El futuro del sistema ferroviario by Pedro Pablo

EL FUTURO DEL SISTEMA FERROVIARIO Documento de Posición del Directorio de EFE / Noviembre 2009

Directores: Jorge Rodríguez Grossi / Luis Manuel Rodríguez Cuevas / Fidel Miranda Vera / Luis Matte Lira / Fernando Aguirre Díaz / Cristián Echeverría Valenzuela / Juan Cavada Artigues / Marcos Büchi Buc / Jaime Binder Rosas.

CONTENIDOS 2. Resumen ejecutivo

3. Identificación del problema

4. Propuesta

5. El sistema ferroviario futuro

6. Apéndices: descargar en www.efe.cl 7. Bibliografía

INTRODUCCIÓN

ste documento fija la posición de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado (EFE), representada por su Directorio, respecto de la identificación de los problemas que afectan al sistema ferroviario en general y a la empresa en particular, y sintetiza las posibles soluciones con visión de futuro. Los problemas pasados y sus causas, nos interesan en la medida que aporten elementos de diagnóstico para una buena solución, ya que sobre este punto se ha escrito bastante en los últimos años1. Cabe señalar que a pesar de los problemas, el tráfico ferroviario en Chile se encuentra actualmente en su máximo histórico.

Las respuestas a estas preguntas, en apariencia muy obvias, dejarán en evidencia la problemática que enfrenta el desarrollo del sistema ferroviario en Chile. Al efecto y luego de 3 años de análisis y estudios técnicos realizados por la empresa (2007-2009), se dispone de los elementos para responder las preguntas fundamentales y plantear una solución, sin soslayar inclusive la discusión acerca de la opción de no continuidad de los servicios ferroviarios.

Este documento de posición, está dirigido fundamentalmente al dueño de la empresa, el Estado de Chile, representado por los poderes Legislativo y Ejecutivo, quienes tienen la responsabilidad de definir el marco bajo el cual se desarrolla la actividad del transporte ferroviario. El documento entrega elementos para despejar los asuntos claves del futuro del sistema ferroviario, respondiendo a cuestiones fundamentales: ¿Necesita el país los servicios del sistema ferroviario?, ¿Cuántos y cuáles servicios se requieren? y ¿Cuánto se está dispuesto a gastar?

1 Informe final Panel de Expertos de EFE, Santiago, 26 de diciembre de 2007, “Diagnóstico estratégico de EFE y opciones de política Asistencia Técnica” encomendada por el Ministerio de Hacienda al Banco Mundial Diagnóstico Contexto Institucional y Estructura Empresarial 27 de julio de 2007, Informe “Análisis de Empresas Costo-Eficiente” año 2007, Estudio “Validación Modelo Empresa Eficiente Unidad de Gestión de Infraestructura Ferroviaria”, SCL Econometrics para EFE, 23 de Abril de 2008.

INTRODUCCIÓN

2. RESUMEN EJECUTIVO La identificación de los problemas del sistema ferroviario en general y de EFE en particular El mercado de transporte terrestre en Chile es imperfecto y en consecuencia debería ser corregido mediante una política pública de Gobierno que evite la asignación de recursos en exceso o en defecto a los diversos modos, en especial carretero y ferroviario. Sin embargo, el país no tiene una política pública explícita de transporte terrestre que se traduzca en planes integrales de acción sobre la infraestructura y los servicios en el largo plazo y que entregue a los actores del mercado señales claras sobre los precios de factores para organizar su oferta. Más bien ha habido un evidente retroceso en décadas recientes al pretender que, la libre elección de los usuarios conduzca a una asignación eficiente de recursos al nivel de la comunidad. El impacto de esta falta de política se expresa en la existencia de una competencia desleal entre la carretera y el sistema ferroviario, que, entre otros factores, ha conducido a un deterioro financiero de EFE como consecuencia de que no puede acreditar, en su balance y estado de resultados, los beneficios sociales que genera a través de sus servicios ni tampoco se imputan en lado alguno las externalidades negativas que produce el transporte carretero ni los subsidios que lo están beneficiando. La principal herramienta de una política pública de transporte ha sido y sigue siendo la inversión directa e indirecta del Estado en infraestructura. En las carreteras con peaje son los automovilistas los que las financien con sus pagos, incluso más allá de los costos que su circulación provoca. Esto ha posibilitado que buses y camiones usen las carreteras sin pagar los costos totales que su circulación en ellas implica, lo que da lugar a una seria distorsión en comparación con lo que

ocurre en el transporte ferroviario, donde las empresas están obligadas a cubrir directamente todos los costos por el uso de la infraestructura del ferrocarril. En Europa los gobiernos y la Unión Europea (UE) anticipan estos problemas aplicando políticas públicas explícitas en el sector de los transportes y formulando planes estratégicos de infraestructura de largo plazo, a fin de intervenir activamente en el mercado. Se busca minimizar las distorsiones existentes y satisfacer de mejor manera las necesidades de los ciudadanos. Al mismo tiempo, asegurando un manejo cuidadoso del medio ambiente. Hay que destacar que el sistema de transporte de un país que está creciendo empeorará si no es atendido como corresponde, puesto que el propio crecimiento le impone mayor uso y demanda. Esto lleva a congestión y daños ambientales que hay que anticipar con adecuada planeación. Por eso frente a la necesidad de satisfacer la mayor demanda de transporte que genera el crecimiento económico, muchos gobiernos están impulsando un mayor uso de las capacidades disponibles de sus infraestructuras ferroviarias. Para el Estado chileno, en cambio, la falta de una política integrada de transporte, que incluya ciertamente carreteras y vías férreas, pero sin duda también el desarrollo portuario y con importancia creciente a futuro, los aeropuertos, ha significado que, en la práctica, su única opción para enfrentar el crecimiento del tráfico terrestre, ha sido recurrir a las inversiones a través del Ministerio de Obras Públicas (MOP), que concentra la mayor parte de los recursos públicos destinados a la infraestructura de transporte terrestre y que está limitado a construir y conservar las carreteras, sin mandato ni capacidad para invertir en vías férreas.

RESUMEN EJECUTIVO

En cuanto a EFE, que ostenta una propiedad delegada por el Estado de la infraestructura de transporte ferroviario desde la V región al sur, no tiene, sin embargo, ninguna posibilidad de financiar su recuperación y modernización con recursos propios, no obstante que muchos de los proyectos y servicios que presta –no todos-, son beneficiosos y deseables desde el punto de vista de la sociedad. El dilema que se enfrenta entonces es cómo asegurar que los proyectos socialmente rentables puedan ser administrados por EFE de manera eficiente, rindiendo sus frutos y abriendo la posibilidad de que el país capture efectivamente los beneficios sociales que genera dicha operación ferroviaria, pero, que al mismo tiempo, le permitan a la empresa ser remunerada por dichos beneficios.

¿Qué hacer con los ferrocarriles? El curso de acción propuesto se sustenta en el análisis de la experiencia internacional en lo que es aplicable a la realidad de nuestro país, la identificación del problema y el análisis de opciones de solución. La experiencia internacional nos muestra que la reestructuración ferroviaria impulsada en Europa en la década de los 90, cambió completamente la organización de la industria ferroviaria, al separar la actividad de “construcción, conservación y administración de la infraestructura” de la “prestación de los servicios de transporte”, radicando la primera en su mayoría en administraciones estatales y liberando los segundos para que puedan ser prestados por empresas privadas o estatales independientes. Con esto, los servicios ferroviarios se pusieron a la par de los servicios de transporte por carretera y pagan un peaje por el uso de las vías, mientras los riesgos de la construcción y conservación de las mismas es de otra entidad estatal que recauda los peajes. En Gran Bretaña, que ha implantado el modelo europeo en una versión más extrema, los

