del país con mayor percepción de corrupción del mundo (el Índice de Percepción de la Corrupción 201613 la ubica en el último puesto de 176 estados), no existe certeza de que reduciría su corrupción a los niveles de Europa Occidental. Resulta fundamental tener en cuenta el contexto del país en cuestión. No queda claro que una medida de transparencia de este tipo reduzca efectivamente la corrupción en Somalia y en países con situaciones similares donde deben enfrentarse primeramente a altos índices de pobreza, deserción escolar y desigualdad social, por citar sólo algunos puntos relevantes a tener en cuenta. Un aumento de la transparencia debe ir acompañado de medidas para fortalecer la capacidad de la gente para actuar sobre la información disponible. En este sentido, debe analizarse previamente el contexto, de modo a determinar cómo aplicar la transparencia. Se plantea primeramente a quiénes debe llegar la información para hacerla lo más accesible posible, a fin de que este contenido pueda ser alcanzado, procesado y utilizado para exigir una rendición de cuentas o futuras sanciones. Se asume que es difícil eliminar por completo la asimetría de la información con respecto a las actividades de los funcionarios públicos aquellas que realizan en beneficio propio-, pero mientras más se reduzca más difícil será para los mismos realizarlas.

Véase: http://dle.rae.es/?id=B0dY4l3.

Véase: https://www.transparency.org/news/feature/ corruption_perceptions_index_2016#table.

En la relación líderes políticos-ciudadanos, donde no existe un contrato legalmente ejecutable, se entiende que una información ha sido “obtenida sin costo” cuando llega a los ciudadanos sin mucha dificultad, algo que no puede darse por sentado en esta relación, ya que depende en gran medida de los políticos qué información es facilitada. Cabe destacar que se ha avanzado bastante en este aspecto. Según datos de la UNESCO14, hay en la actualidad más de 90 leyes aprobadas sobre libertad de información en países de todo el mundo, incluidos países en desarrollo y existen otras 20 o 30 en estudio. El informe agrega que, en nuestra región, países como Brasil, Chile y Uruguay aprobaron, en años recientes, leyes de acceso a la información pública y están en etapas de implementación. Estos países y otros, como Argentina y Paraguay, también se suman a la Alianza para el Gobierno Abierto, que subraya la importancia del acceso a la información pública. Estas legislaciones reflejan la premisa de que toda información en poder de los gobiernos y las instituciones gubernamentales es, en principio, pública y solo podrá ser retenida si existen razones legítimas para no divulgarla, como suelen ser la privacidad y la seguridad. Según el informe “Acceso a la información: Lecciones de la América Latina”15 (Orme, 2017), algunas leyes latinoamericanas se consideran entre las mejores del mundo, superando incluso ciertos aspectos de las leyes de países de la Unión Europea. Si bien existe un progreso importante a nivel mundial y regional con relación a la exigencia que imponen estas legislaciones sobre qué información debe ser publicada y la obligatoriedad de facilitar datos a aquellos ciudadanos que lo requieran -salvo las excepciones expresamente establecidas- dicha evolución implica sólo uno de los pasos de aplicar enteramente la transparencia.

Véase: http://www.unesco.org/new/es/officein-montevideo/comunicacion-e-informacion/libertad-de expresion/acceso-a-la-informacion-publica. 15 Véase: http://unesdoc.unesco.org/images/0024/002498/ 249837S.pdf.

Aquí justamente se cuestiona si los ciudadanos, al recibir información sobre el actuar de los funcionarios dentro de la Administración Pública, cuentan con los medios necesarios para aplicar sanciones contra los mismos o al menos impulsarlas. Estos realizarán actividades en beneficio propio, siempre que el beneficio que perciban sea mayor al malestar que les cause rendir cuentas o al temor de recibir posibles sanciones en caso de detectarse irregularidades en su comportamiento. En este caso, la solución sería aumentar los riesgos o efectos de la rendición de cuentas y las sanciones, o bien disminuir los beneficios que tendrían al cometer actos de corrupción.

3. Transparencia e información La transparencia implica la accesibilidad a la información; ver dentro de algo, ver que está pasando. Por tanto, una institución transparente es una donde la gente de afuera y de adentro puede adquirir la información que necesitan para formar una opinión sobre acciones y procesos dentro de la institución. La publicidad significa que la información existente es comunicada y recibida por el destinatario. En el caso de ciudadanos y líderes políticos, la transparencia implica que la documentación con respecto a las acciones de los empleados y autoridades de la Administración Pública es divulgada, mientras que si se da la publicidad, el contenido de la información es conocida o más bien alcanzada por los ciudadanos. En estos casos, también es importante que la información que se publica sea fácil de acceder, como también que el contenido publicado sea correcto. También sucede que la información transparente no siempre llega a la ciudadanía, ya sea porque la información publicada concierne a temas que solo podría interesar a un sector especial, o bien, resulta muy difícil acceder a la información (es muy compleja) en el caso de una política pública que si interesa a la mayoría de la población.

Aquí, nuevamente se recalca que la razón por la cual la información transparente quizá no sea efectiva es por la falta de capacidad de la ciudadanía para procesar la información. Puede ser fácil acceder a la información, pero también es necesario contar con la capacidad básica de analizar el contenido de la información, para ser capaces de actuar al respecto. Por tanto, en la relación ciudadanos–líderes políticos, cuanto más alto sea el nivel de educación mayor es la capacidad de la gente de acceder y procesar la información de los medios y registros públicos. En el marco de la transparencia y la publicidad, la demanda, los mediadores (quienes se encargan de hacer accesible la información) y la capacidad cognitiva, son factores que se encuentran cercanamente interconectados. La rendición de cuentas o accountability -que merece ser distinguida de publicidad y transparencia-, más que tener información publicada sobre la gestión, implica “pagar el precio” por la acción de uno. Puede tratarse de vergüenza y el estigma social que deba pasar un político por una mala gestión. Pero en algunos casos, al actor puede no importarle mucho su reputación en cuanto no vea amenazado su poder. Así, es importante que el actor tenga por seguro que la ciudadanía es capaz de pasar del conocimiento a la acción e imponerle así los costos de la responsabilidad del cargo. En el ámbito de la política, la sanción más importante podría darse en las elecciones generales, complementada con las acciones judiciales a través de las cortes. Es por ello, que la democracia y el Estado de derecho son cruciales para la rendición de cuentas.

4. Modos y funciones de la transparencia La transparencia puede darse de diferentes maneras, distinguiendo quién controla y divulga la información.

a. Información revelada: Los medios pueden hacer pública información secreta y, a través de la publicidad, hacer que la misma sea alcanzada por el público. Un medio libre e independiente dispuesto a reportar un comportamiento corrupto de oficiales del Gobierno sería un agente de transparencia no controlado por los oficiales. También puede darse la divulgación de información por parte de agentes oficiales que denuncian la mala gestión de otros oficiales. En este sentido, la información es revelada por una tercera parte, y no por el agente mismo. b. Información controlada: La transparencia controlada por la Administración Pública implica la información divulgada en respuesta a requerimientos que exigen que el agente informe sobre sus actividades, ya sea impuesto por la ciudadanía para incrementar el control o autoimpuesto por el propio agente para incrementar la legitimidad de sus actividades ante la ciudadanía. Actualmente sería en aplicación de las legislaciones vigentes sobre acceso a la información pública. Las leyes de transparencia y requerimientos de proveer información detallada implican que un funcionario que busca comprometerse en actividades corruptas debe poner más esfuerzo en ocultarlas. Muchas irregularidades podrán ser evitadas, sin embargo, el contenido específico de la información siempre será determinado por el propio funcionario, y rara vez incluirá indicadores directos de corrupción. Por ello, aquí se vuelve crucial la capacidad cognitiva del público receptor de los datos que, al conocer los procedimientos que debe llevarse a cabo dentro de la Administración Pública, podrá brindar un control exhaustivo que permita detectar fácilmente las faltas cometidas. A decir de Georgieva (2017:13), la transparencia no puede ser asociada simplemente con la provisión de información sobre un particular proceso llevado a cabo por una institución pública, aunque se trate de su descripción básica y esencial. Para ella, la transparencia cuenta con dos funciones bien reconocidas:

a. Características representativas-provisión de información: la legitimidad de instituciones del Gobierno se define demostrando la voluntad política de la apertura en su gobernanza; fortaleciendo la relación entre las instituciones estatales y los ciudadanos; b. Características de control: habilitando el monitoreo de las acciones de todos los cuerpos gubernamentales; claridad con respecto a derechos y obligaciones de instituciones; permitiendo a los ciudadanos formar parte en la toma de decisiones de los cuerpos gubernamentales; herramientas anticorrupción contra manipulaciones que se dan por detrás en detrimento de la sociedad.

5. Transparencia

y responsabilidad en el

cargo Queda claro que a mayores tentaciones para aquel agente que ostente el poder, mayores razones deberían proporcionarse para que las resista. Aquí es donde la transparencia puede jugar un papel muy importante, al ser el mecanismo existente para generar incomodidad a estos agentes. Siendo conscientes de que todo lo que hagan será expuesto a la ciudadanía, será mucho más fácil controlarlos, sintiéndose obligados a actuar con la responsabilidad que el cargo les exige, de lo contrario serán sancionados: sacados de sus cargos (afección económica) o con sanciones morales o privación de privilegios ligados al poder político o incluso penalmente, siendo esta última la más importante. Como se sabe, ejercer un cargo público supone la responsabilidad de satisfacer un interés general y velar por la correcta ejecución de un presupuesto público. En muchos casos, sacar provecho en ejercicio de sus funciones, malversar fondos y cometer irregularidades se tratan de acciones que se configuran en supuestos que acarrean una sanción penal. Aquí la cuestión que surge es si la justicia es realmente independiente para tratar estos casos con total imparcialidad y equidad.

En este sentido, una vez alcanzada y procesada la información, por ejemplo en la relación ciudadanos- líderes políticos, en el caso de haber encontrado pruebas de mala gestión de sus líderes, los ciudadanos deben tener la seguridad de contar con aquellos mecanismos para sancionarlos. Mientras, los líderes deben tener la seguridad de que los ciudadanos utilizarán efectivamente estos mecanismos de sanción, es decir deben creer realmente que pasarán del conocimiento a la acción, y esto les hará perder o el estatus que poseen o sus privilegios o hasta el poder mismo que les brinda el cargo. Y en caso que poco les importe actuar con responsabilidad en sus cargos, al menos el temor a perder privilegios o el cargo mismo les hará evitar actos de corrupción. Lo ideal es que el Estado de derecho, la justicia y la democracia funcionen. Ya que si es necesario denunciar y llevar a la Corte a quienes cometieron prevaricato, es importante que la justicia funcione, y no que se encuentre influenciada por quienes ostenten el poder, logrando “zafar” la eventual condena. O bien la democracia, ejerciendo el “voto castigo”, donde es posible realmente desplazar de sus cargos a quienes no cumplieron con sus responsabilidades, con sus promesas, con sus obligaciones y fueron conocidos por su mala gestión, a través de la transparencia y la publicidad. También la ciudadanía debe elegir a sus representantes a consciencia, premiar con su voto a quien demostró tener una buena gestión o al buen candidato (del que también se pueda obtener información, aunque no haya estado antes en el ámbito político), y castigar con el no voto a aquellos que resultaron no ser capaces para el cargo encomendado. Generalmente se asocia la transparencia con las acciones del Gobierno, con publicaciones de información que únicamente se generan desde dentro del actuar público, cuando en realidad esta información también puede ser transmitida por agentes no controlados, haciéndola incluso mucho más accesible y fácil de alcanzar; estos pueden tratarse de oenegés o de emprendedores del sector privado enfocados en revelar estos datos en pos de objetivos propios.

6. Perspectivas de la transparencia Es muy lógico y sustancial que la transparencia sea efectiva a partir de su conexión con condiciones como la publicidad y la rendición de cuentas. Se hace difícil pensar que la transparencia no haya sido considerada o analizada antes de esta forma. Si bien, lograr la publicación de ciertos contenidos es un gran avance, pero, a partir de esto, cómo se gestione esa información definirá el cumplimiento o no del objetivo que es disminuir si no eliminar la corrupción del sistema. Por tanto, preocuparse por la divulgación de la información es tan importante como preocuparse porque la información llegue y sea alcanzada efectivamente a los destinatarios, como también que los mismos cuenten con mecanismos efectivos de sanción como se mencionó -de corresponder, por una mala gestión-, una vez procesada la información. Con respecto a la condición de la publicidad, se entiende que al tener como objetivo hacer llegar efectivamente la información publicada, cumple con una tarea fundamental que es eliminar las dificultades para acceder a aquella información, seleccionar el contenido, ordenarlo y hacerlo comprensible hasta para aquel público menos preparado o técnico (tarea de los mediadores), ya que muchas veces pasa que la información se divulga pero en diferentes sitios o de forma muy técnica, poco detallada que hace difícil descifrar los datos. También debe darse en un contexto donde se de la libertad y la intención de hacer llegar el contenido correcto y verdadero, incluso aquella información más peligrosa y comprometedora, según a quién o qué esté implicando. Es crucial poder eliminar en lo posible la asimetría de la información sobre las actividades que realicen los agentes en beneficio propio, cuestión que al menos dificultará su actuar malicioso. O bien muchas veces la información divulgada sólo afecta a un sector específico lo cual hace sea difícil alcanzarla o procesarla.

Finalmente, para que esta condición se pueda completar y pueda darse la conexión que lleva al siguiente paso, es clave la educación de los destinatarios, la capacidad que tengan los mismos de procesar la información. De lo contrario, de poco servirá la facilidad en el acceso a la información, si quienes pueden alcanzarla, no son capaces de evaluarla, procesarla, para luego actuar en base a ella.

7. Conclusión Vimos como la demanda de la información, los mediadores y la capacidad cognitiva se vuelven requisitos indispensables de la condición publicidad para que funcione la transparencia. En consecuencia la transparencia es un atributo o cualidad que califica que tanto un agente ha liberado información relevante sobre su actuar, sobre las actividades de las instituciones públicas y sus miembros, pudiendo ser publicada tanto por agentes oficiales controlados de transparencia como no controlados (dos tipos de transparencia); donde además debe darse la condición de publicidad, lo que permitirá que la información sea alcanzada efectivamente por los destinatarios, condición en la que deben conjugarse factores de correcta demanda, mediadores efectivos (libre circulación de medios) y alta capacidad cognitiva para procesar la información (buena educación), lo que llevará a la tercera condición; la condición de rendición de cuentas o accountability que permitirá a los destinatarios en base a la información procesada, sancionar a los agentes por su mala gestión, condición en la que también deben darse ciertos factores, como justicia, el respeto al estado de derecho y a la democracia (elecciones justas y libres), para que los mecanismos de sanción disponibles sean efectivos. La transparencia con todas estas condiciones y factores conjugados si podrá combatir a la corrupción más efectivamente.

La transparencia juega un papel importante con relación a estos principios, ya que obliga a que las políticas públicas ya no se decidan únicamente desde arriba, la legitimidad de las decisiones que toma un gobierno depende de la participación de los ciudadanos. Y para ello, es importante que los ciudadanos tengan la capacidad de intervenir en el debate público, logrando por ejemplo, una comunicación más activa con la opinión pública sobre las cuestiones que les atañen. Si lo que se busca es la participación activa y preparada de los ciudadanos, la transparencia es el instrumento ideal, ya que a través de la misma se divulgará toda la información necesaria sobre las instituciones y actividades, se intentará además acercar esta información a los ciudadanos a través de los diferentes medios de comunicación. En este sentido, se pretende que los ciudadanos se informen de tal forma a poder participar luego del debate público a la hora de definir las diferentes políticas a atender, haciéndolos participes de la elaboración de estas políticas públicas, para luego ser quienes controlen que las mismas se cumplen, cumpliendo la condición de rendición de cuentas, si es que verifican incumplimientos. Es importante generar políticas de transparencia adecuadas para combatir efectivamente la corrupción, políticas que abarquen todas las condiciones y factores analizados, ya sea desde dentro del Gobierno, como permitir que sean desarrolladas desde fuera, permitiendo la libre circulación de medios y promoviendo la participación de la ciudadanía -formada e informada- en los procesos de elaboración de políticas. Resulta relevante lo descripto por el hecho de que una ciudadanía que se siente participe al aportar a las actividades gubernamentales también se siente capaz. Existe una mayor tendencia a controlar estas actuaciones, ayudando a combatir la corrupción desde dentro y desde afuera; desde dentro, por la presión que puedan sentir los líderes políticos, y desde fuera, por el constante control que ejercerá la ciudadanía logrando un mayor esfuerzo por parte de agentes del Estado a realizar cada vez mejor su trabajo, cumpliendo así con su objetivo la aplicación como principal mecanismo de combate a la corrupción.

8. Referencias citadas Chayes Abram; Chayes, Antonia (1995). The new sovereignty. Mass. Cambridge: Harvard University Press. Georgieva, Irena (2017). Using Transparency against Corruption in Public Procurement: A Comparative Analysis of the Transparency Rules and Their Failure to Combat Corruption. Studies in European Economic Law and Regulation, no. 11 (series). Suiza: Springer. Lindstedt, Catharina; Naurin, Daniel (2010). “Transparency is not enough: Making Transparency Effective in Reducing Corruption”, en International Political Science Review 31 (3) 301. Orme, Bill (2017). Access to Information: Lessons from Latin America. Cuadernos de Discusión de Comunicación e Información 8. UNESCO.

Descentralización del Estado y acceso a la información Decentralization of the State and access to information Mariela Centurión16 Jorge García Riart17 10

BIBLID

[2218-4759 (2017) 5, 10-19]

Resumen

La reforma constitucional de 1992 presentó una nueva estructura política y administrativa del Estado paraguayo y estableció un proceso de descentralización en el cual la aparición de la Ley de Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia Gubernamental y su reglamentación generan una serie de determinantes para la Administración Pública, en general, y para los gobiernos subnacionales, en particular. El acceso a la información es un derecho humano que propulsa el involucramiento del ciudadano en los asuntos de la democracia y la Administración Pública. En este escenario, autoridades y otros funcionarios públicos enfrentan la exigente e impostergable puesta en marcha de una gestión de información acorde a las nuevas tecnologías y la inclusión.

PALABRAS CLAVE

Democracia, descentralización, fuentes públicas, Administración Pública, gobiernos subnacionales.

Investigadora asociada al Centro de Políticas Públicas y al Centro Interdisciplinario de Derecho Social y Economía Política de la Universidad Católica N.S.A., abogada, mariela_centurion@uc.edu.py. 17 Investigador asociado al Centro de Políticas Públicas y al Centro de Estudios Antropológicos de la Universidad Católica N.S.A., comunicador, dircecom@uc.edu.py.

1. Introducción

El acceso a la información pública es un derecho humano que propulsa el involucramiento del ciudadano en asuntos relacionados con democracia y Administración Pública. Su regulación, extendida tardíamente en América Latina, ha alcanzado al Paraguay con la sanción de la Ley de Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia Gubernamental, después de 22 años que la Constitución Nacional consagrara en su primer artículo la descentralización como forma de Estado y de gobierno así como el unitarismo.

Zuccherino y Moreno (2007:70) describen la descentralización administrativa como la “idea que concuerda con el sistema unitario, en la medida en que dentro de este último todas las divisiones que se producen son concretadas per se por el Estado central entendido como único poder del Estado”. En el Derecho Administrativo existen abundantes hipótesis sobre la pertinencia de modelos descentralizados que potencien los gobiernos provinciales o departamentales y locales y, a su vez, promuevan la participación ciudadana y la transparencia. Marienhoff (1965:581) enuncia que en la centralización “el órgano local carece de libertad de acción, de iniciativa, de poder de decisión, los que son absorbidos por el órgano u órganos centrales” y se observa en la doctrina que se van descartando las tesis que se oponen. Por su lado, Burdeau (1985:62) señala que la descentralización aligera la tarea del Estado en la administración de los servicios públicos y asegura sean realizados por las autoridades más calificadas. La modalidad de distribución actual de poder (Poder central-entidades subnacionales) no satisface los crecientes requerimientos de participación y buen gobierno y “observando nuestra realidad, puede concluirse que el proceso descentralizador es más eficaz y rápido siguiendo el camino de los municipios, profundizando sus atribuciones, considerando la experiencia centenaria y fuerte identificación de los vecinos”, como postula Camacho (2007:9697). Sosa (2010:493) dice que la descentralización tiende a la finalidad de una mayor proximidad de la administración pública a la ciudadanía en los diversos territorios, buscando con ello un mejor ordenamiento institucional territorial del Estado y una mejor respuesta a las demandas concretas de cada territorio del país.

