Autonomía conde by La Mochila

Alfonso Conde Cotes LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA, COMENTARIOS A LA INTERPRETACIÓN DE LA CORTE CONSTITUCIONAL (Agosto de 1997)

El texto de la sentencia C-220/97 de la Corte Constitucional, en muchos aspectos y sin lugar a apelaciones, ratifica conceptos que han sido expuestos y promovidos desde múltiples tribunas por Cátedra Libre y la Federación Nacional de Profesores Universitarios. Dichas manifestaciones fueron en su momento materia de desconfianza, aún por sectores de la misma universidad, acomodados en la práctica impuesta en el país que había determinado que la educación superior pública debía ser, por mandato, también “superior”, un apéndice del poder ejecutivo. La sentencia aporta elementos importantes al debate relacionado con los fines de la universidad, su independencia frente a los poderes públicos (materia sobre la cual se centra la exposición) y la democracia interna. El contenido del documento está aún por desarrollar. De allí se desprenden, o se podrían desprender consecuencias importantes para la universidad colombiana pero solo si nosotros, los universitarios, en forma organizada y sumando fuerzas alrededor de algunos puntos vitales, decidimos trabajar coordinadamente para transformar la educación superior pública y aproximarla a aquella que Colombia necesita. Un punto de apoyo constitucional como el que ahora se presenta es otra oportunidad para avanzar. 1. LA SENTENCIA DE LA CORTE 1.1 Sobre el papel de la universidad Retomamos algunos elementos del documento de la Corte que constituyen aporte al debate relacionado con los fines de la educación superior. Hemos planteado que de acuerdo con la caracterización que se haga en esta materia así será la organización de la universidad, su accionar y aún la forma y los indicadores de evaluación de su desempeño. Reconocemos tres posiciones distinguibles que en la actualidad compiten como visiones de universidad: aquella que la considera espacio de capacitación de fuerza de trabajo, otra que asigna la función central de la construcción y cultivo del conocimiento y, la tercera que ve la universidad como el espacio de formación de hombres libres, como “una relación entre seres humanos que se apoyan mútuamente en el objetivo de su propia formación, tarea necesaria para el logro del fin social de transformar la vida, de diseñar e impulsar el progreso” 1. Dice la Corte: “La universidad... cumple un papel decisivo en el fortalecimiento del fundamento esencial de la sociedad que no es otro que la vida, por eso, cuando ella se dedica y dirige sus esfuerzos a objetivos distintos al perfeccionamiento de la vida, como por ejemplo a la imposición de la técnica como objetivo último en el mundo de la modernidad, « universidad acrítica » ella se desdibuja, pierde su razón de ser”2. Conde, A., “Elementos para un Estatuto General de la Universidad Nacional de Colombia”, Nov. 1996. Corte Constitucional, Sentencia Nº C-220/97,VI Consideraciones de la Corte, Tercera: La universidad una institución social cuyo fundamento esencial es la autonomía. 1

