Wstęp

WStęp

Ewolucja w kierunku społeczeństwa informacyjnego, opartego na danych, obok globalizacji i ekonomizacji usług publicznych, jest głównym czynnikiem zmieniającym rzeczywistość w przestrzeni europejskiej oraz wyzwaniem dla administracji publicznej. Zachodzące współcześnie zmiany wiążą się z rozwojem internetu i postępem w dziedzinie nowych technologii oraz technik komunikacyjnych. Zwiększające się zasoby informacyjne, tak jak zmieniająca się ich struktura, otwierają nowe możliwości ich dalszego wykorzystywania. Użytkownicy internetu z biernych odbiorców stali się obecnie aktywnymi uczestnikami, współpracującymi ze sobą i rozwijającymi nowe aplikacje i serwisy internetowe oparte na filozofii Web 2.0.1, których podstawową ideą jest wykorzystywanie inteligencji zbiorowej oraz aktywności użytkowników do dalszego rozwoju2. Obecnie każda osoba dzięki dostępowi do internetu może szybko i bezproblemowo dotrzeć do wiedzy wcześniej trudno osiągalnej. Może z niej skorzystać we własnym interesie, a także w interesie określonej grupy społecznej czy też publicznym. Ma możliwość współtworzenia zasobów internetowych, będących źródłem wiedzy dla innych podmiotów, w tym dla władzy. Jeszcze do niedawna to instytucje publiczne były głównym źródłem wiedzy typu „urzędowego”, wiedzy o prawach i obowiązkach obywateli, ich prawnej regulacji oraz interpretacji obowiązującego prawa. Zastosowanie w sprawie określonej normy prawnej wymagało profesjonalnej wiedzy i doświadczenia, którym dysponowały instytucje publiczne. Z tego m.in. brał się autorytet formalny administracji. W dzisiejszych czasach

1 Zob. szerzej na temat pojęcia Web 2.0. oraz charakterystyki usług opartych na zasadach Web 2.0.: T. O’Reilly, What is Web 2.0., www.oreilly.com/pub/a/web2/archive/what-is-web-20. html?page=1 [dostęp: 30.04.2022]; P. Boutin, The new internet “boom” doesn’t live up to it’s name., https://slate.com/technology/2006/03/web-2-0-doesn-t-live-up-to-its-name.html [dostęp: 30.04.2022]. 2 Przykładami serwisów internetowych opartych na filozofii Web 2.0. są serwisy społecznościowe, takie jak Facebook, Twitter, Grono.net, platformy blogów, takie jak Blogger i WordPress, a także encyklopedia internetowa Wikipedia oraz popularne serwisy udostępniające treści multimedialne, takie jak YouTube, Filmweb i inne.

jednostka poprzez dostęp do informacji i możliwość jej kreacji staje się równorzędnym partnerem dla instytucji publicznych, w tym krajowej i europejskiej administracji3 .

W toku tych przemian prawodawca unijny dostrzegł rosnące znaczenie zasobów publicznych, które odgrywają istotną rolę w owej ewolucji. Instytucje publiczne mają bogate zasoby, obejmujące informacje z wielu obszarów ich własnej działalności, takich jak polityka, ekonomia, geografia, pogoda, środowisko, turystyka, gospodarka i przedsiębiorczość, własność intelektualna i edukacja, społeczeństwo. Część takich informacji, jak dane geologiczne i geoprzestrzenne, środowiskowe i meteorologiczne, dane statystyczne czy też dane o przedsiębiorstwach, może stanowić zasób o znacznej wartości rynkowej, atrakcyjny ekonomicznie dla sektora prywatnego. Równie cenny jest przy tym zasób o walorach pozaekonomicznych, który obejmuje dobra dziedzictwa kulturowego, będący w posiadaniu bibliotek, muzeów i archiwów. Takie informacje sektora publicznego stanowią cenne źródło danych. Ich otwarcie dla sektora prywatnego i umożliwienie dalszego używania powinno korzystnie wpłynąć na rozwój gospodarczy państw członkowskich Unii Europejskiej oraz rozwój przedsiębiorczości, jak również na dostęp do wiedzy i jakość danych gromadzonych przez sektor publiczny. Narzędziem wykorzystania potencjału tego zasobu informacyjnego stała się instytucja prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego.

