Saber para comunicar Manual de acceso a la información para periodistas mexicanos Benjamín Fernández Bogado
Personalidades periodísticas de México descubren en la plaza Francisco Zarco una placa recordatoria al periodista Manuel Buendía, asesinado el 30 de mayo de 1984 en las calles del Distrito Federal. Foto: Jessica Fernández
Agradecimientos A quienes han compartido la tarea de entender que un periodismo de calidad es la mejor garantía para el desarrollo de una democracia sólida y estable. A los periodistas mexicanos con quienes he compartido talleres, clases, conferencias y encuentros, donde valoré su decidido compromiso de hacer una prensa a la altura de los más grandes deseos de la sociedad a la que sirven. Al Centro Internacional para Periodistas (ICFJ) y al programa Knight International Journalism Fellowships, que me han dado la oportunidad de involucrarme en la consolidación de la libertad de expresión y el acceso a la información pública en México. En especial, a Isaac Itman, cuyo rigor y puntillosidad editorial han permitido que este trabajo esté a tono con el programa excepcional que hemos realizado en este país, donde ni el miedo, la persecución o la muerte han podido vencer a quienes desde el periodismo creen que no hay pueblo ni futuro sin libertad y una prensa de calidad.
Sobre el autor Benjamín Fernández Bogado, Knight International Journalism Fellow, es paraguayo y doctor en Derecho por la Universidad Nacional de Asunción. Ha cursado estudios de posgrado en la Universidad de Navarra, la Universidad de Oxford, la Universidad de Minnesota, la Universidad de Syracuse y la Universidad de Harvard, en la que también se desempeñó como profesor visitante en el año 2008. Fernández Bogado tiene más de 30 años como periodista y es autor de más de una docena de libros sobre comunicación, derecho a la información, democracia y gobernabilidad. Ha sido profesor de varias universidades latinoamericanas y rector de la Universidad Americana en Paraguay. Su trabajo en defensa de la libertad de expresión y su compromiso cívico han sido reconocidos y galardonados en toda América Latina.
Sobre el Centro Internacional para Periodistas (ICFJ) El Centro Internacional para Periodistas es una organización profesional sin fines de lucro dedicada a promover la calidad periodística en todo el mundo. Su misión nace a partir de la convicción de que los medios de comunicación independientes y bien constituidos son cruciales para mejorar la condición humana. Desde 1984, el ICFJ ha trabajado a escala mundial con más de 50.000 profesionales de la prensa. Con la finalidad de mejorar los estándares de la profesión, el ICFJ ofrece diversos programas de becas e intercambios, talleres de capacitación, conferencias y servicios de asesoramiento para periodistas y gerentes de medios de todo el mundo.
Sobre el programa Knight International Journalism Fellowships El programa Knight International Journalism Fellowships produce cambios tangibles en la calidad y circulación de la información y consecuentemente representa una iniciativa de interés público a escala mundial. Con el auspicio de la Fundación John S. y James L. Knight, el programa envía a profesionales de la prensa a países en donde existan oportunidades de fomentar un periodismo confiable y riguroso que obligue a los funcionarios públicos locales a rendir cuentas ante la sociedad.
Índice de contenidos 2
Introducción
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1. ¿Qué es la ley?
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2. ¿Cuáles son los objetivos principales de la ley?
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3. ¿Quién es quién y qué es qué?
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4. ¿Quiénes son los sujetos obligados?
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5. Las unidades de enlace
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6. El Estado y sus contratos
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7. La información judicial
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8. Excepciones
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9. El derecho al honor y la responsabilidad de informar
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10. ¿Cómo, cuándo y por qué?
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11. ¿Qué pasa cuando la información requerida no es facilitada?
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12. Libertad de expresión y acceso a la información pública: dos caras de una misma moneda
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Enlaces
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Introducción
El reconocido comunicador Javier Solórzano recuerda el legado de Manuel Buendía, considerado el periodista mexicano más relevante de la segunda mitad del siglo XX. Foto: Jessica Fernández
Introducción México ha dado un paso trascendente con la promulgación en el año 2002 de una ley denominada de transparencia y acceso a la información pública, la cual promovió todo un cambio cultural en la mirada sobre el Estado, los ciudadanos, las instituciones y el ejercicio del periodismo. La larga historia de secretismos, misterios y complicidades dio un viraje de 180 grados, abriendo el camino para la participación activa de la ciudadanía y para el cambio en el modo de relacionarse el periodismo y el poder. Hace ya seis años de la entrada en vigencia de esta ley federal y del momento que comenzaron a aparecer gradualmente otras leyes estatales que continúan la tarea de perfeccionarla. Este logro ha permitido que los ciudadanos tengan una herramienta adicional para evaluar mejor la función de sus gobernantes y exigir transparencia en el desempeño de sus funciones.
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Para la libertad de expresión ha sido un paso inmenso porque significó entender de manera más amplia el concepto de “sacar lo más profundo de uno” (significado del término latino: expressum) y hacerlo de manera informada y cierta como nunca antes. La definición de libertad de expresión que hace el Artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos señala que “todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión”. Ello no sería posible sin una norma impulsada por periodistas y ciudadanos interesados en acceder a la información que los administradores públicos de turno tienen bajo su custodia. Hay un reconocimiento de la sociedad mexicana al valor trascendente de la norma, pero existen críticas en torno a temas tales como el compromiso de la prensa, el rigor del periodista, la organización de los archivos nacionales, la reformulación administrativa del Estado, los tiempos judiciales, las actitudes gubernamentales en cuanto a proveer información requerida, la necesidad de hacer un periodismo de investigación más riguroso y constante y la erradicación de la pereza, el conformismo y la complicidad que a veces se da entre el gobierno de turno y el periodismo. Los periodistas mexicanos están convencidos de la necesidad de conocer mejor la norma y de usarla. Caminar en esa dirección no solo implica un gran avance para el periodismo, sino que supone un notable valor pedagógico para los ciudadanos, quienes podrían comprender de manera práctica el valor de la utilización de la norma y participar activamente en la sociedad. Son muchos los que afirman que un Estado transparente se vuelve más confiable y que eso se traduce en una relación más sincera entre gobernantes y gobernados. En ese sentido, se entiende que ya no sería necesario usar recursos públicos para convencer sobre las virtudes de un determinado candidato porque sus acciones u obras hablarán por sí mismas. Es más, ya no serían necesarios los grandes gastos de campaña, que por lo general terminan creando alianzas con grupos que amenazan seriamente la libertad de expresión, tanto la de los periodistas como la de los ciudadanos, y que ponen en entredicho la capacidad de los gobiernos para enfrentar, dentro de la legalidad, la lucha contra el crimen. México es hoy uno de los países donde el ejercicio de la libertad de expresión y de prensa tiene mayores riesgos. La muerte de varios comunicadores y las distintas formas de coerción al ejercicio de esta libertad fundamental ha rodeado de temores la tarea de informar. Sin embargo, es destacable la valentía, el rigor y el coraje que han mostrado periodistas, abogados y defensores de los derechos humanos para que la información sea un insumo fundamental a la hora de tomar decisiones correctas y buscar el mejoramiento de las condiciones International Center for Journalists
¿Qué es la ley?
de vida para toda la ciudadanía. La violencia suele ser el último recurso de quienes no pueden, no saben o no conocen cómo resolver sus diferencias a través de un diálogo enriquecedor que fomente la tolerancia y el respeto. Este sencillo manual es una guía práctica para periodistas. En él se subraya que al mejorar los niveles de transparencia, acceso a la información y respeto a la libertad de expresión, se logra tener mejores gobiernos y gobernantes, gobernados más interesados y participativos y una prensa que crece en su capacidad de comunicar los hechos con mayor rigor y responsabilidad. Con el acceso a la información ganan todos los que desean un país mejor. En contraste, caen derrotados aquellos que creen en el desorden y la pereza, aquellos a quienes el temor los hace más fuertes cuando el descrédito de los gobiernos y la prensa paralizan el activismo ciudadano. Una prensa que investiga los hechos y que demanda información pública para redactar materiales de investigación que promuevan el bienestar de todos los ciudadanos es capaz de revivir su rol escrutador, crítico y conquistar la confianza de la gente. Los políticos se sienten más obligados a responder a sus promesas y planes de gobierno cuando son examinados por una sociedad informada que tiene en la prensa y en los periodistas a sus mejores socios. El objetivo principal de este manual es transmitir de forma didáctica que la norma jurídica solo tiene sentido y validez cuando se la demanda, se la reclama y se la usa para generar mejores condiciones de vida para todos. Como becario del programa Knight International Journalism Fellowships, administrado por el Centro Internacional para Periodistas (ICFJ, por sus siglas en inglés), he podido percibir el grado de compromiso e interés de los periodistas mexicanos en responder a los reclamos ciudadanos. En sus voces se expresa el deseo de vivir en una sociedad respetuosa y tolerante, que les permita alcanzar mejores niveles de vida y calidad de gobiernos y de prensa. También he podido comprobar la necesidad de saber más sobre la ley y sobre cómo convertirla en una herramienta práctica que sirva para ampliar la transparencia y mejorar los estándares periodísticos.
