Enero - Febrero – Marzo / 2015 MENSAJE DE LA JUNTA EDITORA Esperamos que con este boletín se reanude el interés y disfrute de los miembros de la AEPR en los asuntos de actualidad económica. Estamos en medio de la situación económica muy difícil que ha confrontado nuestro país en décadas recientes. Es por ello que el análisis y la divulgación de artículos de carácter económico se hacen más pertinentes que nunca antes. Este boletín intenta cumplir con esta importante encomienda. Este número se concentra en la reforma contributiva que se espera implantar en Puerto Rico en el presente año. De esta manera el Dr. Ramón J. Cao García, reconocido experto en temas contributivos, hace un análisis sobre dicha reforma es su artículo La Anunciada Reforma Contributiva de Puerto Rico de 2015. El Dr. Cao formula una serie de preguntas sobre aspectos tales como: el destino de otras medidas impositivas aprobadas recientemente; equidad contributiva; tratos contributivos preferenciales; contribuciones corporativas; gravámenes a insumos; contribuciones municipales; “boyancia” del sistema contributivo y el nivel de evasión. Estas son importantes interrogantes que esta y cualquier reforma debería contestar antes de ser implantada. Continuando con el tema de la reforma contributiva, el Dr. Juan Lara, presenta un análisis sobre el dilema existente sobre el IVA como causante de inflación, en su artículo Inflación y efecto cascada: ¿La cara fea del IVA? De acuerdo con el Dr. Lara el argumento de que el IVA está sujeto al llamado efecto “cascada” no es cierto, por lo menos tomando como base la experiencia de una serie de países que considera en su análisis y que el temido efecto inflacionario no es tan fuerte como se ha señalado. Aunque reconoce que la introducción del IVA puede provocar un “escalón” en el nivel de precios, no es de esperar que ocasione nada parecido a un problema de inflación. Señala que el ambiente actual de inflación relativamente baja es quizás el más propicio para hacer la transición del IVU al IVA. Un aspecto medular de un sistema contributivo es su capacidad de “redistribuir” el ingreso. El artículo La Desigualdad del Ingreso en Puerto Rico 2000 a 2012, de la Dra. Eileen V. Segarra Alméstica y Alexander Cruz Maldonado, presenta un análisis de la distribución del ingreso en Puerto Rico en la última década. Establece que a principios de la década del 2000 se evidenció una mejoría en la distribución del ingreso de los hogares, lo que revirtió el aumento en desigualdad observado en la década de los noventa. No obstante, este panorama cambia con la recesión económica comenzada en el 2006. Durante el periodo del 2006 al 2010, se acentúa una reducción en el ingreso recibido por el 20 por ciento más pobre de la población. Uno de los problemas que plantea un sistema basado en impuestos sobre el consumo es su regresividad. De modo que la propuesta reforma contributiva tiene el potencial de acentuar la desigualdad del ingreso en Puerto Rico, si no se toman medidas para corregir su efecto regresivo. Por último, se presenta la Ponencia de la Asociación de Economistas de Puerto Rico ante la Cámara de Representantes de Puerto Rico en la cual se esbozan los lineamientos de equidad, eficiencia económica y simplicidad, transparencia y administración efectiva que debe contener la reforma contributiva. Se enfatiza que la misma debe estar acompañada de una verdadera reforma fiscal que permita al gobierno operar con un nivel de gasto menor y mayor eficiencia. Esta reforma fiscal debe propiciar un presupuesto de gastos basado en resultados de los programas gubernamentales y el accountability de los mismos. Otra aportación del Dr. Cao García para el boletín, es una celebración de la vida del Dr. Fuat Andic, recientemente fallecido y quien fuera profesor distinguido del Departamento de Economía de la Universidad de Puerto Rico y del Recinto Universitario de Mayagüez (RUM). El artículo Recordando a Fuat M. Andic es una reseña biográfica del Dr. Andic desde la perspectiva de un discípulo que recuerda a su profesor, mentor y amigo. Esperamos que los artículos presentados sean de gran utilidad para los miembros de nuestra asociación y personas que les interesa cómo las políticas económicas inciden en sus vidas. Atentamente, Juan M. Rodríguez Santos, M.A. & P.P.L.
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En esta edición
Junta Directiva 2014-15 Presidenta Rosario Rivera Negrón Próximo Presidente Juan A. Villeta Trigo Pasada Presidenta Mónica González Bonnin Secretario Heriberto Martínez Otero Presidenta Mujeres Economista Olga Torres Jazmín García Ivonne Narváez José G. García Ángel L. Rivera
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Editorial La anunciada reforma contributiva del 2015 por Ramón J. Cao García 7 Inflación y efecto cascada: ¿La cara fea del IVA? por Juan Lara 17 La Desigualdad del Ingreso en Puerto Rico 2000 a 2012 por Eileen V. Segarra Alméstica y Alexander Cruz Maldonado 20 Recordando a Fuat M. Andic por Ramón J. Cao García 24 Ponencia de la AEPR ante la Cámara de Representantes sobre la Reforma Contributiva 28
Anejo: Estructura contributiva de Puerto Rico
Junta Editora Presidenta Dra. Martha Quiñones Domínguez Quinones.martha@gmail.com
Dr. Ramón J. Cao García Juan M. Rodríguez Santos, M.A. PPL René Reyes, M.A.
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LA ANUNCIADA REFORMA CONTRIBUTIVA DEL 2015 Ramón J. Cao García
e nos asegura que estamos a la puerta de una nueva Reforma Contributiva. También nos dicen que esa “Reforma” traerá mayor justicia al sistema y que promoverá la creación de empleo junto al crecimiento económico. Se nos indica que la Reforma a implantarse será algo tan bueno, que se olvidarán los reparos al recientemente aprobado aumento sustancial al Arbitrio sobre el Petróleo Crudo y sus Derivados. Sin embargo, sucede que la información disponible al momento (finales de enero de 2015) acerca del contenido que tendrá dicha Reforma es muy limitado, incluyendo que no se ha explicado cómo es que ella logrará sus esperanzadoras promesas. De hecho, la información disponible se puede resumir a lo siguiente:
S
1. Los contribuyentes con ingresos (¿del trabajo o todos?) que devenguen hasta $35,000 ($70,000 si casados) al año no tendrán que pagar Contribución sobre Ingresos de Individuos. 2. Los contribuyentes con ingresos (¿del trabajo o todos?) que devenguen hasta 1
Ha circulado el rumor de que la ampliación a la base de la tributación al consumo incluirá imponer IVA a las medicinas recetadas (¿y a los servicios médicos?). Estoy seguro de que tal rumor es falso. No puedo imaginar a ningún funcionario gubernamental que proponga gravar impuestos dirigidos a los enfermos. Ello constituiría una grave insensibilidad y ausencia de solidaridad social. También agravaría el problema de inequidad intergeneracional de la tributación al consumo, ya
$50,000 al año (¿$100,000 si casados?) no tendrán que radicar planillas de Contribución sobre Ingresos de Individuos (pero, ¿tendrán que pagar el impuesto por la vía de la retención en el origen?; si tienen que pagar el impuesto mediante retención en el origen, ¿cómo se ajustará el monto retenido con la obligación contributiva?) 3. Se reducirá el impuesto sobre el ingreso de las personas (¿a quiénes?, ¿en cuánto?), lo que el fisco compensará con un aumento en el gravamen al consumo (¿expandiendo la base?1, ¿aumentando las tasas?, ¿haciendo ambas cosas?) Para ello sustituirá el actual IVU por un impuesto sobre el valor añadido o IVA. 4. Se eliminará la Patente Nacional, lo cual es una excelente noticia, ya que este impuesto piramidal es oneroso para las empresas productoras, tendiendo a distorsionar el uso de recursos al promover la integración vertical y
que el gasto en servicios médicos y medicinas recetadas tiende a aumentar con la edad de la persona. Además sería contrario a la política pública de promover que toda la población esté cubierta por seguros de salud – ya que aumentaría las primas de tales seguros –, así como a la de promover el turismo médico. El problema es que la escasa información provista promueve que circulen rumores que inquietan innecesariamente a la población,
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solamente se podría justificar como medida provisional ante la crisis fiscal. Hasta aquí lo que se conoce acerca de la Reforma en ciernes. Si lo informado plantea preguntas, lo no informado levanta aún más. Veamos algunas. ¿Qué sucederá con la equidad del sistema tributario? Éste es un asunto muy pertinente que no ha tenido la discusión pública que amerita. Es relevante porque (1) la justicia social siempre es importante, (2) la distribución social del ingreso hoy no es muy diferente a la que ocurría en 1950, a pesar de las grandes transformaciones socioeconómicas registradas en la Isla; y (3) la operación del sistema fiscal, por definición, redistribuye el ingreso. La propuesta de aumentar la participación de la tributación al consumo, reduciendo el gravamen al ingreso, aumenta la regresividad en el sistema tributario. Ese efecto redistributivo no solamente empeora la situación de las personas de menores ingresos, sino que es además particularmente serio para la equidad intergeneracional, ya que la regresividad del impuesto tiende a aumentar con la edad de la persona y la tasa del gravamen. Tomemos el caso de las personas retiradas. Ellas tributaron su ingreso cuando fueron económicamente productivas. Ahora que no lo son, les cambian las reglas del juego para gravar su consumo,2 el cual financian con los ahorros de ingresos generados cuando fueron productivos por los que pagaron impuestos al ingreso. ¿Qué medidas se proponen para compensar a estas personas?
