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Evasión y equidad en América Latina
Capítulo I. Tributación, evasión y equidad en América Latina y el Caribe
Juan Carlos Gómez Sabaini, Juan Pablo Jiménez y Andrea Podestá
A. Introducción La alta desigualdad distributiva es uno de los rasgos más característicos de la situación social en América Latina, donde un pequeño porcentaje de la población concentra gran parte de la riqueza mientras un significativo número de sus habitantes se encuentran por debajo de los niveles de subsistencia. Esto hace particularmente importante la acción del Estado respecto de políticas distributivas, tanto a través del uso de instrumentos relacionados con el gasto público como aquellos que se encuentran vinculados con los sistemas tributarios. Por el lado de los gastos, se puede afectar la distribución de la renta a partir de programas donde los beneficiarios no soporten la carga de su financiamiento (o sólo financien una parte) y además, es posible lograr un mayor impacto redistributivo si se aumenta el nivel y la calidad del gasto público social. La política fiscal, a través del gasto en educación, puede mejorar la equidad distributiva modificando la distribución de la propiedad de los factores productivos, haciendo así más igualitaria la distribución de capital humano y la posibilidad de generación de ingresos laborales. Sin embargo, en sociedades tan desiguales como las latinoamericanas, no basta con la política redistributiva que pueda hacerse a partir del gasto público sino que resulta importante el rol que juegan los sistemas impositivos en pos de una mayor equidad en la distribución del ingreso. En términos generales, la política tributaria tiene dos maneras de influir en la distribución del ingreso. En primer lugar, a través del nivel de los ingresos fiscales que pueden destinarse para el financiamiento del gasto social y, en segundo, de acuerdo con la composición de la estructura tributaria, es decir, a través de la importancia de los impuestos progresivos, como por ejemplo, la imposición a la renta y a los patrimonios. De esta forma, para aumentar el impacto redistributivo de la política fiscal, no sólo interesa generar una cierta cantidad de recursos que financien el gasto público (y en particular el social) sino que es importante tener en consideración los segmentos de la población que aportan estos fondos. Ya hace un tiempo que sentencias como “equitativa distribución de la renta”, “igualdad de oportunidades” o “titularización universal de los derechos económicos, sociales y culturales” pertenecen legítimamente a la órbita de expresiones que conforman el discurso sobre las políticas
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públicas y fiscales1. No obstante, debe tenerse en cuenta que la búsqueda de mayor equidad no es un proceso carente de ambigüedad. Como se verá durante el documento, la equidad es un concepto con múltiples dimensiones, cargado de connotaciones valorativas. Por ello, es importante interrogarse sobre los diferentes alcances que tienen estos conceptos, lo que resulta imprescindible para la comprensión de su relación con las políticas fiscales. Este capítulo se centra en analizar tres elementos indispensables para lograr una política tributaria que mejore la equidad en los países de América Latina: el nivel de recaudación, la composición o estructura tributaria y el grado de cumplimiento. Lamentablemente, la gran mayoría de los países de la región presenta importantes debilidades en estos tres factores claves: la carga tributaria es baja, la estructura está sesgada hacia impuestos regresivos, y los niveles de incumplimiento en el pago de impuestos son significativos. De acuerdo con los estudios de casos que se incluyen en los capítulos siguientes, las tasas de evasión en la imposición a la renta son muy elevadas en la región y se mueven en un rango entre 40% y 65% aproximadamente, representando una brecha de 4,6% del PIB para el promedio de los países. Estos altos niveles de evasión atentan contra cualquier efecto redistributivo que tuvieran los impuestos sobre la renta originariamente, pudiendo incrementar la desigualdad del ingreso en la región, lo que pone en cuestión su función y su esencia como herramienta de política económica. Este último punto es muy relevante dado que un sistema impositivo puede tener un diseño teórico que persigue un determinado impacto redistributivo con impuestos a la renta que graven la totalidad de los ingresos a tasas progresivas, pero si en la práctica los niveles de evasión, elusión y morosidad son elevados, entonces se modifica el impacto distributivo buscado por la legislación tributaria. Esto afecta tanto la equidad horizontal, donde individuos con la misma capacidad de pago no afrontan la misma carga tributaria, como la equidad vertical, ya que personas con mayor capacidad contributiva tienen más oportunidades de acceder a estrategias de evasión y elusión fiscal. Al respecto este trabajo intenta suplir una carencia importante en los estudios sobre la imposición en América Latina ya que el análisis de la evasión aplicado a la imposición directa no ha tenido un desarrollo adecuado y sistemático en los países de la región, a contrario de lo que se observa en los países desarrollados. Este capítulo lleva adelante un análisis regional, ahondando en los principales factores que limitan la recaudación del impuesto a la renta en América Latina, con especial énfasis en la medición del grado de incumplimiento del tributo como así también en el diseño de mecanismos que permitan reducir la evasión en el pago del impuesto. En particular, en este capítulo se resumen y comparan los resultados obtenidos en estudios de casos correspondientes a los siguientes países: Argentina, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México y Perú. Para ello el capítulo se organiza