1. ¿Qué es la ley? La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002 y entró en vigencia un año después. Ha sido fruto de un trabajo inicial del denominado Grupo Oaxaca, el cual reunió a periodistas, editores, académicos y políticos interesados en que la democracia mexicana ingresara en una modernidad que tuviera el signo de la transparencia y del escrutinio público 4
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como respaldo. El Partido Acción Nacional (PAN) había triunfado en los comicios del año 2000 luego de 71 años de gobierno del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y las condiciones políticas habían despertado nuevas esperanzas con respecto a la necesidad de lograr que las actividades y funciones del Estado fueran transparentes y abiertas para toda la ciudadanía. La ley en sus consideraciones iniciales, artículos 1 y 2, define el sentido de su normativa cuando afirma que “tiene como finalidad proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionales autónomos o con autonomía legal, y cualquier otra entidad federal”. Con esto afirma que la norma garantiza un mandato constitucional de acceso a la información pública, al mismo tiempo que define quiénes son los sujetos obligados a obedecer la norma y dónde están definidos los órganos federales del Estado mexicano. Esto significa que el periodista y cualquier ciudadano pueden solicitar información que esté en poder de la administración pública, estableciendo un cambio en la posición de quien solicita y administra ocasionalmente lo que es de propiedad colectiva. Todo periodista puede solicitar información pública que esté en posesión de los poderes del Estado.
La idea de proveer y garantizar implica un mandato que la norma impone sobre el Estado, es la administración pública la que deberá facilitar por imperio de esta norma todo procedimiento orientado a hacer cumplir lo que la ley manda. Por eso, define con claridad en su artículo 2 que “toda la información gubernamental a que se refiere esta Ley es pública y los particulares tendrán acceso a la misma en los términos que ésta señala”. Con esto se indica que la información que tiene el Estado es de interés general. El concepto de lo público implica “de todos”, afirmando que los límites están establecidos en esta misma ley. Por lo tanto, la norma señala que todo periodista debe entender que no hay más límites que los establecidos en esta norma y que la definición de pública es suficientemente clara para decir que la información no solo es de todos, sino que también todos pueden acceder a ella. Para el periodista es importante conocer qué dice la norma en cuanto a lo que pretende lograr por medio de ella. Este es un concepto fundamental para exigir y demandar su cumplimiento.
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¿Cuáles son los objetivos principales de la ley?
La expresión en latín informare, origen de la palabra informar, deriva de “poner en forma” algo que estaba oscuro o torcido. El periodista, cuando informa, no solo tiene ante si la responsabilidad de hacer comprender las cosas, sino de convertir hechos oscuros en espacios que permitan el crecimiento de sociedades más transparentes y abiertas. El periodismo vive y crece únicamente en estos ambientes y la responsabilidad de informar con rigor es parte de su propia tarea de supervivencia. El nivel de confianza de los lectores, oyentes o televidentes representa además el grado de confianza que tenemos en el sistema democrático. La manera de informar, los temas que escogemos para que se conviertan en noticia, la forma en como abordamos la noticia y las cuestiones que dejamos de informar como periodistas explican con claridad el grado de percepción positiva o negativa que los ciudadanos tienen sobre su democracia. Por consiguiente, hacer un periodismo con rigor es un desafío diario y un reto en la consolidación de la democracia como sistema político. Somos lo que informamos. Por esa razón, necesitamos periodistas que tengan una alta capacidad para interpretar hechos y no simplemente den a conocer aquello que algunos desean que se convierta en noticia. En ese sentido, toda tarea informativa representa un desafío a la cultura y a la capacidad de entender temas complejos para traducirlos en un lenguaje sencillo que permita la comprensión de los hechos. Estaremos ante una sociedad más participativa en la medida que los ciudadanos estén debidamente informados sobre los hechos que afectan su diario vivir.
2. ¿Cuáles son los objetivos principales de la ley? El Estado ha sido el sujeto de la información periodística desde tiempos inmemoriales. El nacimiento del periodismo moderno está unido al concepto de ser “el perro guardián de la democracia”, el que permite que los ciudadanos sepan qué hacen los administradores de turno con sus recursos y en su nombre. Las fuentes públicas son importantes por eso y porque exigen el ejercicio de un periodismo más riguroso, de investigación y serio, que no se contente con el rumor ni con los hechos noticiosos provenientes de las esferas del poder. México ha sido uno de los países latinoamericanos que ha puesto más énfasis en el acceso a las fuentes de información pública en el siglo XXI. Si bien los casos de utilización de la norma desde su implementación en 2003 no han sido del volumen esperado, los casos investigados por los medios mexicanos que usaron la ley de acceso a la información pública han develado formas y métodos de corrupción que permitieron mejorar el nivel de la gestión pública y castigar a funcionarios deshonestos en varios estados. El acceso a la información pública 6
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representa además el fin del periodismo perezoso y conformista. Exige un nivel de rigor y de trabajo que se contrapone a una larga tradición de entender al periodismo como la simple difusión del boletín de prensa, lejano de los temas que interesan a la gente. La ley mexicana es suficientemente clara en este sentido cuando explica en el artículo 4 de qué manera y cómo se debe acceder a la información pública: 1. “Proveer lo necesario para que toda persona pueda tener acceso a la información mediante procedimientos sencillos y expeditos”. De esta forma, se hace hincapié en el mandato de sencillez y el establecimiento de mecanismos fáciles que permitan acceder a la información que se encuentra en manos de la administración pública. Con esto se ratifica que la norma busca que la mayor cantidad de personas puedan conocer a través de métodos sencillos lo que los funcionarios públicos y sus dependencias hacen en su nombre. 2. “Transparentar la gestión pública mediante la difusión de la información que generan los sujetos obligados”. Aquí claramente se define su objetivo: un Estado cuya actividad sea conocida por todos. El concepto de “difusión” es clave para el periodista. No es suficiente con transparentar, sino que ello se convierta en un activo social cuando se difunde lo que hacen los administradores de turno. El periodista tiene un rol activo en este proceso. Sólo podemos entender la transparencia en torno a la difusión de información sobre lo que el Estado hace en nombre de los ciudadanos. La norma también define el ámbito de la información personal, concepto jurídico que se conoce como la posibilidad de recurrir por el mecanismo del habeas data (acceder a la información personal que se encuentra en manos de los administradores públicos). 3. “Garantizar la protección de los datos personales en posesión de los sujetos obligados”. Esto supone entender con claridad que los únicos propietarios de los datos personales son los sujetos, y no el Estado que los administra ocasionalmente. El periodista tiene en la ley la posibilidad de medir no solo la honestidad en el manejo de los recursos, sino también la calidad y la eficacia de la gestión del Estado. Cuando se inquiere se promueven ambas cosas e igualmente se eleva la calidad periodística.
4. “Favorecer la rendición de cuentas a los ciudadanos, de manera que puedan valorar el desempeño de los sujetos obligados”. La idea de la norma es que los ciudadanos y los periodistas puedan conocer que hacen los administradores con sus recursos y de qué forma cumplen la tarea que se les ha asignado. 7
¿Quién es quién y qué es qué?
