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APELAÇÃO CÍVEL Nº 1.220.712-6. ORIGEM: 1ª VARA DA FAZENDA PÚBLICA DO FORO CENTRAL DA COMARCA DA REGIÃO METROPOLITANA DE MARINGÁ - PR. APELANTE: MUNICÍPIO DE MARINGÁ. APELADO: MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ. RELATOR: DES. CARLOS MANSUR ARIDA. REVISOR: DES. LEONEL CUNHA.
EMENTA: APELAÇÃO
CÍVEL.
LOTEAMENTO ESPAÇO
AÇÃO
URBANO.
DESTINADO
À
CIVIL
PÚBLICA.
DESAFETAÇÃO
DE
INSTALAÇÃO
DE
EQUIPAMENTOS COMUNITÁRIOS. ILEGALIDADE. MODIFICAÇÃO DA FINALIDADE VEDADA. ARTIGO 17,
DA
LEI
INTERPRETAÇÃO
FEDERAL
Nº
SISTEMÁTIVA
6.766/1979. COM
OS
ARTIGOS 4º, 22 E 28 DO MESMO DIPLOMA. ENTENDIMENTO DO STJ E DESTE TRIBUNAL. BENS DE USO COMUM DO POVO. LEI MUNICIPAL 334/1999.
INCONSTITUCIONALIDADE.
INEXISTÊNCIA. LEI REVOGADORA QUE REFORÇA A IDEIA DE IMPOSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO DA DESTINAÇÃO APÓS APROVADO O PROJETO DE PARCELAMENTO. RECURSO NÃO PROVIDO.
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RELATÓRIO:
O Ministério Público do Estado do Paraná ajuizou ação civil pública em face do Município de Maringá, sob o fundamento
de
que
houve
desafetação
irregular
de
áreas
repassadas para alocação de equipamentos comunitários por força de loteamento. Afiançou que a Lei Municipal nº 7.506/2007 é inconstitucional em face da Constituição Federal e Estadual. Acrescentou que a Lei de Parcelamento do solo urbano do município veda a alteração depois de aprovado o projeto de parcelamento. Asseverou que a proibição engloba loteador e Poder Público. Salientou que as transferências das áreas foram realizadas sem a autorização dos loteadores e adquirentes dos lotes, que poderiam não concordar com a modificação do projeto original. Postulou pela antecipação dos efeitos da tutela no sentido de declarar nulas as permutas e, ao final, pela confirmação da nulidade do ato de permuta da data 40, da quadra 2478, com 2.806,53 m² do Jardim Itália II, Zona 20; da data nº 25-A, da quadra 214, com 983,38 m² do Jardim Botânico; zona 20 de propriedade do Município de Maringá com faixa de terras, com 1.863,92 m², destacada do lote 21, do Recanto dos Magnatas, destinada à abertura da Rua Tupã e com o lote de terras 21-A, com 662,69 m², também do Recanto dos Magnatas.
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Ainda, pugnou pela condenação do Município e demais réus na obrigação de fazer solidária consistente no restabelecimento da área para destinação a equipamentos públicos ou adquirir outra área nos referidos loteamentos.
A almejada antecipação não foi concedida (fls. 491/493). Citados, os réus Dulce Barros Perioto, Joice Marisa Barros Perioto Treichel e Fabio Barros Perioto apresentaram defesa e aduziram que houve lisura na negociação, com observância da tramitação exigida por lei, bem como que a medida só beneficiou os moradores, já que permitiu o acesso ao centro da cidade passando pela Rua Tupã, não havendo que se falar em prejuízos.
O argumentou,
Município
preliminarmente,
de
que
Maringá,
por
sua
destinação
de
áreas
vez, de
equipamentos comunitários é matéria atinente à competência municipal, e não da concorrente. No mérito, garantiu que os loteamentos sobre os quais se pretende a nulidade das permutas possuem equipamentos comunitários e foram realizadas buscando justamente
atender
o interesse
público
e
o
bem estar
da
comunidade local. Sobrepôs que a medida proporcionou maior mobilidade à comunidade local, haja vista que houve a abertura da Rua Tupã e ao mesmo tempo a família Barros Perioto foi indenizada pela inutilização do lote remanescente que, aliás, hoje é objeto de edificações de moradias para famílias de baixa renda.
