Pflege

1. Leistungsspektrum

Die öffentliche Finanzierung des österreichischen Pflegesystems basiert auf einer Kombination aus Geld- und Sachleistungen.

Abbildung 9: Organisations- und Leistungsformen des Pflegesystems

ORGANISATION

informell durch direkte Bezugspersonen ohne pflegerische Ausbildung aus dem Haushalts- oder Familienverband

formell bzw. institutionell durch qualifiziertes Pflegepersonal in ambulanten, teilstationären oder stationären Betreuungseinrichtungen

Geldleistungen z.B. Pflegegeld basieren auf einer bundeseinheitlichen Regelung mit Rechtsanspruch. Die Leistungsempfänger können frei wählen, ob sie die Geldleistungen für formelle oder informelle Pflege verwenden.

Sachleistungen z.B. Pflege- und Altenheime Für die Bereitstellung, Organisation und Finanzierung sind die Länder zuständig. Es bestehen länderspezifisch unterschiedliche Regelungen betreffend Organisation, Personal- und Ausstattungsstandards wie auch der Mitfinanzierung der Gemeinden. Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2018. LEISTUNGEN

WELCHE DIENSTLEISTUNGEN UMFASST DIE FORMELLE PFLEGE? 3

Stationäre Betreuungs- und Pflegedienste: Stationäre Betreuung und Pflege (inkl. tagesstrukturierende Leistungen) sowie Hotelleistungen (Wohnung und Verpflegung) in eigens geschaffenen Einrichtungen (inkl. Hausgemeinschaften) mit durchgehender Präsenz von Betreuungs- und Pflegepersonal (z.B. Pflegeheime, Pflegewohnhäuser, Seniorenheime). Teilstationäre Tagesbetreuung: Betreuung und Verpflegung während des Tages für Personen, die nicht in stationären Einrichtungen leben (z.B. Tagesstätten, -zentren). Mobile Betreuungs- und Pflegedienste: Häusliche Betreuung und Pflege sowie Unterstützung bei der Haushaltsführung (z.B. Hauskrankenpflege, Heimhilfe, Hospiz- und Palliativbetreuung). Alternative Wohnformen: Einrichtungen für Personen, die aus sozialen, psychischen oder physischen Gründen nicht mehr alleine wohnen können oder wollen und keine ständige stationäre Betreuung und Pflege brauchen.

Kurzzeitpflege in stationären Einrichtungen: Zeitlich befristete Wohnunterbringung (bis zu drei Monaten) mit Verpflegung sowie (re-)aktivierender Betreuung und Pflege. Case- und Caremanagement: Betreuungs- und Pflegeplanung, Organisation und Vermittlung von Betreuungs- und Pflegediensten (mobil oder an Servicestellen/Stützpunkten), Nahtstellenmanagement.

Ergänzend ist die 24h-Betreuung zu erwähnen, welche als Mischform formeller und informeller Pflege gesehen werden kann. Die Betreuungskräfte sind in der Regel keine qualifizierten Pflegepersonen und ihr Tätigkeitsfeld ist stark eingeschränkt.

2. Leistungen im Pflegebereich

Betreuungsmix der Pflegegeldbezieherinnen und -bezieher

Mit 42 Prozent wird ein wesentlicher Teil der Pflegegeldbezieherinnen und -bezieher zuhause betreut. 32 Prozent der Personen nehmen mobile Dienste in Anspruch, 16 Prozent werden stationär betreut. Teilstationäre Betreuung und alternative Wohnformen haben mit knapp zwei bzw. knapp drei Prozent eine noch vergleichsweise geringe Bedeutung. Die 24h-Betreuung nimmt einen Anteil von gut fünf Prozent ein. Hinzu kommen noch Kurzzeitpflegeangebote sowie das Case- und Care-Management, welches in den letzten Jahren als Beratungs- und Unterstützungsangebot für pflegebedürftige Personen und ihre Angehörigen zunehmend an Bedeutung gewonnen hat.

Abbildung 10: Betreute Personen, die Pflegegeld beziehen, nach Betreuungsform, 2016

1,6% 5,4%

41,8% 32,2% 16,4%

2,6% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Pflegegeld-anspruchsberechtigte Personen nach Betreuungsart in Prozent

Zuhause + Angehörige Mobil Stationär Teilstationär Alternative Wohnformen

24h-Betreuung ergänzend: Case- und Caremanagement: 21%, Kurzzeitpflege: 2%

Quelle: KDZ: eigene Darstellung auf Basis: Sozialministerium: Abschaffung des Pflegeregresses, 2017 [auf Basis der Daten von PFIF – Pflegegeldinformation des Hauptverbandes der österr. Sozialversicherungsträger (Anspruchsberechtigte Personen Pflegegeld 2016), Pflegedienstleistungsstatistik 2016 (Statistik Österreich) und 24h-Betreuung Monatsstatistik (Dez. 2016)].

