datum
10-05-2007
volgnr.
Advies 2006-2007/4
Advies Reclame voor kinderen op radio en televisie Aan de Commissie voor Cultuur, Jeugd, Sport en Media.
Vlaamse code voor reclame en sponsoring, specifieke bepalingen betreffende reclame gericht op kinderen en jongeren.
Kinderrechtencommissariaat Leuvenseweg 86 1000 Brussel tel.: 02-552 98 00 fax: 02-552 98 01 kinderrechten@vlaamsparlement.be www.kinderrechten.be
1 Situering Al geruime tijd wordt gediscussieerd over reclame die gericht is op kinderen, en de bescherming van kinderen daarbij. De discussie ging vooral over de ‘vijfminutenregel’1. In 2000 besprak het Vlaams Parlement nog een voorstel van decreet2 om deze reclamevrije zone uit te breiden van 5 naar 15 minuten. Aan de andere kant gingen echter stemmen op om deze specifieke verbodsbepaling gewoon af te schaffen, onder andere omdat deze regel de Vlaamse (commerciële) zenders concurrentieel benadeelt ten aanzien van (druk bekeken) buitenlandse zenders. In dit debat kwamen diverse argumenten aan bod: bescherming van kinderen tegen ongewenste beïnvloeding door reclame, nood aan mediaopvoeding, zorgplicht van de overheid en bescherming van Vlaamse bedrijven tegen concurrentievervalsing. Het Kinderrechtencommissariaat formuleerde begin 2000 een advies3 over dit thema naar aanleiding van een hoorzitting in de Commissie voor Media4. Intussen werd deze discussie ook binnen de Europese Unie5 gevoerd. Op Europees niveau bleken enkel Vlaanderen en enkele Scandinavische landen (met Zweden als roerganger) voorstanders van een behoud, of zelfs uitbreiding van een verbod op kinderreclame. In tegenstelling tot de houding destijds heeft Vlaanderen de vijfminutenregel afgeschaft6. De Vlaamse Regering heeft evenwel aangekondigd dat er een ethische code inzake kinderreclame zou worden uitgewerkt en dat de (commerciële) zenders de nieuwe reclameopbrengsten moesten benutten voor investeringen in kinderprogramma’s. De belofte over de (ethische) code is de Vlaamse regering nagekomen: die ligt eerstdaags in het Vlaams Parlement ter bekrachtiging voor. Naast de tv-zenders en de reclamesector werden ook instanties als de Gezinsbond, Test-Aankoop en het Kinderrechtencommissariaat bij de opmaak ervan betrokken. In dit advies willen we toch nog enkele bedenkingen meegeven.
1 Art. 82 van het Vlaamse Omroepdecreet dat volgende bepaling inzake reclame bevatte: ‘…in kinderprogramma’s mag geen reclame worden ingelast. In de onmiddellijke omgeving van kinderprogramma’s mag geen reclame worden uitgezonden. Met onmiddellijke omgeving wordt bedoeld binnen een tijdsbestek van 5 minuten voor en na het kinderprogramma.’ Art. 82 bis specificeert de onmiddellijke omgeving op 15 minuten voor telewinkelen. 2 Voorstel van decreet van de heer Carl Decaluwe c.s. houdende wijziging van art. 82 van de decreten betreffende de radio-omroep en de televisie, gecoördineerd op 25 januari 1995. Zie Parl. St. Vl. Parl. 1999-00, nr. 92/1. 3 Advies 1999-2000/1 van het Kinderrechtencommissariaat (www.kinderrechten.be, klik door op documenten/beleidsadviezen/media). 4 Zie het verslag van de Commissie voor Media van 3 februari 2000, Parl. St. Vl. Parl. 1999-00, nr. 92/5. 5 EU Richtlijn ’televisie zonder grenzen’, Richtlijn 89/552/EEG van de Raad van 3 oktober 1989 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake de uitoefening van televisieomroepactiviteiten. 6 Decreet van 2 februari 2007 houdende wijziging van sommige bepalingen van titel III en titel IV van de decreten betreffende de radio-omroep en de televisie, gecoördineerd op 4 maart 2005. (B.S., 23 feb. 2007), meer bepaald art. 15 en 16. Voor het verslag van de commissiebespreking op 24 januari 2007, zie Hand. Vl. Parl., 2006-07, nr. C22.