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Por esta razón, cuando se aprobó el IVU, se adoptó una transferencia a las personas retiradas de bajos ingresos, como medida para compensar parcialmente tal inequidad tributaria. 3 No se ha de olvidar que parte de las razones para la actual crisis económica tienen su origen en el trato
¿Qué sucederá con los tratos tributarios preferenciales que sean ineficientes? El actual sistema impositivo incluye una multiplicidad de créditos, exenciones y tasas preferenciales a ingresos de fuentes diferentes al trabajo. Algunos de ellos se podrían justificar por razones de equidad, de promoción de actividad económica o de simplificación administrativa. Pero la mayoría no tiene justificación económica de clase alguna. Ellos no sólo erosionan la base tributaria, sino que también complican el sistema, aumentando los costos de cumplimiento y fiscalización. Peor aún, muchos de ellos limitan la capacidad de la economía para su crecimiento.3, 4 ¿Qué sucederá con la tributación a las empresas? Éste es un tema para el cual existe silencio absoluto, excepto la eliminación de la Patente Nacional. Los impuestos gravados a las empresas que no tienen privilegios tributarios son altos y el sistema es innecesariamente complejo, aparte de que ocurre un trato contributivo diferenciado entre corporaciones regulares y exentas, entidades conducto y empresas no incorporadas. Racionalizar los incentivos y créditos contributivos existentes que sean ineficientes, permitiría ampliar la base tributaria y financiar una reducción sustancial en las tasas impositivas a las empresas. Ello promovería el crecimiento económico en dos maneras: (1) muchos de esos tratos tributarios preferenciales distorsionan la asignación de recursos, reduciendo la inversión productiva y la eficiencia en la economía; y (2) reducir las tasas impositivas aumenta el rendimiento de la
tributario a los ingresos pasivos y en la “creatividad” en el sistema financiero. 4 Véase a Ramón J. Cao García, “Incentivos contributivos e inversión privada en Puerto Rico”, Revista Civilizar de Empresas y Economía. Bogotá, Colombia: Universidad Sergio Arboleda, julio-diciembre de 2010, págs. 54 a 73.
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inversión en todas las empresas, estimulando la inversión productiva. ¿Qué sucederá con los gravámenes a los insumos? Bajo el IVU, en particular después de los cambios legislados a partir del 2013, se gravan insumos de producción. Gravar insumos solamente se justifica si, por razones de política pública, se desea reducir la producción de una industria. Gravar insumos en forma indiscriminada resulta en reducir la producción de todas las empresas, lo cual no es una política pública que parezca ser sensata. Un IVA, correctamente diseñado, no grava los insumos, pero habría que ver si se adopta un IVA “criollo” que mantenga gravámenes sobre insumos. El sistema existente de cuentas PICO, adoptado al establecer el gravamen del IVU en los muelles, facilita grandemente la transición al IVA, pero grava insumos, por lo que sería necesario modificar sustancialmente el diseño y la operación del sistema de cuentas PICO para dejar de gravar insumos. Muy desafortunadamente, no se provisto información, ni ha ocurrido discusión pública, acerca de cómo se administrará el propuesto IVA. ¿Qué sucederá con los municipios? Al presente los municipios gravan un IVU municipal. Es evidente que transformarlo a un IVA municipal resultaría en una drástica redistribución de ingresos fiscales entre municipios. Aquellos con muelles (¿San Juan?) o con concentración de centros de distribución de mercancías y de comercio mayorista (¿Cataño?) registrarían un incremento significativo en recaudaciones, en detrimento de los demás municipios. Resulta razonable esperar que junto al IVA estatal persista el IVU
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Ellos son: (1) la Reforma Contributiva del 2006, (2) los cambios impositivos del 2009, (3) la Reforma Contributiva
municipal, pero éste es otro tema acerca del cual ocurre silencio.
¿Qué sucederá con la boyancia del sistema contributivo? La boyancia del sistema tributario se refiere a la capacidad para que las recaudaciones crezcan con la economía para sostener, sin cambios periódicos en las reglas impositivas, el financiamiento de la gestión del estado. Es claro que el sistema actual no es boyante, ya que estamos hablando del cuarto cambio sustancial en reglas tributarias en menos de diez años.5 Todos esos cambios ocurrieron en situaciones en que los ingresos fiscales resultaron insuficientes para financiar los gastos del gobierno, situación que aún persiste. Sería muy conveniente que esta reforma anunciada resolviera esa situación, de manera de darle estabilidad y certeza a las reglas tributarias, algo necesario para la inversión y el crecimiento económico. Sin embargo, reducir la importancia de un impuesto progresivo (sobre los ingresos) para aumentar la de un impuesto regresivo (sobre el consumo) suele disminuir el nivel de boyancia del sistema. ¿Qué sucederá con el nivel de evasión? El control de la evasión en el pago de impuestos es otro asunto esencial que no parece que se del 2011, (3) los cambios tributarios legislados en el 2013 y 2014, y (4) la anunciada Reforma Contributiva del 2015.