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Sobreveio a sentença de fls. 1.196/1.206, pela qual o Magistrado de primeiro grau julgou procedente, em parte, o pedido inicial, para o fim de condenar o Município de Maringá na obrigação de fazer, consistente em adquirir outra área, do Jardim Itália II (2.806,53 m²) e Jardim Botânico (983,38 dentro m²), em idênticas metragens e de mesmo valor, devendo sua destinação ser afetada a equipamentos urbanos e comunitários, tal como previsto na aprovação dos referidos loteamentos, no prazo máximo de um ano. Ainda, condenou o Município ao pagamento das custas e despesas processuais, sem honorários.
Inconformado, o Município de Maringá interpôs o presente recurso, por intermédio do qual sustenta, em síntese, que: (i) o art. 17, da Lei nº 6.766/1999 impede somente que o loteador modifique a destinação das áreas do loteamento; (ii) é inconstitucional a legislação vigente no momento das permutas, segundo a qual era vedava a destinação das áreas para instalação de equipamentos públicos; (iii) existem equipamentos suficientes ao atendimento da população na área, razão pela qual é possível a desafetação e destinação pública diversa, ainda mais considerando que foram destinadas à construção de moradias populares; (iv) haverá enorme prejuízo financeiro à Administração Pública caso mantida a sentença, haja vista que as terras adquiridas ficarão obsoletas e sem cumprir com a função social.
Pugna pelo provimento do apelo.
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Com
as
contrarrazões
(fls.
1.270/1.294),
vieram os autos a este E. Tribunal. Após, seguiram à D. Procuradoria Geral
de
Justiça
que
se
manifestou
às
fls.
11/24-TJ
pelo
conhecimento e desprovimento do recurso.
Retornaram os autos para julgamento. É o relatório.
VOTO E SEUS FUNDAMENTOS:
1.
Presentes
os
pressupostos
de
admissibilidade, conheço do recurso e passo a analisá-lo.
2. Alega o recorrente que o art. 17, da Lei nº 6.766/1999 impede somente que o loteador modifique a destinação das áreas do loteamento.
Sem razão. A Lei Federal nº 6.766/1979, que disciplina o parcelamento do solo urbano no território brasileiro e possui como objetivo dar base legal ao Poder Público para que possa realizar intervenção urbanística marcante visando à melhoria na questão de habitação e mobilidade, dispõe sobre várias matérias, dentre elas a aprovação de projeto de loteamento e desmembramento.
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Segundo o art. 17 do referido diploma que:
“Os espaços livres de uso comum, as vias e praças, as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo, não poderão ter sua destinação alterada pelo loteador, desde a aprovação do loteamento, salvo as hipóteses de caducidade da licença ou desistência do loteador, sendo, neste caso, observadas as exigências do art. 23 desta Lei.” Em uma primeira análise, perfunctória, até é possível chegar à conclusão de que a vedação à alteração da destinação,
depois
de
aprovado
o
projeto,
compreende
exclusivamente o loteador.
No entanto, conforme restou consolidado pelo Superior Tribunal
de
Justiça,
em
julgado
trazido
pela douta
Procuradoria Geral de Justiça, o art. 17 não pode ser examinado de forma isolada e sim interpretado sistematicamente com os artigos 4º, 22º e 28º, todos da Lei Nº 6.766/1979. É que, desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domínio do Município as vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo (art. 22).
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Isso ocorre, como se pode visualizar, com o objetivo de impedir o poder de disponibilidade tanto por parte do loteador quanto da Administração municipal, de maneira a assegurar que não haverá desvirtuamento da função social e do aparelho aos interesses da comunidade.