Verhältnis stationäre zu mobile Dienste variiert nach Bundesland

Der Betreuungsmix in den einzelnen Bundesländern ist durchaus unterschiedlich (Abbildung 11). Die Unterschiede werden bei einer Betrachtung der Nutzung der Pflegedienstleistungen (daher ohne Pflege zuhause und 24h-Betreuung) durch die Generation 75+ deutlich. Stationäre Dienste sind am stärksten in Wien 4 , Kärnten und der Steiermark ausgebaut, die mobilen Dienste in Vorarlberg und ebenfalls in Wien. Das Angebot an teilstationären Tagesbetreuungen und alternativen Wohnformen variiert sehr deutlich.

Zur Beurteilung der Bedeutung der stationären Pflege eignet sich insbesondere auch die Betrachtung der stationär betreuten Personen je 100 Personen mit Pflegegeldbezug der Stufe 4-7 (Abbildung 12). In Kärnten werden 68 Prozent der Pflegegeldbezieherinnen und -bezieher der Stufen 4-7 stationär betreut, während es im Burgenland nur 35 Prozent sind – daher nur rund die Hälfte.

Deutliche Unterschiede zeigen sich auch beim Verhältnis zwischen mobil und stationär betreuten Personen. So kommen in Vorarlberg auf eine stationär betreute Person 3,4 mobil betreute Personen. In Kärnten, in Oberösterreich und in der Steiermark hingegen sind es nur 1,6 mobil betreute Personen, der Österreichdurchschnitt liegt bei 1,8 mobil betreuten Personen pro stationär betreuter Person. 5 Das Konzept „mobil vor stationär“ wurde daher in den Bundesländern bisher in sehr unterschiedlichem Ausmaß umgesetzt.

4 Im Jahr 2017 wurden erstmals die Bereiche Betreutes Wohnen und Hausgemeinschaften bei den stationären Diensten und nicht mehr bei den

Alternativen Wohnformen erfasst. 5 Basierend auf Statistik Austria: Pflegedienstleistungsstatistik 2017.

Abbildung 11: Betreute Personen nach Betreuungsform je 1.000 EW mit 75 und mehr Jahren nach Bundesland, 2017

300 Keine getrennte Angabe verfügbar; bei den stationären Betreuungs- und Pflegediensten enthalten 50 100 150 200 250 Betreute/gepflegte Personen je 1.000 EW mit 75 und mehr Jahren 0 Bgld Ktn NÖ OÖ Sbg Stmk Tir Vbg Wien Ö 1,2 3 4 1 1 5

Stationäre Dienste Mobile Dienste Teilstationäre Tagesbetreuung Alternative Wohnformen

Anmerkungen: Die Betreuungs- und Pflegedienste umfassen die in § 3 Abs. 1 Pflegefondsgesetz (PFG) aufgelisteten sechs Dienstleistungsbereiche der Länder und Gemeinden in der Langzeitpflege, soweit ihre (Mit)Finanzierung aus Mitteln der Sozialhilfe/Mindestsicherung bzw. sonstigen öffentlichen Mitteln erfolgt (mobile, teilstationäre und stationäre Dienste, Kurzzeitpflege, alternative Wohnformen, Case- und Caremanagement); ohne Leistungen der Behindertenhilfe und der Grundversorgung sowie ohne Selbstzahlerinnen und -zahler; 1) Alternative Wohnformen: Kein von der Sozialhilfe/Mindestsicherung finanziertes Angebot; 2) Teilsationäre Dienste: ohne Hospiz- und Palliativbetreuung; 3) Einschließlich Doppel-/Mehrfachzählungen, Stationäre Dienste: einschließlich Kurzzeitpflege; 4) Mobile Dienste: Hauskrankenpflege, ohne sonstige mobile Dienste; 5) 2017 mit den Vorjahren nicht vergleichbar, weil die Bereiche Betreutes Wohnen und Hausgemeinschaften in Wien erstmals bei den stationären Diensten (und nicht mehr bei den alternativen Wohnformen) erfasst sind.

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2019; auf Basis Statistik Austria: Pflegedienstleistungsstatistik 2017; Statistik Austria: Bevölkerungsstatistik 2017.

Abbildung 12: Struktur der Pflegedienstleistungen nach Bundesland, 2017

3. Pflegefinanzierung

Hohe Komplexität

Die Finanzierung der Pflege ist komplex und weist eine hohe Verflechtung zwischen den Gebietskörperschaftsebenen auf. Insgesamt verteilt sich die Netto-Belastung 6 von 4.702 Mio. Euro 2017auf Bund, Länder und Gemeinden folgendermaßen: 53,4 Prozent (bzw. 2.511 Mio. Euro) tragen der Bund, 22,5 Prozent (bzw. 1.059 Mio. Euro) die Länder und 24,1 Prozent (bzw. 1.132 Mio. Euro) die Gemeinden.