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está discutiendo con la profundidad que amerita. Se puede diseñar el sistema tributario mejor del mundo, pero si ocurre un nivel descontrolado de evasión en el pago de los impuestos, el sistema será inequitativo y ocurrirán barreras a la inversión productiva y el crecimiento económico. Para controlar la evasión se requiere voluntad, educación a los contribuyentes y un sistema adecuado de información. Lo último es fundamental para identificar las fuentes de la evasión y el diseño de medidas para controlarlas. El deficiente sistema de información existente lleva a absurdos como la creencia popularizada de que la tasa de captación del IVU es 52%, siendo aritméticamente imposible la captación del impuesto que sea tan baja, dadas las recaudaciones que se registran y los niveles de gastos de consumo de las personas. Falsas creencias promueven que se tomen medidas, como el IVU-Loto, que resultan en gastos de recursos sin que ocurra algún aumento identificable en recaudaciones. Para que ocurra un control efectivo de la evasión en el pago de impuestos es necesario disponer de un sistema estadístico adecuado, no solamente en el Departamento de Hacienda, sino para toda la economía.
Al considerar las propuestas conocidas para la Reforma Contributiva, se puede pensar que adoptar un IVA en lugar del IVU podría facilitar la fiscalización y el control de la evasión, pero no por mucho; toda vez que el actual sistema de cuentas PICO incorpora muchas de las ventajas del IVA al respecto. Por otra parte, reducir el conjunto de personas rinden planillas de Contribución sobre Ingreso limita la información disponible para Hacienda, lo que no facilita el control de la evasión.
Como se puede apreciar, al momento existen muchas expectativas y preguntas sin contestar acerca de la anunciada Reforma Contributiva de 2015. Esperemos que se ofrezcan respuestas adecuadas a todas las interrogantes existentes y que finalmente podamos disponer de un sistema impositivo estable, equitativo y eficiente; lo cual es imprescindible para que la economía opere en forma adecuada y podamos superar el actual estancamiento económico que sufrimos desde mediados del año 2006.
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Inflación y efecto cascada: ¿La cara fea del IVA? Juan Lara Perhaps the most important conclusion of the survey is that there seems to be nothing inherently inflationary about the use of the VAT. Alan A. Tait, FMI, 1988 There has been concern that with the introduction of the VAT, a broadbased consumption tax, all businesses including exempt firms raise their prices—at the rate of the tax—and thereby trigger long-lasting inflation. Experience of countries adopting the VAT shows this concern is unfounded, however. Tuan Minh Le, Banco Mundial, 2003 Because the VAT does not affect the prices firms ultimately pay for inputs, it does not distort production decisions and does not create “cascading”—the “tax on tax” that arises when tax is charged both on an input into some process and on the output of that same process. Liam Ebrill et al., FMI, 2002
P
arafraseando un aforismo de moda, parece ser que en Puerto Rico lo único constante es la resistencia al cambio. La propuesta de reforma contributiva del Gobierno de la Isla se ha topado con una fuerte resistencia de diferentes grupos y personas, y buena parte de la reacción adversa a la propuesta se centra en el rechazo a la implantación de un Impuesto al Valor Añadido (IVA). Los argumentos de quienes se oponen al IVA son varios; en esta nota se abordan solamente dos de
ellos: 1) la preocupación por un posible “efecto cascada” y 2) la alegación de que el IVA causará un problema de inflación. La evidencia que se repasa en esta nota, basada en la experiencia de países que tienen un IVA, lleva a pensar que estas dos alegadas desventajas del impuesto no deben ser razón para descartar o aplazar su adopción en Puerto Rico. Antes de entrar de lleno en el tema, conviene recordar que en Puerto Rico ya nos estamos moviendo hacia un IVA, puesto que hace más de
seis meses que se está cobrando el Impuesto de Ventas y Uso (IVU) en los muelles y parcialmente a través de la cadena de distribución; reconociéndose un crédito por el impuesto pagado en los insumos adquiridos para reventa o elaboración. En esos seis meses no hemos visto un efecto cascada ni un efecto inflacionario. Al contrario, la inflación en la Isla está en uno de sus puntos más bajos. Por otro lado, el hecho de que hayamos recorrido ya una parte de la transición del IVU al IVA significa que ya se han
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incurrido parte de los costos de implantación y administración del sistema; no se trata de empezar de cero. El efecto cascada Este concepto se refiere a la situación que se presenta cuando se cobra un impuesto en todas las etapas de la cadena de distribución, pero sin reconocerle a las empresas un crédito por el impuesto pagado en las etapas anteriores. Este el caso, por ejemplo, de lo que se conoce en inglés como un “turnover tax”, un tipo de impuesto que fue común en
el pasado y todavía persiste en algunos países. Al no poder recuperar el impuesto pagado en las etapas anteriores de la cadena de distribución, cada empresa vuelve a cobrar el impuesto, al vender su producto, sobre los insumos que ya habían pagado el impuesto. Así se va acumulando “impuesto sobre impuesto” a lo largo de la cadena, de manera que al final la tasa efectiva es sustancialmente mayor que la tasa nominal. Este efecto cascada fácilmente puede resultar en que la tasa efectiva del impuesto sea el doble de la tasa nominal. Por eso, el “turnover tax”
típicamente se aplicaba con tasas nominales bajas, ya que las autoridades fiscales sabían que la tasa efectiva sería bastante mayor. Keen (2013) presenta la derivación de la fórmula para calcular la tasa efectiva (TE), cuando ocurre el efecto cascada, en función de la tasa nominal (T), el número de etapas en la cadena de distribución antes de la venta final (N) y el por ciento de los insumos que quedan sujetos al impuesto a lo largo de la siguiente:
1 (1 T )N 1 N 1 N T (1 T )(1 ) (1 T ) 1 1 (1 T ) E
En la tabla que sigue a continuación, se utiliza esta fórmula para calcular lo que sería la tasa efectiva del IVA en un grupo de países y regiones si ocurriera el efecto cascada. Para efectos del cómputo, se supone que hay tres (3) pasos en la cadena antes de la venta final (N = 3) y que a lo largo de la cadena se grava el 50% de los para no suponer que se grava el 100% de los insumos es
que los salarios, que no pagan el impuesto, constituyen una parte sustancial del costo total de las empresas en cada fase de la producción. Como se puede apreciar en la tabla, las tasas efectivas son prácticamente el doble de las tasas nominales. Por ejemplo, la tasa efectiva de Dinamarca sería de 50.4%, dada una tasa nominal de 25%. En la tabla se observa
también que el IVA es un impuesto bastante eficiente (por lo menos en los países y regiones incluidos), como se refleja en los valores relativamente alto del índice de Eficiencia C, el cual mide la efectividad de la captación del impuesto con respecto a su base contributiva (el Consumo, de ahí la C). Un valor de uno (1) corresponde a un impuesto que realiza totalmente su captación potencial, dada su base y su
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tasa impositiva nominal. Los países de la OCDE tienen una eficiencia C de 0.75, en
promedio, lo cual es bastante bueno. En América Latina, el
valor promedio del índice es 0.62, que no está mal.
País o región
Tasa Razón Tasa efectiva con Nominal Eficiencia C Recaudos/PIB efecto cascada OCDE (34 países) 18.5% 0.75 6.6% 36.0% América Latina 15.0% 0.62 5.9% 28.6% Alemania 19.0% 0.65 7.2% 37.0% Dinamarca 25.0% 0.80 9.8% 50.4% España 18.0% 0.59 5.4% 34.9% Francia 19.6% 0.62 7.0% 38.3% Italia 20.0% 0.53 6.3% 39.2% Reino Unido 20.0% 0.58 6.5% 39.2% Fuente: Elaboración propia con datos de: CEPAL, Panorama fiscal de América Latina y el Caribe , 2013, pp. 21-22, y Michael Keen, Targeting, Cascading, and Indirect Tax Design , IMF Working Paper 13-57, 2013, p. 19.
