Advies Herziening Pensioenverordening Landsdienaren

Advies Herziening Pensioenverordening Landsdienaren Tripartiet werkgroep: Stichting Algemeen Pensioenfonds Aruba, Directie Financiën en de Centrale Bank van Aruba

December 2009

2

Inhoudsopgave Samenvatting....................................................................................................................... 4 Conclusies en aanbevelingen .............................................................................................. 4 2. Analyse huidige pensioenregelingen ............................................................................ 10 3. Solvabiliteitsproblematiek ............................................................................................ 15 4. ALM-studie ................................................................................................................... 20 5 Risicoanalyse ................................................................................................................. 23 6. Effecten van de pensioenregelingen op de openbare financiën .................................... 25 7. Voorstellen tot herziening ambtenarenpensioenregelingen .......................................... 30 Bijlage 1: Actuariële methoden ........................................................................................ 36 Bijlage 2: Uitgangspunten beleidsopties........................................................................... 39 Annex: Begrippenlijst ....................................................................................................... 40

3

Samenvatting Conclusies en aanbevelingen

1. Door de turbulentie op de internationale financiële markten heeft APFA aanzienlijke (deels ongerealiseerde) verliezen over 2008 geleden op haar buitenlandse beleggingsportefeuille. Het NPR fonds bleef dankzij haar financiële buffers solvent. In geval van het PVL fonds leidden deze verliezen echter tot een significante verslechtering van de financiële positie van dit fonds. Het (geaccumuleerde) vermogenstekort van PVL bedroeg per ultimo 2008 circa Afl. 275 miljoen (2007: Afl. 69 miljoen) (Conform de CBA richtlijnen zou dit tekort Afl. 415 miljoen bedragen). Als gevolg hiervan is de bruto dekkingsgraad tot 84% gedaald, hetgeen zeer zorgwekkend is en een acuut ingrijpen in de PVL-regeling noodzakelijk maakt.

2. Als gevolg van bovengenoemde ontwikkelingen heeft APFA de minister van Financiën en Economische Zaken geïnformeerd dat per 1 januari 2009 de PVL en NPR premies substantieel moeten worden verhoogd naar, respectievelijk, 41,1% (was 31,5%) van de salarissom en 19,9% (was 17,7%) van de pensioengrondslag.

Volgens schattingen van APFA leiden de benodigde premieverhogingen op jaarbasis voor het Land tot extra lasten van circa Afl. 20,5 miljoen voor het PVL fonds en Afl.0,5 miljoen voor het NPR fonds.

3. De duurtetoeslag is een aanvulling op de PVL die de werkgever volledig betaalt uit eigen middelen, zonder dat daarvoor premie door de PVL-deelnemers aan het APFA wordt afgedragen. Om de kosten van de pensioenregeling op (lange termijn) goed te kunnen beoordelen dienen ook de kosten van de duurtetoeslag meegenomen te worden. De actuariële waarde van de duurtetoeslagverplichtingen per ultimo 2008 wordt geschat op Afl. 270 miljoen.

4. Uit een door Towers Perrin uitgevoerde ALM-studie voor PVL valt te concluderen dat bij ongewijzigd beleid het aantal actieve deelnemers in het PVLfonds fors zal dalen (van 5500 nu naar 1400 deelnemers in 2021). Hierbij wordt opgemerkt dat er geen nieuwe toetredingen plaatsvinden in de PVL. Uit de door Towers Perrin verrichte ALM-studie voor PVL blijkt ook dat het huidige rendementsniveau onvoldoende is om de dekkingsgraad te verhogen en dat herstel van de dekkingsgraad van de PVL-regeling geheel uit de premies zal moeten komen. Echter, door het grotere aandeel gepensioneerden en de vergrijzing van het deelnemersbestand neemt de premie in toenemende mate als stuurmiddel in kracht af, waardoor op termijn dit instrument niet of nauwelijks meer kan worden ingezet om de onderdekking te herstellen.

5. Uit de risicoanalyse blijkt dat het PVL fonds in grote mate onderhevig is aan beleggings- en discontinuïteitsrisico’s. Onder deze regeling draait het Land vrijwel volledig op voor genoemde risico’s, evenals voor het inflatierisico via de 4

duurtetoeslagregeling. Deze ontwikkelingen vertalen zich in oplopende verplichtingen en daarmee samenhangend een groeiende schuldenlast voor het Land. Dit roept ook de vraag op of het Land deze verplichtingen kan blijven dragen.

6. Thans bedragen de totale pensioenlasten (werkgevers premie PVL, werkgevers premie NPR, duurtetoeslag PVL gepensioneerden, pensioen ambtdragers, uitkering bijwijze van pensioen) voor het Land Afl. 120 miljoen, waarvan 64% betreft premie werkgever en 36% directe overdrachten uit ‘s Landskas. 95% van de premiebijdrage gaat naar het PVL fonds, terwijl 80% van de kosten in verband met directe overdrachten betrekking heeft op de duurtetoeslagregeling, een addendum van de PVL-regeling. In totaal veroorzaakt de PVL-regeling 90% van de totale pensioenlasten van de overheid, oftewel Afl. 107 miljoen. Daartegenover staat dat de werknemers slechts Afl. 15 miljoen bijdragen. Derhalve kan geconcludeerd worden dat het Land zorg draagt voor 87% van de financiering van de PVL Dit betekent dat de werkgever 7,2 keer meer bijdraagt aan de financiering van de PVL regeling dan de werknemer, hetgeen bijzonder onevenwichtig is te noemen. In Nederland is het marktconform om de totale premie als volgt te verdelen: 2/3e werkgever en 1/3e werknemer. Bij een stijging van het premieniveau gaan ook de werknemers meer bijdragen.

7. Verder leggen de PVL-kosten voor 9,4% beslag op de totale inkomsten van het Land. Dit percentage is bijna 2 keer zo groot als het gemiddelde van de OECD landen en 1,4 keer zo groot als die van niet-OECD landen. Vergeleken met Nederland is het Land 3,6 keer duurder uit. Met andere woorden, de huidige PVLregeling legt een te groot beslag op de financiën van de overheid, terwijl zoals eerder vermeld, zullen de kosten hiervan naar verwachting blijven toenemen. Er van uitgaande dat de lonen ook blijven stijgen, zullen de personeelskosten de overige uitgaven van het Land verdringen of zullen deze via leningen moeten worden gefinancierd. Dit zal zich vertalen in een steeds hogere schuldenlast en toenemende rentelasten. In dit verband kan ook worden opgemerkt dat het Land in het verleden lange termijn leningen heeft moeten sluiten om opgelopen achterstanden in de afdrachten aan APFA te kunnen voldoen, aangezien het Land niet in staat was om dit uit eigen middelen te doen. Gelet op de reeds hoge schuldquote van het Land is het noch haalbaar of wenselijk dit te continueren. Op grond van het voorgaande kan geconcludeerd worden dat de PVL-regeling onhoudbaar is.

8. Om het pensioen van ambtenaren en gelijkgestelden houdbaar te maken, dient de situatie van onderdekking hersteld te worden en het fonds robuust te worden gemaakt, opdat eventuele financiële tegenvallers kunnen worden opgevangen. Om dit te bewerkstelligen dient de PVL-regeling vergaand te worden versoberd.

9. In hoofdlijnen kan dit op twee manieren gebeuren, namelijk door in te korten op de reeds opgebouwde rechten (bijvoorbeeld door het verhogen van de pensioenleeftijd) en/of de opbouw van toekomstige pensioenrechten te beperken.

5

Het inkorten op de reeds opgebouwde rechten zou direct de dekkingsgraad verbeteren, maar is eveneens een nogal ingrijpende maatregel. Door enkel opbouw van toekomstige pensioenrechten te beperken, wordt de financiële situatie van het fonds op termijn gesaneerd. Tijdens deze herstelperiode blijft het fonds in verband met het ontbreken van financiële buffers echter nog altijd kwetsbaar voor tegenvallers.

10. In dit kader heeft de tripartiet werkgroep, in samenwerking met Towers Perrin, verschillende opties onderzocht om tot een haalbare en houdbare pensioenregeling voor ambtenaren te komen. Uiteindelijk is gekozen voor het onderstaande voorstel.

11. Het voorstel behelst het volgende: a. Het samenvoegen van de huidige NPR en PVL-regelingen tot één pensioenregeling, de NPL, om zodoende een “open” regeling te creëren.

Deze nieuwe regeling is een variant van de NPR-regeling, afgezien van de pensioenleeftijd. Dit houdt in dat: i. de toekomstige opbouw van rechten conform een middelloonregeling met franchise zal geschieden, waarbij de indexering van de pensioenrechten en pensioenuitkeringen voorwaardelijk wordt gesteld aan de hoogte van de dekkingsgraad.

Voor de nieuwe regeling zal het indexatiebeleid er als volgt uitzien. Er wordt geen indexatie verleend zolang de brutodekkingsgraad minder dan 100% bedraagt. Indien de brutodekkingsgraad tussen 100% en 111% ligt, wordt er gedeeltelijk geïndexeerd. Boven de 111% wordt er volledig geïndexeerd. Het percentage van 111% is gebaseerd op het huidige strategische beleggingsbeleid zoals vastgelegd in het huidige concept Actuariële en Bedrijfstechnische Nota (ABTN). ii. de duurtetoeslag zal geïncorporeerd worden in de NPL-regeling. b. Het verhogen van de pensioenleeftijd naar 62 jaar. De pensioenaanspraken op pensioenleeftijd 55 jaar zullen omgezet worden naar pensioenaanspraken op pensioenleeftijd 62 jaar. De omzetting gebeurt door de rechten op leeftijd 55 één op één om te zetten naar pensioenrechten op 62 jaar. c. Het koppelen van de toekenning van nieuwe duurtetoeslag aan de huidige gepensioneerden aan de indexering van de pensioenuitkering van de NPLregeling. De reeds opgebouwde duurtetoeslagen en toekomstige indexeringen via de duurtetoeslag blijven verplichtingen van het Land.

12. De premiestelling (totale premie) in deze nieuwe pensioenregeling bedraagt op basis van de in het prognosemodel (zie 12) gehanteerde grondslagen de komende jaren 31,5% van het salaris. Dit is ook conform de premie die tot voor kort in de PVL-regeling van toepassing was. Dit betekent wel voor de huidige NPRwerkgevers een forse premieverhoging (12.9% naar 31,5% van de salarissom).

Zolang de bruto-dekkingsgraad onder de 100% ligt, wordt het premieniveau van 6

31,5% gehandhaafd. Zodra de bruto-dekkingsgraad boven 100% stijgt, zal de premie geleidelijk van 31,5% van het salaris naar 15,5% van het salaris dalen totdat de vereiste solvabiliteit ( i.c. een bruto-dekkingsgraad van 111%) is bereikt.

Vanaf dat moment bedraagt de premie op basis van de in het prognosemodel gehanteerde grondslagen 15,5% van het salaris, hetgeen kostendekkend is voor de pensioenregeling op 62 jaar.