Als wichtigster Ausgabenbereich beim Bund zeigt sich das Pflegegeld mit 2.551 Mio. Euro, welches von Ländern und Gemeinden mit 372 Mio. Euro ko-finanziert wird. Hinzu kommen Ausgaben von 159 Mio. Euro für die 24-Stunden-Betreuung, welche von Bund und Ländern gemeinsam im Verhältnis 60:40 bezahlt werden.

Bei den Ländern und Gemeinden liegt der Schwerpunkt auf der Finanzierung der Pflegedienstleistungen. Für v.a. stationäre, teilstationäre und mobile Pflegedienstleistungen 7 gaben die Länder und Gemeinden 2017 insgesamt 1.994 Mio. Euro aus 8 , welche über einen Teil der Sozialhilfeumlagen 9 durch die Gemeinden mit 828 Mio. Euro ko-finanziert werden. Zusätzlich fließen hier Mittel aus dem Pflegefonds ein, welcher gemeinsam von Bund (236 Mio. Euro), Ländern (72 Mio. Euro) und Gemeinden (42 Mio. Euro) dotiert wird.

Abbildung 13: Einnahmen und Ausgaben im Pflegebereich, 2017

Bund AG

EN

372 Mio. 64 Mio. 2.551 Mio.

Länder AG

372 Mio. 64 Mio.

EN

127 Mio. Sozialhilfeumlage 828 Mio. Pflegedienstleistungen 1.855 Mio.

350 Mio.

Gemeinden AG

127 Mio.

EN

Pflegedienstleistungen

Sozialhilfeumlage 828 Mio. 135 Mio. 42 Mio.*** 159 Mio. 236 Mio.

2.511 Mio. Netto-AG 53,4%.

72 Mio.**

1.059 Mio. Netto-AG 22,5%.

236 Mio. 72 Mio. 42 Mio. 350 Mio.

1.132 Mio. Netto-AG 24,1%.

Legende:

Pflegegeld Pflegefonds Nicht abgrenzbar, etwa:

* GSBG-Mittel

24h-Betreuung Netto-Ausgaben (Ausgaben abzüglich Einnahmen) ** Einmalige Zuschüsse über BZ-Mittel Pflegedienstleistungen *** Zuschüsse an gemeindeeigene Einrichtungen

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2019; auf Basis: BMASK: Österreichischer Pflegevorsorgebericht 2017; Pflegefondsgesetz BGBl. 57/2011; Statistik Austria: Gemeindefinanzdaten 2017. Anmerkung: Ausgaben der Länder für Pflegedienstleistungen sind Netto-Ausgaben (daher abzüglich Beiträge und Ersätze von Privaten sowie sonstigen Einnahmen). Pflegedienstleistungen Gemeinden ohne Wien. Abkürzungen: AG =Ausgaben, EN = Einnahmen, GSBG = Gesundheits- und Sozialbereich-Beihilfengesetz, BZ = GemeindeBedarfszuweisungsmittel.

6 Ausgaben abzüglich Einnahmen. 7 Stationäre Dienste, teilstationäre Dienste, alternative Wohnformen, Kurzzeitpflege und Case- und Care-Management. 8 Ausgaben: Brutto-Ausgaben abzüglich Beiträgen, Ersätzen und sonstige Einnahmen. Transfers zwischen den GK sind noch nicht berücksichtigt. 9 Annahme, dass rund die Hälfte der Sozialhilfeumlage auf den Pflegebereich entfällt (basierend auf aktuellen Abrechnungen in zwei

Bundesländern).

Pflegegeld und stationäre Dienste als zentrale Ausgabengrößen

Etwa 54 Prozent der Ausgaben im Pflegebereich erfolgen als Geldleistungen über das Pflegegeld. Dem stehen Sachleistungen im Bereich der Pflegedienstleistungen 10 sowie die 24h-Betreuung gegenüber.

Abbildung 14: Ausgaben 2017 nach Leistungsarten

54% 32% 9% 2% 3%

0% 20% 40% 60% 80% 100% Ausgaben nach Leistungsarten in Prozent

Pflegegeld Stationäre Dienste Mobile Dienste

Weitere Pflegedienstl. 24h-Betreuung

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2019; auf Basis: BMASK: Pflegevorsorgebericht 2017. Anmerkung: Ausgaben für Pflegedienstleistungen sind Brutto-Ausgaben abzüglich Beiträge und Ersätze sowie sonstige Einnahmen (Pensionen und Pflegegelder der betreuten/gepflegten Personen, Umsatzsteuerrefundierung, Landesgesundheitsfonds-Mittel, Zuschüsse der Krankenversicherung).