Desde la promulgación de la citada ley, el Gobierno Nacional ha promovido su aplicación en todas las reparticiones públicas, incluyendo en los gobiernos subnacionales y locales, como son las gobernaciones y las municipalidades, respectivamente. En este sentido, en el marco del Programa “Democracia y Gobernabilidad”, financiado por la Agencia de Cooperación de los Estados Unidos (USAID), a través de la organización Centro de Estudios Sociales y Ambientales, se desarrollaron, en 2016, seis talleres de sensibilización y difusión de la Ley no. 5.282/2014 y su Decreto Reglamentario no. 4064/2015, dirigidos a servidores públicos de organismos regionales del Poder Ejecutivo. De esta experiencia, se extraen conclusiones que son vinculantes con el aparato de la Administración Pública, en general y con los gobiernos subnacionales, en particular. Este trabajo, coloca en relieve, por un lado, los problemas que plantea la puesta en marcha del mandato de acceso a la información pública desde el rol de los funcionarios públicos y detecta, por otro lado, cuáles acciones pueden colaborar en el mejoramiento de la puesta en funcionamiento de la Ley de Acceso a la Información Pública. Este debate ayuda a precisar los alcances de la normativa en el funcionamiento del particular proceso paraguayo entendiendo como premisa fundamental que el acceso a la información pública está alimentado por una serie de principios de la democracia, entre ellos el principio de la descentralización.

La descentralización del Estado

2.1. ¿La descentralización en el Paraguay está en suspenso? Con la reforma constitucional de 1992, se introdujo un nuevo modelo de Estado y de gobierno calificado como híbrido: unitario y descentralizado a la vez. Se crearon los gobiernos departamentales que transformaron la estructura política y administrativa. En el seno de la Convención Nacional Constituyente, este cambio fue objeto de larga discusión y de resistencia. La centralización rígida fue asociada a la tiranía y al autoritarismo del Gobierno anterior así como a la marginación deliberada de la “gente del interior”18. En la comisión redactora, el convencional Miguel Abdón Saguier sostuvo: “Es posible que la nota de la descentralización sea el tema más polémico o debatible. Sabemos que en más de una ocasión se ha señalado que sostener la descentralización es populismo o demagogia (…) Creemos que en el pasado, una de las causas del autoritarismo de todas las épocas ha sido no la inexistencia política sino la marginación deliberada de la gente del interior. Esa ha sido una de las fórmulas que han seguido los autoritarismos del pasado para mantenerse en el poder (…) Para desalentar este proyecto descentralizador se nos han dado argumentos tremendistas como por ejemplo que el Estado paraguayo perdería su unidad y se fragmentaría también la unidad de la nación paraguaya”. Algunos analistas interpretaron la incorporación de instituciones de gestión descentralizada como alteraciones al orden normativo e institucional que significaron el fin de la transición y el inicio de un periodo plenamente democrático (Fretes Carreras, 2012: 67-81). En 1994, se aprobó la Carta Orgánica Departamental y la Carta Orgánica de la Contraloría General de la República, con el mandato legal, entre otros, de instalar oficinas regionales bajo su supervisión, debiendo dictar los reglamentos operativos que correspondan (Ley no. 276/94), respondiendo así a una línea de descentralización de servicios. 18

Véase http://www.bacn.gov.py/constitucion/sesionplenaria/ds-04-22-009.htm.

Las señales parecían proyectar inequívocamente un nuevo Estado descentralizado. Sin embargo, ni las políticas públicas desde los ministerios ni la legislación infraconstitucional acompañaron esos avances con decisión y criterio uniforme. Sosa Elizeche (2011) pone de relieve la dispersión normativa del Derecho Administrativo y la inexistencia de una codificación de las normas legislativas en esa materia. Los parlamentos sucesivamente prescindieron de fortalecer el rol de representante del Poder Ejecutivo en cada departamento –ejercido, según la norma, por el Gobernador- y la relación de coordinación que debe regir entre administraciones departamentales y municipales. Altarmirano, Oddone y Marín Fontclara (2010) advertían, en el Diagnóstico Preliminar de la Estructura Actual del Poder Ejecutivo, la necesidad de potenciación las relaciones del gobierno central con los gobiernos departamentales y municipales, así como las normas de la nueva Ley Orgánica Municipal, sobre todo, las contenidas en los artículos 12 al 19 que refieren a las condiciones de ejercicio de las funciones municipales, a la delegación de competencias y a las relaciones intergubernamentales. A este efecto, se conformó un equipo de la Presidencia de la República compuesto por representantes del Gabinete Civil, del Gabinete Social, del Ministerio de Hacienda, de la Secretaría Técnica de Planificación, de la Secretaría de la Mujer y de la Secretaría de la Función Pública, con apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y la Organización de Estados Iberoamericanos.

Los estudios “Reformas políticas para la gobernabilidad democrática” (Morínigo, 2004) y “Paraguay como un Estado Unitario Descentralizado: ¿Qué significa esto?” (Turner, 1998) pusieron en tela de juicio el cumplimiento de la descentralización. Los documentos consideraban que descentralización no ha logrado los objetivos de una eficiencia administrativa mejorada así como tampoco de la democratización local. Coincidían en que los gobiernos departamentales no han sido capaces de proveer un modelo sustancialmente diferente de Administración o de políticas en el interior. El debate más reciente en la materia se produjo en el Parlamento, entre 2008 y 2009, con motivo del tratamiento del proyecto de la “Ley de Descentralización”, que presentó el diseño de la descentralización administrativa del Gobierno central, a favor de los gobiernos departamentales y municipales, sin alterar la unidad legislativa ni jurisdiccional del Estado. Aunque pretendió impulsar un modelo adecuado a la estructura del Estado, según la Constitución, no pasó de tener media sanción en la Cámara de Diputados. En este escenario, nos preguntamos: ¿Está presente la descentralización en la agenda del Gobierno central y en la de los partidos políticos? ¿Tienen las instituciones que prestan servicios públicos con presencia en los departamentos capacidad para la toma de decisiones e incidencia en la gestión? ¿Es la descentralización un proceso en suspenso?

Derrotero del derecho de acceso a la información pública

El reconocimiento constitucional del derecho a informarse (art. 28)19 fue un avance transcendental para la democratización del Paraguay. El precepto indicaba que una ley posterior regularía las modalidades, plazos y sanciones correspondientes a las mismas, a fin de que este derecho sea efectivo. La reglamentación segura se produjo recién 22 años después. 19

Nos referimos a un derecho que se inserta directamente dentro de los conceptos de “buen gobierno” o de “buena administración”, vistos éstos como plataforma de los

La concreción de la regulación se originó en la judicialización de casos ante la denegación de información pública en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que sentaron precedentes sobre la interpretación del acceso a la información pública como derecho humano, como herramienta de participación, el involucramiento del ciudadano en los asuntos de la Administración Pública y la expresa determinación de que ello revitaliza la democracia. La sentencia dictada, en 2006, por la CIDH denominada “Claude Reyes Caso y otros versus Chile” marcó jurisprudencia. Expresaba: “El actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso”. El citado dictamen agregaba: “El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública (…) Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad”20.

sistemas políticos que colocan en el centro a la persona y sus derechos fundamentales, facilitando una relación más dinámica entre gobierno y sociedad, basada en la transparencia y la rendición de cuentas, como forma de prevenir la corrupción; aumentar la confianza y la credibilidad en las instituciones del Estado y motivar la participación en los asuntos públicos. 20 Véase: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/ seriec_151_esp.pdf.

En el ámbito local, el fallo de la acción de inconstitucionalidad en el juicio “Defensoría del Pueblo contra Municipalidad de San Lorenzo sobre amparo”, en 2008, fue determinante al establecer el alcance del derecho de acceder a informaciones que se encuentran bajo el control del Estado o en fuentes de carácter público. Entonces, por primera vez, la Corte Suprema de Justicia se expidió sobre conflictos de denegación de información pública por parte de autoridades públicas. Más tarde, el eje articulador del proceso de deliberación pública sobre el acceso a la información -incluso desconocida por la mayoría de actores sociales y políticos- surgió de la sociedad civil organizada en un grupo impulsor de la reglamentación del derecho a la información, hasta que finalmente el Congreso Nacional sancionó la Ley no. 5282/2014, el 18 de setiembre de 2014. 3.1. Impacto de la Ley no. 5.282/2014 La Ley no. 5.282/2014 irrumpe en un complejo entramado normativo e institucional de la Administración Pública. Exige una nueva actitud del servidor público en su desempeño laboral, especialmente sobre atención al público y el manejo de datos y registros, que contrasta con la imagen tradicional de opacidad del aparato estatal en su conjunto y la cultura enraizada del secretismo. La norma, al igual que el Decreto Reglamentario (17 de septiembre de 2015), está diseñada en función a la realización del derecho de la persona interesada en obtener información. Es expresa la intención del legislador de asegurar la entrega de la información solicitada por parte de las fuentes públicas en la premisa “in dubio pro acceso”.

Además, las fuentes públicas están obligadas a incorporar soluciones tecnológicas a los sitios web oficiales, que eliminen o disminuyan los obstáculos para las personas con discapacidad. Esta medida a favor de la inclusión responde a la Convención de los Derechos Humanos de las Personas con Discapacidad (Ley no. 3540/2008), que establece que el Estado promoverá el acceso de las personas con discapacidad a los nuevos sistemas y tecnologías de la información y las comunicaciones incluida Internet (art. 9o. g) y facilitará la libertad de expresión y de opinión y acceso a la información (art. 21). Tras la aparición de la Ley de Acceso a la Información Pública se publicaron en diferentes medios de prensa y redes sociales noticias sobre nombramientos y salarios en cargos de entes estatales, lo cual dio inicio a un proceso de ventilación de datos hasta entonces considerados reservados sin argumentación legal21. Asimismo, instituciones del Estado comenzaron a habilitar oficinas encargadas de brindar información pública o secciones destinadas a ese fin. Actualmente, la coordinación del funcionamiento de estas oficinas en la órbita del Poder Ejecutivo corresponde al Ministerio de Justicia, como ente rector, no así para el Poder Legislativo y el Poder Judicial22.

N.E. Sobre el impacto de la publicación de sueldos de funcionarios públicos, en especial de la Cámara de Senadores, véase el artículo de Cynthia Britos y Marina Fadlala. 22 N.E. Una revisión sobre el ente garante propone Jorge Melgarejo Raggini en su artículo incluido en esta revista.

4. Talleres de sensibilización y difusión Con el propósito de promover y divulgar los alcances de la Ley de Acceso a la Información Pública, que entró en vigencia en 2014, tomando como público meta a los funcionarios públicos de las gobernaciones, concejales departamentales y organismos públicos regionales del Poder Ejecutivo, se desarrolló un programa de talleres de sensibilización y difusión, entre el 28 de abril y el 16 de junio de 2016, en seis ciudades cabeceras de departamento: Areguá, Caacupé, Villarrica, Coronel Oviedo, Encarnación y San Juan Bautista, en este orden; también se realizaron dos talleres en Asunción con funcionarios públicos. En la siguiente tabla, se describe el impacto cuantitativo de los talleres realizados por departamentos o gobiernos subnacionales de referencia: Tabla 1. Participantes en talleres de Acceso a la Información Pública por departamentos Taller Fecha Participantes Asunción

15/04/2016

28/04/2016 3/05/2016 18/05/216 19/05/2016 16/06/2016 24/06/2916 20/07/2016 Total Promedio de asistencia Elaboración propia

Central Cordillera Guairá Caaguazú Itapúa Misiones Asunción

10 48 50 24 37 53 29 38 289 36

4.1. Implicancias de la Ley no. 5.282/2014 en la Administración Pública A partir de la metodología del “Árbol de problemas” aplicada en los talleres citados -que fueron financiados por USAID y en los que intervinieron dos facilitadores del Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica- se extrajeron algunas implicancias de la Ley no. 5.282/2014 en el aparato de la Administración Pública, que pueden ser de interés para asumir políticas públicas futuras y/o estructuración de la aplicación de la misma Ley. A continuación se presenta una relación de la sistematización de tales contradicciones que son necesarias corregir.

a. Uso de las tecnologías de información y comunicación: El acceso a la información pública avanza a la par de la expansiónn de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación (TICs). El desarrollo de este derecho está estrechamente vinculado con el acceso efectivo a Internet. De acuerdo a la normativa, las páginas web de cada institución pública23 (como fuentes públicas) deben almacenar la información mínima -y toda la que se vincula con las acciones propias de su competencia y responsabilidadde manera entendible y actualizada. El contenido y la veracidad de las páginas web están a cargo de cada ente público que, a su vez, tienen el deber de utilizar el Portal Unificado de Información Pública24, siguiendo los lineamientos y las normativas técnicas dictadas por la Secretaría Nacional de Tecnologías de la Información y Comunicación y atendiendo las particularidades de índole constitucional de cada una de ellas. A través del Portal, la persona interesada puede formular su petición de información aportando su correo electrónico u otro medio por el cual será notificado del encaminamiento de la solicitud. El seguimiento del trámite es posible a través del Código Único de Gestión de Información que provee el sistema. 23

Son las fuentes públicas que a su vez son autoridades de aplicación, es decir responsables de la ejecución de la norma. 24 Véase http://informacionpublica.paraguay.gov.py/portal

Hay dudas acerca del efectivo uso de TICs en los entes públicos y por parte de los ciudadano también, pues, en el Paraguay, se presentan aún cierta brecha digital en comparación con países del Mercosur, como da cuenta un informe de Naciones Unidas publicado en un diario de plaza: “Nuestro país es el más rezagado en el Mercosur en cuanto a la utilización de las nuevas tecnologías en el segmento juvenil. Un informe de Naciones Unidas señala que éste es uno de los mayores retos del Paraguay” 25. Fuera de Asunción, la capital, sobre todo en ciudades pequeñas, los entes públicos no tienen conexión de Internet o, si disponen, es inutilizable. En estos casos, los funcionarios públicos dependen de su teléfono móvil. Pese a esta realidad, la normativa fomenta que las entidades públicas apuesten por su página web institucional como la herramienta primordial de acceso a la información pública.

Esta delicada labor recuerda la postergada modernización del aparato estatal27, que incluye el mejoramiento de los cuadros de asesores jurídicos de la Administración Pública. Las máximas autoridades de las entidades estatales son los representantes legales y, en el ejercicio de ese carácter, depositan la responsabilidad de la argumentación legal ante conflictos con la Administración en los asesores jurídicos. El asesor jurídico tiene dependencia laboral con el superior jerárquico y, a menudo, esta situación provoca tensión en el momento de confeccionar los informes jurídicos o dictámenes. La nota de imparcialidad en estos ha sido largamente objetada y debatida, pero plantea una exigencia técnica y cualificada del asesor jurídico. En cuanto al acceso a la información pública, el rechazo de la solicitud debe ser fundado y publicado en el Portal Unificado de Información Pública. El buen funcionamiento de las asesorías jurídicas de las instituciones públicas incide positivamente en que la respuesta al solicitante de la información sea otorgada conforme a la Ley, satisfecha en la instancia administrativa, reduciendo al mínimo la posibilidad de acudir a reclamar ante instancias judiciales, puesto que el sistema jurisdiccional presenta dificultades para el acceso a la justicia, sobre todo para que aquellas personas que no pueden pagar honorarios de abogados.

b. Se vigoriza la labor de las asesorías jurídicas de la Administración Pública: El proceso de solicitud de información pública y su respuesta, especialmente en los supuestos de rechazo de la petición, silencio de la Administración o disconformidad del requirente sobre la información que le fue entregada- se vincula directamente con los asesores jurídicos de los entes públicos26.

Véase http://www.ultimahora.com/jovenes-paraguayosson-los-ultimos-acceder-internet-n312260.html 26 Por ejemplo, cuando la información no está disponible, se puede dar, en principio, que desde la autoridad de la institución o desde la oficina de Acceso a la Información Pública se consulta o se pide un dictamen a la asesoría jurídica por considerarse: a) “reservada”, en virtud a la excepción a la regla; b) información de divulgación parcial, que necesita ser distinguida hasta dónde es pública y hasta dónde no los es. Cuando el solicitante no recibe la información solicitada porque hay silencio a su solicitud, transcurrido el plazo tope para dar respuesta, se rechazó la petición o recibió la respuesta, pero no reúne los requisitos de calidad de la información, el interesado puede presentar el recurso de reconsideración que es un recurso de carácter administrativo.

Salvador Villagra Maffiodo, ante el Congreso Judicial, en 1949, expresó: (…) “que los particulares tendrán más probabilidades de ver reconocidos y protegidos sus derechos por las autoridades administrativas, en menor tiempo y con menos gastos, sin necesidad de recurrir al Tribunal”; “que en el caso de intervenir el Tribunal, la labor de éste sería considerablemente facilitada con el expediente administrativo debidamente instruido. Factor principal para conseguir este objetivo, serían los asesores jurídicos que ya existen en casi todas las reparticiones de la Administración activa…”. Estas Bases inspiraron los proyectos de ley de procedimientos administrativos que aún continúan en estudio en el Parlamento.

c. Dinamización del sistema de justicia: La puesta en marcha de la Ley no. 5282/2014 intensifica el sistema de justicia en dos vías: a) hace visible los dispositivos de patrocinio legal gratuito disponibles; b) perfecciona el aparato jurisdiccional. Cuando la persona peticionante decide presentar una acción judicial por el rechazo de la solicitud o ante el silencio de la Administración, denegación expresa o tácita, necesita patrocinio legal y acudirá a los dispositivos de patrocinio legal gratuito disponibles. El juicio promovido por la Defensoría del Pueblo, al ejercer la representación del ciudadano Daniel Vargas Téllez (caso mencionado en el apartado 3), ilustra cómo la intervención de dicha entidad facilita el acceso a la justicia y permite la realización del derecho de acceso a la información pública. En el sistema administrativo del Estado existen un número importante de oficinas que imparten orientación legal, pero no patrocinio legal. Es decir, se informa al interesado qué puede hacer ante su problema. Pero, si el problema es un conflicto que necesita ser judicializado, los abogados de la institución pública no pueden representarlo legalmente en juicio. En el ámbito privado, estos servicios legales gratuitos dependientes de universidades, de organizaciones de la sociedad civil o parroquias- tienen requisitos para asumir patrocinio en defensa legal o promover querellas en el ámbito penal, por tener usualmente presupuestos acotados. Este panorama realza la importancia de la Defensoría del Pueblo -y otros servicios de provisión de defensa gratuita del Estado- en su rol de brindar atención a personas con necesidades jurídicas, específicamente en cuanto acceso a la información pública. Por ello, la Defensoría del Pueblo debe ser fortalecida con presupuesto e infraestructura.

En el Estado de derecho es inconcebible que los dispositivos de asistencia legal gratuita estén debilitados o desprovistos de recursos materiales o humanos insuficientes para la demanda, especialmente cuando acuden a los mismos personas vulnerabilizadas o vulnerables. A mayor conocimiento y diseminación de la Ley no. 5282/2014, el sistema de justicia debe hacer frente la demanda de presentación de acciones judiciales por parte de los peticionantes, a los cuales les fue denegada la solicitud o ante el silencio de la Administración. Esta situación requiere mayor conocimiento de los operadores de justicia sobre la naturaleza de la Ley, la doctrina, los instrumentos internacionales en la materia y la jurisprudencia al respecto, tanto nacional como internacional. En la formación de los operadores de justicia, es importante que se tenga en cuenta el tratamiento de la información pública desde las cátedras universitarias y la Escuela Judicial. d. Modernización de los entes públicos del Poder Ejecutivo: Con la creación del Ministerio del Trabajo, Empleo y Seguridad Social por Ley no. 5.115/2013, quedaron separados los Ministerios de Justicia y Trabajo -fusionados por décadas-. La división ha sido un paso positivo en la nueva estructura organizacional del Poder Ejecutivo porque ofrece especialización en el tratamiento de dos campos de servicios públicos muy sensibles y con alta demanda: justicia y trabajo. La creación por ley del Ministerio de Justicia sigue en estudio en el Parlamento. El Ministerio de Justicia y Trabajo, en cuanto a justicia, estuvo relacionado únicamente con la atención de los temas penitenciarios, o más bien, absorbido por esos asuntos. Recién, en 2009, a través del Decreto no. 1.730, incorporó formalmente en sus líneas de acción la temática de acceso a la justicia.

