´Indice de Desempen ˜ o Ambiental ´ n 2015 Edicio Centro Mario Molina Octubre de 2015
Resumen
La construcci´ on de indicadores para el dise˜ no y evaluaci´ on de pol´ıticas ambientales sigue siendo un reto en muchos pa´ıses de Am´erica Latina. Particularmente, en M´exico existe una importante brecha de informaci´ on por cerrar. En el presente documento se muestra la construcci´ on y resultados del ´Indice de Desempe˜ no Ambiental (ida), el cual ampl´ıa la discusi´ on informada sobre la situaci´ on del medio ambiente y los recursos naturales en 78 ciudades mexicanas. Seis temas prioritarios fueron considerados en este ´ındice: aire; agua; energ´ıa; residuos s´ olidos urbanos; suelo y a ´reas verdes; y transporte y movilidad; as´ı como su vinculaci´ on con dos ejes transversales: cambio clim´ atico y calidad de vida. Los resultados muestran una importante heterogeneidad, la cual no es u ´nicamente atribuible a las capacidades institucionales de las ciudades examinadas. Por el contrario, son el resultado de esfuerzos sistem´ aticos de diversos actores por mejorar las condiciones del contexto urbano. Por esta raz´ on, se sugiere impulsar una agenda de pol´ıticas ambientales espec´ıfica para las ciudades que considere sus diferencias y que incentive la cooperaci´ on de los tres niveles de gobierno con la sociedad civil.
´n 1 Introduccio
las posibles interacciones entre ´estas. Adem´as, los resultados sectorizados tienden a generar vol´ umenes de Las ciudades mexicanas han experimentado un informaci´on demasiado amplios para ser manejados acelerado crecimiento durante los u ´ltimos cincuenta con sencillez. En segundo lugar, se atiende (la maa˜ nos. Actualmente cerca del 80 % de la poblaci´on vi- yor´ıa de las veces) a unidades geogr´aficas tan amplias ve en zonas urbanas. Este crecimiento ha sido, en la que dificultan la localizaci´on y el dimensionamiento mayor´ıa de los casos, poco planeado y con una consi- preciso de las problem´aticas. deraci´ on menor de los impactos ambientales. Lo anteLa presente investigaci´on constituye un aporte varior ha puesto en entredicho el crecimiento econ´omico lioso para cerrar estas dos grandes brechas. El desade largo plazo y el bienestar de millones de ciudadarrollo del ida para las ciudades mexicanas implica nos. Los esfuerzos por dimensionar las problem´aticas analizar el estado de los recursos naturales, la degraambientales son relativamente nuevos, tanto en M´exidaci´ o n ambiental y el despliegue de pol´ıticas desde el co como en Am´erica Latina. A partir de la d´ecada de contexto urbano con un instrumento sint´etico y me1980, con la promulgaci´ on de la Ley General de Equitodol´ o gicamente s´ o lido. Implica tambi´en la construclibrio Ecol´ ogico y Protecci´ on al Ambiente (legepa), ci´ o n de indicadores novedosos, muchos de los cuales es que el gobierno mexicano procura la construcci´on no han sido presentados a nivel de ciudad. y sistematizaci´ on de un conjunto de indicadores ambientales que reflejen el estado de los principales reEl fin u ´ltimo de este trabajo es impulsar el desarrocursos naturales, as´ı como de las actividades antro- llo de ciudades que ofrezcan mejores condiciones de pog´enicas que inciden en su degradaci´ on. vida para sus habitantes en el marco de la sustentaSin embargo, estos esfuerzos, aunque importantes, bilidad. Para ello, es importante generar informaci´ on son a´ un insuficientes por dos motivos. En primer lu- sobre los principales avances y retos en materia amgar, la mayor´ıa de los indicadores se concentran en biental en las 78 ciudades m´as importantes del pa´ıs, a problem´ aticas ambientales muy espec´ıficas como son partir de seis ejes fundamentales: aire; agua; energ´ıa; la gesti´ on del agua, la energ´ıa o el suelo, sin considerar suelo y ´areas verdes; residuos s´olidos urbanos; y trans1