2
2 Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind In dit debat springen volgende artikelen van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind in het oog:  artikel 3 dat het belang van het kind7 vooropstelt bij alle beleidsbeslissingen;  artikel 13 dat kinderen de vrijheid geeft om inlichtingen en denkbeelden te ontvangen en door te geven (tot vorming van de eigen mening);  artikel 17 dat de belangrijke rol van de media erkent alsook het recht op toegang van kinderen tot informatie en materiaal, in het bijzonder die informatie die gericht is op het bevorderen van hun sociale, psychische en morele welzijn en hun geestelijke of lichamelijke gezondheid. Hiertoe moeten de lidstaten de media aanmoedigen om materiaal en informatie te verspreiden die van sociaal en cultureel nut zijn voor kinderen alsook zorgen voor passende richtlijnen om kinderen te beschermen tegen informatie en materiaal die schadelijk zijn voor hun welzijn.
7 Kinderen worden in art. 1 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind gedefinieerd als alle personen vanaf hun geboorte tot aan hun achttiende verjaardag.
3
3 Overwegingen van het Kinderrechtencommissariaat 3.1. Blijvende zorgvuldigheidsplicht van de overheid ten aanzien van minderjarigen Het is een realiteit dat kinderen overal, en zeker niet enkel op radio en televisie, met reclame in contact komen: op school, via evenementen, via product placement en verregaande merchandising is reclame een vast onderdeel geworden in het dagelijks leven van kinderen. Het is bovendien ook duidelijk dat andere vormen zoals sluikreclame en product placement meer impact hebben dan reclameboodschappen op televisie8. In die zin zou een reclameverbod op radio en televisie kunnen worden beschouwd als een de facto verloren strijd. Toch heeft het Kinderrechtencommissariaat steeds gewezen op een zekere zorgvuldigheidsplicht van de overheid in die sectoren waar zij enige vat op heeft. Bedrijven zouden overigens geen enorme budgetten aan (kinder)reclame besteden mochten ze weten dat ze geen effect had op het koopgedrag van kinderen zelf en dat van hun ouders. Het is maar al te goed geweten hoe belangrijk deze ‘niche’ geworden is en hoe kinderen wegen op het koopgedrag van hun ouders. In 2006 uitte het Kinderrechtencommissariaat zijn bezorgdheid over de inperking van die zorgvuldigheidsplicht. Samen met de Gezinsbond, de Vlaamse Jeugdraad en de Kinderrechtencoalitie, klaagde het Kinderrechtencommissariaat, in een brief aan de Vlaamse Regering, de intentie tot opheffen van de vijfminutenregel aan. Daarin stelden we onder meer: ‘In het geval van afschaffing van de vijfminutenregel, vragen ondergetekenden degelijke engagementen vanwege de mediasector om zichzelf te reguleren met de bescherming van de belangen van kinderen en jongeren voor ogen. De uitwerking van een gedragscode voor reclame gericht op kinderen is daar een onderdeel van. Dit wordt trouwens uitdrukkelijk voorzien in het voorontwerp van decreet. Het is echter essentieel dat een versoepeling van de regels op reclame rond kinderprogramma’s gepaard gaat met een proactief beleid in functie van productie en uitzending van kinderprogramma’s. Dit impliceert dat de private omroepen een op kinderen gerichte strategie uitwerken waarin duidelijke engagementen worden aangegaan tot investering van de meeropbrengst uit kinderreclame in een degelijk kwalitatief aanbod van kinderprogramma’s. Noch in het voorontwerp van decreet, noch in de toelichting wordt dergelijke verplichting in hoofde van de private omroepen opgelegd. Nochtans heeft minister Bourgeois zelf meegedeeld dat dit een essentiële voorwaarde was om reclame rond kinderprogramma’s toe te laten. De verplichting voor de private omroepen om de meeropbrengsten uit kinderreclame te investeren in kwaliteitsvolle kinderprogramma’s moet decretaal verankerd worden. Zo niet lopen we het risico dat deze engagementen dode letter blijven. De afschaffing van de vijfminutenregel maakt in onze ogen het kind ondergeschikt aan economische belangen. Laat ons er dan naar streven dat de meeropbrengsten uit de kinderreclame tenminste worden aangewend in het voordeel van de kinderen.’