Por su parte, la Ley de Acceso a la Información Publica asigna al Ministerio de Justicia la responsabilidad de unidad rectora para los entes del Poder Ejecutivo. Este hecho, sin dudas, marca una nueva etapa para la Cartera. Ha asumido nuevas funciones y atribuciones encaminadas al diseño, la implementación y el seguimiento de las políticas públicas en materia de acceso a la información, estrechamente vinculadas con el acceso a la justicia. Uno de los mayores retos de esta Secretaría de Estado es incidir en el cambio de actitud del servidor público para la atención de calidad al usuario o contribuyente o ciudadano. e. Adaptación a discapacidades: Otro reto a desarrollarse en la Administración Pública es adaptar la transmisión de la información a personas con discapacidad. La Ley propició que el lenguaje, el trato, la lectura de los datos peticionados sean acordes con el entendimiento y la comprensión que puede dentro de sus limitaciones de preparación académica o de capacidad– tener cada peticionante. Tanto el lenguaje de señas, el sistema de lectura Braille, como el entrenamiento masivo de uso de nuevas tecnologías son materias que deben promoverse entre los servidores públicos para que hablemos de la verdadera operatividad de la Ley. 4.2. Recomendaciones de fondo

Con respecto a la aplicación de la Ley de Acceso a la Información Pública, precisamente de los talleres desarrollados, se recogieron una serie de recomendaciones, que a continuación son agrupadas en cuatro aspectos, a saber: operativo/organizacional, político administrativo, comunicación interna y senbilización ciudadana a. Aspecto operativo/organizacional:  Modernización de equipamientos informáticos y mejoramiento de la señal de Internet en las entidades públicas del interior del país.

 Apertura de oficinas de Acceso a la Información Pública en todas las entidades públicas, encargadas de la competencia especifica.  Habilitación de las páginas web institucionales en todos los entes públicos.  Instalación de equipos informáticos con conexión a internet de acceso gratuito en las municipalidades, disponibles para trámites de solicitud de información pública. b. Aspecto político administrativo:  Inclusión de información que se genera en entidades del interior del país en las páginas web de instituciones públicas concentradas en Asunción o cabeceras departamentales y posibilidad de la carga de información en dichas páginas desde las entidades del interior del país.  Selección de funcionarios públicos comprometidos e idóneos para el manejo del acceso a la información pública en las oficinas de Acceso a la Información Pública.  Control de la actualización de la información expuesta en las páginas web institucionales por parte de los entes con competencia y responsabilidad.  Control de cumplimiento de información mínima en las páginas web institucionales por parte de los entes con competencia y responsabilidad. c. Comunicación interna  Mejoramiento de la comunicación institucional interna en las dependencias del Pode Ejecutivo.  Potenciación de capacitación sobre el acceso a la información pública para funcionarios públicos, especialmente en cuanto alcance, responsabilidad de fuentes públicas y del servidor público.  Promoción de la capacitación sobre el acceso a la información pública a los funcionarios de municipalidades por ser estas las instituciones públicas más próximas físicamente a las comunidades y donde el ciudadano acude a pedir información con mayor facilidad.

d. Sensibilización ciudadana  Refuerzo de campañas de difusión dirigidos a la ciudadanía en medios de comunicación sobre el acceso a la información pública.  Inclusión del tema Acceso a la Información Pública en los programas de Educación Escolar Básica y de Educación Media.

5. Conclusión El mandato de la provisión de la información pública para los entes públicos deja al descubierto las debilidades del aparato estatal, que permanece fuertemente concentrado en Asunción. La implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública, indudablemente, coloca en la agenda pública la necesidad de revisar el modelo de Estado unitario–descentralizado y define la tendencia de una nueva gestión pública. La necesidad de generar y disponer información -sujeta a plazos y con sanciones previstas por incumplimiento- por parte de las entidades públicas exige la interconexión de las sedes de las carteras y secretarías de Estado en el interior de la República con la entidad central y viceversa. Las exigencias para las fuentes públicas (según el Decreto Reglamentario), por ejemplo de gratuidad (art. 4o.), la atención a las solicitudes de información, los plazos de respuesta y el nivel de satisfacción de la ciudadanía (art. 18), divulgación proactiva y el “gobierno electrónico" requieren que las autoridades de aplicación cuenten con una dinámica que facilite su trabajo y el cumplimiento de su responsabilidad. Emerge, en este contexto, la figura del gobierno departamental (y municipal) por ser representante del Poder Ejecutivo en los departamentos y capaz de desempeñarse como referente natural de los vasos conductores de la información.

En otras palabras, la Ley de Acceso a la Información Pública apela a repensar en la descentralización territorial, con la finalidad de profundizar una mayor proximidad de la Administración Pública a la ciudadanía en las diversas unidades territoriales.

6. Referencias citadas Altamirano, José; Oddone, Hugo; Marín Fontclara, Enrique (2013). Proyecto de Innovación Estructural del Poder Ejecutivo de la República del Paraguay. Diagnóstico preliminar de la estructura actual del Poder Ejecutivo. Burdeau, George (1985). Tratado de Ciencia Política. México: UNAM. Camacho, Emilio (2007). Lecciones de Derecho Constitucional. Tomo II. Asunción: Continental. Fretes Carreras, Luis (2012). “La consolidación democrática en Paraguay”, en América Latina Hoy (60), 67-82. Marienhoff, Miguel S (1965). Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. Buenos Aires: Abeledo-Perrot. Morínigo, José Nicolás (2005). “Reformas políticas para la gobernabilidad democrática”, en Novapolis (9). Asunción. Acceso en línea: http://novapolis.pyglobal.com/09/constitupolitica.php Sosa, Enrique (2010). “Descentralización para el desarrollo territorial. Aspectos jurídicos”, en Revista Jurídica (19), 487-507. Sosa, Enrique, coord. (2011). Tratado Jurisprudencial y Doctrinario, Tomo I. Asunción: La Ley Paraguaya S.A. Turner, Brian (1998). “Paraguay como un Estado Unitario Descentralizado: ¿qué significa esto?”, en BASE-IS, Documento de trabajo no. 97, agosto. Acceso en línea: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/Paraguay/baseis/20120917024606/Doc97.pdf Zuccherino, Ricardo Miguel; Moreno, María Josefina (2007). Tratado de Derecho Federal, Estadual, Estatuyente y Municipal, Tomo I. Buenos Aires: Lexis Nexis.

Impacto de las TIC en políticas de transparencia Impact of ICT on transparency policies Germán Stalker28

BIBLID

[2218-4759 (2017) 5, 20-32]

Resumen

La incorporación de las tecnologías de información y comunicación (TIC) en la relación entre ciudadanos y Estados ha crecido notablemente desde fines de siglo XX. En paralelo, el derecho de acceso a la información pública se ha fortalecido notablemente en América Latina. Dicho avance se expresa, entre otras medidas, con la adopción en un número creciente de países de leyes que promueven la transparencia estatal, garantizan el acceso a la información pública e implementan políticas de apertura de datos públicos. ¿Cuál es el impacto que el uso de las TIC, tiene en la implementación de políticas de transparencia? ¿En qué medida lo hacen? Para responder a estas preguntas, se explora brevemente la literatura de evaluación y se presenta una atractiva propuesta de marco de referencia para evaluar políticas de transparencia.

Palabras clave

Evaluación de impacto, tecnologías de información y comunicación, políticas de transparencia

Investigador en el campo de la Administración Pública, con especial interés en la innovación, el conocimiento y la tecnología en el sector público; magister en Administración y Políticas Públicas, abogado, stalkerger@gmail.com.

Introducción

En los últimos años, el uso de las tecnologías en América Latina ha crecido de manera exponencial. La tasa de crecimiento, según Internet World Stats29, a nivel global, desde el 2000 hasta el 2016 es de 918,3%. Después de África y de Europa del Este, América Latina es la que más ha crecido, con un 2029,4 %. Desde fines de los `80, el uso de la web aumentó de manera explosiva. En la actualidad, la World Wide Web Foundation estima que existen más un billón de páginas públicas y alrededor de 3,4 mil millones usuarios alrededor del mundo30. Estas tasas de crecimiento demuestran que asistimos a una vertiginosa transformación de nuestras vidas. La forma en que nos comunicamos, trabajamos, aprendemos, nos divertimos y organizamos está cambiado de manera notable. Vivimos en tiempos de comunicación instantánea, de información efímera y de permanentes cambios. Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) están empoderando a los ciudadanos de manera impensada poco tiempo atrás, mientras resignifican de una manera drástica el lenguaje, los medios, las interacciones sociales y la relación con el Estado (Stalker, 2013). En cuanto a los gobiernos, las TIC se integran hoy como una parte importante en sus agendas en tanto representan un mecanismo para el cambio promovido a instancias de las iniciativas de modernización estatal, forman un nuevo medio para comunicarse con los actores sociales y son una herramienta para facilitar los procesos (Criado y Corojan, 2010:8). Así, en la última década, ha significado un cambio importante en materia de gobierno electrónico. En una etapa inicial, los gobiernos y las administraciones públicas sólo disponían de presencia en Internet a través de una página web. Ahora, las redes sociales forman parte del trabajo cotidiano de administradores y servidores públicos. Al mismo tiempo, las innovaciones en la gestión de las organizaciones públicas, como consecuencia de la utilización 29 30

Véase: http://www.internetworldstats.com/stats.htm. Véase http://thewebindex.org/data/index/.

intensiva de las TIC, se han extendido a cada vez más ámbitos. El nivel de inversiones en TIC realizado por muchos gobiernos y agencias públicas se ha incrementado de una forma notable en los últimos años. Sin embargo, la brecha digital en la región todavía es amplia y requiere de inversiones en infraestructura. La difusión de aplicaciones tecnológicas, la necesidad de disponer del conocimiento de empresas tecnológicas de avanzada, así como la existencia de nuevos profesionales con habilidades técnicas específicas o híbridas con la administración tradicional, ha abierto la puerta a nuevos retos y oportunidades que, en cierta forma, también están transformando la manera de gerenciar el Estado. En paralelo, el derecho de acceso a la información pública se ha fortalecido notablemente. Dicho avance se expresa, con la adopción de leyes de transparencia y acceso a la información pública y con la apertura de sets de datos públicos y su reutilización en un número creciente de países. En definitiva, en la Región se llevan adelante diferentes procesos para mejorar la calidad de las instituciones gubernamentales y de transparentar el manejo de la cosa pública (Mendel, 2009:3). Existe consenso en considerar que se ha avanzado en la consagración normativa del derecho de acceso a la información pero que existen diferencias en los modos de hacerlo efectivo. Opera una gran variedad de organismos, institutos y entes con facultades para implementar políticas de transparencia. Los resultados de éstas son aún disímiles, dependiendo de los contextos institucionales. La investigación de estas iniciativas se concentró en una primera etapa en estudios de casos, o bien han tenido como objeto de estudio alguna dimensión particular del fenómeno (por ejemplo, el uso de las páginas web de las administraciones), o en una etapa ulterior se centraron en la perspectiva tecnológica (por ejemplo, para explicar el funcionamiento de las aplicaciones o la modernización del Estado). Actualmente, los estudios se centran en la innovación pública, la generación y el consumo de datos, el Big Data, el uso de las redes

sociales por las Administraciones y en aspectos relacionados con la inclusión digital. El estudio sobre la apertura y reutilización de datos públicos y el impacto que tienen las TIC y la transparencia son algunos de los retos por enfrentar desde la investigación. Este ensayo explora sobre los posibles métodos de evaluación de impacto de las políticas de transparencia y la aplicación de las tecnologías en la relación ciudadano-Estado.

Modelos públicas

evaluación

políticas

En la literatura de las políticas públicas, la evaluación ocupa un lugar destacado desde la segunda mitad del siglo XX. Se comenzó a utilizar para evaluar el ciclo de las políticas públicas (Tamayo Saez, 1997) y conocer en mayor detalle la hechura de las políticas públicas. Buena parte del debate democrático consiste en la evaluación de las gestiones de gobierno y de sus resultados. En el ámbito del Poder Legislativo, la aprobación de políticas públicas requiere para su análisis de discusiones sobre el cumplimiento de objetivos y metas, los costes, la sustentabilidad y las consecuencias que tienen en los actores involucrados en la política pública y en la sociedad. En el ámbito del Poder Judicial, la evaluación se presenta en el impacto de determinadas medidas asumidas por magistrados ante la eventual vulneración de derechos colectivos por parte del Estado (por ejemplo, los derechos relativos a los consumidores, la protección del ambiente, los derechos económicos y sociales, entre otras áreas de política-. En general, la sociedad evalúa periódicamente a sus representantes para confirmarlos o quitarles la confianza en la administración del Estado, o bien, para intervenir en las decisiones públicas concretas mediante mecanismos de participación ciudadana. La evaluación es esencial para el debate público. Hace a la naturaleza propia de un sistema democrático y republicano, y tiene insumos fundamentales: la información y los datos. El monitoreo y la evaluación son elementos esenciales para la (re)formulación de políticas

basadas en evidencias; ofrecen un conjunto de herramientas que las partes interesadas pueden utilizar para verificar y mejorar la calidad, la eficiencia y la efectividad de las intervenciones en varias etapas de la implementación. Dicho de otro modo, les permite centrarse en los resultados (Gertler y otros, 2011:4). La evaluación es una tarea tan relevante que ha demandado la creación de una institucionalidad propia, tales como agencias de evaluación y organismos que instrumentan el sistema de evaluación y apuntan a generar conocimiento y aprendizajes sobre las políticas públicas para tomar mejores decisiones sobre las intervenciones estatales que afectan la vida de las personas (Aquilino y otros, 2016). Cuando nos referimos a la evaluación de iniciativas estatales nos referimos tanto al análisis de políticas como a la evaluación de programas. Por política, se puede entender “el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios”. Es decir, todo aquello que deciden hacer o no hacer. A su vez, programa puede ser entendido como “un conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos. Establece las prioridades de intervención, identifica y ordena los proyectos, define el marco institucional y asigna los recursos a utilizar” (Cohen y Franco, 1993). Majone (1997:216) sostiene la idea de la evaluación múltiple como aquella que reconoce legitimidad de diferentes criterios y perspectivas pero sugiere también la necesidad de llegar a un nivel de entendimiento que sea algo más que la mera suma de las diversas evaluaciones y que permita garantizar la transparencia y rendición de cuentas. El objetivo de la evaluación múltiple es el de encontrar una forma de comprender las diversas perspectivas y sus funciones en el proceso de deliberación política. No se trata de la suma de los diferentes tipos de evaluación sino de un estadio superior que se inicia con dos interrogantes disparadores: ¿quién evalúa? y ¿qué se evalúa? Esto significa, los roles en la evaluación y los modos básicos de insumos, de resultados y de procesos (Majone, 1997:217).

Figura 1. Modelos de evaluación

Elaboración propia en base a Majone (1997) y Gertler y otros (2011)

a. La evaluación de insumos: se centra en los recursos materiales y humanos que hacen posible una actividad estatal determinada. El análisis de costo-beneficio cuantifica todos los costes y utilidades previstos de un programa para compararlos y analizar si los beneficios totales compensan los costos totales. Está centrada en la cantidad y calidad de los recursos empleados y disponibles para realizar determinada actividad. No presta atención al resultado de la política, por lo tanto, no puede identificar si determinada actividad estatal produjo el resultado esperado. Si bien, es un método insuficiente de evaluación -en tanto no permite responder a la pregunta de qué tan eficaz es determinada actividad-, es un modo generalizado de evaluación estatal. De hecho, es uno de los modos más empleados por los órganos de control interno de la Administración, aquellos encargados de la accoutability horizontal (O`Donnell, 2001). Las detalladas reglas de la contabilidad pública, que restringen severamente la libertad de los administradores para sustituir un insumo por otro, constituyen un claro ejemplo histórico de evaluación por insumos (Majone, 1997:220). En consecuencia, su utilidad no es descartada en tanto mediante este método de evaluación se posibilita una interacción legalmente fundada y activada entre agencias estatales que sirve como mecanismo de prevención y

disuasión de acciones u omisiones ilegales y, al mismo tiempo, de prevención de la corrupción. b. La evaluación por resultados: se considera el procedimiento requerido para la estimación del valor de la actividad. Es la comparación de las metas planteadas en el origen de la política o el programa con los resultados efectivamente alcanzados. En el caso que se quiera capacitar a un número determinado de funcionarios en temas de transparencia, rendición de cuentas y ética pública, será necesario identificar el objetivo a alcanzar (un mínimo de tantos funcionarios capacitados); luego, elaborar los contenidos, establecer las horas cátedras mínimas, preparar el material apropiado y la evaluación de cada alumno. Si se tuviera en cuenta la evaluación por resultados, se valoraría la diferencia del conocimiento entre las pruebas previas y las posteriores. Este modo de evaluar precisa que las metas estén claramente identificadas para que los resultados puedan ser medibles con confianza y sin ambigüedades. c. La evaluación por procesos: es el modo de evaluación más informativo. Concentra las herramientas y los métodos para transformar los insumos en resultados. La pregunta clave es ¿de qué manera ocurre lo que ocurre?. Se trata de un análisis de atribución que busca identificar relación causal entre la política y los resultados. 2.1. La evaluación de impacto La evaluación del impacto valora los cambios en la vida de las personas que pueden atribuirse a un programa o política particular. Se pregunta si los cambios observados en los beneficiarios pueden asociarse a los resultados del programa en cuestión o son atribuibles a otras variables. Permite conocer cómo debiera mejorarse el programa para maximizar sus beneficios y lo que habría ocurrido en caso de que el programa no se hubiese puesto en marcha.

Gertler y otros (2011:3) sostienen que las evaluaciones de impacto forman parte de un programa más amplio de formulación de políticas basadas en evidencias. Esta tendencia mundial creciente se caracteriza por un cambio de enfoque, de los insumos a los resultados31. Desde los Objetivos de Desarrollo del Milenio hasta los incentivos de pago por desempeño para los proveedores de servicios públicos, esta tendencia mundial cambia el modo en que se llevan a cabo las políticas públicas. El enfoque en los resultados no solo se emplea para fijar metas nacionales e internacionales y hacer un seguimiento de ellas, sino que los administradores de los programas cada vez más necesitan conocer los resultados obtenidos para rendir cuentas, informar las asignaciones presupuestarias y orientar las decisiones sobre políticas (Gertler y otros, 2011:3). Las evaluaciones de impacto son necesarias para informar a los responsables de políticas sobre una serie de decisiones, desde la interrupción de programas ineficientes hasta la expansión de las intervenciones que funcionan, el ajuste de los beneficios de un programa o la elección entre varios programas alternativos. Alcanzan su máxima efectividad cuando se aplican selectivamente para responder a importantes preguntas sobre políticas y pueden ser especialmente efectivas cuando se aplican a programas piloto innovadores que ponen a prueba un enfoque nuevo y no demostrado, pero prometedor (Gertler y otros, 2011:3). En la forma básica de una evaluación de impacto se comprueba la efectividad de cierto programa. En otras palabras, responde a la pregunta: ¿es un programa efectivo comparado con la ausencia del mismo? Como se explica más adelante, la evaluación de impacto consiste en comparar un grupo de tratamiento que se benefició de un proyecto, programa o política con un grupo que no se 31

El enfoque de la evaluación de impacto junto con el marco lógico -capaz de determinar los procesos causales entre programa y productos- complementado con la planificación estratégica han sido impulsados desde fines del siglo pasado por organismos y agencias internacionales para la mejora del desempeño de programa y proyectos.

benefició para estimar la efectividad del programa. Las evaluaciones también pueden comprobar la efectividad de alternativas de implementación de un programa, es decir, para responder a la pregunta: ¿Cuándo un programa se puede implementar de varias maneras? ¿Cuál es la más efectiva? En este tipo de evaluación, se comparan dos o más métodos dentro de un programa para generar pruebas sobre la mejor forma de alcanzar un objetivo particular. Estas alternativas del programa suelen denominarse “opciones de tratamiento” (Gertler y otros, 2011:8).