porte y movilidad, junto a dos ejes transversales: camficaci´on para cada ciudad en cada uno de los seis bio clim´ atico y calidad de vida. sub´ındices que componen el ida. Estamos convencidos de que ´estos son los seis ´ambi6. El ida final de cada ciudad se calcul´o con base tos que engloban las problem´ aticas prioritarias en maen la media geom´etrica de los seis sub´ındices. teria ambiental de las urbes mexicanas. Su soluci´on implica un reto sin parang´ on en nuestra historia reciente. Demanda un ejercicio intelectual cooperativo que articule el conocimiento cient´ıfico con la construc- 3 Resultados generales ci´ on de instituciones y pol´ıticas p´ ublicas efectivas de Las ciudades mexicanas muestran importantes dilargo plazo. ferencias en cuanto a su desempe˜ no ambiental. Aun cuando el promedio est´a lejos de alcanzar niveles ´ optimos, destacan algunos casos donde existen esfuerzos 2 Metodolog´ıa sistem´aticos por mejorar la interacci´on entre el desaLa metodolog´ıa utilizada en el presente estudio es rrollo de las actividades urbanas con el medio ambiende corte fundamentalmente cuantitativo. Sin embar- te. En promedio, las 78 ciudades obtuvieron 49.7 pungo, la conformaci´ on de los indicadores base demand´o nada para el ida. A tambi´en el an´ alisis de informaci´ on cualitativa a trav´es tos en la escala de 0 a 100 dise˜ de entrevistas y talleres con expertos en cada uno de pesar de que existen ciertas diferencias entre grupos no poblacional, ´estas los seis temas. Para simplificar y facilitar la replica- de ciudades, con base en su tama˜ ci´ on de este ejercicio, se enlistan a continuaci´on los tienden a ser m´ınimas. Las urbes de 100 a 500 mil habitantes obtuvieron en promedio 48.8 puntos, y la pasos seguidos en la conformaci´ on del ida. mejor situada fue Salamanca con 55 puntos en el ida. Entre las ciudades que van de 500 mil a 1 mill´ on 1. Como primer paso, se realiz´ o una profunda rede habitantes se present´ o un comportamiento ligeravisi´ on del estado del arte en cuanto a los principales indicadores ambientales de los seis temas mente superior: la calificaci´on promedio fue 49.8 y definidos previamente. Para las 78 ciudades se la ciudad mejor posicionada result´o ser Saltillo, con cerca de 55 puntos. Finalmente, en las metr´opolis de consigui´ o construir 47 indicadores en total. m´as de 1 mill´on de habitantes el promedio del ida al2. Despu´es de la generaci´ on de las bases de datos se canz´o 51.6 puntos, siendo el Valle de M´exico la mejor transformaron aquellos indicadores cuya magni- evaluada con casi 57 puntos. tud, al aumentar, manifiesta un empeoramiento Es importante recordar que al ser el ida la mede las condiciones ambientales de la ciudad (rela- dia geom´etrica de las evaluaciones por sub´ındice, no ci´ on inversa o negativa). Con ello, todos los indi- especifica diferencias en las prioridades e instrumencadores expresan una relaci´ on positiva en la que tos con que se abordan las problem´aticas ambientales. a mayor valor, mejor desempe˜ no. Es decir, la urgencia por atender ciertas situaciones es dis´ımil para cada contexto. Por esta raz´on se debe 3. Posteriormente se procedi´ o a estandarizar los dadesagregar el an´alisis por sub´ındice tambi´en. tos, es decir, expresar cada cantidad en t´erminos En el sub´ındice Gesti´on de Calidad del Aire se prede las desviaciones