“La Universidad, cuyo fundamento es el perfeccionamiento de la vida y cuyo objetivo es contribuir a la formación de individuos que reivindiquen y promuevan ese fundamento, a través del dominio de « un saber » y de la capacidad de generar conocimiento, reclamando su condición de fines en si mismos y no de meros instrumentos, es la universidad que requiere, para « ser » del reconocimiento efectivo de su autonomía.” 3 “ ... su misión fundamental es... la cultura, concepto que se preserva y construye a partir del tríptico que conforman la ética, la ciencia y la estética...”4 La investigación, actividad consustancial de la universidad a través de la cual se genera conocimiento, no es un fin en si misma sino un medio indispensable para la formación, o como dice la misma Corte que considera: “ ... la producción y adecuación de conocimiento como insumo esencial para la formación de hombres especialmente capaces de desarrollar sus múltiples dimensiones.“5 Pero, si bien centra su actividad en el hombre, constituye, para la sociedad que la crea, un elemento de transformación y progreso por lo cual se obliga a trabajar en función del colectivo social y su organización, porque la universidad está: “ ... inserta en una determinada sociedad que la reivindica como agente de conservación y de cambio, que le exige una participación activa pero independiente en el planteamiento de sus propios fundamentos....”6 El hombre, como ser individual y como ser social, es el objetivo de la universidad. El perfeccionamiento de la vida es su fundamento. La transformación de la sociedad para el perfeccionamiento de la vida es de la esencia de su misión. 1.2 Sobre la independencia en relación con los poderes públicos El documento de la Corte es reiterativo en este aspecto, y ello es sintomático porque trata de cambiar una idea arraigada en Colombia, sobre todo entre quienes se creen llamados por la providencia para ordenar por todos y para todos, y también entre otros con mentalidad de siervos: quienes no forman parte de la elite son, por naturaleza, súbditos de una jerarquía. Parte de los antecedentes colombianos cuando afirma que “Es innegable que la experiencia de las universidades oficiales mientras fueron clasificadas como establecimientos públicos fue desafortunada, pues su desarrollo académico y el ejercicio de la autonomía que les es consustancial se vieron obstaculizados por la permanente necesidad de ajustar sus objetivos a una estructura inadecuada, dependiente y subordinada al ejecutivo” 7 En consecuencia, el Constituyente otorga a la universidad la autonomía que la Corte define como “capacidad de autodeterminación ajena a la injerencia del poder ejecutivo” 8 manteniendo un vínculo con el Ministerio de Educación, pero “únicamente para efectos de coordinar y planear el desarrollo de políticas en el sector educativo” 9 y reafirma “Las universidades oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 113 de la C.P., y al igual que el Banco de la República y la CNTV, son órganos autónomos del Estado, que por su naturaleza y funciones no integran ninguna de las ramas del poder público y que por lo tanto no admiten ser categorizadas como uno de ellos, mucho menos como establecimientos públicos, pues ello implicaría someterlas a la tutela e injerencia del poder ejecutivo, del cual quiso de manera expresa preservarlas el Constituyente” 10 En desarrollo de estos planteamientos la Corte niega la posibilidad de la intervención del Poder Ejecutivo en el ejercicio del control administrativo y el presupuestal, de la Contraloría en el 3

Ibid. Ibid. 5 Ibid. 6 Ibid. 7 Corte Constitucional, Sentencia Nº C-220/97,VI Consideraciones de la Corte, Quinta consideración. 8 Corte Constitucional, Sentencia Nº C-220/97,VI Consideraciones de la Corte, Quinta consideración, literal b. 9 Ibid. 10 Ibid. 4

control ordinario fiscal por cuanto debe darse un diseño previo de metodologías especiales, y del Congreso en el control político, calificando ellos como “inadmisibles” y aportando sentencias tales como “... no pueden plegarse a lo que determine el gobierno de turno...”, “ tampoco pueden aceptar la intervención constante y la imposición de directrices del Ministerio de Hacienda y del D.N.P. “ o bien “... el control que más evidentemente riñe con la naturaleza propia de las universidades... es el denominado control político que le corresponde ejercer al Congreso de la República sobre los establecimientos públicos...”11 La interpretación expresada del concepto de autonomía había sido previamente presentada en otras sentencias de la misma Corte Constitucional: “...los estudios superiores no pueden estar sometidos a ninguna forma de dirección, orientación, interferencia o confesionalismo por el gobierno" 12 “...autonomía universitaria, la cual encuentra fundamento en la necesidad de que el acceso a la formación académica de las personas tenga lugar dentro de un clima libre de interferencias del poder público tanto en el campo netamente académico como en la orientación ideológica, o en el manejo administrativo o financiero del ente educativo” 13 Es claro que definitivamente se establece la independencia de las universidades estatales frente a toda injerencia de los poderes públicos. Sin embargo subsisten contradicciones que serán expresadas más adelante, en la sección dedicada a la Ley 30/92 y la autonomía universitaria. 1.3 Sobre la democracia en la universidad A pesar de que la Corte Constitucional no ahonda sobre el problema de la democracia en las universidades (no fue tema de la demanda que dio origen a la sentencia), si aporta algunos elementos valiosos al respecto. Dice, por ejemplo que el Constituyente hizo reconocimiento de la libertad jurídica de las universidades, y añade: “El concepto de libertad jurídica lo define Kant como el poder de autolegislarse colectivamente, haciendo coincidir el concepto de libertad con el concepto de autonomía. La autonomía se entendería como la capacidad de autodeterminación de un colectivo ...” 14 En nuestro entender, la orientación colectiva implica uno de los pilares de la llamada democracia participativa que, más allá de la simple posibilidad de elegir dignatarios, habla del concurso de los universitarios en la decisión de las orientaciones institucionales. Lo anterior se soporta adicionalmente en el reconocimiento que hace la Corte cuando afirma de la universidad que “... sus funciones esenciales, la docencia, la investigación y las actividades de extensión, se cumplen de acuerdo con las definiciones y prioridades de quienes las ejecutan, no de las que impongan los directivos de la institución y mucho menos de las que provengan del poder central” 15 Independencia de los poderes públicos y democracia participativa interna fueron los elementos de la definición del concepto de autonomía universitaria, que además de la garantía de la financiación adecuada, fueron expresados por la Federación Nacional de Profesores Universitarios en su proyecto de ley llamado “Régimen Especial para la Educación Superior” 16presentado en 1991 y negado entonces por el Congreso de la República. 1.4 Sobre el presupuesto de la universidad estatal Se quiere resaltar, para su discusión posterior, otro elemento tocado tangencialmente por la sentencia. En relación con el presupuesto dice: 11

