Gerencia publica by Pedro Locutus

GERENCIA PÚBLICA

Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 1.

Manuel Villoría Mendieta 2009

Tema 1 Sociedad Moderna y Burocracia. El paradigma burocrático y su crisis.

Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 1. AUTOR: Manuel Villoría Mendieta ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario 1. INTRODUCCIÓN, ANTECEDENTES HISTÓRICOS 2. LA BUROCRACIA EN OCCIDENTE: PROCESOS DE CONSOLIDACIÓN IDEOLÓGICOS. 3. MODELOS DE SERVICIO CIVIL 3.1. Preburocracia 3.2. La Burocracia 3.3. El modelo ideal de servicio civil profesional 4. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO 4.1. Cambios sistémicos y crisis de modelo. 4.2. Rasgos de la gestión pública hoy. 5. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HOY: LA BÚSQUEDA DEL BUEN GOBIERNO. 5.1. La Administración pública hoy: un paradigma integrador. 5.2. La gobernabilidad y la gobernanza 5.3. La organización del gobierno.

1. INTRODUCCIÓN, ANTECEDENTES HISTÓRICOS

La burocracia es el fruto de un largo proceso de depuración histórico que, ciertamente, no tiene su expresión más antigua en Europa. La reflexión sobre la Administración y la conciencia de sí misma por parte de ésta como sujeto de poder no comienzan en la Europa del Renacimiento, con el desarrollo del Estado-nación, como ya nos advirtió Weber, sino en China. El pensamiento sobre el gobierno y la burocracia comienza en China en la dinastía Zhou (771 a.C.-256 a.C). Durante este periodo una burocracia rudimentaria empezó a surgir y las tres escuelas de pensamiento más importantes de la historia china (confucionismo, legalismo y taoísmo) comenzaron a emitir reflexiones sobre la Administración.

La burocracia en sentido estricto comenzó en realidad a desarrollarse durante la dinastía Han (206 a.C. - 220 d.C.). En ese periodo los ministros y funcionarios de alto nivel eran cambiados de forma regular, declinaron los puestos hereditarios en número, la promoción y carrera se realizó en base a méritos personales, se limitó la extensión de mando territorial-administrativo para los altos funcionarios, se creó la figura del primer ministro y los ministerios de agricultura, obras públicas y asuntos militares, y se introdujo la moneda. En esta dinastía se empiezan a instaurar los exámenes públicos competitivos para acceso al funcionariado superior; en torno al 196 a.C. el emperador solicitó que se le enviaran a la capital hombres capaces y decentes para ponerlos a su servicio. La carrera empezaba por vía de recomendación y culminaba con exámenes en la capital del imperio, aunque más tarde ya se empiezan a realizar exámenes en las provincias. Las materias fundamentales de enseñanza y regulación tenían que ver con la gestión de recursos humanos y con la transmisión de una ética de servicio.

El taoísmo como escuela de pensamiento tiene curiosas coincidencias con el pensamiento libertario-conservador actual, salvadas las enormes distancias históricas, sociales y culturales. Así, afirma en el Tao Te Ching, "cuando los impuestos son muy elevados la gente está hambrienta, cuando el gobierno se inmiscuye demasiado la gente pierde su iniciativa" o "actúa en beneficio del pueblo; confía en los ciudadanos; déjalos solos". Por su parte, el confucionismo ha sido la gran escuela de pensamiento chino; sus postulados están basados en valores como: reverencia a la tradición, paciencia, visión a largo plazo, integridad, lealtad, sentido del deber, honestidad. Su visión se basa en la idea de la división del trabajo en función de la capacidad de cada uno, por ello, algunos piensan y otros ejecutan, los que piensan deben ser los más capaces, de ahí que deban ser seleccionados objetivamente. En su libro La sabiduría, hecho por 2

sus discípulos con fragmentos de sus escritos y reflexiones, Confucio dice "me preguntas qué es un buen gobernante, un buen gobernante es aquel que es fácil de servir pero difícil de contentar...alguien que emplea a otros en función de su capacidad".

Finalmente, el pensamiento legalista se opuso al confucionismo al considerar que existía una maldad natural en el hombre y, por ello, sin educación y leyes la sociedad no funciona. Defendían que la ley debía reemplazar a la moralidad, estructurar el gobierno con controles y equilibrios internos, buscar la eficiencia, y procedimientos de selección impersonales. En resumen, la historia de la Administración china y de su pensamiento anticipa los grandes temas de la Administración moderna: la separación entre política y administración, el control de la burocracia, el mérito en el acceso y carrera, la permanencia del funcionario, el papel del derecho para la Administración, la gestión como arte o como ciencia, etc.

2. LA BUROCRACIA EN OCCIDENTE: PROCESOS DE CONSOLIDACIÓN IDEOLÓGICOS.

En Europa, el origen de la burocracia y el servicio civil moderno está relacionado con la producción histórica de cinco fenómenos: 1. La separación de lo público y lo privado; 2. La separación de lo político y de lo administrativo; 3. El desarrollo de la responsabilidad individual frente al funcionamiento en Consejos; 4. La seguridad en el empleo; 5. La selección por mérito e igualdad.

Ciertamente, antes habría que considerar la separación entre Iglesia y Estado como un factor con el que contar. Para San Agustín, el "Estado" era inferior a la Iglesia, pues era a ésta a la que correspondía la más importante labor: salvar las almas. Esta teoría llevó al Papa Gregorio VII (1073-1085) a arrogarse el derecho de deponer al emperador; ciertamente, hasta que este conflicto no se solventa y empieza a configurarse la moderna nación-Estado no puede iniciarse el desarrollo de la moderna Administración.

El análisis histórico exige una conciencia de la continuidad profunda de los valores a pesar de las grandes fechas y los fenómenos revolucionarios, no obstante, si hubiera que indicar un momento 3

para iniciar esta andadura que nos llevará a la burocracia moderna, tal vez tendríamos que aceptar el período 1050-1150 como el más importante, en él se desarrollan las ciudades, el comercio y las universidades. La iglesia católica durante el proceso de lucha contra el imperio desarrolla un pensamiento organizativo de gran modernidad; así, promueve el principio de unidad de mando, la jerarquía, la centralización, la carrera por mérito, el aplanamiento de estructuras y la formación jurídica del clero.

La separación de lo público y lo privado está vinculada al desarrollo del Estado-nación. La necesidad del monarca de controlar todo el territorio le exige expandir sus servicios domésticos y crear departamentos gubernamentales separados de su propia corte. Al tiempo, el pensamiento nacional configura la idea de reino frente a la idea de monarca y, así, Claude de Seychelle, en 1519, defiende, en La Monarchie de France, que "le Roi n'est que l'administrateur temporaire du royaume" (EL Rey no es sino el administrador temporal del reino). En suma, el Rey no es el dueño del país, es dueño de sus posesiones y administrador de lo ajeno.

El desarrollo de la figura del alto funcionariado, la centralización y la expansión de las actividades estatales va generando una clase funcionarial con cada vez más conciencia de su papel y de la dificultad de control desde la corte; en Prusia, esta burocracia de origen aristocrático alcanza un poder desusado ya en el comienzo del siglo XVIII y el centralismo alcanza una intensidad muy elevada con el nombramiento, por Federico Guillermo II, de los steuerrät para controlar los gobiernos regionales y locales; en Francia, la centralización exige la creación de intendentes regionales que consiguen con el tiempo tener sus cargos de forma hereditaria; en Inglaterra, sin embargo, no hubo un intento de control territorial tan intenso y se dejó la gestión del día a día local en manos de los jueces de paz reclutados entre la burguesía local; en España, subsiste una Administración señorial paralela a la de los municipios, pero perviven algunos de éstos con autogobierno, a todo ello se añaden los corregidores regios. Lo cierto es que "el aparato administrativo, que se va consolidando al tiempo que aumenta la conciencia nacional, comienza a desviar su fidelidad de la persona del Rey a la noción abstracta e impersonal del Estado".

De la misma forma, ante la avalancha de conocimientos y habilidades que requiere el funcionamiento del Estado, empiezan a desarrollarse en el siglo XVIII las denominadas ciencias cameralistas y de policía. Este desarrollo genera una conciencia de los conocimientos técnicos y una idea de servicio al Estado y no a la monarquía. La toma de decisiones en Consejo, que garantizaba un debate y una responsabilización colectiva, empieza a no ser necesaria a finales 4

de siglo cuando se genera conocimiento suficiente y empieza a existir una clase funcionarial mínimamente competente. Antes, ya se habían desarrollado los departamentos ministeriales o las Secretarías de Despacho en Francia (desde Francisco I en el siglo XVI) o España, en torno a las cuales poco a poco se va desarrollando la idea de la responsabilidad ministerial y, más tarde, la impersonalidad del servicio civil.

Con el desarrollo de la Administración postal, el archivismo, el registro y control de la tierra, y la administración técnica (Ecole Polytechnique, 1795; Ecole de Ponts et Chaussées, 1747) se empieza a plantear la separación entre política y administración. Surge el concepto de lealtad a la carrera y no a la facción política en el gobierno y la masa de funcionarios de nivel medio y bajo se consideran separados de la participación activa en la labor política del gobierno. El siglo XVIII aparece todavía dominado por el patronazgo y la cooptación como sistema de acceso. No obstante, a finales de siglo el sistema retributivo de los funcionarios empieza a estar despojado de sinecuras y prebendas, se crean fondos de pensiones para ciertos grupos de funcionarios y salarios regulares y adecuados.

La preocupación por el mérito y la igualdad es la gran asignatura del siglo XIX. Francia es el primer país que reconoce el derecho de igualdad en el acceso al empleo público, en concreto lo hace en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de agosto de 1789, suprimiendo con ello el patrimonialismo y la venta de cargos. Sin embargo, el principio de mérito tuvo que esperar algo más de un siglo para implantarse. En Estados Unidos comienza el proceso con la oficialización y justificación del spoils system (o sistema que legitima la idea de que los despojos de la batalla electoral son para quienes la ganan), la utilización abusiva de la Tenure of Office Act por parte del Presidente Jackson es la expresión de dicha opción. Según la doctrina oficial de la época los empleos públicos deben ser para los vencedores en las elecciones, con ello se contribuye a fortalecer los partidos políticos, se consolida el poder presidencial, se abre a un abanico mayor el privilegio de servir al pueblo y se evita la generación de una elite funcionarial. La corrupción e ineficacia a que dio lugar tal sistema, así como el asesinato, en julio de 1881, del presidente Garfield por Charles J. Guiteau (una persona que esperaba ser nombrada funcionario y no lo logró) llevó en Estados Unidos a la creación de la Liga por la Reforma del Servicio Civil y a un movimiento social que, tras las presiones e informes correspondientes (Eaton Report) provocó la Pendleton Act, en 1883, que establece la reforma del Servicio Civil y la introducción de la Comisión del servicio Civil y los exámenes abiertos competitivos para acceso. 5

Con diferencias notables de énfasis, en cada país europeo también se va produciendo el mismo proceso. En el Reino Unido son la colonización de la India y el informe Northcote-Trevelyan, de 1854, los eventos que provocan que, en 1855, se cree la Comisión del Servicio Civil y que una Order in Council de 1870 estableciera los principios de mérito e igualdad en el acceso y promoción. Y en España, tras sucesivos intentos (los Reales Decretos de López Ballesteros en 1827 y 1828, y el Estatuto de Bravo Murillo en 1852) es, finalmente, con el Estatuto de Maura de 1918 cuando se consigue superar el modelo de “cesantías” y consolidar, hasta cierto punto, un servicio civil profesional protegido del uso partidista.

3. MODELOS DE SERVICIO CIVIL

Creemos que, a efectos de comprender, a grandes rasgos, cuál es la situación de los distintos países frente al reto de la construcción de un servicio civil de carrera eficaz, una herramienta analítica que nos puede ayudar es la de distinguir tres tipos de paradigmas con los que las Administraciones pueden ser observadas, comprendidas y sintetizados sus rasgos esenciales. Estos tres paradigmas son: el preburocrático, el burocrático y el postburocrático. Procederemos a explicar en este epígrafe los dos primeros, dejando para epígrafes posteriores la explicación de la crisis del modelo burocrático y la consolidación de la postburocracia.

3.1. Preburocracia. En una Administración preburocrática el empleado público es reclutado por la autoridad que nombra entre las personas afines ideológica y personalmente, es seleccionado por el poder político al que sirve sin controles internos o externos, se busca en él la lealtad firme, y se prefiere a personas conectadas al partido y, dentro del partido, a la facción del que nombra. La buena evaluación del rendimiento está conectada a la fidelidad y disciplina hacia los responsables políticos de quien depende. Las normas jurídicas no tienen por qué representar un impedimento para la consecución de objetivos políticos. No existe seguridad en el empleo, ni formación reglada, ni carrera definida, ni planificación de recursos humanos, entre otros muchos déficit.

Este tipo de Administración se sitúa en sistemas políticos donde el

prebendalismo es el rasgo común de los partidos, el Estado de derecho es débil, la corrupción alta y la economía de mercado se enfrenta a continuos incumplimientos de las condiciones en las que operaría adecuadamente (competitividad, transparencia, información e igualdad), por lo

que la economía tiene profundos problemas para un funcionamiento adecuado. Este modelo de Administración hace difícil la industrialización y el desarrollo.

3.2. La Burocracia. La Administración burocrática, por el contrario, ha sido un componente esencial de todos los procesos modernizadores hasta ahora conocidos. La burocracia es congruente con el fenómeno del desencanto (entzauberung para Max Weber) y con sus consecuencias, es decir, intelectualización y búsqueda del fin mediante el cálculo de los medios; las sociedades modernas, frente a las antiguas, ya no se explican el mundo desde los mitos y la religión, sino que tratan de alcanzar una comprensión racional del mismo y buscan su transformación. El ser humano moderno no acepta resignadamente el entorno, sino que busca ponerlo al servicio de la persona. El sistema político moderno, al buscar legitimación, tiene que ofrecer razones y procedimientos adecuados de generación y expresión de las decisiones. Las sociedades occidentales, embarcadas en los procesos de racionalidad instrumental, "creen" en una legitimidad basada en la racionalidad y las normas, aceptan a los gobernantes elegidos de acuerdo con dichas normas y obedecen los productos de los procesos racional y legalmente establecidos, es decir, a las leyes y no a las personas. La legitimidad del Estado, en la visión sociológica y empírica, de acuerdo con lo observable en las sociedades occidentales, es una legitimidad procedimental, es legítimo y se obedece aquello que las autoridades, elegidas de acuerdo con los procedimientos de selección de elites, establecen, siempre que se formalicen en leyes elaboradas de acuerdo con las normas procedimentales; en definitiva, se obedece a las leyes.

Dicho todo esto, surge la inevitable pregunta ¿qué modelo de Administración es más congruente con este modelo de legitimación del poder político? ¿Qué modelo es más congruente con el Estado de Derecho y con la economía de mercado? ¿Sería congruente un modelo de Administración en el que los empleados públicos dependieran del gobierno plenamente e hicieran lo que éste ordenara, aunque estuviera en contra del Derecho? ¿Sería congruente un modelo basado en decisiones coyunturales, sin base racional y sin planificación? Obviamente, no. Lo que, por el contrario, parece evidente es que el modelo de Administración coherente es un modelo basado en la racionalidad y el respeto a las leyes. Es decir, un modelo burocrático profesional.

Los rasgos ideales de esta organización, que constituye el tipo más puro de la legitimidad racional-legal, serían, entre otros: 7

1. La especialización de funciones: coherente con la necesaria tecnificación racional. 2. La jerarquía: coherente con el principio democrático (se obedece a los electos y a los nombrados por éstos) y con la racionalidad del sistema (principio de la unidad de mando). 3. La delimitación rigurosa de competencias: coherente con la necesaria organización y seguridad jurídica. 4. Estructura competencial basada en normas: esencial para la seguridad jurídica, pues toma las decisiones a quien compete según la ley. 5. El seguimiento estricto de procedimientos: esencial para garantizar el respeto a la norma y la garantía de los derechos ciudadanos (culmina con el principio de audiencia al interesado). 6. El uso de documentos y comunicación por escrito: coherente con la seguridad jurídica y la posibilidad de apelación. 7. La no propiedad del cargo: esencial para evitar el uso privado del cargo y su desconexión del respeto a la norma y la jerarquía. 8. La preparación técnica para acceso al puesto: coherente con la necesaria racionalidad y especialización. 9. Los procedimientos racionales de disciplina y control: para garantizar el respeto al derecho y la racionalidad de las decisiones.

Además, la burocracia, en consecuencia, también es congruente con los siguientes procesos:

1. El desarrollo del capitalismo y la industrialización: pues proporciona seguridad jurídica que permite la previsión e inversión a largo plazo. 2. La urbanización y la especialización ocupacional: pues está abierta a una constante especialización y profesionalización interna. 3. El desarrollo de la ciencia y la tecnología: pues promociona, hasta un cierto nivel, la sistemática entrega a la profesionalización técnica de por vida. 4. La difusión de normas jurídicas abstractas: pues garantiza una elaboración y aplicación sistemática de las mismas, indiferente, hasta cierto punto, a los procesos de lucha de poder partidista.

El modelo de empleado congruente con este tipo de organización y sistema de legitimidad es el funcionario; es decir, siguiendo, de nuevo, a Weber, el modelo reúne las siguientes características:

1. El cargo es asignado a funcionarios individuales. 2. Están sometidos a relaciones jerárquicas. 3. Son nombrados por autoridad competente. 4. Están técnicamente preparados para desempeñar su cargo. 5. Su relación es voluntaria. 6. Tienen seguridad de empleo. 7. Su dedicación al cargo es plena u ocupa la mayor parte de su tiempo. 8. Trabajan dentro de un sistema de carrera. 9. Son retribuidos con un salario periódico y suficiente y poseen derechos de pensión. 10. Son retribuidos de conformidad a su rango. 11. Promocionan por antigüedad. 12. Trabajan bajo la protección formal de su cargo.

Y este modelo es la base para evitar la corrupción y la desprofesionalización propios del spoils system y para hacer real el sistema de dominación racional-legal y el avance técnico en el que las sociedades modernas se han embarcado. Por ello, Weber dice: “el funcionariado moderno… se va convirtiendo en un conjunto de trabajadores intelectuales altamente especializados mediante una larga preparación y con un honor estamental muy desarrollado, cuyo valor supremo es la integridad. Sin este funcionariado se cerniría sobre nosotros el riesgo de una terrible corrupción y una incompetencia generalizada, e incluso se verían amenazadas las relaciones técnicas del aparato estatal, cuya importancia para la economía aumenta continuamente y aumentará gracias a la creciente socialización”.

3.3. El modelo ideal de servicio civil profesional. En una variante ya más desarrollada y sofisticada, la burocracia culminó con la construcción de servicios civiles fuertemente profesionalizados. La profesionalidad del servicio público, en el modelo teórico ideal, implica bastante más que la mera selección por mérito o la permanencia en el empleo. Combinando las obras de diversos autores, podríamos decir que el modelo institucionalmente ideal de servicio civil de carrera implica lo siguiente:

1. El papel fundamental de la burocracia es sostener y preservar los principios constitucionales. Esta obligación ya nace del propio juramento o promesa del cargo en su toma de posesión. 2. A pesar de que la burocracia debe ocupar un papel subordinado, aunque autónomo, con respecto a otras instituciones democráticas y procesos, el ejercicio de dicho papel no implica que los funcionarios deban permanecer pasivos en la acción de gobierno. Los funcionarios tienen el derecho legítimo, amparado por la Constitución, de controlar el poder de los líderes políticos electos. 3. La burocracia, aunque no es electa, tiene una labor de representación. Dicha labor la ejerce a través de su constante participación en los procesos de toma de decisiones, así como en el ejercicio de su obligación de asegurar que en las opciones de políticas se produce una razonada deliberación por parte de todos los implicados en el asunto. 4. Las burocracias no sólo ejercen labores administrativas, sino que también ejercen, de forma delegada y subordinada, poderes cuasilegislativos y cuasijudiciales, por dicha razón, su permanencia y estabilidad es fundamental para la generación y aplicación imparcial del derecho. 5. La objetividad e imparcialidad con la que actúa, hace que su búsqueda de eficacia pueda beneficiar o perjudicar al partido político en el Gobierno, es decir, que su eficacia es indiferente al interés partidista del poder. 6. Las condiciones esenciales de trabajo de estos peculiares empleados son definidas unilateralmente por el Parlamento, auténtico representante de los “propietarios” de la Administración, y la determinación de dichas condiciones de trabajo se realiza en una norma con rango formal de ley. Posteriormente, el Gobierno actualiza dichas condiciones de trabajo mediante su competencia reglamentaria. En consecuencia, no existe negociación colectiva obligatoria de las condiciones de trabajo con los sindicatos de funcionarios, sino una participación de éstos en los debates previos a la elaboración de las normas, participación que puede, finalmente, reflejarse en un pacto o acuerdo que obliga moralmente al gobierno a proponer al Parlamento la norma pactada. En las materias competencia del gobierno (condiciones de trabajo de menor importancia o adaptaciones de la norma general) sí puede darse la negociación obligatoria y con eficacia legal. 7. Los funcionarios son seleccionados de forma que se garanticen los principios de publicidad, igualdad y mérito. Nadie puede ser discriminado, si reúne los requisitos de la convocatoria pública de empleo, en su acceso al proceso selectivo. Y, una vez admitido, debe ser seleccionado y, posteriormente nombrado por la autoridad competente, si reúne más méritos que los otros competidores por el puesto. Estos méritos se pueden descomponer en 10

curriculum, conocimientos teóricos, habilidades específicas y actitudes hacia el servicio concreto a desempeñar. 8. Pero la selección no es sino un primer paso en el desarrollo del principio de mérito; a partir de su ingreso, el funcionario correspondiente debe ser promocionado cada vez que exista una vacante y él acredite más méritos que los otros candidatos. El derecho a la carrera si se acreditan los conocimientos, el esfuerzo y la dedicación debe estar garantizado y favorecido por el sistema. 9. El ingreso en la carrera administrativa, una vez superadas las fases de selección, es un ingreso definitivo, es decir, existe una garantía de permanencia. Ciertamente, existen supuestos jurídicamente previstos y tipificados de responsabilidad que podrían, tras el justo y adecuado proceso, dar lugar a la expulsión de la carrera del empleado correspondiente; pero estos supuestos son para hechos de gravedad vinculados a la comisión de hechos delictivos, al práctico abandono del servicio o a la permanente falta de rendimiento y lealtad al servicio público. En suma, no se puede expulsar del servicio público al funcionario por razones político-partidistas, por negarse a cumplir órdenes que atenten contra el ordenamiento jurídico, o por perjudicar al gobierno en decisiones realizadas en el ejercicio de sus competencias y con respeto a la ley y el Derecho. 10. Los funcionarios actúan de acuerdo a un código ético formal o informal, en el que la defensa del interés general con objetividad es el principio básico de referencia; son socializados en los valores del servicio público y su éxito profesional está vinculado al respeto a dichos valores y a las normas deontológicas en que se desarrollan.

4. LA CRISIS DEL PARADIGMA BUROCRÁTICO.

Pues bien, el modelo burocrático, que ha atravesado con adaptaciones evidentes pero con notable éxito la generación y desarrollo del Estado liberal y la generación y desarrollo del Estado de bienestar, está sometido ahora a un importante proceso de deslegitimación y crítica. La crítica al modelo burocrático en la práctica, como modelo de gestión, tiene una larga historia. El propio Weber consideraba a la burocracia una “jaula de hierro” que atraparía a la humanidad en su maquinización, disciplinarización y fría búsqueda de la eficacia, creando una sociedad sin alma y sin capacidad de reflexión moral. Además de esta importante y muchas veces olvidada crítica, se nos ha demostrado por diversos autores que dicho modelo:

1. Generaba una tendencia hacia la alienación, al no considerar todas las necesidades humanas. 2. Desconocía los aspectos informales de las organizaciones, y la capacidad de adaptación y uso interesado de los privilegios. 3. Provocaba una incapacidad disciplinada, una dificultad de adaptación y análisis crítico en el empleado. 4. Desresponsabilizaba, pues, dados los fines, el empleado sólo se ocupa de los medios. 5. Provocaba falta de iniciativa. 6. Despilfarraba potencialidades del ser humano. 7. Incapacitaba para la solución negociada de problemas, dada la rigidez de las normas y criterios con los que el funcionario actúa.

Pero hasta muy recientemente no existía una complicidad entre sectores académicos, gestores públicos y opinión pública para reclamar la transformación del modelo. ¿Qué ha pasado para que ahora sí se produzca esta demanda combinada?

4.1. Cambios sistémicos y crisis de modelo. De todo lo anteriormente expuesto sale la respuesta a esta pregunta. En la propia teoría weberiana se encuentra la solución. Los cambios de valores culturales, del sistema de producción y del sistema de legitimación político provocan cambios en el sistema de organización. Así:

1. La complejidad del mundo es cada vez mayor, la especialización es vertiginosa y cada sistema (Derecho, economía, biología, etc.) tiende a ser autorreferencial; el papel de la política (sobre todo a través del Estado) ya no es central, en consecuencia, falta un centro de control y planificación que racionalice el mundo.

2. La celeridad de los cambios es cada día mayor, lo cual dificulta, de nuevo, el control y la previsibilidad.

3. El conocimiento se convierte en el elemento estratégico clave para el poder y la competitividad. La capacidad de atesorar información, usarla y generar nueva información es el factor esencial de productividad.

4. El sector servicios de la economía es ya el más importante, frente al sector industrial de la era moderna.

5. La revolución tecnológica, sobre la base de las tecnologías de la información, permite una expansión del conocimiento, la información y la comunicación desconocidas hasta el momento. También hace más irrelevantes a los gobiernos, que pierden el monopolio de la información. Y fomenta el individualismo.

6. La legitimidad del poder exige ahora un mayor nivel de diálogo y transparencia, una cierta democratización, al menos en los países más desarrollados.

7. El modelo de democracia capitalista carece ya de enemigo potente con la crisis y casi desaparición del comunismo.

8. Se expande un cierto relativismo; los gobiernos carecen de soluciones seguras y no debatibles frente a los problemas sociales, de ahí que se utilicen cada vez más las encuestas para conocer la opinión pública frente a cada problema y posible solución.

9. Los medios de comunicación en este contexto de politización permanente de la opinión pública son instrumentos idóneos para generar y alterar opinión. Se convierten en actores clave del nuevo sistema político.

10. Los partidos políticos y los sindicatos entran en crisis ante su dificultad para instrumentar las nuevas formas de participación y cohesionar las múltiples demandas sociales.

11. Está en expansión un nuevo capitalismo, el capitalismo informacional, más flexible, preocupado por profundizar en la lógica del beneficio, exigente de apoyo estatal para el aumento de la productividad y competitividad, exigente de reducciones en los niveles de protección social y laboral.

12. La globalización de la producción, de la circulación de mercancías y servicios y de los mercados de capital. Las empresas buscan el lugar más adecuado para producir, en términos de rentabilidad, sin importarles países ni continentes. La firma del GATT y la creación de la Organización Mundial de Comercio incitan a una disminución de las barreras arancelarias y 13

comerciales en el mundo. Los capitales se mueven con absoluta libertad y penalizan las economías que no siguen la ortodoxia marcada por los grandes organismos económicos internacionales.

13. Cuanta más globalización existe, mayor es la preocupación por las identidades primarias. Este proceso implica que los actores sociales se reconocen a sí mismos y construyen significados en virtud de atributos determinados, con la exclusión de una referencia más amplia a otras estructuras sociales. Provoca, por ejemplo, el avance del racismo o de los nacionalismos excluyentes. Al tiempo, la comunidad general se reduce, se encuentra en grupos y organizaciones más pequeños y flexibles, cuyas lealtades y afiliaciones pueden superponerse y cuya entrada y salida tiene bajos costes: es el avance del corporativismo social, con la consiguiente dificultad de gobernabilidad.

En suma, para los países más desarrollados, la relativa crisis o transformación del Estado de bienestar y la consiguiente entronización del mercado favorecen una dinámica caracterizada por la defensa de una Administración que funcione más como una empresa y con criterios surgidos de la lógica de mercado. Ello, unido a los cambios estructurales antes mencionados, provoca choques ineludibles con el modelo burocrático de organización. Veamos algunos de estos conflictos que expresan la crisis del modelo:

1. La fragmentación y el corporativismo creciente reclaman respuestas personalizadas e inmediatas y no la remisión a la norma pertinente; 2. La denominada sociedad del conocimiento es una sociedad en transformación permanente, lo cual choca con burocracias inercialmente vinculadas a rutinas y procedimientos preestablecidos: la jerarquía tradicional es inviable en organizaciones donde el subordinado puede conocer más que el superior y está en proceso de formación permanente en su área de actividad; 3. La comunicación vertical y por canales jerárquicos impide la llegada de información desde los implementadores a la dirección política, generándose con ello errores muy importantes para las políticas públicas; 4. La comunicación horizontal e informal es clave en entornos abiertos y sometidos a problemas novedosos que han de estudiarse en equipo;

5. Los múltiples niveles jerárquicos intermedios son innecesarios donde existen empleados del conocimiento, capaces de pensar por sí mismos y de responsabilizarse de resultados; 6. La excesiva especialización en torno a funciones es una rémora en organizaciones en constante proceso de aprendizaje y negociación, donde la capacidad de adaptación e innovación exige personal polivalente y que trabaje en equipo; 7. La diversidad del personal en las organizaciones y los cambios constantes en el entorno dificultan modelos uniformes de gestión de los recursos humanos; 8. La preparación del personal clama por políticas de participación y abierta comunicación interna frente al secretismo y la jerarquía, etc. 9. Las nuevas realidades sociales generan nuevos problemas a los que la Administración tiene que hacer frente con independencia de las divisiones competenciales existentes. 10. Los medios de comunicación ejercen una presión intensa y una vigilancia continua sobre los errores de los gobiernos, por ello, hoy, la comunicación externa y la imagen son componentes esenciales de las nuevas organizaciones públicas. 11. El cambio tecnológico reclama la incorporación de nuevas profesiones, y la capacidad de estar al día con independencia de los factores culturales y de la antigüedad en el cargo. 12. La preocupación por la eficiencia en una sociedad marcada por la competitividad y la vigilancia de los fallos del Estado exige a la Administración responder con resultados muy concretos por los fondos que recibe, cuando no competir con empresas privadas para la prestación directa de servicios.

Este reto de gestión por resultados parece requerir un modelo de gestión donde la seguridad en el empleo, la igualdad retributiva, el respeto a los procedimientos ocupen papeles secundarios. Es el mundo de la gestión postburocrática.

4.2. Rasgos de la gestión pública hoy. Ante todos estos retos, cambia el papel y las posibilidades de acción del gobierno. De forma coherente con estas complejas tendencias, la gestión pública actual se caracteriza por rasgos como los que siguen:

1. La preocupación por la eficiencia ocupa un lugar preeminente. Los programas de privatización en todo el ámbito de los monopolios naturales se combinan con fuerte subcontratación en áreas de infraestructuras e, incluso, sociales. La llegada de nuevos 15

actores impulsa la posible introducción de competencia entre el sector público y el privado por la gestión de servicios (es el market testing británico), o la competencia entre organismos públicos, previamente estructurados como fundaciones o agencias, por un mismo presupuesto o unos mismos clientes. 2. Mejora de la capacidad técnica de seguimiento del rendimiento de la Administración. A través de auditorias contables, financieras y económicas; a través de la evaluación de programas que se incorporan como requisito para la renovación del propio programa; mediante las tecnologías de la información aplicadas al control contable; mejorando los procesos de elaboración y seguimiento presupuestario, etc. 3. Desarrollo de criterios gerenciales con el énfasis en aspectos como la gestión de los rendimientos (numerosas agencias trabajan con contrato programa o se exige la elaboración de planes estratégicos a controlar anualmente, como en la estadounidense Government Performance and Results Act), la fragmentación de grandes unidades en centros de responsabilidad por tipo de usuarios, y la clientelización o la introducción del concepto de cliente en la configuración del servicio. 4. Deterioro de la estructura estatutaria tradicional de la Administración pública. Frente a la uniformidad salarial y el ascenso por antigüedad, se implanta la evaluación del rendimiento individual o por grupo; frente a la permanencia en el empleo, se introducen mecanismos de reducción de plantillas y de eliminación de excedentes de personal; frente a la determinación unilateral de condiciones de trabajo se acepta la negociación colectiva con limitaciones. 5. Democratización relativa de la gestión y preocupación por la receptividad. Hacia el exterior, mediante las encuestas al usuario, la mejora de los puntos de contacto, la clarificación del lenguaje administrativo, la formación de los informadores y del personal de “ventanilla”, la apertura de información y de consulta de archivos, los núcleos de intervención operativa, las conferencias de consenso, los grupos de mediación; hacia el interior, mejorando los servicios de asesoramiento del empleado, preocupándose por la prevención de riesgos laborales y la ergonomía, introduciendo mecanismos de participación, como los círculos de calidad, etc. 6. Reorganización de las estructuras. Mediante sistemas organizativos más flexibles, reducción de niveles intermedios, creación de agencias independientes, promoviendo la descentralización territorial y funcional y, sobre todo, desarrollándose el trabajo en red.

7. Transformación de la cultura interna. Mediante procesos de formación continua y de desarrollo organizativo se intenta introducir una cultura de servicio al cliente, frente a la cultura legalista y de división competencial estricta. 8. Generación de nuevos instrumentos de lucha contra la corrupción y de construcción de infraestructura ética. Así, los códigos de conducta, la protección de los denunciantes de corrupción, el establecimiento de organismos de dirección en la política de control de la corrupción, etc.

5. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HOY: LA BÚSQUEDA DEL BUEN GOBIERNO.

5.1. La Administración pública hoy: un paradigma integrador. Los estudios sobre el Gobierno y la Administración pública en los últimos 25 años han estado marcados, en consecuencia, por los cambios en el modelo o paradigma burocrático (sobre todo en el mundo anglosajón) y, al tiempo, por el progresivo abandono de la consideración de la gobernabilidad entendida como mera gobernación o capacidad de control vertical de la sociedad por el Estado. Si analizamos el sistema de valores que ha enmarcado la acción de la Administración en estos años, podremos constatar que se ha pasado de una Administración esencialmente (aunque no totalmente) preocupada por la imparcialidad y la aplicación objetiva de la ley en el marco del paradigma burocrático, a una Administración preocupada ante todo por la eficiencia y la economía, especialmente en los países anglosajones y durante los primeros años de la reforma conservadora de los 1980s; posteriormente, en los 1990s, a una Administración que retoma la eficacia y, sobre todo, que se abre a la innovación y flexibilidad, para acabar más recientemente con la priorización de valores vinculados a la democracia, como la transparencia, la participación o la rendición de cuentas.

En todo caso, lo cierto es que, transcurridos todos estos años de transformación, las Administraciones actuales constituyen un plural y diverso campo de configuraciones mixtas en el que junto a organizaciones aún fuertemente burocráticas conviven otras claramente neoempresariales, y donde los valores se suman en capas sucesivas que son priorizados en unos países de una forma y en otros de otra, aun manteniendo todas las variables axiológicas prácticamente vivas. Existen países, especialmente los anglosajones, donde los valores eficientistas aún son prioritarios, pero que mantienen la imparcialidad en múltiples servicios como un valor insoslayable. En todo caso, en los países menos desarrollados de la Commonwealth las 17

ideas provenientes del Reino Unido han tenido una influencia desproporcionada, a pesar de las enormes diferencias culturales y de capacidad administrativa, lo que ha ocasionado una difícil convivencia entre el ser y deber ser. Otros, sobre todo los escandinavos, han hecho de los valores vinculados a la democracia su referencia primordial, pero siguen manteniendo valores burocráticos en ciertas áreas e, incluso, han desarrollado mecanismos conectados a la eficiencia de gran sofisticación.

Mientras, los países del sur de Europa han emprendido grandes transformaciones del sistema político, con descentralizaciones muy potentes en algunos casos, como el español o el italiano, al tiempo que han mantenido estructuras clientelares, lo que ha producido que las reformas administrativas hayan tenido que luchar contra la corriente, al tiempo que han permanecido en segundo plano; en cualquier caso, privatizaciones, agencificación, gestión de la calidad son realidades que conviven con la burocracia tradicional en España e Italia, mientras que en Francia la burocracia está conviviendo con una profunda reforma gerencial articulada en torno a una nueva estructuración del presupuesto.Y qué decir de los antiguos países comunistas en proceso de democratización e incorporación a la Unión Europea, pues, además de transformar el sistema político y económico, han debido incorporar isomórficamente, por presión de la Unión Europea, toda una serie de valores eficientistas, al tiempo que luchaban contra la corrupción y promovían el Estado de Derecho. Pluralidad y diversidad que podemos comprobar también en Latinoamérica donde conviven experiencias guiadas por la eficacia y flexibilidad, al tiempo que se comprueba la subsistencia de modelos fuertemente burocráticos e, incluso preburocráticos o clientelares.

Todo ello confirma hasta cierto punto la “perspectiva de transformación” de Cristensen y Laegreid, que afirman que las propuestas de reforma administrativa son transformadas por cada país en virtud de su historia, sistema político y legal, modelo de liderazgo existente, etc. Lo cual genera ineludiblemente la diversidad constatable en el mundo administrativo actual.

5.2. La gobernabilidad y la gobernanza. Junto a todas estas transformaciones organizativas y gerenciales de la Administración pública, otro tipo de cambio profundo se ha estado produciendo, y es el relativo a la forma en que el Gobierno se relaciona con su entorno, más aún, el relativo al rol del Estado y sus organizaciones en la elaboración e implementación de las políticas públicas. Desde esta perspectiva, parece que hemos superado la fase de la gobernabilidad, caracterizada por un gobierno legal y jerárquico, y entramos en la época de la gobernanza. 18

Esta afirmación implica para algunos que el Estado ha dejado de poseer capacidad de gobernar y se ha convertido en un actor más de los procesos de gobernación colectiva. Algunos hablan de una gobernanza sin gobierno, en concreto, Rodhes navega en este último sentido cuando habla de la gobernanza como un nuevo proceso de gobernación que se caracteriza por redes interorganizacionales y autoorganizadas, caracterizadas por la interdependencia, las interacciones permanentes entre los miembros de la red para el intercambio de recursos, la confianza y una significativa autonomía respecto del Estado. Otros afirman que el Estado carece de poder en el mercado internacional de ahí la pérdida de su preeminencia.

Sin embargo, Joan Prats promueve una versión más templada: “en la actualidad se habla cada vez más de la transición del gobierno hacia la gobernanza. Con esta frase no se quiere indicar ninguna sacudida de los fundamentos del sistema político-institucional del gobierno de las leyes y de la legitimidad representativa de las autoridades, sino sencillamente reconocer que las políticas públicas se formulan y se implementan a través de una plétora de instituciones, mecanismos y procesos, formales e informales, que toman formas muy variadas y que expresan pautas de interacción entre los gobiernos, la sociedad y el sector privado; a todo esto llamamos gobernanza”. Por su parte, Aguilar también adopta una versión menos radical y distingue entre gobernanza y nueva gobernanza. La primera se refiere a “el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia (fundamentales y coyunturales) y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección. La segunda “consiste entonces en que el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse para realizarlos se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociacióncoproducción/corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales”. Pero, según él, es cambiante “el peso o la influencia que el Gobierno y la sociedad tienen en su definición y su realización”. En suma, acepta la posibilidad de redes donde el Gobierno sea subsidiario, aunque no sea lo normal.

No obstante, desde una perspectiva fuertemente empírica, Agranoff, estudiando las redes público-privado, nos afirma lo siguiente: 1. Aunque estemos entrando en la era de la red, ello no significa que las redes estén reemplazando a las jerarquías. La mayoría de los gestores públicos sigue trabajando en el marco de procesos jerárquicos dentro de sus organizaciones. 2. Las redes son muy diferentes y dependiendo de su propósito funcionan de una u otra forma. 3. Aunque las redes son no-jerárquicas y autoorganizadas, el proceso de estructuración y 19

operación no surge automáticamente, alguien debe guiar el proceso, y es normalmente el Estado. 4. Las redes no se limitan a aportar recursos e información, sino que introducen nuevo conocimiento y permiten desarrollar nuevas competencias. 5. Las redes generan una diferencia y añaden valor a las actuaciones públicas, sobre todo frente a problemas difíciles y que cruzan fronteras organizativas. 6. Las redes cambian la forma en que trabajan los gestores públicos, pero no tan radicalmente como algunos proponen.

Con una visión más comprometida aún, Peters afirma que el gobierno continúa ejerciendo un rol esencial y dominador en la nueva gobernanza, y que ha sabido adaptarse a los cambios en la generación de ingresos públicos vía impositiva, además de ser la única institución capaz de realizar la tarea de plantear e implantar metas colectivas de una manera efectiva y de aportar responsabilización y rendición de cuentas. Por ello, tal vez sea aún demasiado pronto para defender la gobernanza como la nueva forma de gobernar, y tal vez convendría defenderla, simplemente, como filosofía complementaria que debe impulsar ciertos cambios de actitud en la labor gubernamental y que junto con la intergubernamentalidad y el gobierno holístico oferta aportes útiles a la acción de gobierno para el siglo XXI.

5.3. La organización del gobierno. Finalmente, también han existido cambios en la forma en que el Gobierno central marca su estrategia y coordina sus políticas. Nuevamente, parece que algunos Gobiernos abandonan el modelo funcional de estructuración, donde cada departamento ministerial define su estrategia aisladamente y se responsabiliza individualmente de sus retos, con un control formal centralizado en torno a las reuniones de Consejo de Ministros o análogas. Y se empieza a defender que el modelo adecuado a los nuevos tiempos es un modelo holístico. La verdad es que no se sabe muy bien a qué nos referimos cuando se habla de gobierno holístico, porque puede referirse a mayor coordinación horizontal entre diferentes áreas de políticas en el gobierno central, o a mayor coordinación vertical intergubernamental, o a mayor coordinación en la prestación de servicios en el terreno. Normalmente, y ésta es la opción de este texto, se refiere a la búsqueda de una mayor coordinación entre las áreas de políticas del gobierno central. Es lo opuesto al departamentalismo con su “visión de túnel” y su incapacidad para cooperar y dar respuestas sinérgicas en el gobierno. Podríamos definirlo como un sistema estructural y cultural que permite a las agencias y ministerios trabajar más allá de sus límites competenciales para alcanzar objetivos comunes y un gobierno que da respuestas integrales a problemas comunes. La coordinación puede darse a tres niveles. En primer lugar, de forma negativa, es decir, evitando 20

contradicciones entre unidades de gobierno. Segundo, buscando una cooperación pero manteniendo cada uno sus objetivos. Tercero, compartiendo objetivos, que es el verdadero gobierno holístico. En términos ideales, el gobierno holístico implicaría trabajar por opciones en la formulación de políticas y también en su implantación.

Las razones de proponer esta opción tienen que ver con el desarrollo de la administración instrumental y las dificultades de coordinación crecientes en los gobiernos. Cientos de agencias y organismos de misión única surgen y el gobierno pierde capacidad de coordinar y dirigir el conjunto. A ello se añade la pérdida de control de los propios gobiernos sobre las opciones de política, al perder información y capacidad de análisis con la mayor especialización y tecnificación de las agencias. Las agencias se preocupan tan sólo de cumplir su contrato programa y obvian preocuparse por las externalidades negativas o por los objetivos comunes de gobierno. Al tiempo, se especializan tanto en su objetivo concreto que acaban formulando la política del área correspondiente, al poseer toda la información relevante y los conocimientos técnicos. Sin embargo, de los errores de las agencias la ciudadanía responsabiliza especialmente al gobierno, no a los técnicos que en ellas trabajan. La suma de pérdida de control e información y la imposibilidad de eludir responsabilidad política ha llevado a los gobiernos a buscar soluciones. Sobre todo: el joining-up government o gobierno holísitico. Pero nuevamente en la práctica nos encontramos con modalidades muy diversas de organización del Gobierno, desde gobiernos fuertemente departamentalizados funcionalmente (como el español) a gobiernos con algunas opciones de coordinación estratégica en torno a la oficina del primer ministro (como el alemán), pasando por verdaderos gobiernos holísticos (como el británico o el finlandés).

Todo este conjunto de datos nos puede proporcionar un marco de referencias, de cara a las investigaciones específicas sobre aspectos concretos de las Administraciones y Gobiernos, que se podría configurar de acuerdo al cuadro adjunto (ver cuadro 1). En el cuadro se puede comprobar que se conectan lógicamente unos valores predominantes con unos roles predominantes de gobierno, de manera que el gobierno holístico se conecta con valores de eficacia, innovación y flexibilidad y el Gobierno tradicional vertical-funcional con valores de imparcialidad y legalidad. Ciertamente, estas conexiones deberían explicarse más detalladamente pero por razones de espacio simplemente se ofertan como aproximaciones heurísticas que tratan de simplificar un sistema bastante complejo de interacciones y relaciones.

En todo caso, éste es simplemente un marco analítico, en la realidad de las Administraciones, como ya hemos dicho, todo es más confuso.

Para finalizar con este tema, si se observa la primera fila del cuadro se comprobará que en ella sintetizamos esencialmente el denominado modelo burocrático de organización con la consiguiente separación de política y Administración, al menos formalmente. Las filas 2 y 3 se corresponden esencialmente con el denominado New Public Management. Y la fila 4 con lo que podríamos llamar la democratización de la Administración y la búsqueda del “gobierno receptivo, responsable y respetado” de que nos habla Jocelyne Bourgon con su “nueva” teoría de la Administración Pública. Pues bien, el buen gobierno sería, entre otras cosas, el que democratiza la Administración y es receptivo, responsable y catalizador de la energía cívica de su sociedad. También es un gobierno que se preocupa de la imparcialidad en la gestión, de la eficacia y de la eficiencia, pero como instrumentos hacia la mejora de la calidad de la democracia y no como fines en sí mismos.

Cuadro 1: Marco analítico Administración:

Administración:

Rol predominante del Gobierno:

Valores

instrumentos típicos

gobierno

predominantes

definición

la instrumentos típicos e

implantación

políticas 1.

Imparcialidad- Servicio

legalidad

civil

de Tradicional

vertical- Consejo de Ministros.

carrera centralizado y división funcional. garantista.

Eficiencia

economía

y Privatizaciones, subcontrataciones,

gobierno

mercados internos.

State.

Flexibilidad- Agencias,

eficacia-innovación

Gobernanza

estratégica,

–

sin Concesiones, hollow partenariados, redes

gestión Gobierno holístico.

“Mirror oficial”, áreas

gestión

de la calidad. 4.

sin jerarquía.

resultados

estratégicos.

Transparencia- Leyes de acceso a Gobernanza

Redes en torno a

rendición de cuentas- información,

democrática-

metas

participación

Gobierno catalizador.

gobierno deliberativo.

presupuestos

colectivas,

participativos, democratización en la elaboración

normas… Fuente: elaboración propia.

Tema 2 El enfoque de las políticas públicas Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 2. AUTORA: Leticia Delgado Godoy ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario 1. EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 1.2. Lo público 1.2. Las políticas 1.3. El análisis 2. LA PREOCUPACIÓN POR LOS IMPACTOS DE LAS INTERVENCIONES PÚBLICAS 2.1. La gestión interna 2.2. La gestión de políticas públicas 3. LOS TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS 3.1. Políticas reglamentarias 3.2. Políticas distributivas 3.3. Políticas redistributivas 3.4. Políticas constitutivas 4. LOS SUBSISTEMAS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 4.1. Quién: el sistema de actores 4.2. Qué: el sistema de actividad 4.3. Cuándo: el sistema del proceso 5. LA IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE PROBLEMAS PÚBLICOS 5.1. La detección y la selección de cuestiones públicas: la agenda 5.2. La definición de los problemas públicos 6. LA FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 6.1. El análisis y el éxito de la acción pública 6.2. El racionalismo o la búsqueda de la mejor decisión 6.3. El incrementalismo o el arte de salir del paso 7. LA ADOPCIÓN DE LA DECISIÓN 8. LA IMPLANTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 8.1. El descubrimiento de la implantación 8.2. Conceptualizar la implantación

8.3. La implantación como un proceso de arriba abajo 8.4. La implantación como un proceso de abajo arriba 9. LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS 9.1. Los propósitos de la evaluación 9.2. Los criterios de la evaluación 9.3. Tipos de evaluación

1. EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

El Análisis de Políticas Públicas (APP) es un enfoque de carácter aplicado que se ubica entre la Ciencia Política y la Ciencia de la Administración. Para caracterizar este enfoque hay que reparar en el significado de las palabras en que se expresa: lo público, las políticas y el análisis.

1.2. Lo público. Cualquier discusión acerca de las políticas públicas debe empezar por considerar qué se considera “público”. El calificativo de “público” se refiere a la esfera o dominio de la vida que no es privada ni individual, sino común, y que con frecuencia requiere regulación o intervención gubernamental o social. En este sentido, cabe hacer varias consideraciones: -

El análisis de lo público requiere enfoques diferentes a los utilizados para analizar las cuestiones pertenecientes al ámbito de lo privado.

Lo público y lo privado no son esferas independientes, claramente separadas la una de la otra, sino que entre ellas hay una relación de interdependencia.

En relación a la demarcación entre lo público y lo privado no hay fórmulas para todo tiempo y lugar.

La demarcación entre lo público y lo privado es una decisión política de gran calado social.

1.2. Las políticas. El significado moderno de policy data de la segunda postguerra. El estado democrático liberal moderno que toma forma en dicho período pretende definir su legitimidad en términos de políticas: a través de las políticas públicas se amplía y se intensifica la intervención del estado en la sociedad y en la economía. En este contexto, las políticas constituyen una expresión de racionalidad política: tener una política en algún sector de actividad equivale a tener razones o argumentos racionales que permitan comprender tanto un problema como una solución. Una política pública es un marco de orientación para la acción gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio geográfico. Las políticas públicas son conjuntos de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento dado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios.

A menudo se distingue entre políticas, planes y programas. Una política es una lista de metas o propósitos en orden de prioridad. Un plan es un conjunto de objetivos medibles para alcanzar un propósito. Un programa es un conjunto de acciones específicas para alcanzar un objetivo.

1.3. El análisis. A principios del siglo XX empezó a fraguar la idea de que los gobiernos podían, desarrollando políticas públicas, solucionar los problemas de la población. En ese momento las ciencias sociales comenzaron a establecer una nueva relación con la política y los gobiernos. A partir de la década de los cincuenta del siglo XX, y sobre todo a principios de los sesenta, la interrelación entre la sociología, la ciencia política, el management, e incluso las ciencias naturales más implicadas en determinadas políticas, se hizo cada vez más fuerte. Y fue en Estados Unidos donde empezó a surgir un campo unificado sobre el estudio de los problemas y las políticas públicas. Así surgieron las ciencias de políticas, a partir de los trabajos de Lasswell y Lerner.

2. LA PREOCUPACIÓN POR LOS IMPACTOS DE LAS INTERVENCIONES PÚBLICAS

Al tiempo que se afianzaban las ciencias de políticas como disciplina en el mundo académico, en los gobiernos y las administraciones públicas se ha ido consolidando la demanda de personas con formación en APP. Pero, ¿qué aporta el APP, no al estudio de la acción pública, sino a los que desempeñan su actividad profesional en el ámbito de lo público? ¿En qué contribuye el instrumental del APP a mejorar la gestión pública? ¿Por qué es útil que un empleado público tenga una formación básica en APP? La principal utilidad de la formación en APP para las personas implicadas en la gestión pública es que trae a un primer plano la preocupación por los impactos de las intervenciones públicas.

Para apreciar la utilidad del APP conviene considerar que la acción pública desarrollada por los gobiernos y las administraciones presenta dos caras o facetas: la gestión interna y la gestión de políticas públicas.

2.1. La gestión interna. Es la movilización que hace una autoridad pública de sus recursos para producir realizaciones concretas, especificables e individualizables. Consiste en la transformación de

medios, recursos o inputs (recursos humanos, financieros, materiales, imagen de marca, tecnologías, etc.) en productos, realizaciones o outputs (kilómetros de carretera, certificados administrativos, niños escolarizados, etc.). En esta faceta el criterio importante es la eficiencia: generar la mayor cantidad de productos empleando el mínimo de recursos. Y, en este ámbito, la labor del sector público no se diferencia mucho de la realizada por las empresas privadas con ánimo de lucro. De hecho, los gobiernos con frecuencia encargan la realización de esta parte del proceso a una organización privada: la gran mayoría de los ayuntamientos españoles recurren a empresas privadas para producir el servicio de “recogida domiciliaria de basuras”. En el ámbito de la gestión interna puede resultar útil en ocasiones la adopción de mecanismos o fórmulas de gestión usuales en el sector privado lucrativo.

2.2. La gestión de políticas públicas. Toda intervención pública concreta pretende engendrar una alteración en el estado “natural” de las cosas en la sociedad. Así, las actuaciones de un gobierno en materia de seguridad vial pretenden aumentar los niveles de seguridad vial, disminuyendo el número de víctimas en los accidentes de tráfico, por ejemplo. La gestión de políticas públicas consiste en la transformación de productos (el sistema del carnet por puntos) en impactos (la disminución del número de muertos en accidentes de tráfico), y el criterio utilizado para valorarla es la eficacia: si la actuación pública no ha ocasionado los impactos pretendidos o ha generado otros no deseados, entonces es considerada ineficaz. Y este matiz diferencia radicalmente a las organizaciones públicas de las privadas: las administraciones públicas, por mandato o por principio, son extrovertidas, se legitiman por la persecución de finalidades externas.

En las rutinas del trabajo diario en las administraciones públicas con frecuencia se pierde vista la segunda faceta de la acción pública. Y resulta útil tenerla presente porque la cuestión más crítica en relación a las políticas públicas radica en que la relación entre los productos de la actividad y los efectos o impactos de dichos productos en la sociedad no es directa, lineal o mecánica: puede que se haya puesto en marcha un sistema de carnet por puntos y que no se produzca la esperada disminución en el número de muertos en accidentes de tráfico. Y esta eventualidad puede deberse a muchas razones: que se hayan producido cambios imprevistos en el entorno, que el diseño de la acción pública no fuera adecuado para abordar la situación concreta de inseguridad, o que, teniendo un diseño idóneo, aparecieran dificultades en el proceso de implantación.

3. LOS TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Las políticas públicas pueden ser clasificadas utilizando varios criterios. La tipología más conocida fue elaborada por Lowi utilizando el criterio de la naturaleza de la coerción que las políticas introducen entre el Estado y el sujeto: por una parte, la coerción se puede ejercer directa o coactivamente sobre el sujeto (un policía de tráfico impone una multa al infractor), o de manera más indirecta y suave (un policía de tráfico aconseja al infractor); por otra parte, la coerción puede alcanzar al sujeto como tal, en su comportamiento, limitando su autonomía (un incremento en el impuesto sobre la renta), o se ejerce por medio de una presión sobre su entorno (un recorte en el gasto público del Estado). El cruce de ambos parámetros permite distinguir cuatro tipos de políticas públicas: reglamentarias, distributivas, redistributivas y constitutivas.

3.1. Políticas reglamentarias. La coerción es directa, inmediata, y se ejerce directamente sobre el comportamiento de los afectados. La acción pública consiste en dictar normas autoritarias que afectan al comportamiento de los subordinados. El Estado obliga o prohíbe. La coerción es máxima. Se limitan las libertades individuales de los afectados y sus intereses se transforman por decreto. Un ejemplo de política reglamentaria es el código de circulación.

3.2. Políticas distributivas. La coerción es indirecta, lejana, y se ejerce directamente sobre el comportamiento de los afectados. La acción pública consiste en que el poder público concede una autorización a casos particulares especialmente designados. En consecuencia, el sujeto se siente beneficiario de una acción pública que le concede un favor o privilegio. Un ejemplo de política distributiva viene dado por los permisos para edificar, ya que suele estar prohibido edificar sin autorización.

3.3. Políticas redistributivas. La coerción es directa, inmediata, y se ejerce sobre el entorno del comportamiento de los afectados. La acción pública consiste en que el poder público dicta criterios que dan acceso a ventajas, y este acceso no se otorga a casos concretos o a sujetos designados especialmente, sino a clases de casos o de sujetos. Un ejemplo de política redistributiva es la

seguridad social: el Estado dicta las condiciones para que las personas se puedan beneficiar de una cobertura social.

3.4. Políticas constitutivas. La coerción es indirecta, lejana, y se ejerce sobre el entorno del comportamiento de los afectados. La acción pública define las reglas sobre las normas o acerca del poder. Un ejemplo de política constitutiva es la introducción de reformas institucionales o administrativas en la constitución de un país. Otro ejemplo es la creación de un Ministerio de Medio Ambiente: no afecta directamente a los ecologistas pero representa una manera de intervenir del Estado en los asuntos medioambientales.

4. LOS SUBSISTEMAS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Una política pública es un sistema de acción pública compuesto a su vez por tres subsistemas: el sistema de actores, el sistema de actividad y el sistema del proceso. El análisis de cualquier política pública debe empezar por formularse tres preguntas: ¿Quién? ¿Qué? ¿Cuándo?

4.1. Quién: el sistema de actores. La autoridad pública es el actor central de una política pública, pero no el único. Puede, y suele, haber otros actores: unidades administrativas encargadas de ejecutar las decisiones, sujetos que reaccionan a los productos o realizaciones de las políticas, grupos de interés (sindicatos, patronal, colegios profesionales, asociaciones de familiares de víctimas, organizaciones ecologistas, etc.), otras organizaciones públicas, etc. Las relaciones de interdependencia entre estos actores estructuran un verdadero sistema que el analista debe identificar (el mapa de actores implicados), ya que el éxito de la política pública en cuestión depende de la calidad de las relaciones entre los distintos actores. Cualquiera de ellos puede movilizar apoyos de distinto tipo para obstaculizar o favorecer el desarrollo de la misma.

En relación al sistema de actores conviene hacer varias consideraciones. En primer lugar, el elenco de actores suele cambiar de una política sectorial a otra: por ejemplo, los sindicatos suelen tener un papel destacado en la política económica, pero casi no se movilizan en la política medioambiental. En segundo lugar, la composición del sistema de actores puede cambiar a lo largo del tiempo: por

ejemplo, la Comisión Europea puede exigir a las autoridades españolas la realización de controles fronterizos más rigurosos, pero está ausente de la puesta en práctica de los mecanismos de control, fase a la que las organizaciones internacionales de defensa de los derechos humanos suelen estar más atentas. En tercer lugar, en contextos democráticos del sistema de actores forman parte tanto actores formales y/o gubernamentales como sociales y/o no gubernamentales.

4.2. Qué: el sistema de actividad. La actividad de los actores da contenido a la política pública. Para identificar el sistema de actividad en que se concreta cada política, el analista debe examinar tanto lo que ocurre como lo que no ocurre. En primer lugar, se debe prestar atención tanto a los actos, comportamientos y discursos visibles como a aquellas actividades invisibles cargadas de sentido. En segundo lugar, debe repararse en la importancia de las no-decisiones: cuando los valores dominantes, las reglas del juego, las relaciones de poder entre los grupos y los instrumentos de fuerza, por separado o en conjunto, evitan que algunos agravios se conviertan en cuestiones que merecen una decisión. En tercer lugar, conviene recordar que la actividad de un actor puede tener carácter simbólico: las políticas simbólicas son aquellas cuya esencia consiste en no actuar, sino en decir, hacer creer que se actúa o que las autoridades públicas se preocupan por actuar.

4.3. Cuándo: el sistema del proceso. Las políticas públicas en su desarrollo atraviesan varias etapas que configuran un proceso de carácter cíclico. Conviene hacer varias precisiones al respecto. En primer lugar, la noción de ciclo ayuda a analizar las políticas, pero la realidad de algunas de ellas no se ajusta necesariamente al esquema que se identifica a continuación. En segundo lugar, las fases del ciclo son interdependientes, por lo que el replanteamiento de cualquiera de ellas afecta a las siguientes y, eventualmente, también a las anteriores. En tercer lugar, el ciclo se “cierra” con el proceso de retroalimentación: la política pública no concluye con la evaluación de sus resultados, sino que ésta puede dar lugar a una nueva definición del problema que originó el ciclo.

Las principales fases del ciclo de las políticas públicas son las siguientes: 1) Identificación y definición de un problema público. El gobierno advierte la existencia de problemas u oportunidades y se plantea si debe actuar o no. 2) Formulación. Una vez que el gobierno ha decidido tomar en consideración el problema, se establecen los objetivos y se estudian distintas opciones o alternativas para solucionarlo.

3) Adopción de una decisión. Una alternativa, o una combinación de ellas, es adoptada con el apoyo de una mayoría parlamentaria, con el consenso de los directivos de una organización pública o con una decisión judicial. 4) Implantación. Las unidades administrativas correspondientes movilizan recursos económicos y humanos, sobre todo, para poner en práctica la política adoptada. 5) Evaluación. Las unidades de evaluación del gobierno determinan en qué medida se han logrado los objetivos de la política pública en cuestión.

En el esquema del ciclo de las políticas hay dos zonas críticas o de fractura. La primera fractura se localiza en la primera fase y se pone de manifiesto en la diferencia entre las cuestiones que preocupan a la sociedad (agenda sistémica) y las cuestiones que preocupan a los poderes públicos (agenda política, institucional o de gobierno). La segunda fractura se plantea entre la adopción de la decisión y la implantación, y surge con la pregunta “¿Cómo hacemos realidad una decisión?”. Hasta la adopción de la decisión se ha realizado sobre todo un ejercicio de carácter intelectual en el que se ha dado gran valor a los deseos; a partir de la implantación ponemos a prueba los deseos. Esta segunda fractura resulta de gran interés al menos por dos razones. En primer lugar, dado que las funciones que se realizan a ambos lados de la fractura son diferentes, las personas, los perfiles, las culturas y los lenguajes que se manejan a ambos lados son diferentes. En segundo lugar, debido a los procesos de descentralización puestos en marcha en la mayor parte de las democracias occidentales, muchas políticas públicas se formulan y deciden en un nivel de gobierno y administración, pero son implantadas por otro nivel, por lo que a la fractura en el ciclo se suma la fractura organizativa.