est´ andar del indicador al que senta un empate entre el Valle de M´exico, Salamanca pertenece. e Irapuato con poco m´as de 70 unidades. Las tres 4. A continuaci´ on, se realiz´ o un An´ alisis de Com- ciudades sustentan sus resultados en marcos instituponentes Principales (acp), cuyo objetivo es la cionales que favorecen la realizaci´on de acciones para reducci´ on de las variables a un n´ umero menor de monitorear, mejorar y dar seguimiento a la calidad factores que sinteticen su comportamiento con- del aire. En lo que respecta al Sub´ındice de Gesti´ on del junto. El acp permiti´ o reducir el n´ umero de inAgua, Tijuana obtiene la mejor calificaci´ o n con podicadores para cada sub´ındice, reflejando su comco m´ a s de 62 unidades, seguida muy de cerca por portamiento de manera consistente con las pruebas estad´ısticas recomendadas en la literatura es- Aguascalientes con 61.6 puntos. Este sub´ındice otorga un peso muy importante a la gesti´on municipal pecializada. del recurso. Por esta raz´on, aunque son ciudades que 5. Con base en los resultados del acp, se construy´o enfrentan un importante estr´es h´ıdrico, tienden a meuna escala num´erica de 0 a 100 que sirvi´o de cali- jorar su infraestructura y administraci´on para optimi2
los primeros lugares en casi todos los sub´ındices. A pesar de que las grandes metr´opolis cuentan con mayor cantidad de recursos para la implementaci´on de mecanismos de gesti´on ambiental, ´estos son el producto de la sinergia virtuosa entre los tres niveles de gobierno y de la iniciativa sostenida de numerosos actores de la sociedad civil. En la figura 2 se presentan los resultados del ida para cada ciudad analizada, as´ı como las puntuaciones obtenidas por sub´ındice o tema.
zar un recurso altamente escaso en el territorio donde se emplazan. En el amplio tema del manejo de suelo y ´areas verdes, la ciudad mejor posicionada es Aguascalientes con una calificaci´ on de 78.3 puntos. Esta ciudad destaca por estar muy por encima del segundo lugar (Saltillo) por m´ as de 10 unidades. Esto se debe a que la mayor parte del crecimiento de la mancha urbana no se dio en suelos con alto valor ambiental. Adem´as, se debe acotar que es la ciudad con mayor ´ area verde per c´ apita del pa´ıs (5.9 m2 /hab) y la que mayor superficie de espacio verde tiene en proporci´ on a su territorio (3.7 %). En el Sub´ındice de Energ´ıa, las ciudades de Xalapa y Chilpancingo destacan por sus bajos consumos el´ectricos, tanto en el dom´estico como en el p´ ublico municipal1 . Xalapa reporta, adem´ as, una intensidad el´ectrica muy por debajo de la media nacional, lo cual implica una alta productividad en el uso de la electricidad como factor de generaci´ on de riqueza. Chilpancingo destaca por su bajo consumo el´ectrico dom´estico a pesar de su clima c´ alido2 . La ciudad de San Francisco del Rinc´ on es la mejor evaluada en el tema de transporte y movilidad: su ´ındice de motorizaci´ on est´ a por debajo de la media nacional. El consumo anual de gasolina es relativamente bajo tambi´en (164 kpce/hab)3 y la demanda de diesel es a´ un menor (30.9 kpce/hab)4 . A pesar de estos avances, la asequibilidad del transporte p´ ublico5 est´ a todav´ıa lejos de lo recomendado por est´andares internacionales, y se presumen problemas de congesti´ on debido a una pobre suficiencia vial. Finalmente, en cuanto a la gesti´ on integral de los residuos s´ olidos urbanos, la ciudad de Quer´etaro destaca con poco m´ as de 66 puntos. Esto se debe a un excelente nivel de recolecci´ on selectiva6 que permite el reaprovechamiento de residuos, as´ı como a su alto nivel de disposici´ on adecuada en rellenos sanitarios. El tama˜ no poblacional, aunque es un factor que influye en las calificaciones de cada sub´ındice, no resulta determinante. Prueba de lo anterior es que numerosas ciudades consideradas medias o peque˜ nas aparecen en