A respeito da interpretação teleológica acima mencionada, vejamos o citado acórdão do Superior Tribunal de Justiça:
"(...) Assim, embora a norma jurídica em apreço se dirija ao loteador, retirando-lhe de forma expressa o poder de disponibilidade sobre as praças, ruas e áreas de uso comum, a razão de ser da norma, isto é, o seu espírito, cria limitações à atuação do Município, pois, a Administração que fiscaliza não pode violar a norma. Como salientei, o objetivo da norma jurídica é vedar ao incorporador a alteração das áreas destinadas à comunidade. Portanto, não faz sentido, exceto em casos especialíssimos, possibilitar à Administração fazê-lo. No caso concreto, as áreas foram postas sob a tutela da Administração municipal, não com o propósito de confisco, mas como forma de salvaguardar o interesse dos administrados, em face de possíveis interesses especulativos dos incorporadores. Ademais, a importância do patrimônio público deve ser aferida em razão da sua destinação. Assim, os bens de uso comum do povo possuem função "ut universi". Constituem um patrimônio social comunitário, um acervo colocado à disposição de todos. Nesse sentido,
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a desafetação desse patrimônio prejudicaria toda uma comunidade de pessoas, indeterminadas e indefinidas, diminuindo a qualidade de vida do grupo." (STJ, REsp nº 28058/SP, Relator Ministro ADHEMAR MACIEL, SEGUNDA TURMA, data do Julgamento 13/10/1998, publicação DJ 18/12/1998 p. 314, destaquei). Ademais,
interessante
destacar,
de
igual
maneira, aresto desta Câmara:
Dentro desse contexto, foi publicada em 19 de dezembro de 1979 a Lei nº 6.766/79, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, regramento legal que impôs limitações aos loteadores, construtores e à própria Administração Pública, quando da criação de novos loteamentos, devendo especialmente atender os requisitos constantes dos artigos 4º e 5º de referida lei. Inclusive, referida legislação federal com redação dada pela Lei nº 9.785, de 29.01.1999, DOU de 01.02.1999, estabeleceu área "non edificandi" obrigatória, sendo que tal espaço é cedido obrigatoriamente ao Município, tornando-se bem público. Denota-se, portanto, que a legislação quis proteger, portanto, os bens de uso comum do povo, nos quais se incluem as praças e áreas verdes preservadas nos loteamentos urbanos. Além disso, devesse levar em conta que, os planos de urbanização e os planos habitacionais devem ater-se às diretrizes das normas de direito federal, estadual e municipal, sendo as vedações impostas nestes aos particulares também sejam adotadas aos entes públicos, a fim de que não haja violação ao disposto no art. 225
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da Constituição Federal, que impõe expressamente o dever de preservação do ambiente não apenas pelos cidadãos, mas também pelo Poder Público. (TJPR - 5ª C.Cível - AC - 983837-1 - Londrina Rel.: Luiz Mateus de Lima - Unânime - - J. 26.02.2013) Ou seja, não se pode admitir a mudança na característica dos bens de uso comum do povo, como bem destacado pelo D. Procurador Geral de Justiça à fl. 19-TJ, para que se coíba o ensejo à possibilidade de “que o Poder Público atenda a interesse
de
particulares
em
detrimento
dos
interesses
dos
moradores do loteamento e da comunidade”.
Assim, não é possível entender que a vedação envolve exclusivamente o loteador, já que a ideia primordial é a de se evitar que seja concedida ao município a possibilidade de ter afetadas áreas e depois de alguns anos dar destinação diversa da inicial, configurando desapropriação indireta por via transversa ou até mesmo o confisco das áreas.
3. Aduz a municipalidade, outrossim, que o art. 12, da Lei Municipal nº 334/1999, segundo o qual é vedado ao Poder Público
alterar
a
destinação
das
áreas
de
equipamentos
comunitários, é inconstitucional porque viola os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.
Melhor sorte não lhe assiste.
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Preceitua o art. 12 que:
“Os imóveis constituídos por espaços livres de uso público e por áreas de equipamentos comunitários não podem ter a sua destinação alterada pelo parcelador ou pelo Poder Público Municipal, a partir da aprovação do projeto de parcelamento, salvo ocorrência das hipóteses previstas na legislação federal.” Consoante se infere do comando normativo, não é possível que o Município de Maringá disponha de espaço público, sob qualquer pretexto, porque defesa a alteração de sua finalidade que é a destinação ao uso comum do povo.