5. “Mejorar la organización, clasificación y manejo de los documentos. Contribuir a la democratización de la sociedad mexicana y la plena vigencia del Estado de derecho”. Esto significa que el mandante de los actos es el ciudadano a quien sirve el periodismo y que el objetivo fundamental de la norma es convertir al Estado en un órgano eficiente y eficaz que dé como resultado dos cosas: la democratización de la sociedad mexicana y la vigencia del Estado de derecho. No hay una norma en América Latina que sea más explícita que ésta, ya que la misma establece con claridad que no es posible tener un Estado organizado sin una sociedad informada. Para que no queden dudas sobre el carácter obligatorio de la norma se afirma que “la presente Ley es de observancia obligatoria para los servidores públicos federales”. Con esto queda muy claro que toda persona que realiza tareas en la administración federal no puede ser excluida del mandato de la norma, lo cual queda debidamente subrayado en el artículo 5. La ley sigue con el artículo 6 y señala que en caso de controversia o dudas, el criterio que debe imperar es el de “máxima publicidad y disponibilidad”. Eso significa que el periodista puede demandar y exigir la información conforme a este artículo, el cual fue reformado el 6 de junio de 2006 para ampliar aún más su comprensión. Tras esta modificación, se especificó cuáles son las referencias nacionales e internacionales a las que responde la norma y qué jurisprudencia debe servir para interpretar el ámbito de su aplicación. Eso quiere decir que debemos entender la norma en relación a convenios “suscritos y ratificados por el Estado mexicano”, entre los que se incluyen declaraciones y convenciones sobre derechos humanos y antidiscriminación. Esto es muy importante destacarlo, ya que hay nuevas jurisprudencias que pueden servir para comprender de manera más amplia y universal el concepto de transparencia y acceso a la información pública.
3. ¿Quién es quién y qué es qué? El artículo 3 funciona como una especie de glosario de la propia ley y se constituye igualmente en una herramienta didáctica para el periodista, ayudándolo a familiarizarse con términos jurídicos que pueden ser desconocidos por sus lectores, oyentes o televidentes. En ese sentido, el artículo 3 contempla los siguientes términos: I. Comités: “Los Comités de Información de cada una de las dependencias y entidades mencionados en el Artículo 29 de esta Ley o el titular de las referidas en el Artículo 31”. 8
Gráfica para identificar cuáles fueron las dependencias y las entidades estatales que recibieron más consultas entre febrero de 2007 y julio de 2009. Para mayor información, visite: http://www.ifai.org.mx/Gobierno/#estadisticas
II. Datos personales: “La información concerniente a una persona física, identificada o identificable, entre otra, la relativa a su origen étnico o racial, o que esté referida a las características físicas, morales o emocionales, a su vida afectiva y familiar, domicilio, número telefónico, patrimonio, ideología y opiniones políticas, creencias o convicciones religiosas o filosóficas, los estados de salud físicos o mentales, las preferencias sexuales, u otras análogas que afecten su intimidad”. III. Documentos: “Los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores públicos, sin importar su fuente o fecha de elaboración. Los documentos podrán estar en cualquier medio, sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico, informático u holográfico”. IV. Dependencias y entidades: “Las señaladas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, incluidas la Presidencia de la República, los órganos administrativos desconcentrados, así como la Procuraduría General de la República”.
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¿Quién es quién y qué es qué?
V. Información: “La contenida en los documentos que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier título”. VI. Información reservada: “Aquella información que se encuentra temporalmente sujeta a alguna de las excepciones previstas en los Artículos 13 y 14 de esta Ley”. VII. Instituto: “El Instituto Federal de Acceso a la Información establecido en el Artículo 33 de esta Ley”. VIII. Ley: “La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental”. IX. Órganos constitucionales autónomos: “El Instituto Federal Electoral, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de México, las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía y cualquier otro establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. X. Reglamento: “El Reglamento respecto al Poder Ejecutivo Federal, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental”. XI. Servidores públicos: “Los mencionados en el párrafo primero del Artículo 108 Constitucional y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos públicos federales”. XII. Seguridad nacional: “Acciones destinadas a proteger la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, la gobernabilidad democrática, la defensa exterior y la seguridad interior de la Federación, orientadas al bienestar general de la sociedad que permitan el cumplimiento de los fines del Estado constitucional”. XIII. Sistema de datos personales: “El conjunto ordenado de datos personales que estén en posesión de un sujeto obligado”. XIV. Sujetos obligados: a) El Poder Ejecutivo Federal, la Administración Pública Federal y la Procuraduría General de la República. b) El Poder Legislativo Federal, integrado por la Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores, la Comisión Permanente y cualquiera de sus órganos. c) El Poder Judicial de la Federación y el Consejo de la Judicatura Federal. 10
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d) Los órganos constitucionales autónomos. e) Los tribunales administrativos federales. f) Cualquier otro órgano federal. XV. Unidades administrativas: “Las que de acuerdo con la normatividad de cada uno de los sujetos tengan la información de conformidad con las facultades que les correspondan”. El periodista puede recurrir al artículo 3 de la ley para entender la descripción completa y alcance de la misma. En este artículo se determina con precisión qué y quiénes son los sujetos obligados que deben responder a la petición formulada.
4. ¿Quiénes son los sujetos obligados? Con la expresión de “sujetos obligados” la ley define a las personas e instituciones que deben cumplir con el mandato de la norma. Así como existe un objeto, que es el “qué” de la ley, también existen los sujetos a los que alcanza el marco normativo. Esta expresión es de uso común en el Derecho y merece una utilización similar a la hora de la cobertura periodística, ya que establece el carácter obligatorio de la norma sobre personas e instituciones federales. Es posible solicitar toda información relacionada a la estructura orgánica, facultades de cada unidad administrativa y nombres, funciones y salarios de los administradores públicos. Éste es un recurso importante para saber quiénes son los que están trabajando en la administración pública, dónde desempeñan sus funciones y cuánto reciben por las tareas que realizan.
La ley en su Capítulo II sobre las “obligaciones de transparencia” es muy clara cuando afirma que con excepción de las informaciones reservadas o confidenciales previstas en ella, los sujetos obligados deberán poner a disposición del público y actualizar las informaciones sobre su estructura orgánica, es decir, cómo está conformada una repartición desde el punto de vista organizativo. El periodista puede solicitar el organigrama de cualquier entidad federal a fin de conocer rangos, jerarquías, dependencias y los niveles de responsabilidad que hay entre ellas. Esto resulta muy útil para explicarle a la audiencia el ámbito de importancia que asume un departamento, una repartición o la persona que la dirige circunstancialmente. International Center for Journalists
¿Quiénes son los sujetos obligados?
Gráfica de consultas realizadas por la ciudadanía para informarse sobre diferentes temas relacionados a la administración pública y sus actividades. Para mayor información, visite: http://www.ifai.org.mx/Gobierno/#estadisticas
Este elemento está unido a la posibilidad de solicitar información sobre las facultades de cada unidad administrativa y saber cuál es el ámbito de responsabilidades que dicha dependencia asume ante la norma. Existe un principio en el Derecho Administrativo que afirma que “nadie puede hacer en la función pública nada que no esté establecido en la norma”. Y este concepto es básico y fundamental para demandar en las investigaciones si un determinado funcionario asignado a una tarea específica se extralimitó o dejó de cumplir con lo que la ley le obligaba a hacer. Sobre este tema, el periodista puede encontrar información relevante para determinar casos de corrupción por acción u omisión. Por lo general, es un punto que suele ignorarse en las investigaciones periodísticas, pero resulta muy importante a la hora de poner en contexto cuál es el grado de responsabilidad que tiene una persona dentro de una estructura administrativa. Además, se puede solicitar el directorio de servidores públicos, incluido el jefe de cada departamento o sus equivalentes, lo cual permite conocer quiénes ocupan qué cargos y observar si existe una relación genuina entre la persona nombrada y la función que le corresponde desempeñar. A través de este recurso se puede comparar capacidades, idoneidad y preguntar sobre los criterios que 12
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llevaron al nombramiento de un determinado funcionario. De esta manera, el periodista puede descubrir casos de nepotismo o promociones que se dieron solamente sobre la base de lealtades partidarias y sin tener en cuenta la capacidad que tenía la persona para ejercer el cargo. Esta información es valiosa a la hora de denunciar a los denominados “aviadores” (personas que cobran sin trabajar) y que constituyen hasta ahora un alto costo para los contribuyentes. Se calcula que hay más de 3 millones de funcionarios públicos en el Estado mexicano, y las preguntas sobre cargos y funciones permitieron que en los primeros años de vigencia de la norma se identificara a quienes habían sido nombrados pero no ejercían ningún cargo. Otro aspecto importante de la ley y que está contemplado en el Capítulo II, es que el periodista puede recibir información sobre la remuneración mensual de cada cargo, incluso el sistema de compensación, según lo establezcan las disposiciones correspondientes. Esto permite saber no solo cuánto ganan los funcionarios públicos, sino también por qué ganan lo que ganan. Eso se establece cuando se dice que puede requerirse información sobre el “sistema de compensación”, donde cabe preguntar sobre pagos por compensación de horas extras o de otra índole que deben establecerse según mandatos legales. El ámbito administrativo del Estado, vuelvo a reiterar, no permite ir mas allá de lo que la ley indica, no hay margen de interpretación por parte del funcionario en estos temas. En el caso mexicano, que tiene uno de los niveles más altos de remuneración para altos funcionarios, esto representa una valiosa fuente de información para el periodismo y las diferentes audiencias, ya que permite evaluar si esos salarios se corresponden con las tareas asignadas a dichos empleados y el nivel de calidad y eficacia de su desempeño.