´ n. La compleja relacio ´ n en4 Discusio ˜ o amtre competitividad y desempen biental
Ante el argumento de que mayores regulaciones ambientales tienen un efecto negativo sobre la competitividad de las ciudades, la evidencia revela una relaci´ on mucho m´as compleja. En el an´alisis gr´afico de la asociaci´on entre los ´ındices de competitividad urbana7 y desempe˜ no ambiental se observa que para las ciudades de menor tama˜ no, situadas a la izquierda de la figura 1, un mejor desempe˜ no ambiental se asocia con menores niveles de competitividad. Sin embargo, la relaci´on se suaviza cuando se analizan las ciudades de tama˜ no medio, las cuales est´an en una especie de zona de transici´ on donde no existe una tendencia clara. Esto apunta a que el bajo nivel de afectaci´on ambiental puede deberse m´ as a un limitado desempe˜ no econ´omico que a pol´ıticas espec´ıficas. Finalmente, en las ciudades de mayor poblaci´ on la relaci´on se vuelve claramente positiva: una mayor competitividad se asocia con mejores niveles de desempe˜ no ambiental. Lo anterior arroja cierta evidencia acerca de la subordinaci´on de los temas ambientales al crecimiento econ´omico. Es decir, la agenda de pol´ıticas ambientales a nivel urbano es m´ as reactiva que propositiva. Una vez que las ciudades han alcanzado cierto crecimiento poblacional y econ´ omico, lo cual impulsa la explotaci´on de los recursos ambientales, los gobiernos comienzan a implementar sistemas de gesti´on para dar respuesta a dichas problem´ aticas 1 En esta versi´ on del ida no fue posible profundizar en si el que, en muchos casos, han superado sus capacidades. bajo consumo se refiere a eficiencia energ´ etica u otra raz´ on. 2 Es probable que el confort t´ Lo anterior constituye una llamada de atenci´ on paermico de la poblaci´ on no sea el adecuado, pero eso escapa a los alcances del ida. ra dise˜ nar pol´ıticas m´as ad hoc con las realidades y ca3 kpce son kilogramos de petr´ oleo crudo equivalente. pacidades de las ciudades de tama˜ no medio. La gene4 Este resultado no captura si se debe a buenas pol´ ıticas, raci´ o n de riqueza y el desarrollo econ´ omico no pueden cultura ciudadana, factores econ´ omicos u otros. 5 La asequibilidad se refiere a la proporci´ on de los recursos naturaon del ingreso des- sustentarse en la depredaci´ tinado al transporte p´ ublico. les ni en la degradaci´on del medio ambiente. De conti6 Se refiere a la recolecci´ on domiciliaria de residuos separados en org´ anicos e inorg´ anicos.
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insuficiente.
nuar esta visi´ on, las ciudades mexicanas s´ olo estar´an administrando las crisis desde una perspectiva inmediatista. Revertir las tendencias de degradaci´on ser´a siempre mucho m´ as costoso e ineficiente, en t´erminos econ´ omicos y de bienestar, que prevenirlas con pol´ıticas p´ ublicas adecuadas que conjuguen arm´onicamente el desarrollo econ´ omico con la conservaci´on ambiental.
2. La importante heterogeneidad de los resultados del ida, as´ı como de cada sub´ındice que lo compone, implica que no existe una agenda ambiental consolidada para las ciudades mexicanas. Por esta raz´on, deben crearse pol´ıticas p´ ublicas espec´ıficas que brinden los recursos y generen los incentivos propicios para generar est´andares m´ınimos de desempe˜ no.
