ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA
PROYECTO DE LEY
LEY PARA REFORMAR LOS ARTÍCULOS 188 Y 191 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA CON EL FIN DE RACIONALIZAR EL RÉGIMEN DE EMPLEO PÚBLICO EN LAS INSTITUCIONES ESTATALES
FABRICIO ALVARADO MUÑOZ Y OTROS SEÑORES DIPUTADOS Y SEÑORA DIPUTADA
EXPEDIENTE N.º 19.740
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PROYECTO DE LEY LEY PARA REFORMAR LOS ARTÍCULOS 188 Y 191 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA CON EL FIN DE RACIONALIZAR EL RÉGIMEN DE EMPLEO PÚBLICO EN LAS INSTITUCIONES ESTATALES Expediente N.º 19.740 ASAMBLEA LEGISLATIVA: La magnitud de los problemas asociados con la gestión del potencial humano en el Estado costarricense, tanto en términos financieros como operativos y de servicio, constituye una de las cuestiones políticas más significativas para nuestro desarrollo y para la construcción de una sociedad solidaria y democrática. Al final del camino, son las personas, no las cosas, ni siquiera las instituciones y las leyes, las que determinan el camino que seguimos como colectividad, y en el plano del mundo del trabajo, son los funcionarios públicos, que se supone laboran en pro del bien común, los que representan un puntal de primera importancia para el logro del ansiado salto al desarrollo. En los últimos años, los problemas asociados con la eficiencia en el sector público, por un lado, y con los esquemas de compensación para sus funcionarios, por el otro, han sido visibilizados por los gobiernos, los partidos políticos, la academia, los medios de comunicación y, finalmente, la ciudadanía. Cuando se empezó a discutir seriamente el problema de la reforma del Estado en Costa Rica, en el contexto de la primera Comisión consultiva para la reforma del Estado (Corec I), creada durante la primera Administración Arias-Sánchez (1986-1990), la cuestión del régimen de empleo público ya se consideraba como un elemento esencial. En este sentido, los problemas que se señalaban en el informe generado por la comisión, en cuanto a algunas deficiencias del marco institucional de este régimen, parecen ser tan actuales hoy como entonces. Al respecto, reza el documento en cuestión sobre estas limitaciones: “a) la institución ha fijado su atención en factores que favorezcan más la estabilidad del funcionario que la eficiencia del mismo. b) la fijación de salarios y otros beneficios económicos no considera factores como rendimiento del trabajador, vía evaluación del desempeño. (…) d) el sistema salarial rígido no contempla méritos personales, no mide la brecha salarial entre niveles, ni la desigualdad entre clases (…) f) las presiones salariales son influidas por situaciones políticas, impidiendo la utilización de criterios técnicos para su definición. g) el funcionario protegido por el
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Régimen del Servicios Civil, piensa más en su estabilidad e inamovilidad, que en mayores niveles de rendimiento y desarrollo personal”1. En este contexto, es evidente que los partidos políticos representados en la Asamblea Legislativa, de una manera o de otra, representan fuerzas políticas que creen en el valor de los trabajadores de nuestro país, y que defienden sus intereses y derechos fundamentales. A lo que aspiramos los legisladores y legisladoras, al tenor de nuestros marcos ideológicos particulares, es que los trabajadores y trabajadoras costarricenses, así como los extranjeros que laboran en el país, tengan un sólido marco de protección laboral desde nuestro Estado de derecho. Y esta es, sin ninguna duda, una verdad incontrovertible. Es evidente que nuestra nación no debe creer que los salarios de hambre sean, bajo ninguna circunstancia, una opción razonable y válida éticamente, porque ello pone a la persona humana por debajo de su naturaleza: la convierte en una mercancía, en un apéndice de la máquina o de la computadora, en un mero objeto para la generación de riqueza. Por ese motivo, salarios y beneficios sociales que no sean justos para los trabajadores y trabajadoras del país, sean estos del sector público o privado, no son contestes con la aspiración nacional del desarrollo humano y de una sociedad más solidaria y equitativa. Ello significa que es deber de los jerarcas de las instituciones públicas y de la Asamblea Legislativa de la República, velar para que los trabajadores y trabajadoras gocen de las condiciones laborales apropiadas para ejercer su función, y de la remuneración justa y razonable que les asista. Esto implica, desde luego, que es evidente que en la Administración Pública es fundamental que los derechos y beneficios de los funcionarios respondan a esta filosofía política, basada en la justicia, la solidaridad y la equidad, ya que si queremos una sociedad de mayores oportunidades para todos, requerimos empezar por un régimen de empleo público que promueva ese