3. Marco de referencia para la evaluación de las políticas de transparencia La evaluación de las políticas públicas es una tarea tan necesaria como compleja. En este contexto, encarar la evaluación de impacto de políticas y programas públicos de transparencia asoma como un doble desafío. Y ello es así en tanto la implementación de políticas de transparencia tiene dos características distintivas: i) es por esencia una tarea transversal a todas las áreas del Estado incluyendo a los tres poderes y los niveles de gobierno-; y ii) es un esfuerzo de largo plazo. Su diseño e implementación requieren de períodos extensos que por lo general exceden al de una gestión de gobierno. Ello implica consensos sobre el diseño y los métodos de implementación y así como sobre los arreglos institucionales que le den sustentabilidad a la iniciativa. La contracara de un Estado transparente es el derecho de acceso a la información. En los regímenes democráticos, el derecho de acceder a la información en poder del Estado -en cualquiera de sus niveles de gobierno- permite que las personas participen en las decisiones públicas, monitoreen la eficacia y eficiencia en la entrega de los bienes y servicios públicos y prevengan actos de corrupción. Este derecho se configura como una herramienta que, además de tener un valor en sí mismo, es un prerrequisito para que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos políticos, sociales y económicos (Stalker, 2009).

En 2006, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sentó un precedente cardinal en la materia al interpretar y aplicar en el fallo “Reyes, Claude vs. Gobierno de Chile” el artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que ampara el derecho humano a la libertad de expresión. En particular, expresó que la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole protege el derecho de todas las personas a acceder a la información contenida en los archivos estatales, con las salvedades autorizadas por el sistema de restricciones que forma parte de la Convención32. Además, promueve la rendición de cuentas y la transparencia en el Estado. La democracia permite la competencia de componentes ideológicos claros sobre el destino de una comunidad. También, consiste en la construcción de una ciudadanía integral que se sustente en el pleno reconocimiento de la ciudadanía política, civil y colaborativa para mejorar la calidad de vida de las personas. El derecho de acceso a la información pública es considerado como un derecho humano del que gozan todas las personas y que les faculta a acceder a la información en poder del Estado en forma veraz y oportuna para que puedan tomar decisiones más informadas sobre su destino individual y colectivo. A partir del fallo, los países de la Región además de Chile- comenzaron a sancionar leyes que hacen efectivo el derecho de acceso a la información, que establecen mecanismos para su protección efectiva. En definitiva, ingresó, en la agenda de los Estados, la necesidad de implementar políticas de transparencia de manera activa además de las respuestas a solicitudes de información. Luego, con la incorporación de las TIC en la gestión, se comenzó a avanzar hacia una política de apertura de datos generando un ecosistema de innovación a partir de la utilización de los datos públicos. En ese ecosistema los términos comunicación, información, datos y conocimiento son de uso 32

Véase sentencia en: http://www.corteidh.or.cr/cf/ Jurisprudencia2/ficha_tecnica.cfm?nId_Ficha=332&lang= es.

natural dentro de los ámbitos científicos, empresarios como estatales, incluso, en la vida cotidiana, entre usuarios y consumidores de bienes y servicios. En la llamada Sociedad de la Información o Sociedad del Conocimiento, las tecnologías facilitan la creación, distribución y manipulación de la información. La UNESCO (2005) considera que la sociedad del conocimiento y las transformaciones sociales, culturales y económicas que conlleva deben favorecer el desarrollo inclusivo y sostenible. Sus pilares son el acceso universal a la información, la libertad de expresión y la diversidad lingüística. Se caracterizan por poseer flujos diversos y abundantes de información y comunicación. El alcance global de este proceso incide en las organizaciones económicas e industriales, la vida cultural, el consumo y los diferentes servicios, entre ellos la salud y la educación. El conocimiento es un valor o factor clave en las relaciones socioeconómicas que se establecen entre sociedades, organizaciones y países. A esta altura, cabe distinguir entre la información que tiene un uso económico y permite acceder a bienes y servicios y aquella que conlleva un valor social y político inherente a la comunidad política. La información que produce, procesa o, simplemente, posee el Estado -cualquiera sea su uso- adquiere el valor de un bien público esencial porque otorga un poder significativo a quien lo detenta. 3.1. Implementación de modelos Los resultados de la implementación de las políticas y programas de transparencia han sido diversos en cada uno de los países. En algunos casos, el proceso está avanzado, en otros, se encuentra en incipiente desarrollo. Incluso, algunos países de la Región están evaluando el funcionamiento de los sistemas de transparencia. En México, desde 2010, se implementa la Métrica de la Transparencia33, con la finalidad de profundizar y ampliar el conocimiento sobre el funcionamiento del sistema de transparencia en México. El esfuerzo apunta a identificar 33

Véase www.metricadetransparencia.cide.edu

aquellas áreas de oportunidad para mejorar el sistema de transparencia en las entidades federativas del país. En Chile, el Consejo para la Transparencia realiza anualmente, desde 2009, un estudio nacional de transparencia que se publica en su sitio web34. Una alternativa es la que plantean Meijer y otros (2015) al proponer un marco interpretativo de referencia para guiar y estructurar la evaluación de estas políticas. Parten del supuesto de que la transparencia en la gestión pública hace a los gobiernos menos corruptos, más democráticos y legítimos. Los autores proponen una alternativa superadora de evaluación que va más allá de las métricas incluyendo un conjunto de valores políticos y administrativos contra los cuales se puede contrastar el objeto a ser evaluado. Reconocen la complejidad de la tarea pero demuestran que ello no implica que no se pueda evaluar. Comprueban el modelo de referencia analizando la Freedom of Infomebation Act del Reino Unido que, si bien por sus características propias no puede ser replicado en la legislación de América Latina, sirve como referencia para su análisis. Meijer y otros (2015:3) sugieren abordar la medición de la transparencia gubernamental dividiendo la evaluación en dos ámbitos interconectados: la arena política y la arena de la gestión pública. Ambas dimensiones están interconectadas. Los arreglos de transparencia que alimentan el debate democrático, a la vez, tienen consecuencias en los debates en el interior de la Administración. A la inversa, cuando se implementa el derecho de acceso a la información y la participación ciudadana como insumo para la gestión, también se está mejorando el debate democrático y fortaleciendo las instituciones.

Véase http://www.cplt.cl/estudios-nacionalesde-transparencia/consejo/2012-12-13/155411.html.

Tabla 1. Matriz de evaluación de políticas de transparencia DIMENSIONES

Ámbito político

Ámbito administrativo

FOCO EN

INCLUYE

Democracia Estado constitucional y participativo

Derecho de acceso a la información pública Balances y controles Fortalecimiento de la democracia

Gestión Pública y buen gobierno

Gestión e implementación de políticas públicas Integridad de funcionarios Provisión de bienes y servicios

Elaboración propia en base a Meijer y otros (2015).

3.2. Indicadores de evaluación En el ámbito político, Meijer y otros (2015) sugieren tres categorías de indicadores en función del fin que los orienta, a saber: perspectiva democrática, perspectiva constitucional y perspectiva de aprendizaje social. a. Perspectiva democrática: La pregunta que cabe hacerle al derecho de acceso a la información pública es si fortalece la posición informada del ciudadano con respecto a los gobiernos. Esto es: cómo y cuándo la transparencia contribuye a la calidad democrática del gobierno y en qué medida la transparencia es necesaria para el compromiso público y, luego, una precondición para el fortalecimiento democrático; en qué medida impacta la transparencia en el empoderamiento ciudadano y el fortalecimiento de sus derechos políticos.

b. Perspectiva constitucional: La pregunta que debe realizarse a las políticas de transparencia es hasta qué extremo su implementación fortalece los mecanismos constitucionales de equilibrio y control establecidos. La transparencia es necesaria para prevenir las arbitrariedades y abusos del Poder Ejecutivo. Entonces, se analiza cuál es el alcance que tiene para mejorar el sistema de pesos y contrapesos propio de un sistema republicano. Aquí, la transparencia se relaciona con los sistemas de accountability horizontal en términos de O´Donnell (2001). c. Perspectiva de aprendizaje social: La evaluación tiene que pasar por el interrogante de hasta qué punto el derecho de acceso a la información facilita el debate público de las ideas, mejora la calidad del debate y colabora para la resolución colectiva de problemas comunes. La clave desde este punto de vista es de qué manera la transparencia reduce las asimetrías entre ciudadanos y gobernantes. Hace a una concepción habermassiana de un debate abierto en el que la información se encuentra disponible para todos y en consecuencia, se pueden discutir y tomar decisiones más racionales, abiertas y eficientes. En el ámbito administrativo, la transparencia hace foco en la gestión pública y el buen gobierno e incluye la información vinculada con procesos administrativos dentro del Poder Ejecutivo, la integridad de los funcionarios públicos y la provisión de bienes y servicios públicos. La clave es hasta qué punto la transparencia fortalece la calidad de gestión del Poder Ejecutivo. Los autores utilizan tres criterios de evaluación de la gestión: costo eficiencia, integridad y resiliencia. a. Perspectiva de costo eficiencia: la transparencia puede servir para reducir errores de gestión y en la optimización en la entrega de bienes y servicios.

b. Perspectiva de integridad: el derecho de acceso a la información se vincula con la rendición de cuentas, la detección de transgresiones y la prevención de hechos de corrupción por parte de los funcionarios. c. Perspectiva de resiliencia: la transparencia puede reducir o mitigar los riesgos financieros, la capacidad de respuesta y la realización de las profecías autocumplidas. La transparencia puede mejorar la resiliencia de los organismos públicos mediante la profesionalización, un mejor flujo de la información interna y mejora en los archivos. De esta manera se reducen riesgos y hacen que el organismo sea más resiliente. Meijier y otros (2015:14) sostienen que, tanto para el ámbito político como para el administrativo, el marco de interpretación puede ser utilizado como un mapa para entender y evaluar los debates sobre el grado de transparencia deseable en un sistema administrativo específico. También, aclaran que, en los dos ámbitos, no debe pasarse por alto los costos de oportunidad de la transparencia, en tanto requieren de inversiones sustanciales. Finalmente, proponen que el marco de referencia sea tomado como un justo medio de criterios, que dependiendo del contexto en el que se aplique puede ser de utilidad para la evaluación. Concluyen que: i) la evaluación de la transparencia no puede ser reducida a simples métricas; ii) el argumento de la complejidad no significa que la transparencia no pueda ser evaluada y iii) la articulación de los conjuntos de valores puede ofrecer una manera metódica de identificar áreas de consenso en la que los actores juzgan las iniciativas de transparencia. La búsqueda del justo medio es el desafío clave para el desarrollo de los arreglos de transparencia con sustento en la legitimidad.

4. Casos de evaluación de TIC en políticas de transparencia La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico35 establece que el uso de las TIC en la Administración Pública debe realizarse para mejorar la información, mejorar los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar eficacia y eficiencia de la gestión, incrementar la transparencia y aumentar la participación de los ciudadanos. La apertura del gobierno alude a una forma de gestionar lo público, en la que las decisiones políticas se legitiman sobre la base de la participación de la ciudadanía, sea a través de las fuerzas políticas, de actores políticos y de la sociedad civil. La incorporación de tecnologías no es ni buena ni mala por sí misma. La política que las guíe es importante para la apropiación crítica de modelos de referencia, la adaptación adecuada y la utilización inteligente de experiencias exitosas que identifiquen las consecuencias deseadas o no. Criado y Rojas (2013) sostienen que estamos en presencia de una nueva manera de entender lo público: la filosofía de la Web 2.0. Esta filosofía supera la etapa inicial caracterizada sólo por la presencia en Internet a través de una página web. En su lugar, asistimos a una realidad en la que las TIC son una herramienta importante de la agenda de los gobiernos tanto como medio para facilitar los procesos internos de las administraciones y la posterior apertura de datos públicos, como para su consumo y reutilización por parte de los ciudadanos. Hoy, las redes sociales forman parte del trabajo cotidiano de servidores públicos y la apertura de datos públicos para su reutilización por parte de los ciudadanos comienza a ser una realidad extendida. En la medida en que el debate en torno a por qué se deben abrir los datos se consolida, crece la importancia en concentrar los esfuerzos en la medición y seguimiento de los resultados e impactos de las iniciativas para el fomento del consumo. Como ya se vio, medir es una tarea compleja que deviene de un ejercicio 35

Véase http://old.clad.org/documentos/declaraciones/ cartagobelec.pdf.

imprescindible para (re)orientar y valorar las decisiones vinculadas con la reutilización de datos públicos. Entre los distintos esfuerzos sobresalen la Red Global OD50036, la School of Data lanzada por la Open Knowledge Foundation37, el Barómetro de Datos Abiertos38 y los casos de estudio sobre el impacto de los datos abiertos del GovLab de la Universidad de Nueva York39. Más abajo, se describen brevemente dos de las iniciativas de medición de impacto. 4.1. El Mecanismo de Reporte Independiente de la Alianza para el Gobierno Abierto La Alianza por el Gobierno Abierto es una iniciativa multilateral internacional (OGP, por sus siglas en inglés). El 12 de julio de 2011, en el marco de la Asamblea General de Naciones Unidas, los presidentes Barak Obama (Estados Unidos) y Dilma Rousef (Brasil) presentaron en Nueva York sus pilares fundamentales. Esta iniciativa internacional promueve políticas de transparencia mediante tres principios: confianza pública, sistema de transparencia y participación de la sociedad con el gobierno. La iniciativa multilateral surge del reconocimiento de que las sociedades demandan hoy gobiernos transparentes y responsables (Peschard, 2012). Para integrarse a la OGP, los países interesados deben adoptar una declaración de alto nivel de decisión que prevé entregar un plan de acción, desarrollado sobre la base de una consulta pública, y comprometerse a informar sobre su progreso en el futuro (Peschard, 2012:29). En tales planes de acción, los países deben escoger al menos uno de los grandes desafíos previstos por la Alianza, que son: i) Mejora de servicios públicos: comprende toda la gama de servicios públicos para la población (salud, educación, justicia penal, agua potable, electricidad y telecomunicaciones) y busca promover tanto la mejora de los servicios públicos como una participación innovadora del sector privado. ii) Aumentar la integridad 36

Véase http://www.opendata500.com. Véase http://es.schoolofdata.org/. 38 Véase http://opendatabarometer.org/. 39 Véase http://odimpact.org/. 37

pública: abarca ética pública, prevención y ataque a la corrupción, reformas financieras y la promoción y afianzamiento de las libertades tanto de la sociedad civil como de los medios de comunicación. iii) Manejo de recursos públicos con mayor eficacia y eficiencia: incluye la asignación de recursos presupuestarios, el financiamiento interno y externo de proyectos sustentables, y el aprovechamiento y la conservación de recursos naturales. iv) Construcción de comunidades más seguras: implica seguridad pública, respuesta y atención ante desastres naturales, además de riesgos ambientales y protección civil y v) Aumento de la rendición de cuentas por parte de las empresas. Desde la creación de OGP, 70 países han establecido casi 2500 compromisos de reformas de gobierno abierto. Para poder evaluar el avance de la implementación de estos compromisos, se creó el Mecanismo de Reporte Independiente de la Alianza que evalúa la implementación de los compromisos asumidos por los países que la integran, con el fin de identificar hasta qué punto los compromisos reflejan los valores de transparencia, rendición de cuentas y participación y el grado hasta el cual los gobiernos siguen los procesos establecidos en la implementación de los planes. Los países que se incorporaron a la Alianza en 2011 y 2012 fueron los primeros en crear planes de acción. Muchos de los compromisos de estos primeros planes y los subsecuentes ya han sido completados o han logrado avances substanciales. El Mecanismo produce informes bianuales en los que analiza el avance de estos primeros planes, evalúa la relevancia de los compromisos frente a los principios de gobierno abierto, si tienen impacto transformador, así como el nivel de cumplimiento en el momento de la publicación de los informes. También, contienen recomendaciones técnicas para que los países mejoren su desempeño40. A modo de ejemplo, se puede citar el Informe “Compromisos OGP sobre Participación Cívica en América Latina”, que da cuenta de la evaluación respecto del compromiso

“participación cívica”, tomando como fuente de información 43 informes de las bases de datos que posee la Alianza. Algunas de las conclusiones del informe ilustran el grado de cumplimiento de los compromisos relacionados con la participación ciudadana en nuestra región: En este sentido, el informe concluye que:

Véase http://www.opengovpartnership.org/irm/irmreports

a. Cuando se evalúa si los compromisos AGA sobre participación son realmente participativos, se concluye que la mayoría de los compromisos prometía alguna forma de comunicación de dos vías, pero solo una minoría incluía alguna medida explícita para aumentar la influencia pública en la toma de decisiones. b. No existe correlación entre una mayor incidencia pública potencial y el cumplimiento de los compromisos. c. Los compromisos AGA sobre participación no necesariamente abren nuevos espacios a la participación La mayoría de los compromisos se enfoca en mejorar los espacios de participación existentes. d. Cuando un compromiso de participación involucra tecnología, frecuentemente parecen tener un impacto potencial significativo. Más de la mitad de los compromisos analizados prometían muy poca incidencia pública. Al mismo tiempo, este hallazgo podría interpretarse positivamente, porque más de la mitad de los compromisos involucraban por lo menos un flujo de información de dos vías entre los ciudadanos y su Gobierno. Sin embargo, concluye el informe, al comparar esta estadística con los hallazgos del Primer Documento Técnico MRI, resulta claro que la participación cívica es aún un área problemática. Considérense, por ejemplo, los requisitos OGP sobre cómo los gobiernos debieran consultar con la sociedad civil durante el desarrollo e implementación de los planes de acción41. En 2016, existe un mayor interés por parte de la comunidad de gobierno abierto por saber si la Alianza, en su quinto año de constitución, está Véase http://www.opengovpartnership.org/irm/irmreports

contribuyendo a mejorar la efectividad del gobierno y el diseño de políticas y, en última instancia, a mejorar la vida de las personas. Transformar la cultura de los gobiernos y hacerlos abiertos, participativos, receptivos y responsables es un proyecto ambicioso. Los compromisos de la Alianza son pasos para la implementación de una agenda de reformas más amplia. Estaríamos en condiciones de poder ver los resultados que han surgido de algunas de las primeras reformas y evaluar si los ciudadanos han empezado a beneficiarse de ellos (Basu: 2016). 4.2. El barómetro de la WWW Foundation Desde 2012, la World Web Foundation elabora un barómetro de datos abiertos con el fin de publicar un ranking de las naciones respecto del uso de la web en los países. La metodología para la evaluación ha incorporado cambios en sus ediciones sucesivas. Básicamente consta de tres fuentes: i) Una encuesta a expertos revisados con una serie de preguntas acerca de los contextos de datos abiertos, la política, la implementación y el impacto y un estudio conjunto de datos detallado completado por 15 tipos de datos en cada país, referidos a los problemas de disponibilidad de datos, formato, concesión de licencias, entre otros. ii) Una autoevaluación del gobierno en la forma de una encuesta simplificada llevada a cabo con el mismo rango de contexto, implementación e impacto de preguntas que la anterior y iii) Datos secundarios seleccionados para complementar los resultados de las encuestas. Esto se utiliza en la sección de preparación del barómetro, y se toma del Foro Económico Mundial, el Banco Mundial, Encuesta de la administración electrónica de las Naciones Unidas y la Freedom House. En su última edición, el informe da cuenta que con la excepción de los líderes regionales (Brasil, México, Uruguay y Colombia), la mayoría de los países en la Región han disminuido en sus puntuaciones. En especial, se destacan los resultados de México y Uruguay con un salto importante en el ranking merced a las políticas implementadas con el fin de

mejorar los servicios públicos. Por el contrario, dos de las más dramáticas caídas en el ranking global son las de Chile (-15) y Argentina (-16). En términos generales, en la 3ra. Edición del reporte global42, existe un claro entendimiento de que se necesitan datos sólidos para impulsar la democracia y el desarrollo y que los datos abiertos son esenciales para la construcción de las instituciones responsables y eficaces y para garantizar el acceso público a la información. También es fundamental para el seguimiento el progreso significativo de los Objetivos del Desarrollo Sostenible establecidos por las Naciones Unidas43. El informe resalta que la apertura de los datos – aquellos que están disponibles gratuitamente y se pueden compartir en línea, sin cargo- reduce drásticamente el tiempo y dinero de los ciudadanos para entender lo que el Gobierno está haciendo y exigirle rendición de cuentas. Al mismo tiempo, los datos abiertos disponibles en grandes cantidades y en formatos simples que los programas informáticos puedan analizar, vuelven más rápido y más fácil comparar y combinar datos de diferentes fuentes, incluso a través de las fronteras nacionales. Esto mejora, en gran medida, la capacidad de los políticos, los científicos y los empresarios para encontrar soluciones a los problemas de desarrollo complejos. De acuerdo a la definición abierta44, los datos deben: estar disponibles en línea, de licencia abierta, legibles mediante programas, disponibles en grandes cantidades de datos y gratuitos.