del siguiente modo. En primer lugar, se introducen algunas consideraciones sobre la importancia y el significado del concepto de equidad y sus diversas manifestaciones, dedicando una especial atención al origen y el significado de la equidad en el campo tributario. Luego se examinan una serie de características estructurales de la región que se relacionan con la necesidad y posibilidad de llevar adelante una política tributaria orientada a mayor equidad en los países de América Latina. Entre los rasgos estructurales considerados se encuentran: elevados niveles de desigualdad basados en la concentración en los deciles más ricos, importantes disparidades regionales dentro de un mismo país, altos niveles de pobreza y alta informalidad. Posteriormente se reflexiona acerca de las posibilidades que tienen los sistemas tributarios latinoamericanos como instrumentos de política redistributiva, donde se destacan como principales obstáculos la insuficiente presión tributaria, la baja participación de impuestos directos y los elevados niveles de incumplimiento tributario. En las dos secciones siguientes se focaliza el análisis en la situación tributaria y en las características de la imposición directa en los siete países estudiados. Luego, se exponen brevemente los resultados de diversos estudios sobre incidencia distributiva en estos países. En la sección que le sigue se analizan y comparan los resultados obtenidos de los siete estudios
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Ver Basombrío (2009).
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respecto a los niveles de incumplimiento en la imposición a la renta societaria y personal. Finalmente, se presentan las conclusiones y algunas recomendaciones.
B. Equidad y política tributaria2 La equidad es un término multidimensional, cargado de connotaciones valorativas, empleado para expresar las relaciones de los poderes públicos con los ciudadanos, bajo la hipótesis de igualdad básica de los mismos, al menos ante las leyes. Como se enfatizará durante este documento, la política fiscal es uno de los factores más importantes para aplicar y hacer efectivos los criterios de equidad decididos por cada sociedad. Aunque existen otros elementos de la acción pública que generan repercusiones en términos de equidad, las actuaciones presupuestarias, a partir de los ingresos y los gastos públicos, son elementos claves en las sociedades para afectar la distribución de los ingresos. Por todo esto, preguntarse sobre los diferentes alcances que tienen estos conceptos resulta apropiado para la comprensión de su relación con las políticas fiscales. Conviene señalar, en primer lugar, que la equidad debe ser diferenciada de otros términos próximos (como la justicia o la igualdad) y vincularla a la actuación de los poderes públicos para asegurar a los ciudadanos un trato igualitario y justo. Por la cercanía en su origen etimológico se ha generado una cierta confusión entre el término equidad y el de igualdad, aunque se trata de términos muy próximos, integrados en la familia de conceptos propios del discurso sobre la justicia que, en última instancia, es la principal preocupación. La idea de una sociedad justa ha ido cambiando con el tiempo y, con ella, también han ido cambiando los significados de la equidad y la igualdad. Tal vez el principal factor diferenciador entre ambos conceptos es que, frente al componente normativo de la equidad, la igualdad tiene un significado más descriptivo y sirve para explicar las diferencias que existen entre personas, grupos o territorios. Aunque se trata de un campo científico de largo recorrido y en el que existe una literatura abundante, se pueden resumir las principales perspectivas de la equidad en tres grandes categorías. En primer lugar, se puede referir a la equidad en las condiciones de partida. Dentro de esta categoría, cabría incluir, la garantía de igualdad formal de derechos, de igualdad de oportunidades y la de capacidades. El primer caso, se refiere a la igualdad formal, entendida como requisito previo para considerar justa una sociedad. Este concepto lleva a la necesidad de determinar los derechos que deben ser objeto de protección, a garantizar su efectiva aplicación y determinar si es o no suficiente esta primera acepción para calificar como equitativa o justa una sociedad. La idea de equidad basada en la igualdad de oportunidades y de capacidades no es sino la consecuencia de la ausencia de una situación de igualdad que permita el ejercicio de los derechos formales, ante la cual el Estado debe tratar activamente de promover la igualdad. Una segunda agrupación incluiría a quienes vinculan el concepto de equidad con los procesos de asignación y distribución a través de mecanismos económicos como el mercado o la importancia del factor trabajo respecto a otros factores productivos. En el primer caso, “la virtud moral” del mercado procede de su capacidad para premiar a los laboriosos y eficientes y castigar a los vagos e ineficientes (Von Hayek). Como con cierta frecuencia el mercado no funciona adecuadamente, se defiende la competencia perfecta como el medio para evitar las restricciones y limitaciones que se producen en los mercados. Eso es lo que justifica la generalización de leyes e instituciones destinadas a defender la competencia en los mercados. Desde una óptica distinta, vinculada al pensamiento de David Ricardo y después de Karl Marx, se estima que el factor trabajo tiene una superioridad moral que exige (en sus consideraciones sobre el concepto de plusvalía) una especial protección frente a otros factores productivos. El tercer grupo de posiciones respecto al concepto de equidad es el que se refiere a la defensa de la igualdad de resultados. Dentro del mismo cabría incluir a quienes defienden el criterio de hacer 2
Este apartado está basado en Jiménez y Ruiz Huerta (2009).