8 Zie hierover Prof. D. Voorhoof tijdens de hoorzitting van 3 februari 2000 Parl. St. Vl. Parl. 1999-00, nr. 92/5, p. 9.
4
Verschillende ministers stelden in hun antwoord dat kinderen inderdaad tegen overmatige reclamedruk moeten worden beschermd, maar dat in deze aangelegenheid ook de internationale concurrentieregels spelen. Verder beloofden ze dat hierover een grondig debat zou worden gevoerd. Dit debat werd de voorbije maanden binnen het kabinet van de minister van Media9 gevoerd. 3.2. Belangen van kinderen versus een economische realiteit In dit advies wil het Kinderrechtencommissariaat vooral zijn bezorgdheid uiten over de teloorgang van de oorspronkelijke nadruk op het belang van kinderen. Terwijl de overheid enkele jaren geleden nog hamerde op de bescherming van minderjarigen, verandert ze nu het geweer van schouder. Dit gebeurde niet alleen onder druk van de Europese richtlijn, maar zeker ook onder druk van de realiteit. Buitenlandse zenders genieten immers een blijkbaar ontoelaatbaar voordeel omdat ze geen rekening moeten houden met de vijfminutenregel. Ter bescherming van de eigen omroepen werd deze regel werd dan ook opgeheven, zij het met enkele minimale waarborgen10 ten aanzien van minderjarigen: de belofte van een ethische- of gedragscode inzake reclame voor kinderen; de iets vagere belofte dat met de omroepen overleg zou worden gepleegd over hoe de gewonnen inkomsten zouden worden benut om in kinderprogramma’s te investeren. Voor dit laatste werd al snel duidelijk dat de overheid niet kan wegen op dergelijke beslissingen bij commerciële omroepen11. Deze bedrijven zullen naar alle logica enkel investeren in programma’s die ‘opbrengen’. Als aangekochte buitenlandse programma’s goedkoper blijken, is het wellicht utopisch te verwachten dat de zenders een zwaardere investering zullen doen in de productie van eigen programma’s. Ook minister Bourgeois liet verstaan dat een investeringsplicht moeilijk decretaal aan de omroepen kan worden opgelegd. Hij zou de omroepen wel duidelijk maken dat ze verwacht worden in kinderprogramma’s te investeren. Reeds tijdens de hoorzitting in 2000 stelden we hierover12: ‘Het is niet de bedoeling programma’s afhankelijk te maken van inkomsten uit reclame. Zeker de openbare omroep is volgens de beheersovereenkomst verplicht kinder- en jeugdprogramma’s te maken. En krachtens het Verdrag over de Rechten van het Kind geldt de verplichting ook voor de commerciële omroepen. Waar ook het geld vandaan moet komen, kinderprogramma’s moeten gemaakt worden.’ 3.3. De ethische code inzake reclame voor kinderen De bepalingen in de code leggen al snel enkele fundamentele knelpunten van reclame bloot. Het al of niet hebben van bepaalde producten, het al of niet dragen van bepaalde kledij of accessoires zijn van belang voor de populariteit van een kind bij zijn of haar leeftijdsgenoten13. 9 Op vraag van de Gezinsbond werd het Kinderrechtencommissariaat op de valreep betrokken bij de bespreking van de code voor reclame en sponsoring op radio en televisie. 10 Zie bijvoorbeeld ook de met redenen omklede motie van 15 maart 2006 van de heren C. Decaluwe, D. Vandenbossche, B. Caron, K. Van Dyck en mevrouw M. Hermans tot besluit van de op 15 maart door de heer J. Stassen gehouden actuele interpellatie tot de heer G. Bourgeois, Vlaams minister van Bestuurszaken, Buitenlands, Beleid, Media en Toerisme, over het voorstel van de minister betreffende de eventuele afschaffing van de vijfminutenregel inzake kinderreclame op televisie. Parl. St. Vl. Parl. 2005-06, nr. 769/1. 11 Zie o.m. het antwoord van minister Bourgeois op de vraag om uitleg van de heer J. Stassen van 15 maart 2007. Hand. Vl. Parl. 2006-07, nr. C129. 12 Zie hoorzitting van 3 feb. 2000. Parl. St. Vl. Parl.1999-00, nr. 92/5, p.21. 13 Art. 21, paragraaf 1 van de code.