13. Uitgaande van bovengenoemd voorstel is een prognose gemaakt van de financiële positie van de NPL. Deze prognose is gebaseerd op de actuariële richtlijnen van de CBA. Uit de kwantitatieve analyse blijkt dat de bruto-dekkingsgraad bij introductie van de NPL per 1 januari 2009 82% zal bedragen. De dekkingsgraad zal daarna geleidelijk, na een periode van zes jaar, boven de 100% uitkomen en na elf jaar, dus in 2021, op 111% uitkomen. De werkgroep acht daarmee dit voorstel een reële mogelijkheid om het huidige dekkingstekort in de PVL op te lossen en de houdbaarheid van de regeling te vergroten.

14. Conform de hiervoor besproken indexeringsregeling zal op basis van de prognose in de komende 5 jaar niet geïndexeerd kunnen worden. Naar verwachting kan er pas na 11 jaar volledig geïndexeerd worden. In de periode dat de dekkingsgraad tussen de 100% en 111% ligt wordt er gedeeltelijk geïndexeerd.

15. De werkgroep acht het van groot belang er nadrukkelijk op te wijzen dat gedurende de herstelperiode de financiële situatie van het fonds naar verwachting geleidelijk zal verbeteren, doch dat het fonds gedurende deze periode nog niet in staat zal zijn om onverwachte significante tegenvallers te incasseren. In dit kader is het belangrijk dat werkgevers en werknemers met elkaar afspreken dat, indien herstel uitblijft door tegenvallende rendementen, er alsnog wordt overgegaan tot het treffen van additionele maatregelen zoals het korten op de reeds opgebouwde pensioenrechten en- aanspraken, verhogen van de premie, verhogen van de pensioenleeftijd en/of beperken van toekomstige opbouw.

7

1. Inleiding Een tripartiet werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van de Stichting Algemeen Pensioenfonds Aruba (APFA), Directie Financiën en de Centrale Bank van Aruba (CBA) is in het leven geroepen om de minister van Financiën en Economische Zaken te adviseren over de noodzaak tot herziening van de bestaande pensioenregelingen ten behoeve van ambtenaren en overheidsgelieerde instellingen en hiertoe voorstellen aan te dragen. Directe aanleiding hiervoor was dat als gevolg van de turbulentie op de internationale financiële markten APFA aanzienlijke verliezen over 2008 en 2009 heeft geleden op haar buitenlandse beleggingsportefeuille, waardoor de financiële positie van AFPA aanzienlijk is verslechterd.

Sinds mei 2005 voert APFA twee pensioenregelingen uit, namelijk de Pensioenverordening Landsdienaren (PVL) en het Nieuw Pensioenreglement (NPR).

Door eerdergenoemde ontwikkelingen op de internationale financiële markten is de financiële positie van de PVL-regeling verslechterd en is de (bruto) dekkingsgraad 1 tot 84% gedaald. Dit houdt in dat de activa onvoldoende zijn om aan de pensioenverplichtingen voortvloeiend uit de PVL-regeling te kunnen voldoen. De NPR daarentegen kent een bruto dekkingsgraad van 125%. Hierbij wordt opgemerkt dat de NPR-regeling veel gematigder is dan de PVL-regeling en overigens ook een relatief “jong” fonds is. Betreffende regeling is een middelloonregeling, kent een franchise en een pensioengerechtigde leeftijd van 60 jaar.

Gelet op de hierboven aangegeven effecten voor de PVL heeft APFA conform het huidig premiebeleid de minister van Financiën en Economische Zaken voorgesteld om met terugwerkende kracht tot 1 januari 2009 de PVL premie te verhogen naar 41,1% ( 2008: 31,5%). Hiermee zullen de financiële lasten voor de werkgevers die de PVLregeling aan hun werknemers aanbieden aanzienlijk toenemen en naar verwachting –bij ongewijzigd beleid- ook in de komende jaren blijven stijgen. Volgens schattingen van APFA zullen de voorgestelde premieverhogingen ingaande 1 januari 2009 op jaarbasis voor het Land tot een lastenverzwaring van circa Afl. 20,5 miljoen leiden.

Door bovengenoemde premieverhoging wordt verwacht dat binnen 10 jaar de dekkingsgraad weer op de door APFA gehanteerde minimum-dekkingsgraad van 90,5% zal uitkomen. Dit houdt in dat het herstel van de dekkingsgraad geheel uit de premieverhoging zal moeten komen. Is dit realistisch en voldoende om de regeling solvabel te maken? Of dient de beleggingsportefeuille te worden aangepast? Of zijn er meer maatregelen nodig? Hoe is het gesteld met de houdbaarheid van de regeling op termijn? Gezien de hoge premies is het geheel nog betaalbaar? Of moet de conclusie worden getrokken dat de kosten dermate hoog zijn dat de regeling onhoudbaar is.

1

Netto dekkingsgraad wordt gedefinieerd als de beleggingen minus “weerstandsvermogen” gedeeld door voorziening pensioenverplichting. Bruto dekkingsgraad is exclusief “weerstandsvermogen”

8

Om bovengenoemde vragen te kunnen beantwoorden is een bezinning omtrent de financiële opzet van het pensioenfonds benodigd. Teneinde het geheel van verplichtingen voortvloeiend uit de regeling en de daarvoor noodzakelijk benodigde financiering weer met elkaar in lijn te brengen is een geïntegreerde benadering nodig, waarbij zowel naar de actief- als naar de verplichtingenkant wordt gekeken. In dit kader heeft de werkgroep gebruik gemaakt van de door Towers Perrin uitgevoerde Asset Liability Management (ALM) studies die voor de twee regelingen zijn uitgevoerd. Met behulp van deze geïntegreerde benadering is het mogelijk om tot een oplossingsrichting c.q. beleid voor het pensioenfonds te komen.

Dit advies is bedoeld om inzicht te verschaffen in de (solvabiliteits-)problematiek rondom de PVL-regeling en voorstellen aan te dragen voor de herziening van de bestaande pensioenregelingen voor ambtenaren. Hierbij zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd: • De herziening dient te leiden tot een beheersing van de financiële lasten en een evenwichtigere verdeling van de financiële lasten onder de sponsors.

• Het streven naar één uniforme pensioenregeling voor ambtenaren en gelijkgestelden.

• Het streven om de inkomensvoorziening voor gepensioneerden jaarlijks aan te passen aan de ontwikkeling van de inkomens van actieven.

9

2. Analyse huidige pensioenregelingen 2.1 Beschrijving bestaande regelingen Zoals eerder vermeld voert de APFA thans twee pensioenregelingen uit: • De PVL-regeling, welke van toepassing is op personen in dienst en met benoeming in vaste pensioengerechtigde dienst van het Land Aruba of een van de overige aangesloten werkgevers en personen in tijdelijke overheidsdienst benoemd vóór voornoemde datum met een toezegging op de PVL-regeling. De PVL-regeling is een eindloonregeling en kent geen AOV-franchise.

• De NPR regeling, welke van toepassing is op personen die in dienst zijn getreden op of na 1 mei 2005 bij het Land Aruba of overheidsgelieerde instellingen, zoals overheids- N.V.’s, of door de overheid gesubsidieerde instellingen en die een pensioen- en financieringsovereenkomst zijn aangegaan met de Stichting APFA. Deze regeling is een middelloonregeling en kent een AOV-franchise van Afl. 14.059.

De inhoud van de PVL is geregeld in de Pensioenverordening Landsdienaren (AB 1991, no GT 25). Als gevolg van een gerechtelijke uitspraak geldt vanaf 1 juni 1991 een zogenaamde 70% regeling, die gebaseerd is op een besluit van de Raad van Ministers van de Nederlandse Antillen van medio 1977. Hierbij worden de pensioengrondslagen opgetrokken naar een grondslag op basis waarvan een pensioeninkomen, afhankelijk van de diensttijd (70% bij 30 dienstjaren), (minimaal) een bepaald percentage van de gemiddelde geïndexeerde bezoldiging bedraagt, welke voor de ambtenaar over de laatste 24 maanden voor de datum van pensionering gold, de zogenaamde eindloonregeling. In dit stelsel worden bij de vaststelling van de pensioenaanspraken de laatst geldende salarisstijgingen gecompenseerd over de doorlopen diensttijd (zogenaamde backservice).

Voorts wordt geen rekening gehouden met een AOV-inbouw (franchise). Dit laatste resulteert in sommige gevallen in een situatie dat het genoten pensioen boven de 70%norm uitkomt. De indexatie van de PVL pensioenaanspraken geschiedt via een aparte duurtetoeslagregeling, die via een omslagstelsel door de werkgevers wordt gefinancierd en gekoppeld is aan de indexatie van de ambtenarensalarissen. Met ingang van 1 mei 2005 worden geen nieuwe deelnemers in deze pensioenregeling toegelaten, met uitzondering van degenen die vóór 1 mei 2005 in tijdelijke dienst zijn benoemd en een toezegging hebben tot deelname aan deze pensioenregeling. In 1998 is de financieringsmethodiek van de PVL gewijzigd van het systeem van 4% rekenrente in de Entry Age Normal-methode. Per die datum is als gevolg van deze stelselwijziging een bedrag van Afl. 247 miljoen aan vorderingen op de werkgevers uit hoofde van vermogenstekorten vervallen.

De inhoud van de NPR is geregeld in het nieuwe pensioenreglement van APFA. Deze regeling is een middelloonregeling met de volgende kernmerken: pensioengerechtigde leeftijd 60 jaar, AOV-inbouw, voorwaardelijke indexering en de mogelijkheid van waardeoverdracht. De financieringsmethodiek van de NPR is sedert aanvang in 2005 de 4% rekenrente-methode. Tabel 1 geeft de belangrijkste kenmerken van de PVL en de NPR regelingen weer.

10

Tabel 1: Overzicht kenmerken PVL & NPR regelingen Kenmerken

PVL-regeling

NPR-regeling

Type pensioenregeling

Eindloonregeling zonder franchise

Middelloonregeling met franchise

Pensioenleeftijd

55 jaar

60 jaar

Indexatie

Buiten APFA om via duurtetoeslagregeling

Voorwaardelijke indexatie

Maximale pensioenopbouw

30 dienstjaren

34 dienstjaren

Opbouwpercentage

2,5% (<20 dj)/1,667% (>20 dj)

2,15%

Actuariële methodiek

Entry Age methode

Opgebouwde rechten methode

Grondslagen

Rekenrente 7%

Rekenrente 4%

Beheerskosten

0,4% van het vermogen per jaar

0,4% van het vermogen per jaar

Premie %

41,1% (31,5% in 2008) van de loonsom

19,9% (17,7% in 2008) van de pensioengrondslag

Actieve deelnemers (ultimo 2007)

5.005

1.011

Pensioentrekkenden (ultimo 2007)

2.656

1

* Recentelijk heeft APFA een verzoek bij de minister van Financiën ingediend om de PVL en NPR premies ingaande 1 januari 2009 te verhogen naar respectievelijk naar 41,1% en 19,9%

Ingevolge artikel 9 van de Landsverordening privatisering APFA (LPA) valt APFA sinds 1 mei 2005 tevens onder de reikwijdte van de Landsverordening ondernemingspensioenfondsen (LOP), waarbij is bepaald dat APFA onder het toezicht van de CBA zal komen te vallen zodra een nieuwe regeling voor de bestaande deelnemers is ingevoerd en vervolgens de PVL is ingetrokken (de zogenaamde 3de fase).