La atención prestada a las diferentes fases del ciclo no ha sido uniforme. En el pasado, en los inicios del APP, se consideraba que lo único relevante para que las políticas tuvieran éxito eran las fases de formulación y de adopción de la decisión. La preocupación por la elección de la mejor alternativa soslayaba la importancia de la fase de identificación y definición de problemas (se creía que éstos podían definirse objetivamente) y de la fase de implantación (se entendía que se trataba de mera ejecución). En consecuencia, las herramientas analíticas más desarrolladas eran las dirigidas a mejorar la fase de formulación, como las técnicas de análisis coste-beneficio. En la actualidad se considera que todas las fases identificadas son relevantes: el éxito de la acción pública depende

tanto de cómo se aborden las tareas específicas de cada fase como de la congruencia del proceso en general. Y en cada fase se precisa de herramientas analíticas diferentes.

5. LA IDENTIFICACIÓN Y DEFINICIÓN DE PROBLEMAS PÚBLICOS

La primera fase del ciclo de las políticas públicas incluye en primer lugar, actividades de detección y selección de cuestiones, y, en segundo lugar, actividades de definición de problemas.

5.1. La detección y la selección de cuestiones públicas: la agenda. En las sociedades occidentales, suele emerger un gran número de cuestiones que proceden de distintos sectores de la sociedad, que tienen que ver con situaciones y causas muy diferentes, que buscan la atención de los gobiernos. Ahora bien, no todas las cuestiones que preocupan a la sociedad acaban generando la formación de una política pública para solucionarlos. Para estudiar estos procesos se utiliza el concepto de agenda.

Agenda sistémica. Está formada por el conjunto de cuestiones que los miembros de una comunidad política perciben como merecedoras de atención pública y que, además, caen dentro del ámbito competencial de la autoridad gubernamental a la que se dirigen. Son los problemas que preocupan a la sociedad. Para identificar los temas que la componen se suele recurrir a encuestas y barómetros de opinión pública. Por ejemplo, el Centro de Investigaciones Sociológicas suele realizar un barómetro mensual en cuyo cuestionario se pregunta a los encuestados por los problemas más importantes en este momento en España. Aunque los medios de comunicación tienen gran influencia sobre las cuestiones que preocupan a la sociedad, sus contenidos no constituyen un indicador fiable de este tipo de agenda. Las cuestiones que integran la agenda sistémica suelen tener carácter abstracto, general o global.

Agenda política, institucional o de gobierno. Está formada por el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para ser considerados seria y activamente por los decisores públicos. Son las cuestiones que preocupan al gobierno. Para identificar los temas que la componen puede recurrirse al análisis de tres facetas de la actividad gubernamental: el presupuesto de gastos de la

administración en cuestión, su producción normativa y el desarrollo de su organigrama. Las cuestiones que integran la agenda política suelen ser más específicas, concretas o circunscritas.

La dinámica de ambas agendas difiere: la agenda de gobierno suele ser más estable en su composición que la agenda sistémica. En líneas generales, la agenda de gobierno suele reflejar la evolución de la agenda sistémica. Ahora bien, la entrada de una cuestión en la agenda de gobierno no asegura que vaya a dar lugar a una política pública. Una vez llegadas a la agenda de gobierno, muchas cuestiones desaparecen (disipación) o no reciben atención hasta que transcurre un cierto período de tiempo (incubación). Estos fenómenos pueden ser debidos a varias causas: la cuestión ha desaparecido de la agenda sistémica, ha disminuido el interés de las autoridades públicas en ella, se carece de recursos para afrontarlo, la entrada de nuevos problemas más graves ha relegado la cuestión a un segundo plano.

La manera en que se aborda la formación de la agenda de gobierno expresa la vitalidad o flojedad de la vida pública en un sistema político (supranacional, nacional, regional o local) determinado.

Factores que influyen en el acceso a las agendas. El acceso a las agendas no es ni libre ni neutro. Muchos factores influyen para que una preocupación se convierta en problema público: podemos agruparlos en torno a tres ejes. En primer lugar, influyen variables asociadas con las dinámicas del sistema político de que se trate: el estatus y el poder de representación; la tradición de acción gubernamental en determinadas áreas; el comportamiento y los valores de los decisores públicos; los medios de comunicación; los deseos de crecer de las administraciones públicas. En segundo lugar, influyen variables relacionadas con la calidad y la magnitud del apoyo político y social que movilice la cuestión: el tránsito de las cuestiones a la agenda política requiere de la intervención de aquellos que pueden influir en su formación. Se les denomina agenda setters, “empresarios políticos” o “guardianes de la agenda”: los partidos políticos, las organizaciones no gubernamentales, los sindicatos, la patronal, los sectores influyentes del aparato burocrático, los medios de comunicación, etc. pueden favorecer o impedir la transformación de una determinada cuestión en problema público, por lo que controlan un recurso político decisivo. En tercer lugar, algunas características de la cuestión propiamente dicha pueden favorecer el desarrollo del proceso. La probabilidad de que una cuestión se convierta en problema público aumenta si se da una o varias

de las siguientes condiciones: que haya alcanzado proporciones de crisis; que haya posibilidad de que se agrave en el futuro, que tenga características peculiares que lo diferencien de una problemática más general; que provoque situaciones emotivas que atraigan la atención de los medios de comunicación; que tenga que ver con la “legitimidad” o el “poder”; que conecten con tendencias y valores de moda.

5.2. La definición de los problemas públicos. Los problemas públicos no son realidades objetivas, tangibles y fácilmente identificables, sino construcciones sociales y políticas de la realidad. Que una situación concreta se convierta en problema público no es algo que se base sólo y únicamente en circunstancias objetivas. La elaboración de una situación no deseada como problema público depende en gran medida de su conexión con los valores dominantes en ese momento en la sociedad de que se trate.

Pongamos un ejemplo. En los últimos años diversos actores políticos y sociales (organizaciones de mujeres de orientación feminista a través de o en paralelo a algunos partidos políticos y sindicatos) han presionado para convertir en problema público el tema del maltrato a las mujeres en el ámbito doméstico. Las situaciones objetivas de violencia doméstica existen desde hace mucho tiempo en España; sin embargo, la construcción del maltrato doméstico a las mujeres como problema público es un proceso muy reciente. Preguntémonos entonces: ¿qué es lo que ha cambiado más?, ¿la secuencia que siguen los episodios concretos de violencia doméstica o los valores de la sociedad española? Hace cincuenta años los episodios de violencia de género, aunque existían, pasaban desapercibidos en el espacio público. Ello nos indica que una realidad objetiva puede ser objeto de interpretaciones o definiciones diferentes, que estas interpretaciones pueden cambiar con el paso del tiempo y que los valores constituyen el elemento central del proceso de transformación de una cuestión en problema público.

Definir un problema significa que, una vez reconocido como tal e incluido en la agenda, el problema es percibido por las distintas partes interesadas; es objeto de exploración, articulación e incluso cuantificación; y, en algunos casos, pero no en todos, se da una definición oficial, o al menos provisionalmente aceptada, acerca de sus posibles causas, componentes y consecuencias. A su vez, la forma en que se defina un problema tiene un gran impacto sobre las fases posteriores del

ciclo. Recuérdese la máxima “quien define, decide”: aquel individuo o grupo que ofrezca la versión del problema considerada adecuada por un mayor número de partes interesadas estará condicionando la producción de alternativas para abordarlo y los criterios que se emplearán para optar por una de ellas.

El proceso de definición y estructuración de problemas tiene una importancia capital tanto en términos políticos como administrativos. Desde el punto de vista político, la relevancia del proceso se relaciona con la existencia de distintos actores. Definir un problema implica percibirlo, y la percepción es el proceso por el cual individuos o grupos asignan un significado específico a los hechos o a cualquier otra forma de estímulo externo. Así, actores diferentes pueden percibir el mismo estímulo de maneras diferentes. Y, si bien algunos de ellos tienen reconocido el derecho a ofrecer su versión del problema como la oficial, ello no quiere decir que dicha versión vaya a ser aceptada por otros actores, gubernamentales o no gubernamentales. Por lo tanto, definir problemas significa en parte gestionar un proceso de alto contenido político en cuyo desarrollo influyen los patrones de distribución del poder dentro de las organizaciones, entre las distintas organizaciones y en la sociedad en general. En la gestión de este proceso conviene plantearse algunos interrogantes: ¿quién dice que es un problema y por qué?; ¿cuál es la probabilidad de que haya acuerdo acerca del problema?; aquellos que están definiendo el problema, ¿tienen un ‘marco’ peculiar? ¿Hay ‘marcos’ alternativos? En resumidas cuentas, la principal dificultad política del proceso de definición de problemas consiste en construir una definición aceptable que supere los escollos de la problemática y pueda alcanzar de alguna manera consenso (viabilidad política).

El proceso de definición de problemas también presenta numerosas implicaciones relativas a las capacidades organizativas del nivel de gobierno en el que se haya planteado el problema. En una fase posterior del ciclo, se intentará poner en práctica la alternativa y opción seleccionada. Por lo tanto, en la fase de definición hay que trabajar con una definición operativa que dé espacio y pie a una intervención pública viable con los instrumentos y recursos a disposición del gobierno en cuestión (viabilidad técnica). Antes de dar por buena una definición de trabajo habrá que preguntarse si se trata de un problema ‘real’ en el sentido de que pueda ser tratado con los recursos de todo tipo a disposición del gobierno en ese momento. Como ilustración, definir a nivel estatal el problema de la inmigración como consecuencia del desequilibrio mundial entre países ricos y pobres puede

facilitar el consenso entre los actores involucrados pero no ofrece pistas al gobierno central para diseñar una respuesta viable con las capacidades de que dispone.

Buena parte de las implicaciones son tanto políticas como administrativas, ya que dependiendo de cómo se defina el problema las áreas funcionales que pueden verse implicadas en la puesta en práctica de la solución elegida serán unas u otras. No es lo mismo definir el consumo de estupefacientes como un problema de inseguridad ciudadana o como un problema de marginación social: en el primer caso, la solución se canalizaría a través de las fuerzas y cuerpos de seguridad del estado, que operan a nivel nacional; en el segundo caso, la solución se articularía a través de asistentes sociales, que suelen desempeñar su labor a escala subnacional.

La definición y estructuración de los problemas públicos plantea numerosas dificultades de análisis porque los problemas públicos son enrevesados, retorcidos, inéditos: no tienen una formulación definitiva; no suele haber criterios que establezcan cuando se ha llegado a la solución; la solución no es nunca verdadera o falsa, sino buena o mala, y carece, además, de una prueba inmediata y resolutoria. Son problemas cuya complejidad e irresolubilidad aumenta a medida que se profundiza la intervención estatal y la sociedad acostumbra a considerar que la única manera de abordarlos es por la vía estatal.

6. LA FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Una vez que el gobierno conoce la existencia de un problema, lo define y rechaza la opción de no actuar sobre él, comienza la fase de formulación de políticas, que tiene que ver con el desarrollo de cursos de acción (alternativas, propuestas, opciones) aceptables y pertinentes para enfrentarse a los problemas públicos. Esta fase incluye las siguientes actividades: 1) el establecimiento de metas y objetivos a alcanzar; 2) la detección y generación de alternativas que permitan alcanzar los objetivos; 3) la valoración y comparación de las alternativas; 4) la selección de una opción o combinación de ellas. La fase de formulación es una tarea exclusivamente de actores públicos: en ella pueden intervenir ejecutivos y parlamentos de uno o varios niveles de gobierno, grupos de

interés, etc., pero la responsabilidad sobre la decisión final y el diseño de la política queda en manos del gobierno.

6.1. El análisis y el éxito de la acción pública. Hasta hace muy poco tiempo se pensaba que los problemas públicos eran objetivos, que eran claramente identificables, que existían y ya está. Se pensaba que la principal dificultad del proceso tenía que ver con adoptar la mejor decisión en relación a la manera de abordar el problema, con escoger la mejor alternativa. El APP se circunscribía casi únicamente a la fase de formulación (de forma implícita se excluían del ámbito del enfoque las restantes fases del proceso) y la meta del análisis era elegir entre distintas alternativas de políticas públicas aquellas que maximizaran o lograran un conjunto de metas bajo ciertas restricciones y condiciones.

Hay dos posiciones extremas respecto al papel que puede o debe jugar el análisis en la formulación de las políticas: el racionalismo y el incrementalismo. El racionalismo tiene una orientación predominantemente prescriptiva, es decir, nos dice cómo debemos abordar la fase de formulación de políticas, y concede al análisis un papel muy relevante en dicho proceso. El incrementalismo, por el contrario, surge como una aproximación descriptiva, ya que se construye a partir de la observación del comportamiento cotidiano de los decisores públicos, y concluye que es la interacción política, y no el análisis, lo que más influye en el proceso de formulación de las políticas.

6.2. El racionalismo o la búsqueda de la mejor decisión. En la construcción del ideal de formulación de políticas que es el modelo racional puro de adopción de decisiones influyen sobre todo dos ideas: por una parte, la racionalidad económica tal y como se desarrolló en la teoría económica; y, por otra, la racionalidad burocrática tal y como fue formulada por las teorías sociológicas de la organización y de la sociedad industrial. El modelo racional puro de adopción de decisiones guarda una estrecha relación con el modelo de burocracia construido por Weber.

El modelo racional puro de adopción de decisiones ha sido objeto de varias interpretaciones: la más conocida y completa de ellas corresponde a Simon, que parte de la idea de que una decisión es una elección entre alternativas. Así, una elección racional implica seleccionar alternativas tendentes al logro de las metas u objetivos de una organización. Elegir racionalmente es seleccionar aquella

alternativa que maximiza los valores del decisor después de haber llevado a cabo un análisis exhaustivo de las distintas alternativas y de las consecuencias de cada una de ellas. Elegir racionalmente es adoptar la mejor decisión.

En este modelo una decisión racional es la consecuencia de un proceso que se compone de varios pasos interdependientes y acumulativos. A medida que se van sucediendo estas fases va mejorando el proceso por la acumulación de conocimiento y tecnología: a) definir los objetivos; b) seleccionar alternativas; c) comparación de las opciones.

Dado que el modelo racional puro es una especie de tipo ideal imposible de alcanzar en la realidad, Simon concluyó que el decisor público opera en un ámbito de racionalidad limitada en el que se busca lo satisfactorio o lo suficientemente bueno más que lo mejor, en el que se intenta satisfacer más que maximizar. Son muchos los elementos que limitan la racionalidad: algunas limitaciones son de carácter psicológico; otras, en cambio, vienen impuestas por la organización; también surgen algunos obstáculos derivados de la diferencia de valores; además, ser absolutamente racional requeriría una inversión muy alta en recursos humanos, tecnológicos, económicos, etc. Y, lo que es más importante, el decisor público no decide en el vacío, la elección individual tiene lugar en un entorno de “elementos dados”, premisas que son aceptadas por el sujeto como base de su elección.

La influencia del racionalismo se tradujo en el desarrollo y perfeccionamiento de técnicas que permitieran hacer más racional el proceso de formulación de políticas públicas. Las decisiones públicas podían ser programadas de la misma manera que se podía programar la construcción de un submarino.

6.3. El incrementalismo o el arte de salir del paso. Una de las réplicas más contundentes al modelo racional fue ofrecida por Lindblom. No le preocupa cómo tomaría decisiones alguien absolutamente racional, sino cómo adoptan decisiones los directivos públicos de carne y hueso, de ahí que su aproximación al proceso sea básicamente descriptiva. Lindblom no se opone al análisis como tal, pero, después de haber observado empíricamente el comportamiento de los decisores públicos, sostiene que las técnicas analíticas racionales no pueden suplantar la necesidad de consenso y acuerdo político.

Según Lindblom, los decisores públicos no siguen el modelo racional de elaboración de políticas, sino el método de las “comparaciones sucesivas y limitadas”: a partir de una situación dada, las políticas van cambiando de manera incremental. Proceder así simplifica bastante el análisis. En primer lugar, se reduce el número de opciones a estudiar, ya que se contemplan sólo aquéllas que difieren poco de las políticas que se llevan a cabo actualmente, y, además, el análisis se centra sólo en aquellos aspectos en que la alternativa identificada difiere de la que ya se conoce. En segundo lugar, se reduce el abanico de consecuencias que se valoran, ya que sólo se incluyen en el análisis aquellas consecuencias que difieren del estado actual de las cosas. En tercer lugar, al restringirse el ámbito del análisis, se ignoran los valores que plasman las alternativas y las consecuencias que no son objeto de valoración.

En este modelo se reduce o elimina la necesidad de teorías previas: adoptar una decisión acerca de una política no es una decisión inédita, completamente nueva, sino que forma parte de una larga historia de decisiones y, por lo tanto, ya se dispone de cierta información acerca de los éxitos y los fracasos que hubieran podido producirse. Cualquier decisión acerca de las políticas cuenta con precedentes más o menos similares a la decisión que ahora se plantea, lo que permite anticipar razonablemente las consecuencias de las alternativas estudiadas y reducir el margen de incertidumbre del proceso decisorio.

Decidir de esta manera, utilizando el método de las aproximaciones sucesivas y limitadas, es poner en práctica el arte de “salir del paso” (muddling through). Las políticas se van ajustando gradualmente, paso a paso, a las metas de la sociedad y a los objetivos del gobierno.

En este contexto el análisis es partisano, se convierte en un instrumento de control de los demás en la interacción política, es un instrumento de persuasión. Pero no es el elemento más importante en el proceso de adopción de decisiones. En las democracias pluralistas y poliárquicas la necesidad de llegar a un consenso o acuerdo entre los distintos actores con intereses en un problema es más perentorio que la realización de un análisis desde coordinadas estrictamente racionales. En resumidas cuentas, la interacción política tiene más peso que el análisis en el proceso de elaboración de las políticas públicas.

7. LA ADOPCIÓN DE LA DECISIÓN

Una vez concluida la fase de formulación, vendría la fase adopción de la decisión. Esta fase está exclusivamente en manos de uno o varios decisores públicos: para que una política sea considerada pública ésta debe haber sido generada por medios gubernamentales, debe emanar de una autoridad públicas. Otras fases del ciclo de las políticas públicas (la implantación por ejemplo) pueden quedar parcialmente en manos de actores, individuos u organizaciones que no están investidos de autoridad pública: no es caso de la fase de adopción de la decisión.

Respecto a esta fase conviene hacer, al menos, tres consideraciones. En primer lugar, a efectos de análisis las “no-decisiones” pueden equipararse a las decisiones, dado que generan impactos. En segundo lugar, cabe señalar que las políticas públicas no son producto de una sola decisión, sino de muchas decisiones, tomadas por muchos decisores, a lo largo de todo el ciclo: cuando se definió el problema ya se empezó a decidir, se establecieron algunos de los términos en los que tendría lugar la elección posterior; la promulgación de una norma legal por cualquier autoridad pública es siempre modificada de alguna manera por decisiones posteriores a la considerada crucial. En tercer lugar, la alternativa en que se plasme la decisión no tiene por qué ser una de las analizadas previamente en la fase de formulación; o, habiendo estado entre las analizadas anteriormente, puede que no haya sido preseleccionada como una de las mejores por las técnicas utilizadas para la valoración y comparación de las distintas opciones. El decisor público opera en un contexto poblado de restricciones y oportunidades que pueden no haber sido objeto de análisis previo.

8. LA IMPLANTACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

8.1. El descubrimiento de la implantación. La implantación como una fase relativamente independiente en el proceso de las políticas públicas no cobra importancia hasta mediados de la década de los setenta del siglo XX. La publicación en 1973 del libro de Pressman y Wildavsky

titulado Implementation puso de manifiesto que el proceso de las políticas estaba formado por algo más que la adopción de decisiones y la preparación previa de éstas.

La aparición de este volumen fue un intento de explicar el fracaso de la acción de los gobiernos. En Estados Unidos en la década de los sesenta se habían puesto en marcha políticas en las que se habían depositado grandes esperanzas en relación a la solución de los problemas sociales más acuciantes. Buena parte de estas políticas no sólo eran intachables desde el punto de vista de su formulación, sino que, además, su diseño había sido producto de la colaboración entre la academia y el gobierno, y, a pesar de ello, habían fracasado. La sensación de desencanto invadió a gobiernos y a académicos: entre la decisión y la evaluación había algún proceso cuya importancia había sido obviada hasta entonces.

Con el libro de Pressman y Wildavsky también se puso al descubierto la fractura, en principio de carácter conceptual, entre la decisión y la implantación: ¿por qué es más fácil identificar soluciones adecuadas a los problemas que emprender acciones adecuadas para resolverlos en el día a día? Para mitigar los efectos de esta fractura se recomienda que en la práctica gubernamental se consideren la formulación/decisión y la implantación como fases interdependientes: por una parte, cuando se estudian las distintas opciones de solución a un problema hay que pensar ya en la puesta en marcha de éstas; por otra, en la puesta en marcha de las políticas afloran con frecuencia cuestiones que no han sido resueltas en fases anteriores por la necesidad de conseguir el acuerdo entre los diferentes actores implicados.

8.2. Conceptualizar la implantación. Para Pressman y Wildavsky una política pública es una cadena causal entre las condiciones iniciales y las consecuencias futuras. La implantación liga las condiciones iniciales con las consecuencias futuras, es el proceso que establece y realiza la conexión causal, con lo que empezó a quedar clara la distinción entre una política (su diseño) y el acto de implantarla.

La implantación es, desde el punto de vista empírico, la secuencia programada de acciones, de la que forman parte muchos actores y muchas operaciones, dirigida a producir con unos medios específicos los resultados esperados. Es un proceso de gran complejidad porque: por una parte,

interviene una multitud de actores, cada uno de los cuales tiene sus propias perspectivas, actitudes e intereses, y cuyo grado de compromiso con los objetivos del proceso puede variar; por otra, hay una multitud de puntos de decisión (cada vez que se requiere un acto de acuerdo para que el programa siga adelante) y de puntos muertos (cada vez que se requiere que un actor por separado dé su aprobación).

Así las cosas, el retraso de un programa es función del número de puntos de decisión, del número de participantes independientes en las decisiones, de la dirección intensidad de las preferencias de cada uno de ellos respecto al programa, y de la magnitud de los recursos que están dispuestos a invertir para participar en las decisiones. Por lo tanto, cuanto mayor sea el número de actores participantes, menor será la posibilidad de alcanzar unos resultados óptimos.

La fase de implantación ha sido conceptualizada adoptando varias perspectivas. La más familiar la equipara a un proceso descendente, de arriba abajo (top-down); estudios posteriores ponen de relieve la importancia de concebirla también como un proceso ascendente, de abajo arriba (bottomup).

8.3. La implantación como un proceso de arriba abajo. La visión más familiar y tradicional del proceso de la política consiste en que una vez adoptada la decisión, ésta es ejecutada por las unidades administrativas correspondientes. Esta imagen está fuertemente relacionada con otras dos ideas: la dicotomía entre política y administración (la esfera política decide y la esfera administrativa ejecuta las decisiones previamente adoptadas por la primera) y el modelo de racionalidad absoluta (el factor crítico para el éxito de las políticas es la calidad de la decisión).

La visión de la implantación como un proceso descendente llevó a programar al máximo el desarrollo de las políticas, a planificar la realización de todas y cada una de las tareas necesarias para ejecutarlas. Se pone énfasis en los mecanismos de dirección y control, en la comunicación y en la coordinación, en el poder de los decisores para obtener la conformidad de los subordinados (supervisión e incentivos). El proceso de las políticas se desarrolla a lo largo de la línea jerárquica: la información fluye desde los escalones superiores a los inferiores predominantemente en forma de órdenes.

La visión descendente del proceso de las políticas empezó a hacer aguas a mediados de los años setenta en Estados Unidos por el fracaso del presupuesto por programas. Se empezó a tomar conciencia de que buena parte de las actividades que se llevan a cabo en la esfera administrativa completan y cambian el diseño de las políticas. La implantación, por lo tanto, no es sólo ejecución, sino que tiene, además, un fuerte contenido político.

8.4. La implantación como un proceso de abajo arriba. Este enfoque surge como alternativa al anterior, y concibe la implantación como un proceso que también presenta una trayectoria ascendente. Se desplaza el énfasis hacia el punto de prestación del servicio: lo que ocurre cuando la agencia encargada de prestar un determinado servicio es determinante para el éxito o el fracaso de la política pública. Adquieren protagonismo los “burócratas de calle” o “burócratas de ventanilla”: los maestros, los médicos, los asistentes sociales tienen oportunidades y responsabilidades de control respecto a la prestación del servicio, y su motivación es crucial.

Las decisiones tomadas en la cumbre de la organización pública no suelen comprender todas las situaciones que pueden darse en la práctica al aplicar una política en contextos diferentes, por lo que en el día a día los implantadores se ven obligados a modificar o completar el contenido de esas decisiones iniciales. Implantar una política requiere necesariamente un alto margen de discrecionalidad. El contexto local constituye otra de las variables independientes del éxito de la política.

9. LA EVALUACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Desde el punto de vista racional resulta lógico pensar que después de la implantación deben valorarse los efectos que la política ha producido, pero la práctica de la evaluación no está tan extendida entre los gobiernos como sería deseable. La valoración de las repercusiones de los programas cierra el ciclo de las políticas, ya que puede retroalimentar el proceso en cualquiera de sus fases.

Los estudios de evaluación tuvieron un gran desarrollo en Estados Unidos durante la década de los setenta del siglo XX. Ese desarrollo respondía a una preocupación por determinar los efectos de algunos programas sociales cuya eficacia era objeto de fuerte controversia política. La evaluación emergió entonces como un instrumento de utilidad tanto para los defensores como para los detractores de dichos programas.

La evaluación de programas se define como la aplicación sistemática de procedimientos y técnicas de investigación social para valorar la conceptualización y diseño, la implantación y la utilidad de los programas de intervención social.

9.1. Los propósitos de la evaluación. El principal cometido de la evaluación es producir información de utilidad para quienes han de adoptar alguna decisión respecto al programa evaluado. Sin embargo, la evaluación se desarrolla en un contexto político, compuesto por múltiples actores con intereses también diversos en el resultado de la evaluación. Tomando en consideración el carácter político de la evaluación, su realización también podría responder a cualquiera de las siguientes motivaciones: 1) justificar una posición previamente adoptada; y, 2) posponer una decisión.

9.2. Los criterios de la evaluación. En un principio se utilizaban únicamente los objetivos de un programa como criterio de evaluación, pero presentan algunas dificultades: los objetivos no siempre pueden ser claramente identificados; los programas pueden ocasionar efectos distintos a los esperados pero de importancia igual o equivalente; los responsables políticos y los gestores suelen diferir en su apreciación de los objetivos; los objetivos de los programas varían en función del entorno en el que se aplican. Dadas estas dificultades, en ocasiones se valora la bondad de un programa en función de criterios establecidos con ocasión de la evaluación y no en función de sus propios objetivos. Los principales objetivos de los programas públicos son el crecimiento económico y la distribución de la riqueza. También pueden seleccionarse los criterios de evaluación a partir del conocimiento de los intereses de todos los actores involucrados en un programa, lo que daría lugar a una evaluación pluralista.

9.3. Tipos de evaluación. Para distinguir entre tipos de evaluación pueden utilizarse varios criterios: por fases, por el propósito específico que la motiva, por la naturaleza del estudio, por la relación de los evaluadores con el organismo que encarga la evaluación.

Por fases. 1) De la conceptualización y diseño de los programas: tiene como propósito generar información acerca del problema que motiva la existencia del programa, acerca de la formulación y diseño del programa y de la racionalidad intrínseca de éste (¿responde el diseño a los objetivos?). 2) De la implantación de los programas: consiste básicamente en indagar acerca de la cobertura del programa (¿está alcanzando el programa a la población a la que se dirige?) y/o de la forma en que el programa de administra. 3) De la eficacia o impacto de los programas: su finalidad es ver en qué medida se han conseguido los objetivos que motivaron la existencia del programa; habrá que demostrar en qué medida los cambios que han tenido lugar son o no consecuencia del programa o de otros factores ajenos a éste. 4) De la eficiencia del programa: se valora el impacto del programa en función de su coste.

Por el propósito específico que motiva la realización de la evaluación. 1) Formativa: se genera información sobre la marcha de un programa durante el desarrollo de éste para ponerla a disposición de sus responsables y que éstos realicen las modificaciones que crean oportunas. 2) Conclusiva o de resultados: el propósito es hacer una valoración global sobre los resultados del programa y su utilidad.

Por la naturaleza del estudio. 1) Descriptiva: se pretende obtener parámetros cuantitativos acerca de los individuos o las organizaciones que participan en un programa para ofrecer una especie de “fotografía” del programa. 2) Analítica: el propósito es construir modelos teóricos para responder a cuestiones de causa-efecto.

Por la relación del evaluador con el organismo que encarga la evaluación. 1) Interna: es realizada por personal del programa, y tiene la ventaja de que se obtiene un alto conocimiento de la realidad del programa, pero el inconveniente de la posible falta de objetividad. 2) Externa: es realizada por personal ajeno a la organización responsable del programa; la independencia y

objetividad del evaluador son mayores que en el caso anterior, pero existe el riesgo de no tener un conocimiento completo del programa.

Tema 3 La legitimidad de la Administración Pública: legitimidad institucional y legitimidad por rendimiento. La Administración democrática y la participación de los ciudadanos. Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright

tipo de

©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional

Sumario

1. LA LEGITIMIDAD INSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LEGITIMIDAD INSTITUCIONAL Y LEGITIMIDAD POR RENDIMIENTO. 1.1. Introducción 1.2. Legitimidad institucional y legitimidad por rendimiento 1.3. Niveles de gobierno, políticas públicas y legitimidad 1.4. La crisis de legitimidad en las Administraciones Públicas 2. LA ADMINISTRACIÓN BUROCRÁTICA Y LA PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS 2.1. Ciudadanía democrática y Administración Pública 2.2. El fomento de la participación en la Administración Pública 2.3. Descripción de algunas medidas de participación ciudadana desarrolladas por algunas Administraciones Públicas

1. LA LEGITIMIDAD INSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LEGITIMIDAD INSTITUCIONAL Y LEGITIMIDAD POR RENDIMIENTO.

1.1. Introducción La legitimidad es la capacidad de un poder para obtener la obediencia sin necesidad de recurrir a la coacción que supone la amenaza de la fuerza. Un modelo de Estado es legítimo si existe un consenso entre los miembros de su comunidad política para aceptar su autoridad. El poder político concebido por su ciudadanía como legítimo tiende a ser obedecido. En caso de quiebra de la legitimidad también quebrará todo el sistema de dominación. La legitimidad posee dos vertientes. Por una parte, la legitimidad es de origen, en el acceso al poder. En segundo lugar, la legitimidad también se produce en el ejercicio de ese poder, en el cumplimiento de los requisitos de actividad que los administrados consideran adecuados. La Administración Pública se legitima por origen en el sistema político, que le confiere una legitimidad de carácter institucional. Por otra parte, se legitima por la generación de bienes y servicios, que son rendimientos en el ejercicio de su actividad.

1.2. Legitimidad institucional y legitimidad por rendimiento. 1.2.1. Concepto de legitimidad institucional y por rendimiento. La legitimidad se remite a los valores de aquellos que han de percibirla, en este caso los ciudadanos. Por tanto, la Administración será legítima si el sistema de valores socialmente aceptado la considera como tal. La legitimidad institucional hace referencia a la valoración ciudadana de la Administración por sus características institucionales en el marco de un Estado social y democrático de derecho en evolución. En función del comportamiento de la Administración en relación con los ciudadanos y del comportamiento en general de los poderes públicos, la legitimidad institucional quedará reforzada o debilitada.

La legitimidad por rendimiento se refiere a la aceptación social de la Administración por su oferta de políticas, servicios y bienes públicos, respondiendo su actividad a unos criterios de valoración socialmente aceptados. 1.2.2. Valores que afectan a la legitimidad institucional Para analizar el grado de legitimidad institucional de la Administración Pública es necesario observar bajo qué sistema de valores se va a percibir dicha legitimidad. Si se toman los principios constitucionales observamos que la Administración ha de ajustarse a los valores propios de un Estado social y democrático de derecho. Los valores del Estado de derecho nos llevan directamente al principio de legalidad reconocido en el artículo 9.1 de la Constitución y, en el caso concreto de la Administración Pública al artículo 103. Además del sometimiento pleno a la ley y al derecho, el principio de legalidad hace referencia a la igualdad de los españoles ante la ley y la no discriminación, la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y a la objetividad en el ejercicio de las funciones administrativas. Todas estas exigencias constitucionales, además de vincular a las Administraciones Públicas desde un punto de vista jurídico, enlazan con los valores que van a percibir más o menos legitimidad institucional entre la ciudadanía. Las Administraciones cuando cumplen el mandato constitucional del principio de legalidad ya están sumando a favor de su legitimidad ciudadana. Los valores constitucionales coinciden con los de la ciudadanía, primero, porque ha sido esta ciudadanía la que ha aprobado la Constitución en un referéndum, pero, además, porque son los valores socialmente aceptados en general, por los españoles. El principio de legalidad lleva, además, la necesidad de un referente ético, que lleva a la búsqueda de la transparencia, la honestidad, la lucha contra el fraude y la corrupción. La legitimidad de la Administración dependerá también, en buena medida, de su actitud ética. También ligado a la ética aparece el principio de la responsabilidad. La idea de responsabilidad hace referencia a la competencia administrativa, a la ética profesional, a la rendición de cuentas, a la orientación a las demandas ciudadanas. La responsabilidad o irresponsabilidad de la Administración en el ejercicio de su actividad afecta a su imagen institucional entre los ciudadanos. En lo referente al Estado social, constitucionalmente se reafirma el valor superior de la igualdad, reconocido como igualdad formal ante la ley en el artículo 14 de nuestra norma fundamental y, como igualdad efectiva en el artículo 9.2. Este valor superior de nuestra Constitución y, por tanto, 3

de nuestro ordenamiento jurídico es uno de los valores también socialmente aceptados y, a través de los cuales, se va a valorar la legitimidad de la Administración. Sin embargo, cada sociedad posee una perspectiva propia de la igualdad. Finalmente, en la referencia al Estado democrático observamos que institucionalmente la Administración se ve afectada por las tensiones y evolución de la democracia, es decir, las demandas de participación de la ciudadanía, la apatía de una parte de los colectivos sociales, la aparición de nuevos mecanismos de participación social y los cambios habidos en las formas de actividad pública. Todas estas nuevas tendencias afectan a la Administración que, no olvidemos, constitucionalmente está obligada a dar participación a los ciudadanos y sus colectivos en los procedimientos y actos administrativos, tal como establece el artículo 105. 1.2.3. Valores que afectan a la legitimidad por rendimiento La legitimidad por rendimiento requiere identificar unos criterios de valoración socialmente aceptados. En este tipo de legitimidad son posibles unos criterios de evaluación válidos para otro tipo de organizaciones, a diferencia de la legitimidad institucional. Así se comparten los valores de la eficacia, es decir, el cumplimiento de objetivos; la eficiencia, el cumplimiento de objetivos con una maximización de los recursos disponibles y la calidad, satisfaciendo las expectativas de los usuarios. Sin embargo, a diferencia de las organizaciones privadas, las Administraciones han de tener en cuenta en sus rendimientos el principio de equidad, es decir, el reparto social de los costes y beneficios de cada política o servicio público. La prioridad de los valores en los rendimientos es diferente en las organizaciones públicas y privadas. Así, en las organizaciones privadas la prioridad sería eficiencia, eficacia y calidad. Sin embargo, en las organizaciones públicas el orden de prioridades sería equidad, calidad, eficacia y, por último, eficiencia. 1.2.4. Importancia de cada tipo de legitimidad en la Administración Pública Es difícil analizar cuál de las legitimidades es más importante para la Administración Pública. Se afirma que en el sector privado la legitimidad principal es la de los rendimientos, mientras que en las Administraciones Públicas la situación suele ser la inversa. En general, el comportamiento del consumidor en el mercado consiste en la compra de los productos o servicios a un precio cierto y la valoración de la empresa se basa en la valoración del producto en relación con sus propias expectativas. La legitimidad institucional correspondería

a la imagen de marca de la empresa. Por tanto, la mayor parte de la legitimidad del sector privado es legitimidad por rendimiento. Sin embargo, en la Administración pública no se dispone de un precio cierto, ya que muchos servicios se proporcionan gratuitamente o a precios inferiores al coste de producción. En ocasiones el beneficiario del servicio no es el mismo que quien sufraga el servicio. El consumo de un servicio no ofrece por sí mismo una legitimidad. Por este motivo, la legitimidad por rendimiento no es tan tangible en la Administración como en las organizaciones privadas. De este modo, la legitimidad institucional es una legitimidad más fiable y tangible que la legitimidad por rendimiento. La legitimidad institucional en la Administración Pública es mayor que la de rendimiento. Desde el punto de vista de los ciudadanos, la eficacia del rendimiento se atribuye a las empresas, presuponiendo la ineficacia de la Administración. Sin embargo, la fuerza de la legitimidad institucional es la que aporta un valor añadido a la Administración frente al mercado. La preocupación social de la Administración cuando aporta determinados servicios públicos cuya provisión no existe en el mercado le otorga legitimidad. Sin embargo, es necesario matizar que la dinámica entre legitimidad institucional y por rendimiento varía dependiendo del tipo de organización pública analizada, del tipo de política pública implementada y del tipo de servicio público provisto.

1.3. Niveles de gobierno, políticas públicas y legitimidad. 1.3.1. Diferencias en la legitimidad según los niveles territoriales de gobierno y el tipo de unidades públicas. La legitimidad varía según el nivel territorial de gobierno y, por tanto, afecta a la Administración de cada uno de esos niveles territoriales. En general, la legitimidad aumenta ante la visibilidad. Aquellas políticas más visibles son más valoradas. Por el contrario, se desconfía de las políticas y servicios que no se ven. Desde este punto de vista, las Administraciones más próximas al ciudadano contarían con una mayor posibilidad de legitimación. Por el contrario, aumentarían los problemas de legitimidad a medida que ascendemos en el nivel de gobierno.

Por tanto, los niveles de gobierno sub-nacionales tienen más facilidad para ganar legitimidad por la implantación de políticas visibles, incluso iniciadas o financiadas desde otros niveles de gobierno superiores. Sin embargo, en los niveles superiores de gobierno el tipo de legitimidad cambia. Su función no consiste tanto en la provisión de servicios tangibles, sino en la defensa de intereses generales o en el reparto de recursos financieros de forma equitativa. Se observa que a medida que el nivel de gobierno es superior territorialmente, aumenta la legitimidad institucional. Por el contrario, cuanto más próximo es el nivel de gobierno al ciudadano, más peso tiene la legitimidad por rendimiento. Del mismo modo, existen diferencias en la legitimación de las unidades generales y las que poseen una especialización y un propósito bien definido. Los organismos públicos y las agencias con misiones bien definidas, poseen una mayor facilidad para la legitimación por rendimiento. Las unidades de carácter interdepartamental o de contenido general no tienen la posibilidad de legitimarse por el rendimiento, centrándose en la legitimación institucional. 1.3.2. Diferencias en la legitimidad según el tipo de políticas públicas. Los costes y beneficios de las políticas públicas afectan al tipo de legitimidad de las Administraciones Públicas. Así, las políticas distributivas poseen unos costes muy dispersos y unos beneficios muy dispersos. El grado de individualización de estas políticas dificulta la identificación de los colectivos. No existe, por tanto una imagen social de juego de vencedores y perdedores. Tienen una gran visibilidad social. Son desarrolladas por unidades administrativas con objetivos claros. Aportan una buena legitimidad por rendimiento. Las políticas regulatorias consisten en la aplicación de normas generales que pueden beneficiar a unos grupos sociales en contra de otros, aunque por lo general las decisiones se reparten de forma idéntica entre todos los individuos sujetos a la ordenación. Según el grado de controversia que conlleven, será mayor la necesidad de legitimidad institucional. Esta legitimidad institucional se consigue, en este tipo de políticas, con el marco más pluralista posible en la elaboración de la regulación y la participación de los colectivos sociales implicados. Las políticas redistributivas transfieren recursos entre grandes grupos sociales, generando conflictos. Por este motivo es importante la legitimidad institucional. Por el hecho de que los beneficios se vayan a percibir individualmente, también es importante la legitimidad por rendimiento. 6

1.4. La crisis de legitimidad en las Administraciones Públicas. 1.4.1. Relaciones entre la legitimidad de la Administración y la legitimidad del sistema político Para que exista una legitimidad por parte de la Administración tiene que existir una legitimidad del sistema político legítimo. Los sistemas políticos ilegítimos no pueden contar con una administración legítima. Pero un sistema político legítimo por sí solo no hace que una Administración sea legítima. Se trata de una condición necesaria pero no suficiente. Pueden producirse pérdidas de legitimidad si el funcionamiento administrativo es negativo, no cumpliendo con sus rendimientos. Este mal funcionamiento continuado podría suponer una erosión, a largo plazo, del sistema político. Por el contrario, una pérdida de legitimidad institucional no puede compensarse exclusivamente con mejoras en la legitimidad por rendimientos. 1.4.2. La crisis de legitimidad de las Administraciones Públicas La crisis del Estado de Bienestar ha afectado a la legitimidad de los Estados y, por tanto de sus Administraciones. En primer lugar, la crisis financiera del Estado de Bienestar, con exigencia de presupuestos tendentes al déficit cero, obliga a la Administración a atender a los problemas sociales con unos recursos limitados. Con este fin la Administración ha importado numerosos valores, formas y técnicas de gestión propias del sector privado. Esta tendencia ha supuesto que las Administraciones Públicas hayan centrado más su énfasis en la legitimidad por rendimiento. En segundo lugar, se ha producido una modificación de los valores sociales respecto de lo público que afectan a la legitimidad de los gobiernos y de sus Administraciones. Ha cambiado la actitud del ciudadano en relación con sus instituciones públicas. Se ha evolucionado desde el esquema de ciudadano-administrado al de usuario-cliente y de ahí al de un ciudadanodemocrático que desea ser participante activo en la conformación de las decisiones públicas y que, tiende a ser cada vez más exigente con las instituciones públicas. Por este motivo, la Administración tiende a gestionar por resultados, priorizando claramente la legitimidad por rendimientos, tomando los propios del sector privado comercial, que son los que 7

utiliza el ciudadano al valorar a las Administraciones Públicas. En ocasiones, este modelo ha dificultado la consecución de la legitimidad institucional, ya que se ha llegado a prescindir de las instituciones originarias para alcanzar los resultados, con la construcción de un sector público bajo formas societarias privadas o cuasi privadas y con numerosos conciertos con el sector comercial. En cambio, como resultado final se observa una cada vez peor valoración de las instituciones públicas aunque se constate que los servicios públicos han mejorado y atienden a las preferencias ciudadanas. Este hecho se debe a que la legitimidad de los rendimientos es una condición necesaria pero no suficiente para la legitimidad de las Administraciones. El origen de la legitimidad también es de naturaleza política y no sólo de eficacia administrativa.

2. LA ADMINISTRACIÓN DEMOCRÁTICA Y LA PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS

2.1. Ciudadanía democrática y Administración Pública 2.1.1. Importancia de la legitimidad institucional de la Administración Pública. La legitimidad institucional requiere un ejercicio del poder adecuado por parte de las instituciones. De lo contrario se producirá un distanciamiento del ciudadano con la acción pública. En el momento actual se observa un doble fenómeno que, combinado, dificulta la legitimidad institucional. Por una parte, se produce una pérdida de legitimidad institucional por parte de las Administraciones y, por otra parte, no se aborda la vertiente política de la Administración por parte de las instituciones. a)

Pérdida de legitimidad institucional. Aunque los resultados de la gestión pública en

diversos casos son bien valorados por la ciudadanía, este hecho no redunda en una mejor valoración institucional. Los ciudadanos valoran positivamente el servicio concreto y valoran negativamente a la Administración. Eficacia y legitimidad no son términos sinónimos. b)

Falta de aceptación de la vertiente política de la Administración No parece que la

solución para mejorar la legitimidad de la Administración consista en centrarse tan sólo en la

consecución de resultados. Se hace preciso encaminar la acción pública hacia los referentes de verificación de la ciudadanía. 2.1.2. El concepto de ciudadanía democrática. El ciudadano, desde los orígenes de los sistemas liberales y democráticos a finales del siglo XVIII y principios del XX ha visto evolucionar sus roles. En un primer momento el ciudadano lo era desde un punto de vista formal, sujeto de un conjunto de derechos formales y de una igualdad formal ante la ley (constituciones de los EE.UU. de 1787, Francia de 1791 y España de 1812), apareciendo el Estado de Derecho. Posteriormente, el ciudadano conquista sus derechos de participación política con la extensión del sufragio universal masculino (Francia en 1848 y en la Constitución española de 1869) y femenino (Reino Unido en 1928 y en la Constitución Española de 1931), haciéndose cierto el Estado Democrático. Además, tras la Segunda Guerra Mundial se generalizan los derechos sociales y la implantación del modelo del Estado de Bienestar, consolidándose el Estado Social (Constitución italiana de 1947 y Ley Fundamental de Bonn de 1949). Si bien la idea del ciudadano democrático nos retrotrae a los orígenes de los sistemas democráticos modernos, en su acepción más reciente, se refiere a un concepto que equilibra y supera al del hombre económico inserto en la sociedad de mercado, con un modelo de persona comprometida con la colectividad, participante en unas instituciones públicas adecuadas. El actual concepto de ciudadanía permite al ciudadano integrar sus diferentes roles: votante, contribuyente, usuario de servicios públicos y productor/consumidor en la economía de mercado. La ciudadanía moderna implica la conciliación de los intereses individuales y los colectivos. En relación con las instituciones públicas conlleva la capacidad del individuo para influir en la vida política. 2.1.3. Aceptación de la ciudadanía democrática por la Administración Pública La mayor implicación de los ciudadanos en la actividad pública es deseable para las Administraciones ya que: -Permite la mejora de las decisiones políticas. -Facilita la adaptación de las iniciativas de las instituciones a las necesidades de un mayor número de ciudadanos.

-Incrementa las posibilidades de éxito en la implementación de las políticas públicas. -De gran importancia: mejora la legitimidad institucional de los gobiernos y de sus Administraciones. La legitimidad de la Administración Pública se basa en la adecuación de sus metas y valores a los referentes de verificación que el ciudadano desea para la acción administrativa y pública en general. Así, la acción administrativa ha de orientarse al ciudadano, consiguiendo una mayor aceptación social. La aceptación de los principios de la ciudadanía democrática por parte de las Administraciones Públicas requiere por parte de éstas un conjunto de medidas que pueden resumirse en las siguientes: -

desarrollo de criterios y medidas de equidad,

impacto de los servicios públicos en la dignidad y el bienestar de los ciudadanos,

acuerdos con la ciudadanía para establecer el más amplio sistema de gobernanza,

ver a los ciudadanos como ciudadanos antes que como meros votantes, clientes o

usuarios, -

compartir la autoridad y reducir el control,

confianza en la eficacia y la colaboración,

búsqueda de una mayor responsabilidad y un incremento en la confianza en los

ciudadanos, -

construcción de relaciones de colaboración entre ciudadanos y grupos de ciudadanos

fomento de las responsabilidades compartidas;

difusión de la información para enriquecer el debate público,

promoción de una visión compartida de los asuntos públicos,

construcción de redes sociales más fuertes, abrir nuevas formas de diálogo y debate y

educar a los ciudadanos en la gobernanza democrática, -

implicación a los ciudadanos en las decisiones públicas. 10

2.1.4. Efectos de la ciudadanía democrática sobre la gestión pública Los nuevos valores culturales de la ciudadanía democrática pueden tener un efecto sobre la gestión pública, que modifican sus esquemas de valores tradicionales. En primer lugar, la gestión pública incrementa su enfoque, entendiendo que su resultado no se limita a la eficacia por sí misma, sino el logro del interés público y de la legitimidad institucional. En segundo lugar, se puede producir una superación de la visión instrumental de la Administración, a favor de una Administración más comprometida con sus propios fines. La neutralidad técnica de la Administración en ocasiones degenera en abulia e indiferencia hacia las políticas que se ejecutan. Se hace necesaria una mayor identificación de la Administración con las decisiones políticas y con los actores sociales participantes en dichas decisiones. En tercer lugar, en los supuestos de acciones innovadoras se requiere el compromiso de los niveles de impulso superiores en el complejo gobierno-administración y en las primeras fases de ejecución. Este hecho es así porque es necesario remover valores y grupos de intereses dentro de las organizaciones públicas. Este plus de energía no se requiere para las actuaciones más rutinarias en la Administración. Con el énfasis en los resultados, la Administración se ha centrado en el “cómo” y no en el “para qué”. En cambio, desde un enfoque de orientación de la gestión pública centrada en el ciudadano, se observaría que algunas actuaciones y procedimientos de gestión no muestran clara conexión con la dimensión social. Serían actuaciones que se realizan por inercia presupuestaria o por mera imitación.

2.2. El fomento de la participación en la Administración Pública 2.2.1. El derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos La participación de los españoles en los asuntos públicos es un derecho que les reconoce la Constitución Española en su artículo 23. En este precepto se alude a la participación directa o por medio de representantes y al derecho a ser oídos en los asuntos que les afecten. No se trata, por tanto, de un mero acto de voluntad de los dirigentes políticos, sino un verdadero derecho ciudadano. Máxime cuando el artículo 9.2 del texto constitucional exige a los poderes públicos un comportamiento activo con el fin de facilitar la participación de todos los ciudadanos

en la vida política, económica, cultural y social. Esta capacidad de participación en los asuntos públicos se ha limitado en España, tan sólo, a los procesos electorales. Sin embargo, en los últimos años, en el ámbito local, se han puesto en marcha algunas iniciativas de participación ciudadana, incorporando a los vecinos, de modo individual o a través de sus asociaciones, en la elaboración y en la gestión de las políticas públicas. Estas fórmulas de participación no se han extendido al resto de las Administraciones Públicas y no porque las políticas de éstas no afecten claramente a los ciudadanos. 2.2.2. Clasificación de las técnicas de participación ciudadana en la Administración Pública. Las técnicas de participación ciudadana pueden clasificarse atendiendo a diversos criterios. a)

En función de su grado de innovación

En función del grado de innovación se puede distinguir entre iniciativas de participación ciudadana tradicionales o innovadoras. Son medidas tradicionales aquellas relacionadas con la información y transparencia, que no suponen innovaciones jurídicas ni técnicas excesivas en su puesta en práctica, pero de gran importancia, ya que responden a imperativos legales. Tal es el caso del derecho y el acceso a la información de los ciudadanos reconocido en el artículo 35 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Por el contrario, las medidas innovadoras suponen mecanismos novedosos de participación tanto desde el punto de vista jurídico como desde el punto de vista técnico. b)

En función de su carácter individual o colectivo

En función del carácter individual o colectivo de los ciudadanos y actores sociales participantes en las actuaciones públicas, las medidas de participación ciudadana pueden ser individuales o colectivas. Los mecanismos individuales de participación se hallan más próximos a los tradicionales y suelen tener más relación con la información y la transparencia. En ocasiones, se introducen en otros ámbitos más complejos de la participación como un elemento corrector de la excesiva presencia asociativa en los foros de participación ciudadana. c)

En función de su rigidez

Esta clasificación se refiere al carácter rígido o flexible de los mecanismos de participación ciudadana. Los mecanismos rígidos de participación suelen consistir en órganos estables de participación, con carácter permanente y unas funciones definidas. Las medidas participativas más flexibles tienen un carácter más informal y directo, incorporando habitualmente las nuevas tecnologías de la información. d)

En función de la intensidad participativa

Las técnicas de participación ciudadana pueden clasificarse en función de la intensidad de la medida participativa. La escala más básica de la participación consiste en la provisión de información a la ciudadanía por parte de las Administraciones Públicas. Se trata de un proceso dirigido en una sola dirección, sin que el ciudadano pueda interactuar con las Administraciones emisoras de los contenidos informativos. En un nivel superior se situarían las medidas relativas a la consulta al ciudadano. En este siguiente escalón participativo, se solicita la opinión de los ciudadanos sobre el funcionamiento general de los servicios o bien ante cuestiones puntuales muy concretas. Se produce una interacción entre Administración y ciudadanos en dos direcciones. En un tercer nivel de desarrollo participativo se encontrarían los mecanismos de concertación. Generalmente, este tipo de participación se basa en instrumentos jurídicos de colaboración con la ciudadanía en diversas materias. Casi siempre la concertación se va a llevar a cabo con las asociaciones y organizaciones ciudadanas. Se trata, claramente, de un mecanismo de participación colectiva. Por último, en el cuarto nivel y más elevado de desarrollo participativo consiste en la implicación de los ciudadanos en la toma de decisiones, ya sea contando con la opinión ciudadana en el diagnóstico de las situaciones sobre las que van a operar las políticas o bien contando con los ciudadanos en la elaboración y formulación de las políticas. Estas medidas de participación no han de considerarse aisladas unas de otras, ya que suelen aparecer de forma interdependiente. En algunos casos, la información, aunque sea la escala más básica de la participación, ha de estar presente en todos los niveles participativos, dotándoles de transparencia. Generalmente, los mecanismos de participación ciudadana tienden a ser más sencillos de aplicar en las escalas más básicas, en las que se observan más ejemplos en la práctica. En cuanto se

asciende en las escalas de la participación, se produce una mayor dificultad para desarrollar mecanismos participativos, siendo menor el número de buenas prácticas. 2.2.3. Elementos críticos en la participación ciudadana La participación y sus técnicas no pueden ser generalizadas sin más, sin tener en cuenta las características institucionales, culturales, ideológicas y económicas de una sociedad. Determinadas fórmulas de participación ciudadana que resultan viables en ciertos ámbitos culturales no lo son en otros. En otros casos la exigencia de participación ciudadana puede generar todavía más apatía en un ciudadano que paga impuestos, que vota y que observa por razón del mundo laboral, que su tiempo dedicado a su ámbito individual y personal o de pertenencia a grupos no formalizados, cada vez se ve más acortado. Por otra parte, la participación varía según las características de la organización y del tipo de política y servicio público provistos. Así, en las organizaciones y entornos igualitarios, la participación es más fácil. Sin embargo, en entornos jerárquicos y muy competitivos la participación se ve muy distorsionada por estas condiciones de partida. Por otra parte, no todos los servicios o políticas se prestan del mismo modo a la participación. No ofrecen el mismo campo a la participación ciudadana la política cultural que la investigación de los delitos de terrorismo. Además, es muy difícil medir la participación y sus efectos sobre la mejora de la legitimidad institucional. La puesta en práctica de estos mecanismos no ha supuesto necesariamente una mejora efectiva de la percepción que los ciudadanos tienen de sus instituciones públicas. En algunas ocasiones, este hecho se produce por un intento de paliar, a través de la participación ciudadana, las carencias de la democracia representativa, sin realizar mejoras en esta democracia representativa. Puede observarse un desprestigio de la clase política y una falta de identificación de los ciudadanos con ésta. En el concreto caso de la Administración Pública, se corre el peligro de que la participación no deje lugar a los ciudadanos no participativos. Es preciso asegurar que los servicios públicos han de ser tan buenos para unos como para otros. Es necesario conocer las preferencias de los ciudadanos no participativos, aunque no hayan hecho valer su voz en los foros de participación ciudadana.

2.3. Descripción de algunas medidas de participación ciudadana desarrolladas por algunas Administraciones Públicas. Algunas Administraciones Públicas han introducido algunas medidas de participación ciudadana. Concretamente, las Entidades Locales son las que han mostrado un mayor dinamismo en este sentido. 2.3.1. Reconocimiento de derechos de los ciudadanos en materia de participación. a) Derecho de información El derecho de información se garantiza desde el punto de vista jurídico, siguiendo lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 27 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con referencia a la información general sobre el funcionamiento de todas las estructuras y servicios administrativos y a la información particular, acerca de los procedimientos en curso que afectan a un ciudadano. Estos derechos de información tienen su reflejo documental, a través del derecho de acceso a los archivos y registros. Las limitaciones a este derecho son los marcados por la Constitución y las leyes. Más allá de la exigencia legal de informar, algunas Administraciones informan acerca de los resultados de su gestión, con carácter periódico, a través de los diversos canales de comunicación a los que el ciudadano pueda tener acceso. Algunas Administraciones Públicas integran en un solo servicio los diversos canales de información y comunicación con los ciudadanos: presencial, telefónica y telemática. También es destacable, en un intento de establecer una Administración “orientada al ciudadano”, la elaboración de portales de Internet multiadministrativos, organizados por materias y trámites, con participación de las diversas Administraciones que operan sobre un mismo nivel territorial. b) Derecho de petición Se pretende dar cumplimiento al derecho fundamental reconocido en el artículo 29 de la Constitución Española. Se ejerce por escrito e, incluso, por vía electrónica en los casos que establezca la Entidad, cumpliéndose las exigencias legales de autenticación de la personalidad

del peticionario y de su firma. Este derecho se someterá en su ejercicio a las características y limitaciones de su normativa reguladora. c) Derecho de iniciativa y propuesta ciudadana Algunas Entidades Locales admiten la iniciativa normativa popular para los ciudadanos con derecho de sufragio activo en las elecciones municipales, fijando un porcentaje mínimo de firmas sobre el total de los vecinos. En algunos Municipios se admite que la iniciativa popular lleve aparejada una convocatoria de consulta popular. La iniciativa normativa popular se somete al debate y votación del órgano plenario. En algunos casos se acepta la figura de “la iniciativa ciudadana de interés público”. A través de ésta, las asociaciones vecinales pueden solicitar al Ayuntamiento el llevar a cabo determinadas actividades de interés público y de competencia municipal y, para hacerlo, aportan algunos medios económicos, bienes, derechos o trabajo personal. Como contrapartida, la Administración puede destinar una partida presupuestaria para sufragar las actividades que se realicen mediante la iniciativa ciudadana. En algunos casos, estas medidas se plasman en cauces formales de cooperación, siendo el convenio de colaboración el más habitual. Las propuestas ciudadanas se aproximan a las sugerencias y comentarios, que la Administración se compromete a responder en un plazo determinado. d) Derecho de consulta ciudadana Algunas Entidades Locales regulan en sus reglamentos orgánicos la figura de la consulta popular, reconocida por el artículo 71 de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local. Además de la consulta popular o referéndum, se emplean otras formas de consulta menos solemnes y formales, pero de interés para la elaboración y la evaluación de las políticas públicas y la gestión pública, como son las encuestas, sondeos de opinión, consultas sobre asuntos concretos y similares. e) Derecho de audiencia pública Consiste en la introducción y debate de un asunto monográfico de interés especial para la ciudadanía. El órgano político correspondiente realiza la convocatoria a iniciativa propia o a propuesta de un porcentaje de los ciudadanos del ámbito territorial correspondiente.

2.3.2. Mecanismos de defensa de los derechos de los ciudadanos Consisten en órganos especializados en la defensa de los derechos de la ciudadanía y en la supervisión de la actividad de la Administración. Adoptan la forma institucional de comisiones especiales o de comisionados unipersonales con estructuras administrativas de apoyo. 2.3.3. Mecanismos de participación colectiva. a) Registros de asociaciones y entidades ciudadanas Los registros facilitan el aseguramiento de las garantías de las entidades, así como de sus datos estadísticos, datos relativos a su representatividad en un ámbito sectorial o territorial, el grado de utilidad de sus actividades, su autonomía y la posible percepción de cantidades a recibir de otras entidades públicas y privadas. Algunas Administraciones exigen el registro como elemento previo a la participación de las asociaciones en los órganos de participación colectiva. b) Declaraciones de utilidad pública En algunos supuestos las asociaciones pueden recibir la mención “de utilidad pública” del ámbito territorial correspondiente, disfrutar de los beneficios y exenciones fiscales que se reconozcan en las leyes; e, incluso, de posibles beneficios económicos. En general se tratará de entidades con fines estatutarios de carácter cívico, educativo, científico, cultural, deportivo, sanitario, de promoción de valores constitucionales, de promoción de derechos humanos, de asistencia social, de cooperación al desarrollo, de defensa de consumidores y usuarios, de defensa del medio ambiente y de naturaleza similar. 2.3.4. Medios de información y comunicación Además de utilizar los medios de comunicación habituales, tales como los tablones de anuncios de las instalaciones y equipamientos centrales y de proximidad, se impulsan otros medios de información y comunicación: radios y televisiones locales, el desarrollo de las herramientas web con los mayores niveles de interactividad y de tramitación posibles y la apertura de Internet a la participación ciudadana, a través de las denominadas redes informáticas cívicas y de los fórums informáticos abiertos a todos los ciudadanos. 2.3.5. Mecanismos de participación en la gestión.

Se facilita la participación a determinadas entidades ciudadanas en la gestión de los equipamientos de proximidad. Suele tratarse de los centros culturales, las casas de la juventud, las instalaciones deportivas de barrio, los centros de igualdad de oportunidades y los centros de recursos para inmigrantes. Esta participación en la gestión conlleva la colaboración en el diseño de las actividades de los centros y en su evaluación, a través de los denominados consejos de participación. 2.3.6. Impulso de las buenas prácticas Se intenta impulsar las buenas prácticas en materia de participación ciudadana, favoreciendo la presencia de la entidad en los foros y conferencias organizadas a nivel nacional e internacional. 2.3.7. Los órganos de participación La participación orgánica ha conocido un fuerte impulso en la Administración Local merced a la Ley 57/2003 de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, que añade el Título X a la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, consistente en el régimen de organización de los municipios de gran población. La participación orgánica responde a tres grandes dimensiones de la actuación pública: la territorial, la sectorial y la estratégica. Un gran número de municipios de gran población españoles, además de aprobar sus correspondientes reglamentos de participación ciudadana en donde se contempla la participación en órganos territoriales, sectoriales y estratégicos, han desarrollado la regulación específica de cada uno de estos órganos. Los órganos de participación territorial tienen como base la figura del distrito. Los órganos de participación sectorial pretenden canalizar la participación de los ciudadanos y sus asociaciones en las grandes áreas o sectores de actividad administrativa. La participación en la planificación estratégica se lleva a cabo en los consejos sociales de las ciudades. Corresponde a los Consejos Sociales, además de las funciones que determine el Pleno mediante normas orgánicas, la emisión de informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo económico local, planificación estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos.