Unterschiedliche Dynamiken der Ausgabengrößen

Nach Gebietskörperschaftsebenen zeigen sich unterschiedlich dynamische Entwicklungen. So stieg das Pflegegeld (daher ein Großteil der Ausgaben des Bundes) im Zeitraum 2013 bis 2017 nur um drei Prozent. Dem gegenüber kam es bei den Pflegedienstleistungen, welche von Ländern und Gemeinden gemeinsam getragen werden, zu einer Steigerung um 17 Prozent. Die Sozialhilfeumlagen zeigten sogar eine Dynamik um 26 Prozent.

Dies bedeutet, dass es mittelfristig zu einer Verschiebung der Finanzierungslast zwischen den Gebietskörperschaftsebenen kommt. Die Einführung des Pflegefonds konnte dabei nur kurzfristig die Netto-Belastung für die Pflegedienstleistungen dämpfen. Eine nachhaltige Finanzierung konnte daher nicht erreicht werden.

Abbildung 15: Entwicklung der wichtigsten Ausgabengrößen, 2013-2017

130

125 +26%

Index (Basis = 2013) 120

115

110

105

100 +17%

+3%

2013 2014 2015 2016 2017

Pflegegeld (Bund) stationäre, teilstationäre und mobile Pflegedienstleistungen (Länder+Gemeinden) Sozialhilfeumlagen (Gemeinden)

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2019; auf Basis: BMASK: Pflegevorsorgebericht 2017; Pflegefondsgesetz BGBl. 57/2011; Statistik Austria: Gemeindefinanzdaten 2017. Anmerkung: Ausgaben der Länder für Pflegedienstleistungen sind Brutto-Ausgaben abzüglich Beiträge und Ersätze sowie sonstige Einnahmen (Pensionen und Pflegegelder der betreuten/gepflegten Personen, Umsatzsteuerrefundierung, Landesgesundheitsfonds-Mittel, Zuschüsse der Krankenversicherung).

4. Einflussfaktoren der Ausgabenentwicklung

Wie sich die Ausgaben der Gemeinden in der Zukunft entwickeln werden, hängt von verschiedenen Faktoren ab. 11 Einerseits werden die Ausgaben durch gesetzliche Maßnahmen beeinflusst. Andererseits wird die Entwicklung der Pflegeausgaben dadurch bestimmt, ob in ausreichendem Ausmaß auf die bestehenden Rahmenbedingungen reagiert wird und entsprechende Konzepte zur Weiterentwicklung des Pflegebereiches bestehen.

Abbildung 16: Einflussfaktoren der Pflegeausgaben auf Gemeindeebene

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2018.

Rahmenbedingungen und Strategien

Wichtige Faktoren sind die demografische Entwicklung sowie die Entwicklung des Gesundheitszustandes. Wir bewegen uns auf eine weiterhin alternde Gesellschaft zu, deren Bevölkerungszuwachs in erster Linie auf Wanderungsbewegungen zurückzuführen ist. Die „Baby-Boomer“-Generation erreicht in den Jahren 2025 bis 2030 die Altersgrenze von 60 Jahren. Wichtiges Kriterium ist auch die Entwicklung des Gesundheitszustandes, welcher die Anzahl an Pflegejahren in Relation zur steigenden Lebenserwartung beeinflusst.

Die Pflegeausgaben werden weiters davon beeinflusst, welche Arten von Pflegedienstleistungen in welchem Ausmaß in Anspruch genommen werden. Bereits seit Längerem ist ein Rückgang der informellen Pflege zu verzeichnen. Dies ist etwa begründet in einer stärkeren Arbeitsmarktbeteiligung von Frauen, einem relativen Rückgang des Frauenanteils im Alter von 40 bis 59 Jahren sowie in der Abnahme der durchschnittlichen Haushaltsgröße bzw. dem überdurchschnittlichen Anstieg an Einpersonenhaushalten. Durch den Wegfall an informeller Pflege entsteht eine Verschiebung in den formellen Pflegebereich.

11 Vgl. Grossmann u. Schuster: Langzeitpflege in Österreich, 2017, S. 30 ff.; Brückner et al.: Aufgabenfinanzierung und Transferbeziehungen im tertiären Finanzausgleich, S 161 ff.; Paktum zum Finanzausgleichsgesetz 2017.

Bei der Struktur der Pflegedienstleistungen zeigt sich ein Trend zu mehr mobiler oder teilstationärer Pflege, um die teurere stationäre Pflege einzubremsen. Auch eine Stärkung von alternativen Wohnformen kann hier Entlastung bringen. Wie schnell dieser Strukturwandel im Bereich der Pflegedienstleistungen erfolgen kann, wird letztlich von den Konzepten der Länder abhängen. Im Masterplan Pflege 12 der aktuellen Bundesregierung wird „mobil vor stationär“ forciert.