5. Las unidades de enlace La ley establece las denominadas “unidades de enlace” en referencia a aquellas oficinas o reparticiones establecidas con el propósito de recoger las solicitudes de información que sobre dicha repartición reclame el periodista o ciudadano. Todas las oficinas federales deben tener una unidad de enlace a donde reclamar o requerir información sobre personas, funciones, estructuras, responsabilidades, salarios, etc. La ley dice que el domicilio de la unidad de enlace, además de la dirección electrónica donde podrán recibirse las solicitudes para obtener la información, no es un dato menor, ya que muchas veces, al no disponer de estos datos, el periodista se pierde en un laberinto que le impide ser eficiente en la búsqueda de la información requerida. La dirección no es solo física, sino también electrónica, y el correo electrónico es un medio por el cual se reclama un gran volumen de información en México.
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Las unidades de enlace
Las llamadas unidades de enlace son los lugares donde el periodista puede solicitar información pública. La existencia de esta figura jurídica facilita el trabajo de los profesionales de la prensa.
En el Capítulo II de la ley se determina que, además de la organización administrativa, la nómina de las personas y sus salarios, el periodista podrá conocer las metas y los objetivos de las unidades administrativas de conformidad con sus programas operativos. Esto quiere decir que no es suficiente saber que existe una repartición determinada, sino que cada una de ellas debe tener establecidas sus metas y sus objetivos correspondientes. Con esta herramienta, el periodista puede requerir y demandar información para averiguar si dichas reparticiones están cumpliendo su labor de acuerdo a los mandatos de la norma. Muchas oficinas públicas no tienen manuales de procedimiento interno, y si los tienen no los cumplen. Esto puede no solo resultar en una burocracia lenta en la cual prevalezcan los trámites engorrosos, sino que puede permitir que se establezcan mecanismos de corrupción por desconocimiento o incapacidad de quienes deben llevar adelante tareas administrativas impuestas por funcionarios de mayor jerarquía. Por ese motivo, la ley obliga a que debe describirse con claridad cuál es la función de dichas oficinas y cuáles son los servicios que deben dar al contribuyente. La ley también determina que se puede solicitar información sobre trámites, requisitos y formatos. En caso de que se encuentren inscritos en el Registro Federal de Trámites y Servicios, o en otro registro que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deberán publicarse tal y como se registraron. Asimismo, se puede solicitar información sobre el presupuesto asignado a una determinada entidad de la administración pública y los informes sobre su ejecución, de acuerdo a los términos que establezca el Presupuesto de Egresos de la Federación. En el caso del Ejecutivo Federal, la información sobre cada dependencia y entidad será proporcionada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la que además informará sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, en los términos que establezca el propio presupuesto. Por lo tanto, esto indica que el periodista cuenta con una gran fuente de información sobre las finanzas del Estado, uno de los aspectos centrales que permite conocer el grado de corrupción existente al interior de la administración pública. Dado que el presupuesto general de gastos es una ley de cumplimiento obligatorio y que se sanciona anualmente, representa una fuente de datos 14
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importante para saber cuántos recursos han sido asignados a ciertas dependencias, cómo los usan, cuál es el nivel de ejecución que tienen, el grado de eficacia en su gestión y además, todo lo relacionado a la deuda pública. Aunque la discusión sobre el tema de la deuda externa e interna ha perdido prominencia en los últimos años, su impacto sobre la vida de millones de mexicanos sigue siendo notorio y trascendente. De esta forma, conocer y monitorear la evolución de la deuda pública es una fuente valiosa de información que la ley permite determinar con precisión y claridad. De nuevo, conocer la manera en que el presupuesto se redacta y cómo se Las consultas sobre información pública lo ejecuta es un tema de gubernamental se pueden hacer electrónicamente a través del portal INFOMEX Gobierno Federal: trascendencia extrema en el que el www.infomex.org.mx. periodismo y los periodistas deberían fijar una atención mayor y darle un seguimiento informativo más adecuado y preciso. Puede ocurrir que haya ministerios o reparticiones públicas que manejen números aparentemente adecuados, pero durante el transcurso del año presentan niveles de ejecución bajos por no realizar una transferencia de fondos apropiada hacia los organismos encargados de implementar las diferentes políticas. La información fiscal y presupuestaria merece una atención mayor por parte de la prensa, y un rigor que permita a los ciudadanos tomar decisiones más adecuadas sobre diversos temas y aquellos organismos del Estado que debieran ejecutarlos. El periodista tiene a su disposición los números del presupuesto y puede requerir información para determinar si los fondos asignados han sido utilizados correctamente.
La norma de acceso va incluso más lejos porque también permite que el periodista conozca los resultados de las auditorías al ejercicio presupuestal de cada sujeto obligado. Tales auditorías serán realizadas, según corresponda, por la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, las contralorías internas o la Auditoría Superior de la Federación. Cuando tengan que hacerse aclaraciones, el periodista también podrá acceder a ellas. Esto permite comprobar de qué manera y por qué el presupuesto asignado no ha sido International Center for Journalists
Las unidades de enlace
destinado debidamente, y se convierte en un elemento imprescindible para establecer responsabilidades y castigos. Además, ayuda a determinar el grado de eficacia de la gestión de los administradores de turno. Una vez evaluado el rendimiento de los funcionarios, los resultados pueden guardarse en una base de datos que eventualmente sirva para informar sobre la capacidad de los mismos y analizar si son los individuos idóneos para ocupar ese puesto. El periodista puede tener toda esta información y usarla cuando se discuta un nombramiento determinado y el nivel de eficiencia que se espera de la persona propuesta. Este es un recurso de gran valor para mejorar los niveles de gestión del Estado y observar al mismo tiempo la manera en cómo se realiza la tarea de contraloría sobre organismos y personas. Por lo general, los casos de corrupción se destapan luego de haber concluido un proceso. Sería muy valioso detectar estos casos usando la norma como un instrumento que reclama información de forma permanente sobre los procedimientos que tienen lugar en el interior del Estado. El periodista puede pedir información sobre casos específicos de corrupción que conozca o sobre los que haya recibido datos por medio de terceros. De esta forma, también puede estimular la tarea contralora del propio Estado y exigir el accionar de éste cuando se pretenda dejar pasar inadvertidos hechos de corrupción. Existen casos de contralorías internas que no se conocen por el interés de encubrir a las personas que fueron sujetas de investigación. Por consiguiente, dichos individuos pueden continuar en sus cargos, ser trasladados o promovidos sin que jamás se hayan sancionado actos ilícitos previamente detectados por controles internos. A su vez, puede reclamarse información sobre el diseño, ejecución, montos asignados y criterios de acceso a los programas de subsidio, así como también los padrones de beneficiarios de los programas sociales que establezca el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación. Una de las fuentes de corrupción más comunes se puede encontrar en el proceso de instrumentación de políticas de subsidio. Las preguntas que suelen surgir para analizar las diferentes etapas del proceso son cómo se determina a los beneficiarios de los subsidios, los criterios de asignación de los mismos, los modos de entrega, la frecuencia de tales entregas y el nombre de las personas que los reciben. Por lo tanto, esta ley de transparencia permite que el periodista pregunte sobre los criterios referentes a la entrega del subsidio y realice un seguimiento completo de todo el proceso, el cual se caracteriza muchas veces por ser tildado de partidista, nepotista y parcial. Las cifras que el Estado gasta en subsidios son altas y, a falta de control, se pueden convertir frecuentemente en focos de corrupción. Los casos de 16
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malversación de fondos, que significa utilizar recursos de manera distinta a la establecida en la norma, se multiplican cuando se trata de subsidios y esta tendencia suele ser aún peor durante tiempos electorales. Sin embargo, el periodista puede solicitar bastante información sobre este tema, ya que la ley contempla que se pueda preguntar sobre “el diseño, ejecución, montos y criterios del subsidio”. Uno de los mecanismos que incentiva la corrupción son los subsidios que otorga el Estado a diferentes personas y segmentos de la sociedad. Sin embargo, la ley autoriza al periodista a solicitar información detallada sobre este tema y le otorga las herramientas necesarias para investigar como corresponde.
