Especialización en Derecho Urbano II Semestre 2015 Función Pública del Urbanismo. Dr. Jorge Ramírez Catedrático
Postura personal sobre la posibilidad de adopción por Decreto de un Plan de Ordenamiento Territorial
Foto panorámica de Bahía de Santa Marta desde el mirador y pista de Parapente de MAMANCANA RESERVA NATURAL PRIVADA. Enero 2015. Juan Carlos Aponte.
Presentado por: Juan Carlos Aponte Santa Marta, 3 de septiembre de 2015
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Postura personal sobre la posibilidad de adopción por Decreto de un Plan de Ordenamiento Territorial Iniciando el análisis para sustentar una posición personal, es necesario tener presente, en primer lugar, que la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial es un procedimiento complejo interdisciplinario, de carácter técnico, participativo y jurídico, establecido por la Ley 388 de 1997 y sus decretos reglamentarios, con el fin principal de ACTUALIZAR, MODIFICAR o AJUSTAR sus contenidos y normas de manera que se asegure la construcción efectiva del modelo territorial adoptado por el municipio o distrito, con base en parámetros e indicadores y, en segundo lugar, respecto de la adopción del POT por Decreto de los Alcaldes se debe diferenciar: 1) La formulación de un POT, sea el primero en formularse o un nuevo POT en reemplazo del que ha cumplido su vigencia y agotado sus diferentes componentes, definiendo el nuevo modelo de desarrollo territorial que regirá a futuro, por cuanto en ésta primera situación fáctica la normatividad prevé un término de 60 días calendario para que el Concejo se pronuncie sobre el proyecto de acuerdo de nuevo POT que le somete el Alcalde a su consideración y votación, y 2) La revisión o ajuste del POT existente, segunda situación fáctica para la cual la Ley previó un término de 90 días calendario para que el Concejo se pronuncie sobre el proyecto de acuerdo de revisión o ajuste que le somete el Alcalde a su consideración y votación. Para el primer supuesto fáctico el legislador previó, en la subsección 5 del Decreto 1077 de 2015, artículo 2.2.2.1.2.5.2 (art. 26 de la Ley 388 de 1997, “Procedimiento de Adopción de los Planes” , Decreto 879 de 1998, art. 29) un término de 60 días para que el Concejo se pronuncie sobre el proyecto de acuerdo que someta a su consideración el Alcalde y debe tenerse presente que ésta subsección hace parte del título II, “Planeación para el Ordenamiento Territorial” que contiene la normatividad vigente respecto de la formulación y componentes de los POT, sea el primero o la formulación de un nuevo POT en reemplazo del vigente hasta ese momento. A diferencia de lo anterior, en la subsección 6. “Revisión y ajuste de los POT” del mismo título y Decreto 1077 de 2015 se previó en el artículo 2.2.2.1.2.6.1 “Revisión de los planes de ordenamiento territorial.” un término de 90 días para que el Concejo se pronuncie sobre el proyecto de acuerdo presentado por el Alcalde, en el comienzo del período constitucional de este, sobre los contenidos de largo, mediano o corto plazo de los Planes de Ordenamiento Territorial, siempre y cuando haya vencido el término de vigencia de cada uno de ellos, según lo establecido en el plan que se pretende revisar o ajustar y rigiéndose por lo previsto en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997. En uno u otro caso, la adopción del POT por Decreto es legalmente posible siempre y cuando el Concejo no haya adoptado el nuevo POT o su revisión o ajuste dentro de los términos de Ley establecidos, a diferencia de la situación que se presenta si el Concejo rechaza el proyecto de acuerdo, caso en el cual el Alcalde no puede adoptar el proyecto de acuerdo por Decreto, porque estaría incurriendo en usurpación de las facultades que el artículo 313, numeral 7, de la Constitución Política confiere privativamente al Concejo sobre la materia y, posiblemente, en una desviación de poder (caso POT de Petro). Así, cuando el Concejo vota negativamente el proyecto de acuerdo este se hunde definitivamente y deberá archivarse,