Die Dynamisierung der Ausgaben wird auch durch die Preisentwicklung beeinflusst. Zu nennen sind hier insbesondere die Lohnentwicklung des Pflegepersonals, aber auch die Anpassung von Qualitätsstandards (z.B. Betreuungsschlüssel). In den nächsten Jahren kann von einer relativen Verknappung des Pflegepersonals ausgegangen werden („relativer“ Rückgang der Personen im erwerbsfähigen Alter bei gleichzeitigem Anstieg der über 65-Jährigen). Auch eine Erhöhung der Qualifizierungsstandards für Pflegeberufe wird zu überdurchschnittlichen Anstiegen der Pflegeausgaben führen.

Gesetzliche Maßnahmen

Neben diesen demografischen, gesellschaftlichen und strukturellen Einflussfaktoren werden die Pflegeausgaben der Gemeinden auch von gesetzlichen Maßnahmen oder von Verschiebungen der Ausgaben zwischen den Gebietskörperschaften beeinflusst. Mit dem Paktum zum Finanzausgleichsgesetz 2017 wurde eine Verlängerung des Pflegefonds bis zum Jahr 2021 beschlossen. Inwieweit der Pflegefonds auch über das Jahr 2021 fortgeführt wird oder ob eine umfassende Reform der Pflegefinanzierung erfolgt, wird die Zukunft zeigen (nähere Informationen nachfolgend).

Noch nicht konkret bestimmbar sind die finanziellen Auswirkungen des vor den Nationalratswahlen 2017 beschlossenen Entfalls des Pflegeregresses (wie nachfolgend dargestellt). Hier entstehen Einnahmenentgänge bzw. Mehrausgaben, die in der Regel gemeinschaftlich von Ländern und Gemeinden getragen werden müssen, teils aber vom Bund abgegolten werden. Ein weiterer seit langem kritisierter Aspekt ist die fehlende Valorisierung des Pflegegeldes (wie nachfolgend beschrieben).

Schließlich wird die Entwicklung der Pflegeausgaben auch davon abhängen, ob der im Paktum zum Finanzausgleichsgesetz 2017 vereinbarte Ausgabendämpfungspfad im Pflegebereich im Ausmaß von jährlich 4,6 Prozent greift und ob sich dieser auch auf die Sozialhilfeumlage der Gemeinden niederschlagen wird (Näheres zu Prognosen nachfolgend).

5. Pflegefonds

Der im Jahr 2011 eingeführte Pflegefonds wird den Ländern und Gemeinden zur teilweisen Abdeckung der Ausgaben, die im Rahmen der Sicherung sowie dem Aus- und Aufbau der Betreuungs- und Pflegedienstleistungen der Länder im Bereich der Langzeitpflege (mobile Dienste, stationäre Pflege, Tageszentren, Kurzzeitpflege, Case- und Caremanagement sowie alternative Wohnformen) zum laufenden Betrieb anfallen, jährlich als Zweckzuschuss zur Verfügung gestellt.

Ziel des Pflegefonds ist es, die Ausgabendynamik von Ländern und Gemeinden zu bremsen, indem auch der Bund Mittel in den Pflegefonds einspeist. Der Pflegefonds wird dabei im Rahmen des Finanzausgleichsgesetzes über Vorwegabzüge bei den Ertragsanteilen von Bund, Ländern und Gemeinden finanziert. Die Dotierung des Pflegefonds lag 2011 noch bei 100 Mio. Euro und erhöht sich seitdem kontinuierlich. Mit dem FAG 2017 wurde die Finanzierung des Pflegefonds bis 2021 gesichert. Bis dahin erhöht sich die Dotierung auf 417 Mio. Euro (zzgl. 18 Mio. Euro für die Hospiz- und Palliativbetreuung). Die Zuteilung der Mittel aus dem Pflegefonds auf die einzelnen Bundesländer erfolgt nach der Bevölkerung. 13

Abbildung 17: Höhe und Mittelaufbringung des Pflegefonds

in Mio. Euro 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

Höhe des jährlichen Zweckzuschusses

18 18 18 18 18

100 150 200 235 300 350 350 366 382 399 417

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Pflegefonds zusätzlich für Hospiz- und Palliativbetreuung 100%

80%

60%

40%

20%

0%

Bund

Mittelherkunft

11,9%

20,5% 33%

67,7% 33%

33%

Pflegefonds (2019: 382 Mio.)

Hospiz- und Palliativbetreuung (18 Mio.)

Länder Gemeinden SV-Träger

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2019 auf Basis § 2 Pflegefondsgesetz sowie § 10 Finanzausgleichsgesetz 2017.