Tema 4 La función directiva en las administraciones públicas. El planteamiento y la gestión estratégicos en el ámbito público. Las técnicas de dirección pública. Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 4. AUTOR: Manuel Villoría Mendieta ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario 1. LA FUNCIÓN DIRECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN: INTRODUCCIÓN 2. LA TENSIÓN ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN. EL GERMEN DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA. 2.1. La situación antes del desarrollo de la sociedad moderna. 2.2. La tensión propia de la sociedad moderna. 3. ¿QUÉ CONSTITUYE FUNCIÓN DIRECTIVA Y QUÉ NO? 3.1. Los círculos de funciones directivas. 3.2. La separación de política y administración empíricamente. 3.3. Una tentativa de delimitación. 4. MODELOS DE DIRECTIVOS EN LA EXPERIENCIA COMPARADA 5. LA REGULACIÓN ACTUAL Y LOS RASGOS DERIVADOS DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO. 5.1. Antecedentes. 5.2. Marco normativo. 5.2.1. Marco normativo estatal. 5.2.2. Marco normativo autonómico. 5.2.3. Marco normativo local. 5.2.4. Regulación del EBEP. 6. EL PLANTEAMIENTO Y LA GESTIÓN ESTRATÉGICOS EN EL ÁMBITO PÚBLICO. 6.1. La dirección estratégica. 6.2. El pensamiento estratégico. 7. LAS TÉCNICAS DE DIRECCIÓN PÚBLICA.

1. LA FUNCIÓN DIRECTIVA EN LA ADMINISTRACIÓN: INTRODUCCIÓN.

En este tema se va a proceder a analizar la función directiva, en especial la función directiva profesional (FDP), desde una perspectiva general, y a clarificar algunos de los aspectos más complejos de tal institución. También, y como consecuencia de la aprobación del Estatuto Básico del Empleado Público, se va a analizar la regulación existente en el nivel de la Administración General del Estado, dado su papel modelador para el resto de administraciones Públicas.

En cualquier caso, es importante destacar que estamos ante un tema de notable importancia en los estudios de Administración pública y ampliamente tratado, sobre todo desde mediados de los años setenta. Un tema que, además, desde hace ya 20 años, en el marco de la Nueva Gestión Pública, ha alcanzado relevancia práctica dada la tendencia a separar la formulación de la implementación de políticas y a “dejar que los gestores gestionen”. Como indica la OCDE, la capacidad de liderazgo de los directivos públicos se ha revalorizado, lo que se ha traducido en reformas importantes de la función directiva. Como ejemplos: •

Ha habido reforma en Estados Unidos (Senior Executive Service), y se está en un proceso de adecuaciones permanentes.

•

Ha habido una reforma del Senior Civil Service en el Reino Unido (1987/1996). Y se han desarrollados nuevos estándares éticos a la vez que se han regulado de forma más minuciosa los conflictos de interés de estos funcionarios en el marco del Informe Nolan.

•

Se ha establecido una nueva dirigenza en Italia mucho más profesional y regulada (1992/1993).

•

Se han continuado las reformas del Senior Civil Service en Canadá y Nueva Zelanda.

•

Se está implantando la reforma de la dirección pública en Bélgica, en el marco del programa Copérnico (2000).

2. LA TENSIÓN ENTRE POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN. EL GERMEN DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA.

2.1. La situación antes del desarrollo de la sociedad moderna. La política ha convivido con la administración durante siglos sin grandes tensiones. La razón de esta convivencia pacífica tenía que ver con la total dependencia de la actividad administrativa de la política, en un mundo en el que la aceptación carismática y por tradición del poder impedía la 2

autonomización de la administración y de sus servidores frente al monarca. El monarca absoluto repartía cargos y sinecuras con plena discrecionalidad, incluso arbitrariedad sin que, prácticamente, se pudiese discutir tal elección. En un sistema de poder absolutista las estructuras de poder no dependen de relaciones objetivas, como pueden ser los partidos políticos, sino de las relaciones personales con el monarca o con su corte. Así, por ejemplo, en la España de los Austrias, los funcionarios no están al servicio del Estado, sino al servicio del soberano.

2.1 La tensión propia de la sociedad moderna. Sin embargo, el progresivo nacimiento y consolidación del Estado como sujeto político, la consolidación del capitalismo, con sus requerimientos de previsibilidad, y el desarrollo de la racionalización, con sus nuevas demandas de legitimación del poder, nos llevan a una nueva etapa histórica (la de la modernidad) en la que el avance imparable de la organización burocrática genera una tensión cada vez mayor entre el reino de los fines y el de los medios. La explicación weberiana de tal tensión se basa en la siguiente argumentación. Para empezar, el sentido último de la vida se puede buscar de muy diversas formas, intentar dar sentido al sinsentido es una necesidad profunda del ser humano, que no puede ser valorada científicamente en términos de verdadero o falso. Cada uno elige, y su elección no es rechazable racionalmente. La política pertenece al reino de los valores y, por ello, no es valorable científicamente. En todo caso, los pueblos necesitan que existan líderes con carisma, con una vocación y convicción que quiebre las rutinas, que elimine la dirección sin sentido, propia de la burocracia. La burocracia no tiene alma, es una máquina perfecta de organización que actúa sine ira et studio, pero que no genera espíritu de cambio, de innovación. La burocracia, que por su conocimiento, experiencia y continuidad va alcanzando esferas de poder cada vez mayores, es un peligro enorme para los países si no es controlada, guiada, usada en torno a un proyecto nacional de promoción y defensa de los valores finalistas propios de una cultura y un pueblo. Weber creía que la política y la Administración vivían separadas, pues pertenecían a mundos diferentes, uno era el de los valores, el otro el de los hechos. Pero no idealizó esta separación, antes bien, vio en ella el germen de tensiones importantes de las que creía que la burocracia tendía a salir vencedora.

Aproximadamente en la misma época, sin embargo, la separación entre política y Administración sí fue idealizada en Estados Unidos, y por ello fue propuesta por los reformadores progresistas americanos que querían eliminar el patronazgo político de la esfera de la Administración pública 3

y por los postulantes de la organización científica cuya preocupación era crear definiciones claras de los roles y funciones así como generar una organización racionalmente eficiente.

Woodrow Wilson, escribiendo en 1887, propugnó una distinción entre Administración pública y política inmaculadamente clara. Wilson cree que Estados Unidos está infra-desarrollado en su aparato burocrático como consecuencia del spoils system y, por ello, propone: “una función pública técnica y sistemáticamente educada”, y permanente. La administración es la aplicación sistemática y detallada de la ley, el medio de convertir lo políticamente democrático en administrativamente posible. La política, según Wilson, era desordenada, competitiva y carente de una estructura de mando, mientras que el mundo de la administración era ordenado y regular. De ahí la necesidad de separar la Administración de la política si se quería funcionar eficazmente. En términos generales, la cristalización de un sistema de valores en los que la seguridad jurídica, la racionalización y el progreso técnico y científico ocupan un lugar prioritario es el fundamento de la progresiva consolidación de las sociedades modernas. Para conseguir que esos valores socialmente demandados tuvieran virtualidad y se expresaran en decisiones y en programas públicos, la Administración necesitó reestructurarse e introducir el modelo burocrático de organización. Según Max Weber, la burocracia es inevitable en la sociedad moderna. Y lo es, porque es superior técnicamente a cualquier otra forma de organización. Según el autor alemán los burócratas son trabajadores intelectuales altamente especializados, cuyo valor supremo es la integridad. Sin ellos la corrupción e incompetencia estarían generalizadas en las organizaciones públicas. La clave del sistema burocrático es el principio jerárquico. El funcionario se honra en cumplir lealmente las órdenes, incluso aquellas que considera erróneas. Sin la negación de sí mismo y la disciplina se hundiría el sistema. De ahí que la objetividad, la impersonalidad, el servicio al Estado y no a sus intereses privados constituyan el fundamento de la acción burocrática. No obstante, el funcionario, a pesar de su respeto a la jerarquía, lleva adelante las órdenes siguiendo unas pautas técnico-jurídicas, en suma, transforma las órdenes de los no expertos en decisiones expertas, lo que le da un poder importante y poco controlable. Tiene el poder del conocimiento técnico.

Por ello, uno de los grandes retos a que tiene que hacer frente el desarrollo de la organización burocrática, en una sociedad democrática, es el de limitar su ámbito de actuación. Pues al poseer el saber experto puede intentar, incluso con plena buena fe, sustituir a los políticos electos en la toma de decisiones. Ante esta situación, Weber advierte de que la superioridad 4

técnica no es suficiente para dirigir una sociedad. Porque la burocracia aunque se rija por criterios técnicos y jurídicos, que son importantes y necesarios, no por ello tiene una capacidad innata para definir fines, en última instancia no detecta el interés general innatamente. Son los políticos los encargados de ello. Y lo son por la función que ejercen y, también, porque tienen la vocación para ello.

Weber advierte de que el problema de la burocracia es su tendencia a ocupar crecientes esferas de poder, basada en su superioridad técnica. Y, sobre todo, su incompetencia a la hora de ejercer el poder. Los burócratas no están capacitados para la acción política, con todo su potencial de conflicto, negociación, flexibilidad y responsabilidad. Los burócratas necesitan orden, no negocian, no innovan, no crean nuevos retos. Los políticos de vocación son absolutamente necesarios porque aportan pasión, liderazgo, responsabilidad. La tendencia burocrática a ocupar espacios, no por vocación de poder, sino por necesidad de seguridad y de limitación de riesgos, es un grave problema para las sociedades modernas, en suma, nos sitúa en una “caja de hierro”.

Lo cierto es que la axiología, el sistema de valores de los políticos y de los funcionarios es muy diferente, y ello puede provocar conflictos importantes que dificultarían la gobernabilidad de la sociedad. En concreto, son variables que separan la política de la burocracia: 1. La responsabilidad. Pues los burócratas asumen la jerarquía y no se responsabilizan de la decisión final. Sin embargo, los políticos no pueden eludir la responsabilidad. 2. El modo de actuar. Pues los burócratas actúan de forma secreta, anónima, a veces hasta parsimoniosa. El político, sin embargo, actúa en público y con la urgencia de la inmediatez de los problemas que ha de solucionar. 3. El marco cognitivo de referencia. Los burócratas se basan en normas y conocimientos técnicos para definir la mejor solución. Pero los políticos toman las decisiones calculando el apoyo para mantener o alcanzar poder, es decir, consideran si cada decisión que toman les favorece o perjudica en términos de poder e influencia.

En cualquier caso, para el citado autor, las democracias bien constituidas saben controlar a la burocracia, y lo hacen a través de otras instituciones que colaboran con los gobiernos en esta labor, en concreto: 5

1. Mediante el control que ejercitan unos Parlamentos fuertes. 2. Usando Consejos fiscalizadores y gabinetes que tienen base técnica suficiente como para poder retar el poder experto. 3. A través de la división de los funcionarios en dos categorías: los funcionarios profesionales y los funcionarios políticos que son cesados libremente.

En consecuencia, los funcionarios “políticos” son clave para poder controlar y domeñar a la burocracia, pero, al tiempo, estos funcionarios son también expertos que conocen el marco de referencia axiológico del funcionariado y que comparten códigos de conducta y de expertise. Estos funcionarios son los que ejercen la ahora llamada función directiva, quienes constituyen el lubricante que permite la comunicación entre el universo político y el funcionarial, quienes transmiten las decisiones políticas en lenguaje comprensible para el funcionariado y quienes exponen a los políticos las opiniones de la burocracia de forma que ellos puedan entenderlas y compartirlas si fuere preciso. Sin ellos, el choque de valores y prioridades sería inevitable. Merced a ellos la labor de ambos niveles de roles (político y funcionarial) alcanza sinergias y resultados positivos para la comunidad.

La función directiva profesional intenta consolidar ese papel tan necesario de intermediación entre el mundo político y el mundo funcionarial, ese papel de articulación que garantiza que la sociedad cambie y se adapte a la nueva realidad sin poner en riesgo la marcha continua del sistema.

3. ¿QUÉ CONSTITUYE FUNCIÓN DIRECTIVA Y QUÉ NO?

3.1. Los círculos de funciones directivas. De forma coherente con lo afirmado en el epígrafe anterior, los directivos públicos no son homogéneos y, por ello, se suelen situar en torno a tres círculos de funciones: 1. Un círculo de dirección política, en el que la labor esencial es de tal naturaleza y donde los directivos no precisan de conocimientos técnicos o administrativos para desempeñar tal cargo, aunque siempre serían recomendables. Son los Secretarios de Estado, Ministros, Presidentes de gobiernos regionales y alcaldes. Su labor diferenciadora se conecta con la importancia de la visión estratégica y la capacidad para analizar el entorno. 6

2. Un círculo de dirección político-administrativa, altamente implicada en la formulación de políticas o programas, además de en la implantación de las mismas. En él, la labor tiene componentes políticos y, a la vez, administrativos o técnicos. Se requiere tener un conjunto de habilidades y actitudes directivas, pero también, al mismo nivel, un olfato político, una sensibilidad para entender los juegos de fuerza y poder propios de toda acción social y organizativa. En algunos casos, incluso, se requieren, además, conocimientos técnicos muy precisos, como, en el caso de los jefes de asesoría jurídica o los responsables de direcciones sanitarias. En este círculo situaríamos los miles de directores generales, subsecretarios, asesores ejecutivos. 3. El círculo de dirección burocrática. En este círculo se encuentran los niveles superiores del servicio civil de carrera, funcionarios que han accedido tras un proceso de desarrollo profesional a estos cargos, y en los que prima la capacidad técnica y el desarrollo suficiente de competencias directivas. Ello no obsta para exigir de ellos, también, una sensibilidad política y un conocimiento del campo de fuerzas político donde está situada su organización, pero tal vez con un carácter subsidiario frente a su competencia para dirigir equipos, diseñar proyectos o evaluar programas.

Finalmente, no está claro, a nuestro juicio, donde situar a los directores de agencias estatales y organismos autónomos, presidentes de entes públicos empresariales y sociedades mercantiles de capital público. La razón es que, en teoría, ellos no participan en la formulación de políticas públicas, simplemente ejecutan en el marco de un contrato programa o de un plan estratégico aprobado superiormente, ahora bien, ejecutan con una notable autonomía. Por ello, tal vez deberíamos hablar de un cuarto círculo de dirección pública, desde una perspectiva de implicación en la definición de fines e intereses públicos, que es la de los directivos de entes instrumentales.

3.2. La separación de política y administración empíricamente. Los estudios de Aberbach, Putnam y Rockman o Peters nos demuestran que la relación entre gobierno y directivos públicos profesionales (de los niveles centrales de gobierno) se caracteriza por la interacción constante y la implicación frecuente de los directivos en la formulación de políticas. Aberbach, Putnam y Rockman (1981) definen cuatro modelos puros de división del trabajo

entre políticos y funcionarios de alto nivel (ahora los llamaríamos directivos

profesionales) y los testan con cerca de 800 entrevistas; los cuatro modelos, con los que

iluminan la información dispersa que sobre dicha relación existía en distintos estudios, son los siguientes:

•

Imagen I, los políticos definen, los funcionarios ejecutan técnicamente (modelo de separación entre política y Administración).

•

Imagen II, políticos y altos funcionarios comparten la elaboración de políticas, pero los políticos aportan valores e intereses, y los funcionarios conocimiento y hechos (modelo de separación entre hechos y valores).

•

Imagen III, comparten la elaboración de políticas pero los altos burócratas se relacionan con intereses organizados institucionalizados y promueven el compromiso y la estabilidad, mientras los políticos promueven el cambio y articulan intereses más amplios (modelo de energía frente a equilibrio). Mientras, en sentido amplio, los políticos dirigían el cambio político, los burócratas, por su conocimiento detallado de los programas y de las ideas políticas relevantes, a menudo brindaban las "soluciones" para que los políticos eligieran.

•

Imagen IV, híbrido puro, todo mezclado, los políticos se burocratizan y los altos funcionarios de politizan. Esta imagen es la culminación del proceso de politización de la alta burocracia.

Los datos permiten comprobar que la imagen I apenas es una referencia intelectual, pues no tiene vigencia empírica, salvo para los funcionarios de nivel inferior; por el contrario, sí son testados y comprobados en la vida real el resto de imágenes: la II, III y IV. En consecuencia, podemos afirmar que la idea de que los funcionarios de alto nivel meramente ejecutan órdenes de los políticos apenas existe en la vida real. Siguiendo el esquema de dichos autores, podemos establecer un cuadro que lo simplifique:

Cuadro 1. Relaciones entre altos burócratas y políticos. Aberbach et. Al.

Imagen I

Imagen II

Imagen III

Imagen IV

Ejecutar

Altos

Altos burócratas

políticas

burócratas

Formular

Políticos

Responsabilidad

políticas

compartida

Intermediar con Políticos

Políticos

Responsabilidad

intereses

compartida

Políticos

Responsabilidad

sociales Generar

y Políticos

Políticos

articular

compartida

visiones

proyectos políticas Fuente: Quereda y elaboración propia.

Por su parte, Peters distingue cinco modelos ideales y los propone como referentes para ver a qué modelo se aproximan más las diferentes Administraciones de los diferentes países:

•

Formal-legal: los altos funcionarios simplemente ejecutan las órdenes de los políticos. Según Peters, este modelo es una ficción que no expresa realmente el papel de los altos funcionarios, pero es útil como referente comparativo.

•

Vida de Aldea: los objetivos, valores y clase social de políticos y altos burócratas son comunes, lo que les diferencia es la estabilidad. Este modelo hace las delicias de las teorías elitistas de explicación de la sociedad.

•

Funcional: las elites burocráticas y el político responsable del ministerio o área funcional comparten valores y objetivos, en esencia, defienden juntos su sector. En este modelo, lo que es importante es considerar que a la defensa del sector a menudo se unen los grupos de presión y los comités parlamentarios. Por ejemplo, el ministro/a de defensa y los militares de alta graduación comparten la defensa del presupuesto de defensa, al igual que el lobby de productores de armas.

•

Adversario: se basa en el conflicto por inercias o intereses contrapuestos entre altos burócratas y políticos. El conflicto puede ser pasivo y no intencionado, como cuando hay un cambio de Gobierno y la inercia dificulta la adaptación al cambio; o activo e intencionado, cuando hay intereses o visiones contrapuestas sobre las políticas o sobre la organización.

•

Estado Administrativo: gobierno de burócratas. Los políticos son meros registradores o vendedores de políticas, pero ellos no las formulan, son los burócratas o altos funcionarios los que marcan el rumbo del país.

Una vez que se hacen los análisis empíricos, los resultados dependen del país. Podemos ver resumidamente el esquema que propone Peters en el cuadro 2.

Cuadro 2. Relaciones entre Altos funcionarios y políticos. Peters

Tono

Ganadores

Resolución

Estilo

Impacto

de conflictos Formal-legal

Integrador

Políticos

Autoridad

Variable

Vida de Aldea

Integrador

Ambos

Negociación

Mutualidad

Management

Modelo funcional

Integrador

Ambos

Negociación

Experto

Dominio del interés sectorial

Modelo

Adversario

Variable

Poder

Conflicto

Variable

Integrador

Funcionarios

Rendición

Experto

Estabilidad

adversario Estado Administrativo Fuente: Quereda.

En todo caso, la interpretación de los estudios anteriores nos lleva a considerar que la función directiva profesional existía en las Administraciones de los países más desarrollados desde mediados del siglo pasado y que compartía amplias esferas de poder con la dirección política.

3.3. Una tentativa de delimitación. A todo ello, aunque el estudio de Aberbach, Putnam y Rockman no lo deja claro, conviene añadir que no es lo mismo ser un burócrata superior que ser un directivo profesional, un burócrata del nivel superior no deja de ser un técnico con conocimientos profesionales sofisticados que, en ocasiones, puede ocupar un puesto directivo, pero que no por ser un profesional con competencias técnicas muy desarrolladas puede ocupar la dirección de una organización con garantías de éxito, pues la función directiva exige competencias diferentes a las puramente técnicas, sin perjuicio de que éstas puedan ser muy oportunas, unidas a las puramente directivas, en determinadas posiciones. Por ello, el estudio de los funcionarios profesionales de cualificación superior o el de los burócratas de nivel medio en relación directa con sus clientelas quedan fuera de este tema.

Ahora bien, definir con línea clara en dónde acaba la burocracia superior y en dónde comienza la función directiva es muy difícil en términos funcionales, del mismo modo que es muy complejo (más bien imposible) definir de forma generalizada y universalista dónde empieza la política y dónde acaba la administración. Incluso si se definiera legalmente dónde comienza y acaba la FDP, cuando se operativizara, al analizar la función de cada puesto y su nivel de responsabilidad (para determinar si queda o no dentro del sistema FDP), numerosos puestos generarían dudas.

Pues bien, dejando aparte, como ya indicamos a los ministros o consejeros, el resto podría quedar bajo el paraguas de la función directiva profesional si consideramos ésta como: 1. La que participa en la definición de programas y formulación de políticas y/o en la implementación o gestión de los programas públicos, 2. dirigiendo organizaciones y personas con una cierta autonomía operativa 3. y responsabilizándose de la intermediación con los intereses sociales organizados y reconocidos legalmente.

4. MODELOS DE DIRECTIVOS EN LA EXPERIENCIA COMPARADA.

Dicho todo esto, pasaremos ahora a indicar algunos modelos de referencia en la configuración de una función directiva. − En primer lugar, existe el denominado Modelo de dirección pública burocrática. Sus características básicas serían: 1. Un sistema “cerrado” de función directiva, es decir, quienes acceden a la función directiva sólo pueden ser funcionarios, estando cerrado el sistema para outsiders. 2. Este modelo expresa el paradigma de la llamada “profesionalización”, pues la función directiva es la culminación de la carrera vertical. 3. Existe limitación legal: no admite “externos” al servicio público. 4. El desempeño de puestos directivos se ejerce con carácter vitalicio. 5. Las competencias directivas no están definidas formalmente y la selección sigue criterios de carrera y cooptación interna. 6. Ejemplos: Francia y Reino Unido (antes de la reforma Next Steps)

El siguiente modelo es el Modelo de dirección pública “politizado”. En este caso, sus características serían: 1. Existe un sistema “abierto” de puestos directivos, en el cual se puede nombrar a cualquier persona para el cargo, siempre que goce de confianza política. 2. Por ello, el criterio de confianza política es predominante o exclusivo en el nombramiento. 3. La designación se realiza con discrecionalidad absoluta. No se exigen requisitos de desempeño para mantenerse en el cargo, pues la evaluación del rendimiento es política. 4. En última instancia el sistema no mide capacidades ni competencias profesionales, sólo garantiza lealtad política. 5. Ejemplos: España (antes de las reformas de 1997 y 2003) y algunos países en vías de desarrollo.

Finalmente, existe el Modelo gerencial, cuyas características serían: 1. Es el modelo resultante del desarrollo de ideas y valores de eficacia y eficiencia en el sector público 2. Tiene cierta influencia del sector privado y exige la caracterización de puestos directivos. 3. Su objetivo inicial fue el de reclutar directivos públicos con experiencia en funciones directivas en el sector público o privado. 4. El acceso se realiza mediante instrumentos que garanticen el mérito. 5. Los directivos públicos son profesionales de la dirección (por dedicación, conocimientos, habilidades y destrezas). 6. Existe un procedimiento público de selección o designación basado en la demostración de la posesión de competencias. 7. Los directivos, una vez seleccionados, disponen de poderes propios o delegados para dirigir la organización (personal, organización, presupuestos, etc.). Se intenta dejar que los gestores gestionen, en el marco de planes o contratos programa definidos por el principal, que es el gobierno. 8. Por ello, existe un marco de responsabilidades: acuerdos de gestión; evaluación; indicadores; etc. Un marco que define el sistema de rendición de cuentas de estos directivos con respecto al gobierno, el Parlamento y la ciudadanía. 9. Está asegurado un sistema de incentivos para favorecer la eficacia y eficiencia: premios (especialmente los bonos y retribuciones variables) y sanciones (sobre todo el cese por incumplimiento del contrato o los indicadores asumidos). 12

10. A veces, no siempre, el puesto es ejercido con temporalidad en el desempeño de las funciones (sujeta a resultados o con tiempo prefijado de mandato). 11. El sistema de cese está vinculado, sobre todo, al rendimiento: no caben los ceses discrecionales o “políticos”. El cese normal es por resultados insuficientes en la gestión o por finalización del período para el que ha sido designado el directivo. 12. Ejemplos: países anglosajones

Tras analizar los tres modelos parece obvio que el único que responde a los criterios de una función directiva profesional es el último. El primero es profesional pero no es directivo. El segundo puede ser directivo pero no es profesional. Y sólo el tercero permite articular dirección con profesionalidad.

Según la OCDE, en la función directiva comparada existen dos modelos de función directiva profesional que pueden servir de referencia como modelos puros. (i): El sistema de “carrera”, que se caracteriza por: 1. Modelo “cerrado”: sólo los servidores públicos pueden ser directivos. 2. Organización de la función pública en “cuerpos” o estructuras similares que generan que la pertenencia a cuerpos de elite favorezca el pase a la FDP. 3. Selección mediante el ingreso en la función pública y después se desarrolla la carrera, que culmina en puestos directivos cuando el funcionario ha adquirido prestigio dentro de su cuerpo y aporta confianza al que nombra. 4. Papel secundario y marginal del management en la formación de esos cuadros directivos

(ii) El sistema de empleo. Este sistema se caracteriza por lo siguiente: 1. Modelo “abierto”: los directivos se seleccionan entre civil servants o “externos”.Normalmente existe un número de puestos tope para los externos, puede estar entre el 5-15%. 2. Organización de la función directiva en “empleos o puestos directivos” (no hay, salvo excepciones, estructuras). Estos puestos, cuando quedan vacantes se ofrecen a concurso abierto o semiabierto, como hemos visto. 3. Acceso al empleo directivo mediante el sistema de mérito (acreditación de competencias). En general, el sistema se caracteriza por favorecer una autoselección previa. Sólo quienes reúnan las competencias, rendimiento y experiencia suficientes podrán acudir a los procesos selectivos para ingreso en la función directiva profesional. Dichos procesos se rigen por los principios de mérito, capacidad, concurrencia, publicidad y transparencia. El proceso selectivo es realizado por 13

una Comisión que goza de cierta autonomía de decisión. El sistema puede tener tres fases o dos. En la primera fase, los candidatos/as presentan una memoria en la que acreditan con datos y casos de su vida profesional las competencias que aseguran poseer. Cada una de las competencias básicas gerenciales deberá ser demostradas mediante ejemplos de casos en los que se siga la siguiente metodología de explicación: Primero el reto al que se tuvo que hacer frente; segundo, el contexto en el que se tomaron las decisiones; tercero, los resultados conseguidos tras las decisiones adoptadas e implantadas. La entrevista de incidentes críticos, cuando existe, busca definir los motivos, habilidades y conocimientos que un empleado realmente tiene y utiliza. Identifica y muestra lo que los candidatos hicieron, dijeron y pensaron en situaciones críticas en su puesto de trabajo. Todo ello se hace a efectos de diferenciar claramente a los mejores. En todo caso, la entrevista también tendrá por objeto aclarar datos y hechos del currículo enviado. Cuando se realice un assessment center en lugar de la entrevista de incidentes críticos, éste constará de diversos instrumentos de selección que en conjunto acrediten las competencias de los aspirantes (por ej. entrevista de incidentes críticos, caso práctico, discusiones y juegos de papel). 4. Papel muy importante del management en la formación de este personal directivo.

Según la OCDE cada sistema tiene sus fortalezas y sus debilidades, que en el caso del modelo de carrera serían las siguientes: • FORTALEZAS: 1) Sistema de promoción regulado, favorece la movilidad vertical; 2) Formación inicial permite una función directiva cohesionada en valores y conocimientos; 3) Permite una institucionalización del acceso y formación. • DEBILIDADES: 1) Selecciona directivos sólo entre funcionarios; 2) Selecciona personas jóvenes sin experiencia; 3) Carencia de habilidades y competencias directivas; 4) Peligro de aislamiento social; 5) No valora rendimientos n i resultados. En cuanto al sistema de empleo: • FORTALEZAS: 1) Ofrece un sistema abierto y competitivo de selección de cuadros directivos; 2) Selecciona personas con experiencia en tareas directivas; 3) Los directivos públicos acreditan competencias gerenciales; 4) Hay una mayor imbricación con la sociedad; 5) Responden en función de resultados.

• DEBILIDADES: 1) Movilidad limitada o inexistente; 2) Falta de cultura común; 3) Peligro de confrontación con los valores de la función pública; 4) Carencia de institucionalización de la formación.

Estos sistemas de empleo están haciendo frente a sus debilidades de forma bastante exitosa, así, por ejemplo, el Senior Executive Service estadounidense (con unos 8200 miembros) ha establecido la movilidad forzosa de sus directivos para evitar la endogamia y la inmovilidad. Ha trabajado los factores culturales a través de la formación. Y dado que la presencia de personal externo es casi nula, no ha tenido problemas de confrontación con la burocracia, pues los directivos proceden de los niveles superiores de la función pública. En general, un sistema de FDP coherente y eficaz está más cerca del modelo de empleo que del de carrera.

5. LA REGULACIÓN ACTUAL Y LOS RASGOS DERIVADOS DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO.

5.1. Antecedentes. El tratamiento riguroso de la función directiva en la historia de la Administración pública española es reciente. Durante las dictaduras, tanto la de Primo de Rivera como la de Franco, numerosos funcionarios de los cuerpos de elite pasaron a desempeñar cargos en el Gobierno, además de controlar los niveles superiores de la Administración Pública. Durante el franquismo, incluso, las Cortes estaban dominadas por funcionarios de cuerpos de elite, especialmente las comisiones más importantes. En cualquier caso, no se puede hablar de una función directiva profesional, pues la continuidad en el cargo estaba ligada a su fidelidad al Régimen o, al menos, a su no “intromisión en política”, lo cual implicaba, al menos, aceptar la situación y no luchar por la democracia. La Ley de Funcionarios Civiles de 1964 creó el “Diploma de Directivos”. Fue un fracaso, dado que, al final, estaba reservado a los “Técnicos de Administración Civil”, uno de los cuerpos de elite surgidos con el desarrollismo. La confusión de función y cuerpo llevaba a estos errores.

Con la llegada de la democracia cambian un poco las cosas. La transición política implicó una cierta tensión entre funcionarios de elite y políticos, sobre todo a partir del año 1982, con la llegada del PSOE al Gobierno. El PSOE tiene un amplio programa reformador que exigía un fuete control de la Administración para llevarlo a cabo, además, existían los lógicos resquemores 15

entre un partido que había estado prohibido y una función pública que se heredaba íntegra de la dictadura, sin depuraciones, ni cambios sustanciales, pues la UCD mantuvo la Administración franquista e, incluso, incorporó a la Administración democrática a todos los funcionarios del Movimiento, es decir, del Partido oficial (y único permitido) durante la dictadura. Tras una serie de cambios legales y reformas incipientes, se puede decir que hubo una cierta “victoria de la Política”, victoria que implicó la (re)implantación del modelo democráticamente politizado de función directiva. Un modelo donde los directivos públicos son elegidos y cesados libremente, y, por ello, un modelo basado en la lealtad política al partido en el Gobierno por parte de los directivos públicos.

5.2. Marco normativo. 5.2.1. Marco normativo estatal. – En primer lugar, hay que destacar la omisión de la regulación de la función directiva en la Ley 30/1984. Posteriormente, en la reforma de 1988 se vino a conectar, hasta cierto punto, los puestos directivos “profesionales” con la libre designación. Sí empezaron, por esa época de finales de los 1980, los primeros programas de formación de directivos en el marco de los procesos de “modernización”. – En cualquier caso, la regulación de la función directiva llega con los procesos de reforma del poder ejecutivo y de la Administración del Estado de finales de los años 1990 y con el Estatuto Básico del Empleado Público. Así: • La Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE). • La Ley 50/1997, del Gobierno. • La reforma del estatuto de la función pública: la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público.

A. La función directiva en la LOFAGE. Según la citada Ley, existen: - Órganos superiores (Ministros y Secretarios de Estado). - Órganos directivos: en Servicios Centrales (Subsecretarios, Secretarios generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales, Subdirectores Generales) y en Servicios Territoriales (Delegados del Gobierno y Subdelegados). - Directivos de Organismos Autónomos (siguen el régimen general). - Directivos de Entidades Públicas Empresariales (se rigen por su régimen específico). - Directivos de Entes Públicos (se regulan en las disposiciones adicionales). 16

- Directivos de Empresas Públicas (exentos de la LOFAGE).

Además: 1. Se habla de “profesionalización” de la función directiva (en la exposición de motivos). 2. Los requisitos que deben ser respetados en la selección de dichos directivos son: “competencia” y “experiencia”. Pero no hay sistema de comprobación de dichos requisitos regulada en la ley. 3. Se habla, en el art. 6, de la responsabilidad profesional por la gestión y el control y evaluación de resultados (no obstante, dicho sistema no ha sido puesto en práctica en la AGE a pesar de lo que diga la ley). 4. Es un sistema “cerrado”, pues se requiere ser funcionario público del grupo “A” para ser Subsecretario, Secretario General Técnico, Director General (con excepciones debidamente acreditadas) y Subdirector General. Pero también es un sistema “abierto”, pues no se requiere ser funcionario para ser Secretario General, Delegado del Gobierno y algunas Direcciones Generales debidamente acreditadas. 5. No hay convocatorias ni pruebas para el nombramiento, es un nombramiento “libre”. 6. Por ello, el cese es también “libre”. Los Subdirectores se someten, eso sí, al sistema de libre designación, que exige al menos la publicidad de la convocatoria.

Para las Entidades Públicas Empresariales se establece un

sistema “abierto”, sin

publicidad ni pruebas selectivas. Los requisitos que se establecen son los de experiencia y competencia, pero no existe comprobación legalmente exigida. El nombramiento es libre y libre también es el cese o remoción. Para los Entes Públicos se estará a lo que determine su legislación específica, pero se generaliza el sistema de libre nombramiento y remoción. Para las “Administraciones independientes” se establece, normalmente, el nombramiento por un período de tiempo. En general, aquí sí existen algunas restricciones al libre cese. En todo caso, hay que analizar la ley de cada una de estas Agencias. Para las Empresas Públicas, el régimen se sujeta al Derecho privado, pero con un sistema de designación y cese de directivos libre. No hay comprobación de capacidades ni publicidad (salvo excepciones).

B. La ley de Agencias.

Para las Agencias en general hay que remitirse a su ley específica (Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos) en la cual se establece lo siguiente: 1. ¿Quién es personal directivo? El Director/a de la Agencia y el resto del personal directivo; en todo caso habrá que estar para la concreción de dicho personal al papel de los respectivos Estatutos. Además, la función directiva “superior” (Director de Agencia) sigue siendo cargo de designación política. 2. Nombramiento y cese del resto de directivos: deberá respetar los principios de mérito, capacidad y publicidad. Con preferencia se deben seleccionar funcionarios. Existirán unos órganos de selección profesionales y el resultado del proceso dará lugar a la aprobación de una terna para que el Director seleccione finalmente. 3. Excepción al régimen general, se admite la existencia de personal laboral de alta dirección. 4. Se establece para los directivos la necesidad de una evaluación por la gestión, con arreglo a unos criterios. 5. Se aprueban unos incentivos al rendimiento para los directivos que tendrán la forma de retribuciones variables.

Finalmente, procederemos a dejar enunciados los dilemas fundamentales a que hará frente el legislador cuando regule el modelo para la función pública central y autonómica. Antes, procederemos a exponer cuál es la regulación existente en el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) sobre esta materia.

5.2.2. Marco normativo Autonómico. En la Comunidad Autónoma de CASTILLA-LA MANCHA, la única norma general que regula la función directiva es la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla la Mancha, la cual establece los órganos de apoyo, asistencia y directivos (Capítulo IV, arts. 26 a 34), y a cuyos titulares se les nombra por Decreto del Consejo de Gobierno, sobre la base de criterios de confianza política. En cuanto a la Administración institucional, la regulación en las empresas públicas sigue los criterios generales de libre nombramiento y cese, sin apenas restricciones. Por ejemplo, la Ley 7/1999, de 15 abril (LCLM 1999\108), de Creación de la Empresa Pública «Agencia de Gestión de la Energía de Castilla-La Mancha (Agecam)», establece en su Disposición adicional primera que “Los Estatutos Sociales deberán contemplar la forma de provisión de puestos de trabajo, con arreglo a principios de publicidad, mérito y capacidad, cuyos titulares quedarán vinculados a la 18

Empresa Pública por una relación de carácter laboral. El personal directivo podrá ser libremente nombrado y separado, debiendo fijar los Estatutos Sociales los puestos de ese carácter”. Y la regulación de la Empresa Pública Gestión Ambiental de Castilla-La Mancha, SA, en su Artículo 10 establece que “1. El personal de la Empresa pública «Gestión Ambiental de Castilla-La Mancha, SA» se regirá por normas de derecho laboral o privado, negociándose la selección del personal conforme a la normativa laboral que resulte de aplicación, y con respeto a los principios de publicidad, mérito, capacidad e igualdad. 2. El personal directivo podrá ser libremente nombrado y separado, debiendo fijar los estatutos sociales los puestos de ese carácter. 3. El personal directivo estará obligado a formular declaración de actividades, bienes y rentas establecida en el artículo 20 y 34.2 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre (LCLM 2003\281), del Gobierno y del Consejo Consultivo”.

5.2.3 Marco normativo local. Los municipios en España, en relación a su estructura organizativa, se agrupan en 4 modelos diferentes: - Municipios de “régimen común”. Tienen una forma “mixta” entre lo parlamentario y lo corporativo, pues hay una distribución de funciones entre el Alcalde y el Pleno; el Alcalde sólo puede delegar en Concejales. - Municipios de “gran población”. Sistema de tipo parlamentario; distribución de funciones entre el Pleno, el Alcalde y la Junta de Gobierno, que pueden delegar competencias en los Concejales o en el personal directivo. – Barcelona como régimen especial. La Ley 22/1998. Modelo parlamentario. El Alcalde puede delegar las competencias en los gerentes sectoriales o de distrito, así como en el personal directivo. Hay una diferenciación clara entre órganos políticos y órganos gerenciales. – Madrid como régimen especial. La Ley 22/2006. Rasgos similares al modelo de “municipios con gran población” con algunas variantes puntuales.

La función directiva en los municipios de “régimen común”: – El modelo de directivos no está establecido por la legislación de régimen local. – Limitaciones: no se pueden delegar competencias del Alcalde en gerentes o directivos. Sólo los políticos locales (electos) disponen de competencias propias.

– Tradicionalmente, las funciones directivas han sido ejercidas por “personal eventual”. Hoy en día, tras lo establecido por el EBEP ya no es posible que los eventuales ejerzan funciones directivas. – En la complejidad de la regulación influye también la posibilidad de que se creen entidades públicas empresariales y empresas públicas, donde se pueden contratar directivos casi sin ningún control de competencias, mérito o capacidad. – El régimen Jurídico de los directivos es variado, pues las opciones son numerosas: funcionarios con habilitación nacional, personal laboral de alta dirección, personal laboral normal, personal funcionario.

La función directiva en los municipios de “gran población” (Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local). – Órganos superiores: Alcalde y miembros de la Junta de Gobierno Local. – Órganos directivos: Coordinador General; Director General; Secretario General y Secretario Adjunto de la Junta de Gobierno; Interventor General; Directivo de Organismos Autónomos y de Entidades Públicas Empresariales. – Los órganos superiores pueden delegar competencias en los órganos directivos. Este sistema supone la importación del sistema de dirección pública de la administración del estado al mundo local, como se ve por la designación del personal directivo. El sistema se basa en el libre nombramiento (y remoción), pero con diferencias en función de si estamos en la Administración general o en entes instrumentales, así: • Sistema “cerrado”: sólo se podrá nombrar a funcionarios públicos del grupo de titulación “A”, sin requisito alguno (Coordinadores General y Directores Generales). Excepción: los Directores Generales puedenser “externos” con experiencia y competencia (sin determinar) cuando así lo prevea el Pleno. • Sistema “mixto”. Directivos de Organismos Autónomos o Empresas Públicas empresariales: funcionarios públicos del grupo “A” o laborales, también externos con experiencia de más de cinco años en funciones directivas. • Sistema “abierto”. Directivos de empresas públicas municipales.

5.3.4. Regulación del EBEP. 1. Existe una referencia en la Exposición de motivos: la función directiva es “factor decisivo de modernización de las administraciones públicas”. 20

2. Ha desaparecido el personal directivo de la referencia a clase de personal, frente al proyecto de Estatuto donde sí constaba. 3. Ha sido regulado en un Subtítulo del Título II (paradójicamente el relativo a las clases de personal). 4. Las condiciones de trabajo del personal directivo son materia excluida de negociación (art. 37.2.d) 5. No hay situación administrativa específica de directivo, salvo para el directivo que sea alto cargo o asimilado y para el directivo “municipal”. 6. A los directivos de sociedades “públicas” y fundaciones (DA 1ª) no se les aplica el EBEP. 7. Las incompatibilidades del personal directivo son reguladas en la disposición final tercera en lo relativo a la dedicación exclusiva. 8. La determinación del régimen jurídico del personal directivo se atribuye al Gobierno del Estado y de las Comunidades Autónomas. 9. No queda claro quiénes son directivos públicos profesionales pues la definición es tautológica: “Es personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración”. 10. El sistema de “designación” atenderá a los principios de mérito y capacidad, idoneidad, publicidad y libre concurrencia. 11. Su trabajo estará sometido a un sistema de evaluación por la gestión desarrollada. 12. El personal directivo en régimen laboral tendrá un contrato de alta dirección.

6. EL PLANTEAMIENTO Y LA GESTIÓN ESTRATÉGICOS EN EL ÁMBITO PÚBLICO.

6.1. La dirección estratégica. En general, los autores que tienen un enfoque más gerencial consideran que lo que se pide a los directivos públicos hoy es que sean verdaderos líderes estratégicos. El liderazgo estratégico puede definirse como el proceso de dirección llevado a efecto para conseguir que algo suceda, en concreto para instalar una estrategia efectivamente y realizar un cambio de valor duradero. Un adecuado análisis del liderazgo estratégico tiene en cuenta no sólo el desarrollo de ideas innovadoras en el “qué”, sino también en el “cómo”; además, se preocupa de la implantación de estas ideas y tiene en cuenta los aspectos psicológicos del liderazgo transformador. En suma, es un liderazgo en relación con un problema social, en concreto, tiene que ver con cómo 21

diseñar e implantar soluciones eficaces en relación a tal problema, en un entorno caracterizado por tremendas y continuas transformaciones.

A lo largo del proceso de liderazgo se debe comprobar en qué medida el líder ha sido capaz de crear, desarrollar e implantar una estrategia que conecte con los cambios que la sociedad demanda y que sea eficaz en la respuesta a un problema social. Por supuesto, todo ello se realiza en el marco de un campo de fuerzas político y de lucha de poder, campo que es específico para cada directivo y que obliga a éste a usar todas las estrategias lícitas posibles para llevar adelante su proyecto, pues la acción se produce en un entorno en el que la supervivencia es imposible sin el uso continuo de tácticas que aseguren el poder necesario para tomar decisiones y asegurarse de que se cumplen. Esencialmente, la teoría que sostiene este enfoque parte de la idea de que el éxito está vinculado a la capacidad del dirigente público para: 1. Clarificar la misión esencial de la organización y los valores que la sostienen. 2. Captar las tendencias de futuro que el entorno externo marca. 3. Definir estrategias que sean valiosas, es decir, que añadan valor, que sean legítima y políticamente sostenibles y que sean operativa y administrativamente viables. 4. Implantarlas efectivamente y, finalmente, rutinizar los procesos de trabajo, de adaptación y de cambio.

Sin embargo, para otros autores, el liderazgo estratégico se debe realizar, para empezar, desde el respeto a la misión de la propia organización y preservando dicho ámbito de decisión. Cada directivo es nombrado para dirigir una organización, o una parte de la organización, concreta; y esta organización tiene una misión definida legalmente, siendo ése su ámbito de competencias, su razón de existencia. Además, el directivo debe ser capaz de definir los valores esenciales de su organización, los valores burocráticos y democráticos que la organización propugna para guiar la conducta de sus miembros. Finalmente, el directivo debe buscar el apoyo de los agentes críticos fundamentales para conseguir que la organización pueda cumplir su misión con eficacia. Este apoyo se debe conseguir sin subvertir la misión de la organización, pero con conciencia de la necesidad de contar constantemente con los afectados por sus políticas y decisiones.

En cualquier caso, es preciso aceptar que no hay verdadero gobierno sin estrategia, porque no puede haber dirección sin visión ni objetivos. Luego, pueden tener que usarse muy diferentes caminos para llegar o acampar largo tiempo hasta iniciar la marcha, y sin lugar a dudas habrá que negociar, escuchar, dialogar o confrontar con resultados que

alejen de los ideales perseguidos. Pero un gobierno requiere visión y pensamiento estratégico.

6.2 El pensamiento estratégico El pensamiento estratégico fomenta que los gobernantes y administradores públicos incorporen en su desempeño la dimensión del futuro en un doble sentido: hacerse cargo del futuro de sus comunidades políticas y de un futuro de vida que represente superioridad y excelencia (llámesele economía en crecimiento, prosperidad, abatimiento de la pobreza y desigualdad, bienestar y seguridad social, sostenibilidad ambiental). Esta dimensión olvidada o no valorada del futuro es fundamental para los gobiernos, sobre todo en este cambio de época en que estados nacionales y comunidades locales no tienen ya el control suficiente de factores que les son básicos para resolver sus problemas económicos y sociales internos y crearse así sus condiciones de viabilidad futura.

Capturada por sus responsabilidades presentes y por la gestión de su funcionamiento interno, la Administración Pública (AP) suele no prestar suficiente atención al adelante y al afuera de sus actividades. La responsabilidad de los mandos los obliga a concentrarse en los objetivos funcionales de su competencia y a realizarlos de manera eficiente, maximizando los recursos públicos asignados y asegurando la legalidad de la actuación de los servidores públicos. Por ello prefieren y practican la planeación operativa, la cual se aboca a resolver los problemas de incorrección normativa, desempeño ineficiente, desperdicio de recursos, descoordinación, que se presentan día a día en las varias unidades particulares. Agobiados por las demandas, exigencias y responsabilidades de la gestión cotidiana, los administradores y los gobernantes no tienen el tiempo ni la costumbre de pensar en el futuro de su comunidad política o del país que gobiernan.

La diferencia del gobierno respecto del sector privado en los temas de estrategia no consiste en renunciar a consideraciones de posicionamiento y entorno, sino en resaltar que el modo gubernativo de ejecutar las estrategias es el proceder institucional y civilizado con discrepantes, competidores y adversos, que puede incorporar la voluntad de cooperación como criterio general de actuación, pero sobre todo el principio del diálogo racional, que supone que la dialéctica de la discusión representa el procedimiento para depurar la rigidez de las posiciones y crear puntos de convergencia entre las partes, en el entendido de que los estancamientos o endurecimientos de la conversación estratégica no podrán ser indefinidos sin afectar la dirección del gobierno y tendrán entonces que dirimirse mediante coaliciones de aliados que rematan en “regla de 23

mayoría”, que es la manera de posicionarse civilizada y racionalmente de unos actores políticos sobre sus opositores en situaciones de desacuerdo peligrosamente prolongado.

En conjunto, los elementos clave de una planeación estratégica son: Primero. El Posicionamiento de una organización en un determinado campo de actividad consiste prácticamente en la posición relativa de superioridad que una organización adquiere y posee frente a sus rivales y competidores o frente a otros agentes de su sector de actividad debido a que en la provisión de determinados bienes y servicios a sus clientes / demandantes crea mayor valor, genera mayor valor agregado, y en consecuencia se pone a la cabeza en la reputación y confianza social. Todo gobierno y toda organización pública deben conocer y reconocer dicha posición para tomarla como palanca de su éxito. Segundo. La Misión de una organización consiste fundamentalmente en los objetivos, fines, metas para los que una organización fue fundada, existe y trabaja y hacia cuya realización orienta su acción de manera sostenida. La declaración de misión, particularmente en los organismos públicos, debe contestar a las siguientes preguntas: 1. ¿Quiénes somos?: las características institucionales básicas. 2. ¿Qué hacemos?: nuestro campo o sector de actividad, los bienes y servicios que deseamos producir y que, en el sector público, están legalmente prescritos como funciones públicas a cumplir. 3. ¿Cuáles son los fines / objetivos que queremos alcanzar con la provisión de esos bienes y servicios?, que en el sector público suelen estar legalmente declarados. Por consiguiente, 4. ¿Cuáles son las personas, grupos o la comunidad toda que queremos o debemos atender con la provisión de bienes y servicios? (= ¿quiénes son nuestros clientes, los destinatarios de nuestro trabajo?); en conexión, ¿cuáles son los problemas o necesidades sociales de estas personas y grupos que la organización debe solucionar?, ¿para quiénes trabajamos? 5. ¿Cuáles son nuestros valores fundamentales, los que determinan y justifican los fines de la organización, los que deciden nuestra pertenencia a ella y nuestra permanencia en ella, los que definen tanto nuestra manera de convivir en la organización como la forma de relacionarnos con nuestros usuarios principales y con los interesados en la institución? En el sector público los valores del estado, poder público y AP están constitucionalmente establecidos y desarrollados en una cultura política de la sociedad. 6. ¿Qué nos hace distintos o acaso únicos en el campo de nuestra actividad? Es decir, ¿cuál es la justificación de permanecer como institución pública en nuestro campo de actividad?, ¿qué valor o beneficio generamos a nuestros ciudadanos usuarios, a nuestra comunidad, que acaso ninguna otra entidad social genera, por lo que podemos justificar nuestra existencia ante los ciudadanos y sus representantes elegidos? 24

Tercero. La Visión es la imagen positiva que la organización tiene de sí misma y de sus actividades en un futuro determinado o en un corte preciso de tiempo. Cuarto. El Análisis FODA o DAFO permite conocer las FO de una organización (las oportunidades que ofrece el Entorno en razón de las Fortalezas de una organización), así como las DA (las amenazas y peligros que representa o acarrea el Entorno debido a las Debilidades de una organización). A mayor capacidad de una organización (F) existen mayores oportunidades (O) para realizar exitosamente sus fines. A mayores incapacidades (D) de una organización, mayores son los peligros y amenazas (A) que obstaculizan o impiden la realización de los fines. Quinto. Los asuntos estratégicos son los relativos a los que se consideran los factores clave o cruciales de éxito (key success factors), realidades que, por la información y conocimiento que se tiene de los FODA’s de una organización, representan con razonable certeza condiciones básicas o decisivas para que los objetivos de la Visión puedan ser realizados y, por tanto, se trata de elementos que deben ser obtenidos, asegurados, preservados, aprovechados, desarrollados..., en el entendido de que cualquiera de estas operaciones exige cambios organizativos y cambios en la manera de tratar con el entorno.

7. LAS TÉCNICAS DE DIRECCIÓN PÚBLICA.

De acuerdo con Moore, las técnicas de dirección pública más importantes son: 1. La estrategia organizativa. •

Debe satisfacer tres pruebas: –

Debe ser valiosa para los agentes críticos a un coste bajo en dinero y autoridad.

–

Debe ser legítima y políticamente sostenible; es decir, atraer sostenidamente autoridad y dinero.

– •

Debe ser operativa y administrativamente viable. Puede implantarse.

La pregunta clave para la validez de una estrategia es: ¿Resuelve los problemas más importantes para los años venideros y deja margen para adaptarse frente a lo no anticipado?

2. La gestión política. •

Consiste en: construir un clima de tolerancia, apoyo activo o asistencia operativa, para un directivo, una política, una estrategia, entre aquellos agentes fuera del ámbito de autoridad directa del directivo, cuya autorización o cooperación es necesaria. 25

Las técnicas de la gestión política son: la promoción empresarial, la gestión del desarrollo de la política, la negociación, la deliberación pública, el aprendizaje social y el liderazgo, el marketing público y la comunicación estratégica.

2.1. La promoción empresarial. •

Implica conocer quién estará implicado o afectado por la política o estrategia correspondiente.

•

Hay que valorar y conocer la postura de los diferentes actores implicados, lo cual exige intuir y si es posible investigar sus actitudes frente a la estrategia.

•

Hay que definir el grado de publicidad de las acciones de acuerdo con la materia de que se trate.

•

Es preciso formular los temas de manera que maximicen apoyos y minimicen resistencias.

•

Hay que actuar en el momento favorable. Los temas entran en la agenda no por su importancia, sino por la posibilidad de actuación en el tema.

•

No olvidar que el trabajo se hace a medio plazo, lo cual permite ir cambiando el escenario a favor de la estrategia. Disponer de una buena red de contactos, de conocimientos y credibilidad son clave para el éxito.

2.2. Gestionar el desarrollo de la política •

La promoción empresarial olvida dos virtudes clave para el éxito: •

Virtudes procedimentales: la política emerge de un amplio proceso de consulta, todas las partes interesadas han debido ser oídas.

•

Virtudes sustantivas: los hechos relevantes están disponibles, dispuestos en un marco en el que se presentan los valores en juego, las principales alternativas que los decisores pueden escoger y las consecuencias previsibles de las mismas.

•

Pero, además, es preciso tomar decisiones dentro de la organización, y para ello hay que: •

Identificar el tema

•

Valorar la importancia y urgencia del tema

•

Análizar políticamente el tema

•

Analizar sustantivamente el tema

•

Garantizar un proceso justo a los stakeholders o actores afectados por el tema

•

Relacionar los temas entre sí y con la estrategia global 26

•

Seguir el tema

•

Supervisar y evaluar su puesta en práctica.

2.3. La negociación. •

La pregunta inicial es: ¿existe tema para negociar?

•

Si es así, identificar los intereses de los actores

•

La mejor alternativa al acuerdo negociado es el punto que marca si seguir negociando merece la pena. Si la negociación no mejora el beneficio obtenido sin negociar, no se siente a la mesa.

•

Otra pregunta clave: ¿la negociación aporta valor a ambas partes?

•

Conviene añadir temas y actores para crear valor

•

Un buen directivo es capaz de influir en las alternativas a la negociación para lograr su meta.

2.4. Deliberación pública, aprendizaje y liderazgo social. •

Es importante fomentar la deliberación pública, para ello es necesario creer en la razonabilidad de los actores. Ello no obsta a que haya que guiar el proceso.

•

También hay que fomentar la movilización de los ciudadanos para que puedan actuar por su cuenta.

•

Es importante ofrecer consejos durante el proceso.

•

También es necesario guiar el aprendizaje.

•

Y hay que adecuar el ritmo a la tensión del proceso.

2.5. Marketing público y comunicación estratégica. •

Implica que hay que impulsar políticas haciéndolas comprensibles, consiguiendo el apoyo y la cooperación de los afectados.

•

Informar no es hacer propaganda. Hay que informar, no manipular.

•

Es imprescindible determinar los atributos de la actividad gubernamental que los que pagan por el producto consideran relevantes.

•

Ello implica saber realizar o contratar encuestas y focus groups

2.6 La gestión operativa implica: •

Mantener la reingeniería de la producción, que, a su vez, conlleva: – Aumentar la calidad y cantidad por cada recurso empleado 27

–

Reducir los costes en dinero y autoridad

–

Hacer que las organizaciones sean más capaces de identificar y responder a las aspiraciones de los ciudadanos

–

Potenciar la imparcialidad

– Aumentar su permanente disponibilidad de respuestas e innovación. •

Decidir los productos que van a producir

•

Diseñar las operaciones para conseguir los productos

•

Mantener el buen funcionamiento de la organización: ajustar estructuras, gestionar recursos humanos, formar y desarrollar, etc.

•

Movilizar a los coproductores

•

Averiguar el tipo y grado de innovación necesarios

•

Trabajar en equipo.

En resumen: –

Los directivos están obligados a esforzarse en la búsqueda del valor público.

–

Deben disponer de una visión articulada y acomodada a las aspiraciones del entorno político y a la experiencia profesional y las técnicas que son útiles para conocer.

–

Son responsables de informar de lo que hacen.

–

Deben aprender a través del rendimiento de cuentas.

Tema 5 La ética pública. Los conflictos de intereses incompatibilidades en la administración pública.

las

Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 5. AUTOR: Manuel Villoría Mendieta ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario 1. INTRODUCCIÓN. 2. NECESIDAD DE UNA ÉTICA ADMINISTRATIVA POSTCONVENCIONAL. 2.1. La ética de la neutralidad y la ética de la estructura: sus negativas implicaciones. 2.2. Razones para defender una ética administrativa postconvencional en un régimen democrático. 3. PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ÉTICA ADMINISTRATIVA. 4. LOS CONFLICTOS DE VALORES. 5. LOS CÓDIGOS ÉTICOS. 5.1. Códigos generales o particulares. 5.2. Códigos normativos u orientadores. 6. EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO Y LA ÉTICA. 7. CONFLICTOS DE INTERÉS E INCOMPATIBILIDADES. 7.1. Visión general. 7. 2. La abstención y el régimen de incompatibilidades.

1. INTRODUCCIÓN.

La ética no puede ni debe confundirse con el Derecho. Las obligaciones éticas son de una naturaleza distinta a las jurídicas. De hecho, alguien podría incumplir el Derecho, en determinadas circunstancias, precisamente por razones morales. Por ejemplo, un pacifista que se niega a ir a la guerra y asume las consecuencias legales de ello. Y alguien, cumpliendo el Derecho, podría incumplir reglas éticas si lo cumpliera por miedo al castigo y no por convicción de que cumplir tal norma es lo que debe hacer. No obstante, el derecho positivo es, ineludiblemente, la expresión coactiva y sistemática, dado que es creada y asumida por el Estado, de principios y valores que el poder político considera deben imponerse. A menudo, esos valores se estima que expresan el interés general o que son esenciales para la propia supervivencia del sistema sociocultural, tal y como en ese momento está configurado. En ocasiones, el derecho positivo puede expresar valores inaceptables éticamente, como, por ejemplo, valores de superioridad racial y odio hacia las minorías. En ese caso, el derecho choca con la ética y, más aún, expresa un modelo de organización política que merece el rechazo ético. Por ello, podríamos afirmar que un Estado no democrático puede ser un Estado con Derecho, pero no un Estado de Derecho, pues el Estado de Derecho debe basarse en el respeto de los Derechos Humanos, expresión, a su vez, del principio de la dignidad inviolable del ser humano. De ahí que lo ideal es que el Derecho, esencialmente las bases constitucionales, sea la expresión normativa y coactiva de una ética respetuosa de la dignidad humana y fruto del máximo consenso posible en una sociedad. En consecuencia, la relación entre Derecho y ética es inevitable, aún cuando no debamos confundir ambas expresiones socioculturales de la humanidad.

Por ello, por esa conexión y tensión permanente e ineludible entre ambas variables, y por los beneficios que se extraen para una comunidad cuando ética y derecho conviven armoniosamente, la presencia de la ética en las normas internas y en las convenciones internacionales ha sido y es importante, aunque a veces ha sido difícil de plasmar de forma realmente operativa, entre otras razones porque la ética admite enfoques muy variados y principios incluso incompatibles entre sí, y porque los valores recogidos normativamente son pluralmente interpretables y entran a menudo en conflicto. Ciertamente, la historia nos muestra que no es sencillo ponerse de acuerdo nacional y, mucho menos, mundialmente en los principios éticos universalizables, aún cuando la experiencia trágica de la Segunda Guerra Mundial facilitó la aceptación generalizada de la Declaración Universal de Derechos Humanos; la cual 2

representa la expresión jurídica de la ética pública internacionalmente aceptada como referente: una ética de raíz deontológica kantiana que se funda en el principio esencial del respeto a la dignidad y autonomía del ser humano. Probablemente, la razón fundamental del éxito de esta opción deontológica ha sido la dificultad de rechazar, con argumentos sólidos, esos principios y normas (la dignidad de la persona humana, el derecho a la vida, la libertad de expresión, etc.) por parte de cualquier persona que busque una sociedad justa y bien ordenada. En suma, en un debate entre personas racionales y razonables el principio de la dignidad de la persona humana es irrechazable y, a partir de él, serían irrechazables los derechos que surgen ineludiblemente como consecuencia del mismo.

Por ello, podemos entender por ética pública el resultado de definir lo que está bien y mal para la colectividad, aquello que podría constituir un patrón moral básico de carácter universal y generalizable, dado lo racional y razonable de sus fines, valores y prescripciones de conducta, patrón compatible con la propia búsqueda razonable del bien. Esta ética afecta a los individuos en tanto en cuanto miembros de una sociedad. Esta ética, además, recoge aquellos principios y reglas que nadie que busque una convivencia justa podría rechazar. Y esta ética, si se respetara, fundamentaría una convivencia justa. La comunidad internacional ha considerado que la expresión normativa de esa ética son los derechos humanos. De acuerdo con este criterio, Victoria Camps ha afirmado que: Los derechos humanos ocupan hoy el lugar de los mandamientos morales inspirados en revelaciones divinas. Son la instancia legitimadora de los programas políticos. El más alto tribunal de apelación en las disputas sobre la justicia de la ley. La educación debe optar por formar éticamente en el respeto y la promoción de los derechos humanos.

No obstante, en este temario no trataremos el papel de la ética pública en sentido amplio, sino el de la ética pública en sentido restringido o ética política, es decir, la ética que debe guiar la conducta de los responsables políticos y de los empleados públicos. Dentro de ella, podemos distinguir la ética propia de los niveles políticos y la ética administrativa o ética de los empleados públicos. La ética administrativa, en consecuencia, debe considerarse parte de la ética política, en tanto en cuanto, en última instancia, se trata de definir, en ambos casos, qué principios y valores deben regir una parte de la vida pública. Los principios éticos en este ámbito de la ética política deben especificar: 1. Los derechos y deberes que las personas deben respetar cuando actúan en un entorno en el que sus actos afectan seriamente al bienestar de otras personas y de la sociedad; 2. Las condiciones que las prácticas 3

colectivas y las políticas deberían satisfacer cuando también afectan al bienestar de las personas y de la sociedad. Sobre dicha ética, podemos afirmar que es una ética aplicada.