Tijdens genoemde overgangsperiode blijft APFA onder het toezicht van de minister van Financiën en Economische Zaken.

2.2 Commentaren: Hieronder volgen enkele commentaren op het voorgaande: Pensioenstelsel • Zowel de PVL als de NPR hebben kapitaaldekking als financieringswijze. Dat wil zeggen dat in beginsel de activa voldoende groot moeten zijn om aan alle uit het pensioenreglement voortvloeiende verplichtingen te kunnen voldoen.

• Bij PVL wordt voor de duurtetoeslag geen premie afgedragen en financiert de werkgever deze kosten op omslagbasis. Onder de duurtetoeslag vallen de kosten van de 70% regeling, kerstbonus en indexeringen die buiten de salarissen zijn toegekend aan ambtenaren. Dit laatste zou in principe geen onderdeel vormen van de pensioengrondslag en zou dus niet meegenomen moeten worden bij de bepaling van de pensioenuitkering. Feit is echter dat deze onderdelen voor 100% aan de gepensioneerden worden uitbetaald. Voorbeelden van deze onderdelen zijn het zogenaamde “gelijkbedrag” en de verdisconteerde ATV-dagen. De actieve deelnemers betalen geen premie over deze onderdelen omdat deze geen deel uitmaken van de pensioengrondslag. De hieraan verbonden kosten worden 11

• •

•

•

volledig uit de algemene middelen van de overheid gefinancierd. Zodoende draagt de werkgever volledig de lasten. In het geval van het Land betekent dit dat de kosten deels afgewenteld worden op de (toekomstige) belastingbetalers. Een dergelijke constructie pakt onredelijk en onbillijk uit. De samenleving draait op voor een steeds groter wordend deel van de pensioenlasten voor ambtenaren, terwijl een ruime meerderheid van diezelfde samenleving geen aanvullend pensioen opbouwt.

Verhoudingsgewijs wordt 74% van de totale kosten van de PVL via premie gefinancierd (kapitaaldekking) en wordt 24% direct door de werkgever overgedragen als kosten van de duurtetoeslag (omslagstelsel).

De huidige PVL-regeling is gebaseerd op een eindloonregeling. De koppeling aan het laatstverdiende loon leidt ertoe dat door tussentijdse loonstijgingen, bevorderingen en indexering de pensioenrechten navenant toenemen. Voor het fonds zijn deze “achterstallige lasten” (oftewel “backservice”-verplichtingen).

Daarnaast begint een belangrijk aantal personen pas op late leeftijd met het inkopen van pensioen met als gevolg extra “backservice” lasten. De medewerker zal de jaren die hij wel in dienst was, maar waarin hij geen pensioen opbouwde, inkopen. De periode waarover rendement kan worden gerealiseerd is echter beperkt, met als gevolg dat het fonds een “opportunity loss” lijdt, waardoor ongedekte verplichtingen c.q. vermogenstekorten ontstaan. Deze verplichtingen worden normaliter door inhaalpremies omgeslagen over alle deelnemers in het fonds. In de praktijk betekent dit dat jongere en lagere inkomens meebetalen aan de pensioenopbouw van ouderen, laatkomers en carrièremakers. In een middelloon-regeling worden de uitkeringen gerelateerd aan de gemiddelde loonsom tijdens de pensioenopbouw. Dit maakt het middelloon een veel gematigder stelsel. In het geval van PVL worden de inhaalpremies omgeslagen over de werkgevers.

Volgens (voorlopige) schattingen zijn er per ultimo 31 december 2007 circa 400 potentiële toetreders die in aanmerking komen voor toetreding tot de PVL regeling. Deze zijn ambtenaren die voor 1 mei 2005 in tijdelijke dienst zijn benoemd en die een toezegging hebben tot deelname aan deze pensioenregeling.

Voor de NPR-regeling wordt het aantal potentiële toetreders geschat op 90. Voor de PVL is reeds (deels) rekening gehouden met de toetreding met verleden diensttijd van ambtenaren in tijdelijke dienst. Op basis van 400 toekomstige toetreders is de voorziening pensioenverplichtingen (VPV) m.b.t. de PVL per ultimo 31 december 2007 opgehoogd met Afl. 20 miljoen. Voor de potentiële toetreders tot de NPR worden momenteel geen premies aan de APFA afgedragen en is geen additionele voorziening getroffen. Hierdoor zal een groot deel van de hieruit vloeiende financiële lasten (via de financiering van de backservice verplichtingen) ten laste van het Land komen. De extra kosten worden geschat op Afl. 2,5 miljoen voor de NPR. De PVL-regeling kent geen franchise en wordt in 30 dienstjaren tot maximaal 66,7% (20 jaar x 2,5% + 10 jaar x 1,667%) opgebouwd, terwijl 70% van het laatst verdiende loon wordt uitgekeerd. Volgens de regeling kan een werknemer al met 55 jaar met pensioen. Uit statistische gegevens blijkt dat de PVL-gepensioneerden gemiddeld tot 80 jaar leven. Stel dat een PVL-deelnemer met 30 dienstjaren op 55 12

•

jaar met pensioen gaat, dan zal het pensioenvermogen op het moment van zijn pensionering zodanig groot moeten zijn dat gedurende een periode van 25 jaar een pensioenuitkering van 70% van zijn laatstverdiende loon kan worden uitgekeerd.

De NPR-regeling is een middelloonregeling. De uitkeringen zijn derhalve gerelateerd aan de gemiddelde loonsom tijdens de pensioenopbouw. Voordeel van dit stelsel is dat de lusten en lasten tussen de verschillende inkomensgroepen evenwichtiger worden verdeeld. Deze regeling brengt minder financiële risico’s met zich mee, vooral doordat aan risicodeling wordt gedaan door de indexatie voorwaardelijk te maken, alsmede door het verschil in opbouwpercentage en pensioenleeftijd.

Premiebeleid • De premie voor de PVL bestaat uit een normal-cost premie en een “Unfunded Accrued Liability” (UAL)-premie. De UAL-premie is een herstelpremie ter dekking van de ontstane vermogenstekorten. Wanneer het vermogen op het vereiste niveau ligt, dan wordt alleen de “normal cost” premie in rekening gebracht. De voor 2009 geldende premie van 41,1% bestaat uit 18,8% normalcost premie en 22,3% UAL-premie. De UAL-premie wordt thans volledig door de werkgevers gedragen.

• De werkgevers betalen 34,1% van de loonsom (totaal bezoldiging)aan PVLpremie. De werknemerspremie is gemiddeld 7%. De werkgeverspremie kan verdeeld worden in 11,8% voor normal cost premie en 22,3% UAL-premie cq. herstelpremie.

• In figuur 1 wordt de huidige verdeling van de totale premie tussen werknemer en werkgever weergegeven.

De werkgever betaalt thans 83% (54% + 29%) van de totale premie. Dit betekent dat verhoudingsgewijs de premie-verdeling tussen werknemers en werkgever circa 1 : 5 is.

Figuur 1: Onderverdeling pensioenpremie

•

Verder blijkt uit figuur 1 dat thans 54% van de totale premie voor het aanzuiveren van tekorten wordt betaald. Met andere woorden, het merendeel van de afgedragen premie wordt ingezet om de tekorten uit het verleden aan te zuiveren en het overige deel, zijnde 46%, wordt ingezet om de toekomstige rechten te financieren. Belangrijk is om hierbij te vermelden dat het aanzuiveren van de tekorten volledig ten laste van de werkgever komt.

13

•

Voor NPR wordt tot dusverre enkel een “normal cost” premie betaald (2009: 19,97%).

Implementatie derde Fase • Het was de bedoeling in 2005 om binnen onafzienbare tijd na de invoering van de NPR over te gaan tot implementatie van de zogenaamde derde fase. De derde fase houdt in dat de huidige PVL deelnemers overgaan in een nieuwe pensioenregeling, die inhoudelijk grotendeels zal overeenkomen met die van de NPR (het zogenoemde Nieuw Pensioenreglement Landsdienaren oftewel NPL) (zie Memorie van Toelichting op de Landsverordening privatisering APFA, pagina 6 en 7). Dit impliceert dat de NPR en de NPL tijdelijk als aparte regelingen zullen worden voortgezet. Dit wordt echter ten zeerste afgeraden. Dit zou namelijk betekenen dat de NPL als een gesloten regeling wordt voortgezet. In paragaaf 4 zal blijken dat de NPL onder zulke omstandigheden niet levensvatbaar is. Het is dan ook zonder meer noodzakelijk dat beide regelingen samengevoegd worden.

Duurtetoeslag • De duurtetoeslag is een aanvulling op de PVL waarvan de financiering volledig losgekoppeld is van het fonds. De werkgever betaalt met eigen middelen, zonder dat daarvoor premie door de PVL-deelnemers aan het APFA wordt afgedragen.

Om de kosten van de pensioenregeling op (lange termijn) goed te kunnen beoordelen, dienen de kosten van de duurtetoeslag ook meegenomen te worden.

De actuariële waarde van de duurtoeslagverplichtingen per ultimo 2008 wordt thans geschat op Afl. 270 miljoen.

Actuariële methodiek • Uit tabel 1 blijkt dat de APFA bij de vaststelling van haar voorzieningen voor pensioenverplichtingen (VPV) voor de PVL-regeling de zogenaamde “Entry-Age Normal” methode (hierna: Entry-Age-methode) toepast, terwijl de NPR de actuariële methode zoals voorgeschreven door de CBA hanteert. De Entry-Age methode wijkt af van de CBA methode (zie bijlage 1).

14

3. Solvabiliteitsproblematiek 3.1 Ontwikkeling dekkingsgraad Om meer inzicht te krijgen in de samenstelling en ontwikkeling van de vermogenspositie wordt hieronder de vermogenspositie van het fonds over de periode 1998 – 2008 nader geanalyseerd.

In tabel 2 wordt een overzicht van de vermogenspositie van APFA (op geconsolideerde basis) over de periode 1998–2008 gepresenteerd. De belangrijkste indicator voor de financiële positie van een pensioenfonds is diens dekkingsgraad. Als gevolg van de aanhoudende verliezen op de beurs zijn in 2008 de pensioenrisico’s nog zichtbaarder geworden. Dit blijkt ook uit de ontwikkeling van de dekkingsgraad, die in 2002 en 2008 flinke dalingen vertonen. In tabel 2 worden tevens de bruto en netto dekkingsgraden weergegeven. De bruto dekkingsgraad is exclusief het benodigde weerstandvermogen (beleggingsreserve), terwijl de netto dekkingsgraad inclusief het weerstandvermogen is.

Tabel 2: Vermogenspositie APFA 1998 - 2008 (x Afl. 1000)

Bron: APFA/CBA. *= 2007 en 2008 betreffen voorlopige cijfers die nog niet gecertificeerd zijn door de externe accountant van APFA.

Uit tabel 2 blijkt dat het verschil tussen het balanstotaal en beleggingen is gedaald. Dit betreft hoofdzakelijk uitstaande niet-verhandelbare vorderingen van APFA op het Land.