Nótese también en la tabla que las tasas nominales del IVA son generalmente altas; todas de dos dígitos y de alrededor de 15% hacia arriba. Este hecho es importante, porque si hubiera un efecto cascada significativo en el IVA, ello significaría que las tasas efectivas serían extremadamente elevadas, de 30% hacia arriba, y más centradas alrededor del 40%. Cabe preguntarse si países como Alemania, Dinamarca, Italia y el Reino Unido desean tener tasas efectivas del IVA del orden de 40% y 50%. No suena razonable, máxime cuando la Eficiencia C del impuesto sería muy pobre al
calcularse con respecto a tales tasas efectivas. Sería un impuesto pesadísimo (casi oneroso) y muy ineficiente. Uno pensaría que, de ser ese el caso, los europeos ya hubieran optado por bajar las tasas nominales sustancialmente, o incluso que le hubieran perdido el cariño y el respeto a este impuesto tan valorado en la Comunidad Europea. Las autoridades fiscales de estos países son muy sofisticadas, y no parece probable que hayan cometido un error de diseño garrafal en la implantación del IVA. Por lo tanto, es más razonable pensar que en estos países la tasa nominal y la tasa efectiva son básicamente la
misma; es decir, que no hay efecto cascada en el IVA de estos países. Teniendo en cuenta que el IVA es un impuesto de adopción casi universal, y que las tasas nominales del IVA son generalmente altas (muy pocos países pasan el trabajo de implantar un IVA para cobrar tasas nominales bajas), resulta convincente el argumento de que el IVA realmente no está sujeto al efecto cascada, tal como lo plantean, por ejemplo, especialistas en contribuciones del Fondo Monetario Internacional. El efecto inflacionario
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En la mayoría de los países en los que ha implantado el IVA (que, como ya se ha dicho, son casi todos), se han producido debates sobre el efecto que el impuesto puede tener en la inflación. Algunos de los que objetan la adopción del IVA en Puerto Rico plantean precisamente esa crítica al impuesto. Para el público general no es fácil hacer la distinción entre un “escalón” en el nivel de precios y un aumento en la inflación. Para los economistas no hace falta una explicación elaborada, por lo que puede omitirse en esta nota. Si bien es factible—quizás incluso probable, pero de ninguna manera seguro—que la introducción del IVA puede provocar un “escalón” en el nivel de precios, no es de esperar que ocasione nada parecido a un problema de inflación.
con la fecha de modificación en la tasa del impuesto: de ahí que haya más gráficas que países. Al examinar las 29 gráficas, se encuentra que en nueve (9) casos la inflación aumentó tras la implantación o modificación del IVA; en seis (6) casos no hubo cambio discernible en la inflación, y en catorce (14) casos la inflación de hecho se redujo luego del evento impositivo. Si se aplica la versión sencilla de la prueba de los signos a 23 de estos 29 casos (ignorando los seis “empates”), no se puede rechazar la hipótesis nula de que la inflación en promedio ni subió ni bajó con posterioridad a la introducción o cambios en el IVA. En otras palabras, no hay apoyo para una relación causal clara entre IVA e inflación. La inflación en Puerto Rico
La experiencia de los países que han implantado el IVA no valida la conjetura de que éste es un impuesto inflacionario. Véase, por ejemplo, Tait (1988). En las páginas finales de esta nota se presentan 29 gráficas que muestran la tasa de inflación de 17 países y el año en que se introdujo o modificó el IVA en cada uno de ellos. Para algunos países se presenta un gráfica con la fecha de implantación del IVA y otra, más reciente,
Supongamos que Puerto Rico fuera uno de esos países donde el IVA sí hace que aumente la inflación (aunque, típicamente, sólo de forma temporera, no permanente). Habría que preguntarse cuán serio sería el problema. Para contestar esa pregunta, hay que pensar en el contexto económico actual y en el comportamiento, presente y prospectivo, de los determinantes de la tasa de inflación.
Puerto Rico tiene una inflación muy baja en estos momentos, y un nivel deprimido de la demanda agregada. En cuanto a los determinantes de la inflación, se pueden hacer los siguientes señalamientos generales: Política monetaria—Desde la crisis inmobiliaria y financiera de la segunda mitad de la década pasada, las condiciones monetarias en la economía local son muy restrictivas. El sistema financiero de la Isla aún no se ha recuperado del todo y prevalece un estado de liquidez restringida. Ese no es un ambiente propicio para que se sostenga un brote inflacionario. Costos laborales—En Puerto Rico no hay condiciones para que se produzca y sostenga una espiral de precios y salarios, que sería otra vía posible para el aumento de la inflación. En todo caso, la economía puertorriqueña padece un estado de “represión salarial” y los costos laborales unitarios son muy “blandos”. La pérdida de empleos ha debilitado como nunca a la capacidad de negociación salarial de los trabajadores. En estas circunstancias, es muy poco probable que un “escalón” de precios degenere en un proceso inflacionario sostenido por una espiral de
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precios y salarios. Nótese que en muchos de los países en los que aumentó la inflación tras la implantación del IVA había ya una tasa de inflación alta y existían las condiciones (por ejemplo, la práctica de la indización) para alimentar una espiral de precios y salarios validada por una política monetaria acomodaticia.
petróleo. En este aspecto tampoco hay razón para temer un brote inflacionario; por el contrario, la baja en el precio del petróleo y el debilitamiento del precio de los bienes primarios (debido al menor crecimiento económico global) indican que las expectativas de inflación deben revisarse a la baja.
Costos de materias primas—Otro determinante de la inflación es el precio de las materias primas, especialmente las estratégicas, como el
De todo lo anterior se puede concluir que aún si el IVA produjera un “escalón” sustancial en el nivel de precios en Puerto Rico, no hay razón para temer que
pueda crearse un problema de inflación. De hecho, el ambiente actual de inflación baja y declinante es quizás el más propicio para hacer la transición del IVU al IVA. Es difícil imaginar que dentro de unos años las condiciones sean más favorables que en la actualidad. En resumen, la preocupación por la inflación y el efecto cascada no debe impedir que Puerto Rico de este paso tan importante en la transformación de su sistema contributivo.
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Referencias: CEPAL, (2013) Panorama fiscal de América Latina y el Caribe: Reformas tributarias y renovación del pacto fiscal. Naciones Unidas, Santiago. Ebrill, Liam, Michael Keen, Jean-Paul Bodin, Victoria Summers (2002) “The Allure of the Value Added Tax”, Finance and Development, Vol. 39, No. 2. FMI, Washington. D.C. Giesecke, James, Nhi Hoang Tran (2009) “Modelling value-added tax in the presence of multiproduction and differentiated exemptions.” Munich Personal RePEc Archive. Disponible en http://mpra.ub.uni-muenchen.de/13914/ Keen, Michael, (2013) “Targeting, Cascading, and Indirect Tax Design,” IMF Working Paper 13-57. FMI, Washington, D.C. Minh Le, Tuan (2003) “Value Added Taxation: Mechanism, Design, and Policy Issues.” World Bank course on Practical Issues of Tax Policy in Developing Countries. Banco Mundial, Washington, D.C. Tait, Alan A. (1988) “VAT Policy Issues: Structure, Regressivity, Inflation, and Exports,” Value Added Tax: International Practice and Problems. FMI, Washington, D.C.
Imágenes tomadas de Internet y no son parte del artículo.