5
Peer pressure is onder minderjarigen, net zoals onder veel volwassenen, soms even machtig als de reclame zelf. Door daarnaar te verwijzen in de code geeft de overheid aan dat ze zich daar terdege bewust van is. Hetzelfde geldt voor de bepalingen in de code over het misleidend karakter van reclame14. 3.3.1. Afdwingbaarheid en toepasbaarheid? De code is bedoeld als een (moreel) bindend instrument waar de Vlaamse Regulator voor de Media15 (VRM) op zal toezien. De VRM zal als controleorgaan aan de code een ‘vertaalde’ inhoud moeten geven. De code bevat niet alleen inhoudelijk wat vage bepalingen, daarnaast heeft elk kind zijn of haar eigenheid, en zullen bepaalde beelden voor sommige kinderen wel en voor andere niet beangstigend zijn. Het Kinderrechtencommissariaat pleit voor een degelijke controle op de vertaling van de code en de toepassing ervan. We beseffen dat een sluitende code over dergelijke principes inderdaad moeilijk te formuleren of vast te leggen is, maar begrippen als ‘laakbaar’ of ‘antisociaal’ durven qua invulling wel eens wisselen met de tijdgeest en de cultuur. Het Kinderrechtencommissariaat onthaalt de bepalingen inzake het misleidend karakter van reclameboodschappen (art. 5) zeer positief. 3.3.2. Bescherming van minderjarigen? Afbakening van minderjarigheid? Wat onmiddellijk opvalt in deze code is de afwezigheid van elke verwijzing naar hetzij het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind, hetzij het begrip minderjarigheid. In het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind valt het woord ‘kind’ samen met de minderjarigheid. De code hanteert de vage notie ‘kinderen en jongeren’ en geeft daar een eigen invulling aan. Waar minderjarigheid het voordeel van duidelijkheid biedt iedereen tussen 0 en 18 jaar -, is het begrip jongeren veel vager. Door deze vage notie kan de bescherming creatief worden beperkt tot minderjarigen tot 16 jaar. Ten aanzien van artikel 17 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind doet dit vragen rijzen, want de minderjarigen tussen 16 en 18 jaar boeten hierdoor aan rechtsbescherming in. We begrijpen en onderschrijven dat bij 16- tot 18-jarigen reeds bepaalde competenties mogen worden vermoed. Wat we echter minder begrijpen, is dat de beoordeling van bekwaamheden onder de meerderjarigheidsgrens wel eens durft te variëren doorheen verschillende beleidsdossiers. Minderjarigen worden nogal snel competent geacht in die gevallen waar het dat de volwassenen samenleving goed uitkomt (delinquente jongeren uit handen geven, jongeren beschouwen als volwaardige consument, …) en veel minder waar jongeren zelf bekwaam willen worden geacht (rijbewijs op 16 jaar, stemrecht voor minderjarigen, een eigen rechtsingang…). Deze code is opnieuw een treffend voorbeeld van die houding. Als we competenties van minderjarigen (durven) erkennen, dan is het unfair dat deze beoordeling enkel aan volwassenen wordt overgelaten. Daarmee wordt een erg dubbelzinnig signaal aan minderjarigen gegeven: je bent wel bekwaam om te beseffen wat reclame is en om te beslissen of je je aankoopgedrag er al dan niet door laat beïnvloeden, maar om naar de stembus te gaan vinden wij je nog te jong. 14 Art. 20, paragraaf 1 en 2 van de code. 15 De Vlaamse Regulator voor de Media is een toezichtorgaan van de overheid. Daarnaast speelt binnen de sector ook nog de JEP, de Jury voor Ethische Praktijken, een belangrijke rol.
6
Competentie en (handelings)bekwaamheid van minderjarigen zijn naar onze mening niet naar believen in te roepen of uit te sluiten. De code brengt ook een tegenstrijdig beleid in verschillende beleidsdomeinen aan de oppervlakte. De sector Welzijn zet behoorlijk wat middelen in om het (drug- en) alcoholgebruik bij jongeren te ontraden, maar in de code wordt het verbod op reclame voor alcohol beperkt tot voor, na en tijdens kinderprogramma’s, zijnde programma’s voor mensen tot 12 jaar. De verwijzing naar ‘minderjarigheid’ en de formulering dat ‘alcoholhoudende dranken niet mogen voorkomen in reclame die gericht is op kinderen en jongeren’ werd helaas geschrapt. Reclame voor alcohol mag dus wel voor jongeren tussen 12 en 16 jaar. Ook de bepalingen over reclame voor voeding werden afgezwakt in vergelijking met eerdere versies van de code. Omdat de werkgroep geen eensgezindheid vond over het benoemen van bepaalde voedingsstoffen16, werd de beslissing daarover doorverwezen naar de Vlaamse Regering. Nochtans is de strijd tegen obesitas en voor gezonde voeding de voorbije jaren een topprioriteit in het gezondheidsbeleid. Moeten de schadelijke voedingsstoffen dan niet worden benoemd? De vertaling van deze beleidslijn is ook hier erg zwak te noemen. 