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es decir, el Concejo se pronunció negativamente, agotándose el trámite y, por tanto, enervando la facultad del Alcalde de expedir el acuerdo mediante Decreto; no se traslada la competencia del Concejo al Alcalde. Esta facultad de adoptar el nuevo POT o su revisión o ajuste por Decreto tiene toda la justificación y respaldo constitucional y legal (Sentencia C-051/01), cuando el Concejo deja transcurrir el término de Ley sin adoptar el proyecto de acuerdo, por cuanto el Alcalde tiene la iniciativa legislativa y la responsabilidad de formular la política de ordenamiento territorial (aunque compartida con el Concejo), realizando previamente el diagnóstico de sus componentes, con base en parámetros e indicadores, para lo cual tiene los instrumentos necesarios, no pudiendo quedar el territorio en un vacío normativo o una desactualización de espaldas a las necesidades de ordenamiento del territorio en función de sus habitantes, situaciones éstas contrarias a la Constitución Política y sus fines, al igual que al ejercicio de las atribuciones y competencias constitucionales de ordenamiento territoriali. La jurisprudencia ha precisado que, con carácter excepcional y por la misma naturaleza y ejercicio de las funciones que competen a los Concejos, los términos de 60 o 90 días se entienden calendario, no hábiles, teniendo el Alcalde la facultad, si es necesario, de convocar al Concejo a sesiones extraordinarias, en interpretación de lo dispuesto en el artículo 70 del Código Civil y la Ley 136 de 1994, al igual que en los reglamentos internos de los Concejos. Por otra parte, la Ley prevé diferentes causas o motivos y requisitos para una u otra regulación normativa, así: 1. La formulación del POT si es que no se ha expedido o el proyecto de acuerdo de un nuevo modelo de ordenamiento territorial reemplazando el existente, cuando: a.
Si es por primera vez, en cumplimiento de lo ordenado en la Ley 388 de 1997.
b. Si es en reemplazo del POT existente, al vencimiento de la vigencia de éste, las administraciones municipales o distritales deberán iniciar el trámite para la formulación del nuevo plan, teniendo en cuenta el diagnóstico de la situación urbana y rural y la evaluación del plan vigente, lo previsto en el artículo 8° del Decreto 879 de 1998, reglamentario de la Ley 388 de 1997, compilado en el ARTICULO 2.2.2.1.2.4 del Decreto 1077 de 2015. 2. La revisión o ajuste del POT existente en los siguientes casosii, verificando previamente si los municipios establecieron otras condiciones en los POT para adelantar procesos de revisión: a.
REGLA GENERAL: Revisión o ajuste por vencimiento de la vigencia, al inicio de periodo constitucional y únicamente respecto de los componentes que han vencido. Esto teniendo en cuenta que la vigencia mínima del POT es de 3 períodos constitucionales del Alcalde. (Art. 28, Ley 388 de 1997 / Modificado por el Art. 2, Ley 902 de 2004)
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b. Revisión o ajuste por motivos de excepcional interés público. En cualquier momento del proceso de implementación del POT, siempre que se presenten las situaciones excepcionales. i. Declaratoria de desastre o calamidad pública. (Ley 1523 de 2012). ii. Resultados de estudios técnicos detallados sobre amenazas, riesgos y vulnerabilidad que justifiquen la recalificación de áreas de riesgo no mitigable. c.