objetivo. Estos criterios son de recibo, siempre y cuando se entiendan a las instituciones públicas como instrumentos del desarrollo nacional, como funciones instrumentales al servicio del bienestar de todos los costarricenses, y no solo de un sector particular de estos. El gran teórico de la gerencia, el profesor Henry Mintzberg, define a este tipo de organizaciones, en lo tocante al sector público, con base en esta perspectiva; “Otra forma de organización instrumental es la burocracia para el servicio público, con una misión estable y bien definida que se convierte en el objetivo alrededor del cual se coaligan varios de los agentes externos con influencia. (…) Estas organizaciones se encuentran en la categoría por Aguilar, Justo y otros (1990). Reforma del Estado en Costa Rica. Informe de la Comisión Consultiva para la Reforma del Estado Costarricense, 1ra. edición, San José, Costa Rica, pág.: 122. 1
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Blau y Scott como organizaciones para el bien común, en las que todo el mundo es un cliente. Por tanto, el consenso es un resultado a esperar”2. Con base en las luces que nos aportan los conceptos precedentes, está claro que el primer y más grave problema que vemos en esta materia en la Costa Rica contemporánea, es que las instituciones públicas, cual archipiélago de entidades estatales, tienden a mutar de entidades instrumentales al servicio de la ciudadanía, a feudos burocráticos al servicio de los empleados. Cuando vemos no solo los abusos y privilegios desproporcionados que tienen muchas de nuestras instituciones, y su actitud, no de servicio hacia la ciudadanía, sino de cuello de botella respecto de todos los trámites que estos deben hacer, es evidente que su naturaleza se ha pervertido y desnaturalizado. Su conversión en feudos burocráticos, como sistemas institucionales cerrados al servicio de los intereses de sus agentes internos3, se explica por cuanto, al parecer, las instituciones tienden a convertirse en fines en sí mismas y porque existen no para resolver una necesidad social, sino cada vez de manera más regular, para alimentar el cuerno de la abundancia de sus funcionarios, gerentes, y empleados, que se recetan gollerías, privilegios y beneficios desproporcionados que atentan contra el sentido común, la razonabilidad y la más básica racionalidad técnica y financiera. Las denuncias sobre la gravedad de esta circunstancia, legalizada, pero a todas luces inmoral, y que ponen en jaque las finanzas de las instituciones públicas, han proliferado por doquier. Por ejemplo, en años recientes (2010-2012) se denunció que el Banco Nacional de Costa Rica (BNCR), el Banco Popular y de Desarrollo Comunal (BPDC) y el Banco de Costa Rica (BCR) festinaron un sorprendente veintitrés por ciento (23%) de sus multimillonarias ganancias para financiar beneficios y premios de “productividad” a sus aproximadamente doce mil funcionarios, con un costo combinado de unos 99 mil millones de colones, incentivos que, según la Contraloría General de la República, se otorgaron sin criterios técnicos de ningún tipo. Solo el BNCR gastó unos inaceptables 2,283 millones de colones en beneficios para 19 funcionarios de la alta gerencia durante este lapso, unos 120 millones para cada uno, y situaciones desmedidas se presentaron en los otros tres bancos también, mientras los costarricenses para los cuales supuestamente estas entidades trabajan, ven cerradas las puertas de financiamiento por los intereses exagerados y usureros que cobran para las capas sociales medias y bajas, con los cuales se financian este tipo de abusos4. Así lo confirma el vigésimo informe del Estado de la Nación, el cual sentencia que la ineficiencia de los bancos públicos, Mintzberg, Henry (1992). El poder en la organización. La teoría de la política de gestión. Barcelona: Ariel. Págs. 390-391. 3 Ibíd., págs. 411-413. 4 Rodríguez, Rojas (2015). “Premios a empleados cuestan a banca pública 23% de ganancias”. En: www.nacion.com. 27 de enero del 2015. Consultado: 2/2/2015. 2
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respecto de los privados, empuja hacia arriba los costos de los servicios financieros para la ciudadanía5. Otro ejemplo que se ha denunciado recientemente está relacionado con los beneficios desmedidos que presume la Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope), cuestión que fue señalada por la misma Contraloría General de la República. Según el órgano contralor, secundado por la Defensoría de los Habitantes, la nueva empresa mixta chino-costarricense derivada de Recope y llamada Soresco, creada para construir la refinadora de Moín, paga salarios de lujo y desproporcionados para los siete empleados de Recope, que sufraga directamente la refinería nacional, y que se incorporaron en el proyecto de la alianza corporativa indicada. Por su lado, junto al pago de Soresco de los 26 funcionarios