De niet-verhandelbare vorderingen bestaan hoofdzakelijk uit door het Land Aruba nog af te dragen bijdragen ten behoeve van de deelnemers, onderhandse leningen en duurtetoeslagen. Eind 2004 is een groot deel van genoemde vorderingen geconverteerd in obligaties en in december 2008 heeft het Land de nog openstaande vorderingen van ongeveer Afl. 80 miljoen volledig afgelost. Belangrijk is nog om te vermelden dat het Land 10% boeterente moet betalen ingeval van betalingsachterstanden.

In figuur 2 wordt de ontwikkeling van de netto dekkingsgraad sinds 1998 van de PVL regeling weergegeven. De periode start in 1998 omdat vanaf dat jaar de Entry- age methode werd ingevoerd. Hieruit blijkt dat deze regeling met een structurele insolvabiliteit kampt.

Conform de CBA solvabiliteitsrichtlijnen dienen pensioenfondsen te beschikken over een minimum netto-dekkingsgraad van 100%. Dit is dus met inachtneming van een bepaalde buffer (zogenaamd weerstandsvermogen) die aanwezig dient te zijn om tegenvallers in de 15

beleggingen op te kunnen vangen. Uit figuur 4 blijkt dat de PVL de laatste 10 jaar over onvoldoende vermogen beschikt om tegenvallers in de beleggingsportefeuille op te kunnen vangen.

Verder toont de dekkingsgraad een dalende ontwikkeling vanaf 1998 en neemt scherp af in 2002 als gevolg van de 11 september aanslagen in de V.S. In de jaren daarna toonde de dekkingsgraad een licht herstel tot 2008. Echter door de internationale financiële crisis daalde de dekkingsgraad opnieuw en nog scherper in dat jaar. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de ontwikkelingen op de internationale kapitaalmarkt een groot effect hebben op de waarde van het belegd vermogen en dus de dekkingsgraad van APFA. Dit is een belangrijke overweging om een nadere analyse te maken van de risicohouding van het fonds. Hierbij wordt uitgegaan van een lange termijn van ± 20 à 30 jaar.

Figuur 1: Ontwikkeling netto dekkingsgraad PVL 1998 – 2008

3.2 Ontwikkeling Beleggingsportefeuille Hieronder wordt ingegaan op de ontwikkeling van de beleggingen over de periode 1998 – 2008. De ontwikkeling en de samenstelling van de beleggingsportefeuille (belegd vermogen) van APFA valt af te lezen uit tabel 3. Hieruit blijkt dat per ultimo 2008 APFA voor 75% belegt in vastrentende waarden (onderhandse leningen, obligaties, termijn deposito’s en hypothecaire leningen) en dat het restant (25%) in zakelijke waarden (onroerend goed, converteerbare obligaties en aandelen) wordt belegd. Over de periode 2002 - 2008 laat de samenstelling van de beleggingen een grillig verloop zien als gevolg van met name de waardedaling in 2008 van de aandelenportefeuille 16

Tabel 3: Ontwikkeling beleggingsportefeuille van APFA 2002 â&#x20AC;&#x201C; 2008 (x Afl. 1000) 2002

2003

2004

2005

2006

2007*

2008*

Aandelen & overige waarden

218,0

310,5

367,7

367,7

424,4

518,7

349,1

Obligaties

98,4

105,9

137,6

194,2

224,3

214,3

226,7

Vast goed

10,8

10,6

10,6

14,0

15,2

20,4

21,4

Depositoâ&#x20AC;&#x2122;s

157,1

127,1

136,9

142,3

143,1

130,7

230,0

Hypothecaire leningen

71,1

79,0

99,7

112,8

123,5

139,8

168,8

Onderhandse leningen

153,7

150,1

319,4

326,5

359,8

392,9

424,1

Totaal

709,1

783,2

1.071,9

1.157,5

1.290,3

1.416,8

1.420,1

Rendement binnenland (%)

8%

8%

6%

9%

8%

8%

7%

Rendement buitenland (%)

-17%

17%

8%

4%

10%

8%

-36%

Totaal beleggingsrendement (%)

-3%

12%

7%

7%

9%

8%

-8%

*= voorlopige cijfers

Bron: APFA

Uit tabel 3 blijkt dat de waarde van de buitenlandse beleggingsportefeuille van APFA als gevolg van de crisis op de internationale financiĂŤle markten sterk is gedaald. Dit heeft een significant negatief effect gehad op de dekkingsgraad van het fonds.

Terzijde wordt opgemerkt dat de beleggingen van APFA onderworpen zijn aan de door de CBA voor institutionele beleggers voorgeschreven 40-60 procent investeringsregeling.

De 40-60 procent investeringsregeling beoogt te voorkomen dat institutionele beleggers een uit monetair oogpunt te groot aandeel van de door hun aangetrokken binnenlandse besparingen buiten Aruba beleggen. Conform deze regeling dient over de eerste Afl. 10 miljoen van de totale verplichtingen (exclusief eigen vermogen) 40%, over de tweede Afl. 10 miljoen 50%, en over het resterende bedrag 60% in het binnenland te worden belegd.

17

Figuur 3: Rendementsontwikkeling

Verder blijkt uit figuur 3 dat het beleggingsrendement van APFA sterk schommelde. Het beleggingsrendement over de jaren 1998 â&#x20AC;&#x201C; 2008 bedroeg gemiddeld circa 5,3% per jaar, hetgeen beduidend lager is dan het benodigde rendement van 7%. Dit houdt in dat het fonds gemiddeld een rendementstekort van 1,7% had. Vanuit een optiek van houdbaarheid is het evident dat het rendement verhoogd moet worden of dat de rekenrente aangepast moet worden. Hierbij wordt ook opgemerkt dat er binnen de PVLregeling geen buffers zijn om verliezen op te vangen en dat de financiĂŤle positie van de betreffende regeling zeer zorgwekkend is. Aangezien risico en rendement samengaan is het raadzaam om middels een ALM-studie vast te stellen of de risicohouding van het APFA niet dient te worden gewijzigd. De LOP schrijft overigens voor dat prudent belegd dient te worden.

3.3 Ontwikkeling van de voorziening pensioenverplichtingen In figuur 4 wordt de ontwikkeling van de VPV weergegeven. Hieruit blijkt dat de voorzieningen een vrij constante jaarlijkse groei hebben doorgemaakt. Gemiddeld groeiden de verplichtingen met 8,7% terwijl het vermogen met gemiddeld 6,3% groeide.

Gedurende de periode van 1998 tot en met 2002 groeide de voorziening gemiddeld met 11,9% terwijl deze gedurende de jaren van 2003 tot en met 2008 gemiddeld groeide met 6,5%.

18

Figuur 4: Ontwikkeling van de voorziening pensioenverplichtingen (VPV) 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Alvorens het verschil tussen de twee periodes te verklaren wordt eerst ingegaan op de inhoud van het begrip “pensioenvoorziening”, alsmede welke factoren een rol spelen bij de bepaling hiervan. De pensioenvoorziening kan worden gedefinieerd als de contante waarde van de verwachte cashflows aan toekomstige pensioenbetalingen, voor zover deze voortvloeien uit de verplichtingen die op het vaststellingsmoment bestaan. De VPV bestaat in deze constellatie uit drie componenten, namelijk: 1. de waarde van de opgebouwde rechten; 2. de hieruit af te leiden toekomstige cashflows; 3. de disconteringsvoet.

Teneinde te komen tot prognoses van deze drie componenten zijn er uitgangspunten gedefinieerd voor onzekere factoren zoals het percentage loonstijging bij de opgebouwde rechten en ook voor de rekenrente waarmee de verplichtingen verdisconteerd worden.

Naast de bovengenoemde componenten spelen ook de actuariële grondslagen en veronderstellingen een belangrijke rol bij de bepaling van de hoogte van de VPV. Zoals eerder vermeld steeg in de jaren vanaf 1998 en 2002 de voorziening met gemiddeld 11,9%. In deze periode was er sprake van sterke loonstijgingen door het toekennen van indexeringen en inhaalmanoeuvres naast de normale bevorderingen en periodieken.

Omdat deze stijgingen groter waren dan de verwachte loonstijging van 3,5%, werkte deze door in de aanspraken en resulteerde dientengevolge in hogere pensioenvoorzieningen.

Verder werd in 2002 door de negatieve resultaten op de beleggingen de netto rekenrente verlaagd van 7,5% tot 7%. Dit resulteerde in een stijging van de voorziening pensioenverplichtingen. Al met al leidde dit tot ongedekte verplichtingen die door de tegenvallende rendementen uiteindelijk door (toekomstige) premieverhogingen dienen te worden gedekt.

Door de loonmatiging in de periode na 2002 stegen de voorzieningen met 5,4% (11,9% – 6,5%) minder sterk dan in de voorgaande periode, hetgeen bijdroeg aan de verbetering van de financiële situatie van het fonds. Ondanks deze loonmatiging en de 19

verhoging van de premie, groeide het belegd vermogen niet voldoende om de voorzieningen te dekken. Met andere woorden, de voorziening groeide sterker dan het belegd vermogen. Aangezien de rekenrente een essentiële grootheid is in het bepalen van de voorziening roept deze de vraag op of een rekenrente van 7% wel voldoende prudent is. De CBA schrijft een rekenrente van 4% voor bij een pensioenregeling met voorwaardelijke indexatie. Bij een pensioenregeling zonder indexatie kan de rekenrente hoger dan 4% worden gesteld. Indien de CBA-richtlijnen worden toegepast wordt het tekort substantieel groter. Uit actuariële berekeningen blijkt dat dan het tekort per ultimo 2008 op Afl. 415 2 miljoen uitkomt.

4. ALM-studie Hieronder worden een aantal conclusies uit de in 2008 door Towers Perrin uitgevoerde ALM-studie met betrekking tot de PVL regeling besproken. In dit verband dient vermeld te worden dat de genoemde studie is uitgevoerd vóór de recente financiële crisis. Er zijn geen indicaties dat de veronderstellingen met betrekking tot het beleggingsbeleid drastisch zullen wijzigen. Niettemin blijven de bevindingen met betrekking tot de demografische ontwikkelingen en het premiebeleid actueel.

Demografische ontwikkelingen • De PVL-regeling is sinds mei 2005 een gesloten regeling. Het fonds laat geen nieuwe deelnemers toe, terwijl alleen uittredingen uit de PVL plaatsvinden. Het aantal actieven zal voortdurend blijven dalen en de gemiddelde leeftijd van de deelnemers zal blijven stijgen. Uit de door Towers Perrin gemaakte ALM-studie voor PVL blijkt dat het aantal actieven fors zal dalen van 5500 naar 1400 in het jaar 2021 (zie figuur 5, linkerplaatje). Voor de samenstelling betekent dit dat het aandeel van de actieven in het fonds sterk zal dalen tot rond de 20%, met als gevolg dat op een steeds kleiner aantal actieven een beroep wordt gedaan om de herstelpremie te betalen. Verder stijgt de gemiddelde leeftijd van de actieven van 44 jaar naar 48 jaar. Figuur 5, geeft aan dat de afname van het aantal actieve deelnemers een opwaartse druk uitoefent op de minimum benodigde dekkingsgraad. De minimum dekkingsgraad zal moeten stijgen omdat het aantal actieven voortdurend zal dalen. Voor een volledig inactief fonds zal de minimum dekkingsgraad 100% moeten zijn.