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La Desigualdad del Ingreso en Puerto Rico 2000 a 2012 Eileen V. Segarra Alméstica Catedrática Departamento de Economía Facultad de Ciencias Sociales Universidad de Puerto Rico, Río Piedras Alexander Cruz Maldonado Estudiante Graduado Departamento de Economía Facultad de Ciencias Sociales Universidad de Puerto Rico, Río Piedras
A
principios de la década del 2000 se evidencia en Puerto Rico una mejoría en la distribución del ingreso de los hogares propulsada por una reducción en el por ciento del ingreso recibido por la decila más rica. De esta manera, comienza a revertirse el aumento en desigualdad observado en la década de los noventa6. Este panorama cambia con la recesión económica que comienza en el 2006. Durante el periodo del 2006 al 2010, se acentúa 6
Segarra Alméstica (2006) resume los cambios que ocurrieron en la distribución del ingreso
una reducción en el ingreso recibido por el 20 por ciento más pobre de la población. Mientras en el 2000, el ingreso correspondiente al percentil 90 era 25 veces el correspondiente al percentil 10, para el 2012 esta razón había aumentado a 33. Otra manera de auscultar los cambios en la distribución de ingreso es a través de los cambios en el valor real de la mediana de ingreso de cada quintilla. Del 2000 al 2006 las medianas aumentaron para de los hogares en Puerto Rico durante las tres décadas que
todas las quintillas. Según se aprecia en la Tabla 1, durante el periodo de contracción económica del 2006 al 2012, el valor real de las medianas de ingreso disminuyó; aunque no de manera equitativa. La mediana de ingreso para el 20 por ciento más pobre de la población se redujo en un 33 por ciento comparado con un cambio de entre 6 a 9 por ciento para las demás quintillas.
preceden nuestro período de estudio.
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Tabla 1. Mediana de ingreso de los hogares por quintilla a precios del 2012 Cambio porcentual 2000 2006 2012 2000 a 2006 2006 a 2012 1era quintilla 2da quintilla 3era quintilla 4ta quintilla 5ta quintilla
2,735 10,667 19,652 33,915 68,378
Sin duda la crisis económica ha revertido la tendencia decreciente observada en la desigualdad durante el periodo de 2000 a 2006; no por un enriquecimiento de los más ricos, sino por un empobrecimiento de los más pobres. Este patrón distancia la experiencia en Puerto Rico de los cambios observados en el caso de Estados Unidos. Al combinarse estos efectos, vemos que los niveles de desigualdad para los hogares, medidos por el coeficiente de Gini, se reducen muy poco. Además, al utilizar el índice de Atkinson con un parámetro más alto de aversión a la desigualdad, que es más sensitivo a cambios en la parte baja de la distribución, vemos un aumento leve en la desigualdad.
2,820 11,164 20,447 35,488 70,154
1,900 10,500 19,500 33,100 64,000
Al agrupar los hogares por edad y nivel de educación del jefe(a) de familia, los cambios observados en la desigualdad apuntan al mercado laboral como factor determinante de ello. Los niveles de desigualdad más altos se dan entre los hogares con jefes con un nivel de educación mayor a octavo grado, pero sin diploma de escuela superior. Por el contrario, se observa menor desigualdad en el ingreso de hogares con jefes que han obtenido diplomas universitarios a nivel graduado. Todos los grupos muestran el patrón similar de reducción significativa en la desigualdad de ingreso de 2000 a 2006 y un leve aumento entre 2006 a 2010, aunque no puede determinarse que éste sea significativo.
3% 5% 4% 5% 3%
-33% -6% -5% -7% -9% Al agrupar los hogares según la edad del jefe(a), encontramos que en el año 2000 los hogares con jefes entre las edades de 55 a 64 años presentaban niveles de desigualdad más altos. Esto puede explicarse ya que dicho grupo comprende tanto jefes en su cúspide laboral como aquellos que ya se han retirado. Por otra parte, los hogares con jefes mayores a 65 años presentaban niveles de desigualdad un poco más bajos que los hogares con jefes entre los 18 y los 54 años. Del año 2000 al 2006, todos los grupos experimentaron reducciones significativas en los niveles de desigualdad con excepción de los hogares con jefes jóvenes (entre 18 a 34 años). Este es el grupo que está comenzando su participación laboral en medio del periodo de recesión.
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La evaluación de los causales que explican las diferencias entre los municipios en los niveles de desigualdad nos permiten entender mejor esta dinámica. El estimar los coeficientes de Gini a nivel de municipios nos brinda la oportunidad de estudiar los factores que pueden estar abonando a la desigualdad de ingresos en Puerto Rico. Para ello se estima una regresión de corte seccional utilizando el coeficiente de
Gini para cada municipio como variable dependiente. Entre las variables explicativas se incluyen factores socio-demográficos, datos socio-económicos y variables del mercado laboral y de composición industrial. La Tabla 2 presenta los resultados de las dos regresiones estimadas con mayor poder explicativo. En las mismas, las variables incluidas explican cerca de una tercera parte de las
diferencias en desigualdad entre municipios. Los municipios más grandes, en términos poblacionales, experimentan mayores niveles de desigualdad. Por otro lado, vemos que tanto una población más anciana, así como un aumento en la tasa de participación femenina, reducen la desigualdad. Sin embargo, el desempleo masculino no resulta significativo; al menos no para explicar la variación entre municipios.
Tabla 2. Análisis de regresión para explicar variación entre municipios Variable dependiente: Coeficiente de Gini Regresión 1 Regresión 2 Variable Independiente Coeficiente p-value Coeficiente Población/10,000 0.0018 0.003 0.0018 % de la población mayor de 64 años -0.2595 0.070 -0.2810 Tasa de participación femenina -0.0834 0.138 -0.1035 Empleo en la construcción/empleo total -0.01103 0.207 -0.1248 Empleo en la manufactura/empleo total 0.0325 0.259 Empleo en el sector de servicios/empleo total 0.1054 0.000 0.0975 Por ciento de individuos bajo pobreza 0.1035 0.094 0.0781 Constante 0.4522 0.000 0.4857 R cuadrada ajustada 0.313 Estadística F 5.2 0.000 6.77 Se considera significativos los coeficientes con un p-value menor a 0.10. significativos se presentan en negrillas. Los resultados con respecto a las variables de composición sectorial concuerdan con la teoría de la polarización. Es decir, una mayor proporción de
empleados en el sector de servicios se relaciona con un mayor grado de desigualdad. Con relación a la construcción, una mayor importancia relativa de este
p-value 0.003 0.049 0.054 0.150 0.000 0.173 0.000
0.310 0.000 Los resultados
sector en el empleo está asociada a una reducción en la desigualdad, aunque este efecto es solo marginalmente significativo en algunas de las regresiones. Este podría
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ser un elemento importante para investigación posterior en el caso de Puerto Rico ya que la recesión económica ha estado acompañada de una contracción marcada en el sector de la construcción. Smeeding7 (2005) plantea que la desigualdad se reproduce a través de las decisiones políticas, ya que una mayor desigualdad
incentiva a las clases altas a tratar de perpetuarla. Es por esto que el escrutinio de las políticas públicas debe ser meticuloso. Durante los primeros cuatro años de la década de los 2000, el proyecto ancla del gobierno era la revitalización de las Comunidades Especiales. Sin embargo, luego del comienzo de la crisis fiscal, la política económica ha estado
orientada a los requerimientos de las casas acreditadoras. El resultado es un deterioro en la condición de los hogares más pobres y el deterioro en la distribución del ingreso que solo ha sido paleado por las pérdidas sufridas por los sectores más ricos durante la crisis económica.