Modificación excepcional de norma urbanística, en cualquier momento del proceso de implementación del POT, siempre que se soporten técnicamente las modificaciones. (artículo 15 de la Ley 388 de 1997, adicionado por el artículo 1 de la Ley 902 de 2004). i. Permite modificar alguna o algunas normas urbanísticas estructurales o generales del POT, siempre que se asegure el logro de los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo Componentes General y Urbano – POT. ii. Se puede emprender en cualquier momento, por iniciativa del Alcalde, siempre y cuando existan motivos técnica y legalmente sustentados.
d. Ajuste del POT para incorporar suelo para VIS y VIP. Por una sola vez durante el periodo 2012 – 2016iii. Se podrán incorporar al perímetro urbano predios localizados en suelo rural, suburbano y de expansión urbana requeridos para el desarrollo y construcción de VIS y VIP. Condiciones: Servicios públicos, restricciones ambientales, desarrollo prioritario. (Ley 1537 de 2012, artículo 47, transitorio. Incorporación del suelo rural, suburbano y expansión urbana al perímetro urbano). En relación con la expedición del Decreto N° 0212 de 2014iv por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla 2012-2032, evidenciamos que los considerandos del mismo dan cuenta del soporte fáctico que tiene amparo normativo oportuno y suficiente en la Constitución Política, la Ley y los decretos reglamentarios, al igual que en la jurisprudencia que ha definido aspectos fundamentales en relación con el cumplimento de los requisitos para la adopción por Decreto, la necesidad de formular un nuevo POT y la competencia legal del Alcalde y oportunidad para adoptar por Decreto el proyecto de acuerdo del nuevo POT de Barranquilla, que no fue objeto de pronunciamiento por el Concejo Distrital dentro del término de Ley de 60 días calendario. Si bien el Concejo Distrital devolvió en varias oportunidades el proyecto de acuerdo a la Alcaldesa, supuestamente para despejar observaciones, dudas e inquietudes de la comunidad formuladas a instancias del Concejo Distrital, en ningún momento lo negó, rechazó o aprobó dentro del término de los 60 días calendario que le da la Ley para adoptar su decisión. Es así como la Alcaldesa de Barranquilla obró en constitucional, legal y debida forma y fondo, sustentando la expedición del Decreto en los fundamentos constitucionales, legales y jurisprudenciales aplicables a la situación fáctica, habiéndose revisado el POT del año 2000 en anterior oportunidad respecto del contenido de mediano plazo (2007) y constatando la necesidad de modificar su componente estructural, más aun, encontrándose vencida la vigencia del POT del año 2000, de 3 periodos
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constitucionales del Alcalde, en el período de su antecesor y, encontrándose en la obligación legal de modificar los tres componentes, a saber: a) contenido estructural de largo plazo, b) contenido urbano del plan de mediano plazo, y c) el contenido urbano de corto plazo y programas de ejecución. En consecuencia, decidió adoptar por Decreto el nuevo Plan de Ordenamiento Territorial para el Distrito de Barranquilla, ante el no pronunciamiento del Concejo Distrital de Barranquilla dentro del término de Ley de 60 días calendario. Sustentó el Decreto, también, en la jurisprudencia: Sentencia C-051/01 que declaró la exequibilidad de los artículos 25 y 26 de la Ley 388 de 1997. De acuerdo con el artículo 28 de la Ley 388 de 1997 (modificado por el art. 2, Ley 902 de 2004, reglamentado por el Decreto Nacional 4002 de 2004, compilado mediante artículo 2.2.2.1.2.6.5 del Decreto 1077 de 2015) para la formulación del nuevo POT, su revisión o ajuste, debe haberse cumplido igualmente con la elaboración y presentación de: 1) Documentación de evaluación y seguimiento al POT vigente (el cual debe haber previsto cómo se hará), 2) Documento técnico de soporte que contenga: a. Diagnóstico Territorial b. Formulación: componentes General, Urbano y Rural c. Cartografía d. Gestión y financiación e. Programa de ejecución 3) Memoria justificativa, 4) Proyecto de acuerdo, y 5) Documento resumen.