Bedeutung für die Gemeinden

Für die Gemeinden zeigen sich mit dem Pflegefonds zwei wichtige Aspekte. Erstens sollte der Pflegefonds die Ausgabendynamik im Pflegebereich – und damit auch der Sozialhilfeumlage – bremsen. Dieser Effekt zeigte sich allerdings nur bei der Einführung (2011, 2012), mittelfristig steigen die Sozialhilfeumlagen-Ausgaben aber wieder sehr dynamisch. Es kam daher zu keinem nachhaltigen Effekt. Ergänzend muss auch darauf hingewiesen werden, dass sich die Länder und Gemeinden einen Teil der Pflegefonds-Mittel selbst finanzieren und es daher nur zu einer Verschiebung von Ertragsanteilen zum Pflegefonds kommt. Zweitens können Gemeinden, welche selbst Trägerinnen von Betreuungs- und Pflegeeinrichtungen sind, über die Länder Mittel aus dem Pflegefonds erhalten. Gemäß Pflegefondsgesetz ist vorgesehen, dass die Gemeinden mit Mitteln entsprechend dem Verhältnis zu ihren tatsächlich getragenen und nachgewiesenen Nettoausgaben für Pflegedienstleistungen in der Langzeitpflege zu versorgen sind.

6. Pflegegeld

Zweck des Pflegegeldes

Das Pflegegeld dient der pauschalierten Abdeckung von pflegebedingten Mehraufwendungen, um selbstbestimmt die notwendige Betreuung und Hilfe zu sichern. Die Höhe des Pflegegeldes richtet sich nach der Pflegestufe und erfolgt unabhängig vom Einkommen oder Vermögen der Pflegebedürftigen. 14

Ko-Finanzierung durch Länder und Gemeinden

Die Finanzierung des Pflegegeldes ist komplex. Bis zum Jahr 2011 wurde zwischen dem Bundespflegegeld und dem Landespflegegeld unterschieden. Mit 2012 wurde das Landespflegegeld in das Bundespflegegeld überführt und Finanzierungsbeiträge von Ländern und Gemeinden vereinbart, welche im Rahmen des Finanzausgleichsgesetzes über den Weg von Vorwegabzügen bei den Ertragsanteilen von Ländern und Gemeinden abgezogen werden. Die Ausgaben für das Pflegegeld lagen 2017 bei 2.551 Mio. Euro, die Kostenbeiträge von Ländern und Gemeinden bei 372 Mio. Euro.

Fehlende jährliche Valorisierung führt zu Mehrbelastungen bei Ländern und Gemeinden

Das Pflegegeld wurde seit der Einführung 1993 nur fünfmal für alle Stufen valorisiert. Die Höhe des Pflegegelds hat etwa von 1995 bis 2018 je nach Stufe um 8 bis 12 Prozent zugenommen, während der Verbraucher-Preis-Index um 51 Prozent gestiegen ist. Von 2013 15 bis 2018 kam es zu einer Erhöhung um 2,0 Prozent, während die Inflation in diesem Zeitraum 7,7 Prozent betrug.

Tabelle 1: Entwicklung des Pflegegeldes seit 1993

Pflege- stufe

Stufe 1 Stufe 2 Stufe 3 1993 Euro

1994 Euro St. 181,68 186,26 2,5%

254,35 260,75 392,43 402,24 2,5% 2,5%

Entwicklung des Pflegegeldes, 1993 bis 2019

ab 1995 ab 2005 ab 2009 Euro St. Euro St. Euro St. 145,35 -22,0% 148,30 2,0% 154,20 4,0%

268,02 413,51 2,8% 2,8% 273,40 421,80 2,0% 2,0% 284,30 442,90 4,0% 5,0%

ab 2011 Euro St. 154,20 0,0%

284,30 442,90 0,0% 0,0%

ab 2016 Euro St. 157,30 2,0%

290,00 451,80 2,0% 2,0%

Stufe 4 Stufe 5 Stufe 6 Stufe 7

588,65 603,40 799,40 819,39 1.090,09 1.117,34 1.453,46 1.489,79 2,5% 2,5% 2,5% 2,5%

620,26 842,35 1.148,67 1.531,51

2,8% 2,8% 2,8% 2,8% 632,70 859,30 2,0% 2,0% 664,30 902,30 5,0% 5,0% 664,30 902,30 0,0% 0,0% 677,60 920,30 2,0% 2,0%

1.171,70 2,0% 1.242,00 6,0% 1.260,00 1,4% 1.285,20 2,0%

1.562,10 2,0% 1.655,80 6,0% 1.655,80 0,0% 1.688,90

2,0% Anmerkung: St. = Steigerung gegenüber vorherigem Pflegegeld Quelle: Bundespflegegeldgesetze seit 1993.

Die mangelnden jährlichen Anpassungen des Pflegegeldes an die Preisentwicklungen haben dazu geführt, dass es zu Verschiebungen der Finanzierungslast vom Bund zu den Ländern und Gemeinden gekommen ist, da ein immer größerer Anteil der Pflegeausgaben über die Sozialhilfe abgedeckt werden muss.

