INFORMALIDAD UNA REALIDAD NO SOLO DE PANAMÁ. Durante las pasadas dos décadas, y en particular en años recientes, los gobiernos centrales, regionales y municipales de varios países latinoamericanos han instrumentado programas de regularización de la tierra y de mejoramiento en asentamientos irregulares. Aunque incipiente, esta política urbana está teniendo resultados que merecen no sólo ser estudiados para fortalecer las prácticas vigentes, sino también para promoverlos como ejemplos de análisis para los gobiernos que experimentan este tipo fenómenos por primera vez y que enfrentan la necesidad de desarrollar políticas para responder a la creciente dinámica de los procesos informales de desarrollo urbano. El establecimiento de asentamientos informales es producto de una multiplicidad de factores. En un balance, se observa que las variables locales influyen más en la conformación de las “variaciones no explicadas” que los factores demográficos y macroeconómicos que afectan la pobreza urbana (políticas de empleo e ingresos). Al actuar o dejar de actuar, las autoridades municipales han fomentado el desarrollo del fenómeno con mecanismos excluyentes de regulación de usos de suelo, privilegiando la asignación de la inversión pública en zonas residenciales de altos ingresos, actuando en complicidad con los fraccionadores ilegales de terrenos, y aplicando inadecuadas políticas fiscales de orden local. El corolario de esta tolerancia de la informalidad es un factor clave en la política de valorización del suelo. Los valores en el mercado informal se benefician de una mayor libertad reguladora y de los valores sociales asociados a las redes entre los residentes de los asentamientos. Los precios del mercado informal se ven afectados Lejos de ser un fenómeno homogéneo, la informalidad se manifiesta en una diversidad de formas, contextos y lugares. Se encuentran importantes diferencias entre los asentamientos y dentro de los asentamientos de una misma ciudad, diferencias que se acrecientan al comparar ciudades de un país y ciudades de distintos países. Todas las áreas informales cuentan con barrios buenos y malos, unas zonas de alto valor y otras de valor bajo, desigual distribución de los servicios con que se cuenten y propiedades con distintas modalidades de tenencia. Los niveles de ingreso de las familias de las áreas informales son también variables: en algunas ocasiones, son incluso mayores que los de las familias de áreas formales que, en general, pagan por algunos de los servicios públicos. Al comparar la diversidad de asentamientos informales que se encuentran distribuidos entre los barrios formales en muchas ciudades latinoamericanas, no se ha logrado establecer una correlación entre los gradientes de precio de las propiedades, lo que revela la presencia de distintas fuerzas de mercado. Si bien los mercados de suelo en las áreas formales e informales son vigorosos, las determinantes de precio que intervienen son de distintos órdenes de magnitud para cada mercado.
Como se mencionó anteriormente, la mayor libertad reguladora, así como las redes informales de intercambio de beneficios intangibles, afectan los valores de la propiedad. Estos factores son una realidad ineludible que debe ser tomada en cuenta en el diseño de programas de regularización para que éstos puedan conducir a una reforma positiva en la práctica tradicional. ¿Qué es Regularización? Regularizar para los efectos del catastro significa organizar, reglamentar, ordenar, normar, regular, armonizar, las propiedades urbanas de las áreas metropolitanas de Panamá y Colón, a través del catastro (medición), titulación, inscripción de tierras en el Registro Público. Es simplemente poner en orden tus tierras, para que esta rinda un beneficio esta vez para su titular (dueño). ¿Tiene Costo? La mayor parte de los procesos de Regularización, sobre todos los masivos son gratuitos, pero la tierra hay que pagarla salvo algún acuerdo en concreto con el ente estatal dueño de la Finca. Lo que es gratis es la medición, la creación y la aprobación del Plano del terreno a titular, así como la emisión, protocolización y posterior inscripción en el Registro Público.