Otro aspecto que cubre la norma es el referido a las concesiones, autorizaciones o permisos otorgados por el Estado, especificando igualmente a los titulares de los mismos. Con esta información, el periodista puede conocer detalles sobre los contratos que el Estado ha firmado con empresas o personas, pudiéndose establecer de esta manera quiénes son los beneficiarios y realizar un seguimiento que permita determinar si ha habido favoritismo o no hacia determinadas empresas. Asimismo, estos datos podrían ser cruzados posteriormente con los financistas de campañas electorales o colaboradores de los gobiernos, con la finalidad de detectar posibles casos de corrupción. Por lo tanto, este recurso que ofrece la ley se constituye es una valiosa fuente de información que permite adentrarse en los aspectos más oscuros del poder, ayudando a identificar redes que operan en el interior de la administración pública en connivencia con sectores privados.
6. El Estado y sus contratos Los contratos que celebra el Estado mexicano con otros actores lo convierte en cierta medida en uno de los pilares de la economía del país. Por esta razón, la ley contempla en el artículo 7 del Capítulo II que las contrataciones podrán ser objeto del escrutinio periodístico y del público en general. Se afirma con claridad que todo acto del Estado debe estar en consonancia con la norma y cada acto administrativo debe estar sujeto a una determinada norma. Nada puede hacerse fuera de lo que marca la ley. De este modo, el periodista puede solicitar información con respecto a obras públicas, bienes adquiridos, arrendados y servicios contratados por el Estado, el cual es el principal inversor del país en materia de infraestructuras. Además, cuando se trate de estudios o investigaciones que el Estado suele encomendar
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El Estado y sus contratos
a consultoras privadas, la ley subraya que en los términos del contrato deberá señalarse el tema específico a tratar. El periodista también podrá solicitar información sobre los siguientes puntos: A) El monto del contrato. B) El nombre del proveedor, contratista o de la persona física o moral con quienes se haya celebrado el contrato. C) Los plazos de cumplimiento de los contratos. Todos estos datos son valiosos y permiten monitorear la tarea del Estado a través del mandato de la ley. De esta forma, se puede La búsqueda de contratos estatales se puede realizar en línea en el Portal de Obligaciones de determinar si los montos Transparencia: http://portaltransparencia.gob.mx. responden a los valores del mercado o a obras similares. También se puede analizar si las personas o las empresas son siempre las mismas o si están unidas a sectores o a individuos que financiaron la campaña de la persona electa para ocupar un cargo público. Es igualmente importante observar el tiempo asignado para la culminación de las obras. Un mecanismo muy común de corrupción en América Latina es colocar montos justos y correctos en la adjudicación de un contrato y luego modificarlos de forma arbitraria cuando la operación ya está en marcha. En el sector de obras públicas es donde se detecta la mayoría de estos casos. Por ese motivo, es importante que el periodista sepa que tiene a su disposición las herramientas necesarias para saber de qué manera fue adjudicado el contrato y cuáles son los modos de cumplimiento del mismo. La norma permite que el periodista conozca las licitaciones y analice de qué manera se realizó la adjudicación de una determinada concesión.
Además, la ley permite conocer el marco normativo aplicable a cada sujeto obligado. Esto implica que no solo se podrá saber cuál es el rol de cada persona según el mandato de la norma, sino que también se podrán conocer los informes que ellos elaboren. De tal modo, cuando por ejemplo se trate de 18
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construcciones que hayan presentado algún problema, el periodista podrá acceder al informe de los fiscales de obras para determinar si han hecho las llamadas de atención correspondientes durante el proceso de control y ver qué recomendaciones han ofrecido para solucionar el tema. En algunos casos, la sociedad civil participa de los mecanismos de control, mientras órganos crediticios como el Banco Interamericano de Desarrollo actúan como impulsores de los mismos. La norma hace hincapié en la manera en cómo debería presentarse la información y en la necesidad de explicar qué se busca con ella o a partir de ella. En ese sentido, se enfatiza en la necesidad de brindar información que facilite la comprensión del público y que sea de calidad, confiable, oportuna y veraz. Una información que llega de forma tardía deja de ser atractiva, aquélla que describe algo parcialmente no da una visión clara de las cosas, y la que no se presenta de forma ordenada y clara no inspira credibilidad.
7. La información judicial El Poder Judicial representa una fuente de información valiosa cuyo rasgo distintivo consiste en combinar el interés público de acceder a la información con el derecho a la privacidad. En el artículo 8 del Capítulo II se indica que toda sentencia deberá ser conocida, pero existe una discusión doctrinaria con respecto a si todo el proceso debería ser público o no. Algunos afirman que es público solamente para las partes, y otros dicen que cuando la información revista interés público, el seguimiento del proceso es tan importante como la sentencia misma. La norma mexicana no resulta muy clara sobre este punto, ya que afirma que “las partes podrán oponerse a la publicación de sus datos personales”, lo cual se entiende como información relacionada a su género, domicilio, etc. Por su parte, el artículo 9 fija el marco legal necesario para que los periodistas tengan un argumento sólido a la hora de reclamarle al Estado que le brinde el mayor acceso posible a la información pública. En este artículo se indica que las personas interesadas en obtener cierto tipo de información deben recibir una respuesta inmediata y directa, y que las dependencias y entidades del Estado deben estar preparadas para responder a las solicitudes del público. Además, no solo se obliga a las oficinas públicas a que ayuden a los usuarios en la gestión de sus trámites, sino que también se les exige a que preparen la automatización, presentación e integración en línea de la información.
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La información judicial
La información judicial puede ser conocida por el periodista en el caso de sentencias firmes, con ciertas salvedades cuando se trate de los datos personales de los sujetos referenciados.
Con el ánimo de conocer anticipadamente los detalles normativos de la tarea del Estado, el artículo 10 insiste en cuándo deberían hacerse públicas las cuestiones regulatorias y administrativas ligadas a la administración pública. El artículo 10 contempla la posibilidad de que existan excepciones al respecto, pero señala que las razones para que ello suceda deben ser claramente expresadas. Los partidos políticos también se encuentran dentro de los sujetos obligados por la norma cuando presentan sus informes al Instituto Federal Electoral, órgano regulador de los comicios y de los partidos. Entre los diferentes tipos de información que el periodista puede solicitar se encuentran las auditorías, las verificaciones y los recursos públicos que reciben los partidos, los cuales suelen ser cuantiosos y, consiguientemente, resulta trascendente conocer cuál es su destino. La necesidad de transparentar la acción de los partidos políticos en la vida democrática se refleja en este artículo y es un elemento fundamental que sirve de palanca para remover estructuras corruptas e injustas. El periodista puede conocer no solo las cantidades, sino de qué manera el organismo electoral cumple su función fiscalizando la labor de los partidos. Por lo tanto, los detalles de la contraloría deben ser públicos y pueden ser una fuente de información importante sobre cómo se usan los recursos públicos desde el entorno de los partidos políticos. El artículo 11 dice lo siguiente: “Los informes que presenten los partidos políticos y las agrupaciones políticas nacionales al Instituto Federal Electoral, así como las auditorías y verificaciones que ordene la Comisión de Fiscalización de los Recursos Públicos de los Partidos y Agrupaciones Políticas, deberán hacerse públicos al concluir el procedimiento de fiscalización respectivo. Cualquier ciudadano podrá solicitar al Instituto Federal Electoral, la información relativa al uso de los recursos públicos que reciban los partidos políticos y las agrupaciones políticas nacionales”. La financiación de los partidos políticos ha sido un tema de gran discusión en nuestros países, y el hecho de obtener información sobre los fondos públicos, los cuales no constituyen la parte central de dicha financiación, es el comienzo de un proceso de transparencia que reclama el proceso democrático. México tiene en la actualidad uno de los gastos en campañas electorales más altos del mundo, y es deseo ciudadano y periodístico conocer de dónde salen esos 20
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recursos y de qué manera impactan en la gestión del gobierno de turno. La ley de transparencia exige que los datos públicos sobre los partidos políticos que se presenten ante el IFE tienen que ser conocidos, en especial lo relacionado con el uso que se haga de tales recursos públicos. Aunque es común que se generen muchos comentarios sobre las cantidades que se manejan, poco se sabe del destino final de estos fondos. A raíz de una discusión que se llevó a cabo recientemente sobre estas altas sumas se decidió modificar el tiempo de las campañas políticas, por lo que los ingresos por concepto de publicidad en los medios, y particularmente en los televisivos, se redujeron significativamente. Algunos consideraron que con esto se atemperaba el control de las esferas políticas sobre los medios y se lograba que los mismos fueran económicamente menos dependientes de las campañas políticas. En la actualidad hay una serie de condiciones que permiten mayor equidad y dan más espacio para que la propia prensa desarrolle una agenda ciudadana en lugar de una agenda partidista. Además, tal cual dice el artículo 12, los “sujetos obligados deberán hacer pública toda aquella información relativa a los montos y las personas a quienes entreguen, por cualquier motivo, recursos públicos, así como los informes que dichas personas les entreguen sobre el uso y destino de dichos recursos”. Por lo tanto, toda la ciudadanía tiene derecho a saber de qué manera se utilizan los recursos públicos y es responsabilidad del periodista mantener a su audiencia correctamente informada sobre este tema.