servicios, salvo excepciones transitorias, están completamente en manos de empresas privadas, varias de las cuales están ligadas a empresas del sector de autobuses y otras están asociadas con aerolíneas. Aquellos operadores que resultan financieramente viables al prestar servicios en corredores de alta densidad de tráfico, pagan peajes y además abonan un canon por su concesión, mientras que las concesiones que no resultarían viables desde el punto de vista financiero, pero sí desde la perspectiva social, pagan peaje, pero no abonan canon y reciben una compensación que les permite equilibrar sus balances y estado de resultados. La compensación a los operadores de trenes de pasajeros se justifica allí por el beneficio social del menor impacto ambiental de sus servicios. Este sistema, después de diversos ajustes propios de experiencias que introducen cambios profundos sin precedentes, ha derivado en crecimiento del volumen de tráfico; un ambiente competitivo muy exitoso para los usuarios y el Gobierno y sin duda, es una interesante referencia. En Chile, la reestructuración de EFE llevada a cabo por el Directorio de la empresa desde fines de 2007, consiste en mantener la privatización de la concesión del negocio ferroviario de carga realizada en 1995, y llevar los servicios de pasajeros a sendas sociedades anónimas subsidiarias de EFE para mejorar la atención a los clientes y establecer una correcta contabilidad de los diferentes servicios de pasajeros. Si se hace una comparación del sistema ferroviario de EFE con la situación europea, se puede constatar que en la práctica, durante el 2009, ya se ha completado la separación entre la infraestructura y los servicios, lo que representa la base de los nuevos negocios ferroviarios europeos. Lo que aún falta, es que el Estado asuma la responsabilidad financiera por la construcción y conservación de las vías férreas al mismo nivel que lo hace en el caso de la vialidad, para eliminar la discriminación a la que se ha sujetado a la ferrovía. Ello podría resolverse reconociendo que el Estado es el verdadero propietario de la vía férrea y que EFE es un agente encargado de su cuidado y administración. RESUMEN EJECUTIVO

Esto ordenaría las cuentas y permitiría alinear los incentivos para una gestión eficiente. El Gobierno continuaría teniendo en su mano el control de las inversiones en vías férreas y demás infraestructuras de transporte, aspecto insalvable a la luz de la experiencia internacional comparable, pudiendo planificar en conjunto, integradamente, el desarrollo óptimo de las mismas. En ese contexto, sería indispensable que el Gobierno aplique políticas públicas que garanticen un tratamiento equitativo de las cargas impositivas, peajes y compensaciones entre los diferentes modos de transporte que compiten directamente y que consideren la formulación de un plan integral de infraestructura de transporte de largo plazo (15 a 20 años), que informe adecuadamente a los actores del mercado de transporte sobre la evolución futura de las redes viales y ferroviarias, de los puertos y aeropuertos, de manera que los operadores de transporte tengan toda la información que se requiere para ajustarse a las necesidades del mercado. A partir de lo anterior, se podría adoptar una organización más funcional del sistema ferroviario, sobre la base de empresas autónomas operadoras a cargo de los servicios tanto de carga como de pasajeros. Mientras tanto las actuales sociedades anónimas -filiales de EFEcontinuarían a cargo de los servicios de pasajeros y se pondría en aplicación una metodología clara y transparente para fijar los peajes a un nivel económicamente justificable. Al mismo tiempo, se debiera establecer una compensación fiscal a los operadores de pasajeros, que les pague por las externalidades positivas que ellos produzcan y que permita una mayor utilización del tren de carga acorde con su beneficio social. Esta compensación tendría que fijarse como

resultado de evaluaciones sociales frecuentes de cada uno de los servicios actuales y potenciales, y la operación de aquellos que no resultaren socialmente rentables debería ser reconsiderada por los dueños. EFE podría crear condiciones para captar inversión privada en las operaciones de transporte de pasajeros, al igual como hoy día lo hace en las operaciones de carga. De este modo, se crearía un sistema ferroviario descentralizado donde los operadores de carga y de pasajeros, EFE y el Estado, asumirían roles muy bien definidos en un ambiente de competencia regulada, que permitiría poner fin al prolongado debate sobre qué hacer con los Ferrocarriles del Estado y el país podría estar tranquilo de que los recursos que se asignen a esta actividad estarán bien invertidos y correctamente administrados. En resumen, los conceptos claves de la solución propuesta considera la separación de los negocios de la infraestructura respecto de la de los servicios de transportes, lo que ya se ha llevado a cabo. Además, establece que el Estado (representando al dueño) debe comprometerse a generar las condiciones para que el mercado del transporte funcione conforme con menos distorsiones que en la actualidad y se consideren los objetivos de eficiencia social que son alcanzables de los distintos modos de transporte, obviamente sujeto a las restricciones presupuestarias de cada período. La operación descentralizada de los servicios de transporte ferroviario, a través de empresas operadoras autónomas y una empresa “Riel” que administra en forma autónoma la infraestructura que es de propiedad estatal. Las relaciones entre las empresas se establecen a través de contratos, con precios económicamente definidos. Todo esto en sintonía con la mejor experiencia internacional disponible.

RESUMEN EJECUTIVO

3. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA La situación actual de EFE se ha gestado por la evolución del papel que el Estado y la sociedad le han atribuido a lo largo de su historia, además de la competencia ejercida en el mercado por el transporte por carretera, su sustituto natural [ver apéndice 1: Antecedentes históricos]. La identificación de los problemas distingue la sintomatología (evidencia visible2), de sus causas fundamentales, es decir, aquello que definiremos como “el problema” y que exponemos a continuación:

Distorsión en la asignación de recursos En el mercado de transporte terrestre en Chile, los precios vigentes de los factores de producción no reflejan los verdaderos costos, impidiendo que las decisiones de los demandantes de servicios escojan las opciones óptimas para la sociedad. En otras palabras, este mercado, al considerar su interacción y transferencias con el sector ferroviario, es altamente imperfecto y distorsionado, lo que debería ser corregido mediante una política pública. En la práctica, lo que ha sucedido es que las tarifas que cobra EFE o sus filiales por los servicios de pasajeros no permiten cubrir los costos3 y la diferencia entre el valor del pasaje y el costo del servicio se cubre con el déficit de EFE, sin que se hayan realizado estudios que indiquen cuáles son los valores socialmente convenientes de dichas tarifas y sin que tal situación responda a una política dictada por el dueño. La existencia de una política pública integrada de transporte terrestre, debería estar encaminada a corregir las distorsiones de los precios que los operadores de transporte por carretera y por ferrocarril pagan por usar el espacio territorial, la infraestructura, contaminar el ambiente, producir accidentes, ruidos, etc. [Ver apéndice 2: Beneficios sociales].

La política de transporte terrestre en Chile nunca ha sido integrada Chile ha carecido de una política pública explícita e integrada de transporte terrestre, que se traduzca en planes de actuación sobre la infraestructura y los servicios en el largo plazo y que entregue a los actores del mercado señales claras sobre los precios de factores para optimizar su oferta. Esta afirmación es tan obvia que no se requiere argumentar ninguna explicación sobre el particular. Sin embargo, basta decir que el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones (MTT), que debería ser la repartición del Estado encargada de formular esta política, existe por obra de un instructivo presidencial desde 1974 y no cuenta con una Ley Orgánica que fije sus objetivos, obligaciones, recursos mínimos y facultades.

El impacto que tiene la ausencia de una política pública integrada de transporte terrestre Los proyectos de inversión y conservación de la infraestructura de carretera son realizados por el MOP y se decide llevarlos a cabo de acuerdo a criterios de evaluación social. Se financian con los presupuestos anuales del Estado o sobre los balances de los concesionarios de obras públicas. Los proyectos de inversión y conservación de la infraestructura ferroviaria estatal son realizados por la Empresa de los Ferrocarriles del Estado y gravan sobre su balance y estado de resultados empresarial. Lo anterior implica una diferencia fundamental, ya que mientras el Estado no lleva una contabilidad de resultados aunque debería, EFE sí está obligada por ley a hacerlo y sus inversiones siguen gravitando sobre sus resultados anuales hasta que éstas se hayan depreciado totalmente y lo mismo ocurre con las deudas que adquiera para realizar dichas inversiones.