2

De schatting van het vermogenstekort is gebaseerd op gegevens ultimo 2006 en een pensioenleeftijd van 55 jaar (met de leeftijd van 60 voor actieven ouder dan 55).

20

Figuur 5: Ontwikkeling actieve deelnemers PVL

Bron: ALM-studie PVL oktober 2008

•

Bij de NPR-regeling is een omgekeerde demografische ontwikkeling te zien. Uit de door Towers Perrin gemaakte ALM-studie voor NPR blijkt dat het aantal actieven fors zal stijgen naar 5000 in 2021 (zie figuur 6). De gemiddelde leeftijd van de actieven zal stijgen van 35 jaar naar 37 jaar. Verder wordt in de studie geconstateerd dat ook in 2021 de NPR bijna volledig uit actieven zal bestaan.

Figuur 6: Ontwikkeling deelnemers NPR

Bron: ALM-studie NPR september 2008

Premiestuur • Het premiestuur geeft aan hoeveel procentpunt premie er nodig is om de dekkingsgraad met 1 procentpunt te verhogen. In dit kader is op basis van gegevens uit 2007 geschat dat voor de PVL-regeling een 6 procentpunt premieverhoging noodzakelijk is om de dekkingsgraad met 1 procentpunt te doen stijgen, terwijl in 2021 een premieverhoging van maar liefst 16 procentpunt noodzakelijk is (bij ongewijzigd beleid) (zie onderstaande grafiek). In dit kader constateert Towers Perrin dat door rijping (groter aandeel gepensioneerden) van het fonds het premiestuur sterk als instrument zal afzwakken.

• Met betrekking tot de NPR is op basis van de gegevens uit 2007 bepaald dat een premieverhoging van enkel 0,2 procentpunt noodzakelijk is voor een verhoging van de dekkingsgraad met 1 procentpunt, terwijl in 2021 dit 1,2 procentpunten zal bedragen. Voor NPR is de premie derhalve een krachtig stuurmiddel.

21

Figuur 7: Premiestuur PVLPVL & NPR

NPR

PVL

•

•

•

•

NPR

De ALM-studie voor PVL geeft aan dat de rendementsverwachtingen geen additionele ruimte bieden om de dekkingsgraad te verhogen. Het concludeert dat een verhoging van de dekkingsgraad alleen kan worden bewerkstelligd door premieverhogingen.

De ALM-studie voor PVL concludeert verder dat op termijn de premie, mede veroorzaakt door de vergrijzing van het deelnemersbestand, als stuurmiddel in kracht zal afnemen en op termijn steeds minder mogelijkheden zal bieden om uit een onderdekkingsituatie te komen.

Bij ongewijzigde voortzetting van de PVL zullen er steeds minder mogelijkheden zijn om de onderdekking te herstellen en in combinatie met tegenvallende rendementen (zoals nu het geval is) zal de toekomstige premie verder blijven stijgen tot een voor het Land onhoudbaar niveau.

Voorts wordt opgemerkt dat recent door Towers Perrin uitgevoerde additionele berekeningen aantonen dat overgang van de PVL-regeling naar een gesloten NPLregeling (middelloonregeling/pensioenleeftijd 60 jaar/invoering franchise) onvoldoende is om de problematiek rond de onderdekking van de PVL-regeling op te lossen en dat hiervoor additionele maatregelen noodzakelijk zijn.

22

5. Risicoanalyse Uit het voorgaande blijkt dat de PVL-regeling te maken heeft met een structurele onderdekking en dat derhalve sprake is van significante pensioenrisico’s.

Pensioenrisico’s ontstaan wanneer de financiering van een pensioen onvoldoende waarborgen biedt om de beoogde uitkering te realiseren. Deze risico’s kunnen aangrijpen bij zowel de pensioentoezeggingen als de bijbehorende financiering. Daarnaast kunnen deze risico’s betrekking hebben op het niveau of de tijdsdimensie van het pensioen. Dit resulteert in de vier pensioenrisico’s die worden samengevat in tabel 5.

Tabel 5: Pensioenrisico’s Financiering Pensioentoezegging Niveau Beleggingsrisico Inflatierisico Tijdsdimensie Discontinuïteitsrisico Lang levenrisico De vier pensioenrisico’s worden hieronder toegelicht.

Beleggingsrisico Indien een pensioen wordt opgebouwd op basis van kapitaaldekking ontstaat beleggingsrisico, met name voor zover onder marktwaardering de aard en omvang van de beleggingen afwijken van die van de pensioentoezeggingen. In dit verband wordt ook wel gesproken over “mismatch risico”. Dit risico heeft zich bij APFA duidelijk gemanifesteerd door de recente ontwikkelingen op de internationale financiële markten, waardoor het rendement over 2008 van APFA negatief werd beïnvloed. De buitenlandse beleggingsportefeuille van APFA is sterk onderhevig aan marktrisico. Teneinde genoemde mismatch te ondervangen zal APFA via de zogenaamde UAL premies de overheid blijven aanspreken.

Discontinuïteitsrisico Discontinuïteitsrisico betreft het risico dat – om wat voor reden dan ook – de pensioenopbouw wordt afgebroken of verstoord. Een pensioenfonds kan te maken krijgen met discontinuïteit wanneer de sponsor failliet gaat of indien de regeling wordt gesloten voor nieuwe deelnemers. Zoals eerder is gesteld is de PVL-regeling een gesloten regeling. Het fonds laat geen nieuwe deelnemers toe. De eerdergenoemde ALM-studie concludeert in dit verband dat op termijn de premie, mede veroorzaakt door de vergrijzing van het deelnemersbestand, als stuurmiddel in kracht zal afnemen en op lange termijn steeds minder mogelijkheden zal bieden om uit een onderdekkingsituatie te komen. De financiële lasten zullen derhalve geheel ten laste van het Land en overige werkgevers komen. Dit zal het risico vergroten dat het Land (op termijn) niet aan zijn verplichtingen zal kunnen voldoen.

Inflatierisico Het streven naar een welvaarts- of waardevast pensioenuitkering impliceert dat inflatierisico wordt gelopen. Bij PVL ligt het inflatierisico volledig bij de werkgever, via de 23

duurtetoeslagregeling, die parallel loopt aan de bezoldigingsontwikkeling. Deze laatste op haar beurt houdt verband met het indexeringsbeleid dat het Land voert ten aanzien van haar actieve ambtenaren.

Langlevenrisico Een pensioenuitkering voor de resterende levensduur impliceert lang levenrisico. De individuele levensverwachtingen zijn onzeker. Dit individuele risico kan vrijwel volledig worden gereduceerd door een collectieve regeling. De PVL-regeling is een gesloten regeling met als gevolg dat de inter-generationele risicoverdeling volledig is weggevallen. Het lang levenrisico wordt door het Land gedragen.

Tabel 6: Samenvatting risico-analyse PVL-regeling Risicocategorie

Risicodragers Toelichting

Beleggingsrisico

Werkgever

Er is sprake van een mismatch tussen de activa en passiva. De mismatch wordt thans gedekt via zogenaamde “UAL” premies. De beleggingsrendementen bieden geen additionele ruimte om de dekkingsgraad te verhogen. Een verhoging van de dekkingsgraad kan alleen worden bereikt via premieverhogingen. Deze verhogingen komen volledig ten laste van de werkgever.

Discontinuïteitsrisico Werkgever

De PVL-regeling is een aflopende regeling, waardoor het draagvlak steeds kleiner wordt. Het gevolg hiervan is dat de financiering geheel ten laste van de overheid zal komen middels continue premieverhogingen.

Inflatierisico

Werkgever

Het inflatierisico komt volledig ten laste van werkgever via de duurtetoeslagregeling.

Lang levenrisico

Werkgever

De PVL is een gesloten regeling, waardoor het langlevenrisico volledig door het Land wordt gedragen.

24

6. Effecten van de pensioenregelingen op de openbare financiën 6.1 Samenstelling pensioenkosten van het Land Om de hoogte van de pensioenkosten van het Land te kunnen beoordelen, dient eerst een goed inzicht te worden verkregen in hoe de totale pensioenkosten zijn opgebouwd en wat het aandeel van de PVL-regeling hierin is. Vervolgens kunnen deze kosten vergeleken worden met de pensioenkosten in andere landen op basis van het rapport “Civil-service Pension Schemes Around the World” van de Wereld Bank.

De totale pensioenkosten van het Land kunnen aan de hand van de soort regeling als volgt verdeeld worden: Tabel 7: Samenstelling pensioenkosten

Financiering Onderdelen PVL-regeling deelnemers NPR-regeling Duurtetoeslag PVL gepensioneerden Uitkering bij wijze van pensioen Pensioen ambtdragers 3

Wg-Premie Wg-Premie Directe overdracht Directe overdracht Directe overdracht

2009 (miljoenen) 72,7 3,9 34,6 3,3 5,2 119,6

Bron: APFA en GFS

Uit tabel 7 kan berekend worden dat 64% van de pensioenkosten bestaan uit premiebijdragen die het Land doet als werkgever ten behoeve van de PVL en NPR regelingen. De overige kosten t.b.v. pensioenuitkeringen worden uit de algemene middelen betaald. Verder valt op dat de PVL regeling 90% van de totale pensioenkosten van de overheid veroorzaakt.

Figuur 8: Verdeling pensioenkosten naar wijze van financiering

Premie gedekt 64%

3

Figuur 9: Verdeling pensioenkosten naar soort regeling

Directe over‐ dracht 36%

Deze zijn ex-ministers, ex-Statenleden, ex-gedeputeerden, ex-eilandsraadleden en weduwen van dezen.

25

6.2 Benchmarken van pensioenkosten Voor het vergelijken van de pensioenkosten van het Land is zoals hiervoor vermeld gebruik gemaakt van het rapport “Civil-service Pension Schemes Around the World” van de Wereld Bank. In dit rapport worden de resultaten en bevindingen gegeven van het door deze instelling uitgevoerde onderzoek naar de pensioenregelingen binnen de publieke sector voor verschillende landen.

Om de kosten van de verschillende pensioenregelingen te vergelijken werd als indicator de pensioenkosten als percentage van het overheidsinkomen gehanteerd. De pensioenkosten van het Land bedragen voor 2009 10,5% van het totale overheidsinkomen. Dit is min of meer hetzelfde beslag dat de rente op de totale overheidsschuld legt op het overheidsinkomen. Vergeleken met zowel het gemiddelde van de OECD Landen (5%) als het gemiddelde van de niet-OECD Landen (6,8) zijn de pensioenkosten van het Land Aruba als percentage van de inkomsten beduidend hoger.

Figuur 10: Pensioenkosten als percentage van het overheidsinkomen

Aangezien het pensioenstelsel per land aanzienlijk kan verschillen, is naar een land gezocht met een vergelijkbaar pensioenstelsel. In dit verband is voor een vergelijking met Nederland gekozen. De Nederlandse situatie sluit des te meer aan omdat de gebruikte data betrekking hebben op de periode dat in Nederland nog een eindloonregeling gold.

Vergeleken met Nederland is Aruba circa 4 keer duurder (als percentage van het overheidsinkomen). Dit geeft duidelijk aan dat de totale kosten van de pensioenregelingen drastisch verlaagd moeten worden.