8. Excepciones Si bien la información pública es de libre acceso para todos, admite excepciones cuando se trata de información reservada o confidencial. En aquellos casos que la información sea de carácter privado se puede impedir el acceso a la misma por cuestiones relacionadas al derecho a la intimidad. Por su parte, en el caso de la información reservada, se usa esta clasificación cuando se trata de cuestiones vinculadas a la seguridad pública o a la seguridad nacional. Se pueden dar situaciones en las que el periodista tiene la posibilidad de cuestionar las interpretaciones judiciales y argumentar que el acceso a determinada información es vital por una cuestión de interés público. Sin embargo, en otras ocasiones se requiere expresamente que la ley determine el carácter reservado para que no quede supeditada al arbitrio del poder administrador. El artículo 13 del Capítulo III habla sobre la información que puede clasificarse como reservada y hace referencia a aquélla que pueda comprometer la seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional. Es decir, información que esté relacionada a la identidad del personal asignado para International Center for Journalists
Excepciones
luchar contra el crimen organizado, temas vinculados a un posible conflicto internacional y otros de similar carácter. Puesto que esta clasificación puede abarcar un conjunto variado de temas, algunos sugieren que habría que definirlos lo mejor posible para evitar interpretaciones arbitrarias. Los documentos relativos a tratados o acuerdos que el país tenga que firmar con otra nación u organismo internacional también se encuentran dentro de la categoría de información reservada. Además, entre las informaciones reservadas se incluyen las que puedan atentar contra la estabilidad económica del país, las que perjudiquen acciones para prevenir o perseguir delitos, las que estén vinculadas a cuestiones impositivas o las referentes a estrategias procesales. Las informaciones confidenciales y reservadas deben estar establecidas en la ley y deben ceñirse con exclusividad a los límites que establece la norma en cuanto a modos y plazos. El periodista puede solicitar dicha información una vez que haya transcurrido el plazo previamente fijado.
Cuando se trate de violaciones a los derechos humanos, el Estado no podrá utilizar el argumento de información reservada para impedir que se realicen investigaciones. El periodista puede reclamar información sobre crímenes u otras formas de atentado contra los derechos humanos y en todos estos casos el Estado no podrá aducir cuestiones de reserva para no otorgar la información. La información reservada tiene que ser clasificada y permanecer con este rótulo por 12 años. Después de pasado ese período, la información es desclasificada y el periodista puede acceder a la misma e, igualmente, conocer las causas que le dieron origen a su clasificación. Como esto es una disposición normativa, el mismo órgano que la creó, en este caso el Congreso, puede levantar dicha restricción. Por su parte, el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (IFAI) establecerá criterios en torno a la clasificación y desclasificación de la información. Siempre y cuando las condiciones se mantengan, el Instituto ofrece la posibilidad de que el período de reserva establecido se prolongue a petición de la institución de origen. En el artículo 16 la ley establece tres criterios por los cuales se puede clasificar la información: la ley, su reglamento y los lineamientos del IFAI. Dado que la diversidad de criterios puede prestarse a varias interpretaciones, se espera que una ley de archivo sea el instrumento indicado para aclarar esta zona gris.
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El periodista podrá conocer semestralmente qué informaciones caen dentro de la categoría de reservadas, la razón por la cual fueron clasificadas de esa manera, el plazo de reserva, la unidad administrativa que lo determinó y un índice que describa todas las informaciones reservadas de cada unidad administrativa.
Si nos detenemos a pensar un momento, podremos concluir que el periodista puede identificar a través del índice cuáles son las informaciones reservadas que revistan importancia para el público y, consecuentemente, determinar si dar a conocer el estatus de dicha información puede constituirse en noticia. Es obligación del titular de cada dependencia o entidad implementar las medidas necesarias para proteger los expedientes clasificados. A efectos de supervisar los procesos de clasificación y desclasificación de la información y garantizar que se realicen correctamente, el IFAI tiene la posibilidad de acceder a la información reservada o confidencial en todo momento.
9. El derecho al honor y la responsabilidad de informar El honor, la fama y la reputación están garantizados en las constituciones y textos legales y se establecen sanciones a la calumnia, injuria o difamación. Esto no significa que deba usarse el derecho penal como un garrote contra el ejercicio del periodismo o que las sanciones civiles en países que han despenalizado dichos delitos obstaculicen el trabajo de la prensa. Las figuras públicas admiten un nivel de exposición mayor al de los ciudadanos normales, y la jurisprudencia de varios países lo ha entendido así cuando el interés público es más importante que proteger la fama o reputación de una determinada persona. La responsabilidad de informar implica evaluar caso por caso y tomar decisiones con respecto a publicar hechos que podrían afectar el honor de personas que desempeñan funciones públicas. Sin embargo, quienes ocupen estos cargos deben tener un nivel de tolerancia mayor a la hora de recibir críticas. Es importante reforzar la idea de rigor en el ejercicio del periodismo y en el tratamiento que se haga de las noticias, concentrándose en los hechos y relegando los aspectos puramente personales a un segundo plano. El periodista debe evaluar lo jurídico, lo social, lo político y lo económico, colocando siempre el interés público y la ausencia de malicia como argumentos centrales a la hora de difundir un hecho noticioso que cuestione el honor de una persona pública.
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El derecho al honor y la responsabilidad de informar
El periodista podrá acceder a datos personales que se encuentren en registros públicos de libre acceso.
Hay que tener presente, tal cual lo señala el artículo 18 del Capítulo III, que no se puede difundir información confidencial sin el consentimiento de las personas afectadas. Esto hace referencia a datos personales que hayan sido entregados a la administración pública y entre los que se encuentran las preferencias políticas, sexuales, el estado civil de la persona, enfermedades que padece, etc. La única excepción sería cuando se trata de registros públicos de libre acceso tales como los padrones electorales. Un individuo debe saber que entrega un dato con el carácter de confidencial, y el Estado debe mantener reservada dicha información como corresponde. Además, cuando se pide tener El periodista debe proceder éticamente cuando se acceso a una información que está trate de informar sobre la vida privada de las clasificada como confidencial, el personas. Foto: Jessica Fernández Estado debe comunicarse con la persona afectada y preguntarle si autoriza o no su difusión. El objetivo de este procedimiento es proteger los datos confidenciales de las personas y evitar que los mismos sean objeto de comercialización, chantaje o extorsión. No obstante, el periodista debe evaluar si está debidamente justificado que algún dato personal de un funcionario público esté clasificado como confidencial. Ha habido casos en los cuales la interpretación judicial falló a favor de conocer un dato personal que había sido catalogado como confidencial.