Corte Constitucional, Sentencia Nº C-220/97,VI Consideraciones de la Corte, Quinta consideración, literal d. Corte Constitucional, Sentencia Nº C-299/94 Corte Constitucional, Sentencia Nº T- 492/92 14 Corte Constitucional, Sentencia Nº C – 220/97, Consideraciones de la Corte, Cuarta, Pié de página 15 Sentencia Nº C-220/97 Corte Constitucional, VI Consideraciones de la Corte, Cuarta: La Universidad en el Estado Social de Derecho, literal c. 16 Autonomía Universitaria, Nº 1 , pp 12-21y Nº 2, pp 4-13, 1997 12 13

“el presupuesto de las universidades oficiales proviene casi en su totalidad del Estado, y así debe ser, pues la educación superior es un servicio público a su cargo...” 17

La sentencia contradice claramente la política que, de tiempo atrás, se ha querido implantar acerca de la autofinanciación de las universidades, antes por la vía general de los recursos propios y hoy en concreto por el cobro de matrículas correspondientes a los costos reales del servicio, según se desprende de los documentos oficiales de Planeación, Ministerio de Hacienda y Ministerio de Educación.18 19 20 De otro lado la Corte considera que los presupuestos universitarios “deben tener espacio dentro del presupuesto de la Nación, y como instituciones públicas, cumplir con las reglas y procedimientos que el legislador, de acuerdo con su naturaleza y misión, diseñe y consigne especialmente para ellas...”, y dice adicionalmente que no es competencia del ejecutivo la distribución interna de dicho presupuesto, lo cual es del resorte de los “máximos órganos de gobierno “ de la universidad, sus consejos superiores. 2. LEY 30/92, DECRETO 1210/93 Y AUTONOMÍA La Ley 30/92 define el régimen orgánico de las universidades estatales. Allí el Congreso de la República, violando el criterio de la autonomía universitaria ratificó la injerencia del poder ejecutivo sobre la orientación de las mismas universidades al definir los Consejos Superiores, máxima dirección de las instituciones, presididos e integrados de manera importante por funcionarios de gobierno o sus delegados directos o indirectos, atribuyendo a estos cuerpos la facultad de definir las políticas académicas y administrativas y la planeación institucional, además de la organización académica, administrativa y financiera y otras funciones que igualmente niegan la interpretación de la autonomía expresada por la Corte Constitucional (art. 64 y 65). Más evidente aún, en el artículo 142, la misma Ley faculta al Gobierno Nacional para adelantar la reestructuración de la Universidad Nacional, conclusión de lo cual surge el Decreto 1210/93 que define el régimen orgánico de la UN, que recoge una injerencia todavía más importante del ejecutivo en los destinos de la primera universidad del país. Además la ley crea (art. 34) el Consejo Nacional de Educación Superior (CESU), también presidido por el ejecutivo (Ministro de Educación Nacional) e integrado por otros funcionarios como el Jefe del Departamento Nacional de Planeación, el Director de Colciencias y rectores de instituciones universitarias o escuelas tecnológicas dependientes del mismo poder ejecutivo (art. 35, parágrafo del art. 66), además de delegados del sector privado de la educación superior y otros miembros. La primera función del CESU dice (art. 36): proponer al Gobierno Nacional políticas y planes para la marcha de la educación superior. Es decir, el gobierno, con la ayuda de la universidad privada, se recomienda a sí mismo las políticas que debe imponer en las universidades del Estado (porque para las privadas sí rige el criterio constitucional de la autonomía). El ICFES, definido en su naturaleza como establecimiento público adscrito al Ministerio de Educación (art. 37), es el encargado de “ejecutar las políticas que en materia de Educación Superior trace el Gobierno Nacional...” (art. 38), lo cual hace aún más evidente la mencionada injerencia. De otro lado el Capítulo II del Título III de la misma ley incursiona en la organización de las universidades, creando cuerpos y cargos y asignando funciones cuya definición corresponde a la misma universidad estatal. El régimen salarial y prestacional de los profesores que la ley supedita a la Ley 4/92 (art. 77) viola también la autonomía. Después de producida la sentencia C-220/97 y ante consulta elevada 17