De kosten verbonden aan de PVL leggen voor 9,4% beslag op de overheidsinkomsten.

Dit percentage is 1,9 keer zo groot als het gemiddelde van de OECD landen en 1,4 keer zo groot als die van niet-OECD landen. Vergeleken met Nederland is het Land 3,6 maal duurder uit. Aangezien dat de kosten verbonden aan de PVL 90% van de pensioenkosten verklaard zal vervolgens ingegaan worden op de kosten van de PVL regeling. Dit doet niet af aan het feit dat ook de regelingen die thans uit Land’s kas worden gefinancierd sterk versoberd moeten worden. Door het verplicht stellen van de NPR-regeling is in principe de regeling “Uitkering bij wijze van pensioen” een aflopende regeling. Er dient echter wel voorkomen te worden dat ambtenaren die thans niet deelnemen aan de PVL of 26

NPR zich gaan beroepen op deze regeling. Voor de dure en disproportionele regeling voor ambtdragers kan overwogen worden om, naast een vergaande versobering, deze om te zetten in een kapitaalgedekte regeling. Bij dergelijke regeling zal premie worden betaald voor de opbouw van pensioenrechten tijdens de periode gedurende welke de betrokkene ambtsdrager is.

6.3 Kosten PVL regeling inclusief duurtetoeslag De pensioenkosten in verband met de PVL vloeien voort uit de PVL-regeling en de daarmee samenhangende duurtetoeslagregeling. De PVL kosten worden voornamelijk bepaald door de premies die het Land moet betalen als werkgever. Het Land betaalt 34,1% van de loonsom (totaal brutosalaris) als premie waarvan naar schatting 11,8% voor normal cost premie en 22,3% als UAL-premie c.q. herstelpremie. De werknemers-premie is gemiddeld 7%.

De totale PVL premie bestaat uit 3 onderdelen namelijk de werknemerspremie, de normal cost werkgever premie en de UAL-premie die ook ten laste komt van de werkgever. In figuur 11 wordt de ontwikkeling van deze 3 premie onderdelen weergegeven voor de periode van 1999 tot en met 2009.

Figuur 11: Ontwikkeling PVL-premie

Normal cost premie

Uit de grafiek blijkt dat de totale premie een stijgende ontwikkeling kent gedurende de aangegeven periode. De werknemerspremie is constant gebleven terwijl de werkgeverspremie een sterke verhoging van 21,7% (12,4% in 1999 naar 34,1% in 2009) vertoont. Dit komt voornamelijk doordat de UAL-premie cq. herstelpremie sterk opliep van 2,9% tot 22,3%, een verhoging van 19,4%.

Verhoudingsgewijs is de werknemerspremie en de normal cost premie van de werkgever nagenoeg hetzelfde gebleven, terwijl de UAL-premie c.q. herstelpremie steeds een groter deel van de totale premie opslokt. Zoals in paragraaf 2 aangegeven wordt 54% van de totale premie voor het herstellen van tekorten aangewend. De werkgever betaalt thans 83% (54% + 29%) van de totale premie.

27

De totale premieopbrengsten die door het Land en de werknemer voor 2009 worden opgebracht, worden respectievelijk op Afl. 72,7 en Afl. 14,9 miljoen geraamd. Van Afl. 72,7 miljoen dat het Land betaald, wordt Afl. 47,6 miljoen veroorzaakt door de UALpremie cq. herstelpremie. Met andere woorden het Land betaalt jaarlijks Afl. 47,6 miljoen voor het aanzuiveren van tekorten. Aangezien de duurtetoeslag gerelateerd is aan en een aanvulling is op de PVL-regeling, dient de duurtetoeslag meegenomen te worden bij de beoordeling van de PVL kosten. Normaliter zouden deze rechten onderdeel vormen van de regeling en zodoende mee worden genomen in het bepalen van de benodigde premie.

Bij de PVL komen deze kosten volledig ten laste van het Land. De totale kosten hiervan worden voor 2009 op Afl. 34,6 miljoen geraamd. Het bedrag aan duurtetoeslag samen met het totale bedrag aan werkgeverspremie van Afl. 72,7 miljoen resulteert in totale PVL-kosten van Afl. 107,3 miljoen voor het Land. Dit is 87% van de totale kosten.

In figuur 12 worden deze kosten vergeleken met de premie die de werknemer betaalt. Uit figuur 12 blijkt dat de werkgever 7,2 keer meer bijdraagt in verhouding tot de werknemer, hetgeen bijzonder onevenwichtig is te noemen. In Nederland is het marktconform om de totale premie te verdelen volgens 2/3 werkgever en 1/3 werknemer.

Bij een stijging van het premieniveau gaan ook de werknemers meer bijdragen.

Figuur 12: Verdeling PVL-kosten

6.4 Houdbaarheid PVL-regeling Uit de hiervoor gemaakte analyse blijkt dat het Land als werkgever voor 83% van de kosten opdraait. Dit is 9,4% van de totale inkomsten van het Land. Dit percentage ligt ruim boven het gemiddelde van zowel de OECD als niet-OECD landen. De huidige PVL legtdus een te groot beslag op de overheidsfinanciĂŤn. Naar verwachting zal dit beslag bij ongewijzigd beleid blijven toenemen. De vraag die dan ontstaat is of de overheid op termijn in staat zal zijn aan de toenemende verplichtingen te blijven voldoen. Zoals eerder aangegeven steeg de pensioenpremie sinds 1999 sterk doordat de tekorten gekapitaliseerd werden in UAL-premies. Aangezien tot 2001 de lonen ook sterk stegen was de overheid niet in staat om beide verhogingen financieel op te vangen en ontstonden 28

zodoende betalingsachterstanden in de premieafdrachten en betaling van de duurtetoeslag. Gegeven de financiële situatie van het Land op dat moment, was zij genoodzaakt om de aflossing van deze verplichting naar de toekomst door te schuiven via het sluiten van langlopende leningen. Dit ook om de boeterente van 10% te vermijden. In eerste instantie converteerde het Land de achterstanden in twee leningen, namelijk een langlopende lening van 35 jaar tegen 6,7% en een “bullet” lening van 12 jaar tegen 6,7%.

In totaal werd een achterstand in premiebetalingen en duurtetoeslag van Afl. 179,2 miljoen geconverteerd in langlopende leningen. Hierdoor stegen de interestkosten op jaarbasis met Afl. 10,5 miljoen. Daarnaast kon dankzij een grote financiële meevaller (Plant gelden) in 2008 de rest van de achterstand ad Afl. 80 miljoen worden afgelost.

Hieruit blijkt dat betalingsachterstanden uiteindelijk het Land veel duurder uitkomen. De voortdurend groeiende premie en de ongedekte duurtetoeslag vormen de grootste bedreigingen voor de houdbaarheid van de PVL-regeling. De verwachting is tevens dat de premie en duurtetoeslag zullen blijven stijgen, doordat het aantal actieven blijvend zal dalen en de gemiddelde leeftijd van de deelnemers zal stijgen. Derhalve is conform de ALM-studie de kans groot op blijvende structurele onderdekking. Al met al maakt dit de PVL regeling onhoudbaar.

De hoge PVL-bijdrage van de werkgever leidt eveneens tot uitholling van de overige arbeidsvoorwaarden. Dit is het geval geweest in de jaren na 2000. Het Land heeft een beperkt budget ter beschikking voor personeelskosten (inclusief kosten van de pensioenregeling). Door de aanzienlijke groei van de premie en de duurtetoeslag werd een veel te groot beslag gelegd op dit budget met als gevolg dat er minder ruimte was om overige arbeidsvoorwaarden te verbeteren of indexering toe te kennen. De deelnemers, met name de actieven, draaien hiervoor op. In dit kader is het ook belangrijk om een balans te vinden tussen enerzijds de hoogte van de pensioenkosten nu en anderzijds een regeling die voorziet in een acceptabel pensioenresultaat later.

29

7. Voorstellen tot herziening ambtenarenpensioenregelingen 7.1 Beleidsinstrumenten Naar aanleiding van het voorgaande kan geconcludeerd worden dat de financiële positie van de PVL-regeling door de internationale kredietcrisis sterk is verslechterd. De PVLregeling kampt met een structurele insolvabiliteit, hetgeen inhoudt dat het vermogen onvoldoende is om de opgebouwde nominale verplichtingen plus het benodigde weerstandsvermogen te dekken. Bij ongewijzigde voortzetting van de PVL in combinatie met tegenvallende rendementen zullen er steeds minder mogelijkheden zijn om de insolvabiliteit te herstellen. Onder dit scenario zal het fonds in toenemende mate afhankelijk zijn van premieverhogingen om aan haar verplichtingen te kunnen voldoen en zal dit de druk op de overheidsfinanciën verhogen. Echter, door het groter aandeel gepensioneerden en de vergrijzing van het deelnemersbestand neemt de premie in toenemende mate als stuurmiddel in kracht af, waardoor op termijn dit instrument niet of nauwelijks meer kan worden ingezet om de insolvabiliteit te herstellen. Dit alles leidt ertoe dat de kans groot is dat de regeling insolvabel zal blijven. De PVL-regeling is derhalve niet solvent en de continuïteit van deze regeling is hierdoor niet gewaarborgd.

Uit de risicoanalyse blijkt dat de pensioenrisico’s voortvloeiend uit de PVL-regeling volledig bij het Land berusten. Dit vertaalt zich in toenemende premie- en financieringslasten en een groeiende schuldenlast voor het Land. Gelet op de reeds hoge schuldquote dient hier een halt aan te worden geroepen.

Pensioenrisico’s kunnen worden beperkt indien het karakter van de financiering aansluit bij dat van de verplichtingen en risicodeling binnen de collectiviteit. In dit kader zijn er een drietal beleidsinstrumenten om een situatie van onderdekking/insolvabiliteit te herstellen: 1. Premieverhoging; 2. Versobering van de pensioenregeling, waarbij de volgende maatregelen (al dan niet in combinatie) in overweging kunnen worden genomen: • Verhogen van de pensioenleeftijd; • Aanpassen toekomstige rechtenopbouw (opbouwpercentage verlagen en invoering franchise); • Beperken van indexatie van de opgebouwde aanspraken of (voorlopig) afzien van indexatie; • Korten op de opgebouwde pensioenaanspraken; • Combineren van deze maatregelen.

3. Combinatie van punt 1 en 2 ( verhoging premie alsmede versobering van de pensioenregeling).

Premies hebben via het vermogen een direct effect op de dekkingsgraad. Echter, zoals eerder is aangegeven zal op termijn het premie-instrument, met name door het gesloten karakter van de PVL-regeling en de vergrijzing van het deelnemersbestand, als stuurmiddel in kracht afnemen. Met andere woorden, het premie-instrument heeft een afnemende effectiviteit en negatieve gevolgen voor de overheidsfinanciën. In dit kader 30

dienen de NPR- en PVL-regelingen samengevoegd te worden tot één regeling, de NPLregeling, om zodoende een “open” regeling te creëren. De nieuwe regeling is een variant van de NPR-regeling.