Esta ética intenta aplicar los principios fundamentadores de la convivencia justa al ámbito del gobierno y la Administración pública. El problema es, como ya dijimos, que en el ámbito de lo moral y de lo ético existe un pluralismo enorme, por lo que se hace muy difícil definir un punto de partida común desde el que juzgar la acción administrativa. En cualquier caso, a pesar de la ineludible aceptación del pluralismo, es preciso buscar algunos fundamentos nucleares que nos eviten caer en el relativismo. Lo importante es que tengamos una argumentación racional y razonablemente fundamentadora de los principios y que ésta supere la prueba del contraargumento relativista. Un relativismo que daría por buena cualquier razón que justifique las decisiones públicas o la obediencia del empleado público, aunque ésta conllevara el genocidio o el pisoteo de la dignidad humana. Un relativismo rechazable, sin por ello tener que caer en fundamentalismos que eliminen el necesario pluralismo.

Esos derechos y deberes que la ética política define deben, en primer lugar, y de forma insoslayable, empezar con el respeto a los principios de la ética pública en sentido amplio. Pues los primeros que han de proteger y promover los derechos fundamentales y libertades públicas son los responsables públicos. De ahí que pueda afirmarse que en la defensa de los derechos humanos, de la democracia y de la igualdad de oportunidades se encuentra el marco de lo correcto, el marco que inicialmente delimita la frontera entre el ejercicio honesto de toda acción pública y su ejercicio inmoral. Y a partir del respeto a dicho marco, y en desarrollo del mismo, es cuando se empiezan a generar valores y reglas de conducta instrumentales que deben ser respetados y aplicados en la vida cotidiana para ejercer honestamente la función política o funcionarial.

2. NECESIDAD DE UNA ÉTICA ADMINISTRATIVA POSTCONVENCIONAL.

2.1 La ética de la neutralidad y la ética de la estructura: sus negativas implicaciones. En todo caso, para que exista una ética, debe existir libertad y, desde la libertad, la posibilidad de hacer juicios morales y elegir, lo cual va unido, además, a la posibilidad de que otras personas hagan juicios morales sobre las elecciones realizadas por el actor que elige. De ahí que, si consideráramos que los funcionarios lo único que deben hacer es cumplir las 4

leyes y las órdenes que reciben de los superiores con absoluta neutralidad e indiferencia, y que, por ello, no tienen libertad de elección, estaríamos negando la ética administrativa (al menos una ética administrativa de naturaleza postconvencional, que se preocupa por el interés común y se interroga incluso si las normas son éticamente aceptables). También negaríamos dicha ética si consideráramos que quienes prestan sus servicios en una administración pública no pueden ser hechas responsables de las acciones de sus organizaciones, las cuales son acciones colectivas en marcos estructurales cuyas consecuencias son el resultado de miles de actividades individuales moralmente inseparables. Ambas opciones son conocidas como la ética de la neutralidad y la ética de la estructura, y ambas acaban por negar la ética administrativa como posibilidad realmente viable de una ética postconvencional o basada en principios universalizables que están más allá del cumplimiento ciego de las órdenes y las normas.

Por todo ello, si quisiéramos seguir adelante con estas reflexiones sobre la ética administrativa, deberíamos intentar realizar una crítica sólidamente fundada de ambas pseudos-éticas, una crítica que nos permitiese justificar la necesidad de una ética postconvencional en el servicio público. Para empezar esta crítica, sería interesante recuperar el famoso “informe” de Hanna Arendt sobre el “caso Eichmann”. Adolf Eichmann fue un miembro de las SS encargado de la “cuestión judía” y, en concreto, de la gestión de la “solución final” que, al acabar la II Guerra Mundial, consiguió huir a Argentina. Allí fue capturado por los servicios secretos de Israel y llevado a Jerusalem, donde se le juzgó y condenó a muerte. En el juicio, su defensa se basó en que él era un funcionario que cumplía órdenes, y además era un excelente funcionario que actuaba con eficacia, eficiencia e imparcialidad, sin llevarse por pasiones. El caso Eichmann nos plantea cómo, bajo un régimen totalitario, la obediencia a las órdenes y la objetividad y eficiencia pueden convertirse en las mejores aliadas de la barbarie. En este caso, se puede comprobar cómo la “ética de la neutralidad” arrastra a Eichmann por la pendiente de la complicidad con el genocidio. Eichmann, según su defensa, tenía que cumplir el deber, aunque no le gustara, es más, tenía que cumplir la ley, aunque la ley fuera una aberración moral y jurídica. Era su obligación como funcionario. Cuando ya toda la jerarquía administrativa incorpora a sus prácticas los programas de exterminio, el “buen funcionario” Eichmann se siente liberado del pesado fardo de saber que cumplía órdenes que no superaban el filtro ético, pues en ese momento toda la Administración alemana desarrolla esas políticas y él es un pequeño “diente” en la inmensa maquinaria. Según él, su rebelión era insignificante, insuficiente a todas luces para parar el proyecto y, además, irracional desde una perspectiva de pura supervivencia. La “ética de la 5

estructura” le aporta, además, el consuelo que la conciencia le niega. Su defensa prosigue alegando que el resultado de la “solución final” es el fruto de miles de personas y él no puede ser responsable de algo decidido por el Führer y desarrollado por la inmensa maquinaria burocrática del régimen, de la que él es sólo una minúscula rueda.

Tras el análisis de este caso, parece evidente que ambas opciones “éticas” (la ética de la neutralidad y la de la estructura) no son la mejor solución si creemos en un mundo donde barbaries como la nazi no puedan volver a producirse. Necesitamos una ética que exija a los servidores públicos preguntarse por la moralidad de los fines existente tras toda orden o norma, y una ética que guíe más allá de los intereses egoístas que fundamenten la acción administrativa.

2.2 Razones para defender una ética administrativa postconvencional en un régimen democrático. En España en este momento histórico, por fortuna, no nos encontramos bajo un régimen totalitario, sino en un régimen democrático y el debate sobre el deber de obediencia se sitúa en un contexto diferente. No es lo mismo obedecer órdenes en un régimen totalitario o autoritario que en un régimen democrático. El funcionario de la democracia recibe órdenes de los representantes del pueblo o de las personas nombradas por tales representantes o que gozan de su confianza. Además, la democracia tiene mecanismos políticos y jurídicos de defensa frente a los abusos del poder. Sobre todo unos tribunales que aplican eficazmente el derecho. En consecuencia, los funcionarios deben obedecer las órdenes de los representantes sin plantearse más cuestiones que las puramente instrumentales de cómo llevar a término las instrucciones y aplicar las normas eficaz y eficientemente.

Por otra parte, en democracia los/as funcionarios actúan en el marco de organizaciones estructuradas legalmente con una misión, definida por los representantes del pueblo, y ejecutando políticas legitimadas por la decisión popular al elegir sus representantes; además, los resultados son fruto de muchas manos, no de una sola.

Frente a estas argumentaciones se puede contra-argumentar lo siguiente: En primer lugar, el hecho de que un gobierno sea elegido democráticamente no impide que trate de abusar del poder obtenido y persiga, por ejemplo, a la prensa opositora, ni que ciertos miembros del poder judicial se presten a colaborar en el citado abuso de poder. Además, el 6

Parlamento puede elaborar normas en situaciones de excepción que entren en conflicto con el pleno respeto a los derechos humanos, sobre todo si las cláusulas de excepción no se interpretan restrictivamente. También pueden tomarse decisiones de cariz marcadamente electoralista y usar fondos públicos para el “autobombo”. Incluso se pueden adoptar normas que atentan contra el interés general o que favorecen excesivamente intereses parciales como consecuencia de la captura de las políticas por grupos de interés poderosos. En suma, el hecho de que el régimen sea democrático no garantiza la virtud de los representantes del pueblo.

En segundo lugar, la teoría de que la democracia tiene instrumentos para la autodepuración de conductas indignas o para el resarcimiento de las injusticias flagrantes no deja de ser un ideal normativo que no siempre encuentra en la realidad expresión fáctica. Más aún, aunque así fuera, ello no evita que las injusticias y abusos se produzcan, aunque se depuren responsabilidades más tarde. Y esos abusos se producen porque la Administración colabora en la ejecución “imparcialmente”. Colaborar con la ejecución de un abuso en función de que tarde o temprano la democracia funcionará y se solucionará el problema no deja de ser cínico e irresponsable desde un planteamiento ético.

Tercero, la idea de que los servidores públicos reciben siempre órdenes claras y explícitas de los gobernantes es errónea. En la mayoría de los casos las instrucciones son vagas y abiertas, permitiendo amplia discrecionalidad y evitando compromisos excesivos en lo referente a los medios de cumplimentación de las órdenes. De ahí que el servidor público deba interpretar, analizar y elegir por sí mismo. Sobre todo, la elección de las medidas y los tiempos de implantación corren a cargo de la burocracia. Además, la misión de las organizaciones públicas es suficientemente amplia como para que dentro de ella quepan muchas posibles opciones estratégicas, opciones que se definen con la colaboración ineludible de la burocracia. Así pues, en última instancia, el funcionario elige en numerosas ocasiones sobre fines, aunque sea entre los previamente marcados como elegibles por el ambiguo programa o mensaje político.

Cuarto, hay situaciones en las que los políticos no emiten ninguna orden, no lanzan ninguna propuesta, ni dan órdenes frente a problemas evidentes que la ciudadanía sufre cotidianamente. Dejan a los funcionarios frente a los problemas y se escudan en la burocracia para evitar tener que afrontar soluciones costosas económica o políticamente. O simplemente no conocen cómo afrontar los problemas y se inhiben a favor de la burocracia. En esos supuestos, que sobre 7

todo se dan en el nivel local, los servidores públicos tienen, en múltiples ocasiones, que tomar la iniciativa y buscar sus propias respuestas al problema (role reversal), respuestas que, cuando funcionan, suelen ser legitimadas políticamente.

Quinto, en áreas técnicas o fuertemente dependientes del conocimiento experto los políticos toman decisiones basándose en datos, informes, teorías o ejemplos aportados por los funcionarios, con lo que, en definitiva, las instrucciones deben una gran parte de su contenido a las previas decisiones funcionariales sobre qué datos aportar y cuáles no. Más aún, el papel de los burócratas en la elaboración de normas y en la formulación de políticas y programas es muy relevante. Con ello, los funcionarios se hacen responsables de las consecuencias de dichas decisiones, y por ello deberían ser juzgados.

Sexto, la idea de que los resultados de las políticas son fruto de muchas manos y que no es posible hacer responsable a nadie individualmente de los fracasos colectivos, o la idea de que los fracasos colectivos pueden ser consecuencia de mínimas variaciones en la conducta individual de cientos de funcionarios, conducta apenas detectable y apenas reprobable en la práctica, choca con el principio de que un acto inmoral no deja de serlo porque sea colectivo y/o generalizado. De hecho, si un grupo de diez “skin heads” ataca a una persona que camina sola por la calle, no por ser diez se reduce su culpa a un décimo, sino que más bien su culpa individual es aún mayor. Cada decisión de un servidor público que contribuya a una mala política por dejación, abandonismo o irresponsabilidad debe ser juzgada por sí misma, no puede ni debe ser justificada por la generalización de dichos actos.

Finalmente, séptimo, no hay que olvidar que, en democracia, los políticos buscan garantizarse el mayor porcentaje posible del voto popular, lo cual les puede llevar a actuaciones que dan respuesta a demandas que dañan los intereses de la comunidad a medio y largo plazo, aunque sean muy populares en ese momento dado (el caso del desarrollo urbanístico español en ciertas zonas es un triste ejemplo). En esos casos, las instrucciones políticas pueden ser ilegales o contrarias a estándares técnicos y medioambientales claramente definidos, y los funcionarios se enfrentan a un dilema moral evidente frente a tales órdenes.

Por todo ello, desde la ética administrativa no se puede obviar la reflexión sobre fines y, como consecuencia, es necesario generar una ética administrativa que dé respuesta a los dos tipos de dilemas del servicio público: el dilema sobre qué derechos y deberes deben respetar las políticas 8

públicas y qué condiciones deben satisfacer para superar el test de eticidad tanto en la fase de formulación y decisión, como en la de implantación y evaluación.

3. PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ÉTICA ADMINISTRATIVA.

Por todo ello, podríamos decir que la ética de fines o ética pública aquí defendida es aquella que acoge los valores básicos de las diversas éticas, depurados a través de la deliberación y del test de razonabilidad, y los desarrolla en un sistema institucionalizado, fundado en el respeto mutuo y la defensa y promoción de aquellos derechos que permitan la deliberación en condiciones de máxima libertad e igualdad a personas que reconocemos, al dialogar, como libres e iguales. Todo fin que respete y promueva la efectividad de los derechos humanos es éticamente correcto. Todo fin que atente contra dicho marco de lo correcto no supera el test de eticidad. En suma, los fines son aceptables éticamente si respetan las bases morales y los principios de justicia deliberativamente consensuados o consensuables. Más aún, los fines deben promover la efectividad en la vida real de esos principios, en concreto: la dignidad de la persona humana, la deliberación, sobre todo para la definición de las bases constitucionales y los fundamentos de las políticas públicas, la autonomía de la persona humana y la autolegislación, y los máximos niveles de igualdad y libertad para hacer de la deliberación un procedimiento justo.

Y este marco de lo correcto implica para los empleados públicos el respeto de cinco principios: 1. Los empleados públicos1 tienen la obligación de facilitar, en el marco de sus competencias, la participación y la deliberación en torno a los proyectos normativos y las decisiones públicas fundamentales2, más aún, deben promover el libre encuentro de pareceres, con independencia de que los resultados lleven o no al consenso. Obviamente, este principio es más sencillo de realizar en los niveles locales que en los niveles nacionales de gobierno, y más en políticas sociales que en políticas de seguridad pública. 2. Los empleados públicos deben promover y respetar la democracia, único régimen compatible con las ideas de ética pública esbozadas. Cuanta más calidad tiene una democracia más reales y efectivos son los principios éticos antes esbozados. De ahí que deba preocuparse, también, por la calidad de la democracia y el buen funcionamiento de sus instituciones. 3. Los empleados públicos han de hacer de la Ciertamente, la mayor o menor vigencia de estos principios dependerá del nivel de responsabilidad del empleado, a mayor responsabilidad, mayor vigencia. 2 Una decisión pública fundamental es aquella que afecta a la autonomía y dignidad de la persona, con independencia de su número. 1

defensa y promoción de los derechos humanos el pilar de su toma de decisiones. Este principio, junto al anterior, llevan a defender que los empleados públicos deben respetar el marco constitucional democrático e intentar hacerlo efectivo a través de las políticas y decisiones públicas. 4. Los empleados públicos deben promover la igualdad de oportunidades y evitar situaciones de desventaja que produzcan inequidades deliberativas. 5. Los empleados públicos deben buscar el interés general, respetando el marco democrático y jerárquico de decisiones, pero sin obviar su capacidad de juicio y crítica basada en la defensa y promoción de los principios de la ética pública.

A partir del respeto a esos principios sí deberán introducirse los valores instrumentales (“técnicos”) para concretar las decisiones. Finalmente, en el nivel de cada organización, los códigos de conducta por unidad, realizados participativamente, conocedores de la fenomenología del trabajo en esas instituciones, pueden auxiliar en la resolución de problemas específicos de cada empleado, eso sí, respetando el nivel ético superior. Resumiendo todo lo dicho, en este texto se defiende que los empleados públicos no pueden tener una opción ética neutral e indiferente, sino que deben asumir una perspectiva ética sustantiva, aquella que se vincula con los principios y valores propios de la ética pública en sentido amplio.

4. LOS CONFLICTOS DE VALORES.

Realizadas estas reflexiones, podría parecer que ya está todo resuelto. Dejando claros los principios y los valores que surgen de ellos, los empleados públicos pueden dedicarse ya a la gestión. Sin embargo, esto no es tan sencillo.Los valores son concepciones de lo deseable que influencian la selección de fines y medios para la acción. Definir unos valores apropiados y socializar a los miembros de la organización en los mismos se puede convertir en una labor de la máxima importancia, pero sólo funciona si además de los valores de referencia se definen los principios que permiten articular y priorizar valores y transformarlos en conductas moralmente deseables, en definitiva, es preciso definir el marco de lo correcto antes de definir lo bueno.

Los valores cumplen tres funciones esenciales. 1) Son muy importantes para la selectividad de la percepción, pues aumentan o disminuyen la posibilidad de que un estímulo sea percibido. 2) Influyen en la interpretación de los productos de las respuestas, de forma tal que algunos productos 10

son considerados positivamente y otros negativamente. 3) Proporcionan guías no detalladas para la selección de fines.

Pero si se suman valores muchas veces contradictorios y se pretende que éstos influyan real y homogéneamente en la conducta de los funcionarios, entonces se desconoce su forma de operar e influir sobre las personas. Los conflictos de valores son parte de la experiencia diaria de cualquier empleado público. En general, en relación con los valores surgen tres tipos de problemas. 1) Hay una pluralidad de valores implicada en cualquier opción de política pública. Gente diferente tiene valores e intereses diferentes o, incluso con valores iguales, prioriza los mismos de diversa manera o los interpreta de forma que conectan con sus previos intereses. 2) Los valores de la gente son fluidos e inestables, al menos en sus prioridades e interpretaciones. Si los valores fueran completamente estables, el cambio social e individual sería imposible; si los valores fueran completamente inestables, la continuidad de la sociedad y de la personalidad humana sería imposible. 3) También hay conflictos entre valores y combinaciones de valores cuando nos enfrentamos a la implantación o evaluación de una política pública, no sólo existen en la fase de formulación. En general, si se sirve a un valor plenamente, no se puede servir del mismo modo a otro contradictorio, o, si se mantienen uno o varios de una naturaleza, se deben negar o relegar otro u otros de otra naturaleza. En la vida diaria, aun cuando se tengan claros los principios de referencia, frente a estos conflictos éticos no suelen existir respuestas claras y definitivas. En suma, el conflicto ético está presente en la vida diaria del empleado público. Pero si a ello se añade la acumulación de valores sin guía, los resultados no pueden ser positivos.

Los valores se pueden agrupar en lo que se podrían definir como “roles o conjuntos de valores”, aunque en este texto los vamos a denominar polos de integridad. Estos polos de integridad agrupan diversos valores que tienen cercanía en cuanto a sus fines y que exigen del destinatario el desempeño de un papel concreto y coherente en la organización o sociedad correspondiente. Los diversos polos de integridad exigen el desempeño de roles diferentes a los empleados públicos, roles que entran en conflicto de forma inevitable en el momento en que se desarrolla la conducta por ellos requerida. La solución de dichos conflictos no permite respuestas matemáticas, sino que debe buscarse, en cada caso, prudencialmente, un justo medio que evite que el desarrollo de un rol implique el sacrificio completo de otro. No obstante, en ocasiones, el equilibrio de roles puede llevar a sacrificios excesivos de valores o roles superiores y, con ello, a actuaciones éticamente muy discutibles. Por ejemplo, la búsqueda de eficacia y la lealtad al

superior no pueden implicar el más mínimo sacrificio del respeto a la Constitución y a los derechos humanos.

Las posibilidades de conflictos de valores, por desgracia, no se limitan a los conflictos entre roles, sino que, incluso, pueden darse dentro de un mismo rol. Y en estos casos la prudencia y el consiguiente equilibrio de valores no son más sencillos de encontrar. Un ejemplo: la lealtad al superior y a los subordinados puede entrar en conflicto, y el justo medio no es tan fácil de hallarse. De todas formas, los conflictos más importantes son los que se producen entre roles diferentes, pues en esos casos los valores de referencia pueden referirse a concepciones de lo deseable bastante diversas. Son precisamente estos conflictos los que pueden llevar a la desobediencia, a la denuncia o al abandono del servicio público.

5. LOS CÓDIGOS ÉTICOS.

En todo servidor público, como ser humano, existe una conciencia, una justificación de sus decisiones, una identidad y una responsabilidad y para conseguir que dichas elecciones tengan la máxima integridad moral surgen los códigos de conducta, como instrumentos de reforzamiento de la conciencia colectiva, como reflexión en voz alta para ayudar en la elección. En suma, a efectos de facilitar dicha labor de elección surgen los denominados códigos de conducta. No obstante, también surgen para informar a los empleados públicos de lo que pueden o no pueden hacer. A tal efecto, es sorprendente conocer que una gran parte de las irregularidades que cometen algunos administradores públicos es fruto de la ignorancia y no de la mala fe. En el Servicio Nacional de Sanidad británico, tras una encuesta a 2600 miembros de juntas, se descubrió que casi la mitad de éstos creían que era posible firmar contratos antes de tener una autorización (49%), o que era correcto infringir reglas si era en interés del servicio (46%), según el Informe Notan (1996).

En todo caso, es importante recordar los límites de los códigos éticos. Para empezar, su ambigüedad, sobre todo si se quedan en el ámbito de la mera definición de valores. Los valores que han de guiar la conducta del responsable público, como ya indicamos, no dejan de ser patrones de deseabilidad; un mismo valor puede servir de punto de referencia a un gran número de normas y conductas específicas. Además, un peso excesivo de un valor plenamente 12

aceptado puede entrar en conflicto con otro valor también plenamente deseable. Por ejemplo, el valor legalidad puede entrar en conflicto con el valor eficacia. La respuesta a los dilemas éticos no puede ser universal y permanente, por el contrario, es individual y contingente; y fruto en última instancia, del ejercicio de la virtud aristotélica de la prudencia, o capacidad de conectar los principios generales a la realidad concreta. De ahí la importancia de la reflexión personal y del aprendizaje para buscar y encontrar dicho justo medio. Por todo lo anterior, y para facilitar la toma de decisiones, es importante que los códigos tengan un conjunto de normas suficientemente delimitadoras de conductas deseables y rechazables.

Más allá de estas reflexiones, lo cierto es que la elaboración de códigos de conducta adecuados para los funcionarios es una corriente cada vez más generalizada; así, Australia, Nueva Zelanda, Portugal, el Reino Unido, Estados Unidos y Holanda han establecido (a nivel estatal, regional y local) o renovado recientemente códigos de conducta para sus empleados públicos. No obstante, los códigos sufren un doble debate actualmente.

5.1. Códigos generales o particulares. El primer debate es el de si pueden existir códigos para todos los funcionarios de un mismo gobierno o si cada organización pública debe tener el propio. Las experiencias comparadas en la materia son muy diversas, pero parece extenderse la idea de que un código colectivo es perfectamente compatible con códigos por agencia u organización, como se hace en Australia y Nueva Zelanda. En esta dirección, es adecuado que, en España, el EBEP haya elaborado un código para todos los empleados públicos y que, posteriormente, cada Comunidad o Ayuntamiento, adapte el general a sus peculiaridades, incluso generando códigos específicos por áreas suficientemente específicas.

Estos códigos generales tienden a incluir una declaración de valores globales y genéricos públicos y posteriormente declaraciones de desarrollo sobre cada uno de los valores. Así, el Código de Buen Gobierno del Gobierno de España comienza con una clarificación de su objetivo y, posteriormente, establece sus principios. Algunos de los principios que los Altos cargos estarán obligados a respetar son: 1. Transparencia informativa. Los altos cargos proporcionarán información a los ciudadanos acerca del funcionamiento de los servicios públicos que tengan encomendados y, cuando realicen campañas de información, lo harán evitando cualquier actuación que las aleje de su contenido informativo. 13

2. Custodia de documentos. Garantizarán la permanencia de los documentos para su transmisión y entrega a sus posteriores responsables en las tareas de Gobierno. 3. Dedicación al servicio público. Los altos cargos de la Administración General del Estado se abstendrán de aceptar cargos y puestos directivos en organizaciones que limiten la disponibilidad y dedicación al cargo político. 4. Austeridad en el uso del poder. Los altos cargos evitarán toda manifestación externa inapropiada u ostentosa que pueda menoscabar la dignidad con que ha de ejercerse el cargo público. 5. Prohibición de aceptar regalos. Se rechazará cualquier regalo, favor o servicio en condiciones ventajosas que, más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía, puedan condicionar el desempeño de sus funciones. En el caso de obsequios de mayor significación, se incorporarán al Patrimonio del Estado. 6. Promoción del entorno cultural. La protección del entorno cultural y de la diversidad lingüística inspirará las actuaciones de los altos cargos adoptadas en el ejercicio de sus competencias, así como la protección del medio ambiente. 7. Protección y respeto de la igualdad de género. En la actuación administrativa y, particularmente, en la adopción de decisiones velarán por promover el respeto a la igualdad de género, removiendo los obstáculos que puedan dificultar la misma. 8. Objetividad. La actuación de los altos cargos se fundamentará en consideraciones objetivas orientadas hacia el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares, corporativas o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio. Se abstendrán de todo tipo de negocios que puedan comprometer la objetividad de la Administración. 9. Imparcialidad. En su actuación se abstendrán de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público. 10. Neutralidad. No influirán en la agilización o resolución de trámites o procedimiento administrativo sin justa causa.

En el Reino Unido, además de los estándares éticos que generó la Comisión Nolan y que son generales para todos los servidores públicos y representantes políticos, para la Administración en concreto, ha existido un general y muy detallado Civil Service Management Code, cuyos elementos prescriptivos son parte de las condiciones de servicio a través de las guías y libros de bolsillo departamentales. En este código se trataban materias como las actividades políticas de los empleados públicos, la aceptación de regalos y la gestión de fondos públicos. En esta última 14

materia existían criterios muy detallados sobre el control financiero, la contratación, las compras y los procesos de nombramiento en estas áreas. No obstante, con el desarrollo de las agencias independientes y la política de Next Steps se ha producido un fuerte proceso de politización de la gestión diaria de las organizaciones, que ahora responden directamente del cumplimiento de sus objetivos, que tratan directamente con sus clientelas, etc., por lo que se reclamó un nuevo código.

El nuevo código fue aprobado en 1995, se denomina Civil Service Code, y como es lógico, también establece 13 grandes principios de conducta para los funcionarios británicos. De entre ellos, son de destacar los puntos 11 y 12, que establecen la posibilidad de que los funcionarios, si consideran que un ministro o un funcionario superior les exige algo inapropiado, o si observan mala gestión en su departamento, o por razones de conciencia, puedan apelar a un órgano independiente (los Civil Service Commissioners), órgano que estudia su caso en el supuesto de que en su departamento no obtengan la respuesta adecuada. El punto 13 establece que los funcionarios británicos no pueden buscar el fracaso de las políticas, decisiones o acciones del Gobierno, ya declinando colaborar ya absteniéndose de tomar acciones en el marco de la decisión ministerial.

Pero junto a este código general existen códigos por agencia, como el de la H.M Customs and Excise, o código de los aduaneros británicos. Código también muy desarrollado, con más de 100 páginas y numerosos apéndices. En él se incorporan tres conjuntos de datos: lo que se espera de cada empleado, lo que debe hacer y los principios que deben guiar los supuestos no plenamente incorporados al texto. También establece una parte especial sobre el papel de los directivos en esta materia. Como ejemplo del grado de detalle con el que trabajan estos códigos, en su sección cuarta, se establece que los beneficios que pudiere obtener un empleado de la agencia por los múltiples viajes en avión que realice en el ejercicio de su cargo (puntos de frequent flyer), no pueden usarse para beneficio propio, pues ello significaría la contravención del principio de que los funcionarios no se pueden beneficiar privadamente como resultado del ejercicio de sus obligaciones oficiales.

5.2. Códigos normativos u orientadores El segundo debate gira en torno al valor normativo y disciplinario del Código, frente a su valor meramente orientador. Nuevamente, en un rastreo comparativo encontramos ejemplos de los dos tipos, códigos puramente orientativos y códigos cuyo incumplimiento implica sanción. Un 15

ejemplo de código con obligaciones jurídicas es el del Departamento Fiscal del Estado de Massachusetts, el cual establece que "los empleados cuya conducta no se ajuste a las normas y líneas contenidas en el código pueden verse sujetos a una acción disciplinaria que puede llegar incluso al despido". Al tiempo, establece que "todo empleado debe conocer el Código de conducta y las normas contenidas; debe solicitar información de su autoridad... en caso de duda o mala interpretación sobre su aplicación".

A su vez el catálogo de "Normas de conducta ética para los empleados del órgano ejecutivo de los Estados Unidos", tiene también valor normativo, máxime cuando las normas han sido publicadas en el Registro Federal; dicho catálogo lo que hace es sistematizar en un solo documento casi todas las prohibiciones de conducta no ética y las obligaciones o deberes de los empleados públicos federales, eso sí, comenzando con los catorce principios de conducta ética y estableciendo para cada sección del código ejemplos de lo que se considera permitido y prohibido.

En Noruega, sin embargo, las normas de conducta tienen carácter voluntario para cada agencia y son de naturaleza orientativa. También son voluntarias las normas contenidas en la “Guía sobre Ética Profesional para la Profesión Contable”, un destacado ejemplo de normas profesionales internacionales que afectan a contables, inspectores e interventores públicos.

En España, el Código de Buen Gobierno optó por una vía ambigua, y no queda claro si es sancionador o meramente orientador, pues en él se establece que anualmente, de acuerdo al Código, el Ministro de Administraciones Públicas elevará al Consejo de Ministros un informe sobre los eventuales incumplimientos de los principios éticos, con el fin de corregir los procedimientos erróneos y proponer las medidas convenientes para asegurar la objetividad de las decisiones de la Administración. El Consejo de Ministros en función de ello “adoptará las medidas oportunas”. Por el momento, ni se conoce de informe alguno, ni de sanciones. Sin embargo, el Código del EBEP sí conecta incumplimientos del código con responsabilidades disciplinarias.

Es muy interesante comprobar cómo los códigos de ética se acompañan de una serie de instrumentos de apoyo para hacer efectivos los mismos. Así, se crean comisiones o comités de ética, con jurisdicción para investigar a los empleados públicos del gobierno correspondiente, y se les otorga una capacidad de investigación que llega a incluir la posibilidad de llamar a declarar 16

a los afectados, se les autoriza para generar opiniones, advertencias y recomendaciones en la materia, y se establece la publicidad de sus opiniones. En suma, que un buen código y la normativa sobre ética necesitan un comité independiente que apoye su implantación efectiva, necesitan información y literatura actualizada que se haga llegar a los afectados, necesitan un buen sistema de apoyo y consejo personalizado, suficientemente dotado de personal competente, y, finalmente, un equipo y medios de investigación suficientes.

6. EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO Y LA ÉTICA.

Veamos, ahora, cómo el Estatuto Básico ha respondido a todo el marco conceptual que hemos esbozado. El código comienza con una obligación genérica: desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas y velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico. En esta misma obligación están presentes los dos polos de tensión deontológica propios del empleo público. Por una parte, “la diligencia en tareas asignadas”, que representa la obligación de buscar la “agilidad” en el cumplimiento de unas órdenes dadas, que, en principio, no deben ser puestas en cuestión. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define la diligencia como el “cuidado y actividad en realizar algo”, lo cual no deja dudas sobre el carácter instrumental o servicial de la labor. Por otra, “velar por los intereses generales con sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico”, que ya implica una obligación vinculada a una ética de fines, una ética que exige al empleado reflexionar sobre si los actos que se le encomiendan promueven el interés general y respetan la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico. Como se ve, en el primer caso el empleado debe trabajar en el marco de un orden dado que no cuestiona, su ética es la de la neutralidad instrumental; mientras que, en el segundo, el empleado ya debe cuestionar si las acciones buscan fines correctos o no, con lo que su ética tiene un carácter postconvencional, lo cual implica un nivel de análisis mucho más complejo, lleno de inferencias y procesos cognitivos cargados de incertidumbre. Obviamente, en algunos casos, ambos polos de tensión entrarán en conflicto ante una orden dada. ¿Qué hacer cuando cumplir con diligencia un mandato superior puede suponer consecuencias negativas para la sociedad o una infracción del ordenamiento jurídico no manifiesta pero sí posible, de acuerdo a la información, conocimientos e inferencias realizadas por el empleado encargado de llevarla a efecto? Imposible dar una regla común y universalizable, habrá que estar al caso y esperar la mejor reflexión ética por parte del empleado correspondiente. Pero, desde luego, no parece que la mejor respuesta sea cumplir 17

ciegamente las instrucciones. En suma, el Estatuto Básico no nos da reglas para hacer frente a este supuesto, pero se deduce del articulado que las dudas razonables son perfectamente planteables ante la superioridad. Quizás hubiera sido conveniente dejar clara la primacía de la protección de los intereses generales y la sujeción y observancia de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico sobre la diligencia en el cumplimiento de las tareas. Pero, en cualquier caso, una interpretación razonable nos lleva a ello.

En conjunto, los denominados “principios” del artículo 52 son, en realidad, valores. Algunos de ellos están vinculados a los valores democrático-finalistas que permean la Constitución española, otros son claramente instrumentales, para favorecer el cumplimiento de fines propios de la Administración como institución sistémica. Dichos valores se estructuran, de acuerdo con los polos finalista e instrumental antes reseñados, más o menos de la siguiente forma: Finalistas: integridad, responsabilidad, transparencia, ejemplaridad, austeridad, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental, y respeto a la igualdad entre mujeres y hombres. Instrumentales:

objetividad,

neutralidad,

imparcialidad,

confidencialidad,

dedicación al servicio público, accesibilidad, eficacia. Nuevamente, los conflictos son inevitables entre dichos polos y, dentro de cada polo, entre algunos de los valores recogidos. Por ejemplo, transparencia y confidencialidad entre polos diferentes. Neutralidad y accesibilidad dentro del polo instrumental. Sin embargo, hay algún valor, como el de integridad, que es compatible con el resto, precisamente por su carácter ambiguamente abarcador. Alguien íntegro es alguien “probo, intachable, recto” de acuerdo, de nuevo, con el Diccionario de la Real Academia.

Por su parte, los principios éticos se podrían situar en torno a tres polos de integridad, lo cual llevaría a tres visiones de lo primordial en la ética pública:

A. Integridad como promoción de la ética pública: •

Los empleados públicos respetarán la Constitución y el resto de normas que integran el ordenamiento jurídico.

•

Su conducta se basará en el respeto de los derechos fundamentales y libertades públicas, evitando toda actuación que pueda producir discriminación alguna por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo, orientación sexual, religión o 18

convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. •

Su actuación perseguirá la satisfacción de los intereses generales de los ciudadanos.

B. Integridad como objetividad. •

Su actuación se fundamentará en consideraciones objetivas orientadas hacia la imparcialidad y el interés común, al margen de cualquier otro factor que exprese posiciones personales, familiares, corporativas, clientelares o cualesquiera otras que puedan colisionar con este principio.

•

Se abstendrán en aquellos asuntos en los que tengan un interés personal, así como de toda actividad privada o interés que pueda suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto público.

•

No contraerán obligaciones económicas ni intervendrán en operaciones financieras, obligaciones patrimoniales o negocios jurídicos con personas o entidades cuando pueda suponer un conflicto de intereses con las obligaciones de su puesto público.

•

No aceptarán ningún trato de favor o situación que implique privilegio o ventaja injustificada, por parte de personas físicas o entidades privadas.

•

No influirán en la agilización o resolución de trámite o procedimiento administrativo sin justa causa y, en ningún caso, cuando ello comporte un privilegio en beneficio de los titulares de los cargos públicos o su entorno familiar y social inmediato o cuando suponga un menoscabo de los intereses de terceros.

C. Integridad como eficacia: •

Actuarán de acuerdo con los principios de eficacia, economía y eficiencia, y vigilarán la consecución del interés general y el cumplimiento de los objetivos de la organización.

•

Ejercerán sus atribuciones según el principio de dedicación al servicio público absteniéndose no sólo de conductas contrarias al mismo, sino también de cualesquiera otras que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios públicos.

•

Guardarán secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusión esté prohibida legalmente, y mantendrán la debida discreción sobre aquellos asuntos que conozcan por razón de su cargo, sin que puedan hacer uso de la información obtenida para beneficio propio o de terceros, o en perjuicio del interés público.

•

Cumplirán con diligencia las tareas que les correspondan o se les encomienden y, en su caso, resolverán dentro de plazo los procedimientos o expedientes de su competencia.

•

Ajustarán su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que presten sus servicios, y con sus superiores, compañeros, subordinados y con los ciudadanos.

Es obvio que los tres polos de integridad no siempre son compatibles, ni mucho menos, y que los conflictos entre un polo y el rol que se vincula al mismo y otro polo y su correspondiente rol generan múltiples situaciones de profundo debate moral, con la consiguiente incertidumbre en el empleado sobre si su respuesta es o no la correcta. Por ejemplo, un policía puede tener conflicto sobre si mantener en secreto una información clasificada si esta información daría cuenta de actividades contrarias al respeto pleno de los derechos humanos. O la actuación de acuerdo a los principios de eficiencia y economía no siempre es compatible con el Estado Social que nuestra Constitución establece como referencia de la actuación pública. O la lealtad al superior y a los subordinados puede entrar en conflicto con la necesaria imparcialidad y búsqueda del interés común, por encima de posiciones corporativas.

Todo ello quizás exigiría establecer unas prioridades entre los polos, de forma que el primer polo siempre fuera superior al segundo y éste al tercero. No obstante, lo ideal es que cada servidor público busque en cada caso la mejor solución intentando no sacrificar absolutamente ningún valor, aunque se prioricen algunos. En el justo medio está la virtud, de acuerdo con las máximas aristotélicas. Pues bien, en un justo equilibrio entre valores en conflicto está la virtud, aun cuando siempre tengamos que dar cierta prioridad a los principios propios de la ética de fines sobre la ética de medios o instrumental.

Finalmente, en cuanto a los “principios de conducta”, es evidente que se trata de reglas (más que principios) derivadas de los principios éticos previamente expuestos, que, eso sí, privilegian ciertas interpretaciones de los mismos. Todas ellas son reglas instrumentales de indudable valor pero subordinadas a los principios éticos superiores. En estos casos los conflictos prácticamente ya no se producen, pues las reglas son lo suficientemente explícitas y coherentes como para evitar tales situaciones. Lo importante además es, a efectos jurídicos, que ya marcan conductas muy claras, cuyo incumplimiento podría dar lugar a sanciones disciplinarias.

7. CONFLICTOS DE INTERÉS E INCOMPATIBILIDADES.

Como culminación del análisis de las expresiones anteriores de la ética administrativa, cerraremos el tema con un análisis general de lo que implican los conflictos de interés y las incompatibilidades y cómo se regulan en general en los países más avanzados. La normativa sobre conflictos de interés e incompatibilidades es un instrumento en el que la promoción de la ética conecta con la lucha contra la corrupción. Estas normas surgen de la reflexión ética sobre los fines de la acción pública y, al tiempo, promueven una serie de medidas que previenen la corrupción y sancionan, en su caso, los incumplimientos. Sus preceptos pueden encontrarse tanto en normas jurídicas como en códigos de conducta autoelaborados por organizaciones públicas.

La definición normalmente empleada de conflicto de interés es la siguiente: “El conflicto de intereses de los responsables públicos3 es un conflicto entre obligaciones públicas e interés privado que puede indebidamente influir en el cumplimiento de sus obligaciones y responsabilidades” (OCDE, 2004). De esta definición surge como consecuencia el reconocimiento de que se incluyen en la misma no sólo las situaciones en las que, de hecho, existe un inaceptable conflicto entre los intereses como persona privada de un responsable público y sus obligaciones como tal responsable público, sino también aquellas situaciones en las que existe un aparente conflicto de interés o un potencial conflicto de interés. En suma, a efectos de la OCDE, el conflicto puede ser aparente: pueden darse pero no se dan los conflictos. O puede ser potencial: podría haber conflicto en el futuro si el funcionario/a asumiera ciertas responsabilidades. Pero ambos tipos de conflicto, aun cuando no sean reales y actuales, se incluyen en la definición y se regulan.

Un conflicto aparente de intereses se da cuando hay un interés personal implicado que podría hacer pensar razonablemente a los ciudadanos que dicho interés ejerce una influencia indebida en el responsable público, aun cuando, de hecho, no la ejerza o, incluso, cuando de hecho no exista tal influencia. Por ejemplo, si un Director General de Farmacia posee cinco farmacias en el país tendrá un conflicto de intereses aparente, al menos, al tomar decisiones sobre regulación farmacéutica; podría ser que dicho Director actuara en la práctica de forma muy imparcial, pero Responsable público se refiere a todo tipo de cargo público, sea electo o de nombramiento, sea en el gobierno central o en gobiernos sub-nacionales. 3

su imagen y la del Gobierno quedarían siempre en entredicho y sobre sus decisiones caería un ámbito de sospecha. Este tipo de situaciones generan un potencial de duda sobre la integridad del responsable público, o sobre la integridad en su conjunto de la organización donde éste trabaja, que recomendarían que tal tipo de situaciones se evitaran, aun cuando no exista real conflicto de intereses. La imagen y el prestigio de las instituciones públicas recomiendan que se eviten conflictos de interés aparentes.

7.1. Visión general. Entre las medidas que se vinculan a la prevención y regulación de los conflictos de interés se destacarían las siguientes:

1. Restricciones en el ejercicio de empleos adicionales al principal empleo público. Aquí pueden darse todo tipo de incompatibilidades tanto con otro empleo público como con empleo en el sector privado. Sobre todo, cuando se trata de Altos Cargos o de jueces, lo normal es la prohibición absoluta de cualquier otro empleo público o privado. Cuando se trata de funcionarios de nivel medio o subalterno esta prohibición, en lo relativo a puestos de trabajo en el sector privado, se puede flexibilizar, siempre que se cumplan las obligaciones del cargo público, como después veremos. 2. Declaración de ingresos personales. Con esta medida, aplicable sobre todo a Altos Cargos y funcionarios en puestos de responsabilidad, se pretende conocer la procedencia de los ingresos, de manera que se controlen posibles fuentes de influencia indebida en su conducta. 3. Declaración de ingresos familiares. Esta medida es muy similar en sus fines a la anterior, pero amplía la esfera subjetiva de control, de manera que se conozcan posibles conflictos derivados de las fuentes de ingresos de familiares muy cercanos. 4. Declaración de patrimonio personal. Hay personas que cuando ingresan en política o cuando ocupan puestos administrativos ya poseen una gran fortuna, de forma que la revelación de ese patrimonio puede ayudar a conocer fuentes de conflicto de interés. Además, el descubrimiento de tal fortuna durante el mandato podría ser fuente de un escándalo, basado en la manipulación de datos, si no existiera información previa. Conocer desde el inicio ese patrimonio reduce las posibilidades de escándalos innecesarios y dañosos para la imagen de lo público. Pero lo normal es que las personas no posean tal fortuna, y si durante el mandato se adquiriese un patrimonio incoherente con los ingresos conocidos, al conocerse el patrimonio de partida, existirían fundamentos para iniciar investigaciones sobre posible corrupción.

5. Declaración de patrimonio familiar. Aquí, como en el caso de los ingresos, el conocimiento del patrimonio del cónyuge o de los ascendientes y descendientes es importante para conocer fuentes de conflicto y para facilitar la lucha contra la corrupción. 6. Declaración de regalos. En el ejercicio del cargo, y como consecuencia del mismo, pueden recibirse regalos oficiales (de gobiernos extranjeros, por ejemplo) y privados. Esos regalos podrían comprometer la imparcialidad y, por ello, ser fuente de conflictos de interés, de ahí que, a partir de un determinado valor económico, se prohíba en algunos países la aceptación de regalos. No obstante, cuando por razones de cortesía y de respeto institucional sea conveniente aceptarlos, la normativa a menudo establece que es necesario declararlos e incorporarlos al patrimonio estatal. 7. Declaración de intereses privados relevantes para la gestión de contratos. La participación en empresas y los activos financieros que se posean pueden condicionar la toma de decisiones en un área como la de contratación, para ello se obliga, como antes vimos, a la declaración de patrimonio en múltiples legislaciones. Pero esa declaración no basta para conocer todas las fuentes de conflicto, así, por ejemplo, un responsable público puede haber trabajado durante años en una empresa, antes de ingresar en la Administración, y tener una relación de amistad o de enemistad con sus propietarios. Si esa empresa contrata con la organización en que se trabaja, y el responsable público está encargado de la gestión de contratos, se presenta un caso de conflicto de intereses. De ahí que se obligue en algunas normativas a declarar las actividades previas realizadas en los últimos años y a abstenerse de decidir en ese caso. 8. Declaración de intereses privados relevantes para la toma de decisiones. En este caso, como en el anterior, se trata de evitar que patrimonio y actividades previas puedan condicionar la imparcialidad de la decisión actual. 9. Declaración de intereses privados relevantes para quienes participan en la toma de decisiones como consejeros o informantes. En estos casos, a quienes afecta la obligación es a personas que no toman decisiones pero que influyen con sus consejos e informes en la toma final de la decisión. 10. Seguridad y control en el acceso a información privilegiada. Ciertas personas trabajan en áreas en las que se maneja información muy relevante para la economía nacional o para su seguridad, de ahí que convenga clarificar a quién y cómo podrían beneficiar estas personas si se decidieran a revelar tal información y, posteriormente, tomar medidas para evitar la posibilidad. Ello puede llevar a incompatibilidades muy exigentes y a declaraciones de intereses continuas y

muy detalladas. Incluso, en ciertos países, ello da lugar a investigaciones oficiales sobre su vida privada. 11. Restricciones y control de actividades privadas con posterioridad al cese. Una forma de capturar políticas y decisiones, por parte de empresas, ONG`s y grupos de interés, es el de ofrecer altos cargos en dichas organizaciones a los responsables públicos para cuando abandonen el gobierno. Para evitar este tipo de situaciones, con toda su carga de conflicto de interés y también de soborno diferido, en las legislaciones de muchos países se establece una prohibición temporal (dos años, por ejemplo) de aceptar empleo en el sector privado, una vez abandonado el servicio público, cuando las organizaciones que ofrecen el empleo dependieron del funcionario correspondiente en decisiones o resoluciones de cualquier tipo. 12. Restricciones y control de nombramientos concurrentes fuera del gobierno. Un funcionario o responsable público puede, al tiempo que desarrolla su labor en la Administración, estar involucrado en puestos de responsabilidad en un partido político, o en una asociación legal de cualquier tipo como un ciudadano corriente. Obviamente, en estos casos, no se desarrolla normalmente la labor por razones lucrativas, sino por razones ideológicas, o por preocupaciones sociales, culturales o medioambientales. Sin embargo, la militancia política y/o social puede provocar conflictos de interés, de ahí que, para determinados puestos, se pueda exigir información relativa a este tipo de actividades cívicas y, en ocasiones, se pueda prohibir la ocupación de puestos de responsabilidad en este tipo de organizaciones o, incluso, la mera militancia (por ejemplo, para los directivos públicos profesionales en los Estados Unidos). 13. Publicidad de las declaraciones de ingresos y patrimonio. De cara a facilitar el control social de los conflictos de intereses y a facilitar la lucha contra la corrupción, en determinadas legislaciones se establece la obligación de que, salvados los datos confidenciales, se publiciten, incluso en internet, las declaraciones de bienes y patrimonio de los altos cargos del gobierno y funcionarios relevantes. 14. La regulación detallada de la obligación de abstención en la toma de decisiones o de la participación en reuniones de comités, cuando la participación o presencia del responsable público en dichos actos pudiere comprometer la necesaria imparcialidad del acto, dado el conflicto de interés directo o indirecto (por familiares o amigos cercanos) que el funcionario tiene en el mismo. 15. Restricciones en la propiedad de acciones y de empresas privadas. Cuando un Alto Cargo o un funcionario con responsabilidades, o sus familiares cercanos, posean acciones o sean propietarios de empresas que tengan relación con la Administración pública, el conflicto de intereses puede ser real o, en todo caso, es aparente. Para evitar tales conflictos, en muchos 24

países se establece la prohibición de tener tales propiedades mientras se detenta el cargo, por lo que es obligatorio o renunciar al cargo o vender las acciones o empresas. Si se trata de miembros del gobierno o responsables de agencias reguladoras, también se les puede exigir que, si tienen acciones en cualquier tipo en empresas no contratistas con el sector público, durante su mandato procedan a contratar con una entidad financiera registrada la gestión de dichos valores, sin que puedan darles instrucciones de inversión durante tal periodo.

7. 2. La abstención y el régimen de incompatibilidades. La condición de empleado o autoridad pública conlleva, con carácter general, la obligación de actuar de forma imparcial en los asuntos públicos en los que se intervenga en razón del cargo. Para ello, la Administración Pública española se ha dotado de herramientas legales que suponen una limitación en la capacidad de actuar pública y privadamente: por un lado el establecimiento de un rígido régimen de incompatibilidades que ha impedido en la mayoría de los casos el desarrollo de actividades privadas bien por causas objetivas universales (la percepción de determinados salarios públicos impide el desarrollo de otras actividades públicas o privadas) o bien por causas subjetivas (la posibilidad de que la actividad privada este en el ámbito de los asuntos públicos en los que se interviene). El otro soporte legal sobre el que se sustenta la imparcialidad en la actuación general de empleados y autoridades es la propia regulación de nuestro procedimiento administrativo general. Ya en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 se dedicaba el capítulo cuarto de su Título Primero a regular las causas de abstención y recusación, estos es, los supuestos en los que un empleado público debía abstenerse de intervenir en un asunto público y por las que cualquier interesado podía solicitar que no lo hiciera.

La inquietud por este asunto llevó al legislador constitucional a introducir en nuestra Constitución de 1978 una previsión específica respecto a la actuación imparcial de los poderes públicos en estos términos (art 103.3):

“La Ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones.”

Pues bien, la actual regulación de las causas de abstención, la recusación y su procedimiento contenidos en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es fiel continuación de la Ley de 1958, estableciendo en sus artículos 28 y 29 las causas de abstención, los efectos de la participación de quienes intervienen en asuntos públicos concurriendo en ellos alguna de dichas causas y el procedimiento de recusación de los mismos.

En cuanto a las incompatibilidades de los empleados públicos, la normativa vigente de carácter básico es la establecida en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, desarrollada en el ámbito estatal por el RD 598/1985, 30 de abril, éste último de aplicación supletoria al personal de la Administración de la JCCM.

Los objetivos inspiradores de la ley 53/1984 serían: Garantizar la independencia e imparcialidad del empleo público, evitando el conflicto de intereses; Secundariamente, se intenta establecer la incompatibilidad económica, vinculada al principio de eficacia (un sólo empleo se realiza mejor que varios); Finalmente, a través de esta normativa se intenta implantar un reparto de empleo.

Por su parte, en cuanto a la normativa existente en Castilla–La Mancha relativa a la actuación de autoridades públicas, la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha regula su régimen de incompatibilidades y la obligatoria declaración de actividades, bienes y rentas. Como extensión y consecuencia del régimen general de incompatibilidades, se han previsto prohibiciones concretas en normas especiales. En este sentido, habría que añadir las prohibiciones de contratar de la Ley de Contratos del Sector Público o la imposibilidad de ser beneficiario de Subvenciones de la Ley General de Subvenciones. Como ejemplo, el artículo 49.f de la Ley de contratos del Sector Público, establece como prohibición: “Estar incursa la persona física o los administradores de la persona jurídica en alguno de los supuestos de la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado, de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones públicas o tratarse de cualquiera de los cargos electivos regulados en la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, en los términos establecidos en la misma. La prohibición alcanzará a las personas jurídicas en cuyo capital participen, en los términos y cuantías establecidas en la legislación citada, el personal y los altos cargos de cualquier Administración Pública, así como 26

los cargos electos al servicio de las mismas. La prohibición se extiende igualmente, en ambos casos, a los cónyuges, personas vinculadas con análoga relación de convivencia afectiva y descendientes de las personas a que se refieren los párrafos anteriores, siempre que, respecto de los últimos, dichas personas ostenten su representación legal”.

Por otra parte, en virtud de la nueva Ley del Suelo, se introducen nuevos controles e incompatibilidades para los electos locales y para los directivos locales (sean funcionarios o laborales) así como para los funcionarios de habilitación nacional. En concreto, en su Disposición Adicional Novena 3 se modifica el artículo 75.7 de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local estableciendo que: «Los representantes locales, así como los miembros no electos de la Junta de Gobierno Local, formularán declaración sobre causas de posible incompatibilidad y sobre cualquier actividad que les proporcione o pueda proporcionar ingresos económicos. Formularán asimismo declaración de sus bienes patrimoniales y de la participación en sociedades de todo tipo, con información de las sociedades por ellas participadas y de las liquidaciones de los impuestos sobre la Renta, Patrimonio y, en su caso, Sociedades. Tales declaraciones, efectuadas en los modelos aprobados por los plenos respectivos, se llevarán a cabo antes de la toma de posesión, con ocasión del cese y al final del mandato, así cuando se modifiquen las circunstancias de hecho. Las declaraciones anuales de bienes y actividades serán publicadas con carácter anual, y en todo caso en el momento de la finalización del mandato, en los términos que fije el Estatuto municipal. Tales declaraciones se inscribirán en los siguientes Registros de intereses, que tendrán carácter público: a) La declaración sobre causas de posible incompatibilidad y actividades que proporcionen o puedan proporcionar ingresos económicos, se inscribirá, en el Registro de Actividades constituido en cada Entidad local. b) La declaración sobre bienes y derechos patrimoniales se inscribirá en el Registro de Bienes Patrimoniales de cada Entidad local, en los términos que establezca su respectivo estatuto. Los representantes locales y miembros no electos de la Junta de Gobierno Local respecto a los que, en virtud de su cargo, resulte amenazada su seguridad personal o la de sus bienes o negocios, la de sus familiares, socios, empleados o personas con quienes tuvieran relación económica o profesional podrán realizar la declaración de sus bienes y derechos patrimoniales ante el Secretario o la Secretaria de la Diputación Provincial o, en su caso, ante el órgano competente de la Comunidad Autónoma correspondiente. Tales declaraciones se inscribirán en el Registro Especial de Bienes Patrimoniales, creado a estos efectos en aquellas instituciones. En este supuesto, aportarán al Secretario o Secretaria de su respectiva entidad mera certificación simple y sucinta, acreditativa de haber cumplimentado sus declaraciones, y que éstas están inscritas en 27

el Registro Especial de Intereses a que se refiere el párrafo anterior, que sea expedida por el funcionario encargado del mismo.»

Como se puede comprobar, ahora ya hay dos registros, no uno solo como antes, que además son públicos: uno de bienes y otro de actividades. Y la obligación de hacer las declaraciones y aportar los documentos correspondientes incluye a los miembros no electos de la Junta de Gobierno Local. No dice nada el artículo de a quien compete la custodia y dirección del Registro, aunque del texto se deduce que corresponde al Secretario del Ayuntamiento, tal y como está regulado en el Reglamento de Organización de las Entidades Locales.

Tema 6 La estructuración organizativa. Tendencias y nuevos sistemas en la prestación de servicios públicos Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 6. AUTORA: Ruth Cicuendez Santamaría ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario 1. 2.

LAS ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS. LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS COMO SISTEMAS SOCIALES ABIERTOS Y LA TEORÍA DE LAS CONTINGENCIAS. 3. LAS DIMENSIONES Y LOS ELEMENTOS BÁSICOS DE LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA. DISEÑO DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS. 4. LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS COMO ESTRUCTURAS ESPECÍFICAS: DIFERENCIAS ENTRE ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS. 5. LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA A PARTIR DEL DISEÑO CONCEPTUAL DE MINTZBERG. 6. LOS SERVICIOS PÚBLICOS. 6.1. Las organizaciones públicas como prestadoras de servicios. 6.2.El concepto de servicio y las características diferenciales de la prestación de servicios. 7. NUEVOS ENFOQUES Y TENDENCIAS EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS. 7.1. El enfoque de servucción. 7.2. El enfoque de la gestión operativa de servicios. 8. NUEVAS ESTRATEGIAS EN LA GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS. 8.1. Introducción de estrategias de mercado. 8.2. Sistemas de pago en los servicios públicos.

1. LAS ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS. El estudio de la estructuración de las organizaciones públicas debe comenzar forzosamente por la definición de un corpus conceptual que comprenda los principales planteamientos utilizados por la Teoría de la Organización. En consecuencia, en este primer epígrafe se realizará un sucinto repaso de los términos más relevantes que aplica dicha disciplina, centrándonos en los conceptos fundamentales del análisis organizativo. Las administraciones públicas son un conjunto de organizaciones que, como tales, deben alcanzar unos objetivos de manera eficaz y eficiente, y para ello gestionan recursos humanos, financieros, materiales y tecnológicos ordenados en función de una estructura diseñada intencionalmente a tal efecto. Esto significa que las administraciones comparten con las organizaciones privadas propósitos, características, dimensiones y problemas, aunque también existen importantes especificidades y singularidades inherentes a las organizaciones públicas (que se analizan en el epígrafe cuarto). Desde esta perspectiva, es posible aplicar los conocimientos e instrumentos analíticos de la Teoría de la Organización para estudiar la Administración pública considerada como un sistema de organizaciones.

El concepto de organización. Comenzando por una definición muy básica, puede decirse que una organización no es otra cosa que un conjunto de personas que trabajan juntas en el marco de una estructura preconcebida para conseguir unos objetivos previamente establecidos. De manera más formal, la organización se puede definir como una estructura de elementos ordenados que presenta un alto grado de formalización, compuesta por individuos o grupos, y cuya finalidad es conseguir ciertos fines y objetivos por medio de funciones diferenciadas que deben estar racionalmente coordinadas y dirigidas. De este concepto se extraen algunas características esenciales de la organización: Está orientada al logro: su misión es alcanzar objetivos que sus miembros no podrían conseguir con la misma eficacia y eficiencia al margen de la organización. Es una entidad social: está formada por un conjunto de personas asociadas que gestionan recursos para alcanzar los resultados organizativos, desempeñando cada una de estas personas un papel previamente definido. Cuenta con una estructura intencionalmente diseñada: esta estructura garantiza la realización de todas las funciones y actividades necesarias, así como que dichas funciones se coordinen adecuadamente.

Presenta un alto grado de formalización: el funcionamiento de la organización está sometido a reglas, métodos y normas de actuación racionalmente establecidos. Tiene una pretensión de continuidad en el tiempo. A las anteriores características cabe añadir que las organizaciones operan en un entorno con el cual interactúan.

2. LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS COMO SISTEMAS SOCIALES ABIERTOS Y LA TEORÍA DE LAS CONTINGENCIAS. El análisis de las organizaciones públicas consideradas como estructuras organizativas exige adoptar un enfoque que permita investigar todas sus dimensiones, elementos y procesos, así como su problemática, y todo ello partiendo de su enorme complejidad. Sin embargo, la mayoría de las corrientes de la Teoría de la Organización han tendido a centrarse en algunos de estos elementos o dimensiones, desestimando el resto, de forma que ofrecen un estudio parcial o sesgado de la configuración y el funcionamiento de las organizaciones, y no proporcionan una visión global de la estructura organizativa. La Teoría General de Sistemas, formulada en los años setenta del pasado siglo, supuso un importante avance en este sentido ya que asume que las organizaciones deben analizarse de manera integral, comprendiendo todas sus dimensiones. Así, este enfoque permite considerar la organización en su totalidad, permite definir la relación entre sus componentes internos o subsistemas organizativos y permite establecer la interacción de la organización con su medio ambiente. Por esta razón, desde que se formula la Teoría de Sistemas, se han aplicado sus proposiciones conceptuales y metodológicas para el estudio y comprensión de las organizaciones desde una perspectiva integral.

Definición de sistema. Sistema es un todo unitario y organizado compuesto por dos o más partes interdependientes, componentes o subsistemas, y definido por límites identificables que lo separan de su medio ambiente o suprasistema ambiental. Así, estos autores aportan el concepto de unidad organizada según el cual el sistema es un todo unitario, es algo más que la suma de sus partes ya que el resultado del funcionamiento del sistema no es la suma de la actividad de cada uno de sus subsistemas, sino la actividad conjunta de todas sus partes.

Esta definición incluye dos aspectos que suponen un salto cualitativo en el análisis organizativo y que deben tenerse en cuenta. Por un lado, la organización es un sistema que forma parte de un entorno con el que interactúa estableciendo relaciones de intercambio, de manera que su estructura y comportamiento están influidos por otras organizaciones con las que se interrelaciona. Por otro lado, la organización considerada como un sistema es una unidad compuesta por partes identificables e interdependientes. Estas partes son los subsistemas, los componentes internos de las organizaciones (Figura 1): 1) Subsistema de metas y valores Toda organización tiene un propósito esencial o misión, es decir, un conjunto de metas y valores y una forma determinada de lograr sus objetivos. La consecución de objetivos es la razón de la existencia de la organización. 2) Subsistema técnico Los individuos de la organización, para conseguir los objetivos, utilizan conocimientos, técnicas, equipos e instalaciones. Por tanto, la realización de las funciones depende de los conocimientos, de las habilidades, de la tecnología, de las infraestructuras, etc. de que dispone la organización, y todo esto afecta a su estructura. 3) Subsistema estructural Se refiere a la forma en que se dividen las funciones en una organización y a la coordinación de estas actividades. En un sentido formal la estructura está definida en el organigrama, e incluye la cadena jerárquica, el sistema de comunicación, las reglas y procedimientos, etc. En definitiva, la organización comprende individuos que trabajan juntos en actividades diferenciadas e integradas siguiendo una estructuración. 4) Subsistema psicosocial En la organización los individuos y grupos se interrelacionan socialmente. Ello obliga a considerar de manera especial el comportamiento individual y la motivación, las relaciones de rol y estatus, las dinámicas de grupos y de redes, la influencia y los juegos de poder. Además, la organización está afectada por los valores y actitudes de las personas. Los individuos, las funciones, el sistema técnico, los objetivos, etc. están coordinados por el principal subsistema: 5) Subsistema Administrativo Desempeña un papel central en la determinación de objetivos, en la planificación, en el diseño de la organización, en el control de las actividades y, también, en la relación de la organización con su suprasistema, es decir, con otras organizaciones o individuos.

Figura 1. Los subsistemas organizativos

SUPRASISTEMA AMBIENTAL

SUBSISTEMA DE METAS Y VALORES

ENTRADAS INPUTS Recursos humanos, financieros, materiales, información, etc.