En este grupo nos referimos sólo por dar un ejemplo, a las pérdidas financieras de EFE, la inclusión en los planes de expansión de componentes no directamente relacionadas con el sistema ferroviario en las regiones V y VIII, consecuencias de aplicar sistemas de gestión comercial a servicios socialmente rentables, etc. 3

Obviamente una buena administración debe buscar los costos mínimos para optimizar la producción. En EFE, aunque se logre en breve optimizar dichos costos, ellos seguirán siendo mucho más elevados que las taifas posibles de cobrar.

RESUMEN EJECUTIVO

La situación a nivel mundial La experiencia en el mundo ha demostrado que el libre juego del mercado, que ha traído tan buenos resultados en muchos sectores de la economía, es insuficiente en este caso, o no es capaz de crear soluciones virtuosas para resolver las distorsiones que se producen en la consecuente asignación de recursos. Por lo mismo no puede ser el mecanismo único para la creación de sistemas de transporte que logren satisfacer las necesidades de los diferentes grupos sociales y económicos de manera eficiente. Las políticas públicas de transporte aplicadas en Europa nacen de la voluntad de los gobiernos y de la Unión Europea de intervenir con racionalidad el mercado dentro de una planificación de largo plazo, con el fin de minimizar las distorsiones existentes y satisfacer así de mejor manera las necesidades de los ciudadanos asegurando un manejo cuidadoso del ambiente. Los gobiernos de Estados Unidos y Canadá, también han optado por asumir una participación activa para preservar el transporte ferroviario de pasajeros, a raíz de fuertes cambios en la oferta y demanda a partir de la Segunda Guerra Mundial [ver apéndice 3: El Modelo Norteamericano]. La principal herramienta de la política pública de transporte, ha sido y sigue siendo la inversión directa e indirecta del Estado en infraestructura. Es una medida dirigida a la creación de una mayor oferta de transporte. Con el fin de aumentar la inversión en infraestructura, más allá de sus capacidades financieras, los estados incentivan cada vez más la participación de las empresas privadas, mediante concesiones o mecanismo similares, de los cuales Chile es un ejemplo destacado. Hasta ahora, en general, los estados al conducir sus políticas públicas de transporte mediante la inversión en infraestructura, no se han basado en el supuesto de recuperar totalmente los montos invertidos directamente, a través de cobros a los usuarios por el uso proporcional que cada uno

de ellos realiza de esta infraestructura. Aquellas carreteras que se autofinancian sólo mediante el cobro de peajes constituyen un porcentaje ínfimo de las redes viales en el mundo. Los mayores usuarios de las carreteras de peaje son los automovilistas y son ellos también quienes las financian. Sin embargo, los buses y camiones de mayor tonelaje las usan sin pagar los costos totales que su circulación en ellas involucra, configurándose un subsidio cruzado [ver apéndice 7: Inequidad en transporte terrestre]. También, hoy en día son pocas las empresas ferroviarias de pasajeros que han podido funcionar sin contribuciones permanentes y significativas de los estados para cubrir el sesgo entre los ingresos financieros y los costos. En diversos confines del mundo existen hoy serias dudas sobre si la respuesta más eficiente para la comunidad, ante el reto del espectacular aumento de la demanda de transporte terrestre, debería ser únicamente la construcción de más y más carreteras, o si al hacerlo así estamos hoy incorporando los reales costos que esto nos acarreará a futuro. Aparte de la incapacidad de los gobiernos de financiar su construcción y conservación en la cantidad que sería necesaria, existen ya hoy graves problemas sobre la compatibilidad de continuar expandiendo el tráfico carretero con un medio ambiente sano y sin contribuir a un eventual calentamiento global de la tierra. La alternativa preferida por las naciones de Europa, Estados Unidos y Asia, ha sido la política pública de impulsar nuevamente el modo ferroviario, con el fin de absorber una buena parte del crecimiento del tráfico con el mayor uso de la infraestructura ferroviaria, mediante trenes con una tecnología cada vez más moderna y avanzada. Esta decisión se ha tomado, a pesar del hecho que la mayoría de las empresas que operan los ferrocarriles no son rentables en términos privados.

IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA

La situación chilena: En Chile, desde los inicios de los ferrocarriles estatales, hace más de un siglo y medio, los sucesivos gobiernos los consideraron como un motor para el desarrollo del país lo que efectivamente fue hasta que otros medios de transporte comenzaron a disputarle su dominio desde mediados del siglo XX. Esta óptica permitió que el ferrocarril prestara servicios de transporte y el Estado apoyó financieramente tales servicios. De hecho, la inversión estatal en ferrovías contribuyó al desarrollo económico y social especialmente en el sur de Chile, y la falta de rentabilidad financiera del sistema ferroviario no generó por muchas décadas dudas sobre la utilidad social de este modo de transporte. Hubo un amplio acuerdo político en que el beneficio social de tales servicios era fundamental para la población y su costo financiero resultante debía ser absorbido por el Estado. La infraestructura ferroviaria, aunque confiada a la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, no dejó de ser una responsabilidad enteramente estatal, tanto en su construcción como en su conservación. En 1979, el Gobierno de la época puso fin al pago de subsidios para la Empresa de los Ferrocarriles del Estado, como parte de una política nacional de eliminar los subsidios a todas las empresas públicas. En consecuencia, EFE dejó de contar con los aportes estatales que le permitían renovar, modernizar y conservar la infraestructura ferroviaria y no pudo sostener una serie de servicios financieramente deficitarios ni conservar adecuadamente sus vías y equipos. La eliminación del subsidio a EFE se enmarcó en una política del gobierno de la época, que consistió en dejar al transporte librado a las fuerzas naturales del mercado, las que como se ha dicho no son suficientes o capaces de resolver las distorsiones que existen en la base del funcionamiento de este sector. Lo anterior se complementó con la desregulación del transporte urbano y caminero de pasajeros, dando como resultado una gran proliferación de servicios proporcionados por buses y taxis colectivos.

Lo que lamentablemente no sucedió en el momento de eliminar los subsidios a EFE, fue formular paralelamente una política pública integrada de transporte terrestre que pusiera la infraestructura ferroviaria en la esfera del proceso normal de toma de decisiones del Gobierno, por ejemplo, en el ámbito de algún ministerio con presupuesto o capacidad de decisión respecto de la asignación de recursos para la construcción y conservación de obras de infraestructura. Esto significa que en ese momento se pensó que EFE podría financiar con sus propios ingresos la infraestructura y la operación de los servicios, lo que a la luz de los hechos sucedidos desde aquella época hasta ahora, en Chile y en el mundo, se evidencia claramente como un supuesto incorrecto. Desde entonces a nivel gubernamental la única o preferida opción del Estado frente a un crecimiento del tráfico terrestre, la ha constituido el MOP que concentra la mayor parte de los recursos públicos destinados a la infraestructura de transporte terrestre y está limitado a construir y conservar carreteras y no tiene ninguna responsabilidad en las inversiones en vías férreas. Con esto no sólo se ha debilitado un eventual desarrollo de transporte ferroviario dentro de un marco de planificación integrada, sino que ni siquiera es considerado al momento de estudiar el desarrollo portuario. En tanto, el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo (MINVU), también con recursos importantes para infraestructura, está limitado a calles y caminos. Y por su parte, el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones (MTT) tiene un rol más bien de regulación y de transporte urbano y no dispone de recursos para invertir en infraestructura. Finalmente, los Gobiernos Regionales, que tienen atribuciones cada vez más fuertes en la asignación de recursos de carácter regional (Fondo Nacional de Desarrollo Regional), en la práctica tampoco pueden considerar inversiones en ferrovías al igual que los municipios, que también disponen de recursos para infraestructura de transporte.

IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA

La situación actual de EFE La Empresa de los Ferrocarriles del Estado es hoy propietaria de la infraestructura de transporte ferroviario, aunque en verdad sea sólo el agente del Estado que es el verdadero propietario. Es el único organismo estatal responsable de ella y, sin embargo, no tiene ninguna posibilidad de poder financiar su recuperación y modernización donde valga la pena hacerlo, con recursos propios. El DFL 1 de 1993, que reestructuró a EFE, permite, en su artículo 47, aportes del Estado a las inversiones en infraestructura y equipos férreos para financiar los Planes Trienales, lo cual implica una política objetiva para que EFE opere sus servicios cubriendo sus costos de explotación con los ingresos generados, sin considerar la depreciación. Sin embargo, esta contribución del Estado a EFE no ha sido la forma habitual de financiamiento de inversiones sino el endeudamiento bancario o vía bonos. Esta ha sido la legítima forma del dueño de financiar esta actividad, pero ello ha provocado un descalabro financiero de EFE que era predecible porque no se trata de una empresa que, bajo las actuales reglas, sea financiable. En este contexto adverso, podría argumentarse que ha sido la propia empresa la que ha decidido o mantener o poner en funcionamiento servicios

de pasajeros deficitarios habiendo podido suprimirlos o no iniciarlos (pese a que en el 2008 se suprimió el servicio Santiago-Talca, llamado El Maulino, y se acortaron frecuencias en el Biotren). Sin embargo, corresponde dejar en claro que ello probablemente habría significado que sobre la red de EFE, solamente el ramal entre Talca y Constitución estaría operando servicios para pasajeros, puesto que únicamente en este caso el dueño ha ofrecido pagar una compensación económica directa para solventar parte de su déficit. En relación con lo anterior, la preparación del Plan Trienal 2008-2010 de EFE, sustentada en rigurosas evaluaciones sociales, ha dejado de manifiesto que parte importante de los servicios ferroviarios, si bien en términos privados no son rentables, sí son beneficiosos desde el punto de vista social [ver apéndices 5 y 6: Estudios de demanda]. Esto significa que desde el punto de vista del país es conveniente que dichos proyectos se lleven a cabo y que algunos de los servicios que se prestan en la actualidad se continúen ofreciendo, e incluso que se incrementen y se agreguen otros nuevos. También significa que otros servicios debieran entrar a ser examinados por el dueño con detención por su escaso o nulo valor.

IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA

Cabe destacar que EFE no tiene obligación legal alguna de operar servicios que sean privadamente deficitarios, aunque ellos sean socialmente rentables. La ley no le impone tal obligación a EFE. Sin embargo, desde hace décadas decidió hacerlo sin cuestionar los malos resultados de muchos de sus servicios. Si EFE hubiera actuado de manera independiente y congruente con su Ley Orgánica, suprimiendo aquellos servicios incapaces de cubrir sus costos operacionales, sin contar la depreciación, lo más probable habría sido que el dueño le pidiera mantener a lo menos algunos de ellos, pagándole la debida compensación económica. Eso habría evitado algunos de los problemas financieros que han gravitado sobre la empresa en los años recientes. Y así debiera funcionar la empresa en el futuro y su relación con el propietario. La determinación de operar servicios deficitarios sin compensación económica implicó que EFE fuera una empresa permanentemente deficitaria, e incluso la ha llevado a presentar un patrimonio negativo a fines del 2008 (revertida en el 2009, aunque circunstancialmente por la evolución del tipo de cambio). Esta situación no resiste el menor análisis y debería llevar al propietario a una decisión definitiva que implique que, o bien se pone término a los servicios de pasajeros y se dedica la infraestructura exclusivamente a los operadores de carga, o bien, si se decide mantener servicios de pasajeros por sus beneficios sociales, hay que traspasar explícitamente a EFE compensaciones económicas equivalentes al valor de las externalidades positivas netas producidas para cubrir sus déficit, considerando una operación eficiente. Esto no da cuenta, sin embargo, de los subsidios cruzados a favor de la carga a través de camiones. El dilema entonces es cómo asegurar que los servicios socialmente rentables rindan sus frutos y puedan ser realizados por EFE de manera eficiente y obteniendo una contribución apropiada por sus esfuerzos empresariales, en conformidad con el objetivo establecido en su Ley Orgánica.

El desafío para el dueño de la empresa: El desafío para el propietario es ponderar los beneficios sociales que se ha demostrado que produce la operación ferroviaria, con los costos privados que implica la provisión de dichos servicios, eliminando de raíz la falacia financiera en que se encuentra atrapada la empresa y darle un marco que asegure el desarrollo adecuado y sostenible de la actividad. Para afrontar de manera adecuada este desafío, es preciso responder en forma previa las interrogantes fundamentales que a continuación se plantean, incluso de manera confrontacional entre la opinión pública y quienes tienen responsabilidades en las decisiones del Estado, que en esta materia debe adoptar el país: 1. ¿Requiere el país de servicios ferroviarios? 2. ¿Cuántos o cuáles de estos servicios son requeridos? 3. ¿Cuál es el costo de solventar su operación eficiente? Una vez concordadas las respuestas correspondientes, deberemos enfrentarnos a la pregunta fundamental para permitir el desarrollo del sector transporte terrestre: ¿Con qué Institucionalidad deberemos enfrentar ese deseado y requerido desarrollo integrado y racional del transporte terrestre? 1. ¿Requiere el país de servicios ferroviarios? Sí, porque de no tenerlos -inclusive en su bajo nivel de desarrollo actual- los costos sociales de la mayor parte de ellos siempre resultan mayores en la hipotética situación “sin tren”, que “con tren”. Pero, esto no obsta que el sistema ferroviario tiene amplio espacio para mejorar, tanto en la eficiencia para la provisión de los servicios (concepto costo-eficiente), como en la cantidad de demanda captada.

IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA

Carga: El estudio desarrollado por la empresa CITRA Ltda4. [ver apéndices 4, 5 y 6], estima en USD 62 millones anuales el mayor costo en que incurriría la sociedad en caso de no tener trenes de carga (considerando el método tradicional usado por el Ministerio de Planificación -Mideplan- para evaluación de proyectos). Cuando se incorporan las externalidades no cuantificadas por el enfoque tradicional de Mideplan [ver apéndice 2], la cifra aumenta a un total de USD 117 millones al año. Cualquier cálculo de valor actual de la opción de cierre, que use esta cifra y además considere correctamente el hecho de que las inversiones están incurridas (hundidas) mostrará la conveniencia no sólo de mantener los trenes de carga, sino que, más aún, el beneficio de incrementar su uso. Pasajeros: Siguiendo la misma lógica planteada para el caso de carga, la empresa Steer Davies Gleave5 [ver apéndice 6] desarrolló estudios comparables para los servicios de pasajeros. Los resultados indican que el Metrotren debe mantenerse ya que de lo contrario, por Chile perdería un Valor Actual Neto de USD 117 millones o USD 194 millones, ya sea que se excluyan o incluyan respectivamente las externalidades [ver apéndice 2]. De igual modo el Merval debería mantenerse ya que de lo contrario la sociedad perdería un valor actual neto de USD 30 millones o USD 70 millones, dependiendo de la consideración de las externalidades. Es correcto indicar además, que este proyecto está inconcluso, faltando implementar las medidas de combinación multimodal que le permitan alcanzar la demanda prevista, significativamente mayor que la actual [ver apéndice 11: Evaluación expost Merval]. El servicio Biotren en su operación actual no presenta justificación social, haciendo nuevamente la salvedad de que este proyecto no se ha implementado en forma completa. Para el caso del servicio Santiago-Chillán (Terrasur), los antecedentes disponibles muestran que

para niveles de demanda del orden de 480.000 pasajeros/año (niveles de los años 2007 y 2008) éste podría ser suspendido desde la perspectiva social, pero para niveles de demanda superiores y del orden de 600.000 pasajeros al año, su suspensión le supondría a la comunidad una pérdida de USD 3 millones anuales. En sintonía, el mejor proyecto u opción actual consiste en la optimización del servicio que está en plena aplicación por parte de la filial responsable, dado que entonces, su aporte en términos de valor actual resulta mejor que su simple supresión [ver apéndice 12: Perfil Santiago-Chillán]. Por último, los servicios de conectividad de zonas aisladas, Buscarril TalcaConstitución y Tren Talcahuano-Laja, justifican su operación desde la perspectiva social, basado en el concepto del mayor costo de brindar una alternativa vial, ya que se requeriría implementar una cuantiosa infraestructura de caminos y solventar la operación de servicios mínimos de buses de conectividad, en relación con el costo de mantener el servicio actual [ver apéndice 13: Conectividad]. El servicio Victoria-Temuco opera como un tramo residual del descontinuado tren Victoria-Puerto Montt y no cuenta con ninguna evaluación que lo justifique. Es interesante señalar, que los servicios SantiagoTemuco, Temuco-Puerto Montt6, Santiago-Talca, Santiago-Concepción, además de los de operación en períodos de fuera de punta del Biotren y tramo Laja-Renaico, ya fueron descontinuados por la actual administración, acorde a recomendaciones de estudios empresa costo-eficiente y validación SCL-Econometrics. 2. ¿Cuántos o cuáles de estos servicios son requeridos? Para responder a esta pregunta se analizaron escenarios de más largo plazo, en los mismos estudios recién citados y bajo un marco metodológico coherente [Ver apéndices 2, 5, 6 y 12].