Aciertos y desaciertos de los programas de regularización Aciertos Desaciertos Entender y planificar las ciudades de manera Tratar la informalidad como una excepción; integral antes de diseñar una estrategia de formular programas aislados de regularización al regularización; misma que deberá integrarse a la amparo de políticas sectoriales, a cargo de una política urbana sola rama de la administración pública Involucrar a todos los agentes en la toma de Considerar la informalidad como solución para un decisiones respecto a la ubicación y la forma de grupo social que se considera marginal instrumentar los programas de regularización Considerar los programas de regularización Entregar títulos sin proveer servicios como parte la política social, que en su más amplio sentido promueve la integración social Conservar la presencia del Estado en los Ignorar la dinámica del mercado como variable asentamientos regularizados, a través de la que incide de manera directa en la valuación de incorporación de éstos al catastro y a los los beneficios otorgados sistemas de recaudación de impuestos municipales Desde el inicio de los programas y las Crear falsas expectativas en contextos donde no intervenciones, difundir los objetivos y metas se cuenta con fuentes de financiamiento y/o propuestos y ligarlos a los derechos de ley recursos suficientes correspondientes. Considerar, desde el inicio de las intervenciones, Restringir la movilidad de las familias que puede haber más de una forma de hacer las cosas
No prevenir y no reprimir el desarrollo de nuevos asentamientos informales
Diseñar y promover programas preventivos que acompañen a la instrumentación de los programas de regularización, que son esencialmente remediales Reconocer que la falta de acceso a los servicios No considerar la capacidad de pago de los básicos es, frecuentemente, más onerosa que su residentes de los asentamientos irregulares, e provisión. ignorar la necesidad de asociaciones públicoprivadas como medio para financiar los programas de regularización Reconocer que los residentes de los asentamientos informales tienen derechos Flexibilizar normas y reglamentos urbanos, sin legítimos sobre la ciudad contar con el fundamento jurídico necesario Ser sensible a los temas de género (por ejemplo, Contener de manera artificial las presiones de la la creciente permanencia de las mujeres jefes de oferta y demanda en el mercado hogar) Considerar que los programas de regularización Iniciar el monitoreo de los programas estando en no son viables desde el punto de vista de marcha los procesos de mejoramiento, con economía objeto de amplificar sus resultados positivos.
Antecedentes de Regularización en Panamá. En Panamá el Derecho a la Propiedad está consagrado a nivel Constitucional en los artículos que a la letra señalan lo siguiente: Artículo 44.- Se garantiza la propiedad privada adquirida con arreglo a la Ley por personas jurídicas o naturales. Artículo 45.- La propiedad privada implica obligación para su dueño por razón de la función social que debe llenar. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos en la Ley, puede haber expropiación mediante juicio especial e indemnización. Artículo 46.- Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad o de interés social resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés del público o social. La situación con los artículos precedentes es que es un derecho y una obligación constitucional de la propiedad privada, fungir una función social y su propietario debe proveerla. El detalle es que no se garantiza el cumplimiento de esta función social de la propiedad. Al final el asunto es que el Estado como garante de la convivencia de sus asociados antaño poco hizo por el cumplimiento equitativo de esta función social. Sin embargo, a lo largo de la era republicana nuestros gobernantes hicieron intentos por tratar de guiar el ordenamiento territorial, por ejemplo si nos circunscribimos al área capitalina, alrededor de los años 1970 se creó por decreto el Instituto de Vivienda y Urbanismo destinado a ayudar a personas de bajos recursos a obtener una vivienda digna, no obstante, pese al objetivo no se planifico de la mejor manera y eso aunado a quizás lo incipiente de las medidas de ordenamiento hoy en día existen muchas personas que viven en fincas no tituladas pertenecientes al antiguo IVU hoy Ministerio de Vivienda, sin tener su título de propiedad, su
base de datos está obsoleta y los poseedores han variado tanto que quien aparece en libros no es el mismo que quizás vive en la propiedad.
Estos y otros problemas han sido el reto de los últimos quince años en materia de urbanismo, se creó con financiamiento del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo un ente agilizador denominado Programa Nacional de Administración de Tierras que con su Ley 24 que declara la titulación como de orden público y de interés social se logra dar una gran paso hacia la regulación territorial del país, el decreto que la reglamenta (228 de 2006) desarrolla los procedimientos de regulación masiva en Panamá. Del Programa podemos señalar lo siguiente: El Programa Nacional de Administración de Tierras está basado en los principios rectores de integralidad, economía, equidad, transparencia, eficiencia, sostenibilidad y garantía de tenencia de tierra. Además, el mismo comparte el objetivo fundamental de
aliviar la pobreza tanto en las áreas rurales como urbanas. Los objetivos específicos del proyecto son: 1) mejorar las garantías y seguridad jurídica de la tenencia de la tierra; 2) aumentar el uso de los servicios en administración de tierras por los interesados en las áreas rurales, periurbanas y urbanas seleccionadas; y 3) proteger los recursos naturales por medio de la consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP) y los Territorios Indígenas. El proyecto se ejecutará en cinco años 2001-2005. Las Agencias Ejecutoras son el Ministerio de Economía y Finanzas a través de la Dirección de Catastro y Bienes Patrimoniales, el Ministerio de Gobierno y Justicia a través de las Direcciones nacionales de política Indigenista y Gobiernos Locales, el Ministerio de Obras Públicas a través del Instituto Geográfico Nacional Tommy Guardia, el Ministerio de Desarrollo Agropecuario a través de la Dirección Nacional de Reforma Agraria, la Autoridad Nacional del Ambiente a través de la Dirección Nacional de Patrimonio Natural y el Registro Público de Panamá.