restantes, todos chinos, bajo el modelo conjunto de Recope con China, entre junio del 2010 y noviembre del 2012 la planilla ascendió a 2,805,444 dólares, más $1,294,256 adicionales por pluses salariales, lo que incluyó el pago de alquileres de casas para los foráneos, por un monto de $475,876, el reconocimiento de un mes de vacaciones por cada tres meses trabajados, por un monto de $503,000, y los costos de tiquetes aéreos entre China y Costa Rica, por unos 27,183 dólares6. Las denuncias y cuestionamientos en otras instituciones del Estado no se han detenido. Para el caso del ICE una fracción parlamentaria denunció que la institución tiene un exceso de personal que presiona sobre las tarifas de electricidad y telefonía, cosa que las mismas autoridades del instituto aceptaron, a la vez que este paga salarios muy por encima del promedio de lo relativo al sector privado y el salario mínimo establecido por el Ministerio de Trabajo. Asimismo, también se señalaron decisiones de vilipendio financiero, como el alquiler de un edificio en Palmares para solo cinco empleados, con un costo mensual de siete millones de colones7. No solo las empresas públicas han sido señaladas por las desproporciones y los abusos. La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep) también ha sido denunciada por otra fracción política, en el sentido de que sus salarios superan a los de sus homólogos de entes reguladores, a la vez que en 2015 su Junta Directiva conoció un informe que “recomendaba” un aumento de un millón de colones para cada director de área o intendente8. Por otra parte, las diferencias salariales entre los diferentes poderes del Estado, también acusan la situación de disparidad que estamos esbozando, pues mientras en el Poder Judicial y el Legislativo, el salario promedio es de 2,4 y 2,3 millones de colones mensuales, PEN (2014). Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible, Vigésimo informe 2000, 1ra edición, San José, Costa Rica, pág. 150. 6 Soto, Jimena (2013). “Contraloría advierte de salarios desproporcionados en empresa creada por Recope”. En: www.crhoy.com. 6 de mayo del 2013. Consultado: 29/9/2015. 7 Fornaguera, Ilera (2015). “ICE alega falsedad de datos sobre sueldos desproporcionados”. En: www.nacion.com. 14 de julio del 2015. Consultado: 287972015. 8 CRHoy (2015). “Aresep desmiente aumentos salariales de sus funcionarios que divulgó Mario Redondo”. En: www.crhoy.com. 20 de julio del 2015. Consultado: 29/9/2015. 5
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respectivamente, para el Poder Ejecutivo es de 1,3 millones, y para el Tribunal Supremo de Elecciones de 1,1 millones. Esto significa, ni más ni menos, que los empleados judiciales cuestan el doble que los de gobierno, situación totalmente irracional y sin ninguna justificación9. A la par de los excesos denunciados en la Administración Pública, la experiencia de la ciudadanía en relación con los servicios prestados en las entidades estatales tiende a ser poco halagüeña en cuanto a la eficiencia y la eficacia con que se prestan10. En las ventanillas y escritorios de las instituciones públicas, el “no se puede” parece ser la norma; en tanto la exigencia de requisitos engorrosos y absurdos para realizar cualquier trámite, muchas veces desarrollados bajo el sinsentido más absoluto, más parece justificar la inopia del funcionario que la racionalidad del procedimiento. Finalmente, la perversión en la gestión del potencial humano en las entidades públicas alcanza su máxima coronación: los malos funcionarios públicos, los mediocres y los poco esforzados son los que reciben las recompensas en este sistema, en tanto los buenos funcionarios, trabajadores y abnegados, son los que reciben el castigo y, como colofón, terminan yéndose a un sector privado que los contrata con entusiasmo. Al ser un sistema que no privilegia el desempeño, sino el inmovilismo y la adquisición de beneficios mediante instrumentos que no miden la calidad del trabajo hecho, esto hace que los buenos funcionarios pierdan el incentivo de seguir siendo tales, atrapados por un sistema mediocre de gestión administrativa estatal11. Este es el contexto que debemos considerar, en relación con nuestro régimen de empleo público, el cual va más allá de la cuestión meramente salarial. No obstante, existe un telón jurídico de fondo que crea presiones en beneficio de las desigualdades y los contrasentidos: la existencia de muchos regímenes de empleo público independientes, a propósito de este proceso de feudalización burocrática, que genera beneficios y políticas dispares entre los diferentes entes e instituciones que conforman la Administración Pública12. Por ejemplo, si comparamos el salario de un conductor en el sector público (2013) en ocho diferentes entidades13, respecto del salario de referencia del mercado, encontramos que este es distinto en todos los entes analizados; en tanto en cinco de ellos se ubica por encima del dato de referencia y tres por debajo14. Oviedo, Esteban (2015). “Empleados judiciales cuestan el doble que los del gobierno”. En: La Nación. 