Sentencia Nº C-220/97 Corte Constitucional, VI Consideraciones de la Corte, Cuarta: La Universidad en el Estado Social de Derecho, literal d. “Racionalización del Gasto Público en Educación Superior”, UDS-DNP, Febrero 1997 “Sistema Nacional de Crédito Educativo”, Hacia una agenda de transformación de la educación superior, Jaime Niño Diez, 1997 20 “Planteamientos y Recomendaciones”, Hacia una agenda de transformación de la educación superior, Comisión presidencial para la reestructuración de la educación superior, 1997 18 19

por la Federación Nacional de Profesores Universitarios, el Departamento Administrativo de la Función Pública acata el fallo y conceptúa que: “...por no estar los Entes Universitarios Autónomos incluidos dentro de la Rama Ejecutiva y por gozar de autonomía financiera y administrativa, no se les aplican las normas salariales y prestacionales que fije el Gobierno Nacional, sino que, mediante acuerdo de su Consejo Superior, podrán consagrar beneficios en estas materias...” 21 El Sistema de Universidades Estatales (SUE), creado por la misma ley (art. 81), integrado por todas las universidades estatales y que tiene que ver con política universitaria, también se deja en manos del Ministerio de Educación Nacional (art. 82) quien debe reglamentarlo según recomendación del CESU. Ello constituye otra violación de la autonomía. Los planteamientos anteriores proporcionan un piso suficiente para justificar la necesidad de modificar sustancialmente el marco legal de la universidad colombiana. Los universitarios estamos en la posibilidad y la obligación de adelantar un proceso de debate que conduzca a la unificación de los criterios principales que deben contemplarse en una nueva ley que sí respete y desarrolle la autonomía universitaria, tal como la ha interpretado la Corte Constitucional. 3. ¿AUTONOMÍA INDIVIDUAL O DEL SISTEMA? Tal como aparecen el texto constitucional, la Ley 30 y la sentencia de la Corte, cada universidad se considera un Ente Universitario Autónomo y por tanto a cada uno se aplica la autonomía. Lo anterior se traduce en la posibilidad de que, individualmente, las instituciones establezcan su propia vía de desarrollo y “compitan” por presupuesto estatal para caminar por esa vía. Aún se abre la posibilidad de que, contagiadas las instituciones por la moda neoliberal, acudan a la autofinanciación para mejorar sus posibilidades económicas que les faciliten su crecimiento. Es más, no faltaría aquella universidad en la cual se acudiera a la elevación de matrículas para financiar una eventual mejora salarial de sus empleados docentes o no docentes, con apoyo de los mismos. Es relativamente fácil prever que en tal estado de cosas las universidades llamadas “grandes” o aquellas que cuenten con el favor político – seguramente por su docilidad frente a planteamientos de gobierno - estarían en mejor posibilidad de acceder a dineros oficiales, siempre escasos, con lo cual podrían ser aún más grandes mientras las “pequeñas” tenderían a la desaparición en detrimento de regiones, todas importantes. De otro lado la atomización de las condiciones (son 30 universidades autónomas del Estado) lograría la dispersión de la tarea de los universitarios en la construcción y defensa de la universidad pública y aún de sus condiciones de estudio o trabajo, destruyéndose la posibilidad de avance que se viene construyendo con la Federación de Profesores y Sintraunicol, más los proyectos de organización nacional de los estudiantes. Lo anterior no significa que la autonomía, en nuestra opinión, sea perjudicial. La independencia frente a los poderes públicos constituye una herramienta necesaria para que la universidad estatal se aproxime a los fines que justifican su existencia. Sin embargo alertamos sobre algunas consecuencias negativas que deben ser trabajadas para minimizarlas o eliminarlas. Hemos sostenido y seguimos sosteniendo que la universidad estatal colombiana responde a un solo objetivo general, que sirve a la misma comunidad: los colombianos, que debe desarrollarse en función del derecho de los mismos a la formación y al conocimiento, que recibe los dineros para su funcionamiento del mismo bolsillo de todos los nacionales, que tiene compromisos por la transformación de toda la sociedad y la formación de cada uno de nosotros. En consecuencia sostenemos que las 30 instituciones deben, al menos, actuar coordinadamente persiguiendo la armonía del desarrollo de la academia en todas las regiones sin olvidar, claro está, las particularidades determinadas por la cultura y la geografía, pero con énfasis en lo general. 21