Recordando a Fuat M. Andic Ramón J. Cao García
Queremos presentar este pequeño homenaje a un economista que aportó sus conocimientos al quehacer económico y cultural en Puerto Rico y el mundo. El pasado 20 de enero de 2015 falleció Fuat M. Andic, mi profesor, mentor y amigo. Nació en Estambul, Turquía, el 31 de enero de 1927 y murió en su segundo hogar en Washington; D.C., de leucemia, a los 88 años de edad. Segundo hogar porque era la ubicación conveniente para sus ocupaciones profesionales, pero mantenía, y habitaba varios meses al año, su hogar en el Condado. La vida de Fuat no solamente fue larga, sino también increíblemente activa, productiva e interesante. Baste señalar que el pasado año de 2014 publicó dos libros. Fuat fue una persona multidimensional. Un excelente e internacionalmente reconocido economista, profesor y autor, no solamente en economía, sino también en literatura e historia del Imperio Otomano.
7
Smeeding, T. M. (2005). Public Policy, Economic Inequality and Poverty: The
United States in Comparatives Perspective.
Social Science Quarterly, 86 suplemento, 955-983
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Conocí a Fuat en 1968, cuando tomé con él un curso graduado de hacienda pública (al siguieron otros) en la UPR, Recinto de Río Piedras. Ahí comenzó mi relación con él y con Suphan, su esposa por 65 años. Es imposible pensar en Fuat, sin referirse a Suphan. Dos personalidades completamente diferentes, pero que se complementaron y supieron amarse. De hecho, en todos los escritos de Fuat (y he de confesar que en varios de los míos) se puede descubrir la mano inteligente de Suphan. Fuat obtuvo su licenciatura en Derecho y Economía en la Universidad de Estambul en 1950. En Estambul conoció a Suphan e hizo su servicio militar obligatorio como oficial de tanques. Entre 1954 y 1956 estudió en la Universidad de Michigan, donde obtuvo su maestría en Economía y Sociología. Entre 1960 y 1962 estudió en la Universidad de Edimburgo, donde obtuvo su doctorado en Economía. A mediados de la década de los años cincuenta llegaron Fuat y Suphan al CAAM, hoy Recinto de Mayagüez de la UPR. Pocos años después ambos se trasladan al Programa Graduado de Economía de la UPR en Río Piedras. Como profesor era exigente, pero con una dedicación exquisita a sus estudiantes. Su oficina y su casa siempre estaban abiertas. Las clases de ambos estaban en la frontera del conocimiento en la materia enseñada. Mientras enseñó en Río Piedras fue que publicó su estudio acerca de la distribución social del ingreso en Puerto Rico, que dio lugar a una productiva discusión académica, que aún hoy está vigente y su aportación es referencia obligada. Asesoró en economía a diversas entidades gubernamentales y privadas en la Isla, así como a organizaciones internacionales y presidió organizaciones profesionales en el Caribe, además de dirigir el Departamento de Economía de la UPR en Río Piedras en la década de los años setenta. Durante ese período fue un escritor prolífico en los campos de hacienda pública, política fiscal, desarrollo económico, economía del Caribe y economía ambiental; además de que por años publicó periódicamente columnas de opinión en The San Juan Star. A lo largo de los años publicó 61 artículos académicos, de los cuales 39 fueron referentes a temas de economía del sector público, además de ser autor o editor de varios libros académicos. Se retiró de la UPR a mediados de los años ochenta. A su retiró experimentó como economista principal de la firma de consultoría Clapp & Mayne, así como corredor de valores. Esos oficios no le produjeron los retos profesionales que deseaba y volcó sus energías a la consultoría internacional, a la que dedicó los últimos 30 años de su vida. Participó en unas 100 misiones con organismos internacionales como UNDP, USAID, IMF y el Banco Mundial. Prácticamente no existe país en América Latina, Asia, África y Europa Oriental que no haya visitado y estudiado como parte de esas misiones económicas. Sus campos de consultoría internacional eran reformas contributivas y fiscales, gobernanza en instituciones públicas y transferencia de conocimientos.
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Fuat fue un amante de la música latinoamericana y clásica (nunca se perdió un Festival Casals). Disfrutaba de Neruda, la playa y del baile. Era un éxito en las fiestas y reuniones de amigos, con una colección inacabable de chistes. Gustaba del arte y fue co-dueño de una galería. Su conocimiento y aprecio por las alfombras orientales era exquisito. Dominaba perfectamente el turco, el inglés y el español, y era diestro en el portugués y el francés; además de ser un lector voraz. Como ya se dijo, las publicaciones de Fuat no se limitaron a la economía. También publicó: En literatura: La Balinesa y otros poemas, Madrid: Editorial Betania, 1988. Farewell Homeland: A Tale of Two Cities and One People, 2008. Broken Frame, Memoirs of a Turkish Immigrant. New Academia Press, 2008. Word, Short Stories. New Academia Press, 2014. En historia otomana: The Last of the Ottoman Grandees: The Life and the Political Testament of Ali Pasha (con Suphan Andic). The Isis Press, 1996. The Last Man of the Ottoman Grandees. Georgia Press, 2012. Reforming Ottoman Governance: Success, Failure and the Path of Decline, Georgia Press, 2014. Fuat también publicó varios libros en turco, los cuales confieso haber visto y me dijo que trataban acerca de temas del Imperio Otomano. Dado que mi conocimiento del idioma turco es perfectamente nulo, confieso que aquí escribo por referencia.
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Haber conocido a Fuat cuando joven fue para mí un enorme privilegio. Reconozco – y agradezco – que tuvo una gran influencia sobre mí. Mi especialización profesional en economía del sector público y en las economías insulares nació en sus cursos, mientras que mi complementaria fascinación con la teoría microeconómica surgió de Suphan. De él aprendí muchas cosas además de economía. Aprendí que ser profesor es mucho más que un empleo. Es un compromiso con el desarrollo académico y personal de los estudiantes, así como una aventura con los estudiantes, donde no solamente se enseña, sino que se aprende. Aprendí a sentir los logros de los estudiantes como propios y, como dijera Unamuno, la universidad ha de ser un templo a la inteligencia, donde los profesores hemos de ser sus sacerdotes. Que no basta especializarse en un tema, sino que hemos de estar abiertos a todo pensar humano, ya que todo es parte de lo mismo: la aventura humana de tratar de entender al mundo, las personas y su quehacer. Fuat también me llevó a descubrir que no basta conocer dos idiomas, así como la importancia de las flores. Mi familia siempre te recordará, así como todos los que fuimos tus estudiantes. Ya extrañamos tus consejos, así como tus sinceras alegrías con nuestros logros. Todos los días le damos gracias a Dios por tu larga vida y porque intercedió para que te conociéramos, participáramos de ella y enriquecieras las nuestras. Gracias Fuat.
Próxima Edición Abril – Mayo – Junio 2015 Cuba y Puerto Rico: Retos para la integración caribeña Conoce lo que Gerardo González Núñez, Joaquín Villamil, José Alameda, Pedro Rivera y Pedro Silva tiene que decir. Además desde la Universidad de La Habana escribe la Dra. Tania García Lorenzo, Investigadora de Relaciones Económicas Internacionales y de Economía de la Cultura.