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máxima la utilidad de los miembros de una sociedad que, a veces, se ha expresado como el objetivo de “crear la mayor felicidad para el mayor número”, y a aquellos que toman como objetivo maximizar la situación de quienes están en peor situación en la sociedad. A esto último responde el criterio “maximin” defendido por J. Rawls (1971) y que, en cierto modo, puede ser interpretado como una aversión total al riesgo, en la medida en que se considera que todos los ciudadanos apoyarían este criterio ante la hipótesis de encontrarse en la escala más baja de la distribución de la renta. Una vez repasados en forma sintética los diversos conceptos de equidad que suelen ser objeto del debate político y social, conviene recordar que la equidad no se limita sólo al ámbito tributario sino que se proyecta también sobre otros campos de la intervención pública como son la provisión de servicios públicos o las actividades de regulación. En el entorno del gasto público, la equidad implica procurar garantizar un trato adecuadamente ajustado a las circunstancias de los ciudadanos, para intentar asegurar estándares de bienestar aceptados socialmente. Aunque más recientemente, también desde la economía se han realizado diversos esfuerzos para aplicar los criterios y las técnicas de los análisis clásicos de la equidad impositiva al campo del gasto público. Del mismo modo, cada vez interesan más las cuestiones vinculadas con los resultados de la acción total de los poderes públicos, especialmente a través de los diversos tipos de ingresos y gastos públicos que se recogen en el presupuesto3. No obstante, y de fundamental importancia para este trabajo, el principio de equidad tiene una clara conexión con el sistema tributario y ha sido objeto de especial atención en ese ámbito. El principio de equidad impositiva, a su vez, hunde sus raíces en dos criterios básicos que pretenden justificar la aplicación y el reparto de los impuestos: el criterio del beneficio (conectado con las corrientes utilitaristas), que alude a la necesidad de establecer los tributos en función de los beneficios que los individuos obtienen de los poderes públicos y, en este sentido, guarda una estrecha relación con la vertiente del gasto; y el criterio de capacidad de pago, que pone el énfasis en la capacidad económica de los sujetos para repartir las cargas impositivas, fundamentado en las teorías del sacrificio igual que, a su vez, sirvieron para justificar la aplicación de criterios de progresividad. A éste se refiere una buena parte de las reflexiones elaboradas sobre la equidad impositiva. El principio de equidad, o de justicia en la aplicación de los impuestos es, sin duda, el principio que más interés suscita cuando se plantea un proceso de reforma fiscal o se quieren analizar las características de un sistema tributario. De acuerdo con este principio, el sistema tributario tiene que ser equitativo en la distribución de las cargas fiscales entre los distintos sujetos que forman la colectividad, acomodándose a sus diferentes circunstancias. Trata, pues, de concretar una idea de justicia en el ámbito tributario, que se vincula con la función de redistribución de la renta y la riqueza que debe desarrollar el sector público. Este principio podría formularse mediante la afirmación de que “todas las personas deben contribuir en la misma forma al sostenimiento de las cargas públicas”. De aquí se desprenden de manera inmediata los dos criterios en los que se ha acostumbrado a concretar su aplicación: equidad horizontal (“trato igual a quienes se hallen en igualdad de circunstancias”) y equidad vertical (“trato adecuadamente desigual a quienes se encuentran en circunstancias distintas”). En este sentido, el principio de equidad podría servir para sintetizar de algún modo, los principios político-sociales o éticos a los que se refería Neumark en su conocido trabajo, “Los principios de la imposición”; es decir, los de generalidad, igualdad, proporcionalidad y redistribución. Conviene recordar en todo caso, que su puesta en práctica reviste mayores dificultades, en la medida en que se hace preciso llenar de contenido conceptual ideas tales como igualdad o desigualdad de trato o de circunstancias, además de valorar en qué medida se espera que el sistema fiscal contribuya a la consecución de objetivos redistributivos determinados. Desde la consolidación de los impuestos sintéticos sobre la renta, el objetivo de garantizar la proporcionalidad de los sistemas tributarios (que todos paguen en proporción a las rentas que obtienen), fue sustituido por el de 3
Ver J. Martín (1997).