Mede gelet op het bovenstaande, heeft de tripartiet werkgroep, in samenwerking met Towers Perrin, zich gebogen over de mogelijke beleidsopties om de financiële positie van APFA te herstellen en derhalve de dekkingsgraad te verbeteren. Tegen deze achtergrond zijn verschillende varianten van een geïntegreerde regeling (het onderbrengen van alle PVL deelnemers/gepensioneerden en alle NPR deelnemers in één regeling) onderzocht: Alle varianten gaan uit van de volgende veronderstellingen: • Invoering van een NPL regeling gebaseerd op middelloonregeling zoals NPR. • Invoering franchise gelijk aan de franchise van de NPR. • Voorwaardelijke indexatie van de opgebouwde pensioenen van actieve deelnemers met de prijsindex en inactieve deelnemers met de helft van de prijsindex • Incorporeren van de duurtetoeslagregeling in de NPL regeling De werkgroep is van mening dat een middelloonsysteem beter past bij de geformuleerde algemene uitgangspunten. In een middelloonsysteem kunnen de lusten en lasten tussen de carrièremakers versus niet-carrièremakers evenwichtiger worden verdeeld, in die zin dat door de doorsnee-premie een betere relatie wordt bewerkstelligd tussen op te bouwen aanspraken en te betalen premie. Dit systeem brengt ook minder onvoorspelbare financiële risico’s met zich mee dan het eindloonsysteem (backservice lasten).

In bijlage 2 worden de uitgangspunten van genoemde beleidsopties nader toegelicht.

Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat in onderstaande analyse geen rekening is gehouden met eventuele verliezen die voortvloeien uit de toetreding van nieuwe deelnemers met verleden diensttijd, zonder dat hiervoor een koopsom in het fonds is gestort. Tevens zijn de kosten van duurtetoeslag van de inactieven buiten beschouwing gelaten, terwijl deze kosten wel op de begroting van het Land drukken.

31

7.2 Uitkomsten Hieronder zijn een zestal varianten gekwantificeerd op basis van pensioenleeftijd 60, 62 en 65 jaar en de actuariĂŤle methode (Entry Age en de CBA methode). Op basis hiervan worden per ultimo 2008 de volgende resultaten in tabel 6 gepresenteerd.

Tabel

6:

GeĂŻntegreerde regeling bij verschillende methodieken:Vergelijking opties per ultimo 2008

leeftijden

Uikomsten Op grond van bovenstaande tabel kunnen de volgende uitspraken worden gedaan: 32

en

1. Bij de varianten Entry-Age stijgt de dekkingsgraad door toepassing van pensioenleeftijden 60, 62 en 65 (varianten 1, 2 en 3 ) en middelloonregeling naar, respectievelijk 87,3%, 93,4% en 102,7%. Hieruit blijkt dat een hogere dekkingsgraad alleen via een verhoging van de pensioenleeftijd in combinatie met een wijziging van de pensioenregeling (middelloon) kan worden bewerkstelligd.

2. De VPV op basis van de actuariële richtlijnen van de CBA ligt hoger dan de VPV op basis van Entry-Age. Dit verschil wordt met name veroorzaakt doordat bij de actuariële richtlijnen van de CBA een lagere disconteringsvoet wordt gehanteerd.

3. Bij de varianten CBA actuariële richtlijnen stijgt de dekkinggraad door toepassing van pensioenleeftijden 62 en 65 (varianten 5 en 6) en middelloonregeling naar, respectievelijk 80,2 en 87,9%. Bij deze varianten blijft APFA kampen met een onderdekking.

4. Dit laatste punt brengt met zich mee dat een verdere versobering van de pensioenregeling noodzakelijk is om de dekkingsgraad te verhogen. Hierbij kunnen twee mogelijke maatregelen in overweging worden genomen: inkorten of (voorlopig) afzien van indexatie van de opgebouwde aanspraken en inkorten op de pensioenaanspraken. Van indexatiekortingen is sprake als de aanpassing van de opgebouwde rechten van deelnemers achterblijft bij de prijsstijging of de loonstijging. Op het moment dat er van indexatie wordt afgezien, worden er dus impliciet middelen vrijgemaakt om de dekkingsgraad te verbeteren. In uiterst geval kunnen de rechten en uitkeringen ook nominaal worden verlaagd (oftewel afstempelen). Afstempeling van de nominale pensioenrechten is in de praktijk bijzonder. Het lijkt een vergaande maatregel, maar daar valt iets op af te dingen.

De reële pensioenrechten worden immers ook aangetast bij indexatiekorting.

Afstempeling verschilt dus alleen gradueel, niet principieel, van het instrument van indexatiekorting.

7.3 Voorstel werkgroep Uitgangspunten voorstel De belangrijkste uitgangspunten bij het voorstel tot aanpassingen van de PVL en NPR zijn het volgende: • De huidige NPR en PVL worden samengevoegd tot één pensioenregeling, zijnde de NPL. • Deze nieuwe regeling gaat uit van een verhoging van de pensioenleeftijd naar 62 jaar.

• Voor de huidige gepensioneerden en premievrijen verandert er in eerste instantie niets. De tot 2008 opgebouwde duurtetoeslagen worden door het Land doorbetaald.

33

Volledigheidhalve worden de belangrijkste kenmerken van de NPL nogmaals opgesomd.

Deze elementen zijn ongewijzigd ten opzichte van eerdere voorstellen: • Middelloonregeling.

• Opbouwpercentage ouderdomspensioen 2,15%, nabestaandenpensioen 5/7 x OPopbouw.

• Franchise gelijk aan de franchise van de NPR, namelijk Afl. 14.059.

• Voorwaardelijke indexatie van de opgebouwde pensioenen van actieven met de prijsindex.

• Voorwaardelijke indexatie van de pensioenen van inactieven met de helft van de prijsindex.

Premiestelling De premiestelling in deze nieuwe pensioenregeling bedraagt de komende jaren 31,5% van het salaris. Dit is ook conform de premie die tot en met 2008 in de PVL van toepassing was. Dit betekent wel voor de NPR-werkgevers een verdubbeling van de premie (van 15,5% naar 31,5%). Zolang de bruto-dekkingsgraad onder de 100% ligt, blijft het premieniveau van 31,5% gehandhaafd.

Zodra de bruto-dekkingsgraad boven 100% stijgt, daalt de premie geleidelijk totdat de vereiste dekkingsgraad van 111% is bereikt. Vanaf dat moment bedraagt de premie 15,5% van het salaris, hetgeen kostendekkend is voor de pensioenregeling op 62 jaar.

Overbruggen initiële financieringstekort NPL Naar schatting start de NPL in dit voorstel met een bruto-dekkingsgraad van circa 82% per 1 januari 2009. Dit financieringstekort zal als volgt overbrugd worden: • Het introduceren van solidariteit tussen NPR en PVL, waardoor verdere premieverhogingen, die benodigd zullen zijn indien de PVL ongewijzigd wordt voortgezet, voorkomen kunnen worden.

• De pensioenaanspraken op pensioenleeftijd 55 jaar om te zetten naar pensioenaanspraken op pensioenleeftijd 62.

• Introductie van een AOV-franchise.

• Het korten van indexaties. Voorgesteld wordt geen indexatie te verlenen zolang de bruto-dekkingsgraad minder dan 100% bedraagt. Indien de dekkingsgraad tussen 100% en 111% ligt wordt er gedeeltelijk geïndexeerd. Boven 111% wordt volledig geïndexeerd.

Door de introductie van de nieuwe regeling met bijhorende voorwaardelijke indexering houdt de toepassing op van de duurtetoeslagregeling voor de actieve deelnemers NPL (net als bij de huidige NPR). De indexaties na pensionering zullen immers gefinancierd worden binnen de NPL. Hierdoor zullen er geen nieuwe gepensioneerden toetreden tot de huidige duurtetoeslagregeling en zullen de duurtoeslag-uitkeringen in de tijd geleidelijk afnemen. De duurtetoeslagregeling blijft, zij herhaald, wel van toepassing op de reeds gepensioneerden en premievrijen

34

Kwantitatieve analyse Uitgaande van bovengenoemd voorstel wordt een prognose gemaakt van de ontwikkelingen van de financiële positie van de NPL. Deze prognose is gebaseerd op de actuariële richtlijnen van de CBA. Uit de kwantitatieve analyse blijkt dat de brutodekkingsgraad bij introductie van de NPL per 1 januari 2009 82% zal zijn. De dekkingsgraad zal daarna geleidelijk, na een periode van zes jaar, boven de 100% uitkomen en na 11 jaar, dus in 2020, op 111% uitkomen. De werkgroep acht daarmee dit voorstel een reële mogelijkheid om het huidige dekkingstekort in de PVL op te lossen en de houdbaarheid van de regeling te vergroten.

Conform de hiervoor besproken indexeringsregeling zal op basis van de prognose in de komende 5 jaar niet geïndexeerd kunnen worden. Naar verwachting kan er pas na 11 jaar volledig geïndexeerd worden. In de periode dat de dekkingsgraad tussen de 100% en 111% ligt wordt er gedeeltelijk geïndexeerd.

De werkgroep acht het van groot belang er nadrukkelijk op te wijzen dat gedurende de herstelperiode de financiële situatie van het fonds naar verwachting geleidelijk zal verbeteren, doch dat het fonds gedurende deze periode nog niet in staat zal zijn om onverwachte significante tegenvallers te incasseren. In dit kader is het belangrijk dat werkgevers en werknemers met elkaar afspreken dat, indien herstel uitblijft door tegenvallende rendementen, er alsnog wordt overgegaan tot het treffen van additionele maatregelen zoals het korten op de reeds opgebouwde pensioenrechten en- aanspraken, verhogen van de premie, verhogen van de pensioenleeftijd en/of beperken van toekomstige opbouw.

Volledigheidshalve wordt vermeld dat de werkgroep ook een prognose heeft uitgevoerd op basis van een geleidelijke verhoging van de pensioenleeftijd van 60 tot 62 jaar. Dit resulteerde in een bruto-dekkingsgraad van 79% bij introductie van de NPL per 1 januari 2009. De dekkingsgraad zal daarna geleidelijk, na een periode van zeven jaar, boven de 100% uitkomen en na twaalf jaar, dus in 2021, op 111% uitkomen. Voor de NPL dat insolvent is en kwetsbaar blijft gedurende de herstelperiode, acht de werkgroep het niet wenselijk om de herstelperiode langer te maken. Daarnaast brengt het niet indexeren voor een lange periode een grote maatschappelijke druk met zich mee om toch te indexeren.

Om deze risico’s te beperken acht de werkgroep het redelijk om de duur van periode waarin niet geïndexeerd wordt te beperken tot 5 jaar.

35

Bijlage 1: Actuariële methoden Entry Age Normal methodiek Sinds 1 januari 1998 hanteert het APFA bij de vaststelling van haar “Voorziening voor Pensioenverplichting” (VPV) de zogenaamde “Entry Age Normal” methode (de Entry Age-methode). De Entry-Age methode is ingevoerd op basis van voorstellen indertijd van het Amerikaans actuariële bureau Gabriel, Roeder, Smith & Company en is de gangbare actuariële methode die door Amerikaanse overheidspensioenfondsen wordt gehanteerd.