14 Vgl. AK Wien: Sozialleistungen im Überblick 2018, 2018, S. 271. 15 Ab 2012 wurde das ehemalige Landespflegegeld ins Bundespflegegeld überführt. Ab 2013 liegen vergleichbare Werte vor.

7. Entfall Pflegeregress

Als Pflegeregress wird grundsätzlich bezeichnet, wenn im Fall einer geförderten Langzeitpflege einer Person auf das Privatvermögen des Betroffenen und dessen Angehörigen zurückgegriffen werden kann. 16 Mit Anfang 2018 wurde der in Österreich bis dahin bestehende Pflegeregress auf Vermögen bei stationären Pflegedienstleistungen abgeschafft. Auf weitere Einkommen, wie etwa die Pension oder das Pflegegeld, wird weiterhin zurückgegriffen. Durch den Entfall des Pflegeregresses sind langfristige Folgewirkungen zu erwarten. Dies betrifft einerseits laufende Mindereinnahmen (Wegfall von Einnahmen aus Vermögenswerten und Entfall der Vollzahlerinnen und -zahler). Andererseits entstehen Folgelasten durch eine erhöhte Nachfrage und einen steigenden Investitionsbedarf.

Abbildung 18: Mindereinnahmen und Mehrausgaben bei Entfall des Pflegeregresses

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2018.

Bei den Vollzahlerinnen und -zahlern handelt es sich um Personen, welche bisher als Privatkundinnen und -kunden aufgetreten sind und daher den Pflegeplatz zur Gänze selbst finanzierten. Diese Option wurde häufig gewählt, um nicht unter die Regelung des Pflegeregresses zu fallen. Durch den Entfall des Pflegeregresses fällt dieses Argument weg, sodass diese Personen nun ebenfalls Anträge auf Förderung des Pflegeheimplatzes stellen und es dadurch zu Mehrausgaben im Bereich der Sozialhilfe kommt. Zusätzlich führt der Entfall des Pflegeregresses zu einem generellen Anstieg der Anträge zur Aufnahme in Pflegeheimen, da die Entscheidung eines Wechsels von einer Betreuung zuhause oder von der 24h-Betreuung in eine stationäre Pflegeeinrichtung leichter fällt. Dies führt kurzfristig zu einer höheren Auslastung der bestehenden stationären Einrichtungen, mittel- bis langfristig ist ohne entsprechende Gegenmaßnahmen von einem Ausbaubedarf auszugehen.

Nach Schätzungen der Länder lagen die Mehrausgaben 2018 für Folgekosten der Länder und Gemeinden gemeinsam bei 390 bis 500 Mio. Euro 17 . Der Bund hatte ursprünglich mit Mehrausgaben von 100 Mio. Euro gerechnet. Nach umfangreichen Verhandlungen erfolgte im Mai 2018 schließlich eine Einigung auf eine Kompensationszahlung durch den Bund auf Basis der tatsächlichen Mindereinnahmen (Wegfall des Pflegeregresses + Wegfall der Vollzahlerinnen und Vollzahler). Für das Jahr 2018 ersetzt der Bund den Ländern die durch die Abschaffung des Pflegeregresses entstehenden tatsächlichen Mehrausgaben (Einnahmenentfall bei stationärer Langzeitpflege sowie bei stationärer Betreuung und Pflege von Menschen mit Behinderungen, Mehrausgaben durch ehemalige Selbstzahlerinnen und Selbstzahler) basierend auf der Endabrechnung 2018. Zum Zeitpunkt der Einigung wurde dabei ein Höchstbetrag von 340 Mio. Euro angenommen. Ab 2019 sollen die tatsächlich ermittelten Kosten (Mindereinnahmen und Mehrausgaben für 2018) berücksichtigt werden, eine finale Lösung ist jedoch noch nicht fixiert.

16 Jener Anteil der Pflegeheimkosten, welcher nicht durch Pflegegelder oder Eigenbeiträge (etwa Pension) gedeckt werden kann, wird im Rahmen der Sozialhilfe von Ländern und Gemeinden getragen. 17 Diverse Erhebungen der Länder. Teils inkl. Ausbaubedarf.

8. Prognosen und Ausgabendämpfungspfad

Gemäß einer Prognose für den Fiskalrat von Grossmann u. Schuster 18 erhöht sich die Anzahl an Pflegedienstleistungsbezieherinnen und -beziehern in der optimistischen Variante von 2015 auf 2060 um 100 Prozent , in der pessimistischen Variante um 260 Prozent. Bei letzterer wird ein stärkerer Wegfall der informellen Pflege angenommen. Das durchschnittliche jährliche Wachstum der Pflegekosten für den Zeitraum 2015 bis 2030 liegt, abhängig vom Szenario, zwischen 4,4 und 6,2 Prozent. Während die Ausgaben für das Pflegegeld mit durchschnittlich jährlich 2,5 bis 5,2 Prozent wachsen, entwickeln sich die Nettoausgaben 19 für Pflegedienstleistungen mit jährlich 5,8 bis 7,8 Prozent deutlich dynamischer. Ebenfalls eine überdurchschnittliche Entwicklung wird im Bereich der geförderten 24-Stunden-Betreuung mit jährlich 4,2 bis 7,0 Prozent prognostiziert.