10. ¿Cómo, cuándo y por qué? La libertad de expresión implica apreciar el sentido de la libertad, ponderar su sentido multiplicador y comprender su valor esencial en democracia. La libertad de expresión se ejercita de manera directa con la palabra hablada o escrita, o de manera simbólica. El periodismo hace énfasis en lo primero, por lo que se requiere un manejo del lenguaje acorde a los tiempos y a las circunstancias, sin que devenga nunca en el insulto hiriente ni en el temor de expresar la verdad. 24
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La libertad de expresión es un derecho, pero también es un deber cuyo nivel de sinceridad se mide en relación al uso que hagamos de ella. Cuando la libertad de expresión se construye de forma colectiva, es evidente que nos enriquecemos y ayudamos a fortalecer el sistema democrático. La prensa tiene la obligación de promover ese debate con una información responsable y seria, que eluda las emboscadas a la verdad y que imponga, en contraposición, un periodismo riguroso y valiente. El periodismo debe representar una fuente de cuestionamiento al poder establecido y debe dar un servicio a los ciudadanos para que participen mejor y de manera informada sobre los hechos que afectan sus vidas. Su relación con el poder no debe ser de complicidad, sino de control y mutuo respeto. El poder siempre querrá una prensa dócil, olvidándose que esto podría resultar en su propia destrucción. Debemos esgrimir claramente que una prensa que controla y cuestiona es el mejor aliado de los gobiernos democráticos. De esta forma, el buen periodismo también prospera si marca distancia con el poder. En cambio, la estrecha relación entre la prensa y el poder puede significar la perdición de gobiernos democráticos y la muerte de una prensa libre. Por lo tanto, es sumamente importante recordar que la existencia de una prensa independiente permitirá que los ciudadanos puedan exigirles a sus gobernantes que desempeñen mejor sus funciones. Sin el apoyo de una prensa transparente e imparcial, el ciudadano quedará desamparado y no dispondrá de mecanismos de control para evaluar el trabajo de sus representantes. En nuestro rol de comunicadores, contribuimos a proteger y fortalecer el tejido social cuando promovemos debates serios y sensatos. Por ese motivo, saber valorar y hacer uso responsable de la libertad de expresión es uno de los grandes desafíos que nos plantea la profesión de periodista. La forma de ejercitar esa libertad de expresión nos define ante la historia y ante los hechos que hemos protagonizado. Escribir la crónica de nuestro tiempo con la mayor sinceridad y transparencia posibles es una forma de fomentar la libertad de expresión de manera responsable. Para ello es necesario acceder a las fuentes públicas de información, ya que la libertad de expresión depende en gran medida de nuestro compromiso con la verdad y con la precisión informativa. Cualquier individuo puede solicitar información pública a través de Internet en el siguiente sitio web: www.infomex.gob.mx. El solicitante no deberá proporcionar su verdadero nombre y podrá determinar de qué manera quiere que le entreguen la información requerida.
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¿Cómo, cuándo y por qúe?
¿De qué forma se puede realizar una investigación periodística? 1. La información se puede solicitar personalmente o por medio de un representante ante la unidad de enlace. Es importante recordar que toda entidad federal debe disponer de este servicio. 2. Se puede presentar una solicitud por escrito o electrónicamente a través de Internet: www.infomex.gob.mx. 3. La solicitud debe tener el nombre del solicitante, el cual no debe ser el verdadero, y una dirección para recibir las notificaciones. Cuando el solicitante tenga un representante que actúe en su nombre, deberá proveer los datos de éste. 4. Se debe indicar de manera clara y precisa el nombre de los documentos requeridos o proporcionar otro tipo de información que facilite la búsqueda de los mismos. Además, el solicitante puede señalar de qué manera quiere recibir la información. Por ejemplo, la unidad de enlace puede transmitir la información de forma verbal cuando se trate de orientar la búsqueda del solicitante. También se puede consultar directamente con las personas indicadas o acceder a la información por medio de copias simples o certificadas. 5. Si los datos facilitados por el solicitante son incorrectos o no son suficientes para encontrar la información deseada, la unidad de enlace puede requerir, por una sola vez y dentro de los 10 días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud, que se brinden datos adicionales o que se corrija la información suministrada en primera instancia. 6. Cuando la información no se encuentre en una determinada repartición se le indicará al usuario en qué lugar puede encontrarla.
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El periodismo independiente es esencial para proteger las instituciones democráticas y evaluar el trabajo y desempeño de los funcionarios públicos. Foto: Jessica Fernández
Es importante recordar que no se requiere argumentar ante la unidad administrativa las razones por las cuales se solicita la información y no debería existir ningún condicionamiento para acceder a ella. En caso de haber algún impedimento, podría entenderse como un mecanismo disuasivo para los periodistas que desean acceder a una información en particular.
A efectos de evitar contratiempos, es imprescindible redactar con precisión y claridad los detalles de la información que se desea obtener. Si la información ya está disponible en medios impresos, archivos públicos o en formato electrónico en Internet, el organismo está obligado a darla a conocer por escrito e indicar la fuente, el lugar y la forma para consultar, reproducir o adquirir dicha información. El procedimiento administrativo es muy simple. La unidad de enlace remitirá el pedido a la unidad administrativa para que localice, verifique y comunique dónde se encuentra la información peticionada. Cuando nos encontremos ante casos de información clasificada como reservada o confidencial, las unidades administrativas podrán entregarla de forma parcial, eliminando las partes o secciones clasificadas como tales. Sin embargo, deberán señalar qué partes fueron excluidas. Tal cual lo dice el artículo 44, toda respuesta deberá ser notificada en el menor tiempo posible. La ley fija un tiempo máximo de 20 días hábiles, los cuales se empiezan a contar desde la fecha en la que se presentó la solicitud. Este plazo podrá extenderse por otros 20 días hábiles, pero al hacerlo se deberá informar al periodista sobre la adopción de esta medida. Una vez que se le notifique al periodista que la información solicitada está disponible, la unidad de enlace tiene diez días para decirle de qué manera será entregada la información y cuál es su costo.
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¿Qué pasa cuando la información requerida no es facilitada?
¿Qué pasa si la información solicitada por el periodista está clasificada como reservada o confidencial? De ser así, el encargado de la unidad administrativa deberá enviarle al comité de la entidad un oficio que señale los elementos que llevaron a tal clasificación. Una vez recibido el oficio, el comité tiene dos opciones: confirma o modifica la clasificación y niega el acceso a la información, o revoca la clasificación y concede el acceso a la misma. El comité tiene 20 días hábiles para pronunciarse y deberá dar a conocer los argumentos que lo llevaron a tomar su decisión. Con la finalidad de facilitar a los usuarios el acceso a la información, el artículo 47 dice que la comunicación mantenida entre el periodista y la unidad administrativa debe hacerse pública. Esto significa que la información solicitada y entregada debe ser conocida por todos y debe estar publicada en Internet. Por lo tanto, el periodista cuenta con un recurso valioso a la hora de realizar una investigación, ya que puede analizar el nivel de respuesta que las unidades administrativas le dan a un determinado tipo de petición.
11. ¿Qué pasa cuando la información requerida no es facilitada? En este caso el periodista puede recurrir al IFAI (Instituto Federal de Acceso a la información) a través de un recurso de revisión que puede presentarse directamente en este Instituto o en la unidad de enlace en la que se presentó originalmente la solicitud. Esto debe hacerse dentro de los 15 días hábiles posteriores a la notificación de la negativa. La solicitud de revisión puede hacerse personalmente o a través de un representante. El periodista también puede reclamar cuando lo que recibe viene en un formato incomprensible, la información entregada es incompleta, el costo es elevado o la información no responde a lo solicitado. El IFAI actúa en este tipo de situaciones como un órgano de apelación y debe proceder a subsanar las deficiencias de los recursos que fueron interpuestos por el periodista. Una vez que el IFAI haya realizado tales correcciones, la unidad administrativa tiene 20 días hábiles para responder. Si no lo hace, el caso se resolverá en sentido positivo a favor del periodista y la unidad tendrá 10 días hábiles para brindarle la información solicitada. La excepción a esta regla surge cuando se trata de información reservada o confidencial. El llamado recurso de revisión que se presenta ante el IFAI debe proveer información sobre la dependencia en la que se presentó la solicitud, los datos 28
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del solicitante o de su representante, la fecha de notificación, qué es lo que se pide ante el IFAI y cuáles fueron los argumentos utilizados por la agencia federal para no dar la información. Todos estos puntos deben estar incluidos en el petitorio de revisión que el periodista presente ante el IFAI.