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progresividad (que paguen proporcionalmente más quienes más ingresos obtienen o tengan una mayor capacidad económica). Y, una vez asumido el criterio de progresividad, la tarea del legislador consistirá en determinar el nivel adecuado de progresividad del sistema impositivo, en relación con los citados objetivos y políticas. En todo caso, parece importante insistir en el criterio de generalidad en el reparto de las cargas impositivas, por las implicaciones que tiene desde la perspectiva del concepto de ciudadanía. Todos los individuos participan en la financiación de los servicios públicos a través del pago de diferentes figuras tributarias, unas más explícitas (impuesto sobre la renta, impuesto sobre bienes inmuebles o predial) y otras más opacas (la imposición indirecta, en general) y es importante que los ciudadanos lo sepan. Sólo de ese modo pueden demandar servicios de calidad y una actitud firme de los gobiernos para garantizar la estabilidad social y económica. Cuando los individuos pagan importantes cargas públicas y son conscientes de que lo hacen, pueden demandar servicios públicos adecuados y, de ese modo, sentirse miembros activos de la sociedad en la que viven. En particular, en el campo de la imposición personal sobre la renta, la elevación de los mínimos exentos puede plantear el problema de la ficticia exoneración del tributo a una parte de la población, lo que puede dar lugar a un cierto dualismo social (unos pagan y otros no). En realidad, todos pagan impuestos personales y por eso el esfuerzo de la administración tributaria para que todos lo sepan, es una manera moderna de hacer efectivo el principio de generalidad y de conseguir sociedades cohesionadas e “incluyentes”. El otro gran principio de la imposición, el principio de suficiencia, es el que constituye la primera justificación de cualquier reforma tributaria. Las consideraciones de equidad carecen de sentido si no se asegura la suficiencia del sistema. Hacen falta recursos para financiar los bienes y servicios que deben ser provistos por el sector público y el sistema fiscal debe allegarlos adecuadamente. El problema que siempre se plantea en relación con el principio de suficiencia, es su carácter relativo. La suficiencia es un término subordinado a un objetivo o a unos fines que hay que cumplir. Hacen falta recursos para financiar los servicios públicos, de modo que este principio desplaza la atención desde los ingresos a los gastos. ¿Qué gastos deben financiarse? ¿Están todos justificados? ¿Es eficiente la gestión de los servicios públicos? ¿Funcionan los mecanismos de control y evaluación para garantizar la eficacia y la eficiencia del gasto público? Tal vez la principal matización que habría que hacer respecto al principio de suficiencia es que se trata de que el sistema fiscal financie servicios de calidad. En las sociedades con mayores ingresos, los elevados niveles de presión fiscal, hacen que los ciudadanos sean crecientemente conscientes de los impuestos que pagan, aunque esto también ocurre, de manera creciente, en sociedades con niveles de presión fiscal más baja. En consecuencia, su preocupación por los servicios públicos y la calidad de los mismos se ha convertido en una característica fundamental de las sociedades modernas. No obstante, en sociedades donde la presión fiscal es más baja, como en la mayoría de los países de la región, el principio de suficiencia tiene connotaciones diferentes. En este caso, la limitación de los recursos públicos disponibles dificulta atender las demandas ciudadanas de servicios públicos y la necesidad de conseguir recursos se convierte en un prerrequisito de la equidad: ni desde el lado de los ingresos, ni desde el del gasto público, el Estado suele tener capacidad para conseguir objetivos redistributivos significativos. En este sentido, la suficiencia debe interpretarse más como un criterio de búsqueda de fuentes para conseguir estándares de servicios públicos de calidad mínimo. En todo caso, las consideraciones anteriores y el repaso efectuado sobre los diversos criterios de equidad advierten de la preocupación por la justicia en las actuaciones públicas y de la búsqueda de estándares de igualdad, asumidos socialmente, a través de políticas públicas que dispongan de recursos suficientes y que permitan ajustar la distribución de la renta que se produce en el mercado con carácter previo a la actuación del Estado, en función de las preferencias sociales de los ciudadanos.
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