Conclusión

La apertura del Gobierno alude a una forma de gestionar lo público en la que las decisiones políticas se legitiman sobre la base de la participación y la colaboración activa de la ciudadanía, sea a través de las fuerzas políticas, de actores políticos o de la sociedad civil. El acceso universal a la información, la libertad de expresión y la diversidad lingüística son pilares 42

Véase http://opendatabarometer.org/3rdEdition/report/ Véase http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/ 44 Véase http://opendefinition.org. 43

de esa forma de gobernar y de la Sociedad del Conocimiento, que se caracteriza por poseer flujos diversos y abundantes de información y comunicación (UNESCO, 2005). La evaluación de las políticas es esencial para el debate público. Hace a la naturaleza propia del sistema democrático y republicano. Tiene dos insumos fundamentales, como se explicó: la información y los datos. El monitoreo y la evaluación son elementos fundamentales para la (re)formulación de políticas basadas en evidencias. Ahora bien, la medición de impacto en la implementación de las políticas de transparencia y de aplicación de TIC trae aparejadas dificultades propias tanto de las herramientas de medición como del objeto que se quiere evaluar. No obstante ello, podemos afirmar que:  El Estado -entendido en sentido amplio con todos sus poderes y niveles de gobiernodebe garantizar el efectivo goce del derecho de acceso a la información pública.  No debe haber dudas sobre la necesidad de implementar políticas de trasparencia activa, de apertura de datos y de rendición de cuentas por el impacto que tienen al interior del aparato estatal como para el sistema democrático.  La evaluación de la implementación de políticas de transparencia no puede ser reducida a simples métricas.  El argumento de la complejidad para realizar la medición no significa que la transparencia no pueda ser evaluada.  Es necesario contar con un marco de evaluación que incluya dimensiones de análisis interdependientes. De acuerdo a los párrafos desarrollados, se ha presentado una propuesta de un marco interpretativo de referencia que puede ser utilizado en diferentes contextos, dependiendo de los arreglos institucionales políticos y administrativos (Mejier y otros, 2010). Este marco se divide en dos grandes dimensiones interconectadas: la política y la administrativa. En cada una de ellas, existen indicadores con variables a ser analizadas, de acuerdo al contexto, que sirven como un mapa

para orientar el entendimiento y la evaluación estructurada mediante un justo medio de las políticas de transparencia. La exposición de experiencias de evaluación impulsadas por iniciativas internacionales dio cuenta de algunos impactos que la implementación de apertura de datos y políticas de transparencia mediante el uso de la tecnología tienen en las sociedades de la región. Si tal cual como se sostiene, estamos en presencia de una nueva manera de entender lo público -la filosofía de la Web 2.0- (Criado y Rojas, 2013) y el movimiento de datos abiertos se encuentra en un momento de inflexión (WWW Foundation), es necesario encarar la evaluación de su impacto mediante un marco que incluya un conjunto de variables en el análisis superador a la recopilación de experiencias y de investigaciones cuantitativas. Solo de ese modo, se podrá comprender las variables políticas y administrativas que además de poder evaluar y corregir las iniciativas ayuden a entender la institucionalización de políticas públicas de transparencia y apertura de datos.

6. Referencia citadas Aquilino, Natalia y otros (2016). Hacia una política nacional de evaluación. Documento de Políticas Públicas. Análisis no.164. Buenos Aires: CIPPEC Basu, Shreya (2016). Resultados de las primeras iniciativas de OGP. Acceso en línea: http://www.opengovpartnership.org/blog/shreya -basu/2016/12/03/resultados-de-las-primerasiniciativas-de-ogp. Cohen, Ernesto. y Franco, Rolando (1993). Evaluación de proyectos sociales. México: S. XXI. Criado, Ignacio; Corojan, Ana (2010). “¿Pueden las TIC cambiar la transparencia, la lucha contra la corrupción y rendición de cuentas en los gobiernos latinomericanos? Un enfoque comparado sobre los países centroamericanos”. En Rey Tristán, Eduardo; Calvo González,

Patricia (coord.). 200 años de Iberoamérica 1810-2010 (2037-2072). Congreso Internacional: Actas del XIV Encuentro de Lationoamericanistas Españoles, Santiago de Compostela, 15-18 de setiembre. Criado, Ignacio; Rojas-Martin, F., ed. (2013). Las Redes Sociales Digitales en la Gestión y las Políticas Públicas. Avances y Desafíos para un Gobierno Abierto. Barcelona: Escola d’Administració Publica de Catalunya Gertler, Paul y otros (2011). La evaluación de impacto en la práctica. Banco Mundial. Acceso en línea: http://www.worldbank.org/pdt Majone, Giandoménico (1997). Evidencia, Argumentación y persuasión en la formulación de políticas públicas. México: FCE. Meijer, Albert y otros (2015). “Assessing Government Transparency. An interpretative Framework”. SAGE.

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las

sociedades

del

Entidad garante del acceso a la información pública Entity guarantor of the access to public information Jorge Melgarejo Raggini45

BIBLID

[2218-4759 (2017) 5, 33-40]

Resumen

El artículo analiza el marco normativo del derecho de acceso a la información pública en el Paraguay y los parámetros establecidos para la Constitución Nacional de la entidad encargada del cumplimiento de los objetivos de la Ley no. 5.282/2014. Asimismo, describe los estándares establecidos sobre este aspecto en el Sistema Interamericano y hace una comparación con la legislación de Chile, México, Panamá y Uruguay, que instituyen organismos independientes para la supervisión de la normativa del derecho de acceso. La recomendación final es que en el Paraguay debe instituirse un órgano garante autónomo, independiente del actual Ministerio de Justicia, bajo los recaudos desarrollados regionalmente.

Palabras clave

Órgano garante, estándares internacionales, Sistema Interamericano.

Abogado y magíster en Derechos Humanos y Democratización en América Latina; coordinador del Programa de Acceso a la Justicia de la Dirección de Derechos Humanos de la Corte Suprema de Justicia, jorgemelgarejo_89@hotmail.

1. Introducción Un sinuoso proceso de democratización caracteriza al Paraguay, luego del golpe de Estado de 1989 que puso fin a uno de los regímenes autoritarios más largos de América. El tránsito por los principios de gobernabilidad democrática ha tenido profundas crisis políticas que pusieron en riesgo la institucionalidad del país. Promover el control ciudadano de las actividades gubernamentales es imprescindible para frenar la corrupción y la discrecionalidad como prácticas arraigadas estructuralmente en la gestión pública. Una manera alcanzar esta meta es garantizar el acceso a las fuentes públicas. El derecho a la información es necesario para impulsar la transparencia en la gestión pública y la responsabilidad de los funcionarios en sus cargos. La transparencia es un presupuesto fundamental para el desarrollo democrático ya que fomentar el control social de las actividades estatales. El sentido de responsabilidad es un requisito esencial de la gestión gubernamental que puede relacionarse con el concepto doctrinal de accountability, que hace referencia a la obligación de asegurar que los funcionarios públicos rindan cuentas por sus conductas; es decir, a justificar y a informar sobre sus decisiones y a que eventualmente puedan ser castigados por ellas (Fuenmayor, 2004:22). El derecho de acceso a la información -que está contemplado en el art. 28 de la Constitución Nacional46- requería de una ley que pudiera determinar los alcances del mismo y efectivizar su implementación. Esa nueva normativa debía condensar los estándares desarrollados en los sistemas de protección de derechos humanos sobre la materia.

La Ley no. 5.282/2014 “De Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia Gubernamental” -que ya se encuentra en vigencia47- tiene como desafío propio el eficaz cumplimiento de sus disposiciones. De nada sirve contar con una legislación acorde, si no existe voluntad real de los Poderes del Estado para aplicar sus normas. Cabe recordar que los principios rectores del derecho de acceso a la información pública contemplados en los instrumentos normativos sobre la materia y que deben guían la labor en la gestión pública- son: la máxima divulgación; el derecho de acceso es la regla y el secreto la excepción; la carga probatoria para el Estado en caso de establecer limitaciones al derecho de acceso; la preeminencia del derecho de acceso a la información en caso de conflictos de normas o falta de regulación y toda persona es titular del derecho de acceso, entre otros. El perfeccionamiento del derecho de acceso a la información pública es un verdadero reto para el Paraguay porque supone la transformación de la cultura política y de las relaciones entre mandantes y mandatarios; abre paso a nuevas maneras de gobernar. Es esencial entender la potencialidad de esta herramienta democrática para construir cimientos sólidos y lograr la efectividad en la implementación de políticas, instalar la transparencia en la agenda pública y concientizar el uso de la información pública como factor clave en la toma de decisiones cotidianas. Los ciudadanos deben aprovechar la creciente disponibilidad de información para empoderarse como agentes de cambio. En esta contextualización, este ensayo analiza el organismo encargado de supervisar el cumplimiento de los objetivos de la Ley no. 5.282/2014, describe los estándares desarrollados por el Sistema Interamericano y presenta casos de países de la Región que han instituido sus órganos de supervisión de la normativa de acceso.

Art. 28. Del derecho a informarse. Se reconoce el derecho de las personas a recibir información veraz, responsable y ecuánime. Las fuentes públicas de información son libres para todos. La ley regulará las modalidades, plazos y sanciones correspondientes a las mismas, a fin de que este derecho sea efectivo… (CN, 1992).

Véase http://informacionpublica.paraguay.gov.py/ public/ ley_5282.pdf.

2. Marco institucional El art. 6o. de la Ley no. 5282/2014 obliga a las fuentes públicas a habilitar una Oficina de Acceso a la Información Pública para recibir solicitudes. Por su lado, el art. 10 del Decreto Reglamentario 4.064/2015 señala que la Oficina dependerá de la máxima autoridad institucional y determina, en el art. 11, las funciones que debe realizar, como las que se citan: “Coordinar en materia de acceso a la información pública y fungir como ventanilla única para la recepción de solicitudes de información pública; coordinar que la información pública sea debidamente recabada y difundida; coordinar los trámites necesarios para que toda la información pública sea entregada en el tiempo establecido; coordinar el desarrollo de las tareas tendientes a la sistematización, tratamiento y protección de la información (…)”. (Decreto no. 4.064, 17/09/2015) Cabe subrayar que la Ley no crea un órgano garante independiente como lo recomienda el Sistema Interamericano48. La Relatoría para la Libertad de Expresión de la Organización de Estados Americanos (OEA), en su Informe Anual de 2014, señaló que “la Ley no. 5.282/2014 no prevé la creación de una autoridad que se encargue de aplicar la norma y de controlar su cumplimiento” (CIDH, 2014:269).

Para una mejor lectura sobre la cuestión, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), a través de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, publicó, en 2016, el Informe temático “Los órganos de supervisión del derecho al acceso a la información pública”, que sintetiza los estándares desarrollados por el Sistema Interamericano. Acceso en línea: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/publicacione s/accesoes.pdf

El Decreto Reglamentario, si bien subsana parcialmente esta falta al fijar el Ministerio de Justicia como entidad coordinadora del funcionamiento de las Oficinas de Acceso de las fuentes públicas que dependan del Poder Ejecutivo, la misma no constituye un organismo autónomo y especializado de control como se exhorta. En virtud del art. 13 del citado Decreto, el Ministerio “deberá realizar todas las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos y demás disposiciones de la Ley”. Cita funciones y atribuciones como: a. Asesorar a las fuentes públicas en el cumplimiento de la normativa constitucional, legal o reglamentaria vigente y de los instrumentos la información pública; b. Controlar la implementación de la presente ley en las fuentes públicas;   c. Orientar y asesorar a los particulares respecto al derecho de acceso a la información pública; d. Capacitar a los funcionarios de las fuentes públicas para una mejor implementación de la Ley 5282/2014;   e. Promover y coordinar con las fuentes públicas las políticas tendientes a facilitar el acceso a la información y la transparencia;   f. Ser órgano de consulta para todo lo relativo a la puesta en práctica de la presente ley por parte de todas las fuentes públicas;   g. Promover campañas educativas y publicitarias donde se reafirme el derecho al acceso a la información como un derecho fundamental;   h. Realizar un informe de carácter anual relativo al estado de situación de este derecho;   i. Definir y actualizar la licencia de uso de la información pública del Estado paraguayo;

j. Establecer mecanismos de cooperación especiales con las fuentes públicas fuera del ámbito del Poder Ejecutivo cuando esto resulte necesario o conveniente para una mejor aplicación de las disposiciones de la Ley o el presente reglamento. (Decreto no. 4.064, 17/09/2015) Anterior a la promulgación de la Ley, por Decreto no. 1.796/201449, se reorganizó la estructura del Ministerio de Justicia, estableciendo en el art. 4o., inc. i, los siguientes objetivos: “propiciar la transparencia, el acceso a la información pública, la rendición de cuentas, la participación y el control social, además de efectivizar la lucha contra la corrupción en todas las entidades públicas”. Además, en virtud del art. 11, inc. n, la citada cartera de Estado tiene la función específica de formular políticas y coordinar planes y programas con otras instituciones del Estado, que posibiliten dotar institucionalidad permanente y sostenible al sistema de acceso a la información. En febrero de 2015, por Resolución no. 82, se estructuró la Dirección de Acceso a la Información, para actuar en adelante como instancia coordinadora en materia de acceso frente a las diversas fuentes públicas. Esta dependencia posee a su cargo una Dirección de Coordinación Institucional con un Departamento de Asistencia Legal y un Departamento de Coordinación Interinstitucional; y una Dirección de Gestión de la Información con su Departamento de Administración del Sistema de Información y su Departamento de Procesamiento de la Información50.

Estándares interamericanos y legislación regional

La Ley Modelo Interamericana51 dispone la creación de una entidad especializada que tendrá la función de órgano garante a la que denomina “Comisión de Información”. Esta Comisión se encargará de la promoción y la efectiva implementación de la ley de acceso, así como la revisión en apelación de decisiones adoptadas en incumplimiento de la normativa. El organismo tendrá “autonomía operativa, de presupuesto, de decisión”. Le exige, además, que esté conformado de forma plural, con comisionados designados a través de un proceso público, abierto y transparente. Estos comisionados desempeñarán sus funciones a tiempo completo y no tendrán “ningún otro empleo, cargo o comisión salvo en instituciones docentes, científicas o de beneficencia”. Entre las funciones y atribuciones que la Ley modelo señala para la Comisión se encuentran la de “revisar la información en posesión de cualquier autoridad pública, monitorear, investigar y ejecutar el cumplimiento de la ley, adoptar normas internas que sean necesarias para desempeñar sus funciones y expedir recomendaciones a las autoridades públicas”, entre otras. El Sistema Interamericano sostiene que es necesario que el órgano garante esté legislado y que sea una entidad especializada bien provista de personal y con los recursos adecuados. La independencia es vital para el éxito de este modelo. Un conjunto de factores puede determinar la independencia real (o percibida) de esta oficina y sus funcionarios, incluyendo la forma de escoger a los comisionados, la duración del mandato y el procedimiento de destitución, la rama del Gobierno que les confiere sus atribuciones, ante quién responden y la autonomía presupuestaria (Consejo Permanente de la OEA, 2010:21).

Véase http://www.presidencia.gov.py/archivos/ documentos/DECRETO1796_4d1ucx1w.pdf 50 A través del Portal Unificado de Información Pública, se requirió información sobre la estructura de la Dirección de Acceso a la Información y las funciones de los Departamentos a su cargo. Véase respuesta a la solicitud no. 1.329 (2016) en http://informacionpublica.paraguay. gov.py/portal/#!/ciudadano/solicitud/1329.

Documento aprobado por la Asamblea General de la OEA (Res. no. 2.607/2010) que contiene los estándares sobre la materia en cuestión para la aprobación de leyes de acceso. Véase: https://www.oas.org/dil/esp/CP-CAJP2840-10_Corr1_esp.pdf

Sobre la soberanía presupuestaria, la Guía de Implementación para la Ley Modelo52 afirma que es un componente significativo para “la independencia y autonomía general” del órgano. Si la comisión tiene atribuciones con su propia partida presupuestaria, se ve menos obligada ante un ministerio u órgano específico para proponer y promover sus necesidades financieras. En casos, por ejemplo, en que un ministerio sea el encargado de presentar el presupuesto de la Comisión para su aprobación, existe una dependencia inherente creada con esa institución “anfitriona”. La Ley Modelo prevé la autonomía fiscal permitiendo que la Comisión presente sus necesidades presupuestarias directamente a la legislatura. En este sentido, como lo indica el Informe Temático de la CIDH (2016:26), en Canadá, Chile, El Salvador, Honduras y México, la normativa le otorga a la entidad especializada para la supervisión y el cumplimiento de la Ley de Acceso “la potestad para diseñar, presentar y administrar su propio presupuesto”. (…) la Guía recomienda diseñar un presupuesto que considere: el alcance de la normativa, la demanda de solicitudes esperada, un cálculo de la dotación de personal necesario para cubrir esa demanda, la contemplación de actividades que apunten a mejorar la gestión de la información, el mantenimiento de los registros y el uso de la tecnología, la inclusión de actividades de capacitación de los recursos humanos y creación de capacidad organizacional, y la estipulación de actividades de promoción (CIDH, 2016:27)

La Guía de Implementación fue elaborada por el Departamento de Derecho Internacional en cooperación con el Comité Jurídico Interamericano, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y el Departamento de Modernización del Estado y Gobernabilidad, con la cooperación de los Estados miembros y la sociedad civil, en cumplimiento de la resolución de la Asamblea General 2.514. Véase: http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/AGRES_2514_XXXIX-O-09.pdf

Asimismo, la unificación de las funciones de implementación y supervisión de la Ley de Acceso en un órgano garante independiente y especializado puede ayudar a garantizar la coherencia de criterios para abordar y resolver cuestiones que surjan sobre la materia en los diferentes organismos públicos. 3.1.

Órganos garantes en algunos países

A continuación, se describen los órganos que rigen en algunos países de la Región, encargados de supervisar el cumplimiento a las normativas de acceso. Chile: La Ley 20.285 “Sobre acceso a la información pública” crea con el art. 31 el Consejo de Transparencia53 como una “corporación autónoma de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio”. Tiene por objeto promover la transparencia de la función pública, fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre transparencia y publicidad de la información de los órganos de la Administración del Estado y garantizar el derecho de acceso a la información (art. 32). Está conformado por un Consejo Directivo, integrado por cuatro personas designadas por el Presidente de la República, previo acuerdo de los dos tercios del Senado. Los consejeros duran seis años en sus funciones y pueden ser renovados parcialmente cada tres años; la presidencia es rotativa y dura dieciocho meses. Entre las funciones más significativas (art. 33) se encuentran las de fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones de la Ley y aplicar sanciones en caso de infracción; resolver fundadamente los reclamos por denegación de acceso que le sean formulados; realizar actividades de promoción y capacitación de funcionarios; y dictar instrucciones generales para el cumplimiento de la legislación sobre transparencia y acceso a la información por parte de los órganos de la Administración del Estado.