Cultura Filosofía Objetivos Generales De grupo Individuales

SUBSISTEMA PSICOSOCIAL

SUBSISTEMA TÉCNICO

SUBSISTEMA ADMINISTRATIVO Fijación de objetivos Planificación Coordinación Organización Técnicas de Gestión Control

Recursos Humanos Actitudes Motivación Dinámica de grupos Liderazgo Comunicación

Conocimientos Técnicas Instalaciones Equipo SALIDAS OUPUTS Bienes y servicios

SUBSISTEMA ESTRUCTURAL Actividades y tareas Flujo de trabajo Flujo de información Autoridad Procedimientos Reglas

Fuente: Kast y Rosenzbeig (1976).

En conclusión, según los principios de la Teoría General de Sistemas, las organizaciones son sistemas de carácter social, compuestos por subsistemas interdependientes que interactúan con otras organizaciones e individuos que forman parte de su suprasistema ambiental para obtener insumos (inputs) en forma de recursos humanos, financieros, materiales, tecnológicos, información, nuevos conocimientos, etc. y para “ofrecer” sus bienes y servicios al entorno (outputs). Es decir, las estructuras sociales no son autosuficientes y, por lo tanto, necesitan atraer energía para sobrevivir (en forma de insumos), proceso que se denomina “importación de energía”. Estos insumos son transformados internamente por la organización en una serie de productos y servicios (es el procesamiento) y tales productos y servicios son vertidos al exterior del sistema en el proceso llamado “exportación”. Así, las organizaciones tienen un funcionamiento cíclico, están sujetas a ciclos repetitivos de importación-procesamientoexportación. Los productos que el sistema vierte o aporta al exterior, al entorno, son nuevamente insumos que entran a su vez en otros sistemas o en el mismo, generándose una constante retroalimentación que da lugar a que este intercambio sea cíclico. Consecuentemente, toda organización (y evidentemente las organizaciones públicas) es un sistema abierto puesto que necesita para su supervivencia un mínimo intercambio con el 5

entorno, aunque podamos encontrar organizaciones con límites más o menos abiertos. De esta manera, las transacciones con el ambiente son la razón de ser de la organización. Ello exige una gran capacidad de cambio y adaptación al medio como requisito para asegurar la continuidad. Esta situación le concede la posibilidad de crecimiento a diferencia de los sistemas cerrados que siempre permanecen en el mismo estado.

La Teoría de las Contingencias La Teoría de las Contingencias parte de las proposiciones conceptuales y epistemológicas de la Teoría General de Sistemas, incorporando la inmensa mayoría de los conceptos que acaban de explicarse, como entorno, retroalimentación, subsistemas, etc. La aportación esencial de este enfoque es tratar de poner en relación las características internas de las organizaciones con las características del entorno en el que dichas organizaciones operan. Los autores más representativos de este enfoque han tratado de responder al interrogante de si existe un tipo de organización ideal independientemente de las condiciones del entorno en que ésta se desenvuelve. Finalmente concluyen que es necesario rechazar las afirmaciones simplistas que establecen principios universales de diseño de organización y práctica administrativa, ya que deben tenerse en cuenta las relaciones entre las distintas variables de la organización y su entorno es decir, las interrelaciones entre subsistemas y entre éstos y el medio. En otras palabras, no existe una forma mejor u óptima de organizar, sino que cada organización, en la búsqueda de la eficacia, debe tratar de conseguir la coherencia entre su estructura, los diversos subsistemas y su medioambiente. En consecuencia, para el enfoque contingente hay un punto de vista intermedio entre los principios universales de organización y gestión, y la perspectiva de que cada organización es única. La Teoría de las Contingencias se centra en la relación entre el diseño de la estructura organizativa y el entorno, diferenciando dos tipos de organizaciones: 1. Organizaciones mecánicas: actúan en entornos estables, lo que determina que su estructura sea rígida y jerarquizada. 2. Organizaciones orgánicas: actúan en entornos variables, y en muchas ocasiones turbulentos, lo cual implica que las estructuras organizativas adopten formas flexibles y poco jerarquizadas, y que pongan el énfasis en los sistemas de información para facilitar la obtención de datos sobre el suprasistema ambiental y sus cambios.

3. LAS

DIMENSIONES

LOS

ELEMENTOS

BÁSICOS

ORGANIZATIVA. DISEÑO DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS. 6

ESTRUCTURA

Concepto de estructura organizativa. Esquema formal que representa las relaciones, las comunicaciones, los procesos de decisión y los procedimientos organizativos, y que articula a un conjunto de personas, unidades, factores materiales y funciones que están orientados a la consecución de unos determinados objetivos. La estructura se representa gráficamente en el organigrama, que muestra los elementos ordenados (“el esqueleto”) de la organización. La estructura organizativa es algo abstracto e intangible, aunque es real y afecta a los miembros de la organización y a sus clientes, puesto que establece la ordenación de los componentes organizativos: distribución de funciones y de responsabilidad, relaciones de autoridad, sistema formal de comunicación, etc. Todas las organizaciones disponen de una estructura, esto es, de un conjunto de mecanismos destinados a dividir el trabajo global en diferentes actividades y tareas para conseguir posteriormente su coordinación. Los componentes o elementos fundamentales de las estructuras organizativas son: La jerarquía: dimensión o diferenciación vertical La diferenciación vertical hace referencia a la agrupación de los individuos y unidades en distintos niveles jerárquicos. En el diseño de la dimensión vertical debe establecerse: Qué tipo de niveles jerárquicos existen (ministro, secretaría de estado, subsecretaría…) El número de niveles jerárquicos o niveles de dirección (altura de la organización). Pueden crearse estructuras más altas que tienen una larga cadena de autoridad con unidades relativamente reducidas en cada nivel jerárquico (organigrama habitual en las administraciones), o estructuras más planas que disponen de pocos niveles jerárquicos, cada uno de los cuales está compuesto por unidades relativamente grandes. La altura de una organización está relacionada con la comunicación entre las distintas unidades y la velocidad de los procesos de decisión. La altura suele ser proporcional a la complejidad de las actividades. En definitiva, la jerarquía implica la división vertical de la autoridad, de la responsabilidad y de la comunicación así como la asignación de las distintas obligaciones a lo largo de los diferentes niveles jerárquicos: la “cadena de mando”. La divisionalización: dimensión o diferenciación horizontal Es la agrupación de actividades y puestos de trabajo en unidades horizontales o ámbitos diferenciados

gestión

(departamentos),

siguiendo

diversos

criterios

departamentalización. La diferenciación horizontal está relacionada con la especialización del

trabajo, de forma que permite agrupar a las personas que prestan sus servicios en una organización en función de sus actividades. El número de departamentos o divisiones horizontales da lugar a la amplitud de la organización. Cuanto mayores son las organizaciones más actividades desarrollan y por tanto más necesidad de diferenciarlas en departamentos. La forma de organizar y diseñar esos departamentos puede ser muy diferente, dependiendo de los criterios utilizados para agrupar las actividades (por funciones, por productos o servicios, por colectivos de ciudadanos, por territorios y departamentalización matricial, entre otras). No hay una forma de departamentalización más eficaz, sino que dependerá de los objetivos, recursos, actividades, etc. Los puestos de trabajo Son las unidades mínimas de la estructura organizativa formadas por un conjunto de actividades que deben realizarse en ciertas condiciones, para lo cual las personas que ocupan dichas unidades deben tener determinadas actitudes y aptitudes. En el diseño de los puestos de trabajo deben establecerse dos parámetros: a. La especialización del trabajo: determinar cuántas tareas deben corresponder a un puesto determinado. A menor número de tareas, mayor especialización del puesto. b. La profundidad del puesto: determinar el grado de dominio y control que tiene el titular del puesto sobre la realización de las tareas y actividades encomendadas. A mayor capacidad para tomar decisiones y controlar sus actividades, mayor profundidad del puesto. Las unidades Los puestos de trabajo se agrupan en unidades y éstas, a su vez, en otras unidades de mayor tamaño, conformándose el sistema de autoridad formal y, consecuentemente, la jerarquía. La estructura generada a partir de este proceso de agrupación se reflejará en el correspondiente organigrama. En la Administración pública, las unidades que engloban un conjunto de puestos de trabajo suelen denominarse órgano. Así, un órgano es cada una de las unidades administrativas en las que se divide la organización y que tiene una serie de competencias, atribuciones y medios materiales adscritos. La creación de unidades organizativas depende de dos aspectos: qué criterios utilizar para agrupar los puestos de trabajo en unidades y qué tamaño deberá tener cada unidad. Los sistemas de coordinación La diferenciación o división de la estructura en niveles jerárquicos, unidades y puestos de trabajo genera una tendencia al funcionamiento fragmentado de la organización (cada unidad 8

establece sus propios métodos de trabajo y sus propias prioridades, y persigue sus objetivos individualmente), lo que hace necesario establecer mecanismos de coordinación que garanticen una actuación coherente e integrada de todos los elementos organizativos en orden a conseguir los objetivos generales y comunes. Es el principio de coordinación o integración de las actividades. Resulta obvio que cuánto más diferenciadas y especializadas estén las actividades, la integración será más difícil y complicada, pero más necesaria. Existen numerosos sistemas de coordinación, aunque los principales son la supervisión directa, la adaptación mutua, el sistema administrativo, las unidades de coordinación, la normalización y las actividades voluntarias. Cada organización, en función de sus objetivos, de su estructura y del contexto en el que actúe, tenderá a utilizar preferentemente unos u otros mecanismos de coordinación. Cada organización utiliza al mismo tiempo distintos dispositivos de enlace.

Diseño de estructuras organizativas El proceso “ideal” de diseño de la organización o de creación de una estructura organizativa debería seguir el siguiente desarrollo: A. Establecer los objetivos de la organización El proceso de diseño debe comenzar por definir los objetivos estratégicos y operativos que pretenda cumplir la organización, para lo cual es preciso realizar un proceso previo de planificación. B. Identificar y clasificar las funciones necesarias para alcanzar los objetivos En esta fase se definen y ordenan las funciones que es necesario desarrollar para cumplir cada objetivo operativo y, a continuación, esas funciones se dividen en actividades y tareas concretas. C. Diseño de la estructura administrativa Es el momento de construir el organigrama, partiendo de los objetivos establecidos, de las funciones y actividades delimitadas, y de los recursos disponibles. En esta fase se diseñan los puestos de trabajo asignándoles las distintas tareas previamente definidas; estos puestos se agrupan en diferentes unidades (divisionalización) y, finalmente, estas unidades se agrupan en los diversos niveles de la organización (jerarquía). D. Coordinación o integración horizontal y vertical En esta etapa del diseño se implantan los sistemas de enlace, con la finalidad de coordinar las diferentes actividades, unidades y puestos de trabajo. Para ello se definen 9

las relaciones (tanto verticales entre los distintos niveles jerárquicos, como horizontales entre niveles iguales o parecidos) y las redes de autoridad, los sistemas de información, y los sistemas de planificación y control. Además de implantar estas etapas, en el proceso de creación de estructuras organizativas es imprescindible tener en cuenta unos factores que afectan al diseño: la estructura debe ser coherente con los recursos disponibles la estructura debe ser coherente con el medio ambiente de la organización: nivel de complejidad del entorno, grado de estabilidad, etc. la estructura debe ser coherente con los factores de contingencia internos: edad, tamaño, sistema técnico e historia de la organización la estructura debe estar diseñada de manera que resulte perfectamente claro para todos quién debe realizar cada tarea y quién es responsable de la obtención de los resultados No obstante lo anterior, en la práctica de las organizaciones, y más aún de las organizaciones públicas, hay otros factores esenciales que influyen en los procesos de creación y reforma de las estructuras. Entre estos factores cabe destacar las motivaciones de cargos políticos y dirigentes públicos, los criterios de carácter subjetivo, las demandas y expectativas de los miembros de la organización, la coyuntura política, etc. En muchos casos, el predominio de estos factores de carácter subjetivo produce anomalías en el funcionamiento de las estructuras.

4. LAS

ORGANIZACIONES

PÚBLICAS

COMO

ESTRUCTURAS

ESPECÍFICAS:

DIFERENCIAS ENTRE ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS. Una de las cuestiones esenciales para comprender la configuración y el funcionamiento de la estructura organizativa de las administraciones es la identificación de las características que diferencian a las organizaciones públicas de las privadas. Como consideración de carácter general, siempre partiendo de los enunciados de la Teoría General de Sistemas y de la Teoría de las Contingencias, es necesario señalar que las organizaciones públicas actúan en un contexto intrínsecamente diferente al de las organizaciones privadas, lo que condiciona la estructura, la forma de actuación y los procesos de gestión de las administraciones. Los principales factores que diferencian las organizaciones públicas de las privadas son: a.

Finalidad y definición de objetivos. Las organizaciones públicas normalmente persiguen objetivos múltiples y plurales, cualitativos, difíciles de medir, de segmentar y de cuantificar, 10

objetivos difusos (protección del medioambiente, servicios sociales, etc.); por el contrario, las organizaciones privadas tienen como principal propósito la obtención de beneficios económicos cuantificables. La definición de objetivos en lo público no se limita a buscar la mejor manera de hacer las cosas, sino que trata de reconciliar una gran diversidad de intereses políticos y sociales antagónicos, así como de dar respuesta a las demandas del electorado. b. Evaluación. La evaluación es mucho más compleja en las organizaciones públicas ya que no siempre tienen objetivos claros y cuantitativos, y en muchos casos no persiguen resultados objetivables. Asimismo, es difícil medir el rendimiento debido a la inexistencia de un “precio” en la mayoría de los servicios, ni tampoco existe el concepto de “números rojos”. Por otra parte, resulta complejo establecer una relación directa entre los outputs (producción material) y los outcomes (resultados o impactos efectivamente conseguidos) y, en ocasiones, aparecen dificultades para identificar con exactitud el producto específico de cada administración, y para encontrar indicadores adecuados para medir la eficacia y eficiencia. c. Las organizaciones tienen el carácter de poderes públicos. Este hecho les confiere algunos privilegios y capacidades coercitivas de los que no disponen las organizaciones privadas, pero a cambio deben cumplir determinadas obligaciones. Por un lado, disponen del uso legítimo de la coacción. Por otro, deben realizar forzosamente unos objetivos que no les son propios como tal organización, pero que están obligadas a conseguir porque constituyen necesidades públicas establecidas por la constitución, las leyes o el proceso político. En el mismo sentido, cabe recordar que las administraciones no escogen su ámbito de actuación porque les viene definido normativamente; sin embargo, el sector privado elige sus ámbitos de actuación en función de la posibilidad de obtener beneficios. d. Estructura. Las organizaciones públicas, por lo general, tienen estructuras más jerárquicas, son organizaciones neutras e impersonales, donde las responsabilidades de cada nivel y unidad están diferenciadas formalmente, lo que, a veces, hace que funcionen como compartimentos estancos. Las estructuras públicas suelen presentar mayor nivel de centralización ya que se utiliza como sistema de control de las actividades y resultados. e. Criterios de actuación. La actividad de las organizaciones públicas presenta mayor grado de formalización, el papel de las normas y procedimientos es mucho más importante en el funcionamiento diario de las administraciones. Igualmente, la actuación pública está sujeta a los principios de legalidad, justicia, igualdad y equidad (lo que nuevamente conduce a mayor centralización y burocratización) mientras que las empresas privadas tienen libertad de acción dentro de la legalidad. La obligación de cumplir estos principios genera que las 11

organizaciones públicas estén sometidas a mayores controles en su funcionamiento, tanto de carácter jurídico como controles políticos y representativos. f.

Gestión de recursos humanos y financieros. En términos generales puede afirmarse que la gestión de recursos humanos está mucho más encorsetada en el sector público, desde la selección, a la promoción, evaluación, aplicación de sistemas de motivación, etc. Lo mismo ocurre con los recursos financieros, cuya gestión es notablemente más rígida que en el sector privado, debiendo ajustarse a estrictos procesos y controles presupuestarios.

g. Sistema de asignación de recursos. En las organizaciones públicas no es el mercado el mecanismo de asignación de recursos sino el proceso político. En concreto, la asignación de recursos dependerá del sistema fiscal, de las decisiones políticas sobre gasto público, de la necesidad de agregar las distintas demandas sociales y de la preocupación por los procesos redistributivos. A diferencia de lo que ocurre en el sector privado, en la Administración no existe automatismo entre los recursos que recibe una organización pública y su desempeño o capacidad de gestión. h. Visibilidad externa. Las organizaciones públicas están sometidas a mayor presión para funcionar con transparencia y publicidad, se les exige actuar con visibilidad, ser receptivas a la participación de los ciudadanos, etc.

5. LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA A PARTIR DEL DISEÑO CONCEPTUAL DE MINTZBERG. H. Mintzberg estableció en La estructuración de las organizaciones (1995) un diseño organizativo que divide las estructuras basándose en los grandes grupos de funciones que desarrollan las organizaciones, esquema conceptual que resulta perfectamente aplicable a las administraciones. Siguiendo este esquema, se pueden identificar seis partes fundamentales de la organización: 1. El ápice estratégico (AE) Se encarga de dirigir el funcionamiento global de la organización. Por tanto, es la parte responsable de que ésta cumpla su misión y satisfaga los intereses de las personas que la controlan o tienen algún poder sobre ella (agencias gubernamentales, sindicatos, accionistas, grupos de presión, ciudadanos, etc.). Está formado por los directivos más el personal de apoyo directo, que en las organizaciones públicas estaría constituido por la dirección política (altos cargos).

Sus funciones principales son desarrollar la estrategia de la organización, gestionar las relaciones con el entorno y los cambios organizativos. Se encarga de la supervisión directa (concentra la adopción de decisiones globales) y, por consiguiente, asegura el funcionamiento integrado de la organización, correspondiéndole asignar los recursos, emitir órdenes generales, establecer objetivos, determinar la estructura global, gestionar la información, etc. Es la parte de la organización que tiene la perspectiva más amplia, que realiza un trabajo menos repetitivo y normalizado, y que presenta mayor libertad de acción. 2. Línea media (LM) Vincula y comunica el AE con el núcleo de operaciones mediante la cadena de mando. Se extiende desde los directivos superiores hasta los supervisores de primera línea que ejercen la autoridad directa sobre los operarios del núcleo de operaciones. En las organizaciones públicas la LM está formada, básicamente, por los subdirectores, jefes de servicio y jefes de sección. Las funciones de los directivos de línea media son muy similares a las de los directivos del AE, pero gestionando su propia unidad. Formulan los objetivos y estrategias de su propia unidad, siempre partiendo de la misión y estrategia global de la organización, de forma que la línea media los transforma en programas operativos. Además, la LM gestiona el entorno de su unidad (relación con otras unidades y organizaciones, etc.), establece relaciones con otros directivos, staff de apoyo..., y le corresponde la gestión, en general, de los recursos y procesos de la unidad. Finalmente, le corresponde coordinar las diferentes unidades horizontales que dirigen. 3. Núcleo de operaciones (NO) Está formado por los miembros de la organización (operarios) que realizan el trabajo básico de la organización relacionado con la producción directa de bienes y servicios. El núcleo de operaciones es el centro de toda la organización porque realiza las tareas y produce los resultados necesarios para la consecución de los objetivos. Ejecutan las directrices del ápice estratégico, que son trasmitidas y concretadas por la línea media. En la administración pública el NO suele corresponderse con los negociados y secciones, y de manera más concreta, con los profesores, médicos, administrativos, ingenieros, etc. Como funciones principales destacan la captación de los inputs o recursos necesarios para la producción (ej. departamento de compras y almacenamiento), la transformación de los inputs en outputs o resultados (productos y/o servicios) y la distribución de los ouputs (ej. departamento de venta y distribución). 4. Tecnoestructura Es la parte de la organización formada por los analistas y su personal de apoyo que se dedican a la normalización del trabajo y a la dimensión “técnica” de la realización de las actividades. 13

Especialmente importantes son los analistas de control, encargados de la normalización de los procesos de trabajo. Diseñan, planifican, y programan el trabajo, la estructura, los procedimientos, los puestos de trabajo, etc. del núcleo de operaciones, de la línea media y del ápice estratégico. En las organizaciones públicas la tecnoestructura se corresponde con la mayoría de los denominados “servicios comunes”, los cuales prestan determinados servicios internos que afectan a las actividades del resto de las partes de la organización para facilitar su trabajo. La actividad de la tecnoestructura se centra en la gestión del personal, la elaboración del presupuesto, el control formal del gasto, homogeneización de los servicios informáticos, etc. La tecnoestructura se encarga del análisis de los procesos, de la planificación y control, del diseño de procedimientos de actuación, así como del análisis y diseño de puestos de trabajo. 5. Staff de apoyo Son unidades especializadas cuya función consiste en proporcionar apoyo a la organización fuera del flujo de trabajo del núcleo de operaciones, esto es, realizan actividades que no forman parte de las actuaciones básicas de la organización pero que son necesarias indirectamente para su buen funcionamiento. Son unidades de apoyo como asesoría jurídica, correos, archivo, reprografía, etc.; o unidades dedicadas a dar respuesta a las necesidades específicas de los recursos humanos y las instalaciones físicas: seguridad, limpieza, cafetería, mantenimiento, etc. Tradicionalmente no se ha prestado mucha atención a las unidades de staff, pero se ha producido un gran crecimiento de las mismas. El staff puede estar en muy distintos niveles jerárquicos y en el caso de las organizaciones públicas muchos de estos servicios suelen estar externalizados, gestionados por contratas privadas o sistemas de cesión similares. 6. Investigación y desarrollo (I+D) En estudios posteriores Mintzberg añadió una sexta parte de la organización, dedicada al estudio de mercados, planificación de productos y al diseño y desarrollo de nuevos productos. Se orienta a la innovación de los productos y servicios, de los procesos de trabajo, etc. En las administraciones públicas todavía queda mucho por hacer de cara a la implantación de este tipo de funciones en una parte diferenciada de la organización, ya que normalmente las funciones de I+D son desarrolladas por las propias unidades operativas y por algunos gabinetes políticos y técnicos que tienen aún una capacidad de actuación muy limitada. Figura 2. Las seis partes fundamentales de la organización

I+D I+D 14

Ápice Estratégico

Tecnoestructura

Línea media

“Staff” “Staff” dede Apoyo Apoyo

Núcleo de operaciones

Fuente: Mintzberg, 1995 (pag. 45).

6. LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

6.1. Las organizaciones públicas como prestadoras de servicios. La implantación del Estado de Bienestar ha supuesto un desplazamiento de funciones desde una administración de potestades (proteger y salvaguardar los derechos y deberes civiles y políticos) hacia una administración prestadora de servicios a la que se tiene acceso generalizado. Así, la administración pública pasa a ser responsable de garantizar, mediante prestaciones públicas, determinados derechos sociales: educación, sanidad y servicios sociales, principalmente. Del mismo modo, otros objetivos esenciales de la intervención de los poderes púbicos en la actualidad, como son el control de los denominados fallos de mercado y la redistribución, tratan de alcanzarse en determinadas ocasiones mediante la oferta de servicios públicos. En conclusión, el nuevo marco de actividades del Estado de Bienestar implica que una parte fundamental de las relaciones entre administración y ciudadanos se produce en el ámbito de la prestación de servicios.

Antes de continuar avanzando en este análisis, es necesario explicar algunas características diferenciales de los servicios públicos que condicionan el sistema de prestación. Entre estas características cabe destacar: a) La prestación de servicios públicos está ligada al concepto de interés general: los servicios prestados deben contribuir a dar respuesta a las necesidades sociales con la finalidad de mejorar el bienestar colectivo. En otras palabras, deben perseguir el interés común. b) El respeto al principio de igualdad de trato en la prestación. Este principio no debe afectar al proceso de segmentación en función de los destinatarios, aunque implica que la administración no puede discriminar a ningún sector de la población, es decir, no puede elegir a sus clientes por criterios como la rentabilidad, como hacen las empresas privadas. c) El principio de equidad. Supone garantizar la redistribución de renta y riqueza entre los distintos grupos sociales, prestando especial atención a los grupos más desfavorecidos. d) La ausencia, en la mayoría de los casos, de un precio vinculado a la utilización de un servicio concreto. Genera un tipo de demanda esencialmente distinta a la generada en el sector privado, una demanda ilimitada e insaciable. e) La inclusión en el proceso de prestación de muchos servicios públicos de procedimientos administrativos como instrumento de garantía del ciudadano frente a posibles actuaciones arbitrarias o injustas de las administraciones. Finalmente, destacar que las administraciones producen muy distintos tipos de servicios (servicios destinados a personas individuales, a grupos o a empresas, servicios universales versus servicios dirigidos a públicos específicos, etc.) hecho que incrementa la complejidad de la prestación de servicios públicos.

6.2. El concepto de servicio y las características diferenciales de la prestación de servicios. Concepto de servicio. Tradicionalmente la prestación de servicios se ha descrito como la producción de intangibles y, desde esta perspectiva, puede definirse un servicio como cualquier acto o acción que una persona ofrece a otra y que se caracteriza por la intangibilidad, y porque la producción del mismo puede estar enlazada a la de un bien físico. Por otro lado, la prestación de servicios se define como todo un sistema de actividades que tienen una determinada organización, buscando con ellas suplir las necesidades y/o demandas del cliente y que éste logre la máxima satisfacción al utilizarlo. La mayoría de servicios públicos se componen, en realidad, de un conjunto de servicios coordinados entre sí, cada uno de los cuales tienen entidad propia. Por esta razón, en cualquier 16

sistema de prestación debe diferenciarse el servicio básico y un conjunto de servicios complementarios que completan ese servicio básico porque están orientados a la misma finalidad y suponen una oferta conjunta. El servicio básico es aquel que proporciona la utilidad pública que se ofrece a los ciudadanos, mientras que los servicios complementarios facilitan el acceso a la prestación básica o suponen un valor añadido a aquélla. El elemento clave en la prestación de servicios es la relación directa entre la organización prestataria y el cliente, a diferencia de la producción que es un sistema cerrado. Así, en la prestación de servicios el usuario entra físicamente en la organización y toma contacto con un espacio físico, con el personal, etc., de forma que el cliente valora no sólo los servicios prestados, sino el proceso de prestación y los instrumentos utilizados. Características de los servicios. A continuación se enumeran los elementos o características que diferencian la prestación de servicios de la producción de bienes de consumo: 1. La participación del consumidor en el proceso de prestación y la selección de la ubicación de la prestación del servicio de acuerdo con la segmentación del tipo de clientes. El servicio, para poder prestarse, requiere la presencia del cliente y del prestatario, implica el contacto directo: el cliente tiene que desplazarse al lugar donde se produce el servicio (lo más habitual) o el suministrador debe desplazarse donde se encuentra el cliente. Por esto, la dimensión del servicio debe ser proporcional al número de clientes potenciales de la zona. Además, la demanda debe ser uniforme y los clientes deben esperar a ser atendidos directamente por el personal, es decir, es necesario prever el nivel de utilización de ese servicio por parte del ciudadano para disponer de infraestructuras y personal suficiente. 2. La simultaneidad en la producción y el consumo de servicio Un servicio no es almacenable porque la producción y el consumo se producen a la vez, en otras palabras, la prestación del servicio no tiene lugar hasta que se utiliza por el usuario. Por otra parte, la simultaneidad implica la participación directa del usuario en la prestación. 3. La naturaleza perecedera de los servicios La posibilidad de prestar un servicio se pierde si ese servicio no se usa: no se puede almacenar, su prestación es inmediata. Los productos no vendidos pueden guardarse como stocks y venderse posteriormente; en el caso de los servicios esto no es posible, y hay que mantener el nivel de prestación aunque la demanda baje. 4. La intangibilidad del servicio Los servicios no son realidades tangibles, palpables, como los productos porque no están materializados en un objeto físico. Por esto la calidad sólo puede ser evaluada a posteriori, el

usuario no puede saber si le van a proporcionar un buen servicio hasta que lo consume, cuando ya ha sido suministrado, mientras que la calidad de los productos se controla a priori. 5. La importancia del factor humano En la prestación del servicio es decisivo el personal, porque en la mayoría de ocasiones se entra en contacto con alguna persona que será responsable de atendernos. La atención personalizada al cliente es esencial y determina la imagen del servicio. 6. La dificultad en la valoración del resultado No hay criterios homogéneos y únicos para valorar un servicio, cada servicio debe evaluarse por separado. La intangibilidad de los servicios provoca que la apreciación por parte del usuario sea subjetiva, y los criterios de valoración también: rapidez, atención, competencia, adaptación, etc. Por este motivo, se intentan introducir elementos tangibles como documentación, folletos, materiales audiovisuales, etc. 7. La producción de servicios es heterogénea, la producción de bienes homogénea Cada servicio se adapta en el momento de la prestación a la demanda concreta del usuario.

7. ENFOQUES EN LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS.

7.1. El enfoque de servucción. Definición del término servucción. El proceso de elaboración de un servicio, es decir, la organización sistemática y coherente de todos los elementos físicos y humanos presentes en la relación usuario-organización, necesaria para una prestación de servicios con unas características administrativas y unos niveles de calidad determinados. Por tanto, puede resumirse que la servucción es todo el mecanismo que está detrás de la prestación de un servicio. El sistema completo de servucción consta de seis elementos: 1) El soporte físico (elementos materiales) instrumentos o elementos básicos necesarios para prestar el servicio: desde el mobiliario hasta los medios técnicos. entorno del servicio: localización de las oficinas de atención, imagen corporativa del edificio, diseño de las oficinas, elementos de información e intercambio (tales como formularios, materiales de información o uso de carnets), etc. 2) El personal de contacto con los clientes

El equipo responsable de la prestación directa del servicio al público. Este tipo de funciones exige definir con cuidado los perfiles de estos puestos de trabajo, formación específica y establecimiento de incentivos. 3) El servicio ofrecido (el resultado final) En el concepto de servicio podemos establecer tres niveles el servicio suministrado: sin otro servicio añadido, es decir, la utilidad pública que se ofrece al ciudadano (informar, asesorar, formar, realizar un diagnóstico, etc.) los servicios explícitos: beneficios que el cliente puede observar claramente y que son características propias de ese servicio (la calidad de la información, el tiempo dedicado al asesoramiento, la precisión del examen médico, etc.) los servicios implícitos: beneficios de tipo psicológico que el cliente percibe de manera imprecisa (confianza en la profesionalidad del personal, entorno agradable, etc.) 4) El sistema de organización interna Conjunto formado por los recursos materiales, económicos y humanos necesarios para producir el servicio y que no son visibles por el cliente. Es la parte de la organización que no está en contacto directo con el cliente pero que es imprescindible para el correcto funcionamiento del servicio. 5) Los clientes o usuarios Son los usuarios o consumidores del servicio. Sin cliente no existe el servicio. En el ámbito de los servicios públicos es imprescindible realizar un análisis profundo del perfil de la demanda del servicio centrándose en las características de los ciudadanos que serán objeto de la prestación. Sin embargo, resulta más complejo definir los clientes, el público potencial y el público objetivo: definir un cliente-tipo, segmentar el mercado, etc. 6) Las relaciones que se establecen entre los elementos del sistema de prestación Relaciones entre el cliente y el prestador del servicio: es la relación más importante en la realización del servicio. Puede generarse una retroalimentación negativa o una retroalimentación positiva de forma que puede ampliarse la utilización del servicio. Relaciones entre la parte visible de la organización y la parte no visible: es necesario establecer canales de comunicación e información entre ambas. Relaciones entre los propios clientes del servicio: en el momento de prestación del servicio o durante el tiempo de espera para acceder al mismo. A veces estas relaciones son negativas para la valoración del servicio

Análisis del sistema de servucción. Tiene como objetivo la detección de los elementos disfuncionales que provocan fallos en el sistema de prestación del servicio. Se trata de estudiar el diseño teórico de la servucción de cada una de las prestaciones que la organización ofrece. Etapas del análisis: 1. Hacer un inventario de las funciones de la organización estudiada Determinar cuáles son los servicios que produce, diferenciando servicios básicos y complementarios. Además, deben establecerse las actividades y tareas que conforman el sistema de prestación. 2. Delimitar los seis elementos que componen el sistema de servucción y realizar un análisis pormenorizado de cada uno de ellos En esta etapa se analizará el soporte físico del servicio, considerando aspectos como la adecuación arquitectónica, la decoración interior, la distribución en planta y los recursos materiales asociados a la prestación. También se realizará un estudio detallado de los servicios suministrados (el tiempo dedicado a la prestación, coste, variedad de servicios, facilidad para innovar o cambiar la forma de prestación, volumen de servicios que pueden prestarse por unidad de tiempo en un departamento, etc.), los servicios explícitos (como formación del personal del servicio, amplitud de la oferta del servicio, disponibilidad, tiempos de espera para la utilización, etc.) y los servicios implícitos (actitud del personal del servicio, privacidad y seguridad en la utilización, atmósfera de las oficinas, sentido de bienestar, etc.). De la misma manera, se procede al estudio detallado del resto de elementos del sistema. 3. Determinar los diagramas de servucción Se realiza un diagrama que analice cronológicamente los siguientes aspectos del servicio: a) actividades del cliente: establecer la secuencia completa, en orden cronológico, de las actividades que realiza el cliente para obtener el servicio. Pueden ser de cuatro tipos: actividades intelectuales: antes de tomar la decisión de utilizar el servicio, obtener toda la información necesaria para poder acceder correctamente a la prestación. actividades verbales actividades físicas: movimientos, desplazamientos, etc. intervalos de espera entre etapa y etapa de la servucción b) actividades del personal del servicio: establecer la secuencia completa, en orden cronológico, de las actividades que realiza el personal para prestar el servicio. Estas actividades pueden ser verbales y físicas. c) análisis de los elementos de soporte físico: asignar los recursos materiales y financieros de cada etapa del proceso de servucción. 20

d) determinación de la interrelaciones: entre clientes, personal del servicio y soporte físico. Las interrelaciones se pueden establecer: entre cliente y soporte físico entre cliente, soporte físico y personal entre cliente y personal entre personal y soporte físico entre el cliente aisladamente (intervalos de espera) e) análisis global, crítica y rediseño de la servucción 4.

Evaluar las variables que acompañan al servicio relacionando el coste económico con el valor que les otorga el cliente En esta etapa se ponen en relación los costes de los elementos que acompañan al servicio pero que no son básicos para su producción (como decoración o salas de espera) con el valor que asignan los clientes a esos elementos. Los elementos pueden ser muy costosos para la organización y que los clientes les asignen mucho valor (servicios con mucha capacidad para que no se generen colas). Otra posibilidad es que el cliente asigne a un elemento un valor muy elevado y sin embargo es poco costoso para la organización, por lo que muchas veces no se toma en consideración, pero deben incorporarse.

Evaluar el grado de satisfacción de los usuarios con los servicios prestados Es una evaluación a posteriori, pero es especialmente importante en los servicios públicos y más aún en el caso de servicios que no tienen competencia en el ámbito privado.

7.2. El enfoque de la gestión operativa de servicios. Definición. La gestión operativa de servicios (GOS) es un conjunto de técnicas orientadas a la comprensión y mejora del proceso de producción de servicios, que forma parte de la investigación operativa. Estas técnicas surgen como respuesta a la carencia de enfoques y herramientas específicos para la gestión de los servicios, donde se han estado aplicando los esquemas utilizados en la producción de bienes de consumo. Aclarar que en ciertos aspectos la GOS es equiparable al enfoque de servucción. El proceso de la GOS se sintetiza en las siguientes etapas: a. Identificar las operaciones con mayor impacto sobre el servicio final. b. Establecer los criterios de éxito del servicio: tiempo, coste, amplitud y novedad. c. Realizar un diagrama de las operaciones de cada servicio: descomponer la prestación del servicio en operaciones elementales sobre las que se pueda efectuar un análisis de

métodos (analizar el puesto de trabajo, los movimientos, la economía de esfuerzo, la posibilidad de aplicar tecnologías, capacidad de producción de cada trabajador, etc.). El concepto clave de la GOS es la capacidad, que se define como el volumen de operaciones que pueden realizarse por unidad de tiempo. La capacidad puede aplicarse a una unidad o departamento (volumen de pacientes atendidos por el servicio de urgencias a la hora) o por trabajador (número de alumnos que reciben clases de un profesor). El objetivo perseguido por la GOS es conseguir que el tiempo que pasa el cliente en el proceso productivo sea el menor posible, o en todo caso que el tiempo de espera sea el menor posible. Para ello el servicio deberá tener una capacidad que le permita atender al flujo de clientes para evitar que se formen colas y atender al usuario lo más rápidamente posible. Y este objetivo hay que combinarlo con la reducción de costes, por la mayor capacidad implica más recursos. A raíz de este planteamiento, surge una nueva técnica y nuevas herramientas: la previsión de la demanda y las técnicas que se le asocian (análisis matemáticos y análisis cualitativos). A continuación se resumen las principales estrategias de la GOS: 1.

Previsión de la demanda

¿Cuál será la demanda que presionará al servicio en el futuro? Se utiliza información histórica de la demanda de ese servicio y se introducen rectificaciones en función de los cambios que se prevén en el entorno. 2.

Teoría de colas

¿Cómo podemos reducir las colas introduciendo cambios en el sistema de prestación? En el servicio (a pesar de la previsión de la demanda) se generan colas y deben establecerse los mecanismos para intentar reducirlas o suprimirlas: mejorar la organización del servicio, manipular el flujo de entrada, ampliar el horario de atención o incrementar la capacidad. 3.

Análisis de los flujos y diseño de capacidades

¿Cómo se adecuan los flujos reales con las capacidades del sistema de prestación? Los procesadores humanos y mecánicos deben adecuarse a los flujos reales del sistema. 4.

Sistema de información

¿Cómo controlamos los elementos que configuran un sistema de servicios? Se diseñan sistemas estandarizados de recogida y sistematización de las informaciones críticas de los elementos operativos de la gestión de servicios. 5.

Programación del sistema de operaciones

¿Cómo podemos mejorar el servicio en el futuro? Se programan los diversos elementos que participan en la producción de servicios a partir de los datos obtenidos por el sistema de información para mejorar la organización futura del servicio. 22

8. NUEVAS ESTRATEGIAS EN LA GESTIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS.

Como se ha comentado anteriormente, en la actualidad una gran parte de las organizaciones públicas tienen como finalidad ofrecer servicios y, por este motivo, la mejora de las prestaciones se ha convertido en un objetivo prioritario. De hecho, la renovación de la gestión de los servicios públicos aparece como una cuestión medular en los programas de modernización llevados a cabo por los países de la OCDE en los últimos años. Con esta finalidad modernizadora se están implantando nuevos enfoques que, entre otros aspectos, se han centrado en: el incremento de la receptividad en la prestación de servicios; la mejora de la calidad de las prestaciones para generar, principalmente, un aumento significativo del nivel de satisfacción de los ciudadanos; la introducción de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación; la adopción de estrategias de mercado en los servicios públicos; la utilización intensiva de técnicas gerenciales importadas del sector privado que, bien se aplican directamente tal y como se emplean en las empresas privadas, bien se adaptan a la cultura y especificidades de los servicios públicos. Entre los enfoques que intentan cambiar la gestión de la Administración pública destaca por su repercusión la Nueva Gestión Pública, que integra, a su vez, numerosas corrientes o modelos de reforma. De manera muy sintética, se exponen algunas de las nuevas estrategias de gestión de los servicios públicos que propone la Nueva Gestión Pública: a. Fragmentación de las organizaciones públicas un unidades de menor tamaño, como agencias o módulos, especializadas en un determinado servicio o en una gama de servicios, gestionadas y financiadas autónomamente, y que sean lo más próximas posibles a los clientes y sus necesidades. b. La introducción de estrategias de mercado en la gestión de los servicios públicos, haciendo especial

énfasis

establecimiento

mecanismos

competenciales

cuasicompetenciales en la producción de servicios. c. Adopción del lenguaje y conceptos del sector privado en la relación con los ciudadanos que deben ser considerados, ante todo, como clientes. d. La utilización de herramientas gerenciales propias de las empresas privadas que permitan mejorar los aspectos técnicos de la prestación de servicios, como la gestión de la calidad, el marketing de servicios, el análisis coste-beneficio, etc.

e. El incremento de la productividad en la gestión de servicios y la racionalización de los sistemas de prestación. f.

La evaluación de las prestaciones a través de indicadores de gestión y de sistemas de evaluación del rendimiento del personal.

g. El establecimiento de mecanismos de control presupuestarios que proporcionen información acerca de todo el proceso de prestación para reducir y racionalizar los gastos.

8.1. Introducción de estrategias de mercado. En los siguientes epígrafes se explica en qué consisten dos de las principales estrategias de mercado que se han aplicado a la gestión de servicios públicos. Estas dinámicas se implantan con la finalidad de innovar la gestión mediante la opción de desarticular el monopolio en la prestación de algunos servicios públicos, proponiendo alternativas que permiten al ciudadano y a la administración comparar los resultados que se obtienen a través de diferentes formas de prestación de servicios. Las dos estrategias de mercado que aquí se exponen son la externalización (contracting-out) y las dinámicas de competencia. A) Externalización de servicios públicos Definición. La externalización de los servicios públicos es un sistema de prestación consistente en traspasar la gestión del servicio, en su totalidad o sólo alguna de sus fases, bien a empresas privadas bien a organizaciones sin ánimo de lucro (ONG´s), aunque la titularidad y responsabilidad del servicio continúan siendo de carácter público. Por tanto, la externalización es un fenómeno distinto a la privatización, ya que el servicio sigue teniendo carácter público. La planificación, el control y evaluación del servicio corresponde a la organización pública que tiene la competencia sobre esa prestación. El fenómeno de la externalización se ha implantado claramente en sectores como la sanidad o la educación, ámbitos donde una parte importante de los servicios son ofertados por hospitales privados y centros educativos privados. Pero no sólo en estos sectores la externalización es una tendencia incuestionable, en el área de bienestar social encontramos otros ejemplos importantes como los servicios de gestión de los centros de día y residencias para la tercera edad, servicios de atención a la infancia, etc. Este sistema de gestión también se ha extendido a algunas actividades de inspección (la Inspección Técnica de Vehículos), a servicios de recogida de basuras, de tratamiento informático de datos, etc. La pregunta que debe plantearse es ¿cuáles son las causas que justifican o aconsejan dejar la prestación de servicios públicos en manos de organizaciones pertenecientes al sector privado? En principio, se recurre a esta forma de gestión de servicios públicos por razones de eficacia y 24

eficiencia, es decir, teóricamente, la prestación a través de ciertas organizaciones privadas incrementa la calidad de los servicios ofertados y reduce los costes de los mismos. Esto se produciría por la rigidez y las limitaciones de la gestión pública, mientras que la flexibilidad y las técnicas de gestión privada solventarían estos inconvenientes. Eso sí, esta afirmación será cierta en la medida en que la selección de las organizaciones privadas sea acertada y en la medida en que se establezcan controles efectivos sobre las prestaciones. Además, deben considerarse cuidadosamente las características específicas de cada servicio público y las circunstancias que rodean a la prestación a la hora de decidir cuáles son externalizables y cuáles deben permanecer en manos de las administraciones (por ejemplo servicios que implican gestión de información confidencial sobre el ciudadano o que implican el ejercicio de privilegios de carácter coercitivo). Es muy importante valorar, a la hora de externalizar, no sólo las cuestiones relacionadas con la eficacia y eficiencia, también otros factores como la justicia social o la equidad en la prestación de servicios públicos. B) Sistemas de competencia en los servicios públicos Esta estrategia se basa en generar entornos de competencia en la oferta de servicios públicos para “crear” condiciones de mercado. Mediante esta técnica se evitan las disfunciones que generan las situaciones de monopolio en la prestación de servicios públicos. En concreto, se pretende utilizar la competencia como mecanismo de estímulo para mejorar la gestión, partiendo de la idea de que los entornos competitivos obligan a las organizaciones, públicas y privadas, a desarrollar estrategias dirigidas a responder a las demandas y necesidades de los usuarios mejor que sus competidores. Entre estos sistemas para introducir la competencia en la provisión de los servicios públicos aquí se destacan dos: 1. Creación de relaciones de mercado dentro de la propia organización pública Esta forma de actuación consiste en ofrecer a los departamentos de las organizaciones públicas la posibilidad de conseguir ciertos servicios necesarios para su funcionamiento interno (como servicios de informática o de formación) eligiendo entre proveedores internos o externos de tales servicios. De esta manera, las unidades de las administraciones que hasta ahora han proporcionado estos servicios en régimen de monopolio tendrían que competir con empresas privadas externas para conseguir la licencia pública. El objetivo de esta estrategia de licitación pública a es doble. Por una parte, se pretende incrementar la calidad de estos servicios al poder optar el departamento de la organización pública entre varios proveedores que ofrecerán distintos niveles de calidad, diferentes costes, diferentes formas de gestión, etc. Por otra parte, los proveedores internos de la propia 25

administración pública se verán estimulados para incrementar los niveles de prestación de sus servicios de manera que puedan competir con los proveedores externos. 2. Introducir mecanismos de competencia comparando la gestión de unidades administrativas que realicen funciones similares. Esta opción se aplicaría en el caso de que no fuera posible implantar sistemas para posibilitar la entrada de proveedores externos a la administración pública. Explicado de manera muy simple, consiste en establecer mecanismos para comparar la eficacia y eficiencia de diferentes unidades organizativas con competencias parecidas, mediante indicadores y estándares diseñados al efecto. Los resultados de esta comparación deben tener consecuencias prácticas en términos de recompensas y reconocimiento de méritos para generar una auténtica competencia.

8.2. Sistemas de pago en los servicios públicos. Otra de las propuestas actuales en referencia a la mejora de la prestación es introducir mecanismos para el control de la utilización de los servicios públicos actuando sobre los sistemas de pago. La finalidad esencial de estas estrategias es concienciar a los usuarios del verdadero coste de los servicios públicos con el objetivo de racionalizar la demanda, a través de bonos de servicio, tiques moderadores del consumo o sistemas de copago. Una de las estrategias más utilizadas para actuar sobre el sistema de precios son los bonos, que se definen como unas transferencias de cuantía limitada desde el sector público hacia los particulares para que puedan seleccionar un determinado servicio público entre una oferta variada. Ejemplos de este sistema son los vales de guardería, los cheques escolares para educación primaria y secundaria, los vales para residencias de ancianos, etc. La utilización de los bonos aumenta la capacidad de elección real de los ciudadanos respecto al servicio, generando un auténtico entorno de competencia. Para asegurar un funcionamiento correcto debe existir un número suficiente de entidades que oferten el servicio y que los ciudadanos tengan acceso a información sobre la calidad de la prestación en cada organismo. Nuevamente mencionar que en la utilización de estas técnicas debe considerarse especialmente los efectos que pueden tener sobre la equidad y la justicia social.

Tema 7 Comunicación en las administraciones públicas y aproximación a los ciudadanos Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 7. AUTOR: Ignacio Criado Grande ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario 1. ASPECTOS BÁSICOS DE LA COMUNICACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO 1.1. Los datos y la información como activo 1.2. La comunicación interna en las administraciones públicas 2. LOS SERVICIOS DE INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA Y ATENCIÓN AL CIUDADANO 2.1. Aspectos básicos en torno a la atención ciudadana 2.2. Componentes de los servicios de atención al ciudadano 3. LAS RELACIONES PÚBLICAS Y EL MARKETING EN EL SECTOR PÚBLICO 3.1. Las relaciones públicas como función administrativa 3.2. La publicidad de los servicios y las políticas públicas 4. LA TELEADMINISTRACIÓN O ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA 4.1. Sociedad de la información y la comunicación y Administraciones públicas 4.2. Niveles en la presencia de las administraciones públicas en la web 4.3. Tipos de interacciones digitales con las administraciones públicas 4.4. La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos

1. ASPECTOS BÁSICOS DE LA COMUNICACIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO

Cualquier organización pública gestiona información y comunica con su entorno. Por un lado, las administraciones públicas cuentan con millones de datos de los ciudadanos que, una vez contextualizados adecuadamente según criterios específicos, se convierten en información fundamental para llevar a cabo sus actividades. La concesión de becas está precedida por la recepción de ciertos datos de los demandantes (nombre, apellidos, fecha de nacimiento, domicilio, salario, etc.) que, una vez integrados en un formulario se convierten en información directamente utilizable por los funcionarios encargados de la tramitación del expediente. Por otro lado, cualquier organización necesita prestar atención al mundo exterior, ya que en el contexto se encuentran las oportunidades y las amenazas. Esto resulta especialmente cierto en las administraciones públicas, ya que éstas se hallan singularmente expuestas e influidas por lo que sucede en el ámbito privado o la sociedad en su conjunto, esto es, las políticas y servicios públicos son cada vez más visibles y pertenecen a todos los ciudadanos, y no sólo a sus inmediatos destinatarios, lo que tiene un impacto directo en cómo se entiende (y gestiona) la comunicación con la sociedad.

1.1. Los datos y la información como activo. Sin duda, los datos y la información son la materia prima de las administraciones públicas, de la misma manera que el conocimiento (un concepto analizado y utilizado de forma mucho más reciente). Un dato es un conjunto discreto de factores objetivos sobre un hecho real. Un nombre, una edad, una calle, una temperatura, el volumen del caudal de un río, el nombre de un pueblo, el número de diputados de la asamblea, etc., son ejemplos de datos con los que trabaja una administración. De entrada, un dato no dice demasiado sobre el porqué de las cosas y por sí mismo tiene poca o ninguna relevancia. No obstante, todas las organizaciones necesitan datos y algunos sectores son totalmente dependientes de ellos. Bancos, compañías de seguros, pero sobre todo, las administraciones públicas son ejemplos obvios. En este tipo de organizaciones la buena gestión de los datos es esencial para su funcionamiento, ya que operan con millones de transacciones diarias. Pero los datos describen sólo una parte de lo que pasa en la realidad y no proporcionan interpretaciones y, por lo tanto, no son per se definitivos para guiar la acción. La toma de decisiones se basará en datos, pero éstos por sí solos no dicen nada acerca de lo que es importante o no. A pesar de todo, los datos son clave para las administraciones públicas, ya que constituyen la base para la creación de información. 1

De manera muy básica se puede definir información como un conjunto de datos procesados y con un significado (relevancia, propósito y contexto), que permite que sean de utilidad para quien la recibe. La información se diferencia del dato en que está estructurada y aporta un sentido o valor añadido para su receptor. En otras palabras, los datos, una vez asociados a un objeto u artefacto y estructurados de forma que adquieran algún significado se convierten en información. Por ejemplo, el dato nombre se convierte en información cuando lo integramos en un campo (que luego facilitará su almacenamiento en una base de datos) dentro de un formulario de solicitud de una licencia para realizar unas obras. En general, transformamos datos en información añadiéndoles valor al contextualizar (dotándoles de un propósito concreto para su utilización), al categorizar (conociendo las unidades de análisis de los componentes principales de los datos), al calcular (los datos pueden haber sido objeto de análisis matemático o estadístico), al corregir (los datos han sido depurados de errores previos) o al condensar (los datos se han podido resumir o agregar de una manera más concisa para que su comprensión sea más fácil). En última instancia, es el receptor, y no el emisor, quien decide si el mensaje que ha recibido es realmente información, es decir, si realmente le informa o añade valor a los datos ofrecidos por sí solos. Un informe escrito repleto de tablas inconexas, puede ser considerado información por el que lo emite, pero a su vez puede ser juzgado como no información por el que lo recibe.

Junto a datos e información, los individuos y las organizaciones cuentan con conocimiento. El conocimiento se deriva de la información, de la misma manera que la información se deriva de los datos, pero mientras los datos se encuentran localizados en realidades (normalmente factuales) del mundo en torno, el conocimiento se inscribe dentro de los propios agentes (principalmente individuos y organizaciones), mientras que la información adopta una posición intermedia entre ambos. Dicho lo anterior, se puede decir que el conocimiento es una mezcla de experiencias, valores, saber hacer, que sirve de marco para la incorporación e interpretación de nuevas experiencias e información, estando generalmente orientado para la acción. Una persona que atiende al público en una oficina de información turística no se comporta igual ante una pareja de jóvenes que ante una familia numerosa con hijos pequeños: su conocimiento (fundado en previas experiencias, valores, saber hacer, información…) le indica que tendrá que ofrecerles diferentes tipos de alojamientos o lugares a visitar, lo que en su caso le puede ahorrar mucho tiempo al realizar su trabajo y permitir la prestación de un servicio de más calidad. Por consiguiente, el conocimiento se origina y se aplica en la mente de sus poseedores, de manera 2

que en las organizaciones no se encuentra exclusivamente dentro de documentos, bases de datos o tecnologías, sino que también se halla inserto en procesos, prácticas, normas (no escritas), rutinas, etc.

Lo anterior pone de manifiesto la importancia que cada vez más tiene para las administraciones públicas una correcta atención a los procesos de adquisición, tratamiento e intercambio de datos, información y conocimiento. En general, esa atención se suele constatar a la hora de conocer cómo se plantean los procesos de comunicación dentro de la propia organización (comunicación interna), pero también cómo la organización se comunica con los agentes externos (aproximación a los ciudadanos) que interactúan con ella.

1.2. La comunicación interna en las administraciones públicas. La comunicación interna es un proceso que se desarrolla de manera dinámica y constante en el seno de cualquier organización, a través de la configuración de un patrón de mensajes compartidos por sus miembros. El objetivo de la comunicación interna es el capital humano de la propia organización, su principal activo, ya que para conseguir los resultados de cualquier unidad/departamento/agencia/administración resulta preciso involucrar a todo el personal, es decir, se le ha de hacer partícipe de cuáles son los objetivos finales de la organización y de cuáles son las utilidades que se consiguen para los ciudadanos. En concreto, la comunicación interna puede desempeñar determinadas funciones específicas: a) Informar sobre los objetivos de la organización. b) Facilitar el proceso de adopción de decisiones. c) Motivar. d) Armonizar intereses contrapuestos. e) Proyectar una imagen hacia el exterior. f) Desencadenar el cambio interno.

Los procesos de comunicación interna se desarrollan de una manera formalizada o no formalizada, dando lugar a la comunicación formal e informal, respectivamente. En el caso de la comunicación formal, ésta aparece delimitada con precisión por el organigrama de la organización, es decir, las dinámicas de intercambio de información se hallan constreñidas por los márgenes que establecen las líneas de autoridad fijadas en la estructura organizativa formal. Algunos ejemplos dentro de este tipo son los siguientes: a) Manuales de acogida con información de la organización. 3

b) Reuniones, encuentros departamentales o convenciones generales. c) Publicaciones y documentos oficiales. d) Informes y memorias con datos corporativos confidenciales. e) Planes de formación personalizados.

Se pueden distinguir varios tipos de comunicación formalizada, considerando un criterio estrictamente direccional a la hora de observar cómo se concreta. La comunicación formal u operativa supone procesos constantes de intercambio de información dentro de una organización, conformados para transmitir disposiciones relacionadas con la actividad diaria de la organización, en general, órdenes e instrucciones entre superiores y subordinados (comunicación vertical ascendente y comunicación vertical descendente) y las interacciones entre unidades/departamentos/agencias o individuos del mismo nivel en la jerarquía de la organización (comunicación horizontal). En el caso de la comunicación horizontal se produce entre individuos iguales o equiparables en términos jerárquicos o de estatus dentro del conjunto de la organización. En general, este tipo de comunicación puede facilitar la coordinación de tareas permitiendo a los miembros de la organización establecer relaciones interpersonales efectivas a través del desarrollo de acuerdos o puede convertirse en un cauce para la resolución de problemas o conflictos de dirección entre colegas. Sin embargo, no siempre es posible alcanzar esos puntos de equilibrio, ni en todas las ocasiones fluye con normalidad la comunicación horizontal entre iguales jerárquicos. De hecho, este tipo de comunicación horizontal puede originar dificultades en la organización si los canales de comunicación vertical no funcionan adecuadamente.

Ya se ha mencionado que la comunicación vertical puede tener un carácter ascendente o descendente. La comunicación vertical descendente fluye de arriba-abajo, esto es, desde los puestos directivos hacia el resto de la organización siguiendo la línea jerárquica de mando y control. En grandes organizaciones burocráticas este tipo de comunicación suele ser el más habitual, convirtiéndose en la vía casi exclusiva para informar sobre cómo hacer el trabajo; dar noticias sobre la evolución de los proyectos en marcha; indicar los aspectos más sustantivos sobre la cultura o filosofía de la organización a los miembros que todavía no la tengan completamente interiorizada; o bien ofrecer instrumentos de recompensa por el trabajo bien hecho y motivación para internalizar los valores y objetivos corporativos en la actividad diaria.

Por su parte, la comunicación vertical ascendente pone de manifiesto que la mayoría de los ciudadanos tiene un jefe a su lado que, normalmente, suele impedirles llamar a su casa antes de finalizar su horario en la oficina y suele gozar de una imagen negativa por parte de sus compañeros de trabajo. Este tipo de comunicación abajo-arriba necesita de una estructura formal democrática en la que impere un tipo de dirección participativa que permita, sobre todo, la participación cada vez más extensa en actividades que generan valor añadido para los ciudadanos. Las principales ventajas de la comunicación ascendente residen en informar a los puestos superiores sobre la marcha del trabajo; estimular la participación de los diferentes grupos que suelen trabajar en una organización pública, siempre y cuando existan los canales adecuados para ello (círculos de calidad; entrevistas no formalizadas, etc.).

En el caso de la comunicación informal nos encontramos con procesos que se consolidan de una manera mucho más ambigua, en la medida que los intercambios de información no están formalizados y, en algunas ocasiones, rompen las líneas de mando o superan los límites departamentales de control. En realidad, el aspecto decisivo de la comunicación informal es la proliferación del rumor o los intercambios de datos o información entre individuos que, al menos en teoría, no están autorizados por sus superiores en la jerarquía organizativa. En algunas ocasiones, los rumores se convierten en el tipo habitual de patrón de intercambio de mensajes dentro de determinadas organizaciones, lo que implica aumentar las fuentes de suministro de información, la incertidumbre sobre su veracidad, así como la velocidad de propagación. Junto con algunas connotaciones peyorativas ligadas a los rumores, la comunicación informal también se produce a través de conversaciones “en la máquina de café” entre los miembros de la organización o mediante mensajes de correo electrónico o sms, facilitando a veces la solución de determinados problemas o permitiendo superar las resistencias a la comunicación derivadas de la estructura formal.

2. LOS SERVICIOS DE INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA Y ATENCIÓN AL CIUDADANO

La atención que reciben los ciudadanos se ha convertido en una cuestión clave para las administraciones públicas. Desde el sector público se han puesto en funcionamiento diferentes estrategias de mejora de la provisión de información y la prestación de servicios públicos durante los últimos años, de manera que las administraciones públicas han tendido a adecuar sus estructuras organizativas y mejorar las herramientas de gestión a su alcance para estar cada vez 5

más cerca de tales demandas. Entre todos esos nuevos medios para situarse a la altura de las exigencias crecientes de la ciudadanía se encuentra el desarrollo de la atención ciudadana como una nueva área funcional de la gestión en las organizaciones públicas, que cuenta con un claro componente político, en tanto que supone un exponente de su compromiso con la ciudadanía a través de la provisión de más y mejor información pública, con mayor transparencia y potencial de participación ciudadana.

2.1. Aspectos básicos en torno a la atención ciudadana. La atención ciudadana supone de forma específica desplegar una estrategia doble que consiste, primero, en plantear un acercamiento para, después, orientarse de manera específica a los protagonistas de la actividad administrativa: los ciudadanos. Por un lado, acercarse al ciudadano es trabajar desde planteamientos iniciales en los que la actividad de las administraciones públicas se limita a dar a conocer sus servicios para que sean identificados por la ciudadanía, es decir, se trata de un esquema típico de organizaciones que están en una fase inicial o de transición en su desarrollo organizativo, en las que los servicios son poco o mal conocidos y utilizados y cuyo modelo de referencia es un ciudadano como usuario pasivo.

Por otro lado, orientarse al ciudadano se refiere a complementar la información o publicidad de los servicios públicos con una verdadera gestión de los procesos de comunicación con los ciudadanos de una manera global. Aquí encontramos el esquema típico de una administración pública que está en una fase evolucionada de desarrollo organizativo, en la que existe un conocimiento profundo de los servicios al generalizarse su uso y cuyo modelo es un tipo de ciudadano que tiene capacidad de decisión y participación en la producción y prestación de servicios públicos. Los dos tipos de planteamientos en torno a la atención ciudadana no son excluyentes. El acercamiento y la orientación son etapas que a veces se solapan y por las que pasan las administraciones públicas en un camino hacia el objetivo de lograr una mejora de la comunicación con la ciudadanía.

2.2. Componentes de los servicios de atención al ciudadano. La existencia de una gestión integral de la atención a los ciudadanos implica cada vez más la existencia de servicios de atención al ciudadano (SAC), esto es, sistemas de gestión de la información que son la puerta de entrada de los ciudadanos a las administraciones públicas, que permiten la unificación del mensaje emitido por la administración ante los ciudadanos, y que cuentan con la voluntad de llegar a ser el lugar donde se ofrezca información acerca de la situación de cualquier actividad 6

administrativa en curso. En otras palabras, los SAC son una forma flexible de organizar el primer nivel de interacción y/o contacto entre una gran organización y sus clientes, teniendo en cuenta una gestión integrada. En este sentido, los SAC implican, como mínimo, tres niveles de integración: 1) datos, con la creación de bases de datos únicas de y para toda la organización que se actualicen de manera simultánea y en tiempo real; 2) orgánica, con la consolidación de una unidad especializada en el proceso de captación, procesamiento y distribución del primer nivel (más básico) de información de todos los departamentos; y 3) física, en términos de ubicación en un espacio al que se dé acceso a los ciudadanos de alguna o varias maneras (incluso no física).