4 / 5 Estudio llamado por Licitación pública y que tuvo un doble esquema de auditoría. 6 En este caso existe Evaluación Ex – Post del servicio, Ver Bibliografía, punto xii.

IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA

La respuesta concreta a la pregunta, sobre los servicios requeridos, es que el país necesita más desarrollo de su sistema ferroviario de carga y pasajeros, en forma diferenciada en el tiempo y según carga y pasajeros. Una mayor cantidad de transporte utilizada permite aprovechar las economías de escala que son propias de la provisión de este tipo de servicios, explotando cuantiosas inversiones ya incurridas (hundidas) y reduciendo la producción de externalidades negativas, que son mayores en los modos alternativos al tren de carga -camiones- y de pasajeros, -automóviles y buses.

Los análisis disponibles nos muestran una visión para corto y mediano plazo: Corto Plazo: Carga: Considerando la capacidad actual (corto plazo), los resultados indican que alcanzar un equilibrio social sin considerar costos externos que se evitarían con mayor proporción de carga vía el ferrocarril, tales como contaminación del aire, cambio climático, accidentes, ruido y deterioro del paisaje, implicaría un incremento de 8,3% en el total de la carga transportada por Ferrocarril respecto de la situación actual. Como referencia, al año 2007 el sistema ferroviario de carga transportó 10,8 millones de ton-netas (3,6% de participación respecto del total transportado) y que equivale aproximadamente a 1.769 millones de ton-km netas, (2,6% del total), [ver apéndice 5]. Sin embargo, al considerar los costos externos que se evitarían con sustitución de carga por camiones a favor del ferrocarril [ver apéndice 2], en el equilibrio social se produciría un incremento adicional de 57% de la carga transportada por ferrocarril. Así, el efecto total en este caso es de 70% respecto de la situación actual. Pasajeros: Considerando la capacidad actual (corto plazo) y acciones que resultan abordables por la nueva estructura de filiales autónomas, los pasajeros transportados debieran aumentar en los siguientes índices, referencialmente entre los años 2007 y 2011: • Merval: desde 11,3 millones, a 15,0 millones de pasajeros-año. • Metrotren: desde 6,7 millones, a 8,8 millones de pasajeros-año. • Biotren: desde 680 mil, a 890 mil pasajeros-año. • Terrasur: desde 481 mil a 800 mil pasajeros-año. En resumen, los pasajeros de estos servicios podrían subir desde 19,61 millones al año, a una cifra en torno a 25,5 millones al año (33% de incremento, incluyendo un servicio que prácticamente duplicaría su afluencia).

IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA

• Merval: Hasta 23 millones pasajeros-año10.

Otros: • Buscarril Talca-Constitución7: 82 mil pasajeros año. 8

• Metrotren: Hasta 10 millones pasajeros-año.

• Tren Talcahuano-Laja : 388 mil pasajeros-año.

• Biotren: Hasta 1,2 millones pasajeros-año.

• Tren Victoria-Temuco9: 190 mil pasajeros-año.

• Terrasur: Hasta 1,5 millones pasajeros-año.

Largo Plazo:

Modernización del trazado de la vía férrea: No se pueden abordar los requerimientos de servicios ferroviarios en el largo plazo sin destacar que, la distancia entre Santiago y los dos centros urbanos más importantes del país: ValparaísoViña del Mar y Concepción-Talcahuano, es bastante mayor por la vía férrea que por carretera. En efecto, el trazado de la vía al sur baja hasta San Rosendo para regresar por la ribera sinuosa del río Bío-Bío y pone a Santiago a 570 km. de Concepción, cuando por la ruta 5 y autopista del Itata la distancia es de 518 km. Asimismo, la ruta ferroviaria entre Santiago y Valparaíso discurre al norte hacia el Valle del Aconcagua y recorre 187 km. entre ambas ciudades, en comparación con la ruta 68 que va de Santiago a Valparaíso por un trazado directo de 120 km. Sin dudas que llegará un día en que al país le convendrá modernizar la vía férrea para acortar las distancias, construyendo nuevos trazados que eviten las largas vueltas, y en tramos la excesiva sinuosidad, de las rutas actuales, lo que dará al transporte ferroviario mayor competitividad en las rutas de mayor densidad de tráfico. La factibilidad económica de estos proyectos se ha estudiado en varias oportunidades, sin embargo, ahora que los costos de construcción de túneles y de vías es comparativamente menor que antes por razones tecnológicas, ha llegado el momento de actualizar dichos proyectos.

Estado para resolver los problemas de EFE [ver

apéndices 5 y 6], en sintonía con el planteamiento de este Documento. Carga: Los distintos planes de expansión del sistema de carga ferroviaria analizados, apuntan primeramente a uniformar el estándar del sistema a un mínimo de clase B y liberar los cuellos de botella (Situación Base Optimizada, cuya rentabilidad social se demostró con y sin externalidades). Bajo su implementación se obtienen niveles de demanda que suben en un rango de 12,3 a 19,5 millones de ton-netas (participación de 4,1% a 6,5%) dependiendo de la consideración de externalidades completas y que pueden aumentar producto de los distintos proyectos a un rango entre 13,3 – 20,5 millones ton-netas (participación de 4,5% a 6,8%), como máximo en el denominado Plan 4, dependiendo de la consideración de externalidades completas. Pasajeros: Los pasajeros debieran aumentar en el largo plazo en los siguientes índices, que requiere de la implementación de medidas de políticas especiales que van más allá de lo que la administración de EFE y filiales autónomas, puede abarcar:

7 Para este servicio de conectividad básica no se dispone de proyecciones, pero se estima que al menos podría tener un crecimiento vegetativo. Dato 2008 EFE. 8 Idem anterior (Dato 2008 EFE). 9 Para este servicio no se dispone de antecedentes de evaluación. Dato 2008 EFE. 10 Con medidas de políticas de integración física y tarifaria con sistemas de buses, hasta alcanzar su demanda de diseño (Estudio de Eval. Ex-post Habilitación del Merval). Apéndice 12).

IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA

Luego, en una perspectiva de largo plazo, el país podría utilizar las cuantiosas inversiones ya realizadas (hundidas) de parte de EFE, para casi duplicar la participación de transporte de carga (aumento de 86% respecto de la situación actual) y aumentar los pasajeros en una cifra similar. Estos resultados tienen rentabilidad social que los sustenta. Asimismo, la modernización del trazado a Valparaíso y Concepción representa un objetivo cuya viabilidad técnica-económica debe ser permanentemente estudiada. 3. ¿Cuál es el costo de solventar su operación eficiente? El Informe SCL-Econometrics, “Diseño de un Modelo de Negocios para la Elaboración de un Contrato de Acceso para Empresas Porteadoras de Pasajeros”, analiza el equilibrio financiero de EFE, reconociendo en su Estado de Resultados, el efecto por la compensación positiva que debiera recibirse por las funciones de carga y pasajeros, producto de los menores costos externos completos que se generan para la sociedad derivados de la operación de esos servicios. El estudio concluye que a pesar de las externalidades que genera su operación, desde un punto de vista de sustentabilidad financiera, todos los servicios de pasajeros requerirían aportes especiales para mantener su operación, aunque recibieran compensaciones por las menores externalidades. En síntesis, el Informe SCL-Econometrics plantea que solventar la operación actual de EFE desde el punto de vista del dueño (Estado), implica hacerse cargo del déficit actual de la empresa (del orden de USD 60 millones anuales). [Ver apéndice 8]. Sin embargo, la respuesta que plantea el estudio es parcial, al considerar únicamente la situación previa de explotación, no reconociendo: a) la existencia de importantes inversiones ya incurridas para la sociedad y, b) que la proyección de largo plazo debe basarse en costos eficientes para la producción de los servicios. El Plan Estratégico de EFE 2010-2016 apunta en esta dirección, según se sintetiza a continuación.