Significa dizer que tal artigo, vigente à época da
permuta,
não
traz
qualquer
inovação,
como
sustenta
o
recorrente, e sim corrobora e praticamente reproduz, com mais detalhes, a ordem descrita no art. 17 da Lei Federal nº 6.766/79.
Em
sendo
assim,
descabe
qualquer
argumentação no sentido de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 334/1999; até porque sequer há notícia municipal nesse sentido.
Aliás, de modo contrário, a atual lei de parcelamento do solo do Município de Maringá (Lei Complementar nº 889/2011),
editada
pelo
mesmo
prefeito
que
determinou
as
permutas, proíbe destinação diversa, senão vejamos:
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“Art. 10, § 11: Os imóveis constituídos por áreas de equipamentos comunitários e urbanos, por espaços livres de uso público, por áreas de interesse público e por áreas de fundo de vale não poderão ter a sua destinação alterada pelo parcelador ou pela Municipalidade a partir da aprovação do projeto de parcelamento, salvo na ocorrência das hipóteses previstas na legislação federal.” Desse modo, não se está diante de qualquer violação dos princípios da proporcionalidade e razoabilidade, o que afasta a premissa de inconstitucionalidade do dispositivo suscitada pela Administração Pública.
4. Descabe, ademais, o fundamento invocado pelo recorrente no sentido de que legais as permutas, uma vez que as áreas foram destinadas à construção de moradias populares e existem equipamentos suficientes ao atendimento da população.
Ainda que a hipótese de desafetação para implantação
de
programas
habitacionais
encontre
escopo
na
jurisprudência, vale destacar como fundamento à impossibilidade da medida as razões do ilustre Procurador Geral de Justiça:
“era preciso realizar processo administrativo para justificar a desafetação das áreas com a finalidade única de implantação de programa habitacional de iniciativa municipal. Todavia, o Município desafetou as áreas e pemutou-as com particulares como forma de indenização Documento assinado digitalmente, conforme MP n.° 2.200-2/2001, Lei n.° 11.419/2006 e Resolução n.° 09/2008, do TJPR/OE O documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.tjpr.jus.br Página 11 de 13
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de desapropriação para instalação de rua em imóvel destes particulares (fl. 69). Ainda que a abertura da via seja necessária, o Poder Público poderia ter indenizado os desapropriados sem que para isso precisasse desvirtuar a finalidade das áreas de patrimônio social comunitário.” (fls. 21/22-TJ) 5. Por derradeiro, agiu com acerto o Juízo Singular ao determinar que o Município adquirira outras áreas em igual metragem, dentro dos jardins Itália II e Botânico, a fim de destiná-las a construção de equipamentos comunitários e urbanos, no prazo de um ano. Com efeito, de um lado se tem a má ação dos administradores que atingiu diretamente os cidadãos, dada a subtração das áreas e subversão de sua finalidade que era a instalação de equipamentos comunitários. No entanto, por outro lado, não se pode ignorar que os terceiros que participaram das permutas, agiram sim de boafé, não sendo aceitável que sofram com as restrições em seu direito de propriedade, ainda mais se analisadas as circunstâncias do caso concreto e da localidade que atualmente conta com diversas edificações.
Pontue-se que o próprio Ministério Público apresentou como pedido alternativo a aquisição de outras áreas dentro dos referidos loteamentos, desde que como idênticas metragens e de mesmo valor. Documento assinado digitalmente, conforme MP n.° 2.200-2/2001, Lei n.° 11.419/2006 e Resolução n.° 09/2008, do TJPR/OE O documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.tjpr.jus.br Página 12 de 13
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6. Por tais fundamentos, voto no sentido de negar provimento ao recurso, mantendo a sentença.
DECISÃO:
ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quinta Câmara Cível do Eg. Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, em composição integral, por unanimidade de votos, em negar provimento ao recurso. A Sessão foi presidida pelo Desembargador Nilson
Mizuta,
sem
voto,
e
participaram
do
julgamento,
acompanhando o voto, os Desembargadores Leonel Cunha e Luiz Mateus de Lima.
Curitiba, 21 de outubro de 2014.
DES. CARLOS MANSUR ARIDA Relator
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