Además de esta integración física y organizativa, el modelo integrado de atención ciudadana debe también incorporar una dimensión multicanal, permitiendo a la ciudadanía acceder a la administración por el canal de su preferencia: presencial, telefónico o telemático. Desde este modelo de atención ciudadana se obtiene una visión más global de las necesidades de los ciudadanos y de los diferentes usuarios, contribuyentes, empresas, etc., así como sus preferencias de acceso, gestionando eficazmente el aprovechamiento de los recursos y facilitando la relación de la ciudadanía con su administración correspondiente. La incorporación de nuevas tecnologías y el uso de Internet hacen que surjan nuevos espacios de atención, donde el ciudadano puede interactuar con la administración más directa y ágilmente, sin desplazamientos, sin límite de horarios, incluso sin la intermediación del personal directo de atención. En este sentido, la administración autonómica castellano-manchega ha desarrollado un Plan Multicanal de Atención al Ciudadano, en el que se desarrollan las tres vertientes apuntadas.

En primer lugar, la atención presencial es la que se ofrece directamente a las personas que se presentan en la oficina física dispuesta al efecto para la obtención de cualquier tipo de trámite y/o gestión administrativa. Los edificios que albergan oficinas de atención presencial de los SAC deben facilitar al máximo su acceso, en términos de ubicación y eliminación de barreras arquitectónicas, disponer de un espacio suficientemente amplio para llevar a cabo el contacto directo con el público, así como los recursos materiales y humanos adecuados para la gestión del proceso de comunicación y tramitación de las demandas. Aquí, la administración autonómica ha planteado las denominadas Oficinas de Información y Registro (OIR), donde se pueden registrar documentos o pedir información sobre cualquier asunto relacionado con la Administración Regional.

En segundo lugar, la atención telefónica suele implicar la existencia de un número telefónico dedicado de manera exclusiva a canalizar todas las llamadas de solicitud de información sobre cualquier aspecto del funcionamiento de la administración, así como de los servicios que presta. Por ejemplo, el 012, Teléfono Único de Información de Castilla-La Mancha (902267090, desde fuera de la Comunidad Autónoma), que provee información y permite tramitaciones administrativas relacionadas con la Junta de Comunidades. En el caso de la atención telefónica, al igual que en el caso de la presencial, resultan decisivos los recursos materiales disponibles, pero sobre todo el capital humano con el que se cuenta, dado que este tipo de personal de contacto directo es la proyección de la imagen de la administración ante el ciudadano. Así mismo, otra cuestión clave consiste en la determinación de los horarios de apertura y atención al público, los tiempos de espera asumidos, etc.

En tercer lugar, la atención telemática se concentra en torno a las páginas web de las administraciones públicas. El canal telemático es un verdadero complemento al presencial y telefónico que, si bien no es tan masivamente utilizado, tiene una progresión constante en su uso, debiendo ser desarrollado en paralelo a los demás canales. En todo caso, la proliferación de portales web de las administraciones públicas ha sido exponencial durante los últimos años, promoviendo un acusado desplazamiento del ciudadano respecto de su administración de referencia. Un modelo integrado de atención ciudadana, donde interactúan diferentes usuarios, por distintos canales, a través de los cuales se prestan numerosos servicios de una misma organización, ofrece una visión más global de las demandas y de las necesidades ciudadanas, así como de los recursos que son necesarios y que están disponibles en la organización, facilitando con ello la toma de decisiones en el rediseño de los servicios y en la concepción de otros nuevos. En concreto, los Servicios de Administración Electrónica también han supuesto un elemento clave a la hora de entender el sistema de atención ciudadana dentro de la Administración Autonómica, de forma que ya se pueden tramitar servicios relacionados con diferentes temáticas (diario oficial, declaraciones de patrimonio de los gestores públicos, participación en los procesos de selección, etc.) dentro del portal web autonómico (http://www.jccm.es) y los sub-portales vinculados a aquél, pertenecientes a distintos organismos públicos de la región.

Finalmente, en esta nueva concepción se contemplan nuevos usos en la gestión del capital humano de las organizaciones públicas, presentándose las personas como uno de los factores clave de los SAC. El personal dedicado a la nueva función de atención ciudadana debe ser 8

capaz de interactuar con las personas que se acercan a las administraciones públicas. Así lo manifiestan los ciudadanos y ciudadanas cuando se les pregunta por los atributos que más valoran en la atención: aparecen factores como los tiempos de espera, la accesibilidad, la comodidad, etc., que si bien se encuentran entre los factores de calidad más valorados del servicio que se les presta, destacan menos que otros como las actitudes y aptitudes tipo de los empleados públicos, al valorarse especialmente el trato, la empatía, la seguridad, etc. Estos valores del personal de primer contacto son decisivos porque los ciudadanos los extrapolan a menudo a toda la organización en su conjunto.

3. LAS RELACIONES PÚBLICAS Y EL MARKETING EN EL SECTOR PÚBLICO

Las actividades que realizan las administraciones públicas cuentan con un impacto creciente en los medios informativos, así como en el resto de la sociedad en su conjunto, por lo que resulta decisiva la gestión de las relaciones con el entorno administrativo. El modelo tradicional de administración pública había llevado a centrarse casi exclusivamente en el ámbito jurisdiccional interno. Más recientemente, las administraciones públicas se orientan de una manera creciente a gestionar las relaciones con las redes de actores individuales e institucionales que componen su contexto general o el de alguna política o servicio público, en particular. Por consiguiente, una función clave de cualquier directivo público es intentar controlar el entorno de la organización o, al menos, influir lo máximo posible en aquellos ámbitos que pueden afectar a su misión y objetivos. Hay dos aspectos que merecen la pena ser subrayados en este ámbito. Por un lado, existe una necesidad dentro de las administraciones públicas de gestionar sus relaciones con el entorno, algo que llevan a cabo mediante estrategias de relaciones públicas. Por otro lado, las administraciones públicas a veces pretenden aumentar el nivel de recepción o impacto de la información que ofrecen sobre las políticas públicas que diseñan o los servicios públicos concretos que prestan, por lo que introducen técnicas publicitarias. En general, las políticas de relaciones públicas y las estrategias de marketing público deberían planificarse conjuntamente, si bien aquí se plantean a continuación de manera diferenciada para una mejor comprensión de sus particularidades.

3.1. Las relaciones públicas como función administrativa. Uno de los aspectos que diferencian a las administraciones públicas del siglo XXI es su capacidad para considerar las relaciones públicas como una función que debe ser gestionada por sus responsables directivos, 9

puesto que tiene un impacto en el rendimiento general de la organización. En concreto, las relaciones públicas se pueden definir como el establecimiento de líneas mutuas de comunicación, comprensión, aceptación y cooperación entre la organización pública responsable de un servicio con otros organismos públicos, grupos de interés, colectivos ciudadanos e individuos particulares. Lo anterior implica que las relaciones públicas integran aspectos como el estudio de la opinión pública y de las políticas informativas de la organización, así como cualquier aspecto que tenga un cierto impacto en la vida de los ciudadanos y esté relacionada con la organización, departamento o agencia implicada. Por consiguiente, las estrategias de relaciones públicas se han convertido en una función directiva que resulta imprescindible para el trabajo diario de cualquier organización.

Existen algunas buenas razones para diseñar una estrategia de relaciones públicas dentro de las organizaciones que componen el sector público. De entrada, las relaciones públicas suponen una manera de mejorar la coordinación de las administraciones públicas tanto dentro como fuera de la organización, dado que este proceso facilita disponer de una idea más nítida acerca de lo que un servicio, departamento o agencia pretende llevar a cabo. Además, la especial naturaleza de las organizaciones públicas implica que los directivos también tengan que atender cómo facilitar los procesos políticos inscritos en las relaciones de intercambio con organismos públicos, grupos de interés, colectivos ciudadanos e individuos particulares que componen la red de actores en torno a una determinada política pública. En definitiva, los departamentos de comunicación o relaciones públicas generalmente se encuentran muy ligados al ámbito directivo de la organización, ya que deben participar de su estrategia y de un conocimiento claro de su funcionamiento.

Entre los principales instrumentos con los que cuentan los directivos públicos para llevar a cabo una buena estrategia de relaciones públicas, se pueden destacar los siguientes: a) Definir hechos noticiables. b) Organizar actividades de difusión del departamento o agencia. c) Realizar publicaciones. d) Patrocinar y recibir patrocinio. e) Consolidar una dimensión organizativa telemática. f) Generar recursos que identifiquen la entidad pública.

En relación con el último punto y en línea con lo que hacen muchas empresas privadas, dentro de las políticas de relaciones públicas los organismos oficiales se preocupan cada vez más por construir una determinada visión que pretenden ofrecer como imagen entre los actores externos, así como a su propio personal. La imagen corporativa es la forma en que el público exterior distingue la organización, considerando las características principales de su forma de actuación (fiabilidad, rapidez, eficacia, puntualidad, etc.), o los recursos físicos o digitales que utiliza en la materialización de los servicios públicos que presta (edificios, oficinas, personal, vestuario, documentación, página web, etc.). En ese sentido, las administraciones públicas realizan esfuerzos crecientes por conseguir que todos los instrumentos de relaciones públicas mencionados arriba conformen una única identidad comunicativa, de manera que la ciudadanía inmediatamente reconozca la organización pública desde la que se origina.

Las relaciones públicas han de poner el acento en que la generación de una identidad corporativa depende de muchos factores internos relacionados con la organización. En concreto, cuestiones como la filosofía, historia, cultura, estrategias, estilo de gestión, reputación o conducta de los empleados, son factores internos que pueden forjar una manera de entender una organización, tal y como demuestra la importancia de los servicios de atención al ciudadano. No obstante, estos aspectos se pueden ir modificando con el tiempo, dado que en determinadas ocasiones una mala estrategia de relaciones públicas puede provocar que los ciudadanos identifiquen erróneamente a una organización pública con una excesiva lentitud, a un determinado servicio público con el desaliño de sus empleados o una agencia con la opacidad de sus procesos de contratación externa. En consecuencia, la identidad o imagen corporativa implica actuar sobre el conjunto de características que definen el comportamiento organizativo, y no sólo sobre aquéllas que tienen una incidencia externa.

Desde un punto de vista externo, hay una serie de manifestaciones visuales de la imagen corporativa. Estos componentes es importante que el ciudadano los identifique y asocie con la organización, de forma que quede patente el organismo responsable de una política pública o la unidad encargada de la prestación de un servicio público concreto. La mayoría de las administraciones públicas han elaborado manuales de estilo en los que se define cómo deben plasmarse materialmente los siguientes aspectos de una manera homogénea en el conjunto de la institución: a) El nombre de la organización b) La identificación del personal de contacto mediante su nombre 11

c) El material usado en la prestación del servicio, ya sea impreso o de otro tipo d) El estilo de la decoración y el mobiliario de los locales públicos e) La señalización externa e interna f) El tipo de imagen que aparezca en el material audiovisual y en Internet g) El logotipo de la administración, sus emblemas y sus símbolos

En términos visuales, la “imagen de marca” que una institución pública pretende ofrecer hacia el exterior se puede descubrir a través del logotipo. El logotipo es un elemento que condensa la imagen corporativa y que pretende englobar la mayor parte posible de las características que la organización desea transmitir como esenciales sobre sí misma hacia el exterior. Concretamente, los logotipos son uno de los aspectos que más han evolucionado durante los últimos años en las administraciones públicas, dando constancia de la importancia concedida por muchos responsables públicos a esta dimensión de las relaciones públicas, teniendo en cuenta que los ciudadanos también valoran la calidad de los servicios en función de factores relacionados con la imagen corporativa, que también contribuye a forjar sus expectativas.

3.2. La publicidad de los servicios y las políticas públicas. Las administraciones públicas también han desarrollado diversos mecanismos que pretenden aumentar el nivel de recepción o impacto de la información que comunican acerca de las políticas públicas diseñadas o los servicios públicos prestados, introduciendo para ello técnicas publicitarias. De una manera más global, lo anterior se puede entender como una manera de facilitar de forma integral la producción, gestión, comunicación y prestación de las políticas y servicios públicos. De manera operativa y de forma aplicable al sector público, se puede definir el término publicidad como el proceso de identificación de las necesidades de un público o audiencia diana (target audience) para intentar satisfacerlas, teniendo al mismo tiempo en cuenta los objetivos de la propia organización.

Tradicionalmente, se han desarrollado algunas ideas negativas sobre el papel de la publicidad, y más en el ámbito público, por lo que resulta necesario no perder de vista la vertiente ética del marketing público. En realidad, la aplicación del marketing a los servicios y las políticas públicas no debería servir más que para mediar en la comunicación entre los que tienen una necesidad dentro de la sociedad y la organización pública concreta que desea poder satisfacerla en tanto que le ha sido conferido un mandato legal para ello (bien sea un laboratorio de investigación biomédica, una agencia de promoción de empresas o un centro para el cuidado de personas 12

mayores). Obviamente, ese proceso de promoción externa se puede efectuar de manera eficaz o ineficaz, con o sin ética, pero eso no se diferencia de lo que pueda suceder en otras áreas funcionales de la administración (dirección de recursos humanos, gestión presupuestaria, etc.). Lo que está fuera de duda es que en determinadas ocasiones los responsables de consejerías, agencias o servicios concretos requieren el uso de campañas promocionales para reforzar determinados mensajes o explorar nuevas vías para una solución más eficaz de determinados problemas públicos relacionados con su área de actividad.

En los siguientes párrafos se presentan algunos de los aspectos centrales de una estrategia de marketing o publicidad: definición del público objetivo; análisis de la imagen externa del servicio o área de política pública; fijación de los objetivos de la estrategia promocional; así como la descripción de los principales canales de promoción. En primer lugar, el aspecto clave al que hacer frente a la hora de diseñar una estrategia publicitaria consiste en la definición del público objetivo. La audiencia a la que se dirige una campaña publicitaria puede estar compuesta por individuos, grupos de ciudadanos, entidades del tercer sector, organizaciones privadas, el conjunto de la población de forma indiscriminada o, incluso, otras administraciones públicas. En función del tipo de público objetivo, la estrategia publicitaria variará de manera sustantiva. No es lo mismo realizar una campaña publicitaria masiva para recordar la existencia de un teléfono público de atención a mujeres maltratadas, que realizar una promoción del nuevo programa de becas internacionales para financiar estudios de posgrado en universidades extranjeras a estudiantes universitarios excelentes. En ambos casos, la caracterización de las personas o grupos de personas a las que de manera fundamental se dirige la campaña, así como el conocimiento sobre sus hábitos informativos, resulta decisiva para entender el resto de componentes de la estrategia a seguir en todo el proceso comunicativo.

De forma complementaria, otro aspecto que resulta clave en las estrategias de comunicación deriva de la imagen externa que se tiene de un servicio o una determinada área de políticas públicas. Las encuestas, los grupos de discusión y otras técnicas de investigación socio-política pueden facilitar información sobre el grado de conocimiento, la valoración o incluso la predisposición al uso, que los potenciales usuarios cuentan respecto de un determinado servicio público. En general, la imagen externa que los ciudadanos componen sobre la calidad de los servicios o agencias públicas se sustenta en una serie de dimensiones o atributos generales, que no son totalmente excluyentes entre sí y tampoco se pueden identificar de la misma manera en un centro escolar que en una unidad de recaudación ejecutiva de hacienda, pero que 13

permiten comprender qué aspectos habrá que tener que atender con más fuerza a la hora de plantear una estrategia de promoción externa: a) Elementos tangibles. Apariencia de las instalaciones físicas, equipos personal y materiales de comunicación. b) Fiabilidad. Habilidad para ejecutar el servicio prometido de forma fiable y cuidadosa. c) Capacidad de respuesta. Disposición de ayudar a los clientes y proveerlos de un servicio rápido. d) Profesionalidad. Posesión de las destrezas requeridas y conocimiento de la ejecución del servicio. e) Cortesía. Atención, consideración, respeto y amabilidad del personal de contacto. f) Credibilidad. Veracidad, creencia, honestidad en el servicio que se provee. g) Seguridad. Inexistencia de peligros, riesgos o dudas. h) Accesibilidad. Ausencia de dificultades para la adquisición y facilidad de contacto. i)

Comunicación. Mantenimiento de información para los clientes utilizando un lenguaje que puedan entender, así como escucharles.

Comprensión del usuario. Esfuerzo por conocer a los clientes-ciudadanos, así como sus necesidades.

Una vez identificado el público objetivo y la imagen externa de un servicio, se está en disposición de lograr una concreción de los objetivos de la estrategia promocional. De forma sintética, se puede decir que cualquier estrategia de marketing de servicios o políticas públicas suele contar con alguno de los siguientes objetivos básicos o, al menos, tiende a incidir de una manera destacada en alguno de ellos: a)

Toma de conciencia del servicio. En el caso de servicios nuevos, agencias recién creadas o políticas públicas nuevas, la primera tarea del marketing consiste en lograr notoriedad pública.

Información sobre el sistema de prestación. En general, una vez que un determinado servicio resulta conocido para los ciudadanos, se puede buscar una profundización en el ofrecimiento de información sobre qué ofrece en sí. En una universidad: grados universitarios ofertados, número de plazas disponibles, actividades extra-curriculares existentes, transporte público de acceso, etc.

Motivación de una valoración positiva. En determinadas circunstancias, se pretende la potenciación de una imagen positiva del servicio entre la ciudadanía. Esto sucede cuando se ha extendido una imagen opuesta como consecuencia de un fallo en la 14

prestación o porque se pretende equilibrar el buen nivel de prestación real que se ofrece. d)

Incentivación o desincentivación del uso de un servicio. A veces, se fomentan con campañas publicitarias las vacunaciones frente a la gripe o el uso de un teléfono de emergencias; pero también se desincentiva la utilización de las carreteras cuando hay abundante nieve o los servicios de emergencias de los hospitales para evitar su colapso.

El último aspecto a considerar sobre la publicidad de los servicios y las políticas públicas se refiere a los canales de promoción a través de los que hacer llegar los mensajes a la sociedad, en función del público objetivo y los objetivos de la estrategia o campaña promocional, que pueden ser canales personales y canales no personales. Los canales de promoción personales suponen la interacción directa de (al menos dos) individuos. Dentro de esta categoría encajarían las comunicaciones realizadas por el propio personal de la organización o unidad directamente (cuando el enfermero nos recuerda que limitemos el uso de las urgencias del hospital), el canal social boca-oreja o la comunicación a través de expertos o líderes de opinión, en función de su cargo, su autoridad en una materia o influencia especial entre el público (cuando determinados profesores, investigadores, médicos, etc., nos recomiendan un colegio, un centro de investigación o un hospital). Los canales de comunicación personales gozan de una alta credibilidad, un elevado potencial para subrayar lo positivo, así como una capacidad de penetración en sectores de población reacios a los mensajes procedentes de otros canales publicitarios.

Por su parte, los canales de promoción no personales utilizan medios interpuestos más o menos masificados como instrumentos de transmisión de mensajes a la ciudadanía. Dentro de este tipo se pueden subrayar los medios de comunicación de masas, así como los espacios públicos o privados de exposición. Entre los primeros destacan los de carácter escrito (diarios, revistas, etc.), audiovisuales (radio, televisión, Internet, etc.), mientras que entre los segundos sobresalen las vallas, carteles, pancartas, etc. Además, en determinados espacios públicos pueden presentarse filmaciones, ponerse a disposición del público materiales escritos, electrónicos, etc. Dentro de este grupo se situarían las campañas en televisión y radio de la Dirección General de Tráfico para prevenir los accidentes de circulación, pero también las cuñas radiofónicas que recuerdan a los ciudadanos la necesidad de cerrar los grifos durante los períodos de sequía. Así mismo, el reparto de pegatinas y bolígrafos con un mensaje a favor de una alimentación sana en el mostrador de la Consejería de sanidad dentro de una feria de la 15

juventud, representa un ejemplo del segundo bloque de canales de promoción. En general, los canales de comunicación no personales cuentan con una menor credibilidad que los personales, si bien pueden lograr una penetración social más amplia en términos absolutos. Además, las posibilidades para segmentar los mensajes de cara a orientarse a un determinado público objetivo se reducen de una manera significativa.

En definitiva, las campañas de marketing institucional son algo habitual en la actuación de todas las administraciones públicas, pero no pueden desligarse del resto de procesos comunicativos de la organización, en especial, las relaciones públicas y la imagen corporativa de la institución. En efecto, el fundamento del marketing institucional se sitúa en la propia dimensión estratégica de las organizaciones, puesto que buenas campañas de promoción no pueden sustituir una baja calidad en la prestación de los servicios. Así mismo, una adecuada orientación al público objetivo de una campaña puede facilitar mejoras sustantivas en su funcionamiento, por ejemplo, derivadas de una mejor información de los ciudadanos acerca del tipo de actuaciones esperables de la actividad de la administración correspondiente. En todo caso, la existencia de nuevos medios de comunicación, sobre todo los digitales, supone un reto para las administraciones públicas a la hora de pensar y definir este tipo de actividades, ya que cada vez se enfocan más hacia la vertiente Internet.

4. LA TELEADMINISTRACIÓN O ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA

La Teleadministración o Administración electrónica (eAdministración) hace referencia al fenómeno de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) en su interacción con las administraciones públicas. Diferentes tipos de tecnologías han estado presentes en la actividad administrativa desde su origen, siendo importantes la imprenta, la máquina de escribir, el telégrafo, el teléfono o el fax. Así mismo, las nuevas TIC forman parte de los instrumentos que usan las administraciones públicas para llevar a cabo su labor desde hace décadas, al menos desde los años 1960, cuando se incorporaron los primeros grandes ordenadores en el sector público para hacer cálculos matemáticos complejos. Con el inicio del siglo XXI, las nuevas aplicaciones de comunicación relacionadas con la extensión social de Internet y ligadas a los anteriores procesos de tratamiento de datos e información en las grandes organizaciones, han provocado la expansión de la Sociedad de la Información y del Conocimiento (SIC) en diferentes esferas de actividad pública, si bien alcanzando niveles de consolidación, a veces, escasamente 16

equiparables según el tipo de políticas públicas o la red de actores promotores del proceso. En todo caso, las administraciones públicas españolas han promovido una intensa presencia en Internet a través de portales web, que les facilitan el contacto por medios digitales con diferentes grupos de actores del entorno organizativo. En concreto, el impulso estatal concedido a este tema a través de la Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, ha supuesto una consolidación, derivada también de la obligación legislativa, de las dinámicas de digitalización del sector público en todos sus niveles.

4.1. Sociedad de la información y la comunicación y Administraciones públicas. En general, las tecnologías han tenido una larga relación con las administraciones públicas, sobre todo, durante el proceso de consolidación de la SIC. La SIC se puede entender como el progresivo desarrollo y aplicación de las TIC y su impacto sobre las formas de organización política, económica, social, y cultural, etc., iniciado en la década de 1970 dentro de la mayoría de los países más industrializados. Con la expresión SIC se quiere dar a entender que el proceso de cambio, más allá de lo estrictamente económico (como podría inferir el término Nueva Economía), tiene también ángulos gerenciales, organizativos, políticos, sociales y culturales. Por ello, la mayoría de las interpretaciones ofrecidas sobre el concepto en cuestión recogen sistemáticamente la idea de innovaciones que se extienden hacia todos los órdenes de la vida humana, y no sólo en lo que respecta a su entorno económico. Esta definición de SIC es claramente dinámica, ya que se inscribe como un continuo y abierto proceso de cambio social, sin unos resultados del todo cerrados, desencadenado por la generalización del uso de las TIC y, más recientemente, Internet y la World Wide Web (WWW) o páginas web, entre la ciudadanía.

Las TIC se definen como un conjunto de herramientas e infraestructuras utilizadas para la recogida, almacenamiento, tratamiento, difusión y transmisión de datos e información. Pueden distinguirse tres grandes tipos: terminales, redes y servidores. En los servidores se encuentran los contenidos (los datos y la información) y para acceder a ellos necesitamos terminales (ordenador, teléfono móvil, televisión digital). Para alcanzar los contenidos desde los terminales son necesarias las redes de comunicaciones (redes troncales: fibra óptica y radioenlaces; redes fijas de acceso: cobre original o mejorado –RDSI, ADSL, etc. –; sistemas de cableado eléctrico, etc.) que se comercializan a través de los servicios de comunicaciones. La creciente integración de esos tres ámbitos hace difícil, a veces, diferenciarlos, sin embargo eso resulta decisivo para empezar a plantearse sus verdaderas potencialidades dentro de un ámbito profesional concreto.

Internet no es más que una red de redes configurada por dispositivos, normalmente ordenadores, capaces de comunicarse entre ellos a través de un lenguaje común, llamado protocolo TCP/IP. Desde una perspectiva técnica, Internet opera dividiendo los datos y la información en pequeñas partes autónomas e independientes, denominadas paquetes, y transmitiendo esos paquetes desde el origen al destino a través de diferentes caminos disponibles. Por ello, sobresale la oposición entre, por un lado, el concepto jerárquico y lineal de las comunicaciones basadas en la conmutación de circuitos (las tradicionales líneas telefónicas) y, por otro lado, la conmutación de paquetes en la que se fundamenta Internet. En este caso, la comunicación entre origen y destino es posible gracias a una red, que ofrece vías alternativas, y no jerarquizadas, para cada uno de los paquetes en que se dividen los datos y la información.

La WWW es un servicio ofrecido a través de Internet que se concreta en la disposición de un entorno gráfico, lo que se conoce como páginas web, basado en el concepto de hipertexto, es decir, la interconexión entre diferentes puntos, o servidores, en que se encuentra alojada la información. Por ejemplo, este servicio opera dentro de Internet apoyando presentaciones multimedia, para transmitir texto, imágenes, voz, etc., entre diferentes ordenadores u otros dispositivos con una interfaz amigable. En particular, la difusión y sofisticación de la presencia de las organizaciones a través de páginas web, así como los usos crecientes de los individuos, permiten la socialización definitiva de Internet como red de redes global. Así mismo, la expansión de nuevas aplicaciones y sub-categorías basadas en las tradicionales páginas web alcanza a los blogs, los wikis, los portales de redes sociales, etc., que construyen progresivamente una Web 2.0, aún más relacional y colaborativa.

En todo caso, las nuevas formas y procesos sociales y políticos en la SIC no surgen exclusivamente como resultado del cambio tecnológico, sino que se trata de dinámicas tecnológicamente no determinadas. Los diferentes actores implicados en la SIC, las infraestructuras tecnológicas que la posibilitan, sus contenidos, muchas veces intangibles, así como un entorno cada vez más complejo del que son parte aspectos económicos, sociales, político-administrativos, etc., interaccionan de una manera constante. La tecnología no determina la sociedad, la plasma, pero tampoco la sociedad dicta el curso de la innovación tecnológica, la utiliza. El hecho de que la actividad humana se fundamente en la comunicación consciente, y siendo Internet un mecanismo que transforma la manera en que nos comunicamos, hace que las vidas de los seres humanos se vean profundamente afectadas por estas innovaciones tecnológicas. Al mismo tiempo, al utilizar Internet para cada vez un mayor número de 18

actividades, la propia red de redes se va transformando. De esta interacción emerge un nuevo modelo socio-técnico, que desencadena el debilitamiento de la sociedad industrial y el sistema de producción en masa, consolidándose una sociedad basada en la facilidad para extender los flujos de información y la comunicación en tiempo real, facilitando con ello la generación de conocimiento directamente aplicable en innovaciones sucesivas.

En el ámbito concreto de las administraciones públicas, la emergencia de la SIC ha llevado a diferenciar la anterior fase de incorporación de TIC asociada al concepto informatización con la presente identificada con el término eAdministración. La informatización de las administraciones públicas permite la mecanización de actividades, es decir, usar las TIC para hacer las cosas de la misma manera, o algo mejor, si bien más rápido o con menos costes. La eAdministración sugiere administraciones públicas que pueden digitalizar sus actividades a través de la adopción, uso y difusión de las TIC, sobre todo Internet, no sólo para mejorar su eficacia y su eficiencia, sino también para innovar haciendo nuevas actividades y, especialmente, transformando la manera en que genera valor para los ciudadanos el sector público.

Por consiguiente, eAdministración denota la adopción, uso y difusión de las TIC e Internet en la provisión de información y la prestación de servicios públicos a la ciudadanía, de cara a lograr determinadas innovaciones en dos esferas. Por un lado, la eAdministración cuenta con una dimensión interna ligada a la gestión administrativa y la reformulación de los procesos tradicionales, esto es, toda la vertiente de gestión administrativa donde se desarrollan los procedimientos administrativos y se construyen los servicios públicos. Por otro lado, con una dimensión externa de atención a los ciudadanos o la comunicación con otros actores del exterior, es decir, un ámbito donde se produce la interacción directa con la ciudadanía. La integración de ambas esferas se ha tendido a especificar y hacer visible para los ciudadanos a través de la presencia de las administraciones públicas en Internet mediante páginas web.

4.2. Niveles en la presencia de las administraciones públicas en la web. La eAdministración implica la posibilidad de interacción con los ciudadanos a través de páginas web, desde cualquier lugar del mundo con un terminal de acceso conectado a Internet, durante las 24 horas del día, 7 días a la semana, los 365 días del año. Esta promesa consistente en la creación y desarrollo de portales web de las administraciones en los diferentes niveles políticoadministrativos (local, regional, nacional e internacional) se ha ido concretando desde que aparecieron los primeros sitios en Internet de instituciones públicas a mediados de los años 19

1990. La presencia de las administraciones públicas en la web se plantea en tres niveles, teniendo en cuenta la profundidad en la interacción lograda con otros actores del entorno digital o, dicho de otra manera, según su menor o mayor orientación a los ciudadanos.

En primer lugar, los portales informativos o páginas de sentido único se fundamentan en la casi exclusiva provisión de información y tienen un nivel bajo de orientación al ciudadano. Se trata del primer paso desarrollado por numerosas administraciones públicas en Internet y supone contenidos pasivos e información genérica junto con una atención casi nula a la definición de servicios públicos telemáticos. Al mismo tiempo, estas páginas web, se suelen caracterizar por una gestión limitada y una relativa capacidad de actualización, mientras su estilo es capilar, es decir, carecen de una atención continua a la usabilidad o la accesibilidad que ofrecen a los usuarios externos. Esta categoría recoge muchos portales públicos que cuentan con una filosofía que entiende la web como un tablón de anuncios en el que colgar información de la organización, pero sin un compromiso real con esta nueva vertiente digital en términos de interacción con los ciudadanos.

En segundo lugar, los portales interactivos o páginas de doble sentido se identifican con la interacción/tramitación, suponen un paso más en el intercambio con los agentes externos, y gozan de un nivel medio de orientación al ciudadano. Este tipo de páginas web dentro de las administraciones públicas incorpora una mayor variedad de contenidos, que se convierten en interactivos, ya que se ofrece información de un mayor número de temas, o con más profundidad, así como determinadas posibilidades para la tramitación y la interacción, por ejemplo, a través del uso del correo electrónico o la existencia de formularios normalizados para su auto-cumplimentación. Además, el tipo de gestión prevista, aunque todavía no bien delimitada, abre la puerta a una actualización periódica, mientras que el estilo característico de estos sitios en Internet no permite ofrecer una integración compleja de las herramientas de mejora de la navegación como soporte de sus contenidos. Esta categoría comprende muchos de los portales de las administraciones públicas que han logrado una consolidación apreciable, extendiendo su cartera de información y servicios disponibles, pero sin disponer de todos los elementos tecnológicos y organizativos que permiten la transacción digital completa con la ciudadanía.

El tercer tipo que se considera se refiere a portales web integradores o páginas web transaccionales. Estos sitios transaccionales están fundamentados en la capacidad de 20

interacción completa y tienen un nivel alto de orientación al ciudadano. Fundamentalmente, esta categoría implica una integración de las dimensiones en un diseño estratégico complejo, además de niveles completos de transacción en la prestación de servicios públicos. En todo caso, los contenidos dinámicos propios de este tipo de página web se apoyan en una gestión completa, actualizada y dotada de personal suficiente, mientras que la dimensión estilo implica una consideración más o menos integrada de la usabilidad y la accesibilidad dentro de su diseño estratégico general. Esta categoría recoge portales públicos que se han integrado dentro de sus organizaciones como una nueva dimensión de actividad que requiere una gestión constante, nuevos recursos económicos y humanos adscritos, bases de datos interconectadas, así como una creciente capacidad de intercambio con los actores del entorno.

Recientemente, este tipo de clasificaciones de los portales web se está ampliando más allá de lo especificado por estas tres categorías. La aparición y desarrollo de nuevas herramientas colaborativas en las administraciones públicas asociadas a la Web 2.0 (tales como los blogs, los foros, los wikis, la mensajería instantánea o las encuestas), y diferentes tecnologías no exclusivamente basadas en Internet y la web (como el envío de mensajes SMS a móviles, la conexión con las PDAs de los ciudadanos o la utilización de la televisión digital terrestre TDT para ofrecer información o servicios), hace que se empiece a valorar en mayor medida la capacidad colaborativa de las administraciones públicas para interaccionar con el entorno de la organización. Todo ello se concreta mediante nuevas actividades que no se ciñen estrictamente a los procesos administrativos clásicos, sino que aportan un indudable valor añadido para el ciudadano, innovando en el proceso de producción, al hacerle partícipe de los servicios de una manera más directa.

En concreto, determinadas administraciones públicas están usando aplicaciones basadas en la Web 2.0 para acercar y, en su caso, mejorar los servicios prestados a los ciudadanos, innovando en el proceso de producción, en el que se los integra más activamente. Por ejemplo, muchas autoridades sanitarias ofrecen explicaciones sencillas sobre la detección y el tratamiento de determinadas enfermedades y articulan foros de intercambio de información sobre nuevas patologías y tratamientos entre profesionales, pacientes, familiares, así como para poner en contacto a pacientes que comparten similares tipologías. En otros casos, se están construyendo comisarías de policía digitales, es decir, puntos de contacto de los cuerpos y fuerzas de seguridad con los ciudadanos para realizar consultas o denuncias, pero además facilitando que sean los propios ciudadanos los que colaboren con la policía en la construcción 21

de su seguridad dentro del medio Internet. Para ello, se les solicita que compartan información o pistas sobre potenciales cibercriminales o reporten prácticas presuntamente ilegales en el ciberespacio. Evidentemente, estas nuevas aplicaciones no están cerradas para las administraciones públicas, aunque todas ellas se fundamentan en la colaboración con diferentes tipos de actores, que cuentan con necesidades variadas dentro de un contexto cada vez más complejo.

4.3. Tipos de interacciones digitales con las administraciones públicas. Una de las potencialidades de la eAdministración se asocia a la mejora de la comunicación de las administraciones públicas con otros actores. En concreto, la innovación en las relaciones externas de las administraciones públicas se fundamenta en las interacciones más frecuentes basadas en el uso de Internet, sobre todo, con tres tipos de agentes: ciudadanos (government to citizen, G2C), empresas (government to business, G2B) y otras administraciones públicas (government to government, G2G). Dentro de cada uno de estos grupos se podrían hacer subcategorías, de manera que se ha de tener también en consideración el tipo de organización, así como el área de políticas en cuya red de actores se encuentra enlazada.

Administración Pública-Ciudadano (G2C). La relación con los ciudadanos es el tipo de interacción más importante para las administraciones públicas dentro del entorno Internet. Los ciudadanos son los destinatarios principales de las nuevas posibilidades para la provisión de información y la prestación de servicios públicos digitales, de manera que a pesar de que en muchos países existen todavía escasos niveles de conexión y uso de Internet entre la población, se han experimentado varias fórmulas para estimular los intercambios con los ciudadanos. De hecho, determinados sectores tradicionalmente menos proclives a la interacción digital con las administraciones públicas, especialmente los jóvenes, han encontrado en el canal digital una manera sencilla de aproximarse a entornos públicos para matricularse en la universidad, alquilar una instalación deportiva, hacer la declaración de la renta o iniciar los trámites para un viaje al extranjero.

Administración Pública-Empresa (G2B). Aunque algunos aspectos de las relaciones con las empresas sean comunes respecto a los ciudadanos, no deja de ser cierto que sus posibilidades de comunicación plantean determinadas características específicas. Dentro del comercio electrónico numerosas empresas privadas están desarrollando sistemas centrados en redes de comunicaciones para mejorar las relaciones con los proveedores dentro de múltiples sectores. 22

Por ello, no es de extrañar que las administraciones públicas se planteen invertir recursos en la generación de nuevos canales de aprovisionamiento mediante la licitación electrónica. Así mismo, determinados grupos profesionales (farmacéuticos, arquitectos, notarios, registradores, etc.) que realizan transacciones diarias con las administraciones públicas son los mayores interesados en la digitalización de muchos procesos administrativos.

Administración Pública-Administración Pública (G2G). En tercer lugar, también existen claras oportunidades para la mejora de las comunicaciones basadas en Internet entre diferentes administraciones públicas. Dentro del sector público, las nuevas comunicaciones se pueden concretar entre unidades de una misma administración, entre diferentes administraciones o distintos niveles de administración e, incluso, entre las administraciones de diferentes países. Las administraciones públicas están incrementando en las últimas décadas sus enlaces telemáticos gracias a la incorporación de TIC, de manera que se abre la posibilidad para participar en la prestación de servicios públicos digitales de manera integrada, reduciendo las barreras departamentales existentes. Los ciudadanos desconocen el complejo entramado competencial del sector público y la eAdministración permite una orientación hacia sus necesidades mediante la puesta en contacto de bases de datos e información de las instituciones que intervienen en un proceso o servicio. Esta vertiente relacionada con el término interoperabilidad se ha acelerado de forma notable recientemente, de manera que se están especificando estándares comunes tecnológicos, semánticos y organizativos para conseguirlo.

A pesar de lo que se pudiera pensar en principio, la innovación en las comunicaciones telemáticas entre las administraciones públicas, y entre éstas y las empresas, es más habitual que con los ciudadanos. Las interacciones con las empresas y otras administraciones públicas se verán facilitadas, en el primer caso, por la posibilidad de hacer obligatorio este medio si es que se desea trabajar con el sector público (participación en concursos y licitaciones, declaración de impuestos, alta de trabajadores en la seguridad social, provisión de datos estadísticos, solicitud de autorizaciones, demanda de subvenciones, etc.). En el segundo, porque las nuevas tecnologías que se emplean para interactuar entre administraciones públicas presentan utilidades para romper determinadas barreras institucionales/departamentales y pueden reducir determinados costes de transacción inexistentes en el entorno digital. A pesar de todo, los resultados de estos procesos en marcha no son todavía ni mucho menos definitivos, ni incluyentes, más bien al contrario, todavía quedan importantes barreras de acceso.

En este proceso asociado a la construcción de la SIC son múltiples las actividades y agentes implicados, entre ellos el sector público, e incontables sus potenciales beneficios para los ciudadanos, pero hay que tener presente también el riesgo de los excluidos por motivos tecnológicos, el llamado digital divide o brecha digital. La brecha o fractura digital consiste en una nueva estratificación social basada en los diferentes usos sociales de las TIC, es decir, la desigualdad basada en las tecnologías. La accesibilidad se convierte en un aspecto decisivo en la eAdministración, dado que las investigaciones realizadas en los últimos años demuestran la consolidación de perfiles socio-demográficos que no interaccionan con las administraciones públicas en Internet, puesto que no acceden a ella. Las personas con menores niveles de educación formal, así como con menores rentas, de género femenino, mayores de 35 años y residentes en espacios no urbanos, configuran el perfil prototipo de exclusión digital. Pero lo importante para una administración es determinar cuándo se deben formular políticas que refuercen el uso de Internet entre la ciudadanía (normalmente al principio) y cuándo ofrecer una oferta más amplia y sofisticada de servicios telemáticos (una vez se ha consolidado una demanda o masa crítica suficiente que los solicite). En cualquier caso, la vertiente digital de las administraciones públicas siempre se ha de acompañar de servicios que aporten valor añadido a los ciudadanos.

4.4. La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. La reciente normativa del Estado que da carta de naturaleza a la eAdministración merece singular atención. Las innovaciones normativas más recientes y sustantivas en el ámbito de la eAdministración son la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos (Ley de Acceso Electrónico), la Ley 25/2007 de 18 de octubre, de conservación de datos relativos a las comunicaciones electrónicas y a las redes públicas de comunicaciones que transpone la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior, así como de la Directiva 2006/24/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre la conservación de datos generados o tratados en relación con la prestación de servicios de comunicaciones electrónicas de acceso público o de redes públicas de comunicaciones y por la que se modifica la Directiva 2002/58/CE. En particular, con la Ley de Acceso Electrónico se pretendió inaugurar una etapa en la eAdministración española en la que las TIC e Internet se colocaran en el frontispicio de procesos más globales de modernización administrativa, de manera que junto con la firma electrónica y la protección de datos personales, esta norma sintetizaría la dimensión jurídica de la relación entre las TIC y las administraciones públicas españolas. Además, la Ley de Acceso 24

Electrónico se configuró gracias a un cierto consenso con las administraciones de las comunidades autónomas y después de un debate abierto a los ciudadanos de los anteproyectos de ley en el portal web del Ministerio de Administraciones Públicas.

En particular, la Ley de Acceso Electrónico pretende superar muchas de las rigideces derivadas de la normativa anterior de régimen jurídico y procedimiento administrativo, teniendo en cuenta los nuevos medios digitales disponibles. En su prolija exposición de motivos, esta norma define su espíritu y filosofía tecnológicamente optimista al manifestar el carácter revolucionario que han supuesto las comunicaciones electrónicas en el tiempo actual, teniendo presentes los avances realizados en las administraciones públicas españolas desde la aprobación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Ley 30/92). Esta ley dotó de unas reglas y bases comunes al conjunto de las administraciones públicas españolas, incluyendo las autonómicas y locales, en torno a numerosos temas, entre los que cabría subrayar la utilización de las tecnologías de información dentro del sector público para la realización de sus actividades y el uso de los nuevos medios tecnológicos para la interacción con los ciudadanos. Así lo formuló el histórico ya artículo 45 de la Ley 30/92, en sus dos puntos iniciales: 1. ‘Las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de estos medios establecen la Constitución y las Leyes’. 2. Cuando sea compatible con los medios técnicos de que dispongan las Administraciones Públicas, los ciudadanos podrán relacionarse con ellas para ejercer sus derechos a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con respecto de las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento’.

Sin embargo, el verdadero salto cualitativo que pretende conseguir la Ley de Acceso Electrónico, una vez se han superado las barreras tecnológicas, consiste en dar el paso desde el “podrán” hasta el “deberán”, en referencia a la obligatoriedad para las administraciones públicas del ofrecimiento a los ciudadanos de medios electrónicos y telemáticos para relacionarse con ellas. En este sentido, el legislador se ha preocupado por el hecho de que anteriormente se había dejado en manos de las propias administraciones determinar discrecionalmente si los ciudadanos iban a poder de modo efectivo, o no, relacionarse por medios electrónicos con ellas, según éstas quisieran poner, o no, en pie los instrumentos necesarios para esa comunicación con la ciudadanía. Y en ello consiste la norma, en la consagración del derecho de los ciudadanos a comunicarse con las administraciones públicas a través de medios electrónicos, sea cual sea el tipo de comunicación, la documentación exigida, etc.

La estructura interna de la Ley de Acceso Electrónico se articula en torno a cuatro títulos, seis disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una derogatoria y ocho finales. En los cuatro títulos se plantean los ámbitos de interés que desarrolla esta norma y que sistematizan las principales problemáticas en torno a la eAdministración, no sólo en el momento presente, sino también en el futuro próximo. Siguiendo lo que plantea la propia Ley de Acceso Electrónico: a) Título Primero. En este apartado se recogen los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas a través de medios telemáticos. b) Título Segundo. Este título regula el régimen jurídico de la Administración electrónica. c) Título Tercero. Aquí se aborda la gestión electrónica de los procedimientos, se desarrolla la regulación de los procesos administrativos utilizando medios electrónicos y los criterios a seguir en la gestión electrónica, es decir, se regula la iniciación, instrucción y terminación de procedimientos por medios electrónicos. d) Título Cuarto. Este apartado está dedicado a la cooperación entre administraciones para el impulso de la administración electrónica, es decir, lo que en términos tecnológicos se denomina interoperabilidad y en palabras politológicas se conoce como relaciones intergubernamentales en materia tecnológica. e) La Ley también consta de seis disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y ocho finales entre las que presenta especial relevancia la disposición final primera, en la que se citan los preceptos de la norma que tienen carácter básico al ámparo del artículo 149.1.18 de la Constitución. f) Especial mención merece también la disposición final tercera, pues con independencia de la entrada en vigor de la Ley, en ella se señalan las fechas para la efectividad plena del derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos, estableciendo los plazos que se consideran adecuados para llevar a cabo las necesarias actuaciones previas de adecuación por parte de las distintas Administraciones Públicas.

Por consiguiente, la Ley de Acceso Electrónico supone ofrecer nuevos derechos a la ciudadanía en su interacción con las administraciones públicas a través de medios electrónicos y telemáticos, además de regular los ámbitos necesarios para que ello sea efectivamente posible (y obligatorio) en términos legales. El carácter básico de esta norma implica que también las administraciones autonómicas deberán seguir sus preceptos, al menos, el articulado que plantea la mencionada disposición final primera, incluyendo los plazos previstos. En este sentido, la Ley 26

de Acceso Electrónico establece para la Administración General del Estado, y los organismos públicos vinculados o dependientes de ésta, que los derechos reconocidos a los ciudadanos en el artículo 6 de la misma puedan ser ejercidos en relación con la totalidad de los procedimientos y actuaciones de su competencia a partir del 31 de diciembre de 2009. En el ámbito de las Comunidades Autónomas tales derechos también podrán ser ejercidos en relación con la totalidad de procedimientos y actuaciones de su competencia en la misma fecha, siempre que lo permitan sus disponibilidades presupuestarias. Este último añadido resulta fundamental porque implica abrir las puertas a que determinadas administraciones autonómicas, de igual manera que se formula para las administraciones locales, no se sientan sometidas, al menos en lo contemplado por la norma, a las mismas obligaciones temporales previstas para la propia Administración General del Estado.

Finalmente, no cabe duda que aquellas administraciones autonómicas que no sean capaces de entrar de lleno en el ámbito digital, garantizando al menos los presupuestos y derechos reconocidos en la Ley de Acceso Electrónico, muy probablemente perderán una oportunidad decisiva para aprovechar las nuevas potenciales que les ofrece la SIC. Además, los nuevos retos y problemas que conlleva la adopción, uso y difusión de las TIC e Internet entre las administraciones públicas abre las puertas a nuevas reflexiones en torno a cuestiones de calado, por ejemplo, en lo referido a la privacidad de los datos de los ciudadanos, la seguridad de las comunicaciones electrónicas y telemáticas, la ciberdetección usando dispositivos tales como los utilizados para localizar a determinados convictos de permiso o en régimen abierto o la segmentación de perfiles ciudadanos de una manera cada vez más afinada.

Tema 8 La Administración pública y calidad en el ámbito público. La evaluación de la calidad de los servicios públicos. Normas ISO y modelos de autoevaluación EFQM. Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 8. AUTOR: Fernando González Barroso ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario

1. INTRODUCCIÓN. 2. EL CONCEPTO DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. 2.1. El concepto de calidad. 2.2. La imagen de calidad. 3. PREMISAS SOBRE LA CALIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS. 3.1. El problema del concepto de calidad en los servicios públicos. 3.2. La calidad en la gestión pública moderna. 3.3. Estrategia organizativa para la calidad. 4. INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD. 4.1. Los Planes de Calidad en la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. 4.2. Las Cartas de Servicios. Ejemplos de cartas de servicio en la Administración de Castilla-La Mancha. 4.3. Promoción de la Autoevaluación, los Premios a la Calidad y el modelo de evaluación EFQM. 4.4. Los Premios a la Excelencia y la Calidad de los Servicios. Premios a la Calidad de los Servicios en la Administración de Castilla-La Mancha. 5. EL MODELO EUROPEO DE PROMOCIÓN Y AUTOEVALUACIÓN DE LA CALIDAD EFQM. LAS NORMAS ISO 9000. GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL.

1. INTRODUCCIÓN.

La Administración pública tradicionalmente ha sido criticada especialmente en su faceta de prestadora de servicios. Los ciudadanos reiteradamente expresan en las encuestas sobre calidad de los servicios públicos que las burocracias públicas son lentas, ineficaces y poco transparentes. Al tiempo las organizaciones públicas se están encontrando con problemas importantes para servir a los intereses colectivos en una sociedad compleja y fragmentada como la actual. A ello se suma que en la sociedad actual las tendencias económicas centran el éxito en el marketing y la competencia en calidad de los productos, reforzándose los valores de individualización y segmentación en la recepción de productos y de selección amplia entre opciones diversas, creando con ello, tensiones sobre el sector público novedosas.

Lo anterior dibuja un escenario en el que por una parte se exige a la Administración pública el respeto a la igualdad y el bien común y, por otra, la respuesta individualizada a las demandas concretas y específicas del ciudadano. Lo que hace que la Administración esté atrapada en la tensión de aplicar unas reglas de juego que todos quieren romper o adaptar a su peculiaridad, se enfrenta a una dinámica de deslegitimación poderosa. A ello se añaden otros factores vinculados a la crisis fiscal del estado, y fenómenos de corrupción. Así como a un déficit democrático asociado a una crisis de los mecanismos de representación y la toma de decisiones en el sistema político democrático.

Para resolver este dilema las Administraciones han buscado nuevos paradigmas de gestión pública basada en los principios según los cuales el papel del estado pasa de la imposición de normas al reconocimiento de la diferencia, de la convocatoria del usuario al encuentro con el usuario, de la fuerza igualadora a la regulación activa de diferencias, del argumento del interés general a la mediación entre intereses universales e intereses particulares. Este contexto se define muy especialmente por un cambio radical en los comportamientos de los usuarios de los servicios públicos cada vez más exigentes, por todo ello la calidad del servicio público se convierte en un imperativo para la gestión pública y para la legitimidad de lo público.

2. EL CONCEPTO DE CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

En el objetivo más global de volver a las administraciones más receptivas a los problemas e intereses ciudadanos se incardina la búsqueda de la calidad de los servicios en el ámbito público. No obstante, se ha de tener en cuenta que el enfoque de calidad para satisfacer al cliente (servir al cliente), es un significado construido dentro del propio esquema conceptual de la lógica empresarial. Y que marca una tendencia a incorporar de forma indiscriminada los modelos del sector privado, lo que ha provocado confusión. Por ello hemos de tener en cuenta que la aplicación de estos modelos de gestión y evaluación en los servicios públicos tiene sus limitaciones en las organizaciones públicas, por la propia naturaleza de las mismas.

2.1. El concepto de calidad. Hay que decir que se trata de un concepto complejo y problemático en el sentido de que los estudiosos y expertos no llegan a un acuerdo sobre su definición, algunas definiciones expuestas por las distintas teorías sobre la calidad son las siguientes:

Calidad definida como atributo. Sería la característica que diferencia a un producto de otro. Se supone que unos zapatos de piel son de mejor calidad que unos de goma, este atributo del material es una cualidad que lo hace ser mejor de mejor calidad. La calidad del servicio público podría vincularse a la igualdad de trato sin por ello rechazar la preocupación por el coste del servicio.

Calidad como conformidad con una especificación. En este sentido la calidad sería la adecuación del producto o servicio a una lista predeterminada de requisitos. Esto implica que quién elabora la lista comprende y conoce perfectamente la lógica del servicio y el espíritu que lo animan. La filosofía que subyace a este concepto de calidad está más ligada a la idea de prevenir problemas, que a la de aplicar un procedimiento de calidad.

Calidad como adecuación a un objetivo. Sería un concepto en el que la calidad estaría definida por el grado de adecuación del producto o servicio a los objetivos de las personas a los que va dirigido. Esta definición plantea un problema que sería la interpretación arbitraria que de los intereses generales realizan las burocracias públicas.

Calidad como la capacidad de satisfacer las necesidades declaradas o implícitas. Se trata de una definición aceptada por la Organización Europea para el Control de la Calidad y la Sociedad Americana de Control de la Calidad y con importantes aplicaciones en el sector público al introducir la definición externa de necesidades frente a la tradicional definición de carencias realizadas por los empleados públicos.

Calidad como satisfacción completa de las expectativas del consumidor. Desde este punto de vista sólo existe calidad cuando el desfase entre las expectativas y la percepción real del servicio es cubierta e incluso sobrepasada.

Calidad como participación del usuario/cliente. Una última teoría defiende la idea de que no se puede evaluar la calidad o medir la calidad pero que, se puede identificar su ausencia, de forma que la calidad debe estar vinculada a una participación emocional del cliente en el servicio o producto que se le ofrece.

Como se acaba de ver tenemos una pluralidad de definiciones sobre el concepto de calidad que nos sitúan frente al dilema de optar por una u otra definición en el campo de los servicios públicos. A las definiciones anteriores cabría la posibilidad de aplicarles dos variables para conocer su operatividad en el sector público: -

El concepto de servicio.

La naturaleza pública de las organizaciones.

En relación al primero es básico diferenciar entre “Calidad del Servicio” y “Calidad del Producto”, puesto que un producto puede ser analizado en términos de calidad en función de su mayor o menor conformidad con una especificación o serie de especificaciones. En sus relaciones externas la Administración pública normalmente provee de servicios y la medición de la calidad del servicio plantea, por su parte, importantes problemas. Por ello es fundamental considerar, con todo lo que ello conlleva, los siguientes rasgos ligados a la calidad del servicio:

1. Intangibilidad, o imposibilidad de referenciar exclusivamente la calidad con el bien recibido, pues el servicio incluye todo un conjunto de elementos conexos que no se agotan en el citado bien. 2. Indivisibilidad, o la dificultad de aislar la fase de producción del servicio de la de consumo del mismo, puesto que éstas coinciden. 3. Heterogeneidad, o la imposibilidad de estandarizar productos, pues depende del sujeto receptor y de sus circunstancias la percepción y aceptación del servicio concreto. 4. Inseparabilidad de la fuente que lo suministra, es decir, la calidad del servicio se produce justo en el momento de la interacción productor/consumidor.

También hemos de tener en cuenta que el servicio se produce en organizaciones públicas lo que implica que, -

En el origen del servicio existe un derecho.

El ciudadano no recibe los servicios como consecuencia de una lógica de competencia en el mercado, y en muchas ocasiones no puede elegir.

En este sentido se ha de aclarar que el reconocimiento jurídico no elimina per se la necesidad. Por tanto se ha de proceder a la prestación del servicio a que da lugar este derecho reconocido. Según algunos autores esta prestación efectiva podrá valorarse en términos de calidad pero siempre en el marco del reconocimiento jurídico previo a la prestación, reconocimiento que marca el camino a seguir y en torno al que habrá que establecer unas garantías jurídicas que aseguren la defensa de sus derechos por parte de los afectados.

Es cierto que en un mercado fuertemente competitivo como el actual todas las organizaciones tienden a garantizar la mejor calidad en la prestación de los servicios para lograr su supervivencia. Esta lógica no tiene por qué operar de la misma forma en el Sector Público, pues el monopolio del servicio impide esta posibilidad, además de surgir dichas prestaciones en el seno de instituciones dotadas de imperium, con capacidad de uso y abuso de la violencia legítima. Por lo que se produce una convivencia de procesos de producción de servicios y procesos de garantía de derechos. Procesos que no han de confundirse pero que ineludiblemente deben convivir.

El hecho de pensar en la Administración pública como organización prestadora de servicios no ha de hacernos olvidar la necesaria diferenciación de servicios que estas organizaciones proveen. Como sabemos el sector público provee de servicios de infraestructuras, servicios públicos (agua, luz, gas, sanidad), actividades formativas y redistributivas (educación, ayudas a los ancianos, a personas discapacitadas). Actuaciones de certificaciones y emisiones de documentos públicos y los ejercicios de potestad y regulación (policía, recaudación de impuestos, concesiones). Todos ellos son servicios que tienen sus particularidades y requieren un tratamiento específico. Detrás de todos ellos existe una actuación pública porque se requiere equidad en el tratamiento. Esta equidad requiere garantías de su respeto, lo cual puede colisionar con una noción privada de eficiencia en la prestación de los servicios públicos.

Por tanto el concepto de calidad del servicio a elegir dependerá de si nos encontramos ante relaciones en el interior de las organizaciones públicas o relaciones con el ciudadano. Y dentro de 5

esta relación habrá que distinguir un amplio abanico de supuestos que nos llevan a un proceso de contingencia ciertamente complicado. El desarrollo del nuevo paradigma irá respondiendo a estas cuestiones, y al encuentro del punto óptimo entre igualdad y eficacia.

2.2. La imagen de calidad. En el sector privado el concepto de calidad es indisoluble del concepto de cliente. Es el cliente externo quien define la calidad y es en torno al cliente que se estructuran los procesos, métodos y procedimientos de la organización. Esta premisa relaciona calidad y cliente que paga por el producto o servicio. En el sector público, el concepto cliente no tiene por qué identificarse con quien recibe o soporta el servicio. Esto es así hasta el punto de poder configurar una realidad plural que coincide, hasta cierto punto, con el concepto de stakeholder. Lo que quiere decir que el concepto de calidad en la Administración pública tiene que vincularse a una pluralidad que construye la percepción de calidad en un campo de acción político y controvertido. La cuestión es que el tema de la calidad en el sector público no es sólo un problema de superar unos indicadores de calidad, sino, además, de construcción de una imagen política de calidad con un enfoque más sistémico ligado a la calidad de la Democracia.

La visión unilateral de la calidad en el sector público es notoriamente insuficiente. La satisfacción de una visión plural de la calidad es contribuir a la legitimidad de lo público. No obstante, en el origen de estos servicios existen unas causas que en ningún modo debemos olvidar, que son las necesidades de los ciudadanos. Estas necesidades son:

1. Infinitas, diversas, importadas y exportadas, reforzadas o no políticamente. 2. Estas demandas se trasladan a un objeto abstracto, la Administración pública, incapacitada para procesar todas esas demandas infinitas.

Esto anterior hace necesario a nivel macro un análisis que facilite lo siguiente: 1. La selección de las demandas. 2. La priorización de las mismas. 3. La definición de las posibilidades del gobierno para atenderlas. Este paso previo es necesario para hacer posible la calidad del servicio público y que ello contribuya a legitimar lo público. 6

3. PREMISAS SOBRE LA CALIDAD EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Además de los factores macro que pueden condicionar la percepción de la calidad en los servicios públicos, existe una serie de opciones micro que permiten responder a las exigencias concretas de calidad con carácter limitado. Es preciso ser conscientes del carácter variable de la calidad. Hemos de tener en cuenta que:

1. Los clientes/usuarios cambian sus preferencias y necesidades en el marco de las transformaciones que se producen en el entorno social y tecnológico (de aquí que las organizaciones estén constantemente aprendiendo y anticipándose a las necesidades del cliente). 2. La complejidad de las relaciones Administración-ciudadano, puesto que los servicios prestados se consolidan como derechos adquiridos, cuya prestación no mejora la opinión sobre el servicio pasado un determinado umbral. 3. Se ha de tener en cuenta que la calidad del servicio percibido por el ciudadano estará en relación con la comparación entre lo que recibe y lo que espera recibir.

Esto último nos lleva a la conclusión de que es necesario conocer las expectativas de los ciudadanos para poder adecuar a éstas el servicio. Estas expectativas están vinculadas a la imagen global que se tiene de la administración pública, además de las experiencias personales que cada ciudadano tenga en su relación con las administraciones públicas. En este sentido hay que tener en cuenta que los ciudadanos entran en contacto con la administración desde lo que Husserl denomina “el mundo de la vida”, el mundo que incorpora la rica totalidad de la experiencia vivida por el individuo.

Por ello, el ciudadano que entra en contacto con la Administración acude con una serie de tipificaciones previas que va a modelar su percepción y a condicionar su visión. Y el ciudadano que no entra en contacto recibe una serie de conocimientos de sentido común sobre tal institución que conforma su visión de la misma. La imagen de la Administración pública no puede desvincularse de la sociedad que la crea, y de la imagen que esta sociedad expresa de la misma, máxime cuando la manipulación mediática puede hacer esta imagen tópica más rígida. En general, está demostrado que el ciudadano resaltará y reconocerá con más claridad aquellas 7

cualidades de la administración ligadas a los tópicos (lentitud, burocracia, opacidad, impersonalidad), que aquellas cualidades relacionadas con experiencias de buen trato y receptividad por parte de la administración.

Las encuestas ofrecen una imagen aún negativa de la Administración pública española que la califican como lenta, burocrática y algo autoritaria, poco cercana y sobre todo poco receptiva a las demandas ciudadanas. Sin embargo, esta visión general no coincide plenamente con las imágenes individualizadas de los ciudadanos cuando han tenido una relación “cara a cara” con la Administración. No obstante, la persistencia de los tópicos es una realidad innegable en todas las encuestas a usuarios de la administración. Los resultados de estas encuestas ponen de manifiesto las dificultades tremendas que el cambio en imagen de la administración comporta.

El problema que se plantea a una unidad prestadora de un servicio público que quiere hacerlo con calidad, se encuentra con que los ciudadanos acuden a recibir los servicios con una imagen social del conjunto de la administración pública que condiciona la percepción de la calidad concreta de ese servicio.

Por otra parte, no hay que olvidar, el origen común que tienen los fondos públicos y el costo de atender a sus clientes que deben considerar de forma consistente los costos que son socialmente aceptados para la prestación del servicio. Surge así un espacio social de calidad definido por la intersección entre los máximos y mínimos costes socialmente aceptados y los máximos y mínimos beneficios asumibles también socialmente.

3.1. El problema del concepto de calidad en los servicios públicos. El peso de los servicios públicos respecto del conjunto del sector terciario no ha hecho más que crecer desde finales de la 2ª Guerra Mundial en todos los países avanzados. Esta presencia cada vez mayor de los servicios en el sector terciario responde al esfuerzo de creación y desarrollo del Estado del Bienestar. En este contexto hemos de tener en cuenta que los servicios que prestan las administraciones son servicios que no están destinados a la venta, no todos puesto que algunos requieren el pago de una tasa, o canon.

Los ciudadanos corrientes perciben de la administración pública los servicios propios del Estado de bienestar: sanidad, educación, vivienda, transportes, pensiones, etc. Pero también contribuyen a su bienestar políticas menos visibles como políticas de redistribución de renta, promoción de la 8

igualdad, regulación de los mercados financieros, defensa de la competencia, garantía de depósitos, etc. Además de políticas de conservación del medio ambiente, seguridad ciudadana, fomento de la cultura, todas estas políticas inciden de forma más o menos directa en el bienestar de las personas.