4. Plan Estratégico de EFE 2010-2016(orientación): En coherencia con el Plan Trienal actual, la estrategia de EFE 2010-2016 tiene 4 ejes centrales para mejorar sus resultados y aportar más aún en la creación de valor social: 1) Incrementar sustantivamente los servicios de carga. 2) Aumentar la productividad y confiabilidad de las operaciones. 3) Optimizar y sustentar los actuales servicios de pasajeros. 4) Mejorar la capacidad, cobertura y confiabilidad de la infraestructura. Cabe señalar un aspecto esencial para respaldar un mejor desempeño de los resultados de EFE: que los servicios de pasajeros y de carga reciban, a modo de compensación, al menos una fracción de todo el valor social que aportan sus externalidades en términos de seguridad, menor contaminación y descongestión. Actualmente para los servicios de pasajeros estas externalidades se evalúan en USD 22 millones anuales, en tanto que para la carga éstas exceden los USD 100 millones anuales. En términos más específicos, mediante la gestión de los cuatro ejes señalados y contando con el apoyo del Estado para compensar, al menos las externalidades correspondientes a los servicios ferroviarios de pasajeros, tal como lo hacen aquellos países referentes en el desarrollo y modernización de estos servicios, EFE también debiera proyectar mejorar progresivamente y sustantivamente sus resultados en los próximos años. Así, la estrategia de EFE se dirige a priorizar el desarrollo de los servicios de carga, explotando la ventaja en economías de escala inherente a la infraestructura ferroviaria; a proveer en forma eficiente y sustentable los servicios de pasajeros que el Estado y las Regiones consideren de interés, obteniendo las compensaciones correspondientes a su valor social, y a mejorar el rendimiento del plantel y de los restantes factores de producción tales como energía eléctrica, combustibles, sistemas de información y servicios de proveedores.

IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA

4. PROPUESTA: UNA SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS DE EFE A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA EUROPEA

Los principios El ferrocarril se desarrolló en todo el mundo como una organización monolítica y fue un ejemplo de monopolio natural. Con la proliferación del transporte por carretera después de La Segunda Guerra Mundial, fue perdiendo su condición de monopolio natural, hasta quedar de ella nada más que una ilusión -la del monopolio de los medios ferroviarios aunque no así del transporte terrestre- que ha continuado despistando las políticas comerciales de sus administradores desde hace muchos años. El mayor cambio en esa condición de empresa monolítica se inició cuando en el año 1988, en Suecia, se canceló el monopolio estatal, se desreguló el transporte ferroviario y se entregó la infraestructura y el control del tráfico a la empresa estatal Banverket, y se separaron los servicios continuando éstos, bajo la responsabilidad de las empresas estatales: Statens Jârnvâgar (SJ) para los pasajeros y Green Cargo para las mercancías11.

La Comunidad Europea La decisión tomada en Suecia tuvo una gran influencia sobre la discusión que se llevaba a cabo en Europa sobre el futuro de los ferrocarriles en general y, en especial, dentro del ámbito del Consejo de la Comunidad Europea (CE) donde sirvió de pie para las reflexiones y discusiones que condujeron a la adopción de la Directiva Nº 91/440 sobre el desarrollo de los ferrocarriles con fecha 29 de julio de 1991. La argumentación de tal Directiva es clara al señalar: “que una mayor integración del sector comunitario de los transportes constituye un elemento esencial para el mercado interior y que los ferrocarriles son, a su vez, un elemento vital del sector de los transportes

de la Comunidad” y también cuando considera: “que el futuro desarrollo y una explotación eficaz de la red ferroviaria pueden verse facilitados por una separación entre la explotación de los servicios de transporte y la administración de la infraestructura y, que en tales condiciones es preciso que la administración de cada una de dichas actividades se lleven a cabo por separado y con contabilidades aparte”. La Directiva de la CE tiene por objetivo “facilitar la adaptación de los ferrocarriles comunitarios a las necesidades del mercado único y aumentar su eficacia mediante: • La garantía de la autonomía de gestión de la empresas ferroviarias. • La separación de la gestión de la infraestructura ferroviaria y de la explotación de los servicios de transporte de las empresas ferroviarias, siendo obligatoria la separación contable, y voluntaria la separación orgánica o institucional. • El saneamiento de la estructura financiera de las empresas ferroviarias. • La garantía de acceso de las redes ferroviarias de los estados miembros, para las agrupaciones internacionales de empresas ferroviarias, así como para las empresas ferroviarias que efectúen transportes combinados internacionales de mercancías.” El traspaso de la infraestructura a una empresa estatal independiente ha sido realizado por todos los países y los servicios de carga están siendo paulatinamente prestados por operadores privados al tiempo que varios países se aprestan a iniciar el ingreso de capitales privados a los servicios de transporte de pasajeros.

Curiosamente , esto no es una gran novedad si se considera que el ferrocarril entre Stockton y Darlington, inaugurado en 1825, permitió la circulación de trenes de terceros, por pago de un peaje y lo mismo ocurrió años antes con el Surrey Iron Railway inglés, inaugurado hace 206 años, el que fue construido por una empresa que no contaba con equipo rodante y más bien invitó a otros a ocupar su vía, pagando peaje, tal como ya era habitual para transitar por los caminos principales de ese entonces.

PROPUESTA DE SOLUCIÓN

Gran Bretaña En 1993 la Ley Ferroviaria británica puso fin a la empresa monolítica “British Rail” e introdujo una transformación todavía más radical y profunda que la sugerida por la CE a sus países miembros, al adoptar un modelo de separación entre la infraestructura y los servicios y dando paso al mismo tiempo a una privatización completa del sistema mediante la constitución de la empresa Railtrack P.L.C. como administradora responsable de la infraestructura y del control del tráfico, cuyas acciones fueron vendidas en la Bolsa de Londres a inversionistas privados. Asimismo, se constituyó el Director of Rail Franchising para encargarse de la licitación de los servicios de pasajeros que quedaron en manos de 26 empresas ferroviarias de operación privada (Train Operating Companies – TOCs). Se estableció un Rail Regulator para asegurar los niveles adecuados de competitividad y se establecieron 3 empresas de leasing de material rodante (Rolling Stock Companies – ROSCOs). La carga se entregó a 4 empresas, cuyas acciones fueron rematadas al sector privado (Loadhaul, Mainline, Transrail y Railfreight Distribution). Después de nueve años de funcionamiento el sistema inglés había probado ser muy exitoso, salvo en el ámbito de la infraestructura donde fracasó estrepitosamente la empresa privada Railtrack y debió ser vendida en 2002 a Network Rail, que es una empresa estatal sin fines de lucro, lo que implica que la responsabilidad financiera de la infraestructura ahora ha sido asumida enteramente por el Estado. Las empresas de carga pagan por el uso de las vías a Network Rail, pero no pagan canon al Gobierno y no reciben subsidios. Sin embargo, reciben financiamiento estatal, por ejemplo, para la construcción de desvíos industriales como apoyo a la reducción del tránsito de camiones.

La mayoría de las empresas de transporte de pasajeros que ofrecen servicios en líneas de densidades de tráfico no masivas reciben subsidios y otras que cubren corredores de alta densidad incluso pagan canon al Estado. El sistema ferroviario británico se encuentra hoy día satisfactoriamente consolidado como tal, aunque de cuando en cuando surgen problemas de rentabilidad de algunas empresas y respecto de la insuficiencia de fondos asignados a Network Rail para la rehabilitación y conservación de las vías. El sistema británico requiere para su funcionamiento de un subsidio anual de 5.000 millones de Libras Esterlinas, equivalentes a USD 8.000 millones focalizado al transporte de pasajeros12.