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28 de enero de 2015
Hon. Jaime R. Perelló Borrás Presidente Cámara de Representantes Capitolio San Juan, Puerto Rico RESOLUCIÓN DE LA CÁMARA 1124 Estimado Presidente: Reciba usted nuestro más sincero saludo y felicitación en el Nuevo Año. Hemos recibido su cordial invitación para comparecer en la mañana de hoy ante la Comisión Especial para el Estudio del Sistema Contributivo de Puerto Rico de la Cámara de Representantes. A la vez se nos solicita que presentemos nuestros comentarios y sugerencias sobre la R. de la C. 1124. Según se desprende de la exposición de motivos de esta medida, la misma tiene la intención de llevar a cabo un proceso de vistas públicas orientado a proveer participación a todos los sectores productivos del País y que estos puedan expresar sus ideas y propuestas sobre los que deben ser los pilares del nuevo sistema contributivo propuesto para la Isla. A estos efectos la Asociación de Economistas de Puerto Rico, organización que lleva más de treinta años de fundación y la cual tengo hoy el honor de representarla en calidad de Presidenta, ha esbozado una serie de lineamientos generales que podrían servir de guía en la discusión y evaluación de la propuesta Reforma Contributiva 2015. A continuación se describen los lineamientos señalados: Propuesta de Lineamientos de una Reforma Contributiva 2015 Para poder definir los lineamientos que debería seguir la Reforma Contributiva de 2015 se deben tomar en consideración tres criterios indispensables que se requiere que cumpla todo sistema impositivo. Estos son: equidad, eficiencia económica y simplicidad, transparencia y administración. Ademes debemos tomar en consideración la coyuntura actual de nuestra economía, luego de ocho años de una recesión secular, la pérdida de población como la realidad fiscal del Gobierno de Puerto Rico. Conforme a estos criterios y aspectos coyunturales esbozamos los siguientes lineamientos para ser considerados en la reforma propuesta: 1. Promover la equidad en el sistema o La propuesta reforma contributiva debería ser amplia en términos de responsabilidad contributiva ya que toda persona debe radicar y contribuir a erario público. Esta debe ser
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inclusiva, no exclusiva. Estamos de acuerdo que es necesario que en la medida que se reestructure el sistema contributivo hay espacio para reducir la carga de la contribución sobre ingresos a las personas y familias de ingreso medianos y bajo. No obstante esto no debe significar que se le elimine su responsabilidad no solo de rendir sino de contribuir aunque sea un mínimo. o Con el fin de alcanzar mayor equidad en nuestro sistema contributivo es necesario que esta reforma no solo atienda los impuestos sobre ingresos a individuos, corporaciones y sociedades, los impuestos al consumo (IVU o IVA y arbitrios especiales) sino el impuesto de la propiedad. Este impuesto por ser un uno que grava al capital y que no se ha cambiado su base sustancialmente desde el 1958, es uno de los que más contribuye a la inequidad en el sistema. Es necesario que se actualice la base de este impuesto a una fecha más reciente, se ajuste la exoneración existente y se revisen los tipos contributivos. En la actualidad este impuesto lo administran los municipios y algunos de estos tienen tipos contributivos de más de 10%. Debe actualizarse la base de este impuesto con valores más recientes, los tipos contributivos se podrían reducir sustancialmente y los municipios poder recaudar más ingresos. o Esta Reforma debe también contemplar evaluar todos aquellos incentivos económicos, créditos y subsidios otorgados a las empresas exentas como otras actividades (Ley de Incentivos Económicos, Ley Núm. 212-Cascos Urbanos, Ley Núm.20 y Ley Núm.22) y determinar si los mismos han sido efectivos o deben modificar o eliminar. Entendemos que este análisis debe realizarse con sumo cuidado ya que no debe poner en juego la estabilidad de las operaciones estas empresas en la Isla. No obstante es muy necesario que se realice este análisis como parte de la reforma y se establezca una política contributiva la cual contribuya a mejorar la equidad en el sistema. 2. Reducir la evasión contributiva o Debe contener un rediseño de la estructura organizacional del Departamento de Hacienda a fin de asegurar que la nueva estructura sea una ágil y efectiva. Esta debe también contener los recursos humanos y tecnológicos necesarios para una fiscalización efectiva. Las pasadas reformas han contribuido parcialmente a reducir la evasión contributiva en específico en el área de la contribución sobre ingresos pero todavía existe un grave problema de evasión en estas áreas y otras como el IVU que requiere atenderse de inmediato ya que afecta que se alcance mejorar la equidad en el sistema. Ante la posibilidad de que se implante un IVA resulta inminente que el Departamento de Hacienda tenga los recursos humanos y tecnológicos para administrar e implantar este impuesto. 3. Debe gravar más el consumo vs ingresos o La Reforma debe ser una que se oriente a gravar más al consumo que el ingreso. Esto es necesario ya que el presente sistema contributivo tiende a penalizar más relativamente el trabajo- gravando los ingresos y ahorros, que el gasto de consumo. Es por esto que
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entendemos que la propuesta de sustituir un IVU por un IVA y reducir las tasas contributivas está en la dirección correcta. Además este impuesto no solo ayudará a captar mayores recaudos sino que es más “efectivo” en términos de fiscalización. Este impuesto es utilizado en más de 150 países a nivel internacional. No obstante, al ser un impuesto al consumo es uno que es regresivo por lo que se requiere que se logre mitigar este problema a través de algún mecanismo de compensación como transferencia o crédito contributivo. El estudio de Bearing Point (2004) recomendó utilizar el Programa de Asistencia Nutricional (PAN) para compensar aquellas familias de ingresos bajos, las cuales tienden a pagar más impuestos de consumo que aquellas familias de ingresos altos en términos relativos. Otra alternativa que se ha propuesto para mitigar el efecto regresivo del IVA es a través de la re-instalación del crédito al trabajo. Este crédito fue eliminado el pasado año como parte de las medidas tomadas para atender el déficit fiscal. Además debe contemplarse que la implantación de este sistema es una que podría tardar más de un año y por ende crear un disloque en los recaudos del Fondo General. Cabe indicar que de acuerdo a un Estudio realizado por la Oficina de Contabilidad General (GAO) en el año 2008 en varios países industrializados (Australia, Canadá, Francia, Nueva Zelandia e Inglaterra) sobre el proceso de implantación de un IVA, se encontró que el tiempo de implantación fluctuó entre 15 a 24 meses. Por consiguiente, en este momento histórico en que el Gobierno se encuentra en una grave crisis fiscal y una insuficiencia de ingresos de alrededor de $96 millones (periodo de julio a diciembre del Año Fiscal 2015), el factor del “costo de transición” hacia un IVA nos parece que es uno de carácter crítico. Un aspecto que también debe considerarse son los costos de administración y cumplimiento que van incurrir las empresas. De acuerdo con el estudio del GAO unos de los riesgos que debe contemplarse en el diseño del IVA es el relacionado con cumplimiento ya que el IVA en varios países ha generado altos costos administrativos y de cumplimento. Debe contemplarse proveer algún tipo de asistencia económica a empresas medianas y pequeñas PYMES en los aspectos relacionados con los registros de contabilidad e informes requeridos. En el caso de Canadá y Australia confrontaron problemas con los negocios a estos no poder cumplir con la fecha de registro para ser implementado del IVA. Se debe ser muy claro en considerar los posibles efectos inflacionarios que pudiera tener el IVA. Según el diseño que se haga de la imposición indirecta, es posible que el precio que pague el consumidor exceda la recaudación prevista, por vía de los llamados “efecto cascada” y “efecto pirámide”. Parte de la literatura económica apunta a, y en teoría se alega, que el IVA minimiza los impactos en precios de estos efectos pues el empresario no podría considerarlo como un costo ya que se lo devuelve la administración tributaria. Es decir, si no se considera un costo para el empresario, no podrían darse efectos pirámide o cascada, EXCEPTO que una fase del proceso esté exenta de aplicar el IVA mientras que otras fases no lo estén. Quiere esto decir que el IVA pudiera minimizar el efecto inflacionario, mas no así eliminarlo o evitarlo. El potencial efecto inflacionario pudiera ser minimizado mediante políticas gubernamentales que informen al público y a los empresarios sobre los efectos esperados