Prawodawca unijny, podejmując decyzję o zharmonizowaniu zasad i procedur ponownego wykorzystywania w skali Unii Europejskiej, uchwalił dyrektywę 2003/98/WE, która weszła w życie 31 grudnia 2003 r. i ustanowiła minimalny zestaw reguł i praktycznych środków ułatwiających ponowne wykorzystywanie dokumentów będących w posiadaniu organów sektora publicznego państw członkowskich. Dyrektywa 2003/98/WE została zmieniona dyrektywą 2013/37/ UE, uchwaloną w dniu 26 czerwca 2013 r., gdy uznano, że ewolucja technologiczna stworzyła nowe możliwości wykorzystywania danych publicznych, a przepisy prawne z 2003 r. wobec szybkich zmian stały się niewystarczające. Implementacja powyższych dyrektyw do polskiego porządku prawnego nastąpiła pierwotnie w formie przyjęcia ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw4 , a następnie ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego5. Obecnie obowiązujące przepisy nowej ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu

3 Z. Niewiadomski, Pojęcie administracji publicznej, [w:] idem, R. Hauser, A. Wróbel, (red.), System prawa administracyjnego, t. 1, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2015, s. 32. 4 Dz.U. Nr 204, poz. 1195 z późn. zm. 5 Dz.U. z 2019 r. poz. 1446 z późn. zm.

informacji sektora publicznego6 stanowią zaś implementację kolejnej dyrektywy 2019/1024, mającej na celu dalsze niwelowanie barier utrudniających ponowne wykorzystywanie informacji publicznych w Unii Europejskiej, jak również zaktualizowanie ram prawnych w świetle ciągłego postępu w dziedzinie technologii cyfrowych. Materia ponownego wykorzystywania informacji została zatem trwale uregulowana w odrębnej ustawie, która wraz z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej7, współtworzy polski system dostępu do informacji publicznej i kreuje prawa informacyjne jednostek. Tłem jej rozwoju są poszukiwania nowych sposobów umocnienia legitymizacji władzy i komunikowania swojej działalności przez rządy i administrację publiczną, co wpływa na zmiany i napięcia związane z politycznym prawem dostępu do informacji publicznej. Całokształt tych dynamicznych procesów przebiega w ramach kształtowania się standardów „otwartych rządów”8 .

Przedmiot niniejszej pracy obejmuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej, oparte na systemie dostępu do informacji publicznej, a więc materię uregulowaną ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego oraz ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jak również przepisami prawa krajowego regulującymi zasady dostępu do publicznych zasobów informacyjnych i przepisami unijnymi. Prawo do ponownego wykorzystywania informacji publicznej, chociaż implementowane po raz pierwszy w dniu 16 września 2011 r., nadal nosi cechy nowości w polskim porządku prawnym. Jest bowiem obiektem wzrastającego zainteresowania doktryny prawa, przy powolnym kształtowaniu się dorobku judykatury. Stanowi zarazem atrakcyjny przedmiot badań, jako że jest to prawo nowej generacji, przykład europeizacji prawa administracyjnego, ponadto zawierający rozwiązania administracyjne z wyraźnym wpływem regulacji prawa cywilnego.

W pracy podjęto problematykę prawnych ograniczeń prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej, z wyróżnieniem ograniczeń o materialnoprawnym charakterze ze względu na ochronę interesu publicznego i prywatnego, jak również ograniczeń o charakterze formalnoprawnym. Przedmiotem badań objęto ograniczenia wynikające z relacji prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej z innymi przepisami prawa publicznego i prywatnego, regulującymi dostęp do informacji publicznej, ochronę informacji niejawnych, ochronę tajemnic publicznoprawnych, ochronę prywatności i tajemnicy

6 Dz.U. z 2021 poz. 1641 z późn. zm. 7 Dz.U. z 2022 r. poz. 902. 8 G. Rydlewski, Rządzenie w świecie megazmian, Warszawa 2009, s. 130–131.

przedsiębiorstwa, jak również ochronę własności intelektualnej. Ponadto analizie poddano formalnoprawne ograniczenia wynikające ze szczególnych zasad proceduralnych rozpatrywania wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji, stosowania umów na wyłączność, jak również określania warunków i nakładania opłat za ponowne wykorzystywanie.

Krzyżowanie się przepisów prawnych zapewniających prawo do informacji oraz chroniących prawo do prywatności i prawo własności, zarówno podmiotów publicznych, jak i prywatnych, uzasadnia zbadanie sposobu wyważenia ochrony tych praw przez polskiego ustawodawcę, a także zweryfikowanie przyjętych środków prawnych mających na celu rozwiązywanie konfliktów pomiędzy jawnością a prywatnością i własnością na gruncie ponownego wykorzystywania. Ponadto w krajowej literaturze przedmiotu podjęte zagadnienie nie zostało jak dotąd poddane kompleksowej analizie, ma zaś ono znaczenie dla teorii oraz praktyki prawa, w szczególności praktyki organów zobowiązanych do jej stosowania, w tym organów administracji publicznej, a także sądów administracyjnych.