Edgar A. González S., Director Departamento Administrativo de la Función Pública, Comunicación dirigida al Presidente de la Federación Nacional de Profesores Universitarios, Agosto 8 / 97

Impulsamos la idea de una coordinación de todas las instituciones que, por la vía de la participación y debate de los universitarios, sea el organismo capaz de definir políticas generales y establecer planes globales de funcionamiento y desarrollo a ser adoptados por todas las universidades estatales, por la Universidad Autónoma del Estado Colombiano. Dicha coordinación, que llamamos en algún momento el Sistema Estatal de Educación Superior, debe ser la depositaria de la autonomía que define la Constitución para la educación superior. Cada institución particular orientaría su funcionamiento y progreso dentro del marco general definido colectivamente, en favor de toda la nación. 4. ELEMENTOS DE LA PROPUESTA La propuesta se construye sobre los siguientes pilares:  Sistema estatal autónomo con participación de todas las universidades estatales colombianas, sin distingo de su carácter nacional, departamental o municipal.  Independencia del Sistema y las instituciones frente a los poderes públicos, como lo ordena la Constitución.  El sistema y sus instituciones operarían dentro del principio de la democracia participativa de todos los universitarios en cuanto a su orientación general, para lo cual se organizaría periódicamente el debate desde las unidades académicas, pasando por el general de cada institución, hasta la construcción de Congresos universitarios (cada 3 años) cuya función central sería la definición, ya anotada, de las políticas y planes de funcionamiento y desarrollo de la educación superior pública colombiana. En ese proceso de debate general universitario se incluye la posibilidad de que todos los voceros representativos de la sociedad o de sectores dentro de ella, tengan voz y expresen sus planteamientos para contribuir a la construcción de la política del Sistema.  Por la vía legal, al margen de la voluntad del ejecutivo, deberá establecerse una apropiación presupuestal mínima para el Sistema que pueda significar un crecimiento efectivo capaz de responder a una demanda social creciente. Así se plantea que la nueva ley defina una apropiación no inferior al 7.5% de los ingresos de la nación, las regiones, departamentos y municipios para el sostenimiento del Sistema de universidades del Estado. El Congreso Universitario, de acuerdo con las políticas y planes que apruebe, respondería por la distribución interna de esos fondos. De otro lado, para resolver el rezago de las instituciones, de sus medios, instalaciones y formación de académicos, el Estado deberá destinar una partida proporcional a sus ingresos por regalías; de esta manera se convierte en inversión social con capacidad de reproducción la riqueza natural no renovable que hoy se dilapida. Sobre las bases anotadas queremos plantear la discusión que sea capaz de conducirnos a puntos de convergencia que, a su vez, sea bandera universitaria para la construcción de la universidad pública que Colombia necesita.