Diese Szenarien verdeutlichen die Notwendigkeit für Gegenmaßnahmen. Die prognostizierten Nettoausgaben für Pflegedienstleistungen von 5,8 bis 7,8 Prozent übersteigen den vereinbarten Ausgabendämpfungspfad gemäß Finanzausgleichspaktum 2017 von jährlich 4,6 Prozent recht deutlich. Die Ertragsanteilsprognosen liegen mit jährlich vier Prozent noch niedriger.

Abbildung 19: Aktuelle Prognosewerte und der Ausgabendämpfungspfad im Pflegebereich

Quelle: für den Fiskalrat: Grossmann u. Schuster: Langzeitpflege in Österreich: Determinanten der staatlichen Kostenentwicklung, 2017; Paktum zum Finanzausgleich 2017; BMF: Prognose der Ertragsanteile 2018.

18 Vgl. Grossmann u. Schuster: Langzeitpflege in Österreich: Determinanten der staatlichen Kostenentwicklung, 2017, S. 36 ff. 19 noch ohne Berücksichtigung der Sozialhilfeumlagen.

9. Reformbedarf im Pflegebereich

Die zuvor angesprochene prognostizierte hohe Ausgabendynamik macht den Reformbedarf deutlich. Ohne entsprechende Gegenstrategien wird der gesetzte Ausgabendämpfungspfad wohl nicht erreichbar sein. Dabei zeigen sich durchaus unterschiedliche Ansatzpunkte. Einerseits bedarf es klarer Strategien zur Ausgabeneindämmung im Pflegebereich, um mit Strukturreformen trotz der bestehenden demografischen und gesellschaftlichen Entwicklungen die Finanzierbarkeit des Pflegebereiches sicherstellen zu können. Ein konsequentes Weiterverfolgen der Stärkung der mobilen Pflege, aber auch der teilstationären Pflege und von alternativen Wohnformen ist hier notwendig. Durch einen stärkeren Austausch zwischen den Ländern können hier bestehende Konzepte besser evaluiert und Erfolgsmodelle in die bundesländerspezifischen Strategien integriert werden. Zur Weiterentwicklung des Pflegebereiches bedarf es daher klarer Zielsetzungen, wie diese insbesondere im Rahmen einer stärker wirkungsorientierten Steuerung sinnvoll wären. Wenn klar ist, wohin und in welchen Schritten sich der Pflegebereich entwickeln soll, kann anhand von Zwischenetappen der Fortschritt evaluiert und gegebenenfalls Anpassungsmaßnahmen getroffen werden. Hierzu ist eine enge Kooperation aller betroffenen Gebietskörperschaften und Akteure notwendig. Es gilt, gebietskörperschaftsübergreifende Strategien und Konzepte zu entwickeln.

Andererseits wäre zur Sicherung der Pflegefinanzierung eine Reform des Finanzierungskonzeptes notwendig. Vielfach bestehen enge und komplexe Finanzierungsverflechtungen. Eine Entflechtung und damit eine Zusammenführung der Finanzierungs- und Aufgabenverantwortung sind notwendig. Auch hier gilt es, alle betroffenen Institutionen und Gebietskörperschaften einzubeziehen. Bei einer Neugestaltung des Finanzierungskonzeptes sollten auch neue Finanzierungsquellen evaluiert werden – etwa die Einführung einer Pflegeversicherung oder eine steuerbasierte Finanzierung (wie etwa eine zweckgebundene Vermögenssteuer).

Abbildung 20: Reformansätze im Pflegebereich

Quelle: KDZ: eigene Darstellung 2018.

Literaturverzeichnis

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Mohr, Egon: Finanzierungsverflechtungen bei Gesundheit und Pflege, In Bauer et al. (Hrsg.): FAG-Handbuch 2017, 2017, S. 175-196. ÖSTB (Hrsg.): Österreichs Städte in Zahlen 2017; Wien 2018. Paktum über den Finanzausgleich ab dem Jahr 2017. Paktum zur Finanzausgleichsgesetz 2017. Pflegefondsgesetz, BGBl. I Nr. 57/2011, idF BGBl. I Nr. 22/2017. Sozialministerium: Abschaffung des Pflegeregresses. Präsentation im Sozial-, Gesundheits- und Jugendausschuss des Österreichischen Städtebundes; November 2017. Statistik Austria: Betreuungs- und Pflegedienste der Bundesländer im Jahr 2016, Statistische Nachrichten 1/2018, Wien 2018.