Un servicio es una prestación de utilidad o provecho que pretende satisfacer necesidades de consumidores o usuarios que se ponen a su disposición en un proceso de producción en el que con frecuencia participa el propio usuario. La noción central es la de prestación que es propia de los bienes que caracterizan también a los servicios. Esta noción introduce directamente en el concepto de servicio elementos cualitativos, ya que lo relevante aquí no es un objeto material, sino un proceso articulado en forma de relaciones interpersonales. Esto último implica dificultades de medición de dicho proceso, puesto que estas relaciones son sumamente opacas a cualquier indagación cuantitativa, que deja fuera de su apreciación componentes que son esenciales.

Por otra parte las expectativas de calidad con las que el usuario accede a la prestación tienen que ver con una noción de satisfacción mucho más difícil de determinar que la que se refiere a los bienes materiales o mercancías.

Tradicionalmente se han venido manejando varios criterios para apreciar una suerte de idoneidad económica de los servicios, y así se ha hablado de la adecuación de la oferta a las expectativas del consumidor de la relación prestación precio, de la regularidad y disponibilidad de las prestaciones.

Criterios de calidad, según Baudry a partir de las opiniones y actitudes de usuarios y consumidores de servicios son:

1. La certidumbre, de la prestación (que implica regularidad y conformidad con la demanda). 2. La disponibilidad del personal que ha de prestar el servicio (que supone competencia profesional y presteza, e incluso cortesía en las relaciones establecidas). 3. La accesibilidad al servicio que implica proximidad y sencillez del contacto. 4. Las posibilidades de comunicación, que implican la posibilidad de que el usuario pueda informarse en un lenguaje comprensible.

5. El conocimiento por parte del prestador del servicio de las expectativas del usuario para que no queden frustradas inicialmente.

En resumen, de todo lo anterior parece desprenderse que la satisfacción del consumidor de servicios parece descansar más en el cómo del proceso que en el hecho en sí. De ahí la dificultad de determinar o medir la calidad en la prestación de servicios. Por ello, la participación del usuario en la prestación del servicio (coproducción), supone en muchos casos que su adecuada colaboración sea imprescindible para el logro de una buena calidad del mismo.

No siempre coincide la valoración objetiva de la calidad de la prestación con el grado de satisfacción del usuario, ya que éste ha de tener en muchos casos un comportamiento cooperativo que haga posible obtener los resultados esperados inicialmente.

El dogma de la soberanía del consumidor se complica, pues, aquí (como sucede también en el consumo de bienes necesario de un servicio post-venta) ya que la participación del consumidor o usuario en la prestación implica cierta actividad, e incluso cierta diligencia para una buena calidad del servicio.

3.2. La calidad en la gestión pública moderna. Las administraciones públicas concebidas como organizaciones prestadoras de servicios, para desarrollar y construir un nuevo modelo de gestión pública nos basamos en tres conceptos clave: -

Servicio.

Cliente/usuario.

Estrategia organizativa.

El gerente público deberá gestionar su organización respondiendo a las siguientes preguntas: 1. ¿Qué servicio presta la unidad que dirijo? 2. ¿Quiénes son los clientes de mi organización? 3. ¿Qué estrategia debe desplegar para prestar dichos servicios?

1. Servicio. Concepto respecto al que Claus Offe decía que la legitimidad basada en la legalidad no es suficiente. Para el caso de las organizaciones públicas tiene que venir unida y reforzada por unos resultados ligados a la resolución de problemas y la satisfacción de demandas. 10

2. Cliente. El concepto de cliente implica, en cambio, un tipo de relación diferente. La organización que sirve a sus clientes es, en último término, responsable frente a ellos. Está obligada a prestar servicios y asumir los bienes que necesita el cliente. Desde esta orientación la actuación de la Administración se caracteriza por ser responsable frente al usuario. La dirección del proceso de control está invertida respecto de la Administración generalista. Ahora es el cliente el que ejerce el control sobre la unidad que le presta el servicio, ya que hasta ciertos límites debe adecuarse a las expectativas y requerimientos del usuario. ¿Cuáles son las consecuencias de la introducción de este concepto? 1. La administración mide y evalúa su actividad en función de lo que ofrece al ciudadano y de lo que éste necesita. 2. La actividad de la administración se orienta hacia la creación de calidad en el servicio.

Dado que lo que más valora el ciudadano es la prestación del servicio en sí, la administración se exigirá a sí misma mayor calidad en su servicio y en su trato con el ciudadano. Este concepto hay que relacionarlo con: 1. Percepción o imagen que tiene el público de la administración. 2. Eficacia y receptividad de la Administración.

Todo ello nos lleva a pensar que la receptividad en la aplicación de las políticas se ha convertido en elemento de eficacia para los poderes públicos. Y no se hace referencia a una acción que el funcionario público puede hacer o no hacer, sino a la consecuencia del modo en que la administración cumple sus funciones y ejerce su poder.

La idea que tiene el cliente o usuario de la Administración receptiva gira en torno a cuatro ejes: 1. La comprensión del sistema administrativo. 2. La respuesta a las necesidades del ciudadano/usuario. 3. La accesibilidad. 4. El fomento de la participación activa.

La eficacia desde el punto de vista del usuario tiene que ver con las siguientes circunstancias: 1. El momento de su aplicación. 11

2. La forma de ejecución y percepción de los derechos que tiene el ciudadano a la hora de ejercerlos en la práctica. 3. La comprensión de los procesos. 4. La rapidez. 5. El coste. 6. La calidad.

La categoría de cliente presenta ciertos límites en el marco de los servicios públicos. Hemos de tener en cuenta que se trata de un concepto que ha tenido su origen y se ha desarrollado en el entorno de la gestión empresarial y cuyo uso nos sugiere un sistema de mercados competitivos. Por todo ello la introducción de este concepto en la gestión pública no debería evocar la privatización. No es éste el objetivo de los nuevos modelos en la gestión de los servicios públicos, sino más bien desarrollar un paradigma de gestión centrado en el ciudadano y la búsqueda de un equilibrio entre sus expectativas y los servicios prestados. Existen dos límites fundamentales a la introducción de este concepto de cliente en las administraciones públicas:

1. Para que este paradigma de gestión se incorpore hace falta en la gestión pública un cambio de mentalidad en los funcionarios públicos ya que se ha de gestionar como si fuera un proveedor privado, aunque no lo es. Y ha de tratar al usuario como un cliente en un mercado competitivo, sin ser éste el contexto en el que las administraciones prestan los servicios públicos.

2. El límite relacionado con las misiones plurales que tienen encomendadas las organizaciones públicas: como sabemos el Estado cumple misiones de control, vigilancia y represión (legítima). En estas circunstancias el uso de este concepto es problemático. ¿Quiénes son los clientes de las instituciones penitenciarias, del Cuerpo Nacional de Policía, o del Centro Nacional de Inteligencia.

Además de estos límites están los dilemas de la Administración de la cual los ciudadanos demandan prestaciones muy diversas y a veces contradictorias. Por una parte se le pide que modifique su comportamiento y se muestre más flexible, receptiva y ágil; por otro lado, se le exige que sea transparente y controle los procesos, es decir, que sea burocrática. La base de este dilema está en sus relaciones con los dos tipos de clientes: -

Los ciudadanos. 12

Los políticos (decisores políticos).

En muchas ocasiones ocurre que la receptividad entra en conflicto con las decisiones y directrices políticas que recibe la Administración.

3.3. Estrategia organizativa para la calidad. Derivada del concepto de servicio y cliente. Una estrategia coherente con un modelo de gestión de servicios supone 3 cambios básicos: 1. Una modificación de la estructura organizativa de la administración. 2. Cambios en los procedimientos internos de las unidades administrativas. 3. Un cambio en la cultura interna.

El primer paso del nuevo modelo de gestión de servicios implicaría, como se ha dicho, el rediseño de las estructuras de forma que se pueda distinguir tres unidades distintas según su misión: -

Las unidades que tienen misiones de control y garantía.

Las unidades horizontales que prestan servicios al interior.

Las unidades de línea que prestan servicios al ciudadano.

En las primeras unidades encargadas del control legal o financiero a otras unidades administrativas los procedimientos y garantías mantienen su vigencia. Las restantes deben abordar un cambio teniendo en cuenta los siguientes principios: -

Responsabilidad ante el cliente.

Calidad en el servicio.

Valoración de los resultados.

El segundo cambio referido está relacionado con los procesos internos de trabajo. Mientras que en el anterior modelo de gestión todo descansaba en el “procedimiento administrativo”, en el nuevo modelo lo que tiene sentido es hablar de “proceso de producción del servicio” y entender la acción administrativa como un proceso que tiene como objetivo: -

La creación de servicios y bienes públicos.

La calidad del producto (servicio).

La satisfacción del cliente (ciudadano).

En tercer lugar, y finalmente, este nuevo modelo exige cambios importantes en la cultura de la organización, administración y gestión de lo intangible. De una parte mediante la integración junto al uso de la autoridad y ciertos mecanismos de control, de elementos de intercambio, de negociación, de deliberación y persuasión. Y de otro, mediante el uso de modelos de gestión de personal que favorezcan la orientación del empleado hacia el sistema de gestión de servicios.

4. INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN Y EVALUACIÓN DE LA CALIDAD.

La evolución social y las transformaciones en el contexto en el que se desarrollan y prestan los servicios públicos exigen una renovación de la Administración pública. La modernización en la prestación de servicios constituye un elemento central de las reformas en la mayoría de los países de nuestro entorno a partir de la década de los ochenta. Se trata de poner la Administración al servicio del ciudadano, ya que como señalan las encuestas de la OCDE los usuarios esperan de la Administración lo siguiente: -

Que el sistema administrativo sea comprensible.

Que responda a sus necesidades.

Que sus relaciones sean en condiciones accesibles.

Que puedan participar más activamente en la gestión de los servicios públicos.

Por ello en el ámbito de la Unión Europea y de la OCDE las administraciones nacionales vienen incluyendo en sus procesos de reforma la “gestión de la calidad” como una opción para avanzar en la morada de la gestión pública y satisfacer las demandas.

En el caso español la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado contiene lo siguiente: -

El servicio al ciudadano debe ser el principio básico que debe presidir la actividad administrativa.

Los ciudadanos tienen legítimo derecho a saber cuáles son las competencias de cada administración y a recibir servicios de calidad.

Esta ley dedica un apartado especial al principio del servicio a los ciudadanos, estableciéndose que la actuación de la administración del Estado debe asegurar a los ciudadanos:

1) Una continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones públicas de acuerdo con las políticas fijadas por el gobierno y teniendo en cuenta los recursos disponibles. 2) La determinación y cumplimiento de unos estándares de calidad en los servicios públicos prestados.

En este contexto hace más de una década que el Ministerio de Administraciones Públicas puso en marcha un Plan de Calidad, cuyo aspectos básicos se regularon por Real Decreto y que estableció dos instrumentos de difusión de la calidad: las Cartas de Servicios y los Premios a la Calidad y las Mejores Prácticas. Estos dos instrumentos han permitido:

- Regulación de las Cartas de Servicios que luego se han difundido por todas las administraciones y servicios públicos. - Promoción de la “Autoevaluación de unidades administrativas”. - Creación y generalización de los Premios a la Calidad y Mejores Prácticas. A este impulso está contribuyendo más recientemente la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y Calidad de los Servicios, organismo público que se creó por ley el año 2006. Su misión principal es la de desarrollar actividades de evaluación de las políticas y servicios públicos en el Estado español de forma que el uso de los recursos públicos sea el más adecuado en términos de consecución de los objetivos sociales previstos. La Agencia para la evaluación de la calidad es la primera de las establecidas de acuerdo con el nuevo modelo de gestión pública mencionado, y se integra en un amplio proceso de modernización e innovación de las Administraciones Públicas, en línea con los principios de gobernanza de la Unión Europea: responsabilidad, eficiencia, participación, apertura y coherencia.

4.1. Los Planes de Calidad en la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. En el plano regional la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha comenzó desde muy pronto a articular medidas destinadas a favorecer la orientación de la administración a los ciudadanos, conscientes de la importancia que tenía para su arraigo entre la población castellano-manchega. El Primer Plan de Modernización de la Administración Regional aprobado en 1993 tuvo como objetivo fundamental orientar la administración hacia valores de eficacia, agilidad, transparencia y calidad. Las autoridades de entonces deseaban una administración más cercana a los ciudadanos. Este plan tuvo su continuidad con otro proyecto, el Plan de Calidad de la Consejería 15

de Administraciones Públicas, que nació en 1998, y que tuvo su hito más importante con la aprobación un año después de la Carta de Derecho de los Ciudadanos. Estos proyectos tendrían su corolario en el Plan Funciona aprobado en 2001 y que trataba de recoger la experiencia de los anteriores, y se enriqueció con la información de las evaluaciones realizadas, así como de los resultados de las diferentes encuestas de satisfacción. El objetivo básico de este último plan fue integrar en un único instrumento toda la actividad desplegada por la administración regional relacionada con la mejora de la gestión, la innovación y la búsqueda de la calidad de los servicios públicos.

4.2. Las Cartas de Servicios. Ejemplos de cartas de servicios en la Administración de Castilla-La Mancha. Las Cartas de Servicios son un instrumento de fomento de la calidad de los servicios públicos que se presenta en forma de documento divulgativo, sus destinatarios son el público en general, y más en particular los usuarios de los servicios concretos. En este documento se informa sobre los diferentes aspectos de interés en su relación con la Administración pública: - Servicios y prestaciones. - Derechos del usuario. - Aspectos formales. - Aspectos facilitadores. - Reglas básicas de ordenación, estilo y presentación de la información. Contenidos mínimos de las Cartas de Servicios: 1) Identificación y descripción mínima de la misión y fines del organismo público responsable del servicio. 2) Relación explicativa de prestaciones y servicios. 3) Formas para plantear quejas, reclamaciones y sugerencias. 4) Mención expresa a las fórmulas y mecanismos de participación o colaboración de los usuarios adecuados al caso. 5) Normativa reguladora de la prestación del servicio. 6) Declaración de compromiso de calidad, especificando estándares cuantificables o susceptibles de verificación.

Con este propósito se plantean los siguientes aspectos: -

Unos plazos de resolución o tiempos de respuesta. 16

Un mecanismo de información y comunicación que permita la relación fluida y personalizada del usuario con el prestador del servicio.

Amplitud y flexibilidad de la oferta horaria de atención al público.

Otras facilidades que el órgano o unidad prestataria del servicio ponga a su disposición para mejorar la calidad del servicio.

Señalar los indicadores que se utilizan para evaluar la calidad.

Otra información complementaria, como por ejemplo: dirección de la unidad responsable, datos divulgativos sobre los servicios gestionados de interés para el público, direcciones, teléfonos, ubicación oficinas, personas de contacto, etc.

Las cartas de servicio en la Administración de Castilla la Mancha. Los distintos proyectos iniciados por la Administración regional con la aprobación del primer plan de modernización, tendrían su corolario con la aprobación de la Carta de los Derechos del Ciudadano (aprobada por el decreto 30/1999, de 30 de marzo). Con este instrumento el gobierno regional situaría al ciudadano en el centro de su atención y adquirió un compromiso público con los ciudadanos castellano-manchegos destinado a garantizarles unos servicios públicos de calidad, sobre la base de la cercanía, la eficacia y la transparencia.

La Carta de los Derechos de los Ciudadanos no es un catálogo de propósitos bienintencionados sino que es un contrato social en el que se recogen y reconocen una serie de derechos ciudadanos en su relación con la Administración regional, que suponen un mandato real para la misma. Por otro lado, anima a todos los órganos administrativos y servicios públicos regionales a elaborar su propia carta de servicio sectorial en las cuales se especifican informaciones relativas al tipo de servicio, derechos del ciudadano en relación al mismo, estándares de calidad aplicados y medidas de calidad mesurables. En definitiva, un instrumento vinculante para la administración y el ciudadano relativo a qué servicios se prestan, cómo se prestan, con qué estándares de calidad y cuáles son los canales para la participación ciudadana, quejas y sugerencias en relación al mismo.

Este proyecto ha conseguido objetivos importantes, especialmente en lo que se refiere a la creación de cartas sectoriales. Ya son más de veintidós los servicios de la Administración regional que han elaborado su propia carta de servicios. Sirvan como ejemplos la Biblioteca de Castilla-La Mancha cuya carta de servicios está acreditada por la Asociación Española de Normalización y Certificación (AENOR). El Archivo Regional cuya carta de servicios entró en vigor en 2008 y en la que se recogen una serie de indicadores medibles que dan cuenta de en qué grado están 17

cumpliendo sus compromisos de calidad. La selección de personal en la Escuela de Administración Regional que cuenta con su carta de servicio desde 2007 y en la que se establecen una serie de compromisos y procedimientos destinados a facilitar la participación de los ciudadanos en los procesos selectivos, o las Residencias para personas Mayores que también cuentan con su propia carta de servicios.

4.3. Promoción de la Autoevaluación, los Premios a la Calidad y el modelo de evaluación EFQM. Como se viene insistiendo la “Gestión de la Calidad” constituye una nueva orientación en el funcionamiento de las organizaciones para impulsar su mejora y su progreso. A este fin se creó en 1988 la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad, más conocida como European Foundation for Quality Management (EFQM), con el fin de impulsar la mejora de la calidad en las empresas europeas. En este tiempo la EFQM ha desarrollando actividades destinadas a la promoción y difusión de modelos, herramientas y buenas prácticas organizativas, incluidas las organizaciones públicas. Entre los mecanismos destinados a la búsqueda de la excelencia, esta institución ha definido un modelo de evaluación que integra y hace operativos los componentes esenciales de la Gestión de la Calidad, y permite disponer de una herramienta para la mejora continua que, convenientemente adaptada, puede ser utilizada y aprovechada por cualquier organización, incluida la Administración pública.

El Modelo Europeo adaptado al sector público es un instrumento de autoevaluación que se caracteriza por lo siguiente: -

Asume una visión global de la gestión.

Diagnostica las distintas dimensiones de las unidades administrativas.

Identifica los puntos fuertes y débiles, perfilando áreas de mejora en cualquier nivel de la organización.

Este modelo de autoevaluación de la calidad homologado a nivel europeo permite a los gestores públicos: -

Disponer de criterios para la colaboración entre unidades.

Disponer de datos para la comparación.

Tener información relevante para el intercambio de experiencias y enriquecer el propio funcionamiento.

4.4. Los Premios a la Excelencia y Calidad en los servicios públicos. Premios a la calidad de los servicios en la Administración de Castilla-La Mancha.

En la Administración Española el Ministerio de Administraciones Públicas instituyó en los primeros años noventa los Premios a las Mejores Prácticas y la Calidad en la Administración General del Estado. Con estos premios se conseguía institucionalizar un reconocimiento público para aquella organización que se distinguiera en la búsqueda de la calidad de sus servicios. Estos premios se convocan desde entonces anualmente y la evaluación de las candidaturas se realiza con base en el Modelo Europeo de Gestión de Calidad (EFQM).

Por su lado la Administración castellano-manchega, como ya ocurriera con los Planes de Modernización y Desarrollo de la Calidad de los Servicios, impulsó a este mismo fin un Premio que reconociera la Excelencia y las Buenas Prácticas de entre los servicios públicos prestados por la administración regional. Fueron así creados los Premios a la Excelencia y la Calidad de los Servicios Públicos que otorgó su primer galardón en 2003 a la Residencia de Mayores de Torrijos por un proyecto sobre la gestión de la calidad de la propia Residencia. Estos premios ya van por su cuarta edición y han conseguido consolidar una cultura de búsqueda de la excelencia en la gestión pública y en los servicios. Estos galardones sirven al mismo tiempo como acicate para otros proyectos, reconoce las buenas prácticas y trata de que éstas se generalicen y adopten por otros servicios similares, desarrollándose de este modo una dinámica de benchmarking muy interesante entre las distintas unidades que componen la administración regional.

5. EL MODELO EUROPEO DE PROMOCIÓN Y AUTOEVALUACIÓN DE LA CALIDAD EFQM. LAS NORMAS ISO 9000. GESTIÓN DE LA CALIDAD TOTAL.

En 1982 se dio a conocer el Modelo Europeo de Gestión de la Calidad “Modelo EFQM de Autoevaluación” promoviéndose su utilización mediante la creación del Premio Europeo a la Calidad, por convocatorias anuales. Desde entonces la Administración española lo ha adaptado a la realidad administrativa española y fomentado su aplicación.

El Modelo Europeo se asienta sobre los siguientes principios fundamentales:

1) La importancia de las personas. Se parte de la base de que son éstas las que hacen posible el éxito de las organizaciones y quiénes pueden aportar mejores soluciones. 2) Los funcionarios están en puestos de primera línea y representan la imagen de la Administración, son quienes pueden obtener una información directa sobre las “expectativas” razonables de los “usuarios” y su grado de satisfacción con los servicios. 3) La implicación del personal y la consideración de su importancia en todo proceso de mejora otorga un componente humanista de alto valor a la gestión de la calidad. 4) La razón de ser de las organizaciones es ofertar productos, bienes y servicios esperados por sus clientes. Por tanto la mejora sólo es posible se va precedida de un diagnóstico de cuáles son las expectativas de los usuarios o clientes.

Para la EFQM el sector público reúne una serie de características que lo diferencian del sector público como son las siguientes:

Responde a estrategias y políticas que escapan a su control directo.

Satisface a múltiples clientes que no necesariamente aceptan voluntariamente sus servicios.

El sector público se ve limitado en la elección de mercados o grupos de clientes.

Aborda las necesidades del individuo estableciendo un equilibrio entre éstas y las de la comunidad, las del usuario del servicio y las del que no lo utiliza, las de quien se beneficia y las a quién no.

Dar servicio dentro de un entorno político, equilibrando las necesidades políticas y los requisitos del cliente.

En los diagnósticos llevados a cabo en los últimos años por la EFQM se concluye que el modelo europeo de evaluación en lo que se refiere al sector público es aplicable respecto a estos cinco agentes facilitadores mencionados, pero que es mucho más difícil su puesta en práctica en lo referido a la búsqueda de la satisfacción del usuario, el impacto social y los resultados. En este sentido el modelo EFQM se basa en la satisfacción de los clientes y empleados y el impacto en la sociedad se consigue mediante un liderazgo que impulse la política y estrategia, la gestión de personal, los recursos y los procesos hacia la consecución de la excelencia en los resultados.

El concepto de agentes facilitadores se refiere a aquellos criterios mediante los que se pretende evaluar el modo en el que se han alcanzado los resultados. El término resultado incluye los 20

criterios respecto a los que la organización ha conseguido y está consiguiendo. Los criterios que componen los agentes facilitadores son los siguientes: -

Liderazgo.

Política y estrategia.

Gestión de personal.

Recursos.

Procesos.

Satisfacción del cliente.

Satisfacción del personal.

Impacto en la sociedad.

Resultados.

Los procedimientos que propone la EFQM para evaluar un organismo público son los siguientes: -

Presentación a premios a la calidad o simulación.

La autoevaluación.

Las matrices de mejora.

Reuniones de trabajo.

Implicación paritaria.

Cuestionarios de autoevaluación.

El aseguramiento de la calidad y las normas ISO 9000. Gestión de la Calidad Total (TQM). Normalizar, en el sentido que emplea esta palabra la Guía ISO/CEI 2-1906, es la actividad encaminada a establecer, respecto a problemas reales o potenciales, disposiciones destinadas a un uso común repetido, con el fin de conseguir un grado óptimo de orden en un contexto dado. La normalización se extiende al sistema de calidad y consiste en la elaboración, la difusión y la aplicación de normas. Las normas proporcionan reglas, procedimientos y directrices o características específicas para ciertas actividades o resultados. Los códigos de buenas prácticas son aquellos documentos que recomiendan prácticas o procedimientos durante todo el proceso de producción de un producto o servicio.

En el contexto de la búsqueda de la excelencia por las organizaciones, la preocupación se centra no sólo en la Promoción y Evaluación de la Calidad, sino también por su aseguramiento. Por ello la International Standard Organization (ISO) redactó en su día unas normas que son seguidas hoy 21

día en la mayor parte de sus especificaciones por todos los países europeos, EEUU y Canadá. Estas normas reciben la denominación de ISO 9000. Según las normas ISO cualquier organización tiene que atender los siguientes objetivos y responsabilidades para buscar la calidad:

a. Obtener, mantener y buscar la mejora continua de la calidad de sus productos y servicios en relación a los requisitos de la calidad. b. Debe mejorar la calidad para satisfacer las necesidades y demandas de los clientes y usuarios teniendo en cuenta sus demandas. c. Debe dar confianza a su dirección interna y los empleados de que estás son importantes y de que se están siguiendo los requisitos de calidad. d. Dar confianza a los clientes de que los requisitos de calidad esperados se están cumpliendo en los productos y servicios. e. Dar confianza de que se cumplen los requisitos del sistema de calidad.

De todo ello se desprende el objetivo que ISO desea que tengan sus normas a fin de conseguir los siguientes propósitos: -

Tener directrices para la gestión de la calidad,

Cláusulas de un contrato entre primeras y segundas partes,

Aprobación o registro por segunda parte,

Certificación o registro por tercera parte.

El modelo de diagnóstico o evaluación de las Normas ISO 900 difiere en algunos aspectos de modelo de la EFQM, puesto que las conocidas normas 9000 lo que buscan es un aseguramiento de la calidad mientras que la EFQM va mucha más allá tratando de orientar a las organizaciones globalmente consideradas hacia la excelencia, la responsabilidad social y la transparencia.

El modelo de organización excelente de la EFQM difiere del modelo de las normas ISO, pudiéndose afirmar que lo contiene y perfecciona. Hasta el punto de que es posible establecer una relación de jerarquía entre control de la calidad, aseguramiento de la calidad y gestión de la calidad total. La Gestión de la Calidad Total contiene el aseguramiento de la calidad, ya definido, y consiste en todas las acciones planificadas y sistemáticas necesarias para proporcionar la suficiente confianza de que un producto o servicio cumple las exigencias de calidad. El 22

aseguramiento hace referencia a los procesos o reglas mediante las que la organización efectúa sus actividades y a la comprobación de que las mismas se llevan a cabo de acuerdo con lo más generalmente aceptado y señalado en la norma como buena práctica. El aseguramiento de calidad se convierte un poco más que una forma ampliada y refinada de la inspección de calidad con las especificaciones ampliadas a normas de organización.

La Gestión de la Calidad Total se orienta a la mejora continua siendo un proceso que nunca se completa, es posible asegurar la calidad comprobando que se cumplen las normas, pero no es posible llegar a la excelencia que se concibe como un límite al que la organización puede acercarse pero que siempre es difícil de alcanzar.

Tema 9 La gestión de las personas en la Administración pública. La evaluación del rendimiento. Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 7. AUTOR: Manuel Villoria Mendieta ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009

Sumario 1. INTRODUCCIÓN. 2. TENDENCIAS ACTUALES EN GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS. 2.1. Tendencias en el sector privado. 2.2. Tendencias en las Administraciones públicas. 3. MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA: ALGUNAS PROPUESTAS. 4. EL SISTEMA DE RECURSOS HUMANOS Y EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO. 5. LA EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO. 5.1. Introducción, concepto. 5.2. ¿Qué se puede evaluar y cómo? 5.3. ¿Para qué usar los datos de la evaluación? 5.4. ¿Quién evalúa? 5.5. El ciclo de la evaluación. 6. ¿QUÉ DICE EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO SOBRE EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO?

1. INTRODUCCIÓN . Normalmente, cuando se habla del sistema de gestión de las personas en las Administraciones públicas se suele usar el término Función Pública. Dicho término es de naturaleza jurídica, pero en esencia implica el sistema de gestión del empleo público y los recursos humanos adscritos al servicio de una organización pública con base territorial, como en este caso podría ser la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Ello implica considerar no sólo el conjunto de normas formales que rigen el modelo, sino también el conjunto de normas informales y las prácticas y rutinas que diariamente se ejecutan. Todo ello configura una Función Pública.

2. TENDENCIAS ACTUALES EN GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS.

Dentro de este epígrafe, vamos, en primer lugar, a analizar cuáles serían las tendencias actuales en gestión de recursos humanos. En segundo lugar, definiremos algunos criterios sobre cómo funciona un buen modelo gerencial de recursos humanos en cualquier organización pública o privada, pero sobre todo en una organización pública.

2.1. Tendencias en el sector privado 1. En primer lugar, una de las opciones más importantes en gestión de recursos humanos es la de gestionar las personas desde la idea de las competencias, en concreto, se trata de intentar definir para cada puesto e incluso para cualquier organización en su conjunto aquellos conocimientos, habilidades y actitudes que correlacionan con el éxito desempeñado en ese trabajo. No se trata sólo de definir conocimientos, que es algo que la Administración Pública lleva haciendo bastante tiempo, sino también de delimitar qué habilidades hay que tener (saber hablar en público, saber redactar escritos, saber resolver conflictos interpersonales....) y finalmente qué actitudes hay que poseer, qué motivadores y qué rasgos personales incorporar para desempeñar con éxito determinados tipos de trabajo. 2. El segundo ejemplo, otra de las ideas que se ha ido consolidando en la gestión de recursos humanos, es la importancia de lo que se llama inteligencia emocional, es muy importante en las organizaciones tener gente que sepa manejar sus sentimientos, entenderse a sí mismo y tener en cuenta los sentimientos y emociones de los otros, gente que no considere que los demás son meros medios para conseguir sus fines sino que tenga un

respeto por los otros empezando por tenerse respeto a sí mismo y que sepa hasta dónde puede llegar. 3. Otro factor que se ha ido descubriendo en los últimos tiempos, es el error de realizar descripciones de puestos excesivamente detalladas y minuciosas que hacen que haya personas que realicen una sola tarea. Esto provoca que una organización sea rígida, de ahí la importancia de ir descubriendo la polivalencia en las organizaciones e intentar que las personas sean capaces de desarrollar actividades dentro de su ámbito profesional variadas y que sepan adaptarse a los cambios y que sean ellos mismos, en base a las tareas que tienen que desarrollar, los que establezcan sus prioridades, se centren en una tarea o en otra y ellos mismos hagan de su trabajo un centro de responsabilidad suficientemente amplio como para poder dar respuestas a unas organizaciones que son muy complejas y tienen problemas muy complejos. 4. También ha habido cambios en la selección de personal; en toda selección de personal es importante seleccionar en base a conocimientos, pero esto en la Administración Pública se ha ido haciendo bastante acertadamente; si bien es cierto que en algunas ocasiones se selecciona en base a unos conocimientos que no tienen mucho que ver con el puesto de trabajo a desempeñar, lo cierto es que, en la mayoría de las ocasiones, hay una conexión entre selección, conocimientos y puesto, y eso es importante. Pero falta por desarrollar la selección en base a habilidades y a actitudes. Si sabemos que para tener éxito en determinados puestos son las actitudes tan o más importantes que los conocimientos ¿cómo medimos las actitudes, cómo sabemos si una persona tiene actitudes para desempeñar determinados puestos de trabajo? ¿Y si tienen las habilidades requeridas? En algunos casos las habilidades tampoco se miden, aunque en otros sí, por ejemplo, a los auxiliares administrativos sí se les ha medido la habilidad mecanográfica. Pero para evaluar conocimientos, habilidades y actitudes conjuntamente se van desarrollando nuevos instrumentos de selección como son los ASSESMENT CENTER, que lo que intentan, para determinados puestos de trabajo, sobre todo puestos con responsabilidad media alta, es establecer juegos de rol y casos prácticos con problemas típicos del puesto de trabajo, desde los más difíciles a los más fáciles, para que el aspirante los resuelva, y, de esa forma, tenga que demostrar sus conocimientos aplicados a casos concretos, sus habilidades y sus actitudes. Son modelos más modernos de selección, pero aunque son muy caros y no pueden establecerse para la selección de todo tipo de puestos de trabajo, sí son muy recomendables para puestos de alto nivel. 5. Otra tendencia es la de la carrera horizontal. Ha habido investigaciones ya desde los años 60 que nos decían que las personas no tienen el mismo modelo de carrera, es decir, no todos los 3

empleados quieren ser, por ejemplo, Directores Generales. Hay empleados que lo que quieren es desarrollar actividades técnicas o intelectuales, pero no de mando. La carrera horizontal implica que, sin cambiar de puesto, un empleado puede seguir desarrollando sus competencias técnicas o profesionales y, cada cierto tiempo, se le da la posibilidad de aumentar su categoría personal incrementando con ello sus retribuciones Por ejemplo, un cirujano puede pasar de cirujano de nivel 1 (entrada) a nivel 2 (categoría media) a nivel 3 (categoría superior), sin necesidad de cambiar de puesto. 6. Otro elemento, conectado a la carrera horizontal, es el salario por competencias. Ahora se paga una parte del salario en virtud del grupo al que se pertenece, otra parte en función del puesto de trabajo, y finalmente, otra vinculada a la productividad, pero hay otra paga que se puede y se debe pagar en función de las competencias que se van adquiriendo a lo largo de la vida profesional. 7. Otra idea interesante en la gestión de recursos humanos es la de dar capacidad de gestión a los empleados, “empoderarlos”. En la gente hay una potencialidad de creatividad y conocimientos tácitos enormes, la gente no sólo tiene conocimientos expresos que son los que uno adquiere a través de libros, de textos, de exámenes y de enseñanzas oficiales, sino que en la vida real la gente va adquiriendo conocimientos tácitos importantes, a través de la experiencia, que si se usan pueden suponer mejoras del servicio, del rendimiento, de los procesos de trabajo. 8. Una tendencia que está muy presente en las organizaciones del sector privado es la del aplanamiento de estructuras, que implica la reducción de niveles y mandos intermedios. 9. Otra idea fundamental es que hay que seguir gestionando el rendimiento, se tiene que evaluar el rendimiento no sólo de las organizaciones sino también de los equipos y de las personas. Evaluar el rendimiento de las personas es uno de los elementos clave del Estatuto Básico del Empleado Público, y es uno de los temas más complejos del mismo y de la gestión de recursos humanos, porque evaluar es fácil pero hacerlo objetivamente es muy difícil.

2.2. Tendencias en las Administraciones públicas. En las Administraciones Públicas de los países más desarrollados, si analizamos las grandes tendencias novedosas de gestión de recursos humanos hoy en día, vemos: Primero, que cada vez es más importante la planificación estratégica, es decir, intentar definir cuánta y qué clase de gente necesitaré para los próximos cuatro o cinco años, esto ha llevado en muchos países a reducir plantillas en el sector público. Segundo, se está potenciando cada vez más la formación, vivimos en sociedades del conocimiento y el conocimiento es el factor estratégico clave para el éxito personal, organizativo 4

y de país. Un país que hoy en día no invierta en investigación, en formación y en conocimiento, es un país sin futuro al igual que una persona que no invierta en su formación y en sus conocimientos es una persona sin futuro. En las Administraciones Públicas de los países de la OCDE se multiplica el presupuesto de formación y desarrollo por tres y en España se ha multiplicado casi por diez. Tercero, la evaluación del rendimiento, en dos tercios de los países de la OCDE más desarrollados se ha vinculado a la paga, es decir, si se tiene una buena evaluación se paga más. Esto lleva a que cada vez las pagas sean más flexibles. Cuarto, equilibrar necesidades familiares y necesidades del trabajo, las políticas de conciliación, las políticas que permiten de alguna forma equilibrar todas nuestras obligaciones familiares con nuestras obligaciones de trabajo. Quinto, hay bastante desconcentración, es decir, se tiende a evitar que la gestión de recursos humanos se siga llevando centralizadamente en una unidad que controle todo para toda la Administración. Ahora, se tiende a que cada Consejería o cada Agencia tenga un sistema de personal que, respetando la esencia del sistema, se adapte a sus peculiaridades y a sus circunstancias.

3. MODELO DE GESTIÓN ESTRATÉGICA: ALGUNAS PROPUESTAS.

Cómo debería ser un buen sistema de recursos humanos en las Administraciones Públicas. En primer lugar la gestión de recursos humanos debe ser una gestión previsora, no se puede tener una gestión reactiva de recursos humanos porque nos encontraremos con que se llega tarde a los problemas. Hay que pensar más a medio y largo plazo, es decir, una Consejería de aquí a cuatro o cinco años ¿cuál es el plan estratégico que tiene? ¿Por dónde va a crecer y qué tipo de gente necesitará para poder cubrir esas necesidades? Segundo, la gestión de recursos humanos es un instrumento y no un fin en sí mismo, gestionamos recursos humanos para que las organizaciones cumplan sus objetivos estratégicos y sirvan los intereses generales con objetividad. Hay que intentar establecer un método de trabajo y una gestión de las personas que genere los incentivos para que la gente trabaje, esté motivada y haga bien las cosas. Tercero, el hecho de que el sistema sea un instrumento no quiere decir que las personas sean un instrumento. Las personas son un fin en sí mismo y entonces la gestión de recursos humanos 5

tiene que mantener y recuperar esa dimensión humanista del trabajo. Esa dimensión del ser humano como un fin en sí mismo tiene la importancia de incorporar preocupaciones como el acoso laboral, el buen trato en el trabajo, la participación, el diálogo. Cuarto, la gestión de recursos humanos tiene que fomentar la imparcialidad y la objetividad, es decir, la Administración tiene que servir los intereses generales independientemente del partido que esté en el Gobierno, en cada decisión los funcionarios no pueden favorecer a sus familiares o amigos; es preciso evitar que en las decisiones tengan conflictos de intereses y, si hay conflicto de intereses, habrán de declararlo y, si es preciso, abstenerse. Para garantizar esa imparcialidad es clave el acceso y la carrera sometidos a rigurosos sistemas de igualdad, competencia y mérito. Quinto, la gestión de recursos humanos ha de ser coordinada, es decir, deben estar coordinados, en la medida de lo posible, todos los planes, todas las estrategias, todas las actividades... Por ejemplo, si hay un plan estratégico de recursos humanos a tres o cuatro años para la Junta de Comunidades, luego cada Consejería podrá tener el suyo, pero deberá ser adaptado a ese plan estratégico general y considerando las peculiaridades de cada Consejería. Sexto, la gestión de recursos humanos en el sector público es una gestión que implica a todos los gestores. Todas las personas que tienen empleados a su cargo son gestores de recursos humanos. Séptimo, la gestión de recursos humanos es la gestión de un sistema. La gestión de recursos humanos es un sistema complejo en el que hay muchos elementos interdependientes e interrelacionados y si uno de ellos no funciona el sistema no funciona. En la gestión de recursos humanos hay múltiples subsistemas y si olvidamos alguno de ellos el sistema en su conjunto no funciona (ver esquema 1).

Esquema 1. El sistema de gestión de recursos humanos.

EL SISTEMA DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS:

Estrategia

Planificación estratégica de RR. Organización del trabajo:

Gestión del empleo:

Gestión del rendimiento:

Gestión de la compensación: retribuciones directas e indirectas (pensiones)..

Diseño y relaciones de puestos. Perfiles de ocupantes.

Reclutamiento y selección, orientación, movilidad y salida.

Diseño, evaluación y consecuencias.

Gestión del desarrollo: Formación, desarrollo y carrera.

Gestión de las relaciones humanas y sociales: Clima laboral, acción social y conciliación vida familiar, salud laboral, relaciones laborales y negociación colectiva.

Basado en Longo (2004)

4. EL SISTEMA DE RECURSOS HUMANOS Y EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO. 7

Sobre la base de todo lo anteriormente enunciado, vamos ahora a ir dando criterios de cómo el Estatuto Básico va respondiendo a alguna de estas demandas de adaptación o cambio. 1. Empezamos por la idea de la estrategia; ¿Todos los gestores públicos conocen cuál es la estrategia de su organización? ¿No? Pero entonces ¿es posible gestionar recursos humanos sin conocer la estrategia de la organización? Es muy difícil, porque si no se conoce donde quiere ir la organización cómo se prepara la gente que necesitará para cubrir esos objetivos. Por lo tanto, lo primero que hay que tener claro es que todas las organizaciones tienen que pensar en términos estratégicos, decidir objetivos, definir planes en los cuáles indiquen por dónde quieren ir, porque a partir de ahí y viendo por dónde quiere ir la organización, se establecerá la estrategia de recursos humanos adecuada para ayudar a la organización a cumplir sus objetivos finalistas. 2. Una vez definidas las líneas estratégicas clave, y en ese sentido es fundamental que haya un cambio en la forma de trabajar de todas las Administraciones, ya se puede planificar, es decir, intentar definir cuánta y qué clase de gente se necesitará, en el lugar adecuado y en el momento preciso para cumplir los objetivos. 3. Por otro lado, hay que organizar y establecer bien los servicios necesarios para cumplir los objetivos; en ocasiones ello implica reorganizar los que se van a eliminar. En todo caso, organizar exige tener claro para cada servicio que se cree cuáles serán sus funciones y tareas clave, y, a partir de ahí, se tienen que estructurar los recursos humanos, para que todas las tareas y funciones claves estén ejecutadas adecuadamente y para que no haya solapamientos funcionales; esta estructuración, de alguna forma, obliga a una división horizontal del trabajo y a una división vertical, de manera que habrá personas que desarrollen actividades de ejecución directa y otras que estén destinadas a coordinar las actividades de los demás o a labores de apoyo. 3.1. Lo importante es que, al final, para cada uno de esos puestos se haga una buena descripción que deje claro cuál es la misión fundamental del puesto, cuáles son sus funciones o tareas, con quién se relaciona hacia dentro y hacia fuera, cuál es su responsabilidad sobre personas, medios, materiales, recursos económicos... Para que luego se pueda definir el perfil adecuado de la persona idónea para desempeñar ese puesto. Cuando se define el perfil lo que hacemos es definir las competencias, qué conocimientos tiene que tener este tipo de persona, qué habilidades y qué actitudes para desarrollar bien el puesto. 4. Lo siguiente es gestionar el empleo; 8

4.1. Lo primero que hay que hacer para gestionar el empleo y dado que ya se conocen cuáles son los perfiles de los candidatos para el puesto de trabajo, es atraer a los procesos selectivos a los mejores, es decir, reclutar. En la Administración española no se hace reclutamiento casi nunca, aunque hay excepciones; también es cierto que dado el nivel de desempleo típico de nuestra economía y dado el atractivo que tiene el servicio público para los jóvenes, no se ha tenido necesidad de hacer reclutamiento. 4.2. Posteriormente al reclutamiento se inicia la selección. En la Administración es preciso seleccionar de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad, y con publicidad. El Estatuto Básico nos indica que es preciso hacer pruebas competitivas de conocimiento, pero también de habilidades y que se pueden establecer entrevistas y otro tipo de pruebas de trabajo para poder seleccionar a las personas adecuadas. 4.3. Una vez que se ha seleccionado, de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad y se tiene a las personas que van a tomar posesión, hay que tener programas de orientación y socialización; muchas de las personas que ingresan en la Administración no habrán trabajado nunca en el sector público y es necesario orientarlas sobre los valores del servicio público, cuáles son los objetivos de la organización, a quién dirigirse si tienen algún problema con la nómina, la informática. Porque si no se les ayuda a integrarse, al final habrá choques cognitivos entre lo que esperaban y lo que hay, y esto da lugar a desmotivaciones muy rápidas. 4.4. También hay que tener sistemas de movilidad, una vez que los empleados han tomado posesión y están orientados. Hasta ahora existían mecanismos muy rígidos de estructuración, de forma que era muy difícil cambiar personas de actividad, unidad o puesto aunque el puesto o la actividad no cumplieran ninguna misión útil. La pregunta que los gestores se hacen a menudo es la de “por qué tenemos gente que durante dos meses está con los brazos cruzados mientras otros se matan a trabajar en la misma organización y pasado un tiempo al revés, los que estaban cruzados de brazos no dan abasto y los otros están sin trabajo, sin que se puedan hacer traslados internos para equilibrar las cargas y mejorar el servicio”. La razón era que no existían mecanismos de movilidad útiles para pasar gente de donde sobra a donde falta. Ahora mismo el Estatuto abre esta perspectiva de movilidad, pues se puede requerir a los empleados públicos que desarrollen actividades distintas a las propias de su puesto, siempre que sean propias de su cuerpo, sin que eso implique pérdidas retributivas, o pérdidas en condiciones de trabajo, e incluso abre la posibilidad de movilidad forzosa, con cambio de destino y localidad, por necesidades del servicio. 9

4.5. Finalmente dentro de la gestión del empleo hay que gestionar la salida; la salida puede producirse por razones disciplinarias, por jubilación, renuncia, etc. Lo importante es gestionarla de forma coherente con las necesidades organizativas.

5. Otro elemento importante es la gestión del rendimiento; hay que saber gestionar el rendimiento. No se puede evaluar ni gestionar el rendimiento sin al menos hacerse cinco preguntas previas y planificadamente dar respuesta a las mismas. -

La primera es ¿qué se va a evaluar de las personas? Hay varias opciones, se pueden evaluar los resultados, o los objetivos, en qué medida se cubren los factores del puesto, en qué medida los elementos fundamentales del puesto son adecuadamente desarrollados por esa persona, se pueden evaluar las habilidades o incluso las actitudes y los rasgos de personalidad.

La segunda es ¿cómo se va a evaluar?, hay muchos métodos diferentes, unos se centran en resultados, otros en factores, otros en competencias, otros en rasgos de personalidad.

La tercera es ¿para qué voy a evaluar? Hay múltiples opciones, los resultados podemos usarlos para retribuciones, para carrera, para formación y desarrollo, para remoción.

La cuarta es ¿a quién y cada cuánto voy a evaluar? A todos, establece el Estatuto, pero algunas organizaciones sólo evalúan a los directivos, por ejemplo. En cuanto al tiempo, lo normal no es que se haga cada día (eso es el control, no la evaluación), habría que hacerlo una vez al año o como mucho una cada seis meses.

La quinta es ¿quién va a evaluar? En todos los países evalúan los jefes, pero también está la posibilidad de autoevaluación, evaluación por subordinados, evaluación de segunda instancia por Comités de Revisión (revisan los informes de evaluación de los jefes inmediatos), equipos de evaluación.

6. Hay que responder a todas estas preguntas y conectar todo esto con el sistema de retribuciones. Los sistemas retributivos tienen que considerar varios factores, todos los sistemas retributivos tienen tres partes; una en la que se paga a los empleados por lo que son (del grupo A1, A2... trienios), incluyendo, en su caso, la paga por categoría personal (que se va adquiriendo como consecuencia de una evaluación que se hace cada cierto tiempo y da como resultado la aprobación o no del ascenso de categoría); otra es la que tiene que ver con lo que se hace en el puesto de trabajo, en función de las dificultades, de las condiciones del puesto de trabajo.... tiene que ser definida de forma objetiva y aquí lo importante es que haya equidad vertical (no se puede cobrar menos por “un puesto” que lo que cobra su subordinado) y 10

horizontal (si un puesto del mismo nivel jerárquico tiene más competencias o dificultades lo normal es que cobre más); y la última parte de las retribuciones tiene que ver con lo qué se cobra por lo que se rinde, que va vinculado a la evaluación del rendimiento. A todo ello hay que añadir las retribuciones no directamente monetarias, como, en su caso, los planes de pensiones, los seguros médicos, etc. 7. También es muy importante el desarrollo. El desarrollo implica que de alguna forma todas las organizaciones tienen que tener planes de formación y éstos se basan en analizar y evaluar los déficits formativos de las personas. Si tenemos un empleado que no rinde, habrá que ver por qué, y puede ser por dos razones, porque no sabe o porque no quiere, si es porque no quiere es un problema de motivación pero si es porque no sabe es un problema de formación. La formación trata de dar competencias para desarrollar adecuadamente el puesto que se tiene en este momento. El desarrollo trata de dar la formación y las competencias que aunque ahora no se necesiten se necesitarán en el futuro, entonces de alguna forma se marca un desarrollo a las personas. Todo esto tendrá que ir vinculado a un sistema de carrera vertical u horizontal. 8. Por último, hay que gestionar adecuadamente las relaciones humanas y sociales. 8.1. En general, hay que buscar un adecuado clima laboral, para ello habrá que hacer encuestas de clima con las que tendremos que saber cómo percibe la gente la organización, si se sienten implicados, si sienten que hay comunicación, si hay un trato humano, si hay un adecuado sistema de información... y a partir de ahí tomar las medidas necesarias. 8.2. Esta gestión incluye las relaciones laborales. Sin lugar a dudas, hay que tener unas relaciones laborales positivas, en las que tanto los representantes de los trabajadores como la organización ganen merced a esas relaciones. El problema es que la Administración tiene unas circunstancias peculiares con respecto al sector privado, es decir, en el sector privado se puede negociar en función de una cuenta de resultados y de un sistema de productividad (por ejemplo, se puede negociar subir un 5% los salarios a cambio de una garantía de incremento de productividad de un 10%), pero en la Administración Pública no hay cuenta de resultados ni se puede medir la productividad de cada empleado, por lo que es preciso mejorar esos sistemas de indicadores para hacer una buena negociación colectiva. 8.3. E incluye, finalmente, la acción social. Cada vez este factor es más importante por una sencilla razón, porque vamos descubriendo que las personas en las organizaciones públicas son clientes internos también y tenemos que intentar adaptarnos y adecuarnos a sus expectativas. Pero las expectativas de cada uno son 11

diferentes; hay gente que acaba de entrar en una organización pública y tiene unas expectativas y hay gente que está a punto de jubilarse y tiene otras muy diferentes, hay personas con hijos en edad escolar y otras solteras y sin hijos…por lo que habrá que adaptar programas, políticas, paquetes de acción. El Estatuto intenta hacer frente a esto a través de los horarios y permisos, pero al final, éste es un tema de gestión de las organizaciones a la hora de abrir vías y mecanismos para que se intente conciliar al máximo vida familiar, vida personal y vida laboral.

Todo en conjunto implica la gestión estratégica de los recursos humanos, el Estatuto supone un gran avance en este campo, si bien hay una serie de temas que todavía falta por definir y avanzar en ellos; en cualquier caso, sí se ha dado un primer paso y ahora es responsabilidad colectiva de todas las personas y Administraciones hacer que ello funcione.

5. LA EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO.

5.1. Introducción, concepto. Para empezar, la evaluación del rendimiento individual y formalizada en las Administraciones se expande sobre todo a principios de los años 80, cuando hay un intento de reforzar los principios de eficacia y eficiencia en la gestión pública. Desde esta perspectiva un concepto técnico de evaluación del desempeño es “una metodología y un conjunto de procedimientos que sirven para valorar el rendimiento en el trabajo de las personas de acuerdo con unos estándares y unos criterios objetivos que se aplican uniformemente en una misma organización o en un conjunto de organizaciones”. Esto no quiere decir que todas las organizaciones tengan que tener un mismo sistema ni quiere decir que dentro de una misma organización todos tengan que ser evaluados de la misma forma, con el mismo criterio, puede que los directivos sean evaluados de una forma y el resto de empleados de otra, pero, desde luego, a todos los directivos habrá que evaluarlos de la misma forma y a todos los técnicos de otra forma, no a cada persona de una forma diferente.

En todo caso, la evaluación del rendimiento es el instrumento que, primero, nos ayuda a medir hasta qué punto una organización ha cumplido sus objetivos, que se han plasmado en un plan estratégico y en un plan de objetivos. Segundo, hasta qué punto las distintas unidades que forman parte de esa consejería o de esa organización ayudan a conseguir los objetivos de la 12

organización. Y, tercero, hasta qué punto las personas dentro de cada una de esas unidades ayudan a esa unidad a que cumpla sus objetivos, ahí es donde se sitúa esencialmente la evaluación del desempeño individual, que es la que tratamos en este tema.

En consecuencia, la evaluación del desempeño debe medir el cumplimiento de los objetivos, la eficacia del sistema, pero también debe intentar medir cómo se cumplen los objetivos, en ese sentido, qué conducta tienen las personas para cumplir esos objetivos. Por ejemplo, un funcionario puede ser eficaz en el cumplimiento de sus objetivos pero lo puede ser a costa de ser bastante desleal con sus compañeros o lo puede ser a costa de ser bastante desleal con sus subordinados. La evaluación del desempeño debería considerar eso también.

Otro elemento fundamental, hoy en día, es evaluar hasta qué punto las personas que trabajan en la organización van adquiriendo las competencias óptimas (conocimientos, habilidades y actitudes) para tener éxito en esa organización y en ese puesto que ocupan.

5.2. ¿Qué se puede evaluar y cómo?

A. ¿Qué se puede evaluar? Para responder a esta pregunta hay que analizar los componentes del rendimiento; siempre, en todo rendimiento hay un ejecutor que realiza una serie de acciones en un puesto de trabajo para alcanzar unos resultados. Por ello, podemos: 1. Evaluar a la persona, al ejecutor de las acciones, podemos evaluar sus rasgos de personalidad y/o sus habilidades básicas. Por ejemplo, su autodominio y su capacidad de hablar en público. 2. Podemos evaluar sus acciones en el puesto de trabajo o los factores clave del puesto. Por ejemplo, para un directivo su capacidad de organizar. 3. Podemos evaluar los resultados. 4. Podemos evaluar una mezcla de todo esto.

B. ¿Cómo se mide el rendimiento? Hay muchas técnicas para ello: Métodos centrados en el ejecutor:

Análisis de rasgos personales Análisis de competencias

Métodos centrados en la comparación: Ranking Comparaciones por pares

Distribuciones forzadas Métodos centrados en los resultados:

Gestión por objetivos y revisión Resumen valorativo del rendimiento

Métodos centrados en la conducta:

Por factores Incidentes críticos Descripciones predeterminadas de conducta BARS Escalas de elección forzada Escalas de standard mixtos.

a) Métodos centrados en el ejecutor. Son métodos en los que lo fundamental es definir las competencias, es decir los conocimientos, habilidades y actitudes del empleado ideal y tratar de ver hasta qué punto se poseen por los empleados existentes. En unos casos la evaluación se centra en rasgos de personalidad y, en otros, se hace sobre competencias más completas.

a.1) Análisis de rasgos personales. Se basa en la medición de los rasgos de personalidad que la organización entiende necesarios para sus empleados. Existen organizaciones públicas en las que los rasgos de personalidad de los empleados son muy importantes y es preciso controlarlas (por ejemplo, el ejército o la policía). De hecho, en el sistema de evaluación del rendimiento del ejército español (IPEC) se evalúa el carácter del empleado.

Empleado x

1) Control de emociones

Alta Media Baja

2) Confianza en sí mismo 3) Lealtad

Alta Media Baja Alta Media Baja

a.2) El análisis de competencias. Una vez definidas las competencias necesarias para desarrollar con éxito un tipo de puesto, la evaluación consiste en analizar si los ocupantes de los puestos tienen o no las competencias que se les requieren y hasta qué nivel de desarrollo las tienen. Para ello, las competencias tienen que ser definidas una por una, tienen que incorporar ejemplos de conductas de la vida real de lo que implica tener dicha competencia y tiene que incorporar niveles de desarrollo de la competencia. En suma, cada competencia deberá ser definida y priorizada, y para cada una habrá de generarse ejemplos de lo que implica un buen o un mal desarrollo de la misma; así, por ejemplo, para la competencia de motivación o

compromiso por el servicio público, común a todos los directivos y empleados de una organización:

Y un ejemplo de la competencia “persuasión y adaptabilidad” propia de los puestos directivos y técnicos en las asesorías jurídicas, inspecciones e intervenciones:

Las ventajas de la evaluación por competencias son muy numerosas:

Los “cómos” son más importantes que los “qués”: “el cómo es lo que conduce a los qués”.

Está basada en comportamientos objetivos y observables extraídos de la realidad laboral de los ocupantes.

Ayuda, tanto al evaluador como al evaluado, en la gestión del desempeño posterior a la evaluación.

Aumenta la percepción de equidad interna dentro de la organización.

Si está bien definido, es un sistema sencillo de operar, reduce el tiempo dedicado a la evaluación.

b) Métodos basados en la comparación. Otros sistemas de evaluación están basados más en la comparación entre empleados; intentan resolver un problema típico de la evaluación del rendimiento que se llama la tendencia central. Este problema consiste en la tendencia de los evaluadores, para evitar tensiones y conflictos con sus subordinados o compañeros, a evaluara a casi todos con una puntuación positiva e igual, no discriminando entre los mejores y los peores. Para eliminar esta tendencia hay al menos tres métodos: b.1) Ranking: Consiste, para evitar la tendencia a no discriminar, en obligar a cada jefe a establecer un ranking de empleados. 1. Ramírez

____________

2. López

____________

3. Sánchez

____________

4. Torroba

____________

5. Juan

____________

b.2) Comparaciones por pares. Es un método que lleva al ranking pero previa comparación persona a persona. Ramírez x _ _ _ _López = Ramírez +2 Ramírez _ _ _ x _Torroba = Torroba +2 Torroba x _ _ _ _ López = Torroba +2

Resumen:

1º Torroba +4 2º Ramírez +2 3º López 0 16

b.3) Distribuciones forzadas. Marca unos porcentajes necesarios por calificación. De esta forma, cada posible calificación tiene unos topes máximos y mínimos de uso. En el ejemplo, no puede haber más de un 25% en bien y debe haber un 10% en muy mal.

Excelente Bien 10%

25%

Regular 30%

Mal

Muy mal

25%

10%

c) Los métodos centrados en resultados. Se centran sobre todo en la aplicación individualizada de la gestión por objetivos. Ciertamente, no todos los empleados pueden ser evaluados de esta forma, pues objetivos en sentido estricto sólo se pueden asignar a puestos técnicos y, sobre todo, directivos. Los empleados de nivel operativo pueden tener estándares de rendimiento a cubrir, por ejemplo, grabar mil datos por hora, pero ello no es un objetivo en sentido estricto.

c.1) Gestión por objetivos. Se basa en la previa negociación entre jefe y empleado de unos objetivos anuales a cumplir (los objetivos deben ser coherentes con la estrategia organizativa y ser, en lo posible, consensuados); y en la posterior medición, con una entrevista final en la que abiertamente se manifiestan los diferentes puntos de vista sobre el desarrollo del trabajo en el año. A partir de la entrevista se evalúa definitivamente y se toman medidas consensuadamente para mejorar el rendimiento en el futuro. Ej. Director de personal: Responsabilidad general.- Dirigir la política de personal de la unidad y sus operaciones, incluyendo la selección, las relaciones sindicales, la clasificación de puestos, la formación del personal y la retribución del mismo. Objetivos: a) Servir como consejero principal del responsable de la unidad en todos los asuntos de personal, dando rápido y efectivo consejo, además, al resto de los directivos. (Todo el año). b) Negociar el convenio colectivo del personal laboral. (Octubre, 2009). c) Cumplir con la Oferta de Empleo Anual (diciembre 2009). d) Reducir los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales en un 5%. Se puede completar con niveles de prioridad, en función de los intereses de la organización y su planificación estratégica.

c.2) Resumen valorativo del rendimiento. Al sistema de gestión por objetivos se añade una hoja de valoración de los clientes, de los subordinados, e incluso de los propios compañeros de la unidad y se computan globalmente los resultados. Con ello se completa la información.

d) Los métodos centrados en las actividades del puesto. Son muy variados, en todos ellos lo fundamental es clarificar los factores clave del desempeño del puesto y evaluar en función del cumplimiento de ellos.

d.1) Incidentes críticos. Son sucesos excepcionales que se documentan y archivan. Permiten tener datos de circunstancias extraordinarias positivas o negativas, sirven para enriquecer el conocimiento del puesto y del ocupante. No se pueden utilizar individualmente sino en combinación con otros métodos para enriquecer la información existente. Ej. En fecha x, a pesar de tener que cerrar la nómina ese día el funcionario x abandonó su puesto a las 14 h. sin finalizar su trabajo ni dar razones. d.2) Por factores. Se basa en una previa descripción minuciosa del puesto, un análisis de la misma y una definición de los elementos críticos o factores esenciales del puesto. Posteriormente, se definen las posibles evaluaciones para cada uno de los factores. Ej. para cualquier directivo se le pueden definir cuatro factores clave de desempeño y evaluarle en función de ello si es insatisfactorio su desempeño, satisfactorio o excede lo satisfactorio: Insatisfac. Satisfactorio

Excede satisfac.

a/ Planificación y organización

__________ __________

_______________

__________ __________

_______________

c/ Gestión de RR.HH.

__________ __________

_______________

d/ Evaluación y control

__________ __________

_______________

b/ Dirección programas y comunicación

Es imprescindible añadir una definición clara de los factores, para saber qué se evalúa en concreto. Así, “a/ Planificación y organización.- Determina objetivos, desarrolla políticas y procedimientos. Asigna prioridades. Establece fechas de realización y define presupuestos”.

d.3) Descripciones predeterminadas de conducta (BARS). Sobre la base de los datos existentes previamente en una detallada descripción del puesto, y tras la selección de los factores clave del puesto, en este método se añade un análisis muy detallado de la conducta en un puesto de trabajo y, para ello, se busca detallar todas las situaciones básicas posibles (factor a factor), posteriormente selecciona aquellas que por su importancia y frecuencia son esenciales y se detallan en el documento. Con ello, se obtienen para cada factor ejemplos de conductas, extraídas de la realidad de las organizaciones, propias del puesto, conductas que muestran lo que sería un desempeño satisfactorio, excelente o insatisfactorio. Ej. Para el factor planificación y organización en un directivo.

- Insatisfactorio.

Los

Satisfactorio

objetivos

del -

Excede lo satisfactorio

Establece objetivos para

Desarrolla programas que

programa no conectan con las los programas a corto y medio

tienen potencial para mejorar los

prioridades de la organización.

resultados de la organización.

plazo

que

son

realistas

Los objetivos se definen responden a los objetivos y

Los

análisis

financieros

vagamente y con poca atención prioridades de la organización.

prevén costes no sólo en su unidad

el análisis de costes.

sino otros costes indirectos para la

Los aspectos financieros y

Requiere una constante técnicos de los programas están

organización.

y detallada revisión y control por bien estudiados. parte del Director.

d.4) Escalas de elección forzada. Como en el caso anterior, se determina un gran número de conductas satisfactorias e insatisfactorias por cada factor, pero se diferencia en que aquí se obliga a elegir con cuál de ellas cuadra la conducta del evaluado. En consecuencia, es necesario indicar para cada ejemplo de conducta si es aplicable o no el ejemplo a la conducta real del sujeto evaluado.

d.5) Escalas de standard mixtos. Trata de buscar posibles inconsistencias en el BARS y reforzar la objetividad. Para ello en cada ejemplo ya no basta como en el caso anterior decidir si 19

se da o no el ejemplo, sino valorar (con puntuación) cuánto se da cada supuesto en cada uno de los empleados.

Ej. Define de 1 a 5 si esto es cierto (menos o más cierto) - Los objetivos del programa no conectan con las prioridades de la organización

- Establece objetivos para los programas a corto y medio plazo son realistas y responden a las prioridades.

- Desarrolla programas que tienen potencial para mejorar globalmente los resultados de la organización

5. 3. ¿Para qué usar los datos de la evaluación? Según Priscilla Levinson, la función de la evaluación individual del rendimiento en la gestión de personal moderna es doble: -

mejorar la gestión de los recursos humanos ayudando a las personas a ser conscientes de y a emplear su pleno potencial a la hora de realizar la misión del organismo u organización, y

proporcionar información a los empleados, supervisores y gestores para que la empleen al tomar decisiones relativas al trabajo.

Más en concreto, la evaluación sirve para: 1. Fines retributivos. Por ejemplo, para definir el complemento de productividad de cada empleado. 2. Fines de promoción. Se puede usar para aprobar ascensos de categoría en la carrera horizontal, para puntuar en los concursos, para seleccionar en las libres designaciones, 3. Planificar estratégicamente recursos humanos. A través de la evaluación se ven todas las habilidades y competencias básicas existentes y se las puede comparar con las habilidades y competencias que debería tener la organización si se quiere que cumpla los objetivos finales, y mediante esa comparación, se alcanzan análisis colectivos muy interesantes para luego establecer políticas de formación y desarrollo, etc. 4. Definir más adecuadamente puestos. Porque puede ocurrir que haya gente que fracasa en la evaluación porque el puesto está mal diseñado: en ocasiones el problema no está en las personas, sino en el puesto, hay puestos mal descritos, puestos mal diseñados, si

a un empleado le toca un puesto mal diseñado es muy posible que no pueda cumplir objetivos o desarrollar adecuadamente los factores del mismo. 5. Para la retroalimentación. Constantemente, los informes sobre evaluación del desempeño dicen que, si sirve para algo, es para alimentar información, retroalimentar. Sirve para obligar al jefe, a cada uno de los gestores, a reunirse con sus subordinados; a reunirse, por ejemplo, una vez al año, y dialogar sobre lo que se ha hecho bien, mal o regular, y definir, a partir de ese momento, cómo se mejora. 6. Para la mejor formación. Vinculado a lo anterior, si alguien reconoce que hace algo insatisfactoriamente por falta de formación o así lo recogen los datos, es necesario programar formación específica para resolver ese problema. 7. Para el desarrollo. Porque, a través de la evaluación del rendimiento, se puede ver qué personas tienen potencialidad para el crecimiento y, a partir de ese dato, se puede programar formación o actuaciones que aseguren el desarrollo de estas personas, de manera que, en el futuro, cuando llegue el momento de su ascenso o cambio de puesto ya estén preparadas con las competencias adecuadas para ocuparlo. 8. Para el despido o la remoción en el puesto. En algunos países se usa para el despido, en Estados Unidos por ejemplo, cuando hay mal rendimiento continuado. En España no se ha regulado así en la Administración, pero sí se puede usar para la remoción de un puesto obtenido por concurso.

5.4. ¿Quién evalúa? Los posibles evaluadores son numerosos. Depende del nivel de objetividad y precisión que busquemos se usará más de uno, incluso se podrían usar cuatro o cinco fuentes de información. Veamos los posibles evaluadores: 1. Para empezar, siempre se recomienda que evalúe el jefe, el jefe inmediato, sobre todo si se busca retroalimentación. Alguien de fuera de la unidad puede decir que un empleado lo ha hecho mal, pero después se va y se pierde la mejora continua, la retroalimentación necesaria. Es el jefe que está cada día con el empleado quien ayuda a éste a mejorar, quien conoce cómo va evolucionando. 2. La retroalimentación exige la evaluación del jefe, ahora bien, es bueno que haya algún sistema de revisión de las evaluaciones del jefe por si hay subjetividades, discriminaciones, etc. Para eso debe haber niveles superiores de la jerarquía que coordinen, controlen: un comité de revisión. ¿Deben de estar en esos comités de revisión los sindicatos? Es un debate muy complejo que obviamos aquí. 21

3. También pueden evaluarse los compañeros recíprocamente. Hay datos muy interesantes de que los compañeros se autoevalúan bien, siempre y cuando no haya dinero por medio; funciona muy bien para formación, los compañeros se evalúan entre sí para descubrirse puntos débiles y puntos fuertes. Funciona también muy bien para desarrollo y para construcción de equipos de trabajo. 4. Los usuarios del servicio pueden ayudar en la evaluación, sobre todo en puestos de atención al público. 5. Los subordinados también pueden evaluar al superior. Funciona bien para desarrollo y para formación, ahora, si hay dinero de por medio genera problemas. 6. La autoevaluación funciona muy bien cuando es para formación, desarrollo, etc,. El dinero, en general, introduce unos factores de distorsión importantes. 7. Consultores externos, sirven para ayudar a implantar el sistema, pero no para evaluar directamente, pues no conocen la realidad de cada caso, ni tienen información suficiente de todo un año. 8. Los superiores de otras unidades; en este caso, el fin es reforzar la objetividad y reducir las posibilidades de que la excesiva benevolencia o la excesiva rigurosidad introduzcan factores de distorsión y subjetividad excesiva. 9. Al igual que los consultores, los especialistas de recursos humanos sirven para implantar el sistema, para ayudar con las dudas, pero no para que ellos hagan la evaluación.

5.5. El ciclo de la evaluación. Este ciclo sigue las siguientes fases:

Planificación y Comunicación: implica definir expectativas en términos de qué objetivos se vinculan con los planes de negocio y objetivos estratégicos.

Seguimiento, apoyo y “Feedback”: es la fase de revisión del progreso del alcance de metas como base para acciones posteriores.

Evaluación: es la fase de medición de los resultados y competencias

Reconocimiento y Desarrollo: implica determinar las acciones y los medios para aprender, incrementar el desempeño y alcanzar las metas. 22

Esquema 2. El ciclo de la evaluación. Seguimiento: Apoyo y “Feedback””

Planificación y Comunicación Definiendo expectativas en términos de qué objetivos se vinculan con los planes de negocio y objetivos estratégicos

Revisión del progreso del alcance de metas como base para acciones posteriores

Evaluación

Medición de los resultados y competencias

Reconocimiento y Desarrollo Determinar las acciones y los medios para aprender, incrementar el desempeño y alcanzar las metas

6. ¿QUÉ DICE EL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO SOBRE EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO?

Dice, primero, que la carrera horizontal se vincula al rendimiento evaluado y acreditado. Entonces la carrera horizontal va a estar vinculada a la evaluación que se haga; la importancia que la evaluación tendrá para la consolidación de las categorías personales es enorme. Segundo, el artículo 20 y el artículo 17 b) dicen que la evaluación del rendimiento mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o logro de resultados. ¿Qué quiere decir esto? Pues logro de resultados es evaluar por objetivos, lo que llamábamos gestión por objetivos antes. Ahora bien, no está tan claro cómo se puede evaluar la conducta profesional, pero puede estar vinculado al sistema de factores y a la adquisición de competencias, ya veremos cómo se plasma en la normativa de desarrollo. Tercero, cada Administración en todo caso establecerá su modelo, y además, dentro de cada administración se podrá tener un sistema más o menos uniforme. Cuarto, para muchos autores este tema debe regularse por ley, porque produce actos administrativos.

Quinto, en cuanto a los criterios que rigen la evaluación, dice el EBEP que serán: la transparencia, la objetividad, la imparcialidad y la no discriminación. Sexto, las consecuencias, dice el estatuto, tendrán que ver con la carrera profesional horizontal, con la formación, con la provisión de puestos de trabajo, y con la percepción de retribuciones complementarias, sobre todo lo que supone la paga por productividad donde se establezca. Séptimo, la continuidad en el puesto de trabajo obtenido por concurso dependerá de la evaluación. Cuando se obtiene el puesto por concurso, la remoción es tremendamente difícil en el actual sistema; pero el estatuto establece que la continuidad en un puesto de trabajo si es obtenido por concurso depende de la evaluación del rendimiento, es decir, que se puede remover a un empleado de su puesto si la evaluación de rendimiento es negativa o muy negativa. Ahora bien, para ello es necesario que se dé audiencia y que haya una resolución motivada, esos son los requisitos que establece el estatuto en estos momentos.

Tema 10 Gobernabilidad y Gobernanza. Las relaciones intergubernamentales: concepto y marco teórico. El contexto y concepto. Características. Modelo. Estructuras. Reservados todos los derechos. No está permitida la reproducción total o parcial en ningún tipo de soporte, sin permiso previo y por escrito del titular del copyright ©: Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional

TÍTULO: Documentación sobre gerencia pública, del Subgrupo A1, Cuerpo Superior, especialidad de Administración General, de la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Tema 10. AUTOR: Fernando González Barroso ISBN: 978-84-7788-550-4 DEPÓSITO LEGAL: TO-720-2009 Sumario 1. GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA EN LOS ESTADOS MODERNOS. 2. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: CONCEPTO Y MARCO TEÓRICO. 3. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN LOS ESTADOS UNITARIOS Y FEDERALES. 4. LA GESTIÓN INTERGUBERNAMENTAL: CARACTERÍSTICAS, PROBLEMAS E INSTRUMENTOS. 4.1. Las relaciones fiscales intergubernamentales. 4.2. Las subvenciones públicas. 4.3. La regulación intergubernamental. 4.4. Las estructuras gubernamentales. 5. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL ESTADO AUTONÓMICO. EVOLUCIÓN E INSTITUCIONALIZACIÓN. 5.1. Mecanismos de cooperación institucional. 5.2. Las comisiones bilaterales de cooperación. 5.3. Los planes, programas y convenios de cooperación conjunta. 5.4. Las conferencias de presidentes autonómicos. 6. LA DIMENSIÓN FINANCIERA DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL ESTADO AUTONÓMICO. 6.1. Implicaciones intergubernamentales de las relaciones financieras en el Estado Autonómico. 6.2. Evolución del Estado Autonómico y configuración del sistema de financiación. 6.3. Evolución del sistema de financiación y la configuración del sistema de relaciones intergubernamentales. 7. TRANSFERENCIAS Y SUBVENCIONES INTERGUBERNAMENTALES. 7.1. Las transferencias y subvenciones intergubernamentales. 7.2. Principales rasgos del escenario actual. 1

1. GOBERNABILIDAD Y GOBERNANZA EN LOS ESTADOS MODERNOS.

Gobernabilidad y gobernanza son conceptos que surgen paralelos a la preocupación por los efectos de la acción de gobernar en las sociedades modernas. Estas sociedades han sufrido importantes transformaciones en la última década ligadas al desarrollo de la sociedad de la información y cambios en los comportamientos sociales en los que rigen valores como el individualismo, la privacidad, el mercantilismo y el pluralismo social. En lo que se refiere a la manera de gobernar en etapas anteriores la preocupación se centró en los modos en que se producían los nombramientos políticos y el funcionamiento de la maquinaria administrativa. Los gobiernos ponían el acento sobre las demandas e intereses de los diferentes actores sociales, la dirección de la colectividad, se buscaba la representatividad y la eficacia. En la actualidad para los gobiernos no es suficiente con que un gobierno surja de las urnas y se constituya según los procedimientos formales establecidos por la democracia, además tiene que legitimarse en su acción de gobierno y por los resultados. Aquí es donde entra a formar parte de la acción de gobierno la capacidad de dar respuestas a los diversos intereses sociales: heterogéneos y contradictorios.

Las causas de la aparición de la gobernabilidad, según autores como Jean Leca serían las siguientes: 1. La crisis del modelo keynesiano de estado interventor. 2. Los efectos de la globalización. 3. La crisis del estado-nación. 4. Los desequilibrios sociales transversales y territoriales. 5. El pluralismo social, étnico y religioso. 6. La crisis de valores, filosóficos y políticos.

Gobernabilidad es un concepto que intenta dar respuesta a la nueva forma de entender la acción de gobierno en este contexto, que surge según este mismo autor ante la imposibilidad de los gobiernos de ofrecer menos, con lo cual demandan menos para ofrecer más. Otros autores definen la gobernabilidad como el proceso por el que los diversos grupos integrantes de una sociedad ejercen el poder y la autoridad influyendo y llevando a cabo políticas y toma de decisiones relativas a la vida pública, económica y social. Entre los criterios que permiten evaluar la gobernabilidad se pueden mencionar los siguientes: 1) El grado de legitimidad, 2) La representatividad, 3) La responsabilidad ante el ciudadano y 4) La eficacia de la gobernabilidad. 2

Del mismo modo este concepto nos sirve para conocer y evaluar el rendimiento del sistema político y la capacidad del mismo para dirigir la sociedad y sus conflictos. La gobernabilidad implica una nueva visión, orientación y forma de actuar de los gobiernos. Supone una afirmación de la política frente al economicismo y monetarismo, eficiencia e individualismo neoliberales. Y se asienta sobre valores ligados al pluralismo, la participación, la solidaridad, la equidad, la ética y la responsabilidad. Por todo ello supone una nueva manera de actuar gobernando las democracias a través de pactos, acuerdos y contratos con instituciones públicas, privadas, empresas, ONGs, sindicatos, etc. Activa nuevos instrumentos y enfoques basados en la interacción: público privado, estado y mercado. Según Aguilar el concepto de gobernabilidad habría que delimitarlo teniendo en cuenta los siguientes factores:

1. Gobernabilidad es un concepto más amplio que gobierno. 2. No se refiere a las instituciones siendo éstas importantes. 3. Las redes y procesos son esenciales. 4. Como sistema implica interconexiones y flujos. 5. Gobernar supone “pilotar” la sociedad en ámbitos de interés público. 6. Es muy importante la dimensión internacional. 7. Tienen una gran importancia los medios de comunicación. 8. La cultura y valores son un factor relevante. 9. Es central el papel de los ciudadanos.

Implicación para la gestión pública. Esta forma de entender la acción de gobierno implica una revisión de algunos aspectos próximos al enfoque de la Nueva Gestión Pública, un modelo de gestión que centra su interés en la eficiencia, eficacia, economía, y satisfacción del ciudadano cliente: en términos mercantiles e individualistas. En este nuevo contexto, según Subirats, los ciudadanos son copropietarios, decisores, partícipes y controladores de la gestión pública. La gestión pública en red que implica la gobernabilidad, debe sumar a los valores anteriores la solidaridad, participación, transparencia y la ética.

La gobernanza, por su lado, es un concepto que emerge en la literatura de los estudios políticos después de la crisis de los años 70. Según Aguilar, surge en un contexto caracterizado por el repliegue del estado, la privatización, desregulación y las reformas liberales como fórmulas de ajuste y adelgazamiento del estado, circunstancia que llevaría a la pérdida de 3

capacidad de los gobiernos para dirigir la sociedad. Pasada esta crisis los estados y sus gobiernos se encuentran en un contexto de globalización, autonomía social, privatización del sector público, complejidad de la sociedad civil y mayor peso de los organismos internacionales. En este escenario el estado es incapaz de controlar la realidad y los gobiernos son incapaces de dirigirla. ¿Cómo se gobierna entonces? Aparece la gobernanza que evoca un proceso mediante el cual los actores de una sociedad definen el sentido de la dirección social y la capacidad de dirección. La gobernanza genera un orden y se trata en definitiva de un proceso de dirección social por la sociedad misma.

¿Cómo dirigen los gobiernos en este nuevo contexto? La mayor parte de las veces carecen de toda la información necesaria para la toma de decisiones, sin las capacidades necesarias, sin los recursos fiscales, sin el control de actores importantes, en un panorama de desafección política y con actores sociales con igual peso que los propios gobiernos (multinacionales). Ocurre que el gobierno ya no es el centro sino que lo que rige es un sistema formado por una red de redes de actores. Gobernar en este contexto es más una labor de coordinación, de rol facilitador, moderador y capacitador de la acción del estado en interacción con la red de actores para conseguir los objetivos públicos deseados y preservar el interés general.

En resumen, la diferencia entre gobernabilidad y gobernanza sería que el concepto de gobernabilidad entiende que se puede gobernar fortaleciendo las capacidades de los gobiernos, mejorando los instrumentos, desbloqueando las facultades gubernamentales. Sin embargo el término gobernanza, más actual, entiende que incluso dotando al gobierno y el estado de las capacidades no es suficiente para gobernar y dirigir la complejidad de la sociedad actual.

2. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: CONCEPTO Y MARCO TEÓRICO.

En el interior de los estados la gobernanza está ligada a los procesos de descentralización territorial de poder político, lo que implica que el poder se comparte entre diferentes niveles de gobierno. Los rasgos que definen este contexto son la interdependencia, el conflicto y la cooperación en la toma de decisiones y en la aplicación de los programas públicos. En este escenario multinivel y multiorganizativo surgen las relaciones intergubernamentales (RIG) como marco de análisis para conocer y dar cuenta de la realidad compleja de la acción pública en los estados modernos. Esta área de estudio nace en un contexto de crecimiento del Estado del 4

Bienestar a partir de la 2ª Guerra Mundial cuando surge un modelo de estado que desarrollaría un amplio abanico de instrumentos de intervención pública, desde la política económica, la protección social, el medio ambiente o los transportes. En este contexto las RIG se refieren al estudio y comprensión del conjunto de interacciones entre estas diferentes unidades gubernamentales, que se acompaña de un segundo escalón de este marco de relaciones que es la Gestión Intergubernamental (GIG). Este último concepto hace referencia a la ejecución administrativa cotidiana de dichas interacciones, a través de los programas públicos, cuyos responsables son los funcionarios de los niveles técnicos y de gestión.

Anderson (1960) define las RIG como un importante contingente de actividades o interacciones que tiene lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación. Este autor se refiere a EE UU donde surge este concepto en los años 30 del siglo XX como consecuencia de la puesta en marcha de los programa públicos de amplio calado que tomó el nombre de New Deal. La implantación de estos programas forzó a los distintos estados norteamericanos a ceder competencias políticas al estado federal que le capacitase para ejecutar medidas destinadas a toda la federación.

Este concepto se comprende mejor si mencionamos los cinco rasgos de las RIG según Wright (1988):

1. Las RIG trascienden la actuación de la estructura puramente gubernamental e implica a una gran variedad de organizaciones públicas, privadas, niveles de gobierno, unidades provinciales, agencias, empresas públicas, fundaciones, etc.

2. En las RIG es muy importante el factor humano, compuesto por las personas que desarrollan su actividad en estas organizaciones: su comportamiento, actitud, valores y ética profesional dependen y tiene consecuencias en estas relaciones. La negociación, los acuerdos, transacciones y pactos, así como la colaboración se produce entre personas y no entre gobiernos o unidades administrativas.

3. Las relaciones entre los empleados públicos implican contactos permanentes y el intercambio de información y puntos de vista. Sus preocupaciones fundamentales 5

generalmente son que los asuntos salgan adelante, sorteando la mayor parte de las veces la reglamentación y los procedimientos.

4. Cualquier empleado público es susceptible de participar en el proceso de RIG puesto que aparte de los responsables políticos que toman las decisiones luego existe un gran número de funcionarios encargados de su aplicación concreta. Además, estos actores no sólo proceden de distintos niveles de gobierno, también de distintos ámbitos del poder: legislativo, ejecutivo y judicial.

5. Las RIG tienen una dimensión política fundamental. Esta dimensión permeabiliza todo el proceso de los programas públicos desde su formulación hasta su implantación. El impacto de estos programas y sus consecuencias depende mucho de la variable política y color político de los gobiernos. La pugna por el poder y los recursos y el conflicto de intereses está presente constantemente en las RIG. Los problemas fiscales están generalmente en el centro de los problemas entre los gobiernos centrales y subnacionales. En este sentido es muy importante la cuestión referente a qué nivel de gobierno se ocupa de la captación de los fondos destinados a financiar los gastos del estado, qué nivel ejecuta el mayor porcentaje de gasto, y quién controla las decisiones relativas a la financiación de los programas públicos, resulta básico para comprender las RIG. Todo lo anterior nos indica que este concepto no es un concepto jurídico, formal o legal. No pretende suplantar las normas legales (Constitución) que son el marco de referencia en el que se recogen la distribución funcional y territorial del poder político en un país, y sí se trata de una herramienta analítica para comprender la complejidad en la acción pública de los estados modernos.

3. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN LOS ESTADOS UNITARIOS Y FEDERALES.

¿Cuál sería la diferencia básica entre un estado federal y un estado unitario? En ambos casos la Constitución recoge en qué entes políticos reside la soberanía popular, algunas diferencias básicas serían las siguientes:

1. En los estados federales el poder político está compartido por varias unidades políticas. 2. El origen en la conformación del estado, mientras la constitución de los estados federales concretan la unión libre de territorios conformando esta unión una unidad superior (se trata de una unión de estados). 3. En los estados unitarios la soberanía popular reside en el pueblo que delega su poder político en un solo estado, una sola unidad territorial, independientemente del grado de autonomía y autogobierno posterior (caso español).

Estas diferencias son legales, las recogidas en las Constitución, pero en su funcionamiento se comportan de forma muy similar, ambos modelos de estado han llegado a un punto de equilibrio necesario en las democracias modernas entre unidad y diversidad.

El estado federal partiría de la diversidad para crear unidad,

El estado unitario partiría de la unidad para favorecer la diversidad.

Aunque en los sistemas unitarios la primacía del poder político está en el gobierno central han derivado hacia la colaboración en la toma de decisiones con los entes subnacionales, por el contrario, en los sistemas federales parten de una división completa de competencias compartidas con las unidades subnacionales. Es muy importante tener en cuenta que en ambos sistemas multiorganizativos la negociación es una constante, así como el cogobierno, la participación, la descentralización administrativa, y la intervención de diferentes niveles de gobierno en la implantación de los programas públicos.

En resumen, se observa que en los Estados Federales hay una tendencia a la centralización: control central de la recaudación impuestos, de la implantación de ciertos programas públicos (educación, transportes, medioambiente, tráfico aéreo, etc.). Por el contrario en los estados unitarios la tendencia es a la descentralización: el poder político se comparte con las unidades subnacionales, se delegan funciones, y se descentralizan las administraciones.

4. LA GESTIÓN INTERGUBERNAMENTAL: CARACTERÍSTICAS, PROBLEMAS E INSTRUMENTOS.

La Gestión Intergubernamental (GIG) se refiere al conjunto de relaciones entre los niveles técnicos y funcionarios de las distintas administraciones, encargadas de la gestión cotidiana de los programas públicos en el marco de las interdependencias que se producen entre los gobiernos en los siguientes espacios o instrumentos: -

Las relaciones fiscales intergubernamentales.

Las ayudas financieras y subvenciones.

Las regulaciones.

Las estructuras gubernamentales subnacionales.

Las fuerzas políticas y acciones gubernamentales.

4.1. Las relaciones fiscales intergubernamentales. ¿Qué son relaciones fiscales? ¿Entre quién o quiénes se producen? Las relaciones fiscales en el marco de un estado serían la fórmula arbitrada por las autoridades para la gestión de la recaudación y gasto de los ingresos derivados de los impuestos de los ciudadanos y las empresas. En la mayor parte de los estados es el gobierno central el principal gestor y recaudador de los tributos. Para el marco de análisis de las RIG la relación fiscal entre las diferentes unidades de gobierno y administración de un estado es un factor muy importante por ser generador de espacios de interdependencias y conflictos políticos por los recursos.

En la mayor parte de los países, independientemente de su grado de descentralización, es el gobierno central el que tiene atribuidas la principal función recaudatoria y la realización de las transferencias a los gobiernos subnacionales. En este sentido Rose aporta los siguientes datos: la capacidad recaudatoria en Suiza y Canadá de los gobiernos subnacionales y locales está en torno al 45%. En los sistemas federales como EEUU o Alemania la recaudación llega al 32%. España es un caso con sus peculiaridades: hay dos regiones con un concierto especial en régimen de recaudación de tributos (País Vasco y Navarra), y el resto de Comunidades Autónomas tienen capacidad recaudatoria para obtener el 20% de sus ingresos, 8/10% es deuda, y el 70% son transferencias del gobierno central. Esto demuestra que el monopolio de la fiscalidad lo tiene el gobierno central y ello tiene sus implicaciones y vínculos intergubernamentales a través de las subvenciones públicas.

4.2. Las subvenciones públicas. Son el principal mecanismo fiscal de ayuda económica de los gobiernos centrales, esto ocurre en la mayoría de los países. Existen tres tipos de Subvenciones: 8

Las

transferencias

condicionadas

destinadas

sufragar

funcionamiento de los gobiernos subnacionales. -

Las subvenciones en bloque o amplio propósito serían aquellas destinadas a sufragar el gasto sanitario y de servicios sociales.

Las subvenciones condicionadas de propósito restringido destinadas a proyectos concretos (construcción de un polideportivo municipal).

Los dos últimos tipos de subvenciones mencionadas son condicionadas, es decir, tienen límites legales por parte de los gobiernos centrales, lo que lleva implícita la interdependencia entre los niveles de gobierno implicados. Las subvenciones tienen un doble impacto: económico porque son un instrumento de financiación eficaz, cumplen una función redistribuidora, sin embargo tienen un efecto de incremento del gasto. Y un impacto que es político: se convierten en un instrumento para generar mercado político o mantenerlo. También pueden tener otros impactos políticos como serían:

4.3.

Su impacto sobre los programas políticos de los gobiernos subnacionales.

Su impacto sobre las elecciones subnacionales.

El impacto de los especialistas de programas.

El impacto de los generalistas.

Impacto relativo a la elección de la programación.

Su papel como generadora de conflictos y de cooperación.

La regulación intergubernamental.

Se refiere a la actividad desarrollada por los gobiernos destinada a establecer normas cuyo objetivo es influir en la actividad de los gobiernos subnacionales “subordinados”. La regulación es algo universalmente extendido, en todos los países, si bien es cierto que en EEUU hay una tendencia hacia la concentración en el poder federal. Algo que ha sido históricamente así en la mayoría de países europeos, en los que el centro domina la periferia (en términos de supremacía jurídica).

4.4. Las estructuras gubernamentales. Como indican March y Olsen, las estructuras gubernamentales son importantes para configurar las pautas de interacción social. Según Peters hay que tener en cuenta la extensión, centralización, jerarquía, y participación. Por su lado, Lipjardt establece dos modelos: 9

Westminister (jerarquizado y centralizado) y Consenso (federal y descentralizado). En las últimas décadas la tendencia en muchos países ha sido hacia la regionalización y descentralización: Bélgica, Francia, Italia, España, Japón, son ejemplos de experiencias de distribución territorial del poder y competencias gubernamentales. Las razones que se han aportado para justificar este tipo de reformas del estado han sido fundamentalmente dos: 1) búsqueda de eficacia administrativa,

y 2) recoger e integrar las reivindicaciones

etnonacionalistas.

Para comprender este tipo de procesos es importante entender el concepto de descentralización. Según Smith (1985), se trataría de un factor que invierte la concentración del poder (político y administrativo) en un solo centro, de manera que el centro lo confiere a los niveles inferiores de la jerarquía territorial (otras instituciones político-administrativas). La descentralización se emprende por diversas razones: 1. Para atender demandas políticas de mayor autonomía y autogobierno, 2. Para permitir y albergar diversas políticas, 3. Para conseguir eficacia en la planificación y administración, 4. Para fortalecer la responsabilidad política, 5. Para favorecer innovaciones, laboratorio de democracia (participación).

Para Wolman existen tres dimensiones a tener en cuenta: La dimensión política (concentración o desconcentración en la toma de decisiones), 2) La dimensión administrativa (concentración o dispersión en la gestión), y 3) La dimensión económica (localización de las decisiones económicas). Según Rhodes (1981) para comprender las RIG en un contexto descentralizado habría que dejar de lado la dicotomía agente (gobierno central) y colaborador (gobierno subnacional). Más bien habría que entenderlas como conjunto de interacciones en un marco de dependencia de poder. Las relaciones se dan en un marco de dependencia de recursos en el que la posesión de estos recursos, fundamentalmente legales, fiscales y financieros, es la clave del poder.

5. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL ESTADO AUTONÓMICO. EVOLUCIÓN E INSTITUCIONALIZACIÓN.

En España la aplicación de los principios expuestos en la Constitución de 1978 supuso el inicio del proceso preautonómico y la aprobación de los primeros estatutos de autonomía, acompañados del traspaso de competencias previstas a las Comunidades Autónomas. El propio texto constitucional recogía las vías para el acceso al Estatuto de Autonomía de las regiones: una “vía rápida” (art. 151), y una “vía lenta” (art. 143). Entre las competencias que se comenzaron a traspasar a las nacientes CCAA estaban las compartidas, concurrentes, y las exclusivas de la administración central o autonómica. Son competencias exclusivas aquellas cuya potestad reglamentaria y de gestión recae o bien en el Estado o bien en la Comunidad Autónoma. Hay competencias exclusivas tanto de un nivel de gobierno como del otro. Por ejemplo son competencias exclusivas del estado: inmigración, seguridad interior, defensa, relaciones internacionales (aunque las CCAA pueden tener oficinas de representación en Bruselas). Y algunas de las competencias exclusivas de las CCAA son los ferrocarriles, los canales navegables, la ordenación del territorio dentro de los límites de la CCAA, etc.

Son competencias concurrentes aquellas en las que intervienen el Estado y las CCAA. El primero establece las leyes marco y las CCAA pueden legislar para desarrollarlas: es el caso de sanidad, educación, medio ambiente, bienestar social, etc. Son competencias compartidas aquellas en las que el desarrollo legislativo completo es competencia del estado y la única misión de la Comunidad Autónoma es su ejecución efectiva: por ejemplo, la legislación laboral, penal, penitenciaria, propiedad intelectual, etc.

En este contexto de desarrollo autonómico se hace imprescindible crear mecanismos de cooperación entre el Estado y las CCAA a fin de articular y organizar el proceso.

5.1. Mecanismos de cooperación institucional. Las conferencias sectoriales son un mecanismo de cooperación multilateral creado durante el proceso de desarrollo autonómico por la Ley Orgánica para la Administración del Proceso Autonómico (LOAPA), en 1983. Posteriormente con los Acuerdos Autonómicos (1992) se incluye su regulación en la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC). Se trata de un órgano político con representación al máximo nivel, (ministros del ramo y consejeros autonómicos). Cuenta con total autonomía, no depende de ninguna administración. Es un foro de decisión e impulso político, no sometido a derecho administrativo. Sus decisiones tienen la consideración de actos de gobierno, con valor institucional y de impulso político. Además, se trata de un órgano permanente en el tiempo, y cuya regulación debe estar acorde 11

con su ley de creación. Hay que decir que las CS no son los únicos mecanismos multilaterales en los que se desarrollan las RIG en España, pero sí es el órgano de cooperación intergubernamental de mayor relevancia y contenido político. Algunos ejemplos de Conferencias Sectoriales son: -

Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

Consejo Nacional de Política Fiscal y Financiera.

Comisión de Coordinación Universitaria.

Consejo Nacional de Protección Civil.

Su funcionamiento está regulado por sus propios reglamentos internos, y los acuerdos adoptados por sus representantes. ¿Qué podemos decir en cuanto a su evolución e institucionalización? El grado de institucionalización dependerá de dos factores: la frecuencia de sus reuniones, y la efectividad de las mismas, y muy especialmente de la participación de las CCAA. Los datos disponibles evidencian una alta participación (en torno al 90%) lo que confiere una alta legitimidad a este mecanismo de cooperación. En cuanto a su eficacia en general los datos disponibles demuestran que ha sido relativamente baja. La mayoría de estas CS no producen más de dos acuerdos. Hay que diferenciar, en todo caso, entre algunas que han tenido desde su creación un alto grado de rendimiento y otras, por el contrario, cuyo rendimiento ha sido muy bajo.

La importancia de las conferencias sectoriales y la apuesta permanente de todos los gobiernos por su institucionalización hace que en el sistema de RIG en España se haya optado más por mecanismos multilaterales y de impulso político. Esta circunstancia ha sido debida, entre otras razones, a la ausencia de una verdadera cámara de representación territorial. Una reforma que aún está pendiente y que debería constituir a la cámara alta en expresión de la realidad autonómica de nuestro país, y foro de cooperación y negociación entre el estado, comunidades autónomas y entre éstas. Las conferencias han demostrado ser un mecanismo útil, con resultados positivos pero que habría que matizar: 1) Existe aún confusión sobre el régimen jurídico que se les debe aplicar, 2) Es necesario profundizar en su organización y estructura: incrementar los consejos consultivos, reuniones técnicas preparatorias y el seguimiento de los acuerdos.

5.2. Las comisiones bilaterales de cooperación. Se trata de un mecanismo institucionalizado de cooperación entre la Administración General del Estado (AGE), las CCAA y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Surgen a partir de los 12

años 80. La primera en constituirse es la comisión bilateral de cooperación (CBC) entre la AGE y el Gobierno de Navarra en 1984. Después vendrían el País Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Cantabria, hasta completar todo el territorio español.

Estos acuerdos de colaboración se firman en un tiempo relativamente rápido y corto: ello debido al alto nivel competencial de las transferencias que llegan a alcanzar las primeras CCAA (había muchos flecos que negociar y ajustar en relación a los traspasos). Muchas de estas nacientes CCAA eran nacionalidades históricas y tenían un gran interés en que el modelo de estado autonómico funcionara bien, y su rendimiento de cara a sus ciudadanos fuera bueno (legitimidad). A partir de 1986 se da un contexto favorable para el desarrollo de las CBC por las razones siguientes: 1. Hay un volumen importante de competencias transferidas (lo que hace necesario el desarrollo de mecanismos de cooperación) 2. La incorporación a la UE y su impacto en la distribución de los fondos comunitarios. 3. El cierre de los traspasos libera a los responsables del Ministerio de Administraciones Públicas (MAP) y de las CCAA. 4. Existe un contexto de estabilidad política: el PSOE tiene mayorías en el Congreso de los Diputados. 5. Existe una orientación política coincidente entre gobierno central y autonómicos.

En 1993, después de los Acuerdos Autonómicos, prácticamente todas las Comunidades Autónomas habían firmado y creado su CBC, con la excepción de la Comunidad Valenciana y Madrid que no lo harían hasta el año 2000. Es decir dieciocho años después de aprobado su Estatuto de Autonomía. La primera CBC se crea a partir de la creación de la Junta de Cooperación entre la AGE y el Gobierno de Navarra. Este mecanismo de cooperación obtiene un reconocimiento legal a partir de los Acuerdos Autonómicos (1992) que en lo referente a la coordinación entre Estado y regiones adopta decisiones importantes: 1) amplía las competencias de las CCAA de vía lenta; 2) crea mecanismos institucionales de cooperación que permitieran hacer un seguimiento a la evolución del estado; 3) diseña un modelo de cooperación en el que prima la cooperación multilateral. Además, se reconocen las CBC como un mecanismo útil para tratar entre la AGE y la CCAA los problemas específicos de cada Comunidad Autónoma atendiendo a sus circunstancias específicas.

Las CBC se regulan por una modificación realizada en la LRJPAC, que recoge su carácter de órgano de cooperación institucional. Además, contribuye a su institucionalización una modificación en la ley que regula el Tribunal Constitucional (LO1/2000). Esta ley prevé que las CBC sean un instrumento válido para resolver los conflictos y discrepancias entre el Estado y las CCAA, sin necesidad de recurrir a los recursos de inconstitucionalidad. Más tarde los gobiernos del PP accedieron al reforzamiento de estos instrumentos de cooperación como alternativa a la demanda de las CCAA de participar en la toma de decisiones a nivel estatal. Las CBC trabajan en dos áreas: 1) el impulso y concreción de iniciativas de cooperación bilateral (convenios, planes, acuerdos, etc.); 2) la prevención y gestión de conflictos intergubernamentales.

Están presentes en las reuniones de estas comisiones, por parte del gobierno central, el Ministro de Administraciones Públicas, el Secretario de Estado de Política Territorial y Autonómica y el Delegado del Gobierno de la Comunidad Autónoma que se trate. Por parte de las CCAA asisten los más altos representantes de Hacienda y Administraciones Públicas, junto con el vicepresidente del Gobierno y/o eventualmente el Presidente, según la transcendencia de los temas a tratar. Sus reglas de funcionamiento se caracterizan por los siguientes rasgos: -

Los actores participantes en las reuniones lo hacen en pie de igualdad desde las competencias que tienen atribuidas.

Estas comisiones tienen un alto grado de flexibilidad en su funcionamiento interno.

De las CBC se espera que contribuyan a profundizar en la resolución eficaz de conflictos y elaboración de propuestas de cooperación bilateral.

En cuanto a su organización, generalmente actúa como presidente el Ministro de Administraciones Públicas (MAP), y como vicepresidente un representante de la Comunidad Autónoma (CA). La secretaría se comparte entre MAP y CA. El responsable de la secretaría de la Comisión tiene encomendadas las siguientes misiones: preparar las reuniones, orden del día, actas, acuerdos, etc. Para que se celebren las reuniones tiene que haber mayoría suficiente (deben estar presentes al menos el Presidente, Vicepresidente y Secretario). La periodicidad de las reuniones se establece entre las partes, la convocatoria puede solicitarla cualquiera de las dos partes, y los acuerdos alcanzados pueden ser objeto de publicación en el BOE o en el boletín oficial de la CA.

¿Qué podemos decir de su grado de actividad? Según se desprende de la información disponible en las estadísticas del MAP, el mayor número de reuniones coincide con la aprobación de los Estatutos de Autonomía, y el traspaso de importantes bloques de 14

competencias. La información disponible no confirma la hipótesis de que el color político de los gobiernos haya sido una variable que haya tenido un gran impacto en la actividad y número de reuniones de las CBC. Tipos de asuntos tratados. Por orden estarían las políticas de bienestar, la Intervención en la economía, y el área de políticas ligadas a competencias concurrentes y compartidas, que son obviamente en torno a las que se generan más interdependencias y conflictos. Con diferencia, la CBC con Canarias es la que se ocupa de una mayor variedad de temas, asuntos y políticas públicas. Por su lado, la CBC con Cataluña en los últimos tiempos está muy centrada en los asuntos relacionados con la política de inmigración. Sin embargo, la CBC con Navarra, por razones obvias, está muy centrada en asuntos de hacienda y política fiscal. En conclusión, las comisiones bilaterales de cooperación se han convertido en un foro importante de gestión del conflicto intergubernamental, y en un motor de desarrollo de nuevas iniciativas de colaboración y cooperación intergubernamental. Su evolución, como en el caso de las conferencias sectoriales, ha sido paralela al desarrollo del Estado Autonómico, orientado hacia un federalismo cooperativo cada vez más complejo. 5.3. Los planes, programas y convenios de cooperación conjunta. Los planes, programas y convenios de cooperación conjunta (PPC) configuran un instrumento que permite desarrollar la cooperación entre administraciones (central, autonómica y local), de naturaleza multilateral. Se ponen en marcha a partir de la aprobación de acuerdos previos en el marco generalmente de las conferencias sectoriales. Son la formalización de los compromisos de colaboración de los gobiernos participantes. En el caso de los planes y programas de cooperación conjunta tienen un carácter más de instrumento de gestión de proyectos que de órgano de decisión política, como el caso de las CS y los CBC. Son muy comunes en especial en el espacio de las competencias concurrentes.

En el caso de los convenios de colaboración, se trata de un mecanismo de cooperación que ya se utilizaba antes de los Acuerdos Autonómicos, de hecho la Ley 30/92 no los menciona. Su regulación expresa será a partir de la modificación LRJPAC 1999. En el texto de esta ley se indica que serán las Conferencias Sectoriales las que tomarán la iniciativa para desarrollar estos planes y programas conjuntos, pudiendo también aprobar su contenido, y fórmulas de seguimiento, implantación y evaluación. El acuerdo que materializa y aprueba el plan o programa de cooperación debe especificar los objetivos de interés común a cumplir, las aportaciones 15

materiales, los medios humanos y presupuestarios de cada una de las administraciones; así como los tiempos de ejecución, mecanismos e indicadores de seguimiento, evaluación y modificación. Cuando un plan está aprobado es vinculante para la AGE y para las administraciones que suscriben los acuerdos. Generalmente el plan se completa con la firma de un convenio de colaboración en el que se concretan y especifican aspectos de tipo bilateral, teniendo en cuenta las características de los distintos territorios.

En síntesis, podemos decir que ha sido la práctica lo que ha consolidado este mecanismo de coordinación AGE - CCAA (que, como los demás, no estaban previstos en la Constitución Española). Su aprobación formal se realiza por Real Decreto Ley, Orden Ministerial, Acuerdo de Conferencia Sectorial o Acuerdo del Consejo de Ministros (cualquiera de ellos, no hay pauta fija). En cuanto a su financiación hay que tener en cuenta que estos planes se financian con los Presupuestos Generales del Estado, con créditos destinados a la colaboración con las CCAA, en el concepto de transferencias corrientes de capital a las CCAA. Además, las Conferencias Sectoriales también establecen criterios de distribución cuando no es posible la territorialización de los créditos del Estado.

En este sentido, en España el problema se planteó cuando se comienza a desarrollar el Estado Autonómico y la Administración General de Estado se encuentra con el conflicto de si el estado podía financiar proyectos de una CCAA en áreas de competencia exclusiva de esta última. Este escollo se resolvió gracias a una Sentencia de Tribunal Constitucional que abrió esta posibilidad. Este problema obligó a realizar una modificación en la Ley General Presupuestaria en 2003, en la que se especifica los mecanismos de financiación de programas conjuntos Estado y CCAA (subvenciones gestionadas). En el texto legal también se recoge que son las Conferencias Sectoriales las que están capacitadas para fijar criterios de distribución territorial de las subvenciones. En conclusión: -

Los PPC no difieren en su evolución e institucionalización de otros mecanismos de cooperación.

Su indefinición de origen se ha ido consolidando a la par del desarrollo autonómico.

El desarrollo y la práctica de estos mecanismos han obligado a una armonización legal que hiciera compatible las competencias y la financiación del estado autonómico.

Los PPC muy ligados a las competencias concurrentes, por lo que conocer los planes y programa conjuntos permite conocer las interdependencias.

Los PPC están muy ligados también a la implantación de políticas europeas de obligado cumplimiento por todos los Estados Miembros.

El convenio se define como una relación contractual de cooperación que formalizan libremente los actores públicos. Los participantes suelen ser administraciones públicas, pero pueden participar otros actores privados en el ámbito de sus competencias. El convenio ha sido la herramienta que más visibilidad ha alcanzado por su relevancia en términos cuantitativos. Ello debido a su flexibilidad y versatilidad. Es además una herramienta muy útil para un modelo de relaciones complejo en el que participan actores públicos y privados sometidos a distintos regímenes jurídicos. Además cumple principios básicos para organizaciones públicas y privadas que precisan establecer relaciones de cooperación. El convenio es un mecanismo preconstitucional, tiene sus raíces en los planes provinciales de cooperación, mecanismo de las Diputaciones y los Cabildos para canalizar la ayuda financiera y técnica a los ayuntamientos. Esta razón ha permitido que este mecanismo haya favorecido la colaboración Gobierno Central, Autonómico y Local, abriendo la participación a otros actores privados (universidades, cámaras de comercio, etc.). La LRJPAC sufre una modificación para adaptarlos al marco constitucional. Se recogen los principios democráticos relacionados con el deber de cooperación y lealtad entre las administraciones en temas que realicen fuera de su competencia. Establece lo siguiente:

Distingue Convenios de Conferencias Sectoriales de los Consorcios.

Incluye los actores entre los que se puede acordar.

Delimita la competencia de cada administración.

Financiación de cada convenio.

Control del proceso, plazo, vigencia, prórroga.

Incluye el deber de cooperar, así como la libre voluntad para establecer el tipo de relaciones que se estime para su desarrollo. Se puede concluir que lo importante es que el Estado Autonómico ha creado nuevos instrumentos de cooperación y ha adaptado otros. Y desde su puesta en marcha se han firmado más de 5.000 convenios entre administraciones. Su puesta en marcha ha ido en aumento en paralelo con el desarrollo de las competencias autonómicas y las capacidades políticas y administrativas de las mismas. El Gobierno central es el que más iniciativas ha tomado que se transforman en convenios: es una forma de hacer visible su “poder”, “predominio” o “tutela” sobre la CA. También pueden hacerlo las CCAA, pero lo han utilizado menos hasta ahora. Las CCAA han utilizado los convenios por la facilidad de acceder a recursos 17

e instrumentos para prestar servicios con el fin de aumentar su implicación en más materias y políticas públicas.

5.5. Las conferencias de presidentes autonómicos. Es un mecanismo de cooperación Estado-CCAA al máximo nivel político. Se creó en 2004 y hasta el momento hay que decir que nuestro estado autonómico carecía de un espacio institucionalizado en el que el Presidente del Gobierno y los Presidentes Autonómicos pudieran debatir, discutir y acordar políticas de amplio alcance. Por ahora se ha reunido dos veces, y por su reciente creación aún no se ha configurado de forma que pueda cumplir el papel que se le exige. En estas dos reuniones se adoptaron acuerdos importantes sobre la financiación de la Sistema Nacional de Salud, en la primera, y se acordaron medidas importantes de impulso de la política científica y tecnológica, en la segunda. Con carácter general y a día de hoy, con sus reformas y mejoras pendientes, se puede decir que hay un conjunto de instrumentos que han funcionado relativamente bien y que han permitido construir el edificio complejo que es hoy el Estado de las Autonomías. Han influido en la institucionalización de estos mecanismos de cooperación los siguientes factores:

El modelo de distribución de competencias.

El hecho de que el Senado no sea una Cámara de Representación Territorial.

Existencia de modelos singulares de financiación (País Vasco y Navarra).

Las características del sistema de partidos.

La importancia de los partidos de ámbito no estatal.

Los rasgos presidencialistas de muchas CCAA.

La posición institucional y capacidad de actuación del MAP.

Todos estos elementos han contribuido y están contribuyendo a articular un determinado modelo o sistema de RIG en España cuyos rasgos más importantes son: 1) El estado autonómico se ha caracterizado por la profusión de la colaboración vertical arriba abajo, no tanto la cooperación horizontal. 2) Una tendencia a la multilateralidad de las relaciones, pero con una persistencia en la tensión multilateralidad/bilateralidad de las relaciones con el gobierno central. 3) La Tendencia a la extensión y ampliación de materias objeto de cooperación. 4) Se ha consolidado una relación estable y prolongada en el tiempo de cooperación intergubernamental. Ello debido a que las diversas administraciones han encontrado incentivos para desarrollar y profundizar las relaciones de cooperación que ha supuesto una consolidación del estado 18

autonómico. Esta consolidación de los mecanismos de cooperación ha sido posible por el impulso y apoyo claro de las dos principales fuerzas políticas, ambas han practicado una política de consenso en la práctica, alejándose de la retórica política del momento y de sus antagonismos. Igualmente, CIU ha contribuido a ello puesto que ha detentado el gobierno en un gran período de tiempo de la CA que mayor número de convenios ha suscrito.

Esto nos enseña que a pesar de los comportamientos antagonistas de las relaciones políticas que definen el sistema político español, la relación de cooperación ha sido intensa y continuada entre gobierno central, comunidades autónomas y gobiernos locales, en multitud de materias. Todo lo anterior se ha desarrollado con alto grado de lealtad institucional a los principios constitucionales mostrado por las diversas fuerzas políticas.

LA DIMENSIÓN FINANCIERA DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES EN EL ESTADO AUTONÓMICO.

La configuración de la relación financiera entre los distintos niveles gubernamentales es fundamental para analizar las relaciones intergubernamentales. Hay que tener en cuenta que: 1) Los recursos financieros tienen una importancia política fundamental, especialmente en aquellos sistemas políticos que encuentran su justificación en la prestación de una amplia gama de servicios públicos como es el nuestro. 2) El nivel de control de los recursos de que dispone cada unidad gubernamental nos permite conocer mejor el entramado político administrativo.

Si adoptamos un enfoque próximo al análisis de programas y políticas públicas observamos que la financiación es el recurso que hace posible la actuación pública, al tiempo que es un mecanismo para incentivar o no determinadas conductas de los actores implicados en la “red intergubernamental”. Desde el punto de vista de la investigación de las relaciones intergubernamentales los flujos fiscales y financieros tiene la bondad de ser un elemento visible y cuantificable.

6.1. Implicaciones intergubernamentales de las relaciones financieras en el Estado Autonómico.

Hay que partir de las siguientes preguntas: ¿De qué forma afecta a las RIG el modelo financiero? ¿Qué conclusiones podemos sacar a partir de su análisis? El análisis se aborda desde los siguientes planteamientos: 1.

Descentralización, interdependencia y relaciones intergubernamentales.

Espacios de relación en materia financiera.

Variedad de fuentes de financiación y su significado desde el punto de vista de las RIG.

La dimensión económico financiera de los procesos de descentralización se pueden contemplar desde las siguientes perspectivas: -

Los cambios en las pautas de distribución de la responsabilidad de gasto: de qué manera la ampliación de responsabilidades desempeñadas por los gobiernos subnacionales afectan al volumen total y a la distribución del gasto del resto de niveles.

La capacidad de cada uno de los niveles gubernamentales para captar recursos que les permitan financiar su actividad: esto nos lleva a analizar los instrumentos en manos de cada gobierno y los que son compartidos.

La articulación de las responsabilidades y de las capacidades de los distintos niveles de gobierno en el marco de la formulación e implantación de las políticas públicas da origen a múltiples situaciones de interdependencia que presentan rasgos propios en cada sistema político y en cada programa.

En ocasiones un nivel de gobierno asume la responsabilidad en la fase de formulación, mientras que otro gobierno lo hace en la fase de implantación (Ley de Dependencia). En otras ocasiones son varios los actores que participan en distintas fases de desarrollo de una política pública.

Centrándonos en los niveles subnacionales de gobierno son posibles tres ámbitos de relación:

1) El espacio de los mecanismos institucionales para el diseño y gestión del sistema de financiación. Estos mecanismos sean de naturaleza política o técnica crean espacios de relación intergubernamental (Consejo Nacional de Política Fiscal y Financiera). Conocer sus reglas de funcionamiento, y su actividad tiene interés para comprender las relaciones intergubernamentales y para identificar las conexiones entre la financiación y otros ámbitos de decisión y actuación.

2) El espacio del diseño de las fuentes de financiación y sus implicaciones intergubernamentales. La combinación de recursos de procedencia distinta entre los que se encuentran: 1) los tributos propios, 2) la participación en tributos de competencia nacional, 3) las transferencias y subvenciones, 4) ingresos patrimoniales, 5) emisión de deuda, 6) suscripción de créditos

3) La interacción vinculada al funcionamiento cotidiano de las distintas fuentes de financiación. La disponibilidad y utilización de fuentes para financiar programas públicos favorecen la interrelación gubernamental entre niveles de gobierno (programa financiado por el Mº de Trabajo y Asuntos Sociales).

La variedad de fuentes de financiación y sus implicaciones desde el punto de vista de las RIG. Parece lógico que distintas fuentes favorecen distintos escenarios de RIG. A este respecto habría que plantearse dos cuestiones: 1) ¿En qué medida la fuente de financiación o combinación de estas implica una mayor o menor interacción entre los actores? 2) ¿En qué medida esa interacción está vinculada a programas concretos?

Como se puede adivinar la primera pregunta está muy ligada a la “titularidad de la fuente de financiación”. El nivel de interacción gubernamental será menor ante la mayor capacidad de los gobiernos subnacionales para obtener recursos propios. Generalmente distintos tipos de fuentes y/o combinaciones de las mismas tendrán como consecuencia interacciones de naturaleza diferente, y condicionará los actores participantes, los contenidos y procedimientos. ¿En qué medida el modelo de Estado autonómico ha tenido un impacto en el sistema de financiación? La propia Constitución deja abierta cuestiones importantes relativas a la organización territorial de estado. Por un lado, deja que sean las CCAA las que aprueben su delimitación territorial, y por otro, la indefinición sobre la distribución de competencias. En este caso la indefinición es doble, puesto que no se establece un sistema claro de distribución de competencias, y deja que sean las CCAA las que decidan sobre las competencias que desean asumir.

Esta indefinición es propia del proceso constituyente. Obviamente esta circunstancia de origen tendrá un impacto importante sobre el sistema, en especial sobre el sistema de financiación. Ello hace prácticamente imposible tener un sistema de financiación estable. Hay que tener en cuenta que no todas las CCAA iniciaron al mismo tiempo el proceso de traspasos, y que el arranque de la descentralización activó un flujo financiero que ha ido en aumento y revisión permanente al ritmo de los traspasos y las necesidades de financiación.

No debemos olvidar que el Estado Autonómico es una respuesta liberal democrática ligada al reconocimiento de los “hechos diferenciales”. Este modelo de estado integrador tiene unas consecuencias importantes para la configuración y funcionamiento del sistema financiero, por la existencia de dos sistemas de financiación: 1) Régimen Foral (País Vasco y Navarra), caracterizado por la relación bilateral, y 2) el Régimen Común (el resto de CC AA). Con una mayor importancia de las transferencias del estado, y la multilateralidad.

Estas diferencias de partida afectan al nivel competencial y en consecuencia a las necesidades financieras. Las diferencias se amplían a otras regiones puesto que hay regiones muy extensas otras menos, otras muy pobladas frente a otras menos pobladas, otras más ruralizadas, insulares, lo que completa el abanico de pluralidad y diversidad a que debe atender el sistema de financiación autonómico.

6.2. Evolución del Estado autonómico y configuración del sistema de financiación. La situación actual es el resultado de la descentralización político-administrativa y de su continua profundización, favorecida por la tensión procedente de los actores que han demandado y continúan demandando una posición diferenciada (PNV, CIU, ERC, BNG) y los que reclaman unos niveles competenciales y de recursos similares para todas las regiones.

El análisis del proceso de descentralización nos permite también visualizar la evolución del sistema de financiación Podemos diferenciar tres etapas. En la 1ª etapa (legislaturas I y II) se inician los primeros traspasos y la actividad legislativa de los parlamentos autonómicos, hay momentos de conflictividad, se producen los acuerdos entre UCD y PSOE que están en el origen de la LOAPA-LPA. En la 2ª etapa (legislaturas III y IV) se firman los Acuerdos Autonómicos (1992), entre PSOE y PP, se amplían las competencias de las CCAA de “vía lenta”, se desarrollan los mecanismos de cooperación (el Consejo Nacional de Política Fiscal y Financiera y la comisiones mixtas), y se produce un aumento en los niveles de corresponsabilidad fiscal de 22

las CC AA. En la 3ª etapa (legislaturas V, VI, VII, y VIII) se inicia la ejecución de los acuerdos autonómicos, hay una intensa actividad de traspasos, se cierran las transferencias de educación y sanidad, de gran impacto económico y financiero. La ausencia de mayorías absolutas por parte del PP y del PSOE favorece la adopción de acuerdos parlamentarios con grupos de ámbito regional. Por último, la legislatura V marcó un punto de inflexión puesto que el Consejo Nacional de Política Fiscal y Financiera (CNPFF) acuerdó dotar de contenido al principio de “corresponsabilidad fiscal”, que se concretó con las siguientes medidas: cesión del tramo del 15% del IRPF para todas las CCAA; se acuerdan la ampliación hasta el 30% de este mismo impuesto para los siguientes quinquenios; inclusión de otros impuestos en la cesta de corresponsabilidad fiscal; se redefinen los mecanismos de transferencias, y mecanismos de garantías de recursos para las CCAA.

6.3. Evolución del sistema de financiación y la configuración del sistema de RIG. El sistema financiero, en especial de las Comunidades Autónomas de régimen común ha estado sometido a una permanente revisión llamada estrategia incremental reactiva. Sin embargo, ha tenido continuidad en aspectos importantes como: -

El mantenimiento del marco institucional para el diseño y gestión del sistema financiero,

La existencia de subsistemas separados para las regiones de régimen foral y régimen común,

Los cambios introducidos han consolidado el sistema en sus aspectos políticos y técnicos.

Hay que señalar que un objetivo de todo gobierno ha sido que los cambios en el diseño de fuentes de financiación no pusieran en riesgo en ningún momento la financiación de los servicios públicos y los ingresos de las CCAA de régimen común.

El sistema mantiene dos rasgos: 1) Los recursos tributarios propios de cada CCAA o del Estado no son la principal fuente de financiación de las regiones, 2) Las transferencias intergubernamentales son decisivas para el mantenimiento del sistema (la participación en los ingresos del Estado y la financiación sanitaria).

En relación a este aspecto hay que concluir que el sistema de financiación ha cambiado en paralelo al estado autonómico. Se apuntan dos tendencias: 1) racionalización y simplificación del abanico de instrumentos de las CCAA de régimen común para la captación de 23

recursos; 2) aplicación del principio de corresponsabilidad fiscal como principio orientador. La distribución de responsabilidades y recursos entre diferentes niveles de gobierno siempre ha sido y continuará siendo una fuente de conflictividad territorial y política. Se puede afirmar que en los estados compuestos la cooperación es una necesidad, y que la conflictividad es una constante inherente al modelo descentralizado y plural.

Como contrapunto hay que señalar que las diferencias de criterio en torno a la financiación no han impedido la consolidación de un nivel intermedio de gobierno, las Comunidades Autónomas, con su propia organización política y administrativa. Los conflictos se han resuelto a través del debate y discusión en los órganos multilaterales y bilaterales creados al efecto y negociando soluciones a la “carta”. En los casos extremos recurriendo al Tribunal Constitucional.

El principal instrumento de negociación y cooperación en materia financiera es el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Se trata de un órgano permanente, de naturaleza multilateral, establecido por la Ley Orgánica de Financiación de las CCAA (LOFCA). Inicia su funcionamiento cuando las tres primeras CCAA tienen trasferidas las competencias y su funcionamiento está regulado por los reglamentos internos en los que se detallan las competencias, estructura y funciones del mismo. Su misión es la de encauzar la coordinación entre el Estado y las CCAA en materia fiscal y financiera. Es el marco de negociación y codecisión de las grandes directrices del sistema fiscal y financiero.

7. TRANSFERENCIAS Y SUBVENCIONES INTERGUBERNAMENTALES.

7.1.

Las transferencias y subvenciones intergubernamentales.

Se trata de un instrumento que favorece un espacio o escenario para las relaciones intergubernamentales. Las transferencias intergubernamentales (TIG) serían los traspasos de recursos fundamentalmente financieros que se producen entre diferentes niveles de gobierno. En todas las democracias occidentales con alto grado de descentralización territorial del poder político se da la doble situación: 1) la llamada “brecha fiscal”, que es un concepto que hace referencia al desequilibrio vertical (gobierno central y subnacionales en términos financieros y de responsabilidades de gasto); y 2) el federalismo fiscal, un concepto que hace referencia a los desequilibrios horizontales entre los mismos niveles de gobierno. Las transferencias intergubernamentales intentan compensar este desequilibrio en dos sentidos: 24

1) Conseguir redistribuir renta y riqueza entre ciudadanos, 2) Garantizar homogeneidad en prestación servicios públicos. Las TIG permiten al Estado la implantación de determinados criterios y normas en los programas públicos (gratuidad enseñanza, cohesión sanitaria, niveles de equipamientos, etc.). Igualmente, le permiten costear proyectos cuyos beneficios sociales sobrepasan los límites regionales: por ejemplo la T4 del aeropuerto de Barajas, las olimpiadas, las exposiciones universales, etc.

Hay tres tipos de transferencias: 1) Las transferencias incondicionadas que se articulan por una participación territorial en ingresos del Estado (PIE). Este tipo de transferencias implican poca interacción gubernamental; la participación de los distintos actores se da exclusivamente en el diseño. 2) Las transferencias condicionadas o en bloque destinadas a financiar un área funcional o de política. 3) Las transferencias condicionadas vinculadas a proyectos financiados por el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI). Hay que observar que la descentralización en España ha dependido un largo período de tiempo de este tipo de subvenciones, de hecho han sido el principal mecanismo de financiación de las CCAA hasta finales de los 90. La dependencia financiera de los gobiernos autonómicos ha descendido al tiempo que se desarrollaba la corresponsabilidad fiscal. Esta dependencia aún sigue siendo importante especialmente en las subvenciones condicionadas o en bloque (sanidad y servicios sociales). Estos ingresos suponen aproximadamente el 40% del presupuesto de las CCAA.

Este sistema tiene sus propias contradicciones puesto que por una parte tiene los siguientes efectos: reduce los incentivos para la “corresponsabilidad fiscal”, evita la presión a los gobiernos de gestionar con austeridad y la negociación constante de las transferencias incentiva estrategias de reivindicación constante. En España a partir del quinquenio 1997-2001 (con la aprobación de medidas de corresponsabilidad fiscal), la dependencia de las TIG por parte de las regiones ha sido muy importante.

7.2. Principales rasgos del escenario actual. -

Las TIG han pasado de ser un instrumento de nivelación vertical a ser un mecanismo de nivelación horizontal (cohesión económica y social entre ciudadanos de los distintos territorios).

Importancia de las transferencias condicionadas o finalistas,

Relativa importancia del FCI, ligado finalmente a las regiones objetivo 1 de la Unión Europea.

La imprecisión en muchos aspectos de la LOFCA, que ha dejado un gran margen a la negociación con la consecuente tensión bilateral/multilateral.

La zona de mayor conflictividad ha estado mucho tiempo en torno a cuáles eran las variables de reparto tenidas en cuenta para la distribución y redistribución de los recursos.

Perversidad de la “cláusula de garantía” según la cual las CCAA no pueden recibir del Estado menos recursos que en períodos anteriores. Favorece estrategias de maximización del volumen de recursos obtenidos por las CCAA.