W pracy zweryfikowanych zostanie pięć następujących hipotez badawczych: 1. Polskie przepisy prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego realizują cele ekonomiczne i polityczne, zgodne z implementowanym prawem Unii Europejskiej. Realizowane cele determinują kształt prawnych ograniczeń ponownego wykorzystywania informacji publicznej. 2. Prawne ograniczenia ponownego wykorzystywania informacji publicznej w polskim systemie prawa pozostają w zgodzie z prawem Unii Europejskiej. 3. Prawne ograniczenia ponownego wykorzystywania informacji publicznej zapewniają ochronę prawa własności w procesie wykorzystywania informacji publicznej. 4. Prawne ograniczenia ponownego wykorzystywania informacji publicznej zapewniają ochronę poufności informacji oraz ochronę prawa do prywatności, w szczególności prawo do ponownego wykorzystywania informacji pozostaje w zgodzie z prawem ochrony danych osobowych. 5. Prawne ograniczenia ponownego wykorzystywania informacji publicznej wpływają na sytuację prawną końcowych użytkowników informacji publicznej. Podmiot zobowiązany, określając warunki ponownego wykorzystywania informacji dla użytkownika, ustanawia dla użytkownika końcowego prawne gwarancje zabezpieczające jego sytuację prawną.

W celu weryfikacji powyższych hipotez badawczych omówionych zostanie szereg problemów badawczych. Przede wszystkim – prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego jest uregulowane prawem europejskim, implementowanym do prawa polskiego. W polskim systemie prawnym zaś prawo do ponownego wykorzystywania informacji może być wywodzone

z uregulowanej w Konstytucji RP wolności informacyjnej i prawa do informacji, jak również uzasadniane funkcją dóbr publicznych, wynikającą ze zwierzchnictwa i suwerenności narodu, co jednak nie wpływa na charakter tego prawa i jego unijny rodowód. Celem polskiego ustawodawcy było implementowanie dyrektyw Unii Europejskiej, bez formułowania własnych autonomicznych zalożeń, przez co przyjęte przepisy prawa stanowią przejaw oddziaływania prawa unijnego na prawo krajowe i są przykładem europeizacji prawa krajowego. Polskie regulacje powinny realizować cele wyznaczone na gruncie transponowanych dyrektyw.

Przedmiotem pracy będzie problematyka wyodrębnienia prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego z systemu dostępu do informacji publicznej i ryzyko ograniczenia jawności życia publicznego poprzez uregulowanie nowej odrębnej sformalizowanej procedury przekazania informacji na wniosek oraz nowych ograniczeń tego prawa.

Istotnym poruszanym w pracy problemem badawczym jest także samo ustawowe pojęcie informacji sektora publicznego, wyznaczające ustawowy zakres przedmiotowy ponownego wykorzystywania. W pracy prezentowana jest teza oparta na wykładni systemowej przepisów ustawy, zgodnie z którą pojęcie informacji sektora publicznego obejmuje informację publiczną oraz szczególny zasób bibliotek, archiwów i muzeów, a zatem nie obejmuje innych katerogii informacji, mimo iż w literalnym znaczeniu pojęcie to zawiera każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, będącą w posiadaniu podmiotów zobowiązanych. Za przyjęciem wykładni systemowej przemawia założenie prawodawcy unijnego, zgodnie z którym prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego powinno opierać się na krajowych systemach dostępu do informacji publicznej, a nie je zastępować.

Kolejnym problemem badawczym jest charakter prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego i realizowane cele, które determinują jego kształt oraz zakres oddziaływania na prawa i obowiązki podmiotów zobowiązanych tudzież uprawnionych. Ograniczenia prawa do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego wymagają współstosowania przepisów chroniących prawa własności i prywatności zarówno podmiotów publicznych, jak i prywatnych, co skutkuje koniecznością określenia relacji dostępu i ponownego wykorzystywania informacji, ochrony własności intelektualnej oraz ochrony poufności informacji i prywatności osób fizycznych.

W szczególności podjęty zostanie problem badawczy dotyczący informacji objętych prawami autorskimi oraz wyłączonych z ochrony prawnoautorskiej, jak również informacji zawierających dane osobowe, z uwagi na konieczność pogodzenia prawa do ponownego wykorzystywania informacji publicznej

z prywatnością osób fizycznych. Poddane analizie zostaną również ograniczenia formalne, z próbą udzielenia odpowiedzi na pytania o cel i funkcje takich ograniczeń.

Ponadto prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego można określić jako prawo pogranicza zarówno pod względem realizowanych celów, jak i ustalonych zasad i przyjętych procedur, w których obecne są rozwiązania procedury administracyjnej oraz cywilnej, takie jak tryb złożenia przez podmiot zobowiązany i przyjęcia przez wnioskodawcę oferty zawierającej warunki ponownego wykorzystywania informacji, prowadzącej do zawarcia umowy cywilnoprawnej.