Véase http://www.consejotransparencia.cl/ consejo/site/ edic/base/port/inicio.html

México: Tuvo un avance trascendental al realizar una reforma constitucional del art. 6o.54 y promulgar una nueva Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (2015), que constituye un organismo constitucional autónomo, especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión y capacidad, denominado Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales55 -único en la Región en su tipo-. El art. 41 estipula que son atribuciones de este organismo nacional: interpretar en el ámbito de sus atribuciones, la ley de acceso; conocer y resolver los recursos de revisión y de inconformidad que interpongan los particulares; interponer acciones de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como de los tratados internacionales celebrados que vulneren el derecho de acceso a la información. El art. 28 de la Ley establece un Sistema Nacional integrado por el citado instituto que lo preside, los organismos garantes de las entidades federativas, la Auditoría Superior de la Federación, el Archivo General de la Nación y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía. Tiene como finalidad “coordinar y evaluar las acciones relativas a la política pública transversal de transparencia, acceso a la información y protección de datos personales, así como establecer e implementar los criterios y lineamientos”. Panamá: Por Ley no. 33/2013 se creó la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información56, como una institución pública, descentralizada del Estado, “que actuará con plena autonomía funcional, administrativa e independiente, en el ejercicio de sus funciones, sin recibir instrucción de ninguna autoridad, órgano del Estado o persona” (art. 1o.). El art. 4º. Inciso 2, aclara que su objetivo será actuara como “organismo rector en materia de derecho de petición y 54

Véase http://inicio.ifai.org.mx/MarcoNormativo Documentos/Constitución%20Pol%C3%ADtica.pdf 55 Véase http://inicio.ifai.org.mx/SitePages/ifai.aspx 56 Véase http://www.antai.gob.pa

acceso a la información pública, protección de datos personales, transparencia, ética y prevención contra la corrupción a nivel gubernamental”. Entre sus funciones, se destacan la de fiscalizar el cumplimiento de la Ley de Transparencia; realizar reportes, estadísticas y evaluaciones de todas las instituciones relativas al cumplimiento de la Ley; capacitar a los servidores públicos; y atender los reclamos y situaciones que afecten el derecho de petición y el derecho de acceso. La Autoridad cuenta con un director general, además de las unidades administrativas necesarias que requiera para el ejercicio de sus funciones; y es nombrado por el Órgano Ejecutivo y ratificado por la Asamblea Nacional, para un periodo de siete años prorrogable por una sola vez (art. 12). Uruguay: La Ley 18.381/2013 crea un órgano de control desconcentrado de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento denominado Unidad de Acceso a la Información Pública, dotada de la más amplia autonomía técnica (art. 19).57 Esta dirigida por un Consejo Ejecutivo integrado por tres miembros, el Director Ejecutivo de la Agencia y dos miembros designados por el Poder Ejecutivo entre personas que “aseguren independencia de criterio, eficiencia, objetividad e imparcialidad”. A excepción del Director Ejecutivo, los miembros duran cuatro años en sus cargos, pudiendo ser designados nuevamente. La presidencia será rotativa anualmente entre los dos miembros designados por el Poder Ejecutivo. Así también, la Ley señala que el Consejo Ejecutivo funcionará asistido por un Consejo Consultivo integrado por cinco miembros: una persona con reconocida trayectoria en la promoción y defensa de los derechos humanos, designada por el Poder Legislativo; un representante del Poder Judicial; un representante del Ministerio Público; un representante del área académica y un representante del sector privado. (art. 20). Entre las funciones y atribuciones se destacan el controlar la implementación de la ley; 57

Véase http://www.uaip.gub.uy

coordinar con las autoridades nacionales, la implementación de políticas; capacitar a los funcionarios de los sujetos que están obligados a brindar el acceso a la información; y ser órgano de consulta para todo lo relativo a la puesta en práctica de la presente ley por parte de todos los sujetos obligados (art. 21). Cabe señalar que la Ley agregó nuevas facultades a la Unidad en la medida en que le otorga la potestad de desclasificar la información cuyo proceso de clasificación no se ajuste a lo dispuesto en la normativa vigente (CIDH, 2016:25).

Conclusión

La Ley 5l282/2014 del Paraguay no contempla la creación de un órgano autónomo y especializado, encargado de supervisar el cumplimiento de las exigencias que prescribe la normativa, y de constituirse como entidad máxima independiente de coordinación sobre la materia. El Decreto Reglamentario erigió al Ministerio de Justicia como instancia coordinadora de las Oficinas de Acceso que están dentro del Poder Ejecutivo y éste creó internamente la Dirección de Acceso a la Información para el cumplimiento de las funciones. Actualmente, ante la falta del órgano garante autónomo, el Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Justicia debe fortalecer la Dirección de Acceso a la Información, dotándole de un mejor presupuesto para la ejecución de los planes diseñados y mayores recursos humanos para la realización de las tareas. El Poder Judicial y el Poder Legislativo deben potenciar las direcciones encargadas de la supervisión en materia de acceso. Es importante, por ello, que los tres poderes del Estado trabajen de forma cooperada para la protección efectiva del derecho y coordinen las políticas para que entrañen mayores beneficios para la ciudadanía.

Sin embargo, sobre la base de los criterios del Sistema Interamericano detallados en párrafos anteriores, es importante establecer por ley un órgano garante del derecho de acceso, con autonomía operativa y de decisión. La entidad debe contar con un presupuesto adecuado propio para el logro de las políticas y planes; recursos humanos especializados, y la infraestructura apropiada para ejercer un control eficaz de todas las fuentes públicas del país. El órgano garante ejercería la coordinación de las Oficinas de Acceso de las fuentes públicas, con el fin de promover la transparencia y controlar la implementación de la normativa. Igualmente, podrá dictar reglamentos internos para la estandarización del funcionamiento de las Oficinas y determinar los criterios y lineamientos que deben seguir las mismas para la interpretación de la Ley ante solicitudes de información. Las Oficinas, ante situaciones de duda o conflicto legal, podrán consultar al órgano garante, debiendo éste dictaminar sobre los casos con carácter vinculante. Ante la formulación de proyectos de ley en el Congreso Nacional -que eventualmente restrinjan el acceso a ciertas informaciones- el Órgano deberá participar en el proceso de discusión legislativa para emitir su posición al respecto. Los directivos deberán ser personas entendidas en la materia, con experiencia y reconocida trayectoria; se debe garantizar a su vez la independencia y exclusividad en sus funciones. Las experiencias de los países descriptos demuestran que se consiguen mejores resultados con organismos abocados de manera exclusiva al cumplimiento de la normativa de acceso. La Relatoría para la Libertad de Expresión de la OEA manifestó que la experiencia y la práctica comparada han demostrado la importancia de que existan este tipo de autoridades independientes y especializadas en los distintos ordenamientos jurídicos para evitar que se diluyan los esfuerzos en el cumplimiento de las leyes de acceso a la información pública, sin perjuicio del control judicial oportuno respecto de las decisiones que niegan el acceso a la información (CIDH, 2013: 562).

Por ello, Paraguay debería plantearse avanzar legislativamente sobre este aspecto y establecer un órgano garante autónomo bajo los recaudos desarrollados por el Sistema Interamericano, como así también seguir parámetros establecidos por los países de la Región que han progresado en este punto. A nuestro criterio, los parámetros establecidos por Chile pueden ser más convenientes de aplicar en nuestro contexto local. El Consejo de Transparencia chileno ha tenido un óptimo desempeño para la supervisión e implementación de las normas de acceso; cuenta con gran infraestructura y buena cantidad de funcionarios que trabajan en la entidad. Si bien México es el país que más ha avanzado sobre este punto, reformando su Constitución para contemplar la autonomía del órgano garante y funciones que luego se materializó en una ley, es difícil pensar en una reforma constitucional en el Paraguay, en un corto plazo, para introducir la figura del Órgano. No obstante, en caso de darse la reforma, el órgano debería estar contemplado en la Constitución.

CIDH (2016). Los órganos de supervisión del derecho al acceso a la información pública. Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Washington D.C., OEA. Acceso en línea http://www.oas.org/es/cidh/ expresion/docs/publicaciones/AccesoES.pdf Consejo Permanente de la OEA (2010). Comentarios y Guía de Implementación para la Ley Modelo Interamericana sobre acceso a la información. Washington D.C., OEA. Acceso en línea: http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/AGRES_2841_XL-O-10_esp.pdf CN-Constitución Nacional de la República del Paraguay, 1992. Decreto no. 4.064, 17/09/2015. “Por el cual se reglamenta la Ley no. 5.28212014 de libre acceso ciudadano a la información pública y transparencia gubernamental". Presidencia de la República del Paraguay. Acceso en línea: Véase http://www.presidencia.gov.py/archivos/docum entos/ DECRETO4064_6b26wnlx.pdf

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Derecho a la información versus derecho a la intimidad58 Right to information versus right to privacy Lourdes Liliana Díaz59 Luis Fernando Bernal60

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[2218-4759 (2017) 5, 41-51]

Resumen

El derecho de acceso a la información pública y el derecho a la intimidad se encuentran determinados por dos leyes respectivas, cuya posible colisión son analizadas en este ensayo, cuando sobre todo son publicados, a través de los medios masivos de comunicación, el patrimonio de los funcionarios públicos. Para el efecto, estudia las principales características de cada norma, definida por la Doctrina y la jurisprudencia nacional y extranjera, y su vinculación con el régimen democrático que impera en el país. El derecho a la libertad de acceso a la información es esencial para el correcto funcionamiento del régimen democrático. Pero, también, es de suma importancia la vigencia del derecho a la intimidad de las personas, derecho reconocido igualmente en la máxima norma vigente en el país.

Palabras clave

Derecho a la información, derecho a la intimidad, datos sensibles, datos patrimoniales.

Trabajo presentado como cierre de la materia Medios de Comunicación, Opinión Pública y Sociedad de la Información de la especialización en Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Asunción, en julio de 2017. 59 Abogada, magíster en Planificación y Conducción Estratégica Nacional y especialista en Derecho Civil y Comercial, lilidiazgaray@gmail.com. 60 Abogado, especialistalista en Gestión de Gobierno, especialista en Gestión Pública y Gobernabilidad,

Introducción

Por un lado, el ordenamiento jurídico nacional está regido por el derecho de acceso a la información pública, prescripto en el art. 28 de la Constitución Nacional que dispone, entre otras cosas, que “las fuentes públicas de información son libres para todos…”. Por otro lado, el artículo 33 del mismo cuerpo legal establece el derecho a la intimidad, garantizando su protección al instituir que: “…La intimidad personal y familiar, así como el respeto a la vida privada, son inviolables… Se garantiza el derecho a la protección de la intimidad…”. En el presente ensayo, analizamos la posible colisión entre ambas normas cuando se publican a través de medios masivos de comunicación datos que conciernen al patrimonio de los funcionarios públicos, como ejemplo. Para el efecto estudiamos las principales características de cada uno de ellos, definida por la Doctrina y la jurisprudencia nacional y extranjera y su vinculación con el régimen democrático que impera en el país. Finalmente, ponderamos y armonizamos ambas normativas para adoptar una conclusión acorde con el caso propuesto.

2. No es derecho absoluto El derecho a informarse se encuentra establecido en el art. 28 de la Constitución Nacional que dispone: “Se reconoce el derecho de las personas a recibir información veraz, responsable y ecuánime. Las fuentes públicas de información son libres para todos. La ley regulará las modalidades, plazos y sanciones correspondientes a las mismas, a fin de que este derecho sea efectivo. Toda persona afectada por la difusión de una información falsa, distorcionada o ambigua tiene derecho a exigir su rectificación o su aclaración por el mismo medio y en las mismas condiciones que haya sido divulgada, sin perjuicio de los demás derechos compensatorios”. (Constitución Nacional, 1992)

Por otra parte, la Ley no. 1/1989 -que aprobó la Convención Americana de Derechos Humanosdispone en su artículo 13: “1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito, o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento a su elección. 2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores las que deben estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar: a) El respeto a los derechos o la reputación de los demás; o b) La protección de la Seguridad Nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”. (Ley no. 1/1989) Asimismo, la Ley no. 5/1995 -que ratificó el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos- establece en su art. 19: “1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones. 2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección. 3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la Ley y ser necesarias para: a) Asegurar el respecto a los derechos o a la reputación de los demás; b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas”. (Ley no. 5/1992)

Lezcano Claude (2007:331), con respecto a la disposición constitucional antes citada, refiere que: “Esta disposición se vincula con el principio de publicidad de los actos de gobierno, lo cual constituye una característica fundamental de un Estado de derecho. Debe entenderse que todos los documentos oficiales producidos por cualquier órgano de gobierno, del nivel que fuere, deben darse a publicidad y deben estar al alcance de cualquier persona y, obviamente, también de cualquier medio masivo de comunicación”. Conforme a la posición científica expuesta, que es la dominante en la Doctrina, sostenemos que el derecho de acceso a la información es una característica esencial de la democracia, en razón de que se vincula con el principio de publicidad que rige en todo Estado de derecho. La publicidad de los actos de gobierno permite que la población controle el buen ejercicio del Gobierno y la buena inversión de los recursos públicos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en el caso “Claude Reyes vs. Chile”, interpretó el artículo 13 de la Convención de los Derechos Humanos en los siguientes términos:

“… el artículo 13 de la Convención, al estipular expresamente los derechos a “buscar” y a “recibir informaciones”, protege el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que se aplique una legítima restricción. Su entrega a una persona puede permitir a su vez que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea”. (CIDH, 2006) Soto Gama (2010:41) dice: “La información responde a la necesidad del ser humano de expresarse y de querer saber lo que los demás han expresado; responde un requerimiento que en determinado momento se vuelve un derecho fundamental del hombre, pues, como hombres de libertad, debemos tener el derecho de expresarnos, de informar y de ser informados, y tal prerrogativa natural deberá estar garantizada por el Estado y definida por la sociedad, la cual es definitiva en el proceso de generación y aprovechamiento de la información; ella es la que se asigna a ésta valor y función”.

El derecho a la información, además de ser un derecho característico de un Estado democrático de derecho, tal como ya se explicó, es considerado por la Doctrina como un derecho fundamental del ser humano que le permite desarrollar su personalidad en la sociedad como expresión de su libertad. De ahí que los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos tomen este derecho como fundamental en sus respectivas normativas. No obstante, el derecho a la información no es un derecho absoluto. La propia CIDH (2006), en el fallo antes citado, ha sostenido que el derecho de acceso a la información bajo control del Estado admite restricciones. En ese sentido se fijaron tres requisitos para publicar información: “En primer término deben estar previamente fijadas por ley como medio para asegurar que no queden al arbitrio del poder público. En segundo lugar, la restricción establecida por ley debe responder a un objetivo permitido por la Convención Americana. Al respecto, el artículo 13.2. de la Convención permite que se realicen restricciones necesarias para asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás o la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. Finalmente, las restricciones que se impongan deben ser necesarias en una sociedad democrática, lo que depende de que estén orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo, debe escogerse aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido. Es decir, la restricción debe ser proporcional al interés que la justifica y debe ser conducente para alcanzar el logro de este legítimo objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio del derecho”. (CIDH, 2006) A criterio de la CIDH, es conforme con un régimen democrático aplicar restricciones al derecho de acceso a la información pública, pero estas restricciones requieren que se den para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral pública.

Una interpretación de la norma constitucional que no condiga con lo expresado por la CIDH implicaría una violación de las normas convencionales sobre derechos humanos con la consecuente responsabilidad por parte del Estado infractor. De acuerdo con los fundamentos teóricos expuestos en párrafos anteriores, la posición doctrinaria dominante sostiene algunos principios generales que rigen el derecho de acceso a la información pública, tal como se enumera a continuación: a. El derecho de acceso a la información pública es un derecho humano; b. El derecho de acceso a la información pública se extiende a todos los órganos públicos y a toda la información que obra en poder del Estado en cualquier formato (máxima divulgación); c. Los órganos públicos deben divulgar la información en forma proactiva; d. Las solicitudes de acceso a la información pública no deben estar motivadas y deben ser respondidas en plazos claros y razonables; en caso de negativa deben darse los fundamentos y no puede cobrarse por la información salvo el costo de su reproducción; e. Las excepciones deben estar en la ley y ser claras y razonables; f. La carga de la prueba para justificar la negativa recae en los órganos públicos; g. Debe garantizarse el derecho de recurrir a una instancia administrativa y a otra judicial en caso de negativa. En este último caso, el recurso debe ser rápido, sencillo y efectivo; h. Quien niegue injustificadamente el derecho de acceso a la información pública debe ser sancionado; y, i. Deben adoptarse medidas para promover, implementar y asegurar el derecho de acceso a la información pública.

Todos estos principios se encuentran plasmados en la Ley no. 5282/2014 “De Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia Gubernamental” que, entre otros puntos, estipula las fuentes públicas, el concepto de información pública, la autoridad de aplicación, el procedimiento para el acceso a la información pública, las restricciones al derecho de acceso a la información pública, la acción judicial aplicable y las sanciones en caso de incumplimiento.

3. El derecho a la intimidad El derecho a la intimidad de las personas se encuentra establecido en el artículo 33 de la Constitución Nacional que dispone: “La intimidad personal y familiar, así como el respeto a la vida privada, son inviolables. La conducta de las personas, en tanto no afecte al orden público establecido en la ley o a los derechos de terceros, está exenta de la autoridad pública. Se garantizan el derecho a la protección de la intimidad, de la dignidad y de la imagen privada de las personas”. (Constitución Nacional, 1992) Los datos privados, pertenecientes a una persona y protegidos por la norma constitucional, pueden resumirse conforme a la siguiente tabla:

Tabla 1. Tipos de datos personales privados Datos sensibles 1 Pertenencias raciales o étnicas 2 Preferencias políticas 3 Estado de salud 4 Convicciones religiosas, filosóficas o morales 5 Intimidad sexual, o 6 Los que fomenten prejuicios y discriminaciones o afecten a la dignidad, la privacidad, la intimidad doméstica y la imagen privada o doméstica de la familia Datos patrimoniales de personas físicas o jurídicas que revelen, describan o estimen 1 Su situación patrimonial 2 Su solvencia económica, o 3 El cumplimiento de sus obligaciones comerciales o financieras Elaboración propia

La Ley 1.682/2001, en su artículo 5o., establece: “Los datos de personas físicas o jurídicas que revelen, describan o estimen su situación patrimonial, su solvencia económica o el cumplimiento de sus obligaciones comerciales y financieras, podrán ser publicados o difundidos solamente: a) Cuando esas personas hubiesen otorgado autorización expresa y por escrito para que se obtengan datos sobre el cumplimiento de sus obligaciones no reclamadas judicialmente; b) Cuando se trate de informaciones o calificaciones que entidades estatales o privadas deban publicar o dar a conocer en cumplimiento de disposiciones legales específicas; y, c) Cuando consten en las fuentes públicas de información”. (Ley no. 1.682/2001) Al respecto, el convencional constituyente Oscar Paciello, en una de las sesiones de la Convención Nacional Constituyente, afirmaba:

“Cuando, por primera vez en la historia del Paraguay, estamos tornando operante la posibilidad de que el pueblo sea informado verazmente, al garantizar al periodista que puede entrar en la oficina pública y que se le debe proporcionar esa información que a todos concierne, -porque ahí gira fundamentalmente el eje de la democracia-el pueblo, para elegir, debe estar bien informado, y si no damos al periodista la posibilidad de acceder a las fuentes de información pública, entonces lo que estamos haciendo es un manipuleo, estamos diciendo vacuas palabras. Aquí está la médula democrática de este artículo, hay que garantizar el acceso a las fuentes de información, y si el periodista tiene acceso, como cumple a un sistema democrático en el cual no caben los secretos de Estado, -propios del Estado absoluto, totalitario o autocrático-si estamos en un régimen democrático, la perdurabilidad de este párrafo en el que se garantiza al periodista el transmitir al pueblo una información veraz, debe quedar”. (CR-04-13 Sesión no. 31, CONADEH). Históricamente, el derecho a la intimidad fue considerado un concepto complementario al de la libertad jurídica, establecido en el artículo 9o. de la Constitución Nacional al expresar que la conducta de las personas está exenta de autoridad pública, conforme las siguientes condiciones: 1) que no afecte el orden público establecido en la ley, y 2) que no afecte los derechos de terceras personas. También, se consideró por mucho tiempo que la publicidad de los actos de Gobierno constituye un principio esencial para todo el sistema democrático, pero cuando se refiere a la vida privada de las personas o a su intimidad personal o familiar, el principio que debe ser respetado es el de la privacidad o, en otros términos, la prohibición de publicidad. El artículo 143 del Código Penal configura la lesión de la intimidad de la persona como hecho punible:

“1o. El que, ante una multitud o mediante publicación en los términos del artículo 14, inciso 3, expusiera la intimidad de otro, entendiéndose como tal la esfera personal íntima de su vida y especialmente su vida familiar o sexual o su estado de salud, será castigado con pena de multa. 2o. Cuando por su forma o contenido, la declaración no exceda los límites de una crítica racional, ella quedará exenta de pena. 3º. Cuando la declaración, sopesando los intereses involucrados y el deber de comprobación que según las circunstancias incumba al autor, sea un medio adecuado para la persecución de legítimos intereses públicos o privados, ella quedará exenta de pena. 4o. La prueba de la verdad de la declaración será admitida sólo cuando de ella dependiera la aplicación de los incisos 2o. y 3o.”. (Código Penal,Ley no. 1.160/1997) El convencional constituyente Bernardino Cano Radil (1998:97) comentaba, en la plena sesión de la comisión de Libertad de Expresión y Acceso a la Información Pública, lo que sigue a continuación:

“Como podrá notarse este artículo del derecho a la intimidad tiene varias especies, que toma el título genérico del derecho a la intimidad. Este género hace a la personalidad del ser humano. Incluye el derecho a la imagen, el derecho al nombre y el derecho al honor y el derecho a la inviolabilidad del domicilio, a la personalidad económica, incluso en las empresas, incluye también al derecho a la buena reputación y a la fama. Esos serían los acápites que surgen de un desarrollo del concepto del derecho a la intimidad. Esto está desarrollado jurisprudencialmente en diversos países, en diversas leyes y Constituciones. En este aspecto, creo que es imposible separar los distintos conceptos entre público y privado. Hay una distinción en doctrina entre personajes célebres e históricos que se utiliza para dar una cierta calificación. Pero esa diferenciación entre personajes célebres e históricos es muy sutil en el sentido de informar a la jurisprudencia en el momento oportuno en el cual se va dilucidad estos fenómenos o estos problemas”. (DS, no. 13, 1992) Es importante notar que en el artículo 33 de la Constitución Nacional -que consagra el derecho a la intimidad-, la carga de protección es in genere61, o sea, no es el Estado el sujeto a proteger sino toda la sociedad en su conjunto, incluidos los ciudadanos particulares, las instituciones, la sociedad en su conjunto. No es un rol excluyente del Estado la protección de estos derechos individuales, sino que es un rol que debe cumplir la protección de la propia sociedad. Esto está garantizado en los pactos internacionales de los derechos humanos. En efecto, en dichos pactos internacionales, claramente están incorporados estos derechos a cargo no solamente del Estado, sino que el Estado tiene la obligación de editar las leyes que garanticen esta protección y a cargo, incluso, de la sociedad o de cualquier organismo que pertenece a la sociedad.