In feite schrijft de Entry Age methode een prospectieve benadering voor. Dit houdt in dat voor het personeelsbestand op basis van bepaalde veronderstellingen wordt berekend welke financiële middelen in de toekomst nodig zijn voor alle pensioenrechten die opgebouwd zijn en in de toekomst naar schatting nog opgebouwd zullen worden. Een dergelijke berekening vereist inschatting van toekomstige ontwikkelingen, zoals die ten aanzien van de uitloop van de bestaande personeelsformatie door vertrek, overlijden of pensionering. Ook worden toekomstige loonstijgingen ingeschat. De contante waarde (die op basis van een vaste rekenrente van 7% per balansdatum wordt berekend) van de benodigde financiële middelen moet vervolgens verdeeld worden in een deel dat ten laste van het verleden komt en een deel dat ten laste van volgende jaren moet worden gebracht.

In de actuariële berekening wordt rekening gehouden met de volgende expliciete economische veronderstellingen: een rendementspercentage van 7,0% (gebaseerd op een beleggingsmix), een loonstijging van 3,5%. Daarbovenop wordt een leeftijdsafhankelijke loonontwikkeling aangenomen. De totale veronderstelling bestaat uit de som van de algemene loonontwikkeling van 3,5% per jaar en de leeftijdsafhankelijke loonontwikkeling. Voor leeftijden lager dan 50 jaar ligt de totale veronderstelde loonstijging dus hoger dan 3,5%. Vanaf leeftijd 50 jaar is de totale veronderstelde loonontwikkeling gelijk aan 3,5% per jaar. In de berekening van de pensioenaanspraken wordt geen rekening gehouden met de duurtetoeslag, aangezien deze geen verplichting van het APFA is, maar van het Land.

De totale pensioenpremie (werkgever en werknemer) bestaat uit twee componenten: 1. Een “normal cost” component ter dekking van de pensioenopbouw van een jaar (werkgever en werknemer); 2. Een premie component ter dekking van het aanwezige vermogenstekort (‘Unfunded Accrued Liability”) (UAL) (het verschil tussen VPV en de waarde van de bezittingen). Vanaf 2008 is de UAL-premie vastgesteld ten opzichte van de vereiste dekkingsgraad (dus inclusief een solvabiliteitsmarge) De vermogenstekorten zijn met ingang van 1 januari 1998 middels premies met een amortisatieperiode van 10 jaar via een opslag op de jaarpremies in rekening gebracht aan de werkgever.

Zoals eerder is aangegeven kent de Entry-Age Normal methode als zodanig geen minimum-dekkingsgraad zoals beschreven in de richtlijnen van CBA. In dit kader heeft de actuaris van APFA een alternatieve methode ter vaststelling van de minimumdekkingsgraad geïntroduceerd.

36

Naar aanleiding van het bovenstaande hanteert de actuaris een minimum-dekkingsgraad van 90,5% van de op basis van de Entry-Age Normal methode gecalculeerde dekkingsgraad. Indien de dekkingsgraad van de PVL-regeling beneden deze minimumgrens komt, dienen additionele maatregelen te worden getroffen.

Actuariële richtlijnen van CBA De actuariële richtlijnen voor ondernemingspensioenfondsen van de CBA schrijven voor een zogenaamde toereikendheidstoets voor de bepaling van de VPV. De norm is daarbij de contante waarden van de tijdsevenredige pensioenrechten, oftewel de opgebouwde rechtenmethodiek. De toereikendheidstoets gaat uit van een retrospectieve benadering en houdt dus geen rekening met toekomstige ontwikkelingen zoals carrière- en trendverhogingen. Bij de vaststelling van de VPV wordt rekening gehouden met de volgende grondslagen: • Rekenrente: bij de vaststelling van het benodigde vermogen wordt ervan uitgegaan dat de beleggingen een opbrengst genereren, overeenkomend met een bepaald interestniveau. Met deze interest, de rekenrente, worden de pensioenverplichtingen contant gemaakt. Een rekenrente van 4% geldt voor een pensioenregeling met voorwaardelijke indexatie. Impliciet wordt hiermee gesteld dat het beleggingsrendement op lange termijn naar verwachting hoger zal zijn dan 4%, zodat het meerdere (het overrendement) voor indexatie kan worden aangewend. De rekenrente van 4% is gebaseerd op een beleggingsrendement voor de lange termijn. Bij pensioenverplichtingen kan het gaan om termijnen van 50 jaar en meer.

• Sterftetafel.

• Opslag voor de uitvoeringskosten.

37

In onderstaande tabel wordt een vergelijking tussen de Entry Age methode en de CBA methode gepresenteerd.

Vergelijking actuariële methoden Actuariële methode Bepaling VPV

Grondslagen

Dekkingsgraad

“Entry Age” methode

CBA methode

Contante waarde aanspraken opgebouwde en toekomstige pensioenrechten (zogenaamde prospectieve benadering; houdt ook rekening met toekomstige ontwikkelingen).

Rendement 7%, loonstijging 3,5% en indexatie 0% (indexatie geschiedt via duurtetoeslag).

Contante waarde van tijdsevenredige pensioenrechten of toereikendheidstoets (zogenaamde retrospectieve benadering: er wordt geen rekening gehouden met toekomstige pensioenrechten).

Kent als zodanig geen ondergrens.

Actuaris APFA hanteert een minimale grens van 90,5% (dekking opgebouwde aanspraken).

38

Maximale rekenrente 4% (indien sprake is van een voorwaardelijke indexatie). Als er geen voorwaardelijke indexatie is kan een hogere rekenrente worden toegestaan.

Minimum nettodekkingsgraad van 100%.

Hierin is een buffer (is weerstandsvermogen) opgenomen om waardeverliezen op de beleggingsportefeuille te kunnen opvangen

Bijlage 2: Uitgangspunten beleidsopties Geïntegreerde regeling Bij deze optie zijn de volgende veronderstellingen gehanteerd: • De NPL wordt van kracht voor alle deelnemers die per 1 januari 2009 actief zijn in de PVL. • De aanspraken die de actieve deelnemers in de PVL hebben opgebouwd worden één op één ingebracht in de NPL, waarbij de pensioenleeftijd wijzigt van 55 naar 60, 62 of 65 jaar.

• De door actieve deelnemers per 1 januari 2009 opgebouwde duurtetoeslag wordt ingekocht in de NPL. • Voor reeds gepensioneerden en premievrijen blijft de PVL en de indexering via duurtetoeslag van kracht.

Om het effect van de bovengenoemde varianten te kwantificeren is een aantal berekeningen uitgevoerd (zie tabel 6). De varianten onderscheiden zich in de pensioenleeftijd (60, 62 en 65 jaar). Voorts zijn de VPV PVL en VPV NPL per 31 december 2008 bepaald op basis van respectievelijk Entry-Age methode en de actuariële richtlijnen van de CBA.

39

Annex: Begrippenlijst Asset Liability Management (ALM) Ge茂ntegreerde benadering van zowel de pensioenverplichtingen als de beleggingen. Dit vormt een kader waarin onder andere risicobeheer en indexatiebeleid in onderlinge samenhang worden gekwantificeerd en geanalyseerd.

Backservice Dit zijn pensioenaanspraken over achterliggende dienstjaren als gevolg van een verhoging van de pensioengrondslag. Dit doet zich bijvoorbeeld voor bij salarisstijging in een eindloonregeling, waarbij de toezegging wordt verhoogd door een toename van de pensioengrondslag Beleggingsrisico Risico dat het belegde pensioenvermogen niet toereikend is om aan de pensioenverplichtingen te voldoen.

Deelnemer Een actieve deelnemer bouwt pensioenaanspraken op in het kader van een arbeidscontract bij een werkgever. Gewezen deelnemer, of slaper, is niet langer verbonden aan de werkgever maar behoudt wel aanspraak op een toekomstige pensioenuitkering (tenzij gebruik wordt gemaakt van waardeoverdracht). De aanspraken van de gewezen deelnemer zijn premievrij.

Dekkingsgraad.

De verhouding tussen omvang van het belegde vermogen en de omvang van de verplichtingen van het pensioenfonds (bruto dekkingsgraad). Conform de CBA solvabiliteitsrichtlijnen dient te worden uitgegaan te worden van een netto dekkingsgraad zijnde de verhouding tussen het belegde vermogen minus weerstandsvermogen (beleggingsreserve) en de omvang van de verplichtingen.

Duurtetoeslagregeling Op het pensioen wordt een zodanige toeslag gegeven dat het pensioeninkomen bij 30 dienstjaren 70% bedraagt van de gemiddelde bezoldiging over de laatste 2 jaren v贸贸r pensionering (zogenaamde 70 procent regeling). Voorts zorgt de duurtetoeslagregeling voor een welvaartsvaste aanpassing van het pensioeninkomen.

Eindloonregeling Pensioenregeling waarbij de hoogte van het pensioen is gekoppeld aan het laatste verdiende loon (zie ook backservice).

Franchise Het deel van het salaris dat bij de bepaling van het aanvullende pensioen buiten beschouwing wordt gelaten. Doorgaans is de franchise gekoppeld aan de AOV. De pensioengrondslag is het salaris minus de franchise.

Gesloten regeling Pensioenregeling waarbij geen nieuwe deelnemers toetreding mogelijk is.

Kapitaaldekkingsstelsel Financieringsvorm waarbij pensioenaanspraken en kapitaal ter dekking van die aanspraken gelijktijdig worden opgebrouwd.

40

Matching Optimaal afstemmen van de looptijd van de activa met de looptijd van de passiva van een pensioenfonds.

Middelloonregeling Pensioenregeling waarbij de hoogte van het pensioen is gekoppeld aan de gemiddelde pensioengrondslag gedurende het werkzame leven.

Omslagstelsel Financieringvorm waarbij met de door de werkenden afgedragen premies de uitkeringen aan pensioengerechtigden worden betaald. In Aruba wordt het omslagstelsel onder meer toegepast voor de financiering van de AOV en duurtetoeslagregeling.

Onderdekking Een situatie waarbij de verhouding tussen de beleggingen en de verplichtingen kleiner is dan 1.

Onder de CBA richtlijnen is dit een netto dekkingsgraad kleiner dan 100%.

Opbouwpercentage Het percentage aanspraken dat een deelnemer per dienstjaar opbouwt.

Pensioengrondslag Het bedrag waarover pensioen wordt opgebouwd. Dit is het verschil tussen het pensioensalaris en de franchise Premies De periodieke bijdrage die het fonds ontvangt ter financiering van de pensioenaanspraken.

Rendement De som van directe en indirecte beleggingsopbrengsten op basis van bij het fonds gehanteerde grondslagen voor waardering en resultaatbepaling, uitgedrukt in een percentage van het belegde vermogen.

Slaper De slaper of gewezen deelnemer heeft aanspraak op een toekomstige pensioenuitkering, maar is niet langer in dienst bij de werkgever.

Sponsor Partijen die door middel van premies of incidentele stortingen bijdragen aan de financiering van de pensioenopbouw. In de praktijk zijn dit de werkgever en de actieve deelnemers.

VPV De voorziening pensioenverplichtingen is de contante waarde van de verwachte cashflows uithoofde van de pensioenrechten en aanspraken, berekend op basis van actuariĂŤle grondslagen en veronderstellingen

41