3.4. Vraag naar media-opvoeding blijft onbeantwoord In vergelijking met het debat van enkele jaren geleden lijkt het onderdeel over mediaopvoeding van kinderen en jongeren in de huidige discussie bijna helemaal verdwenen. Kinderen leren omgaan met media, en met reclame in het bijzonder, verdient als doelstelling meer aandacht in dit geheel. De realiteit leert ons immers dat zij via allerhande kanalen met reclame in contact blijven komen. Hier is een rol weggelegd voor de scholen, en idealiter wordt dit ook opgenomen in de eindtermen. Ook de ouders zijn in dit debat belangrijke figuren. In 2000 stelden we daarover onder meer het volgende: ‘In deze context dient gewezen te worden op het feit dat het kijkgedrag van kinderen sterk beïnvloed wordt door dat van hun ouders, ook voor wat betreft de manier waarop reclame wordt bekeken en al of niet geloofd. Een kritische houding van de ouder inzake reclame kan hierbij nuttig zijn voor het kind. Wanneer ouders betrokken zijn bij het kijkgedrag van het kind, kunnen zij ook aangeven dat reclame bijvoorbeeld een product mooier voorstelt dan dat het in werkelijkheid is en kunnen ze hun kinderen selectiever leren omgaan met het medium. Doch niet alleen op het vlak van kijkgedrag kunnen ouders sturend of filterend werken, ook door hun aankoopgedrag kunnen ouders de invloed van reclame afzwakken of versterken, naarmate zij zelf in mindere of meerdere mate beïnvloedbaar zijn door de reclame. … De houding binnen het gezin tegenover reclame, het opleidingsniveau van de ouders en de vorming op school spelen hier ook een belangrijke rol. … Zolang het niet zeker is dat ouders in deze een corrigerende en sturende rol spelen, is het verantwoord voor de overheid om op te treden. Zeker wanneer we weten dat de meeste programma’s voor jonge kinderen uitgezonden worden op momenten dat het voor ouders niet evident is daarbij continu aanwezig te zijn. Bovendien is de voortdurende aanwezigheid van ouders niet eens gewenst. Een kind moet namelijk ook de mogelijkheid hebben om in alle vrijheid en zelfstandig naar zijn of haar televisieprogramma’s te kunnen kijken zonder daarbij voortdurend sturing door de ouders nodig te hebben. Televisie kijken moet voor kinderen m.a.w. veilig en zonder al te veel risico’s mogelijk zijn.’
16 Art. 23 van de code: ‘vetten, transvetzuren, zout/natrium en suikers’.
7
4 Advies Het Kinderrechtencommissariaat beseft ten volle dat de strijd tegen de reclame een symbolische strijd is. Toch wil het Kinderrechtencommissariaat blijven wijzen op de zorgvuldigheidsplicht van de overheid in die sectoren waar zij enige vat op heeft. Het Kinderrechtencommissariaat betreurt dat bij de afschaffing van de vijfminutenregel niet de moeite werd gedaan om er een KER over op te stellen. Het Vlaams Parlement kan niets veranderen aan de inhoud van de code, maar het Kinderrechtencommissariaat vraagt in concreto dat het Vlaams Parlement bij de bekrachtiging ervan de volgende aandachtspunten voor ogen zou houden: Als de code in werking treedt, zal de controle op de uitvoering ervan cruciaal zijn. Een periodieke bevraging van de VRM kan één van de mogelijke strategieën zijn. De omroepen moeten opnieuw gewezen worden op de ‘belofte’ dat de meeropbrensten die nu uit reclame kunnen worden gehaald, effectief zullen worden geïnvesteerd in zo kwaliteitsvol mogelijke programma’s voor (en door) kinderen. Voor het Vlaams Parlement ligt hier een monitoringtaak weggelegd. In een sterk gemediatiseerde samenleving moet de overheid overwegen om mediaopvoeding in het algemeen, en inzicht krijgen in reclametechnieken in het bijzonder, op te nemen in de eindtermen, om de weerbaarheid van kinderen tegenover (vaak nog misleidende) reclame te vergroten. Het Vlaams Parlement dient al het mogelijke te doen om op Europees niveau te wegen op de besluitvorming zodat een verder afglijden kan worden vermeden (via bijvoorbeeld het behoud van het verbod op het onderbreken van kinderprogramma’s voor reclame). Ook een media- en reclamebeleid raakt immers aan kinderrechten die door alle overheden moeten worden beschermd.
8