N.E. vocablo latino usado comúnmente en asuntos jurídicos que significa en general.

El art.143 del Código Penal, al castigar el hecho de exponer la intimidad de otro, especifica que debe entenderse por intimidad: “la esfera personal íntima de su vida especialmente su vida familiar o sexual o su estado de salud”. Esta definición de intimidad tiene relación con la de datos sensibles, noción contenida en la Ley no. 1,682/2001, texto según Ley no. 1969/2002, de la siguiente manera: “Los referentes a pertenencias raciales o étnicas, preferencias políticas, estado individual de salud, convicciones religiosas, filosóficas o morales; intimidad sexual y, en general, los que fomenten perjuicios y discriminaciones o afecten a la dignidad, la privacidad, la intimidad doméstica y la imagen privada de personas o familias”. (Ley no. 1.682/2001) Por su parte, la Ley 1.682/2001 contiene una casuística precisa que cabe exponer para clarificar el derecho que es objeto de análisis en este ensayo. Esta ley distingue entre datos personales públicos y datos personales privados. Los primeros son los datos que consisten únicamente en nombre y apellido, documento de identidad, domicilio, edad, fecha y lugar de nacimiento, estado civil, ocupación o profesión, lugar de trabajo y teléfono ocupacional. A los datos personales privados los subdivide en datos sensibles y datos patrimoniales62. Con relación a los datos privados sensibles, la Ley prohíbe dar publicidad o difundir datos de personas que sean explícitamente individualizadas o individualizables. Con relación a los datos privados patrimoniales establece lo siguiente: “Los datos de personas físicas o jurídicas que revelen, describan o estimen su situación patrimonial, su solvencia económica o el cumplimiento de sus obligaciones comerciales y financieras, podrán ser publicados o difundidos solamente: a) cuando esas personas hubiesen otorgado autorización expresa y por escrito para que se obtengan datos sobre el cumplimiento de sus obligaciones no reclamadas judicialmente; 62

N.E. Véase Tabla 1 más arriba en esta artículo.

b) cuando se trate de informaciones o calificaciones que entidades estatales o privadas deban publicar o dar a conocer en cumplimiento de disposiciones legales específicas; y, c) cuando consten en las cuentes públicas de información”. (Ley no. 1.682/2001)

4. El patrimonio del funcionario público La cuestión a dilucidar con respecta a la prevalencia entre el derecho a informarse y el derecho a la intimidad, ambos consagrados constitucionalmente y con el mismo nivel de importancia, se presenta controvertido en el momento en que se hace referencia al patrimonio del funcionario público, específicamente al monto que percibe mensualmente en concepto de salario. ¿Es correspondiente, constitucional y legalmente, publicar a través de medios masivos de comunicación el monto del salario que percibe un funcionario público, si ello se encuentra amparado por el derecho a informarse o, por el contrario, encuentra amparo en el derecho a la intimidad? Una casuística particular fue puesta a consideración de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) cuyo fallo dio pie a un interesante movimiento nacional referente a la publicidad de los actos de Gobierno. Un ciudadano de la ciudad de San Lorenzo solicitó al intendente municipal un listado de todos sus funcionarios en donde se le indique el monto del salario que perciben cada uno de ellos, a los efectos de tomar conocimiento y eventualmente publicar por los medios masivos de comunicación. La Municipalidad rechazó el pedido fundamentando en que el salario de sus funcionarios forma parte de su información personal íntima y la provisión de un dato como el solicitado haría que la Municipalidad violente el derecho a la intimidad de los mismos y consecuentemente estar sujeto a responder por daños y perjuicios que le pudieran ocasionar.

Ante la negativa municipal, el ciudadano recurrió en amparo ante juez de primera instancia quien igualmente denegó el pedido. Esta denegación fue objeto del recurso de apelación y el Tribunal de Apelaciones confirmó la sentencia de primera instancia bajo los siguientes fundamentos: “El amparo fue denegado por el A-quo. El art. 40 de la Constitución Nacional establece que el derecho a peticionar a las autoridades es un derecho, per, debe hacerse según las modalidades que la ley determine. La propia Constitución Nacional establece que el límite a este derecho debe establecerse por ley. Y la Ley no. 1682/2000 en sus artículos 4o. y 5o. y su modificatoria la Ley no. 1169/2002 establecen que estos datos solicitados cuando se refieran al patrimonio deben tener la autorización del afectado. El hecho de pedir datos de los sueldos de terceras personas tiene su contrapeso jurídico en el derecho constitucional a la intimidad, por tanto, al condicionar la ley a la autorización de los afectados, la petición realizada vía amparo constitucional es improcedente al no adecuarse al art. 134 en la parte que dice que se vea afectado por un acto manifiestamente ilegítimo. La denegación por parte de la Municipalidad de San Lorenzo de proveer dicha información se ajusta estrictamente a la Constitución Nacional y a la Ley 1682/2000. Por otra parte no ha referido cual es el daño que le ocasiona la falta de provisión de dichos datos al peticionante. Al faltarle el primer requisito mencionado es suficiente para confirmar el rechazo del amparo, por tanto, debe confirmarse la S.D. no. 105 de fecha 13 de marzo de 2008, con costas, a la parte perdidosa”. (CSJ, Acuerdo y Sentencia no. 1306/2013)

Como puede notarse, tanto en el ámbito administrativo como en las dos primeras instancias judiciales (Juzgado de Primera Instancia y Tribunal de Apelaciones), se consideraron que el salario del funcionario público integrante de su patrimonio es un dato que se encuentra amparado por el derecho a la intimidad y, consecuentemente, solo puede ser publicado por cualquier medio cuando encuentre expresa autorización del afectado. Sin esa autorización las normas constitucionales y legales impiden dar a publicidad. Sin embargo, el criterio sustentado por estas instancias fue modificado por la CSJ en razón de que el ciudadano afectado, con el respaldo de la Defensoría del Pueblo, recurrió ambos fallos, de primera y segunda instancia, en insconstitucionalidad. La CSJ afirmó que dichos datos pueden ser publicados y que el régimen democrático y republicano adoptado por nuestra Constitución Nacional deben prevalecer en cuanto a que garantizan la publicidad de los actos de gobierno que en definitiva son los que le sustentan. Por lo tanto, estableció la autorización correspondiente para publicar el patrimonio de los funcionarios públicos, aún sin la autorización expresada por ellos. Al respecto, la CSJ afirmó: “Sin lugar a dudas, la información solicitada sobre la cantidad de empleados contratados y nombrados con sus nombres y apellidos y puestos de trabajo se trata de datos personales públicos que deberían haber sido proporcionados sin cuestionamiento alguno. “Con relación a la información relativa al sueldo de los funcionarios es muy difícil calificarla como dato sensible, por el contrario, es información que sin lugar a dudas sirve para estimar, junto con otra información, su situación patrimonial o su solvencia económica. Por tanto, bien puede sostenerse que esa información es un dato personal patrimonial.

“De acuerdo a las disposiciones legales, los datos personales patrimoniales pueden ser publicados o difundidos cuando consten en las fuentes públicas de información. Al no haber disposición legal que defina lo que es una fuente pública de información y al estar los jueces obligados a juzgar aún en caso de silencio, obscuridad o insuficiencia de las leyes debe realizarse una interpretación judicial. Quienes ejercen el periodismo gozan de la prerrogativa de no estar obligados a revelar sus fuentes de información; esto es, las personas o los documentos en los que se originó o de quienes o dónde provino la información que difunden. Estas personas o documentos pueden ser privados o públicos. Público es lo perteneciente o relativo a todo el pueblo (Diccionario de la Lengua Española). De acuerdo con el artículo 3 de la Constitución el pueblo ejerce el poder público por medio del sufragio. El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de interdependencia, equilibrio, coordinación y recíproco control. Así las fuentes públicas de información son esos tres poderes que ejercen el gobierno del pueblo, o más precisamente, los documentos que están en su poder y las personas que lo ejercen. “En consecuencia como la información sobre el sueldo de los funcionarios del Estado necesariamente debe constar en alguna de sus dependencias, se trata de un dato personal patrimonial que puede ser publicado o difundido”. “Existe una clara tendencia en el mundo democrático a considerar el libre acceso a los registros de información patrimonial como esencial para garantizar la integridad y credibilidad del gobierno. Dicho acceso público representa una restricción justificable y responsable al derecho de tales funcionarios a mantener la confidencialidad de su información patrimonial, especialmente en relación a los ingresos que perciben de las arcas públicas. Asumir un cargo público y ser depositario de la confianza pública exigen que este interés en resguardar la intimidad ceda en cierta medida en favor de la obligación de rendir cuentas a la comunidad”. (CSJ, Acuerdo y sentencia no. 1306/2013)

5. Conclusión El derecho a la libertad de acceso a la información es un derecho consagrado en la Constitución Nacional y su libre ejercicio es esencial para el correcto funcionamiento del régimen democrático. Mediante este derecho, la ciudadanía tiene la facultad de controlar el buen ejercicio del Gobierno y la buena utilización de sus recursos. En una sociedad caracterizada por un alto índice de corrupción, donde la norma común es que las personas ingresan a la función pública para adquirir fortuna mediante asignaciones salariales fuera de la ley, es fundamental la vigencia del derecho de acceso a la información, ya que a través del mismo se genera niveles de transparencia que permiten grados de confianza ciudadana en la gestión gubernativa. Pero, también, es de suma importancia la vigencia del derecho a la intimidad de las personas, derecho reconocido igualmente en la máxima norma vigente en el país. El derecho a resguardar los datos íntimos, principalmente los referentes a la situación patrimonial de las personas, es fundamental, teniendo en cuenta principalmente los hechos de inseguridad que se presentaron en los últimos tiempos, específicamente aquellos referentes a secuestros con fines extorsivos. Si los delincuentes tienen acceso a las condiciones patrimoniales de las personas se podrían generar escenarios propicios para que este tipo de delitos se produzcan en el país. De ahí la importancia de que el Estado y la sociedad se encarguen de resguardar la intimidad de sus ciudadanos, como modo de protegerlos contra posibles ataques a su patrimonio. No obstante, consideramos que la posición asumida por la CSJ en el fallo mencionado es la correcta. Quien decide ingresar a la función pública debe ser consciente de que su ingreso implica la publicidad de su situación patrimonial. La característica principal que sustenta todo régimen democrático y republicano es la publicidad de los actos de gobierno entre ellos el de sus funcionarios, sobre todo en una sociedad como la nuestra, caracterizada por un alto índice de corrupción.

El patrimonio y, específicamente, el salario de los funcionarios debe ser público, de modo que cualquier persona debe poder acceder a esa información en cualquier momento sin necesidad alguna de autorización, porque con ello se fortalece la confianza ciudadana hacia la gestión del Gobierno y, consecuentemente, el control de la correcta utilización de los recursos, que en definitiva son los pilares que deben sostener el régimen democrático y republicano.

Referencias citadas

CIDH-Corte Interamericana de Derechos Humanos (2006. “Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Sentencia de 19 de septiembre (Fondo, Reparaciones y Costas)”. Acceso en línea: http://www.corteidh.or.cr /docs/casos/articulos/seriec_151_esp.pdf Constitución Nacional de la República del Paraguay, 1992. CSJ- Corte Supremsa de Justicia. Acuerdo y Sentencia no. 1306/2013 dictado en los autos: “ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD EN EL JUICIO: “DEFENSORÍA DEL PUEBLO C/ MUNICIPALIDAD DE SAN LORENZO S/ AMPARO”. AÑO 2008, no. 1054”. CR-04-13 Sesión no. 31. Comision Nacional de Derechos Humanos-CONADEH). Acceso en línea: http://www.conadeh.org.py/Actas/CR-0413%20sesion%20nro%2031.htm CN-Congreso Nacional (1992). Diario de sesiones de la Convención Nacional Constituyente. DS-Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, no. 13, plenaria, convencional Bernardino Cano Radil. Ley no. 01/1989 “Que aprueba y ratifica la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica”.

Ley no. 5/1995 “Que ratifica el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos” Acceso en línea: http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/P ages/CCPR.aspx

Lezcano Claude, Luis (2007). Comentarios a la Constitución Nacional. Tomo III. Asunción: División de investigación, legislación y publicaciones. Centro Internacional de Estudios Judiciales. Corte Suprema de Justicia.

Ley no. 1.682/2001 “Que reglamenta la información de carácter privado”.

Soto Gama, Daniel (2010). Principios Generales del Derecho a la Información. México: DCCS.

Ley no. 1.169/2002 “Que modifica la Ley 1682/01 Que reglamenta la información de carácter privado”

Percepción de funcionarios/as sobre la Ley no. 5.182/201463 Perception of officials on the Law no. 5,182/2014 Cynthia Britos Marina Fadlala BIBLID

[2218-4759 (2017) 5, 52-60]

Resumen

El objetivo de la encuesta aplicada a funcionarios/as de la Cámara de Senadores del Paraguay es analizar el factor humano que hace a las instituciones del Estado, principalmente conocer el grado de aceptación que lo servidores públicos tienen con respecto a la Ley “De libre acceso ciudadano a la información pública y transparencia gubernamental”. La hipótesis central es que la aplicación de la misma significó un cambio en la percepción de las funciones de los servidores públicos y una pérdida de privacidad ante la ciudadanía. Esto deriva del desconocimiento, apatía o rechazo a la legislación. Algunos funcionarios encuestados manifestaron el cambio de la dinámica de trabajo que supuso la transparencia de datos y una exposición constante al escrutinio de los medios de comunicación y de la opinión pública.

Palabras clave

Funcionarios nombrados, funcionarios contratados, planilleros

Trabajo presentado como cierre de la materia Opinión Pública de la carrera de Ciencias Sociales de la Universidad Católica/Campus de Asunción en febrero de 2016.

1. Introducción Desde el periodo presidencial comprendido entre los años 2008 y 2013, continuando con el periodo 2013-2018, se han generado movimientos de protesta y denuncia en contra de casos de corrupción, malversación de fondos monetarios del Estado y sobre otros actos dolosos en el funcionamiento orgánico de las diferentes instituciones gubernamentales. Estas exposiciones de la impunidad fueron acompañadas por la prensa y por manifestaciones ciudadanas. El salto notorio del silencio o la apatía ante actos de corrupción a la denuncia casi cotidiana de actos ilícitos, como son contrataciones públicas no especificadas o favorecidas a algún “amigo” por parte de los altos mandos de la clase política del país, o contratos a personas no capacitadas para ocupar un cargo dentro de la función pública, sueldos con montos que sobrepasan las razones lógicas, contratos múltiples para una sola persona, casos de "planillerismo64", nepotismo, por citar los más comunes, enfurecieron a la opinión pública, cada vez más informada y más cansada de que sus impuestos sean mal utilizados. En este contexto nacional, y con presiones internacionales incluidas, ante la falta de un control del manejo real de los asuntos públicos, en el 2014, fue promulgada la Ley no. 5.182 "De Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia Gubernamental", que obliga a las instituciones estatales y a los funcionarios/as a divulgar información solicitada por los ciudadanos, como salarios, viajes oficiales y contratos, entre otros datos que no estén definidos como secretos. Un diario de plaza relato el hecho así:

N.E. Proviene de la voz local planillero/ra, que el Diccionario de Americanismos lo incluye con la acepción “persona contratada que cobra su salario y no trabaja”.

El presidente de la República Horacio Cartes firmó el decreto por el cual se promulga la Ley de Libre Acceso Ciudadano a la Información Pública y Transparencia Gubernamental. El acto se desarrolló en el salón Independencia del Palacio de Gobierno. El mandatario destacó esta herramienta para que cada uno de los ciudadanos pueda ser contralor de los gastos públicos. Dijo que se está viviendo un momento histórico al promulgarse esta ley porque forma parte de la lucha por lograr una transparencia en la gestión del Gobierno. "Es un camino difícil, pero no estamos solos", afirmó. Cartes dijo que también servirá para acabar con las malas costumbres de corrupción que desde hace muchos años se instaló en la función pública. Como un logro de su Gobierno volvió a mencionar la publicación de las nóminas de funcionarios y proyectos de las distintas instituciones del Estado. "Estamos aquí con la confianza de la gente porque el pueblo quiere un Gobierno transparente donde lo público es público", expresó. El jefe de Estado refirió que se está yendo por el camino correcto con este tipo de herramientas que son permanentes y no un parche. "Sigamos luchando juntos por un país mejor", finalizó. (Última Hora, 18/09/2014) En este contexto y teniendo en cuenta el factor humano que hace a las instituciones del Estado, nos interesa principalmente conocer el grado de aceptación que dicha Ley tiene entre funcionarios/as de la Cámara de Senadores y la percepción de los factores positivos y los negativos ante su manera de entender el proceso de esta Ley. Los resultados de un análisis como este pueden arrojar datos muy importantes no sólo sobre el nivel de apertura y transparencia que se considera normalizado dentro de esta institución, sino sobre el factor humano del servidor público, muchas veces olvidado.