28 de setiembre del 2015. Págs. 4A y 5A. 10 Saborío, Rodolfo (2005). De la ineficiencia estatal a la revitalización del sector público. Ponencia presentada ante el foro Tribuna Pública organizado por el Semanario El Financiero. San José, agosto del 2005, págs. 10-11. 11 Academia de Centroamérica (2014). Costa Rica: empleo y política salarial del sector público. Serie Programa Visión PV-02-14. San José: Academia de Centroamérica, pág. 4. 12 Jiménez, Wilburg (1986). Génesis del gobierno de Costa Rica 1821-1981. Vol. II. 1ra. edición, San José: Alma Mater, pág.: 147. 13 Se trata de: Tribunal Supremo de Elecciones, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia, Procuraduría General de la República, Servicio Civil, Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Banco Central de Costa Rica y Defensoría de los Habitantes. 9
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Uno de los aspectos fundamentales de esta fragmentación burocrática del Estado costarricense, lo constituye el fenómeno de la descentralización territorial y funcional, así como el de la desconcentración. Según el artículo 188 de la Constitución Política los entes descentralizados funcionalmente tienen autonomía administrativa, pero están sujetos al gobierno en materia política, amén de la sectorialización de la Administración Pública, y del ejercicio de la rectoría en cada sector, por parte del Gobierno. No obstante; “(…) pese a la sujeción política y de control establecida por la Presidencia de la República, en materia de recursos humanos, prevaleció la autonomía institucional, situación que presenta profundas desigualdades con el Régimen de Servicio Civil en primera instancia, y entre las mismas instituciones autónomas, en segunda instancia”15. Por otra parte, la autarquía política y administrativa de los gobiernos locales y las universidades, como entes descentralizados territorialmente, así como la tendencia hacia la homologación de la autonomía administrativa que presentan los entes desconcentrados en grado máximo, profundizan la disparidad ínsita al régimen de empleo público en Costa Rica, en el cual se combina con una tendencia muy inflexible en la ejecución del gasto público, particularmente, en lo relativo al pago de salarios y beneficios. Todo esto genera una profunda presión sobre las finanzas públicas, tanto las de la administración central, como en la descentralizada y desconcentrada16. Se ha entendido que la autonomía es, en realidad, una suerte de autarquía absoluta, como si los recursos que sostienen a nuestras instituciones no provinieran todos del mismo lugar: del bolsillo de todos los ciudadanos que las financian. Nuestros feudos burocráticos, al mejor estilo de la edad media, se han convertido en “pequeños estados” dentro del Estado costarricense que, básicamente, hacen lo que quieren. Al respecto, sentencia Saborío; “En condiciones normales el aparato descentralizado institucional es una extensión de la capacidad de actuación del Poder Ejecutivo, de hecho es una expresión de ese mismo Poder. En Costa Rica el concepto de descentralización institucional se ha atrofiado al asimilarse con el de autonomía, al punto que hasta ha sido planteado que dichos entes deben separarse por completo de la esfera de influencia del Poder Ejecutivo o “despolitizarse” de modo que sean dirigidos por tecnócratas “imparciales” elegidos por concurso de antecedentes. El crecimiento del sector público no ha sido acompañado de las herramientas organizativas que permitan definir y ejecutar en forma coherente y armónica políticas públicas de Academia de Centroamérica (2014). Op. Cit. Pág. 16. Aguilar, Justo (1990). Op. Cit. Pág. 121. 16 Camacho, Edna (2002). Costa Rica: una economía frente al desafío fiscal. Edna Camacho, Editora. San José: Academia Centroamericana, págs. 171-172. 14 15
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alcance nacional, regional o local. Antes que continuar en ese proceso de desintegración, debemos iniciar una “desautonomización” del sector descentralizado institucional, para reconstruir la capacidad de gobierno del Poder Ejecutivo17”. Es importante entender que, desde el punto de vista presupuestario esta cuestión refleja los aspectos más alarmantes, en una perspectiva financiera. Mientras el Presupuesto de la República se discute y se analiza en la Asamblea Legislativa, y genera toneladas de documentos, artículos de opinión, discursos y demás, los gastos de las instituciones descentralizadas, en virtud de su autonomía, pasan de largo del escrutinio público general, en cuenta lo relativo a los múltiples regímenes de empleo que instituyen. Y lo más relevante es que del cien por ciento (100%) de los gastos efectuados por el sector público