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Bibliografía Constitución Política de Colombia, artículos 1°, 2º, 209, 287, 313, numeral 7, 315. Decreto 1077 de 2015. Ley 388 de 1997. Artículos 26 de la Ley 388 de 1997 y 8° del Decreto Reglamentario 4002 de 2004. Artículos 12 de la Ley 810 de 2003 y 6° del Decreto Reglamentario 4002 de 2004. Ley 136 de 1994 y sus leyes modificatorias. Ley 1617 de 2013, artículo 23. Artículo 70 del Código Civil. Decreto N° 0212 de 2014 por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla 2012-2032. Corte Constitucional. Sentencia C-051/01. Veinticuatro (24) de enero de dos mil uno (2001).TERRITORIAL-Aprobación. PROYECTO DE PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Adopción. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA-Principios. Referencia: expedientes acumulados D-3085, D-3086 y D-3103. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 25 y 26 de la Ley 388 de 1997. Actores: Orlando Rengifo Callejas y Enrique Arboleda Perdomo. Magistrado Ponente: Dr. JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Augusto Hernández Becerra, Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de dos mil catorce (2014), Radicación número: 11001-03-06-0002013-00420-00 (2172). Actor: Ministerio del Interior. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil catorce (2014). Ref.: Expediente núm. 2013-00624-00, Medio de control: Nulidad. Actor: Juan José Montaño Zuleta. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Consejera Ponente: Martha Sofía Sanz Tobón. Bogotá, D.C., Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil ocho (2008). Radicación número: 25000-23-24-000-2002-01097-02. Actor: Concejo Municipal de Facatativá. Demandado: Alcalde del Municipio De Facatativá. Referencia: Apelación Sentencia. Serie Planes de Ordenamiento Territorial: Presentación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Dirección de Espacio Urbano y Territorial Subdirección de Asistencia Técnica y Operaciones Urbanas Integrales 2013., Revisión y Ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial Municipal (POT - PBOT – EOT), Dr. Luis Felipe Henao Cardona, Ministro, sobre revisión de POT, consultando además la normatividad. Presentación Guía Metodológica 2 Revisión y Ajuste de Planes de Ordenamiento Territorial. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial. Dirección de Desarrollo Territorial República de Colombia, consultando además la normatividad.
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En desarrollo del ordenamiento constitucional, “Ley 1617 de 2013 ARTÍCULO 23. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DISTRITAL. El ordenamiento territorial comprende el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por el distrito en ejercicio de la función pública que le compete dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley y en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el ordenamiento territorial en su jurisdicción. Le corresponde al alcalde distrital adelantar los trámites relacionados con la formulación y proceso de adopción del Plan de Ordenamiento Territorial Distrital, previo a su presentación al concejo distrital para su aprobación. El contenido de los Planes de Ordenamiento Territorial, así como el procedimiento para su formulación y adopción se regirá por lo dispuesto en la presente ley, en las Leyes 388 de 1997 y 902 de 2004 o las normas que las adicionen, modifiquen o sustituyan, sus decretos reglamentarios. PARÁGRAFO. El Plan de Ordenamiento Territorial Distrital respetará los derechos adquiridos con anterioridad a esta ley, en materia de usos de suelos, salvo los terrenos que puedan ser expropiados administrativamente, mediante enajenación forzosa.” ii Para este aparte nos hemos guiado por la presentación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Dirección de Espacio Urbano y Territorial Subdirección de Asistencia Técnica y Operaciones Urbanas Integrales 2013., Revisión y Ajustes al Plan de Ordenamiento Territorial Municipal (POT - PBOT – EOT), Luis Felipe Henao Cardona. Ministro, sobre revisión de POT, consultando además la normatividad. iii La norma Ley 1537 de 2012. Artículo 47, transitorio dice “…durante el período constitucional de las administraciones municipales y distritales comprendido entre los años 2012 y el 2016,…” iv Corolario: El POT actual de Barranquilla, se conoce coloquialmente con el “POT del Carnavalazo” al haberse expedido mediante Decreto, por un cálculo astuto y premeditado de fechas que hizo la Alcaldesa Elsa Noguera, pues fue expedido mientras el Concejo Distrital estaba de parranda, dejando de lado sus funciones constitucionales. Los pre-carnavales terminaron el 27 de febrero y el Decreto se expidió al día siguiente. Sorpresa mayúscula para los concejales que comenzaban su carnaval el 1° de marzo. i