Contexto legislativo

La Ley 5.182/2014 establece que todas las instituciones deben ofrecer información de la forma más amplia posible y garantiza el acceso irrestricto a la información pública. Pero, la versión sancionada no establece la censura previa (modificación estudiada en la Cámara de Diputados), ni la mordaza a la prensa, en lo referente a los datos calificados como información pública reservada. En lugar de dichas restricciones, establece que "la información pública reservada es aquella que ha sido calificada o determinada como tal, en forma expresa por la Ley". De esta manera, no existe más censura que las establecidas por la normativa, a fin de salvaguardar ciertos derechos, tales como a la intimidad de las personas, de seguridad nacional y los derechos de niños y adolescentes. Entre otras disposiciones, la Ley establece que toda persona interesada en acceder a información pública deberá presentar un pedido, escrito u oral, con descripción precisa de lo requerido. El pedido no podrá ser denegado por defecto en su redacción. También se clarifica que las entidades binacionales son consideradas "fuentes públicas", al igual que los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, las Fuerzas Armadas y las entidades financieras del Estado. Establece que el incumplimiento de los deberes y obligaciones dispuestos en dicha Ley, por parte de funcionarios/as públicos, será considerado falta grave. Una vez puesta en marcha la Ley, las denuncias y los casos más variados de corrupción se tornaron públicos y cotidianos. Ante esto y, teniendo en cuenta que, si bien las instituciones del Estado, deben ser abiertas, y el funcionario público (como su nombre bien lo dice, es público y se debe al Estado), la exposición de casos personales de funcionarios públicos fue masiva; se incluyeron en las publicaciones datos personales, como ser salario, domicilios, datos de familiares, etc.; y, cuando los casos de corrupción se comprobaron, los funcionarios fueron escrachados en lugares públicos. Algunos extractos de prensa son sintomáticos del escenario en el que se sancionó la Ley no. 5.182/2014.

El principio del derecho a la privacidad garantizado por la Constitución no ampara a quienes deben rendir cuentas de sus actos ante el pueblo que les paga el sueldo, desde el Presidente de la República hasta el más modesto funcionario. Quedan sujetos al escrutinio público lo que hacen o dejan de hacer en el ejercicio de las responsabilidades institucionales que les competen, así como por su integridad moral, cualidad ética que toca de cerca su intimidad personal. De ahí que la negativa de los presidentes de ambas Cámaras del Congreso a proporcionar al público la lista de los funcionarios que revistan en el ámbito del Poder Legislativo configure una ilegal actitud de cobardía moral, pues viola el juramento que prestaron de cumplir fielmente sus deberes constitucionales, como también el derecho de los ciudadanos de pedir cuentas de sus actos a los servidores públicos. (Abc color 4/10/2013) La clase política está asistiendo a un hecho singular en nuestra historia: el despertar de la opinión pública, y siendo testigo de los efectos que este fenómeno es capaz de provocar cuando la población adquiere conciencia de su influencia cuando ejerce su derecho a la libertad de expresión. Los políticos ahora ya están enterados de que la gente quiere saber quiénes son los privilegiados en este país, quiénes son sus favorecedores y padrinos, y cuánto le cuesta al contribuyente mantener esta inicua manera de sustraer recursos a las necesidades de la mayoría para obsequiarlos a unos cuantos privilegiados. Así como los políticos, que han de estar anonadados ante el espectáculo del dique de aguas putrefactas que se acaba de romper bajo sus pies, ha de estar estupefacta la ciudadanía al comprobar la fuerza que posee cuando se propone alcanzar una meta justa en defensa del interés general. (Abc color, 24/10/2013) La iniciativa y aplicación de la Ley fue aplaudida como un progreso ante los casos de corrupción que se habían casi institucionalizado y que colocaron al Paraguay en la lista de países con índices de corrupción más altos.

"Nos permitirá ver detrás de los vidrios del poder qué es lo que están haciendo nuestros mandatarios; vamos a recuperar nuestra posición de mandantes, pero será un proceso que requerirá de mucho activismo", dijo Fernández Bogado en una charla en la Cámara de Diputados. La ley, firmada el pasado septiembre por el presidente paraguayo Horacio Cartes, posibilita también el acceso a salarios de funcionarios, viajes oficiales y contratos. Fernández Bogado, quien estuvo acompañado en el acto por el jurista mexicano Ernesto Villanueva, añadió que ahora corresponde a la ciudadanía exigir el cumplimiento de esa ley, que entró en vigor este año y fue aprobada tras una serie de protestas ciudadanas surgidas por varios casos de corrupción en las instituciones. Villanueva, por su parte, habló sobre la experiencia mexicana, tras once años de la promulgación de la primera ley relacionada con la transparencia gubernamental, informó en un comunicado la Cámara de Diputados. (Última Hora, 12/08/2015)

3. Problema planteado

Partimos de la hipótesis de que para los funcionarios y las funcionarias de la Cámara de Senadores, la implementación de la Ley significó un cambio en la percepción de sus funciones y el manejo personal ante las mismas; y, de alguna manera, un pérdida de privacidad ante la ciudadanía en general, una exposición innecesaria. Esto deriva del escaso entendimiento cabal de la legislación. La conjetura se resume en apatía o rechazo por desconocimiento. Las preguntas centrales del análisis son:  ¿Los funcionarios de la Cámara de Senadores conocen cabalmente los alcances de la Ley no. 5.182/2014?  ¿Los funcionarios de la Cámara de Senadores consideran efectiva la implementación de la Ley no. 5.182/2014?  Para los funcionarios de la Cámara de Senadores ¿supone la implementación de la Ley no. 5.182/2014 un cambio en la manera de organizar sus funciones dentro del ambiente laboral?

Metodología

4.1. Muestra de estudio La problemática central de este trabajo se resume en el sentido humano de la función pública. Se asume que un funcionario público dimensiona los alcances y las obligaciones que representan su cargo y la confianza depositada en él para ello. Si las instituciones públicas locales funcionaran de manera más transparente, menos burocrática, la implementación de la Ley no. 5.182/2014 debería haber supuesto una adaptación a las prácticas y normas internacionales, y de alguna manera, una actualización de lo ya establecido en la Constitución Nacional. Entonces, en vista al cambio drástico de efectivización de la transparencia, tendremos en cuenta a los principales "afectados" como factores humanos que pueden representar una opinión "desde adentro" sobre el tema en particular.

A partir de publicaciones de los medios de comunicación, de las manifestaciones y el rechazo ciudadano, se observa un descontento general ante las actitudes de corrupción y el manejo de la Ley no. 5.182/2014 como un arma que permite brindar un medio de cambio ante las preocupaciones de la ciudadanía. El primer impacto de la Ley fue una actitud de menosprecio hacia los funcionarios públicos, a veces con justa razón y otras injustificadas. Por ello, nos parece importante conocer la versión desde el otro lado de su ejecución, que es la desde la mirada de los propios funcionarios públicos, en particular de los funcionarios de la Cámara de Senadores.

La muestra de estudio la componen 100 funcionarios, que incluye 50 nombrados y 50 contratados, sobe una población de 829 funcionarios, de los cuales 582 son nombrados y 247 son contratados. En la selección de las unidades muestrales se trató de abarcar a la mayor variedad de cargos posibles, y así comprender la visión desde la mayoría de eslabones posibles. El tipo aplicado a la selección de la muestra fue estratificada al azar. Se tomaron las unidades necesarias ya que el universo a estudiar presenta distintos grupos con características bien determinadas. Si bien un esfuerzo a una escala más grande podría resultar mucho más representativo, consideramos que de igual manera sería ideal incluir dentro del planteamiento del tema, el problema, y sobre todo la encuesta utilizada como instrumento, múltiples variables. En primer lugar, la variable básica para este caso, representa la división administrativa de los funcionarios entre nombrados (funcionarios permanentes, con mayor cantidad de años de antigüedad y con beneficios extras) y contratados (funcionarios con renovación de contrato en cada cierto tiempo, sin beneficios monetarios extras y en la mayoría de los casos con menor antigüedad); y luego las siguientes variables básicas para este estudio como el cargo dentro de la institución y antigüedad. Ambas variables resultan de amplio interés para clasificar los resultados por criterios demográficos, personifican a los encuestados. La variable definitoria para este estudio implica el conocimiento de los alcances de la mentada Ley. Esta variable es determinante, ya que arroja datos que dejan entrever la falta de conocimiento cabal o quizás preparación de los mismos funcionarios públicos ante la responsabilidad que representa su cargo. "Acuerdo", "eficacia" y " percepción" son variables que, en el planteamiento de la encuesta, se construyeron respecto a "implementación". Estas variables permitieron que los resultados arrojen pistas sobre la percepción en general del encuestado sobre dicha Ley, y en particular sobre cada planteamiento específico.

Entre otras variables, se ha incluido la de contrastación con un derecho garantizado por la Constitución Nacional en su Artículo 28 - Del derecho a informarse "Se reconoce el derecho de las personas a recibir información veraz, responsable y ecuánime. Las fuentes públicas de información son libres para todos. La ley regulará las modalidades, plazos y sanciones correspondientes a las mismas, a fin de que este derecho sea efectivo. Toda persona afectada por la difusión de una información falsa, distorsionada o ambigua tiene derecho a exigir su rectificación o su oc/oración por el mismo medio y en las mismas condiciones que haya sido divulgada, sin perjuicio de los demás derechos compensatorios." Esta comparación resulta importante, ya que clarifica el pensamiento sobre los procesos legales y de transparencia que rigen actualmente. 4.2. Descripción de la técnica La recolección de los datos fue hecha mediante una entrevista personal dentro de las oficinas del Senado entre diciembre de 2015 y enero de 2016, luego de identificar la cantidad necesaria de funcionarios contratados y la cantidad de funcionarios nombrados. Las entrevistas fueron de corta duración ya que las preguntas presentadas fueron cerradas. Durante el procesamiento de los resultados se tuvo en cuenta, que los entrevistados quedan de forma anónima. El contenido de la encuesta estuvo orientado principalmente hacia planteamientos relacionados directamente a la Ley, objeto de este trabajo. Se ha optado por no elaborar preguntas abiertas, y trabajar exclusivamente con preguntas cerradas. Esto por la mayor facilidad a la hora de tabular los resultados y analizarlos cuantitativamente.

Tabla 1. Cuestionario utilizado ¿Cuál es su cargo en la Cámara de Senadores? a. Director General b. Director c. Asistente d. Auxiliar ¿Cuál es su antigüedad como funcionario? a. 1-3 años b. 4-6 años c. 7-10 años d. 11-+ años

5. Resultados En primer lugar, presentamos los datos demográficos de la muestra encuestada y posteriormente los datos recogidos de las preguntas planteadas: 5.1. Datos demográficas Tabla 2. Funcionarios nombrados Participaron Eligieron Total en la no encuesta participar

¿Conoce los alcances de la Ley de Acceso a la Información Pública? a. Sí b. No Si conoce la Ley de Acceso a la Información Pública, ¿está de acuerdo con su aplicación? a. Completamente de acuerdo b. Bastante de acuerdo c. Algo de acuerdo d. No estoy de acuerdo

Ley a.

Clausulas específicas sobre el tema en particular b. Sanciones estrictas en el caso de incumplimiento c. Transparencia d. Uso correcto de los fondos públicos Elaboración propia

CN+ acuerdos

74%

26%

100%

Elaboración propia Tabla 3. Funcionarios contratados Participaron Eligieron Total en la no encuesta participar

Si no está de acuerdo, ¿cuál es el motivo? a. Se revelan datos personales sensibles b. Implica una falta de privacidad que puede resultar en algún riesgo personal c. Se crean tensiones innecesarias dentro del ambiente laboral (competencia, rivalidad) d. Podrían verse otras formas de fomentar la transparencia sin revelar datos personales ¿Cuál es la razón por la cual considera más efectiva la implementación de la ley de Acceso a la Información Pública y/o las garantías que otorga la Constitución Nacional y acuerdos internacionales sobre el acceso a la información pública? (marcar una opción en cada ítem

84%

16%

100%

Elaboración propia

En esta división de la muestra, que se presentan en las tablas 2 y 3, se observa cierta reticencia a participar de la encuesta, que si bien no implica un porcentaje muy elevado sobre la población total, si se observa que entre los funcionarios nombrados existe mayor recelo en cuanto a la privacidad y a la involucramiento en opiniones que puedan significar un roce con sus funciones. Tabla 4. Rango laboral Director general

Director

Asistente

Auxiliar

Total

Nombrados (37)

70%

22%

100%

Contr atados (42)

83%

17%

100%

Elaboración propia

La separación por cargos, que observamos en la Tabla 4, nos permite saber en cuáles eslabones del funcionariado existe mayor recelo en cuanto a la transparencia total de la información y cuál es la responsabilidad que cada cargo otorga al conocimiento de la Ley 5.182/2014.

Nombrados (37)

Contra tados (42)

Tabla 5. Antigüedad laboral 1-3 4-6 7-10 11años años años +años

Total

14%

100%

22%

51%

13%

64%

36%

39%

100%

Elaboración propia

En la Tabla 6, se observa que entre los funcionarios nombrados (mayoría directores) existe mayor conocimiento sobre los alcances de la Ley no. 5.182/2014 (78%) en comparación con los funcionarios contratados (mayoría asistentes).

Completamente de acuerdo

Bastante de acuerdo

Algo de acuerdo

Nada acuerdo

Total

Nombrados (29)

31%

45%

17%

100%

Contr atados (26)

23%

38%

31%

100%

En la Tabla 5, se describen los años de vinculación laboral de la muestra analizada. Los funcionarios con mayor antigüedad laboral normalmente forman parte del estatus de funcionarios nombrados, y con mayor nivel en el cargo; en contraposición, los funcionarios contratados tienen menor antigüedad laboral.

5.2. Implementación de la Ley no. 5.182/2014 Una vez presentadas las divisiones correspondientes que permiten establecer la relación entre varios factores que caracterizan al funcionariado y determinan ciertas capacidades o responsabilidades dentro del cargo, nos enfocamos en la implementación de la Ley en sí. Tabla 6. ¿Conoce los alcances de la Ley…?

61%

(42)

Tabla 7. Si conoce la Ley… ¿está de acuerdo con su aplicación?

Elaboración propia

Nombrados (37)

Contratados

Sí

Total

78%

22%

100%

Elaboración propia

Entre los funcionarios que tienen conocimiento de la Ley no. 5.182/2014, preguntamos si está de acuerdo con su aplicación. La dispersión de respuestas no es tan notoria. Al tener mayor conocimiento y responsabilidades en sus funciones, los funcionarios nombrados -y de mayor antigüedad- manifestaron no tener problema alguno con la aplicación de la Ley en cuestión. El 31% 45% de los funcionarios nombrados está completamente de acuerdo y el 45% bastante de acuerdo. Por su lado, el 23% de los funcionarios contratados está completamente de acuerdo y el 38% también está bastante de acuerdo. Sin embargo, el 17% de los funcionarios nombrados, frente al 8% de los funcionarios contratados, no está nada de acuerdo. Véase Tabla 7. Tabla 8. Si no está de acuerdo con la Ley… ¿Cuál es el motivo?

Nombrados (5)

Total

40%

20%

100%

Contra tados (2)

50%

100%

Elaboración propia A. B. C. D.

Revela datos personales sensibles Falta de privacidad y riesgo personal Tensiones en el ambiente laboral Ver otras formas de transparentar datos personales

En la búsqueda de comprender mejor las reticencias que pudieran existir ante la Ley no. 5.182/2014, con relación a la pregunta anterior, se planteó una interrogante adicional al grupo de encuestados que no está nada de acuerdo (5 funcionarios nombrados, 2 funcionarios contratados). Entre los funcionarios nombrados, 40% aduce falta de privacidad y riesgo personal, otro 40% tensiones en el ambiente laboral y 20% propone ver otras formas de transparentar datos personales. Entre los funcionarios contratados, 50% aduce falta de privacidad y riesgo personal y otro 50% tensiones en el ambiente laboral. Véase Tabla 8. Tabla 9. ¿Cuál es la razón por la que considera más efectiva la implementación de la Ley… y/o las garantías que otorgan la Constitución Nacional (CN) y acuerdos internacionales sobre el acceso a la información pública? A

Nombrados (Ley)

43%

14%

Nombrados (CN)

11%

19%

Contratados (Ley)

35%

º16%

17%

Contratados (CN)

10%

12%

10%

Total

100% (37)

100% (42)

Elaboración propia A. Clausulas específicas sobre el tema en particular B. Sanciones estrictas en el caso de incumplimiento C. Transparencia D. Uso correcto de fondos públicos

En la Tabla 9, nos pareció importante establecer una comparación de preferencias entre la incorporación de la Ley al cuerpo de leyes que regulan la transparencia y el artículo constitucional que prescribe el derecho a la información y demás acuerdos internacionales. La pregunta es: ¿Cuál es la razón por la que considera más efectiva la implementación de la Ley 5.182/2014 y/o las garantías que otorgan la Constitución Nacional y acuerdos internacionales sobre el acceso a la información pública? El 43% de los funcionarios nombrados asegura que la Ley en cuestión contiene clausulas específicas sobre el tema en particular frente al 19% que considera que la Constitución Nacional y ciertos acuerdos internacional ya garantizan el uso correcto de fondos públicos. Entre los funcionarios contratados, el 35% sostiene que la Ley contiene clausulas específicas sobre el tema en particular frente al 12% de los mismos que piensa que la Constitución Nacional y acuerdos internacionales garantizan la transparencia.

Análisis e interpretación de resultados

Consideramos que para una muestra bastante pequeña con relación a la cantidad total de funcionaros de la Cámara Alta del Congreso de la Nación, los resultados son satisfactorios para tener una idea del impacto de aplicación de la Ley 5.182/2014 en la privacidad de los servidores públicos. Observamos que la mayoría de los funcionarios en cargos mayores tienen conocimiento sobre la Ley, lo cual es positivo, ya que tienen mayores responsabilidades sobre ella, y al fin de cuenta deben presentar información en caso de ser necesario hacer cumplir la Ley por alguna eventualidad.

En cuanto a la división en funcionarios nombrados y contratados, y los resultados que los mismos grupos arrojaron de acuerdo a las preguntas, se entiende que los funcionarios contratados no tienen antigüedad en el cargo o una función que implique mucha responsabilidad dentro de sus labores, por lo que las respuestas negativas ante el conocimiento de la Ley quedan de alguna manera explicadas, aunque no justificadas. Se observó además que los funcionarios nombrados en su mayoría no presentan mayores cuestionamientos a la hora de aplicar la Ley de Libre de Acceso a la Información Pública y Transparencia Gubernamental. Los mismo, en cambio, en su mayoría, si presentan ciertas reticencias a la publicación de datos. De alguna manera, esto se entiende como menos capacidad de control y quizás de poder que los mismos sienten dentro de sus áreas de trabajo, lo que los vuelve más vulnerables. A propósito del entendimiento del funcionario legislativo sobre el cuerpo de leyes dedicado a la transparencia y sus alcances, la modernización y/o la burocratización del sistema, notamos que la mayoría está de acuerdo con las ventajas o beneficios que detalla la Ley 5.182/2014.

Los funcionarios legislativos entienden que, si bien es cierto que personalmente conlleva una pérdida de privacidad, la aplicación de la Ley es buena para el país y para la institución. Por esta razón, descartamos la hipótesis de partida. La Ley contribuyó a que la Cámara Alta recupere su credibilidad institucional. También, subsanó las constantes tensiones creadas entre funcionarios regulares y "planilleros" o quienes cobraban varios sueldos al mismo tiempo. Cabe destacar que algunos funcionarios encuestados manifestaron el cambio de la dinámica de trabajo que supuso la transparencia de datos, como los pagos a los servidores públicos, ya que la gestión pública estaba más expuesta a los “ojos de la prensa” y de la opinión pública, así como la vida privada.

8. Referencias citadas Abc color (4/10/2013). Editorial.“El funcionario público y el derecho a la privacidad”. Acceso en línea: http://www.abc.com.py/edicion-impresa/editorial/elfuncionario-publico-y-el-derecho-a-la-privacidad624769.html

Abc color (24/10/2013). Editorial. “La opinión pública paraguaya despierta”. Acceso en línea: http://www.abc.com.py/edicion-impresa/editorial/laopinion-publica-paraguaya-despierta-631754.html Ley 5.182/2014 “De libre acceso a la información pública y transparencia gubernamental” CN-Constitución Nacional de la República del Paraguay, 1992

7. Conclusiones Con esta encuesta, comprobamos que los funcionarios encuestados de la Cámara de Senadores están de acuerdo con la Ley de Libre Acceso a la Información y Transparencia Gubernamental y comprenden sus implicancias.

Última Hora (18/09/2014).”Ejecutivo promulga Ley de Libre Acceso a la Información Pública”. Acceso en línea: http://www.ultimahora.com/ejecutivo-promulga-ley-libreacceso-la-informacion-publica-n830879.html Última Hora (12/08/2015). “Resaltan ley de acceso a información pública como hito democrático”. Acceso en línea: http://www.ultimahora.com/resaltan-leyacceso-informacion-publica-como-hito-democraticon921300.html.