El IFAI tiene 30 días hábiles para responder y presentar un proyecto de resolución. En ese contexto, el pleno del IFAI determina la celebración de audiencias entre las partes, en donde se presentan los alegatos de ambas. Luego tiene 20 días hábiles para resolver la cuestión y la resolución será pública. Si el IFAI solicita información confidencial o reservada a fin de resolver el asunto, la misma no figurará en el expediente. El plazo podría ser ampliado por una sola vez por otro período de 20 días hábiles, siempre y cuando el procedimiento lo requiera de esa manera. Si el IFAI no responde a la petición de revisión en el plazo establecido por la ley, se fallará a favor de los intereses del periodista.
El Instituto Federal de Acceso a la Información es el organismo responsable de garantizar al ciudadano el acceso a la información pública gubernamental y resolver sobre las negativas de acceso formuladas por las entidades y dependencias estatales. Foto: Jessica Fernández
Las repuestas del IFAI pueden ser diversas. Puede desechar el recurso por improcedente, puede confirmar la decisión del comité, revocar o modificar las decisiones que éste tomó u ordenar que el periodista acceda a la información. Se deben establecer plazos y formas de acceso a la información por escrito. Si el IFAI detectó que un funcionario administrativo no cumplió con lo que ordena la ley, puede solicitar que se inicie un proceso interno para determinar responsabilidades.
El recurso del periodista puede ser rechazado si éste no es presentado dentro del plazo de 15 días que se dispone para reclamar cuando no se recibe la información solicitada. A su vez, el rechazo puede darse si el IFAI ya se había pronunciado negativamente sobre el mismo tema, si la respuesta negativa no provino de un comité o si el mismo caso se encuentra en los tribunales ordinarios.
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Libertad de expresión y acceso a la información pública: dos caras de una misma moneda
Por su parte, el recurso puede ser sobreseído cuando el periodista desista del pedido o fallezca. En caso de tratarse de una agrupación de individuos o periodistas, se produciría el sobreseimiento si dicha agrupación se disuelve durante el período de gestión de la solicitud. Es necesario destacar que la resolución del IFAI es definitiva para las dependencias y entidades y nos les cabe otro recurso en contra de la petición del periodista. Si el IFAI falló a favor del comité, el particular debe esperar un año para pedirle al Instituto que reconsidere la medida y éste tendrá 60 días hábiles para hacerlo.
12. Libertad de expresión y acceso a la información pública: dos caras de una misma moneda La libertad de expresión marca el grado de madurez de una sociedad y mide el nivel de responsabilidad y respeto con que se ejerce el periodismo. Somos vistos como miembros de una sociedad democrática en la medida que hacemos de la libertad de expresión un mecanismo que permita que los ciudadanos participen informadamente en el debate de las ideas. Aunque la libertad de expresión es una garantía constitucional para todos los ciudadanos, es a través del periodismo que se puede medir el grado de desarrollo democrático de una sociedad. Por lo tanto, fortalecer, defender y garantizar la libertad de expresión son aspectos esenciales para proteger las instituciones democráticas. El periodismo no puede ejercitarse sin un marco legal que garantice la libertad de expresión. La ausencia de ésta representa el miedo, el silencio y una forma de muerte civil de la sociedad. Cuando la gente prefiere callar porque hablar en voz alta podría significar la muerte, quiere decir que la democracia está en peligro. Sin embargo, una de las maneras de garantizar la libertad de expresión es a través de una prensa responsable, veraz, ecuánime y rigurosa a la hora de presentar los hechos. Para elevar la calidad de la libertad de expresión hay que mejorar el acceso a la información pública. Se trata de las dos caras de una misma moneda. El acceso a la información pública permite que el periodista investigue con mayor rigor y al mismo tiempo le ayuda a fortalecer la confianza que el público tiene en su trabajo.
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Por lo tanto, es evidente la relación que existe entre la libertad de expresión y la libre circulación de las ideas para construir sociedades más tolerantes y respetuosas. Las naciones que han impulsado y mantenido una libertad de expresión responsable y garantizada por el Estado son las que menos recurren a la violencia para resolver sus conflictos. La mayoría de las constituciones y las leyes muestran un lado garantista a la libertad de expresión. Sin embargo, y al igual que otras libertades que no son absolutas, los mecanismos de cercenamiento a la libertad de expresión son frecuentes, y en algunos sitios se castiga o se mata a quienes hacen ejercicio de ella. Sin embargo, la sobrevivencia de la democracia está supeditada a la participación activa e informada de la ciudadanía. Si la gente no conoce o no está enterada sobre cómo proceden sus gobernantes, no tiene herramientas para fomentar un debate integral que involucre a todos los sectores de la sociedad. Por medio de las leyes de acceso a la información, el ciudadano tiene la oportunidad de conocer de cerca cuáles son las relaciones que el Estado ha entablado con particulares y de qué manera hace uso de los recursos públicos. En retrospectiva, podemos incluso sostener que la crisis financiera que golpeó al mundo en 2008 podría haberse previsto o afrontado de otra manera si hubiera habido un nivel de escrutinio mayor sobre el accionar de las entidades financieras privadas.
La Fundación para la Libertad de Expresión es una organización que nació en septiembre de 2008 para proteger a los profesionales de la prensa, garantizar la libertad de expresión y fomentar el acceso a la información pública. Foto: Jessica Fernández
Las nuevas tecnologías de la información se han convertido en un gran aliado del acceso a la información pública y han permitido ampliar el abanico de oportunidades informativas para la ciudadanía. Sin embargo, el gran reto que siempre tendrán los medios de comunicación y los periodistas será el hecho de ser confiables y demostrar capacidad y diligencia a la hora de contar historias que impacten, que muevan los sentimientos y que cuestionen el accionar de quienes proceden de forma deshonesta. Como comunicadores, nos
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Libertad de expresión y acceso a la información pública: dos caras de una misma moneda
convertimos en agentes de cambio cuando permitimos que los ciudadanos transformen la información que les brindamos en un instrumento de poder, útil y necesario para tomar decisiones con pleno conocimiento de causa. La verdadera prensa es la que está dedicada al servicio público y la que brinda información con el objetivo de estimular acciones positivas en la sociedad. Los periodistas somos efectivos cuando logramos que los ciudadanos actúen a partir del bien común y cuando el diálogo entre prensa y sociedad se enriquece mutuamente. Por lo tanto, cuanto mayor y mejor información les brindemos a nuestras audiencias, mejor calidad tendrá la democracia. Para servir a la sociedad, el periodista debe estar preparado, bien informado y maximizar todas las herramientas que están a su alcance. El derecho de acceso a la información es una garantía constitucional, un derecho ciudadano y un instrumento de cambio que todo periodista debe emplear durante el ejercicio de la profesión.
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Enlaces Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental http://www.ifai.org.mx/transparencia/LFTAIPG.pdf Fundación para la Libertad de Expresión http://www.fundalex.org Consultorio de Acceso a la Información y Libertad de Expresión http://www.caiplex.org Instituto Federal de Acceso a la Información Pública http://www.ifai.org.mx/ Asociación Iberoamericana de Derecho de la Información y de la Comunicación http://www.aidic.org/ Fundación para la Libertad de Prensa http://www.flip.org.co/ Instituto de Prensa y Libertad de Expresión http://www.iplexcr.org/ Intercambio Internacional por la Libertad de Expresión http://www.ifex.org/es/ Instituto Prensa y Sociedad http://www.ipys.org/index.php Federación de Asociaciones de Periodistas Mexicanos http://www.fapermex.com/ Fundar http://www.fundar.org.mx/ Centro de Periodismo y Ética Pública http://www.cepet.org/ Article 19 http://www.article19.org México Abierto http://www.mexicoabierto.org/ Comisión Nacional de los Derechos Humanos http://www.cndh.org.mx/
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Enlaces
Centro Nacional de Comunicación Social http://cencos.org/en Conferencia Mexicana de Acceso a la Información Pública http://www.comaip.org.mx/ Secretaría de la Función Pública http://www.funcionpublica.gob.mx/http://www.flip.org.co/
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1616 H Street, 3rd Floor Washington, DC 20006 www.icfj.org