Los planes de EFE EFE es hoy una empresa en evolución hacia estos nuevos modelos, ya se han privatizado los servicios de transporte de carga y se ha descansado en el funcionamiento de cuatro filiales con el objeto de asumir la explotación de los diferentes servicios de pasajeros de cercanías y de media distancia, con lo que prácticamente se ha completado la separación entre la infraestructura y los servicios. La separación del riel y la rueda ya es una realidad. Desde la perspectiva de la experiencia de Europa y de Gran Bretaña, en particular, se podría concluir que EFE está en un excelente pie para adoptar el concepto central de la transformación ferroviaria realizada en dichos países, tomando el modelo inglés como un objetivo final y empezando por adaptar a su legislación y ambiente económico las directrices que ha elaborado la CE. La solución que se adopte deberá contemplar las particularidades del ordenamiento jurídico, institucional y económico chileno.

Michael Beswick, Office of Rail Regulation, The UK Experience, Reino Unido, 24 de junio 2009. Presentación Seminario Internacional EFE.

PROPUESTA DE SOLUCIÓN

La situación de propiedad de la infraestructura ferroviaria Actualmente, la infraestructura ferroviaria forma parte del patrimonio de EFE sin que ello responda a una política explícita, sino que más bien a la realidad que históricamente tuvo el ferrocarril en Chile y que implicó una estructura monolítica, que concentró todos los activos y funciones de la actividad ferroviaria en la empresa del estado. Sin embargo, su propia Ley Orgánica13 le fija a EFE restricciones que limitan el ejercicio pleno de su derecho de propiedad sobre “la franja de terreno, puentes y obras de arte que constituyan el trazado y vía ferroviaria” como un medio de garantizar que “en todo contrato, concesión o aporte que implique dar uso exclusivo de la línea férrea, en todo o parte, será condición esencial del contrato, o de la concesión, o del aporte a la sociedad, que se permita a terceros el uso de la vía, sobre la base de un sistema tarifario igualitario y no discriminatorio”, reconociendo que la vía férrea es un bien de uso público y que su entrega en uso exclusivo podría implicar un poder monopólico contrario al interés de la comunidad. Lo anterior, configuraría para la vía férrea una situación similar a la de las carreteras, cuya propiedad es del Estado y son consideradas bienes de uso público y por consiguiente sería conveniente reconocer ese hecho designando a EFE como agente conservador y administrador de ella. Aunque este cambio podría parecer como algo meramente formal, no lo es, ya que permite esclarecer las funciones de EFE, como parte de

un sistema en el que se separe la infraestructura y los servicios (el riel y la rueda) y le otorgue al Estado una responsabilidad económica en el sistema ferroviario que sea similar a la que éste tiene en las carreteras y en el resto del sector transporte, eliminando la asimetría respecto de lo ferroviario. Esto dejaría a la vía férrea en igualdad de trato con el resto de la infraestructura de transporte (carreteras, puertos y aeropuertos). En el caso de la realidad europea, este tema ya fue resuelto. En efecto, “La Directiva 91/440 constituye el punto de origen legislativo de una política común europea en el sector ferroviario, que hasta entonces no existía, con la imposición de la apertura de ciertas áreas del mercado ferroviario a la competencia por medio de las siguientes obligaciones a los Estados miembro: • La separación de la gestión de la infraestructura, cuya propiedad y administración estarán en manos del Estado, de la explotación de los servicios de transporte, que correrá a cargo de las empresas de transporte, ya sean éstas públicas o privadas. Por gestión de la infraestructura entiende su mantenimiento, el control de la circulación y la seguridad:” (extracto de “La Normativa Comunitaria del Sector Ferroviario Europeo”). A partir de la experiencia europea y el conjunto de consideraciones antes expuestas, las bases de un modelo para Chile podrían considerar los siguientes elementos:

13 Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, DFL 1, 30 de junio de 1993, art. 2º, párrafo 4º: “La Empresa, en caso alguno, podrá celebrar actos o contratos que, legalmente o de hecho, impliquen enajenación de la franja de terreno, puentes y obras de arte que constituyan el trazado y vía ferroviaria. Se excluyen de esta prohibición los actos o contratos que recaigan en terrenos que queden en desuso en razón de modificaciones del trazado de la línea o del cambio de ubicación de estaciones o por haberse levantado la vía férrea, en virtud de autorización expresa dada por el Presidente de la República. De igual modo, en todo contrato, concesión o aporte que implique dar uso exclusivo de la línea férrea, en todo o parte, será condición esencial del contrato, o de la concesión, o del aporte a la sociedad, que se permita a terceros el uso de la vía, sobre la base de un sistema tarifario igualitario y no discriminatorio.”

PROPUESTA DE SOLUCIÓN

Directrices para la solución: 1. Dado que el Estado es el dueño de toda la línea férrea que discurre entre la V y X regiones, debe considerarse que en los hechos delega su administración y conservación en EFE, la que actúa como contraparte de las diferentes empresas concesionarias tanto privadas como estatales. EFE se encarga de la construcción, rehabilitación, mantenimiento de las vías férreas y como responsable del control del tráfico es el encargado de asignar los canales de movilización de trenes entre los usuarios de las vías y del cobro de las tarifas por su uso. EFE es dueño de las estaciones, terrenos y talleres y hay acceso no discriminatorio al uso de las vía férreas para operadores debidamente autorizados por EFE. 2. Debería garantizarse la autonomía legal y de gestión de las actuales filiales de EFE encargadas de prestar los servicios de pasajeros que les sean concesionados. Ello consolidaría la separación de los “negocios” dentro del área ferroviaria estatal. Cada empresa de pasajeros tendría los contratos de acceso y uso de vías y estaciones con EFE por un plazo determinado, así como los equipos. La operación inicial de estas empresas de pasajeros en manos del Estado, por un tiempo prudente, debe entregar la información necesaria para que el dueño pueda estimar los beneficios sociales generados por la operación de cada una de ellas y se determinen los subsidios que hagan viable estos negocios, en función del beneficio social generado por cada pasajero-kilómetro transportado bajo condiciones de una operación eficiente. Lo anterior permitiría considerar en un plazo corto de tiempo la posibilidad de concesionar los servicios.

La empresa CIS realizó durante el 2008 una proyección del EBITDA de los distintos negocios de EFE, utilizando información del presupuesto 2008 y tendencias de largo plazo obtenidas de los estudios realizados [ver apéndice 9]. Su resultado indica que el EBITDA de la empresa conjunta, incluyendo la compensación por externalidades completas [ver apéndice 2] alcanzaría el valor cero en el año 2014. Recientemente la administración de EFE, tomando en cuenta el impacto de la crisis financiera mundial, actualizó estos resultados y proyecta alcanzar equilibrio operacional el año 2016. 3. Todo lo anterior originaría un sistema descentralizado de operadores de carga y pasajeros y EFE como administrador de las vías, en donde el Estado asumiría la responsabilidad por financiar la infraestructura y recuperar sus costos de manera equitativa, en comparación con la contribución que se imponga al transporte carretero. De esta manera se genera un mercado de transporte terrestre que se acerca a condiciones de funcionamiento de segundo mejor óptimo. La distribución de roles entre el sector público y el privado se haría teniendo en cuenta los mejores intereses del país y podrían coexistir en el sistema ferroviario empresas públicas, mixtas y privadas en función de esos objetivos.

PROPUESTA DE SOLUCIÓN

4. Se establecería una entidad reguladora del sistema ferroviario, que supervise la competencia entre los diferentes actores y que vele por la seguridad del sistema. En ella podrían participar con derecho a voz pero sin voto, cada una de las empresas concesionarias de pasajeros y carga. Esta entidad reguladora estaría dirigida por un consejo de 5 miembros, constaría de un organismo técnico especializado y tendría el carácter de ente autónomo.