consolidado, solo un treinta y cuatro por ciento (34%) corresponde con el presupuesto nacional a cargo del Gobierno central, en tanto el restante sesenta y seis por ciento (66%) remite al ámbito de las instituciones descentralizadas que no dependen de aquel18. En las instituciones públicas la perversión creó la diferenciación salarial en el sector público sin ningún criterio de razonabilidad. De esta forma, en una institución determinada, por ejemplo, un profesional de la Contraloría General de la República, con atestados idénticos a los de un homólogo en un ministerio, en otro Poder de la República o en una institución autónoma, ganan salarios y beneficios diferentes. Y la única razón detrás de esta circunstancia es, precisamente, que son funcionarios de diferentes instituciones. Es evidente que hay dos problemas involucrados con esta situación. Por un lado, las llamadas convenciones colectivas que, amparadas en la presunta autarquía jurídica que les asiste, por mucho, se han convertido en el instrumento para inflar privilegios y gollerías desproporcionadas en nuestros feudos institucionales, más que herramientas para mejorar razonablemente el desarrollo humano de los trabajadores. Por otro lado, precisamente, el concepto de autonomía que la Constitución le concede al Poder Ejecutivo descentralizado funcional y territorialmente, se ha prestado para abonar y promover estos nichos de beneficios desproporcionados. Es evidente, de esta manera, que no se puede construir un régimen de empleo público eficiente, moderno y razonable, que premie el esfuerzo y el trabajo tesonero y fomente el desarrollo humano de los servidores públicos con criterios de equidad y solidaridad, si no se crea una plataforma jurídica que permita esta regulación desde la base. Lo anterior es todavía más fundamental, si se considera que la Carta Magna, en su ordinal 57, sentencia sin abreviaturas que;
Saborío, Rodolfo (2005). Op. Cit. Pág. 4. Ministerio de Hacienda (2014). El presupuesto nacional en Costa Rica. San José, Ministerio de Hacienda de la República de Costa Rica, Fomento de las Capacidades de Evaluación en Centroamérica (Foceval) y Cooperación Alemana, pág. 6. 17 18
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“Todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada laboral, que le procure bienestar y existencia digna. El salario será siempre igual para trabajo igual, en idénticas condiciones de eficiencia”19. Por este motivo, presentamos a la consideración de esta Asamblea Legislativa, el presente proyecto de ley para reformar los artículos 188 y 191 de la Constitución Política de la República con el fin de racionalizar el régimen de empleo público en las instituciones estatales. La iniciativa pretende que sea la misma Ley Fundamental la que ordene al Estado tener un régimen de empleo público uniforme y racional para todas las instituciones públicas que lo componen, de tal manera que se garanticen los principios de idoneidad, razonabilidad y desempeño, como parámetros básicos para definir la política salarial en el sector público, bajo la noción de que a igual trabajo, igual remuneración, amén del numeral 57 de dicha Carta Magna. LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA: LEY PARA REFORMAR LOS ARTÍCULOS 188 Y 191 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA CON EL FIN DE RACIONALIZAR EL RÉGIMEN DE EMPLEO PÚBLICO EN LAS INSTITUCIONES ESTATALES
ARTÍCULO ÚNICO.Se modifican los artículos 188 y 191 de la Constitución Política de la República. El texto se leerá así: “Artículo 188.- Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión. No obstante, el régimen de empleo público de esas instituciones se atendrá a lo establecido en el artículo 191 de esta Constitución Política.” […] “Artículo 191.- Un estatuto de Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración. La Asamblea Legislativa, mediante una ley especial, definirá el régimen de empleo público que regirá para todas las instituciones estatales, el cual se basará en el resultado de la evaluación del desempeño de los funcionarios públicos y su 19 Asamblea Legislativa (2005). Constitución Política de la República de Costa Rica. En: Revista Parlamentaria. número 3, volumen 13. San José. Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. Pág. 26. El subrayado es nuestro.
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idoneidad, e incluirá lo relativo a los parámetros generales para definir los beneficios, rangos salariales y pluses que gocen.” Rige a partir de su publicación.
Fabricio Alvarado Muñoz Gerardo Vargas Rojas
Abelino Esquivel Quesada
Otto Guevara Guth
Natalia Díaz Quintana
Mario Redondo Poveda
Johnny Leiva Badilla
Ottón Solís Fallas
Antonio Álvarez Desanti Gonzalo Alberto Ramírez Zamora DIPUTADOS Y DIPUTADA
15 de octubre de 2015
NOTA:
Este proyecto aún no tiene comisión asignada.
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