Opracowanie składa się z sześciu rozdziałów, poprzedzonych wstępem i podsumowanych w zakończeniu.

W rozdziale pierwszym zaprezentowano prawne regulacje ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w Unii Europejskiej. W zakresie przepisów unijnych omówiono historię regulacji, jej cele i aksjologię, wskazano podstawy prawne wykorzystywania informacji na tle prawa do informacji i wolności informacyjnej. Przedstawiono również proces implementacji prawa ponownego wykorzystywania w krajach europejskich, z uwzględnieniem przepisów prawa w wybranych państwach członkowskich Unii Europejskiej.

W rozdziale drugim omówiono prawne regulacje ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w Polsce, ze wskazaniem podstaw ustawowych oraz norm konstytucyjnych. Przedstawiono je na tle polskiego prawa konstytucyjnego i administracyjnego, ze wskazaniem aktów normatywnych regulujących informację w Polsce. Szczegółowo zreferowano przepisy prawne dotyczące ponownego wykorzystywania w świetle polskiego systemu dostępu do informacji publicznej. Wykładni poddano pojęcia informacji publicznej oraz informacji sektora publicznego, które porównano przy pomocy wyodrębnionych pojęć informacji publicznej prostej i przetworzonej, jak również przedstawiono interpretację pojęcia ponownego wykorzystywania. Porównano także charakter prawny instytucji ponownego wykorzystywania i dostępu do informacji.

W rozdziale trzecim omówiono zakres przedmiotowy i podmiotowy ponownego wykorzystywania, ze szczególnym przedstawieniem informacji publicznej jako przedmiotu ponownego wykorzystywania. Zaprezentowano zasady ponownego wykorzystywania oraz aspekty proceduralne, wyodrębniając tryby postępowania, czynności uprawnionego i podmiotu zobowiązanego, a także zasady ich kontroli administracyjnej i sądowej.

W rozdziale czwartym przedstawiono materialnoprawne ograniczenia ponownego wykorzystywania ze względu na ochronę interesu publicznego. W rozdziale tym poddano analizie pojęcie interesu publicznego

i zdeterminowane tym interesem ograniczenia wynikające z ochrony poufności informacji niejawnych oraz informacji objętych tajemnicą publicznoprawną. Omówiono ochronę własności publicznej na gruncie ponownego wykorzystywania, z uwzględnieniem ograniczeń dotyczących szczególnych zasobów informacyjnych państwa, jak również przedstawiono wyłączenie obowiązku tworzenia, przetwarzania i sporządzania wyciągów z informacji, które ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie i wykonywanie zadań publicznych przez podmioty zobowiązane.

W rozdziale piątym zaprezentowano materialnoprawne ograniczenia ponownego wykorzystywania ze względu na ochronę interesu prywatnego. Poddano interpretacji pojęcie interesu prywatnego, a następnie szczegółowo omówiono uwzgledniające ten interes ograniczenia wynikające z ochrony prywatności osoby fizycznej, w tym ochrony danych osobowych, jak również ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa. Przedstawiono ograniczenia wynikające z ochrony praw własności intelektualnej, z uwzględnieniem praw autorskich i pokrewnych, ochrony baz danych, prawa do odmian roślin, jak również ochrony depozytów i informacji objętych prawem własności w zasobach bibliotek, archiwów i muzeów.

W rozdziale szóstym omówiono formalnoprawne ograniczenia prawa ponownego wykorzystywania informacji publicznej, z wyszczególnieniem ograniczeń wynikających z proceduralnych czynności podmiotu uprawnionego i podmiotu zobowiązanego, stosowania umów na wyłączność, jak również określania warunków i opłat za ponowne wykorzystywanie.

Publikacja stanowi zaktualizowaną wersję rozprawy doktorskiej „Prawne ograniczenia ponownego wykorzystywania informacji publicznej”, obronionej przez autora 15 października 2020 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uczelni Łazarskiego w Warszawie. Rozprawa doktorska została przygotowana pod kierunkiem dr. hab. Przemysława Szustakiewicza, prof. UŁa, któremu chciałbym serdecznie podziękować za naukową opiekę i inspirację. Przygotowując książkę, skorzystałem też z cennych uwag recenzentów rozprawy doktorskiej: prof. dr. hab. Wojciecha Piątka i dr. hab. Mariusza Bidzińskiego, prof. Uniwersytetu SWPS, którzy pomyślnym przyjęciem rozprawy zachęcili mnie do jej publikacji.

W tym miejscu chciałbym szczególnie podziękować mojej żonie Ani i córeczce Helence za codzienne wsparcie, zrozumienie i cierpliwość. Bez Was książka ta by nie powstała i Wam ją dedykuję.

Publikacja prezentuje stan prawny obowiązujący na dzień 30 kwietnia 2022 r.