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del IVA en los precios, el uso de controles y monitoreo de precio, ajustes que compensen otros impuestos existentes, y abundantes provisiones para asegurar que se reciba la totalidad del crédito por impuestos pre-pagados. Sin embargo, estos son algunos de los principales retos que enfrenta una posible implementación del IVA en Puerto Rico y que desconocemos como serán abordados en el proyecto de Reforma Contributiva que se presente. Finalmente en este aspecto, el efecto inflacionario potencial dependerá de tres cosas: Aquellos impuestos que sean reemplazados en el nuevo esquema El diseño para garantizar que se levanten igual o mayor cantidad de recaudos Otros cambios concurrentes que afecten la economía, tales como: cambios en los precios del petróleo y otras materias primas en los mercados internacionales, incremento en las tarifas de utilidades (si no son exentas), cambios en salarios, o cambios administrativos como políticas monetarias restrictivas (que PR no controla), etc. 4. Incrementar los ingresos fiscales o Resulta determinante que la reforma contributiva propuesta genere mayores recaudos ya que los mismos son necesarios para que el gobierno pueda cumplir con sus obligaciones y el pago de la deuda. o Recomendamos que esta Reforma Contributiva esté acompañada de una verdadera reforma fiscal que permita al gobierno operar con un nivel de gasto menor y con mayor eficiencia. Esta reforma fiscal debe propiciar un presupuesto de gastos basado en resultados de los programas gubernamentales y el accountability de los mismos. 5. Servir de instrumento de política económica y promover la inversión A pesar de que este objetivo ha formado parte de otras reformas contributivas, las mismas nunca han servido de instrumento efectivo de política económica para nuestro desarrollo económico. Es por tal razón que esta reforma debe contribuir a la formación de capital y riquezas en el País. Esta debe proveer incentivos contributivos efectivos que ayuden al desarrollo de industrias e iniciativas estratégicas y que redunden en la formación de capital local. La promoción de la inversión no solo debería dirigirse a la construcción tanto privada residencial y comercial sino a la creación de nuevas empresas de manufactura, informática y tecnología, y servicios energéticos y ambientales, por resaltar algunos. En resumen, la Asociación de Economistas de Puerto Rico considera que nuestro sistema contributivo debe ser reformado de manera integral. Esto implica que debe evaluarse toda la estructura impositiva con sus diferentes tipos de impuestos (sobre ingresos, al consumo y la propiedad) así como la estructura de exenciones, créditos e incentivos. Además estamos de acuerdo de que se evalué la viabilidad de que se implante un IVA en sustitución del IVU con el fin de que nuestro sistema contributivo esté basado en gravar
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más el consumo que los ingresos de las personas. No obstante recalcamos que es necesario que como parte de esta evaluación se considere la coyuntura actual de la economía de Puerto Rico, la situación fiscal, el costo de transición hacia un IVA y aquellos aspectos medulares en su diseño como lo es el riesgo de cumplimiento. Sugerimos que esta reforma debe venir acompañada prospectivamente de una reforma fiscal y gubernamental. De no ser así no estaremos atendiendo responsablemente la crisis fiscal que confrontamos. Por último, agradecemos su invitación para comparecer ante usted y los Honorables miembros de esta Comisión y le reiteramos nuestra disposición de colaborar en la evaluación de la propuesta Reforma Contributiva 2015. Cordialmente, Prof. Rosario Rivera Negrón, PhD(C) Presidenta 2014-15 Asociación de Economistas de Puerto Rico Anejo 1 –
ESTRUCTURA CONTRIBUTIVA DE PUERTO RICO Las contribuciones en Puerto Rico son la principal herramienta de financiación del gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. Las partidas principales del modelo tributario en Puerto Rico son las contribuciones sobre ingreso (personas naturales y jurídicas), impuesto al valor y al uso (luego de pagar COFINA) y los arbitrios. Existen partidas menores provenientes de los impuestos a donaciones y herencias, y licencias otorgadas, pero su impacto sobre el fisco es mínimo. En la actualidad, la mayor contribución al erario proviene de la contribución sobre ingresos y los arbitrios.
Las contribuciones sobre ingreso se conocen como impuestos directos debido a que se grava directamente al ingreso devengado. Una mirada inicial nos permite ver que la aportación de las contribuciones sobre ingreso a los individuos es mayor a la aportación de las sociedades y corporaciones (personas jurídicas), y que ambas muestran casi una década de contracción, lo que pudiera en parte explicar la caída de los recaudos de gobierno y el problema actual de financiamiento. Este fenómeno pudiera explicarse a través de la recesión económica iniciada en el 2006
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(cierre parcial de gobierno, fin de las 936, colapso de burbuja inmobiliaria) y la crisis financiera de 2008, las cuales han sumido al País en una depresión, y ha tenido la migración y el cierre de empresas como consecuencias directas.
Una explicación más amplia para la baja en los recaudos de los impuestos directos pudiéramos encontrarlas en otras disciplinas como la sociología o la demografía, las cuales exponen que la pérdida de la población producto de mejores oportunidades de empleo, negocio y vida, han mermado la población y los recaudos del gobierno de Puerto Rico. También, podemos incluir la economía informal como espacio de interacción económica y social la cual permite otras condiciones de hacer negocio (legal e ilegal), la cual no estaría reportando ingresos ni pagando contribuciones. Hacemos énfasis en que la variable poblacional debe estar considerada para modelar y calcular la nueva estructura tributaria. La falta de recaudos por los impuestos directos, ha promovido cambios en la estructura de impuestos indirectos, los cuales en su mayoría provienen de arbitrios a productos de consumo, petróleo, y recientemente a las transacciones de compraventa entre empresas foráneas. Los arbitrios pueden ser útiles para captar ingresos de la economía informal al momento en que se realizan transacciones de consumo, sin embargo, hay que levantar la preocupación de que el monto obtenido por concepto de arbitrio a las empresas foráneas, principalmente farmacéuticas, se ha convertido en una fuente de ingresos recurrente, la cual pudiera estar sujeta a decisiones de la empresa para quedarse en la isla. En la actualidad, este arbitrio de 4% representa cerca del 20% del presupuesto del País.
Finalmente, el impuesto al valor y al uso (IVU), recauda más de mil millones al año, pero la mayor parte está pignorado para el pago de intereses de los bonos emitidos por la Corporación para el Financiamiento Apremiante (COFINA), dejando poco más de 500 millones como ingreso para el fondo general. Existe controversia en torno a la captación del IVU, y los mecanismos gubernamentales para intentar disminuir su evasión no parecen dar resultados. Recordemos que en el primer intento de reforma contributiva, se proyectaba que este impuesto resolvería parte de los problemas de deuda de corporaciones públicas e inyectaría mayor liquidez al Fondo General.
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