Figura 1: Competitividad Urbana contra Desempe˜ no Ambiental
3. Esta heterogeneidad implica que deben reconocerse las grandes diferencias que existen entre ciudades, tanto en lo que se refiere a las problem´aticas como a las capacidades con las que cuenta cada uno de los gobiernos que interact´ uan en ese espacio. 4. Si bien es cierto que el tama˜ no de la poblaci´ on no es determinante para alcanzar un mejor desempe˜ no ambiental, es un factor que influye sobre las capacidades institucionales y de gesti´on. Por ello, deben dise˜ narse programas de acuerdo con cada contexto. 5. El impacto ambiental generado por las actividades urbanas no debe ser manejado s´olo como una posici´on ante lo pol´ıticamente correcto. Como lo han demostrado diversos estudios, es un elemento clave del crecimiento econ´omico y el bienestar social de largo plazo. 6. Las pol´ıticas dise˜ nadas para reducir los impactos ambientales de las ciudades deben generar los incentivos correctos para que un amplio abanico de actores (gubernamentales o no) se coordinen y cooperen para alcanzar la sostenibilidad ambiental de largo plazo. 7. Finalmente, se requiere profundizar a´ un m´ as el conocimiento sobre las buenas pr´acticas detectadas dentro de los indicadores del ida. S´ olo as´ı podremos detallar las claves del ´exito y apoyar su difusi´on e instrumentaci´on en otras ciudades con retos similares.
Fuente: elaboraci´ on propia.
4.1 Conclusiones y recomendaciones De manera sucinta, las conclusiones y recomendaciones del presente estudio son:
Referencias
1. Las problem´ aticas ambientales de las ciudades mexicanas han alcanzado niveles preocupantes en los u ´ltimos a˜ nos. Su soluci´ on demanda la generaci´ on y difusi´ on de informaci´ on cient´ıfica a nivel urbano. La construcci´ on de indicadores basados en las divisiones pol´ıtico administrativas es hoy
[1] Comisi´ on Nacional del Agua (2013). Situaci´ on del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. M´ exico. [2] Hashimoto, H., Y. Natuhara and Y. Morimoto. (2005). A habitat model for Parus major minor using a logistic regression model for the urban area of Osaka, Japan. Landscape and Urban Planning, 70(3-4), 245-250
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[3] Harrison, C., Burgess, J., Millward, A., Dawe, G. (1995). Accesible natural greenspace in towns and cities: A review of appropiate size and distance criteria. English Nature Research Reports, 153. [4] Instituto Mexicano para la Competitividad IMCO (2014). ´ Indice de Competitividad Urbana 2014: ¿Qui´ en manda aqu´ı?, M´ exico. [5] Instituto Nacional de Ecolog´ıa y Cambio Clim´ atico INECC (2012). Diagn´ ostico B´ asico para la Gesti´ on Integral de los Residuos (DBGIR). M´ exico. [6] Instituto Nacional de Estad´ıstica y Geograf´ıa INEGI (2010). Censo Nacional de Poblaci´ on y Vivienda. M´ exico. [7] Instituto Nacional de Estad´ıstica y Geograf´ıa INEGI. Cuentas econ´ omicas y ecol´ ogicas de M´ exico. M´ exico, Disponible en: <http://www.inegi.org.mx/inegi/ contenidos/espanol/prensa/boletines/boletin/ comunicados/especiales/2014/febrero/comunica48. pdf> [8] PNI, G. d. l. R. (2014). Programa Nacional de Infraestructura. S. d. H. y. C. P´ ublico. M´ exico. 1: 193. [9] World Economic Forum (2012). The Global Energy Architecture Performance Index Report 2013.
Agradecemos la aportaci´ on de Fomento Social Banamex para la realizaci´ on de este proyecto.
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Figura 2: Anexo. Resultados del ida por sub´ındice y ciudad
Tipo 1: 100 mil a 500 mil habitantes, tipo 2: 500 mil a 1 mill´ on de habitantes, tipo 3: m´ as de 1 mill´ on de habitantes.
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