5. Se sanearía la deuda financiera actual de EFE, como contrapartida al reconocimiento explicito de que la propiedad de la infraestructura es del Estado. Esta medida tendría como corolario práctico que las inversiones que haga EFE, sobre la infraestructura de propiedad del Estado, no gravarían sobre su balance financiero ni sobre su estado de resultados, lo que consolidaría su accountability a los resultados que obtenga como administradora delegada de dicha infraestructura. 6. Por último, y no por eso menos importante, como requisito esencial para que un esquema de esta naturaleza tenga éxito es preciso que el Estado, a través de un Comité Interministerial que integre a los ministerios e instituciones

públicas de infraestructura de transporte, se responsabilice de establecer las políticas públicas que orienten la acción del Estado y sus organismos y que formule un Plan Estratégico Integrado de Infraestructura de Transporte (PEIT) con un horizonte de largo plazo (15 años o más) en todos sus modos. En el ámbito de los ferrocarriles, se acordaría entre EFE y el Estado, “Contratos Programas”, eventualmente trienales, coherentes con el Plan Estratégico de Infraestructura de Transporte, que se configure como “el contrato”, el elemento rector de las relaciones entre el propietario y EFE, y que defina en forma pormenorizada los compromisos recíprocos y las contraprestaciones que se acuerden para la gestión, el desarrollo y el mantenimiento de la red férrea. Donde se fije, además, la aportación económica que como contrapartida a los servicios prestados deberá recibir EFE y las empresas operadoras con cargo al Presupuesto General de la Nación. Un esquema de esta naturaleza generaría un fuerte compromiso del Estado con el sistema ferroviario, con un costo acotado y conocido de antemano y a su vez un fuerte incentivo para EFE y los operadores de transporte de pasajeros y de carga de maximizar sus excedentes dentro de un ambiente de competencia regulada, que eliminaría las distorsiones hoy presentes en el mercado y que restringen la capacidad de competir del sistema ferroviario. Esta solución compromete por igual al Estado y al sector privado en el establecimiento de una industria ferroviaria fuerte y capaz de contribuir al crecimiento económico del país, sobre la base de un transporte terrestre sostenible, que apoye la competitividad de la economía nacional en el mercado global con apego a las normas ambientales que, como miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), le corresponderá a Chile observar.

PROPUESTA DE SOLUCIÓN

5. EL SISTEMA FERROVIARIO futuro • El dueño, que es el Estado, establece las restricciones presupuestarias, determina lo que quiere del sistema ferroviario, establece las políticas, formula los planes de desarrollo del sistema y obtiene el accountability de los actores del sistema a través de los Contratos Programa. • Este sistema no implicaría mayor gasto para el dueño y sí aumentaría la cantidad de transporte ferroviario con un mejor aprovechamiento de las inversiones, actuales y futuras, en la infraestructura ferroviaria. Permitiría el alineamiento de objetivos y resultados para atender las demandas previstas en el largo plazo de manera eficiente y haría posible la participación privada en el sistema de pasajeros. • Pondría toda la infraestructura de transporte terrestre (vía férrea y caminera) en manos directas del Estado.

• Las empresas concesionarias de transporte de pasajeros serían autónomas y auto sustentables y podrían ser públicas, mixtas o privadas. • Se reconocería una compensación para las concesionarias por unidad de tráfico14 transportada que refleje el beneficio social que genera su servicio. La proyección disponible del EBITDA de la empresa conjunta que incluye compensación por externalidades completas [ver apéndice 9], muestra que para un largo plazo se alcanzaría el valor de equilibrio entre ingresos y gastos. Cuando se considera el concepto de costo-eficiente para la empresa Riel, entonces la situación inclusive mejora, generándose la opción de reducir el déficit conjunto del sistema a niveles inferiores a los actuales.

• Existiría una política pública explícita, formulada por el Estado para regular la competencia en el sector. • Habría planes estratégicos integrales de largo plazo para el desarrollo de la infraestructura de transporte. • Se estructuraría el sistema ferroviario a base de un ente regulador autónomo, una empresa administradora de la infraestructura de vías y estaciones y empresas concesionarias de pasajeros y de carga. • La empresa administradora de la infraestructura de vías y estaciones cobraría a costo marginal eficiente a las empresas concesionarias por el uso de las vías. El déficit de la administradora de la infraestructura sería cubierto por un contrato de contraprestación con el Estado, bajo condiciones de eficiencia y restricción presupuestaria.

En rigor puede aplicar a pasajeros a través de la unidad pasajero-kilómetro, o carga para la unidad tonelada-kilómetro neta.

IMAGEN OBJETIVA DEL SISTEMA FERROVIARIO

7. Bibliografía i.

Informe Final Panel de EFE, Santiago, 26 de diciembre de 2007.

ii. Exposición: “Diagnóstico estratégico de EFE y opciones de política Asistencia Técnica” encomendada por el Ministerio de Hacienda al Banco Mundial Diagnóstico Contexto Institucional y Estructura Empresarial 27 de julio de 2007. iii. Ley Orgánica de EFE, DFL-1, Biblioteca del Congreso. iv. Exposición “Rail Issue Discussion in Chile”, Lou Thomson, July 5, 2007. v. Estudio “Análisis de Empresas CostoEficiente”, FDC para EFE, Informe Final 2007. vi. Estudio “Validación Modelo Empresa Eficiente Unidad de Gestión de Infraestructura Ferroviaria”, SCL Econometrics para EFE, 23 de Abril de 2008. vii. Empresa de los Ferrocarriles del Estado, Plan Trienal 2008-2010, Mayo-2008. viii. Decreto N° 43 Toma de Razón Aprueba Plan Trienal de Desarrollo de la Empresa de los Ferrocarriles del Estado 2008-2010, 25 de Julio de 2008. ix. Informe: External Costs of Transport, INFRAS 2004, Final Report, Zurich/Karlsruhe, October 2004, ISBN nr 2-7461-0891-7. x. Estudio “Evaluación Ex-post Simple IV Etapa Interconexión Valparaíso – Viña del Mar, Steer Davies Gleave (SDG), para EFE, Informe Final, Septiembre de 2008.

xii. Estudio “Evaluación Ex-post del Servicio Ferroviario Victoria-Puerto Montt, Libra Ingenieros Consultores para EFE, Informe Final, Septiembre de 2008. xiii. Estudio “Optimización de la Cadena Logística de Transporte Ferroviaria de Carga-Región de Valparaíso, Grupo Appia XXI para EFE, Informe Final, Agosto de 2008. xiv. Estudio “Optimización de la Cadena Logística de Transporte Ferroviaria de Carga-Región del Bío-Bío, Grupo Appia XXI para EFE, Informe Final, Agosto de 2008. xv. Estudio de Evaluación Social Servicio de Transporte de Carga, CITRA Consultores en Ingeniería de Transporte Ltda. para EFE, 22 de Enero de 2009. xvi. Estudio “Evaluación Ex Post Servicios de Pasajeros Suburbanos EFE, Merval, Biotren y Metrotren”, Steer Davies Gleave (SDG), para EFE, Informe Final, Enero de 2009. xvii. Estudio “Consultoría sobre valorización social de los activos de la empresa de los ferrocarriles del estado”, CIS para EFE, Enero 2009. xviii.Estudio “Diseño de un Modelo de Negocios para la Elaboración de un Contrato de Acceso para Empresas Porteadoras de Carga”, SCLEconometrics, 30 de Junio de 2009. xix. Estudio “Análisis Justificación Económica de la Compensación por Inequidad que Recibe EFE”, Pickering Henríquez y Asociados para EFE, Enero de 2005.

xi. Estudio “Evaluación Ex-post Adquisición Nuevo Material Rodante Santiago-Chillán, Libra Ingenieros Consultores para EFE, Informe Final, Octubre de 2008.

BIBLIOGRAFÍA

EL FUTURO DEL SISTEMA FERROVIARIO Documento de Posición del Directorio de EFE preparado con la colaboración de: Enrique Cabrera S. / Ignacio Echevarría A. / Ian Thomson N.

IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA