código de procedimento administrativo_audiência prévia dos interessados em ambiente escolar by luiz carvalho

Módulo Código de Procedimento Administrativo

O Direito de Audiência Prévia dos interessados: porquê, quando e como? Autores: Augusto Franco Fátima Simões Luiz Carvalho Maria Amélia Vasconcelos Maria Paula Tomaz Susana Camilo Oeiras, Julho de 2008

Curso de Valorização Técnica Orientada para a Administração Escolar – Oeiras 5

“ o dia seguinte é sempre o pior “ Séneca

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Sinopse

O direito de audiência prévia dos interessados: porquê, quando e como?, é o tema do trabalho que decorre do módulo de formação em Código do Procedimento Administrativo, sob a orientação da Dra. Idília Durão, do Curso de Valorização Técnica Orientada para a Administração Escolar, realizado em Oeiras sob a égide do Instituto Nacional de Administração. Os objectivos traçados são aqueles que resultam da resposta às três questões colocadas, como também da necessidade de conciliar uma abordagem teórica, de enquadramento de conceitos e doutrinas, com a prática quotidiana das escolas, em termos administrativos e de processos. Resulta destas opções que a análise detalhada dos art(s). do CPA se vai centrar nos números 100º a 105º, passando-se ligeiramente pelo 117º, não deixando de fazer referência àqueles que directamente lhes digam respeito, quando necessário. Para além da consulta do texto do CPA, cruzámos a leitura de legislação da área da educação de modo a termos referentes de orientação para as práticas enquadráveis em sede do Código, como recorremos a fontes de sítios institucionais ligados à temática para complementar a informação disponibilizada. Tentámos organizar um conjunto de exemplos/situações que respondessem aos requisitos de cada um dos pontos dos artigos em apreciação, de modo a melhor caracterizar o teor dos normativos. O resultado final pretende-se equilibrado entre a teoria e a aplicação em situação prática dos normativos estudados, sempre com o horizonte do meio escolar em vista. Não é nossa intenção construir um manual – guia sobre o tema, no entanto esta abordagem pode proporcionar, no futuro, uma intervenção para aí virada, com benefícios evidentes para a qualidade de intervenção dos interessados na vida da escola, nomeadamente daqueles que aí estão profissionalmente inseridos. Como leigos na matéria, portanto da área não jurídica, orientámos o trabalho para ser acessível a qualquer leitor, não especialista, mas desde que ligado à área da educação, aliás um dos vectores de desenvolvimento do presente curso.

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iii

Sumário Executivo

O objectivo central do trabalho é dar uma panorâmica normativa do direito de audiência prévia dos interessados no procedimento administrativo. O Código do Procedimento Administrativo aborda este direito ao longo de vários artigos com alcance diverso e, não sendo decisivo para o resultado final, a nossa opção foi pela abordagem do direito obrigatório de audiência dos interessados. O CPA dá forma a princípio exarado em sede da Constituição da República Portuguesa e introduziu o direito de audiência dos interessados no procedimento administrativo, uma inovação do Direito Administrativo Português. O direito de audiência obrigatória, na parte que interessa abordar, vem consagrado nos art(s). 100º e seguintes, aflorando-se também o art. 117º, que respeita ao Regulamento, todos relevantes para a contextualização em meio escolar, uma opção nossa. A análise realizada tentou tanto conceptualizar e relacionar os normativos, doutrinas e jurisprudência, como enquadrar situações diversas, que marcam o quotidiano das escolas públicas, no âmbito do CPA. O desenvolvimento ponto por ponto de cada um dos artigos referidos, misto de teoria e de aplicação prática, deixa-nos perante um pequeno guia/manual integrador do CPA que pensamos de utilidade para os leigos profissionalmente ligados ao sistema educativo. É de notar que este guia não é exaustivo, nem o pretendeu ser, antes devemos abordá-lo como indicador/orientador e pensamos que este seja um resultado significativo. As principais dificuldades encontradas prendem-se com: a)

O facto de os autores serem originários da área educativa e não jurídica, pelo que há uma dificuldade latente no uso corrente da linguagem e da construção frásica comum à área do direito;

O facto de, centrados na audiência obrigatória dos interessados, termos de encontrar a situação

mais

adequada

contexto

normativo,

num

concentrado

esforço

descriminação e selecção; c)

O facto de se fazer nota a um guia/manual nos ter obrigado a refrear as referências situacionais, limitadas a uma por cada ponto do articulado, pois o desenvolvimento pretendido não objectiva uma investigação tão vasta como a que se revelou entretanto;

Como pressupomos que o desconhecimento deste assunto é generalizado, fora do âmbito de trabalho da Direcção Executiva e da Chefia dos Serviços de Administração Escolar ( e mesmo nestes dois casos temos as nossas dúvidas), elaborámos um questionário para testar, em amostra reduzida e meramente indicativa, o pressuposto.

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iv E os resultados são os esperados, tanto o desconhecimento é real, como o exercício do direito de audiência dos interessados é escasso, não se vislumbrando grande disponibilidade para o exercer. É notório que esta situação representa uma perda de qualidade na Administração Escolar, aberta e transparente, uma diminuição do exercício de cidadania e de controlo da Administração no governo da coisa pública, logo é de esperar que uma intervenção de fundo na escola venha a proporcionar essas abertura e transparência como uma revolução de mentalidades. Como fazê-la? Uma das vias será a de construir um guia do procedimento administrativo adaptado à realidade das escolas públicas, logo descritivo e exemplificativo. Outra forma de intervir passa por incluir o direito administrativo nos planos de formação, do pessoal docente e não docente, dos centros de formação de associação de escolas.

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Índice

conteúdos Introdução

página -

Objectivos gerais

Metodologias

Do conceito de audiência

Do conceito de interessados

Consequências da falta de audiência

Art. 100º - Audiência dos interessados

Art. 101º - Audiência escrita

Art. 102º - Audiência oral

Art. 103º - Inexistência ou dispensa da audiência dos interessados

Art. 104º - Diligências complementares

Art. 105º - Relatório do instrutor

Art. 117º - Audiência dos interessados

Análise aos resultados do inquérito

Conclusões

Referências

Anexos

Desenvolvimento

Análise dos artigos 100º a 105º

Questionário

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Siglas e Abreviaturas utilizadas

Ac. – Acórdão AD – Acórdão Doutrinal AE – Assembleia de Escola Al – Alínea Art. – Artigo CP – Conselho Pedagógico CPA – Código do Procedimento Administrativo CRP – Constituição da República Portuguesa DC – Departamento Curricular DE – Direcção Executiva GD – Grupo Disciplinar LPTA – Lei do Processo dos Tribunais Administrativos STA – Supremo Tribunal Administrativo TCAS – Tribunal Central Administrativo Sul

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Introdução

No âmbito deste curso e do módulo de Código do Procedimento Administrativo foi solicitado que abordássemos o direito de audiência prévia dos interessados, pelo que centramos o objectivo do trabalho na análise, ponto por ponto, do disposto nos artigos 100º a 105º do CPA, não sem que antes se faça um ponto da situação sobre os conceitos de Audiência Prévia e de Interessados. A abordagem aos artigos 104º e 105º prende-se com o facto de considerarmos que nas diligências complementares os interessados podem ter uma quota parte relevante no andamento do processo que será levado a termo com o relatório final do instrutor do respectivo procedimento. Este “extingue-se pela tomada de decisão final,…”

pelo órgão competente que “na decisão

final expressa,… deve resolver todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não hajam sido decididas em momento anterior”

e que obrigado está ao dever de

fundamentação 3. Claro que não foi esquecido o facto de termos conexões articulares ao longo do CPA que, de quando em vez, reportamos nas situações que nos mereceram uma chamada de atenção particular. Isto também significa que, como já referimos atrás, o trabalho não é essencialmente teórico, éo quanto baste no nosso ponto de vista, e está mais voltado para o quotidiano e “as boas práticas” das escolas públicas. Enquadrou-se o trabalho numa vertente mais operativa e objectiva do manuseamento dos articulados do CPA, face a objectivos que são os deste curso. Este empreendimento desenvolve-se de acordo com dois vectores: a)

o primeiro prende-se com a especificidade da formação dos autores não ser da área jurídica, portanto deve encarar-se o presente trabalho como “não especializado”;

o segundo tem a ver com a área de actuação dos autores que, objectivamente, coloca este trabalho no âmbito do sistema educativo, na vertente de gestão e administração dos estabelecimentos de ensino públicos, mais centrado na acção da direcção executiva dos mesmos.

Nestas condições, optou-se por demonstrar uma situação específica, do quotidiano das escolas, adequada a cada um dos articulados em apreço, numa tentativa de não só mostrar a diversidade das situações expectáveis mas também conjugá-las com o espírito da lei, numa tarefa que se revelou, por si só, bastante complexa. Sabendo-se que um contexto escolar não é uno nem uniforme e que existe uma estrutura hierárquica consagrada, ainda que bastas vezes funcione de forma assaz “informal “, pretendemos

1 2 3

cfr. art. 106º do CPA. cfr. art. 107º do CPA. cfr. art(s). 124º e 125º do CPA.

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2 reflectir sobre a forma e o tempo que os clientes/cidadãos e as partes interessadas dispõem para se fazer “ouvir” pela Administração Escolar, até à decisão final. Baseados na intuição, decidiu-se elaborar um pequeno questionário 4, a utilizar junto das partes interessadas, numa pequena amostra, de modo a que fosse perceptível nos resultados: i)

se existe conhecimento sobre o direito de audiência;

ii)

se já recorreu a esse direito;

iii) se há disponibilidade para utilizar os mecanismos previstos para fazer valer os direitos em causa. O título do trabalho comporta três perguntas que são respondidas de duas formas distintas, uma que se desenvolverá ao longo do texto de desenvolvimento, a outra a que se responde sucintamente aqui: 1.

Porquê? Porque somos cidadãos de um “estado de direito democrático”

que tem, como

uma das tarefas fundamentais, de “assegurar e incentivar a participação democrática dos cidadãos na resolução dos problemas nacionais” 6, e como cidadãos temos “o direito de ser esclarecidos objectivamente sobre os actos do Estado” 7, “para defesa dos (nossos) direitos,…, das leis ou do interesse geral” 8, com as garantias de sermos ouvidos pela Administração “na formação das decisões ou deliberações”

que nos digam respeito.

Princípios da administração aberta e da transparência. 2.

Quando? Quando, como cidadãos, exercermos “o direito de apresentar, individual ou colectivamente,…, petições, representações, reclamações ou queixas”

ou exercermos “o

direito de ser informados pela Administração” , a requerimento. 3.

Como? Como cidadãos, administrados ou interessados o requerermos junto da Administração nos termos e nas formas estabelecidas no CPA e constitucionalmente consignadas 12.

Estas respostas pretendem marcar simbolicamente a hierarquia que subordina o CPA às prescrições constitucionais.

cfr. Anexos - original do questionário. cfr. art. 2º da CRP. 6 cfr. art. 9º da CRP. 7 cfr. art. 48º da CRP. 8 cfr. art. 52º da CRP. 9 cfr. art. 267º, ponto 5 da CRP. 10 vide nota 8. 11 cfr. Art. 268º, ponto 1 da CRP. 12 vide notas 8 e 11. 5

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Objectivos gerais

Analisar os conceitos de Audiência Prévia e de Interessados; Descrever o âmbito de aplicação do disposto nos artigos 100º a 105º; Analisar as consequências da inexistência de audiência dos interessados; Enquadrar situações do contexto escolar em cada um dos pontos do articulado referido; Descrever os procedimentos que respeitam a cada uma das situações descritas; Aplicar o questionário juntos das partes interessadas (uma pequena amostragem); Analisar os resultados da amostra.

Metodologias

Reuniões de planificação do trabalho e divisão de tarefas; Comunicação e partilha de informação via correio electrónico, entre os vários elementos do grupo de trabalho; Pesquisas na Internet sobre o tema central do trabalho; Consulta de sítios institucionais; Leitura e análise de bibliografia; Consulta cruzada de legislação específica, nomeadamente da área educativa; Proposta de estrutura geral e gráfica do trabalho; Reuniões de fixação das situações adequadas ao articulado em estudo; Revisão da proposta de trabalho final, presencialmente e/ou via correio electrónico; Fixação da versão final do trabalho.

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Desenvolvimento

A Constituição da República Portuguesa de 1976 vem consagrar que “o processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” 13, na linha do desejo então manifestado por muitos especialistas e práticos. Esta a génese do presente Decreto-Lei que teve em conta os ensinamentos do direito comparado e uma larga experiência que pôde ser colhida da aplicação das leis de procedimento administrativo em países com sistemas político-administrativos diferentes. Mas é na doutrina e jurisprudência portuguesas que se recolhem, de maneira decisiva, muitas das soluções então adoptadas. Nas várias versões que foram sendo trabalhadas adoptava-se a designação, mais tradicional entre nós, de “processo administrativo gracioso” quando a final perfilha a designação, mais moderna e rigorosa, de “procedimento administrativo”. Esta nova nomenclatura é utilizada não tanto por razões teóricas como sobretudo por razões práticas, uma vez que se afigura ser mais facilmente compreensível para o grande público a noção de procedimento administrativo. Como se trata, no fundo, de regular juridicamente o modo de proceder da Administração perante os particulares daí a designação de Código do Procedimento Administrativo. Fundamentalmente, um código deste âmbito e teor visa alcançar cinco objectivos, a saber: a)

Disciplinar a organização e o funcionamento da Administração Pública, procurando racionalizar a actividade dos serviços;

Regular a formação da Administração, por forma que sejam tomadas decisões justas, legais, úteis e oportunas;

Assegurar a informação dos interessados e a sua participação na formação das decisões que lhes digam directamente respeito;

Salvaguardar em geral a transparência da acção administrativa e o respeito pelos direitos e interesses legítimos dos cidadãos;

Evitar a burocratização e aproximar os serviços públicos das populações.

Com a elaboração deste Código, tanto o cidadão comum como os órgãos, funcionários e agentes da Administração passam a dispor de um diploma que condensa, em linguagem clara e acessível, o que têm de saber para pautar a sua conduta e para conhecerem os seus direitos e deveres una para com os outros 14.

13 14

cfr. art. 267º, nº 5 da CRP. adaptado do preâmbulo do Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro.

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5 Assim um acto administrativo sem um procedimento que o anteceda passará a ser excepção e o procedimento administrativo deverá caracterizar-se pela unidade dos actos e pelo seu carácter teleológico 15, já que visam atingir um determinado fim. “O Código do Procedimento Administrativo é”, portanto “um instrumento legislativo que veio introduzir na Administração Pública uma filosofia inovadora em que se privilegia e garante o relacionamento daquela com o administrado, de modo a que sejam tomadas decisões justas, legais úteis e oportunas, e se assegure a informação dos interessados e a sua participação na formação das decisões que lhes digam directamente respeito” 16.

do conceito de Audiência

É inovadora no Direito Administrativo português a consagração genérica do direito de audiência dos interessados pois só nos procedimentos sancionadores, nomeadamente no procedimento disciplinar, é que a audiência prévia dos interessados era obrigatória. Agora, os órgãos da Administração Pública “devem actuar em estreita colaboração com os particulares” ao “apoiar e estimular as (suas) iniciativas e receber as suas sugestões e informações” 17

assim como “devem assegurar a participação dos particulares,…, na formação das decisões que

lhes disserem respeito, designadamente através da respectiva audiência”

, “no respeito pelos

direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos” 19. Logo o princípio de audiência radica numa directriz constitucional, donde se retira que todo o processamento administrativo, para além de ser objecto de lei especial, assegurará “a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito”

, um direito

constitucional concretizado em sede deste Decreto-Lei, no seu art. 8º. Decorre ainda de directriz constitucional o facto de aos cidadãos ser assegurado o direito a serem informados pela Administração, sempre que o requeiram, bem como conhecer as resoluções definitivas que sobre eles foram tomadas, o acesso aos arquivos e registos administrativos, assim como a impugnação dos actos administrativos que os lesem

, consubstanciados ao longo de vários

artigos do CPA. Por força do princípio do inquisitório

a Administração tem de desempenhar um papel activo

na busca da prova e na direcção do procedimento e “no processo gracioso ou procedimento administrativo, cabe à Administração um amplo poder inquisitório (princípio da verdade real) sem 15 16 17 18 19 20 21 22

Teleologia – Ciências das causas finais. Ac. do STA de 17 de Março de 1994 – Rec. nº 31 659. cfr. art. 7º do CPA. cfr. art. 8º do CPA. cfr. art. 266º, ponto 1 da CRP. cfr. art. 267º, ponto 5 da CRP. cfr. art. 268º, pontos 1,2,3,4,5 e 6 da CRP. cfr. Art. 56º do CPA.

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6 prejuízo do dever de colaboração do particular interessado, especialmente no processo de interesse público e particular conjuntamente” (Ac. do STA, de 7 de Maio de 1987 – AD. 314, 164) 23. Uma das pedras de toque do direito refere o facto de que ninguém deve ser condenado sem que tenha primeiro oportunidade de se defender e no que respeita ao procedimento administrativo este dogma tem acolhimento no artigo 100º do CPA. No entanto o direito de audiência, como princípio, tem uma formulação mais ampla

pois a

Administração, quando tenha que resolver qualquer assunto ou ultrapassar uma dificuldade de trâmite, pode, se a questão respeitar aos direitos e interesses dos particulares, finda a instrução e em qualquer fase do procedimento, ordenar a notificação dos interessados para que se pronunciem acerca de qualquer questão. É a reafirmação dos princípios do contraditório e da colaboração dos interessados. O princípio do inquisitório, na fase de instrução do procedimento, tem relevo na ampla liberdade conferida ao órgão instrutor de poder “proceder às diligências que considere convenientes,…, ainda que sobre matérias não mencionadas nos requerimentos ou nas respostas dos interessados, e decidir coisa diferente ou mais ampla que a pedida” 25. Tratando-se, aqui, de uma formalidade discricionária por parte da Administração os particulares interessados no procedimento não têm um direito subjectivo exercitável perante a mesma e que se traduza no carácter imperativo da sua audiência, nos termos prescritos no art. 59º do CPA. A audiência a que o preceito alude não se confunde nem substitui a prevista no art. 100º do CPA. A introdução do direito de audiência vem alterar a tramitação tradicional do procedimento administrativo que seguia o esquema: i)

Requerimento do particular ou iniciativa da Administração;

ii)

Informação dos serviços;

iii) Decisão. que configura agora um novo tipo de funcionamento, ad alteram partae, a saber26: a)

Início do procedimento (requerimento do particular ou iniciativa da Administração);

Instrução (informações dos serviços, recolha de pareceres, informações dos interessados, etc.);

Projecto de decisão (elaborado pelo órgão instrutor, ou na sua falta, pelo órgão competente para a decisão);

Audiência dos interessados (escrita ou oral);

Decisão final (fundamentada);

cfr. José Manuel Santos Botelho e outros, Código do Procedimento Administrativo, Anotado e Comentado, 5ª edição. 24 cfr. art. 59º do CPA. 25 cfr. art. 56º do CPA. 26 segundo Freitas do Amaral e outros, cfr. Jorge Delfim, O Direito de Audiência dos Interessados no Código do Procedimento Administrativo (uma análise dos seus artigos 100º a 105º).

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7 Querendo ser mais rigorosos e descritivos podemos dizer que, nesta conformidade, as fases do procedimento serão, em regra, as seguintes: 1.

Início do procedimento;

Instrução;

O órgão instrutor informa o interessado do sentido provável da decisão e fundamenta-a

;

O órgão instrutor decide se o interessado deve ser ouvido por escrito ou oralmente ;

O interessado é ouvido;

O órgão instrutor elabora relatório final em que pondera as razões aduzidas pelo interessado;

O órgão competente toma a decisão final, devidamente fundamentada.

A Audiência dos interessados

pode tomar a forma escrita, genericamente a mais usual em

procedimento administrativo, ou a forma oral, mais restrita, a qual deve ser vertida a escrito e assinada pelos intervenientes no acto e é uma manifestação do princípio da transparência do procedimento. Aqui começa a 3ª fase do procedimento administrativo.

do conceito de interessados

A Constituição refere-se, ao longo do seu articulado, a cidadãos, um vocábulo extensivo não só aos cidadãos portugueses como a todos os outros indivíduos, estrangeiros ou apátridas, com residência em território nacional. Quando versa assuntos como Tarefas Fundamentais do Estado, Participação na Vida Pública, Direito de Petição e Direito de Acção Popular e Administração Pública o referente são os cidadãos, mas quando consagra os Direitos e Garantias dos Administrados coloca em realce a sujeição geral dos cidadãos face à Administração como administrados simples (epígrafe do respectivo artigo), não deixando, contudo, de utilizar o vocábulo cidadãos na sua forma extensiva. O vocábulo interessados surge como um qualificativo de um universo mais restrito, pois pretende-se chamar à colação todos aqueles que podem e devem ser notificados sobre os actos administrativos em que são partes interessadas 30. Os funcionários da Administração Pública estão numa categoria e estatuto diferentes, apesar de gozarem das mesmas garantias político-constitucionais

, face a uma relação de sujeição

específica podem ser considerados como administrados qualificados.

27 28 29 30 31

suspende a contagem dos prazos, cfr. art. 100º, ponto 3 do CPA. decisão discricionária do instrutor, cfr. art. 100º, ponto 2 do CPA. vide nota 28. cfr. Art. 268º, ponto 3 da CRP. cfr. art. 269º, pontos 1 e 2 da CRP.

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8 A utilização do vocábulo particulares ocorre, no CPA, como um equivalente de cidadãos, os administrados simples ou qualificados, ao longo dos artigos que directamente respeitam ao âmbito da análise deste trabalho, a saber os art(s). 4º, 5º, 7º, 8º, 9º 12º e 52º. O legislador epigrafou o art. 52º com referência aos interessados e não às Partes, o que é significativo pois o vocábulo utilizado é mais genérico e extensivo que o de partes, permitindo a intervenção no procedimento de pessoas que não estariam enquadradas no conceito processual de partes. Perante esta dicotomia e o facto de o procedimento administrativo ser uma sequência juridicamente ordenada colocam-se em confronto duas teses. i)

A Processualista – os seus defensores entendem que o Procedimento Administrativo é um autêntico processo, sendo de realçar que há diferenças substanciais entre o Procedimento e o Processo Judicial, mas são ambas espécies do mesmo género;

ii)

A Anti-Processualista – os seus defensores a reclamarem que o Procedimento não é um processo e que aquele é um género em si mesmo.

Não deixamos de salientar que um processo será uma sucessão ordenada de actos e formalidades tendentes à formação ou à execução de uma vontade funcional e sempre que a lei pretende disciplinar essa vontade, e desde que o faça ordenando o encadeamento sequencial de actos e formalidades para a obtenção de uma decisão final ponderada e adequada, aí teremos um processo. Consagra, pois, o CPA, de modo genérico, o direito de audiência dos interessados, em que o vocábulo interessados está referenciado nos art(s). 54º, 55º, 56º, 59º, 60º, 100º, 101º, 102º, 103º, 104º e 117º, nas partes que a este trabalho respeitam. O conceito de interessados é utilizado no CPA com extensão e compreensão diferentes e não admira que assim suceda pois, nessas referências legais aos interessados estão em causa efeitos e objectivos muito diferentes, logo o conceito terá significado e alcance diverso para cada uma delas. “É natural que a audiência obrigatória do art. 100º se restrinja a núcleo mais concentrado, do que aquele em função do qual se permite o direito de participação ou de informação” 32. Estamos perante os interessados obrigatórios quando, no procedimento, nos referimos aos destinatários dos efeitos da decisão a que tende o processo ou, nos procedimentos de iniciativa particular, também àqueles que figuram como requerentes. Os interessados secundários ou facultativos são aqueles a quem a titularidade de um direito ou interesse legalmente protegido lhes confere a faculdade de intervir no processo, apenas assumindo o estatuto de interessado quando, por sua iniciativa ou a chamamento facultativo da Administração, exerçam essa faculdade. “A audiência dos interessados prevista no nº 1 do art. 100º do CPA, embora não tendo como tal, assento constitucional, não constituindo, assim, a sua inobservância a ofensa a um direito 32

segundo Jorge Delfim, cfr. obra citada.

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9 fundamental, causal de nulidade nos termos da al. a) do nº 2 do art. 133º do mesmo Código, constitui, porém, juntamente com o princípio da participação enunciado no art. 8º do mesmo diploma legal, a concretização do modelo da administração participada expresso no nº (5) do art. 267º da CRP, que impõe à Administração Pública a participação dos particulares na formação das suas decisões que lhes digam respeito, sendo uma das manifestações mais flagrante do modelo de Administração aberta” (Ac. do STA, de 9 de Março de 1995 – Rec. nº 35 846). “São interessados a quem o acto administrativo tem de ser notificado, nos termos do art. 268º nº 3 da CRP, os destinatários directos dele, os intervenientes no procedimento administrativo graciosos através da legitimidade assegurada pelo art. 53º da LPTA, e, ainda os titulares de direitos ou interesses legalmente protegidos que possam ser lesados pelos actos a praticar no procedimento e que possam ser desde logo nominalmente notificados (art. 55º nº 1 do CPA) 33 O direito de audiência consagrado em sede do art. 100º deve, portanto, ser facultado aos interessados

obrigatórios

decisão,

já

relativamente

aos

interessados

secundários,

designadamente por não terem tido intervenção no processo, não está a Administração sujeita ao dever de os ouvir. A formalidade de audiência prévia tem excepções e estas estão consignadas no art. 103º do CPA. O princípio da audiência é uma das manifestações do princípio da transparência do procedimento.

consequências da falta de audiência

A opinião da doutrina na questão de se saber quais as consequências, em sede de vícios do acto decisório final, da preterição da audiência dos interessados não é pacífica. Neste particular existem três correntes doutrinais 34: a)

A que entende que a preterição da audiência, fora dos casos excepcionados no art. 103º, torna os actos anuláveis por vício de forma;

A que entende que a preterição da audiência implica a nulidade do acto decisório final;

A que entende que a preterição da audiência em todos os procedimentos teria como consequência a mera anulação, com excepção daqueles que em que tal audiência, se apresenta como dotada de uma dimensão qualificada, configurando-se como uma garantia fundamental, caso em que a consequência da sua preterição seria a nulidade.

Estas divergências prendem-se com o facto de a preterição do direito de audiência dos interessados se reportar à questão de se saber se estamos ou não estamos perante a ofensa a um direito fundamental. 33 34

Ac. do STA, de 11 de Março de 1997 – Rec. Nº 36 259. segundo José Manuel Santos Botelho, cfr. obra citada.

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10 A jurisprudência tem feito prevalecer a tese da anulabilidade dos actos administrativos por vício de forma. “A preterição da audiência dos interessados prevista no art. 100º do Código do Procedimento Administrativo não pode ser causa de nulidade do respectivo acto administrativo, conforme disposto no art. 133º nº 2, alíneas d) e f) daquele Código, podendo apenas inquiná-la de anulabilidade” 35. “A falta de audiência dos interessados, no procedimento administrativo, fora dos casos previstos no artigo 103º do Código do Procedimento Administrativo, invalida os actos praticados sem ela, tornando-os anuláveis por vício de forma” 36. “A falta de audiência do arguido constitui nulidade insuprível que torna ilegal o processo disciplinar e anulável a decisão punitiva” 37.

35 36 37

AD. nº 403, pág. 783. AD. nº 407, pág. 1153. Ac. do STA, 14 de Maio de 1991 – Rec. Nº 26 328.

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11 análise dos artigos 100º a 105º

Vamos centrar a nossa atenção nos referidos artigos para os quais iremos detalhar uma situação do contexto escolar que aí se enquadre, referindo o acto ou formalidade que daí decorra e atribuindo-lhe um instrutor ou designando o órgão competente. Pretende-se, agora, uma visão integrada do contexto normativo no quotidiano multivariado dos estabelecimentos de ensino. Optámos, aqui, por não sermos discursivos, recorremos, antes, a uma apresentação mais esquemática e facilitadora da apreensão das conexões que estabelecemos.

SUBSECÇÃO IV Da audiência dos interessados

Começa aqui a 3ª fase do procedimento administrativo que tem como pedra de toque o direito de participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam respeito consagrado no ponto 5 do art. 267º da CRP. Na verdade, o direito a ser informado sobre um determinado processo terá como “principal efeito positivo o de permitir ao interessado participar na formação da decisão ou deliberação exprimindo o seu ponto de vista no ou nos momentos oportunos” 38. O direito de audiência pode ter por objectivo o exercício de vários direitos: a)

O direito de defesa – quando os interessados sejam acusados da prática de algum ilícito;

O direito de representação – quando os interessados pretendem ver alterado um projecto de decisão tornado público de que resultam para eles prejuízos maiores que os necessários;

O direito de oposição – quando os interessados pretendem ser admitidos a um concurso público, quer para recrutamento de funcionários, quer para celebração de contratos administrativos;

O direito de resposta – quando os interessados pretendem replicar às afirmações aduzidas pelos titulares de interesses contrapostos aos seus, no mesmo processo.

A audiência dos interessados é uma manifestação do princípio do contraditório

, pelo que

assegura, assim, uma discussão plena através dum procedimento imparcial e público, o que implicará a necessidade de confrontar os critérios da Administração e dos Administrados e, muitas

38 39

segundo José Manuel Santos Botelho, cfr. obra citada. princípio geral do Direito, que não necessita de consagração expressa na lei.

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12 vezes, impõe o confronto dos critérios defendidos pelos vários interessados, que nem sempre defenderão interesses coincidentes. O direito a ser ouvido só será exercido plenamente se o interessado em causa tiver possibilidade de tomar uma determinada posição na sequência da análise de tudo o tiver sido carreado para o processo na fase instrução. A formalidade de audiência prévia, salvo as excepções previstas no art. 103º, aplica-se, seguramente, a todos os procedimentos de 1º grau, aqueles que visam preparar a prática de um acto primário. Já em relação aos procedimentos do 2º grau de iniciativa pública ou particular só se justifica a audiência dos interessados quando o acto secundário “se basear em matéria de facto nova que não conste do procedimento do primeiro grau e a decisão for desfavorável ao particular” 40. Serão do 2º grau todos os procedimentos de reclamação ou de recurso hierárquico ou tutelar. É vinculativo ao nível da decisão a tomar, informar os interessados sobre o sentido provável da decisão, à luz do disposto no ponto 1, isto apesar de haver uma corrente doutrinal que advoga que a Administração deveria elaborar um projecto de decisão, comunicá-la ao interessado para sobre ela se pronunciar e, finalmente, decidir. Esta tendência reivindica uma maior transparência administrativa e qualidade da acção administrativa caso assim se procedesse, apesar da perda de celeridade administrativa, ao invés de uma mera indicação de deferido ou indeferido sobre uma determinada pretensão, que configura o sentido provável da decisão. Artigo 100º Audiência dos interessados

1 - Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta. situação escolar

Previsível retenção do aluno na reunião de avaliação final do 3º período.

Audição do encarregado de educação do aluno, se este for menor, sobre o sentido da provável retenção do seu educando ou audição do aluno se este for maior, no mesmo sentido. Esta audição, que pode tomar a forma oral ou escrita deve, na primeira forma, ser vertida a escrito e assinada pelos intervenientes, acto ou formalidade o instrutor e o(s) interessado(s) ou, na segunda forma, assinada no procedimento pelo(s) interessado(s). Nos termos da modernização e celeridade administrativas pode (deve) recorre(r)-se a uma minuta – formulário. Este documento será arquivado no processo da direcção de turma respectiva. instrutor ou órgão 40

Director de Turma, da turma do aluno em causa.

Freitas do Amaral, segundo José Manuel Santos Botelho, cfr. obra citada.

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2 - O órgão instrutor decide, em cada caso, se a audiência dos interessados é escrita ou oral 41. situação escolar

Distribuição do serviço lectivo ao pessoal docente, quando a proposta é elaborada pela DE.

Audição oral do Coordenador do respectivo Departamento Curricular e/ou do Coordenador de Grupo Disciplinar/Disciplina sobre o sentido da proposta e das desconformidades funcionais e pedagógicas detectadas, de acordo com os critérios definidos em Conselho Pedagógico. acto ou formalidade Pode (deve) seguir-se a auscultação do DC e/ou do GR, em sede de no procedimento conselho dos respectivos professores, que elaborará a respectiva argumentação. Ficará registado em acta o assunto e as deliberações sobre o mesmo. Destas será dado conhecimento ao instrutor para decisão final. instrutor ou órgão

Presidente da DE.

3 - A realização da audiência dos interessados suspende a contagem de prazos em todos os procedimentos administrativos 42. situação escolar

Audição do arguido (aluno) em sede de processo disciplinar 43.

Notificar o arguido e o respectivo encarregado de educação, se este for menor, da realização da audiência oral a realizar em tal dia, às tantas horas, em determinado local 44, com uma antecedência mínima de dois dias úteis 45. Da acusação é extraída cópia e entregue ao aluno no momento da acto ou formalidade notificação. no procedimento O aluno deve fazer-se acompanhar pelo seu encarregado de educação se for menor e para exercício do direito de defesa dispõe de dois dias úteis para alegar por escrito o que tiver por conveniente, podendo juntar documentos e arrolar testemunhas até ao limite de três 46. instrutor ou órgão

Professor nomeado pelo Presidente da DE.

Artigo 101º Audiência escrita 1 - Quando o órgão instrutor optar pela audiência escrita, notificará os interessados para, em prazo não inferior a 10 dias, dizerem o que se lhes oferecer 47. situação escolar

Proposta de Projecto Educativo de Escola elaborada em sede de grupo de trabalho coordenado pelo CP.

decisão discricionária do instrutor. cfr. art(s). 58º, 69º, 71º, 72º e 73º do CPA. 43 a instrução do processo deve ser reduzida a escrito e concluída no prazo máximo de cinco dias úteis contados a partir da data de nomeação do instrutor. 44 cfr. art. 68º do CPA. 45 cfr. art. 46º, ponto 2 da Lei nº 3/2008 (Estatuto do aluno). 46 cfr. art. 43º, pontos 5 e 6 da lei atrás citada. 47 o prazo de 10 dias conta-se nos termos do art. 72º do CPA. 42

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14 Notificação das partes interessadas da Comunidade Educativa, para se pronunciarem sobre a proposta e dizerem o que tiverem por conveniente. Nomeadamente sobre a estrutura, filosofia, opções a curto, médio e longo prazos, objectivos gerais, definição de metas, operacionalização do projecto, nível de envolvimento das Comunidades Escolar e Educativa, apoios administrativo e financeiro, aferição dos resultados, avaliação da execução do acto ou formalidade projecto e lançamento do novo projecto educativo. no procedimento Devem ser notificados os Presidentes da Assembleia de Escola e da DE, os Coordenadores dos DC(s), os representantes dos alunos, dos pais e encarregados de educação ou as respectivas Associações, os representantes do pessoal não docente, os representantes da autarquia e da comunidade local e outros 48 cuja opinião seja considerada como relevante para a proposta. Para além da via notificatória, reduzida a escrito, deve optar-se pela divulgação via edital, via correio electrónico oficial, via página oficial da escola e/ou outros meios entendidos como convenientes. instrutor ou órgão

Presidente do CP.

2 - A notificação fornece os elementos necessários para que os interessados fiquem a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, indicando também as horas e o local onde o processo poderá ser consultado.

situação escolar

Convocação dos professores correctores dos exames nacionais para as reuniões de aferição dos critérios de avaliação e correcção das provas de exame.

Notificação dos professores correctores da primeira reunião a realizar em local determinado, no dia tal, às tantas horas, com a seguinte ordem de trabalhos e duração, com a antecedência mínima de dois dias. acto ou formalidade Deve ser entregue aos professores correctores, juntamente com a notificação, um exemplar da prova a corrigir, um exemplar dos no procedimento critérios de correcção e uma cópia das orientações do Júri Nacional de Exames, se as houver. Os demais instrumentos a utilizar durante o processo serão distribuídos na primeira reunião do júri de correcção. instrutor ou órgão

Agrupamento de Lisboa Ocidental, no uso de competência delegada pelo Júri Nacional de Exames.

3 - Na resposta, os interessados podem pronunciar-se sobre as questões que constituem o objecto do procedimento, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos. situação escolar

Pedido de revisão da decisão decorrente da avaliação no 3º período.

Requerimento escrito, devidamente fundamentado, do aluno ou do encarregado de educação, se aquele for menor, a solicitar a revisão da decisão de classificação final da(s) disciplina(s) tal. acto ou formalidade Este deve dar entrada nos serviços no prazo de três dias úteis a no procedimento contar da data de entrega das fichas de registo de avaliação no 1º ciclo e da afixação das pautas nos 2º e 3º ciclos 49. A este pode (deve) juntar os elementos que considere atinentes aos 48 49

estes ao abrigo extensivo do art. 59º do CPA. cfr. ponto 66 do Despacho Normativo nº 1/2005.

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15 argumentos da fundamentação, que melhor possibilitem a requerida revisão da decisão. A reavaliação da decisão pelo Conselho de Turma deverá ser tomada no prazo de cinco dias úteis após a recepção do pedido de revisão 50. A decisão final será tomada em sede do CP no prazo de cinco dias úteis e dela será notificada o requerente, pela DE, através de carta registada com aviso de recepção, no prazo de cinco dias úteis 51. instrutor ou órgão

CP 52.

Artigo 102º Audiência oral 1 - Se o órgão instrutor optar pela audiência oral, ordenará a convocação dos interessados com a antecedência de pelo menos oito dias 53. situação escolar

Defesa do arguido (professor) em sede de processo disciplinar

Notificação do arguido com entrega de cópia da nota de culpa, pessoalmente, por carta registada com aviso de recepção ou por aviso de citação publicado em Diário da República na manifesta impossibilidade de cumprimento das duas vias anteriores 54. Este tem um prazo de dez a vinte dias para apresentar a sua defesa acto ou formalidade escrita, apensar documentos relevantes e apresentar um rol de no procedimento testemunhas, até três testemunhas por cada facto a ouvir e requerer quaisquer diligências, que podem ser recusadas por manifestamente impertinentes e desnecessárias 55. A audição das testemunhas ocorre após notificação procedimental regular 56. instrutor ou órgão

Professor nomeado instrutor do processo 57.

2 - Na audiência oral podem ser apreciadas todas as questões com interesse para a decisão, nas matérias de facto e de direito. situação escolar

Análise das discrepâncias de classificação numa determinada disciplina/ano

O Coordenador do respectivo DC ou o Coordenador do GD notificará o professor em causa para uma audição prévia sobre a acto ou formalidade conformidade ou desconformidade da sua avaliação com os no procedimento referidos critérios. Esta audição pode ser tida como preventiva mas, se houver 50

cfr. ponto 67 do citado Despacho Normativo. cfr. pontos 68 e 69 do citado Despacho Normativo. 52 são intervenientes neste procedimento o Director de Turma que elabora relatório sobre a situação escolar do aluno, o(s) professore(s) das disciplinas objecto do pedido de revisão que elaboram relatório circunstanciado da conformidade da avaliação com os critérios, os seus, os da disciplina, os do GD e os gerais de escola, aprovados em sede do CP. 53 apesar de a lei não o especificar entende-se que a notificação deve sujeitar-se aos requisitos do ponto 2 do art. 101º, por forma a que na audiência oral se apreciem todas as questões com interesse para a decisão. 54 cfr. pontos 1, 2 e 3 do art. 59º do Estatuto Disciplinar. 55 cfr. pontos 3 e 4 do art. 61º do Estatuto referido. 56 de acordo com as normas prescritas neste CPA. 57 escolhido de entre os professores do mesmo serviço, de categoria ou classe superior à do arguido, preferindo os que possuam adequada formação jurídica. 51

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16 manifesto receio de desconformidade, deve ser lavrada acta descritiva, assinada pelos intervenientes. O âmbito da audição é claro. Verificação de conformidade com os critérios gerais de avaliação de escola, com os definidos em sede de GD e de Disciplina na avaliação produzida por um professor num dado momento. instrutor ou órgão

Coordenador do DC ou do GD 58.

3 - A falta de comparência dos interessados não constitui motivo de adiamento da audiência, mas, se for apresentada justificação da falta até ao momento fixado para a audiência, deve proceder-se ao adiamento desta. situação escolar

A falta do encarregado de educação do arguido (aluno), menor, à audição oral do mesmo em sede de processo disciplinar.

Na presença do instrutor o arguido telefona ao seu encarregado de educação pergunta pelo motivo da ausência e respectiva justificação, transmite-a ao instrutor e o mesmo convoca, nesse momento, nova audição oral para a data tal, às tantas horas, na seguinte sala e pede ao arguido que confirme com o seu acto ou formalidade encarregado de educação esta nova notificação. Ao entender como justificável a ausência até ao momento fixado no procedimento para a audição, o instrutor deve considerar a nova notificação feita, com o mínimo de dois dias úteis de antecedência59 e adia a audiência do interessado. Desta situação será lavrada acta, assinada pelos intervenientes, a saber: o instrutor e o arguido. instrutor ou órgão

Professor nomeado pelo Presidente da DE.

4 - Da audiência será lavrada acta, da qual consta o extracto das alegações feitas pelos interessados, podendo estes juntar quaisquer alegações escritas, durante a diligência ou posteriormente. situação escolar

A audição oral do arguido (aluno) perante o instrutor do processo disciplinar.

O arguido vai depor em sede de audiência oral, acompanhado do respectivo encarregado de educação se aquele for menor, perante o instrutor do processo disciplinar. Dá-se, assim, execução à notificação lavrada nos termos do CPA. O arguido, no exercício do direito de defesa, pode apresentar, na forma escrita, as alegações que entender por convenientes no prazo de dois dias úteis, apensar documentos e arrolar até três acto ou formalidade testemunhas. Estas apresentar-se-ão, para efeitos da sua audição, a acompanhar no procedimento o arguido sob pena de não serem ouvidas 60. No sentido de facilitar o processo de inquirição o instrutor pode (deve) preparar um questionário, elaborado a partir dos relatórios que resultam das diligências até então desencadeadas, que permitirá uma sequência ordenada e cronológica de questões, a versar todas as questões com interesse para a decisão, nas matérias de facto e de direito. 58 59 60

esta diligência pode ser desencadeada pelos Presidentes da DE e do CP. cfr. art. 46º, ponto 1 do Estatuto do Aluno. cfr. art. 43º, pontos 5 e 6 do Estatuto do Aluno.

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17 Da(s) audiência(s) oral(is) será lavrada acta, lida e assinada pelos respectivos intervenientes. instrutor ou órgão

Professor nomeado pelo Presidente da DE.

Artigo 103º Inexistência e dispensa de audiência dos interessados 1 - Não há lugar a audiência dos interessados: a) Quando a decisão seja urgente; 61 situação escolar

Acidente grave com um aluno, menor, na aula de Educação Física.

Activar, via telefónica, a emergência médica (112 ou directamente a corporação dos bombeiros voluntários) para encaminhamento do aluno ao centro de saúde (consulta de urgência) ou às urgências do centro hospitalar mais próximo. O acompanhamento do aluno é feito por um(a) auxiliar de acção educativa que será destacado, no momento, pelo chefe dos assistentes/auxiliares. acto ou formalidade O encarregado de educação (ou um dos pais) será, depois, no procedimento notificado, por telefone, da ocorrência e do local para onde o seu educando foi encaminhado, de modo a poder acompanhá-lo. Todos os documentos necessários serão processados, nomeadamente os destinados à activação do seguro escolar, se necessários. De modo a facilitar a execução de todos os procedimentos a escola deverá ter um protocolo que os estabeleça, centralizados na funcionária de serviço ao telefone (Pbx). instrutor ou órgão

DE 62.

b) Quando seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão. situação escolar

Simulacro de um acidente multidisciplinar na escola (sem aviso prévio).

De acordo com plano de Emergência e Segurança da escola, o Coordenador de Segurança articulará com as entidades a intervir no simulacro o dia, hora, situações e meios a ele afectar. Só os intervenientes directos terão conhecimento da situação, não só para testar a prontidão de resposta das entidades a envolver (protecção civil, bombeiros voluntários, polícia, etc.) como do plano acto ou formalidade de evacuação da escola e resposta a situações de emergência. no procedimento Este simulacro deverá contemplar, pelo menos, duas situações diferentes, por exemplo uma explosão no laboratório de química, com feridos graves para evacuação, como um incêndio no pavilhão com mais equipamentos informáticos. À hora e dia programados serão accionados os mecanismos de emergência previstos nos protocolos de segurança.

a necessidade de a Administração agir com rapidez liberta-a da prática da formalidade essencial da audiência, trata-se, assim, de obviar a que se veja afecta a satisfação imediata de uma necessidade pública. 62 o responsável por este processo deve ser o funcionário do Pbx independentemente de a DE ser, a seu tempo, informada da situação.

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instrutor ou órgão

Coordenador de Segurança 63.

c) Quando o número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada 64. situação escolar

Concurso público para contratação de um(a) assistente/auxiliar de acção educativa, onde foram contabilizados 10 candidato(a)s.

O percurso inicia-se com a verificação dos requisitos das candidaturas, seguida: da elaboração do projecto de listas com os candidatos admitidos e excluídos, da notificação dos candidatos excluídos para se pronunciarem sobre o sentido provável da decisão de exclusão, com a respectiva fundamentação, audiência dos interessados. acto ou formalidade De acordo com o regulamento do concurso 65: no procedimento elaboração do projecto de lista de classificação final dos candidatos admitidos para selecção dos três candidatos às entrevistas, notificação dos candidatos admitidos para se pronunciarem sobre o projecto de classificação, audiência dos interessados, lista final de classificação e selecção dos candidatos às entrevistas. Notificação dos três candidatos admitidos para a realização das entrevistas, a realizar em dia e hora tais. instrutor ou órgão

Presidente da DE.

2 - O órgão instrutor pode dispensar a audiência dos interessados nos seguintes casos: a) Se os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas; situação escolar

Aprovação do Plano Anual de Actividades da escola.

Da apresentação de propostas para a elaboração do Plano Anual de Actividades em sede do CP, que poderá (deverá) consultar as estruturas intermédias para colaboração dentro dos parâmetros definidos no Projecto Educativo, resultará a proposta de Plano Anual acto ou formalidade elaborada pela DE. Apresentada esta à Assembleia de Escola para parecer vinculativo, no procedimento que verificará da conformidade da proposta com o Projecto Educativo. A DE aprovará a versão final do Plano, de acordo com o dito parecer vinculativo 66. instrutor ou órgão

DE.

pode questionar-se a necessidade de a DE ser informada desta actividade dado que aquilo que se pretende é avaliar a prontidão de resposta das várias entidades, assim como os tempos de reacção e qualidade da actuação da escola. 64 inexistirá audiência quando estivermos perante “actos de massas” e elementares regras de bom senso e eficiência no exercício da acção administrativa deverão conduzir à não realização da audiência, sem prejuízo de, sempre que for possível, se proceder à consulta dos interessados, cfr. José Manuel Santos Botelho, obra citada. 65 na previsibilidade de haver um número de candidatos que inviabilize a audiência dos interessados, acima dos cinco candidatos (por exemplo), o regulamento do concurso deve estipular a modalidade de classificação dos candidatos de acordo com determinados critérios e seleccionar três candidatos (por exemplo) para as entrevistas. 66 cfr. art. 17º. do Decreto-Lei nº 115-A/98, alterado pela Lei 24/99.

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19 b) Se os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão favorável aos interessados 67. situação escolar

Marcação do período de férias do pessoal docente.

Em formulário pré-impresso os professores irão marcar o respectivo período de férias, tendo em atenção os serviços que estão distribuídos, nomeadamente aqueles que se prendem com os júris de exame e a correcção de provas escritas dos exames nacionais. acto ou formalidade Normalmente este procedimento ocorre em reunião do GD onde se no procedimento verificarão as conformidades dos períodos previsíveis com as várias tarefas. Se nada houver a contrapor as férias serão deferidas em sede da DE. instrutor ou órgão

Coordenador do DC ou Coordenador do GD 68.

Artigo 104ª Diligências complementares Após a audiência, podem ser efectuadas, oficiosamente ou a pedido dos interessados, as diligências complementares que se mostrem convenientes.

situação escolar

Uma proposta da DE a criar, na disciplina de Língua Portuguesa, turmas de nível nos 5º e 6º anos de escolaridade, sem ser ouvido o CP.

Sendo o âmbito da proposta uma inovação pedagógica e uma alteração substancial da elaboração dos horários, deveriam ser ouvidos o CP, com competências específicas no assunto e os professores directamente interessados. Assim, não só o CP pode (deve) solicitar diligências complementares acto ou formalidade para se assegurar da posse de todos os elementos que lhe permitam deliberar sobre o assunto, como todos os professores directamente no procedimento afectados pela proposta se podem (devem) mobilizar no sentido de esclarecerem o alcance da mesma e se poderem pronunciar sobre as implicações directas na sua actividade lectiva, e não só. Estas diligências complementares não serão, de todo, despiciendas num assunto deste teor. instrutor ou órgão

O Presidente do CP.

Artigo 105º Relatório do instrutor Quando o órgão 69 instrutor não for competente para a decisão final, elaborará um relatório no qual indica o pedido do interessado, resume o conteúdo do procedimento e formula uma proposta de decisão, sintetizando as razões de facto e de direito que a justificam.

a audiência só será de dispensar quando se trate de decisão inteiramente favorável aos interessados e já não quando ocorre um deferimento parcial ou condicionado; por outro lado, se o órgão com poder decisório final entender não ser de deferir na totalidade a pretensão dos interessados e a audiência já tenha sido dispensada, o processo terá de ser remetido ao instrutor para se proceder, então, à audiência dos interessados, cfr. José Manuel Santos Botelho, obra citada. 68 o órgão competente para a decisão final é a DE.

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situação escolar

Avaliação diária da qualidade das refeições servidas no refeitório escolar.

A confecção das refeições servidas no refeitório da escola é feita por uma empresa contratada pelos serviços do ministério da Educação e a qualidade das mesmas deve ser monitorizada diariamente. É preenchida uma ficha de registo diário com os respectivos parâmetros e, se nada de relevante houver a assinalar, é acto ou formalidade devidamente arquivada. no procedimento No entanto, havendo indícios e/ou indicadores de deterioração na qualidade das refeições, a escola deve providenciar a elaboração de um relatório circunstanciado, no qual proporá as medidas que entender por convenientes, nomeadamente a rescisão do contrato e enviá-lo para a respectiva Direcção Regional de Educação. instrutor ou órgão

DE 70.

Apesar de aqui terminar a 3ª fase do procedimento administrativo não queremos deixar de nos referir ao art. 117º que respeita à audiência dos interessados numa situação que envolve um dos instrumentos de desenvolvimento da autonomia das escolas – o regulamento interno. Artigo 117.º Audiência dos interessados 1 - Tratando-se de regulamento que imponha deveres, sujeições ou encargos, e quando a isso se não oponham razões de interesse público, as quais serão sempre fundamentadas, o órgão com competência regulamentar deve ouvir, em regra, sobre o respectivo projecto, nos termos definidos em legislação própria, as entidades representativas dos interesses afectados, caso existam. 2 - No preâmbulo do regulamento far-se-á menção das entidades ouvidas. situação escolar

Proposta de regulamento interno elaborado pela DE.

O regulamento interno impõe deveres, sujeições e eventuais encargos pelo que se deve proceder à audiência dos interessados, que sendo em número apreciável, obrigam a que esta consulta se faça ao abrigo do art. 118º para que no prazo de 30 dias os interessado apresentem por escrito as suas sugestões. acto ou formalidade A audiência pode também ser efectuada via CP, às estruturas no procedimento intermédias e demais representantes com assento no órgão. A iniciativa pertence à DE. Terminada esta consulta pública, elaborará a proposta final, com referência à mesma e dela fará entrega à Assembleia de Escola para apreciação e aprovação. instrutor ou órgão

DE 71.

entendido como instituição numa perspectiva organizacional em que se estrutura a Administração, pelo que órgão serão os indivíduos na óptica da actividade administrativa; são eles quem delibera, quem decide, não os centros institucionalizados de poderes funcionais; quem assina os contratos, quem acerta ou se engana nas resoluções são os indivíduos, em última análise, segundo Freitas do Amaral e João Alfaia, cfr. José Manuel Santos Botelho, obra citada. Esta uma opinião mais conciliatória do que as defendidas por Marcello Caetano e Afonso Queiró, Marques Guedes que podem ser consultadas na mesma obra. 70 o órgão competente para a decisão final é a DRE de Lisboa e Vale do Tejo. 71 o órgão com competência regulamentar é a DE mas o órgão competente para a decisão final é a Assembleia de Escola.

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análise aos resultados do inquérito

Na pequena amostra testada com a aplicação do inquérito, verifica-se que há um desconhecimento generalizado sobre o CPA, nomeadamente no que toca à audiência prévia dos interessados em procedimento administrativo atingindo esse desconhecimento um total de 80% do total dos inquiridos. Esse desconhecimento alastra-se ao seu conteúdo geral ou seja, desconhece-se se estes artigos tratam de algum direito que directamente relacione os inquiridos com o exercício do mesmo, em sede do CPA, num valor medido pelos 2/3 (66,6%). Quando questionados sobre que direito versa o artigo 100º só 20% dos inquiridos mostra saber que diz respeito à audiência dos interessados, 23,3% responde que respeita a um direito à educação e 56,6% desconhece qual será esse direito. Já o conhecimento da decisão abrange 70% dos inquiridos. A necessidade de contestar uma decisão final mostra que 80% dos inquiridos sente essa necessidade, o que talvez seja revelador de um clima geral de insatisfação que se vive nas escolas. A principal conclusão que retiramos é a de que o trabalhar com legislação não é um forte nas escolas, isto acarreta uma diminuição da qualidade participativa das partes interessadas na gestão escolar, em especial no que toca aos procedimentos administrativos e ao exercício do direito à informação, da aplicação do princípio do inquisitório e do direito de defesa e audição.

conhecimento dos artigos 100º, 101º,102º 25 20 15 10 5 0 Sim

Não número de inquiridos

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conhecimento do conteúdo dos artigos 30 20 10 0 Sim

Não

número de inquiridos

conhecimento específico do conteúdo dos artigos 20 15 10 5 0 Direito à Educação

Direito à Audiência dos Interessados

Não sei

número de inquiridos

conhecimento de decisão prévia 30 20 10 0 Sim

Não número de inquiridos

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necessidade de contestar decisão prévia 30 20 10 0 Sim

Não número de inquiridos

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Conclusão

O direito de audiência dos interessados corresponde à consubstanciação do artigo 8º Princípio da Participação do Código do Procedimento Administrativo que assegura aos particulares bem como às associações que defendam os seus interesses a participação na formação das decisões que directamente lhes digam respeito. Uma inovação no Direito Administrativo Português que decorre do princípio constitucional aflorado no ponto 5 do seu art. 267º - Estrutura da Administração, não só porque obriga a que o processamento da actividade administrativa seja objecto de lei especial, este CPA, como assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito. Mas é no artigo seguinte, o 268º - Direitos e Garantias dos Administrados, nos seus pontos 1 a 6, que se assegura aos cidadãos o direito a serem informados pela Administração sempre que o requeiram, bem como conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas, o acesso aos arquivos e registos administrativos, assim como a capacidade de impugnação de actos administrativos que os lesem. Fizemos uma análise detalhada da audiência dos interessados, vertida nos art(s). 100º a 105º, com uma passagem pelo art. 117º, integrámos conceitos e doutrinas relevantes à compreensão do articulado e, quando tido como conveniente, referimos acórdãos que nos dão uma perspectiva da jurisprudência actual. Neste contexto, a audiência obrigatória dos interessados quando inexistente ou preterida não pode ser causa de nulidade do respectivo acto administrativo mas antes pode inquiná-lo de anulabilidade, tal o sentido de acórdãos vários do STA sobre esta matéria. Dado que o trabalho se desenvolve em meio escolar tomámos a opção de apresentar, para cada ponto do articulado em análise, uma situação que se adequasse ao normativo e demonstrasse a variedade do quotidiano duma escola face ao âmbito de aplicação do CPA. Intuímos o pouco ou quase inexistente conhecimento do Código, nomeadamente no que respeita à audiência obrigatória dos interessados no procedimento administrativo e fora do contexto de acção da Direcção Executiva, e aplicámos um pequeno questionário endereçado à comunidade escolar, da qual excluímos os alunos por razões logísticas e de ausência dos interlocutores. O universo é pequeno e a aplicação do inquérito tinha por objectivo obter uma pequena amostra de resultados trabalhável e que, eventualmente, confirmasse a nossa intuição. Tal veio a acontecer, infelizmente. Esta situação é má para a qualidade das decisões e deliberações tomadas em sede dos órgãos de gestão e administração duma escola e dizem bastante do desrespeito sobre os procedimentos, dum modo geral, e da falta de garantias para o exercício do direito de audição e de defesa de direitos lesados, em sede de um processo administrativo.

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25 Pensamos ter atingido o objectivo de elaborar um pequeno manual

que permita uma

abordagem ao tema, audiência prévia dos interessados, para leigos integrados profissionalmente no sistema educativo, sector público. Ao invés de descrever, por exemplo, um processo disciplinar, que em si contém tudo o que seria pertinente para este trabalho, optámos por seleccionar, com muito esforço de adequação, exemplos dentro da vida da escola, em diferentes circunstancialismos. Seria interessante, num próximo trabalho, orientá-lo numa perspectiva descritiva e mais prática para a escola e para as partes interessadas, ou seja, numa óptica de gestão de qualidade, organizar os exemplos por sectores e por processos, dando uma panorâmica alargada da interacção com o CPA.

nunca foi nossa intenção elaborar um instrumento de pergunta/resposta ou, à imagem dos celebrizados manuais para totós um guia de acessibilidade ao CPA, antes sim um texto integrador dos normativos.

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Referências

Bibliográficas MIRANDA, Jorge e da SILVA, Jorge Pereira (2004); Constituição da República Portuguesa; Principia, 4ª edição BOTELHO, José Manuel Santos, ESTEVES, Américo Pires e de PINHO, José Cândido (2002); Código de Procedimento Administrativo Anotado e Comentado; Almedina, 5ª edição DELFIM, Jorge (2001); O direito de audiência dos interessados no Código de Procedimento Administrativo – uma análise dos seus artigos 100º a 105º; in http://www.verbojuridico.net/doutrina/administrativo/cpa_audienciainteressados.html (consultado a 28 de Junho de 2008) BARROS, Nuno Luís (2000); A audiência dos interessados no procedimento administrativo; in http://www.buscalegis.ufsc.br/arquivos/m1-audiencia.htm (consultado em 28 de Junho de 2008) (…); o processamento da actividade administrativa; in http://octalberto.no.sapo.pt/o_processamento_da_actividade_administrativa.htm (consultado em 28 de Junho de 2008) MACHADO, José Pedro e outros (1991); Grande Dicionário da Língua Portuguesa; Círculo de Leitores

Informativas (…) Perguntas frequentes; in http://www.cm-amadora.pt/PageGen.aspx?WMCM_PaginaId=30095 (consultado em 28 de Junho de 2008) (…); Informação jurídica Manual jurídico; in http://www.dgrhe.minedu.pt/Portal/WebForms/DGRHE/Fase_Inicial.aspx (consultado em 30 de Junho de 2008) (…); Guia do processo disciplinar; in http://www.minedu.pt/outerFrame.jsp?link=http%3A//www.ige.min-edu.pt/ (consultado em 1 de Julho de 2008) (…); Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo; in http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/973e19a909f86eff80256b2500391d bc?OpenDocument (consultado em 19 de Julho de 2008)

Acórdãos Tribunal Central Administrativo Sul, processo 04057/00 de 8 de Julho de 2004; art. 100º do CPA, procedimentos administrativos de 2º grau Tribunal Central Administrativo Sul, processo 11960/03 de 30 de Outubro de 2003; Audiência dos interessados, art. 100º a 103 do CPA, Natureza jurídica, Casos de não obrigatoriedade Supremo Tribunal Administrativo, processo 047907 de 6 de Dezembro de 2001; Procedimento administrativo, Audiência prévia, Formalidade essencial, Princípio da participação, Vício de forma in http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/973e19a909f86eff80256b2500391d bc?OpenDocument (consultado em 19 de Julho de 2008)

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Legislativas Decreto-Lei nº 15/2007, de 19 de Janeiro Decreto-Lei nº 184/2004, de 29 de Junho Despacho nº 17460/2006, de 29 de Agosto Decreto-Lei nº 135/99, de 22 de Abril Decreto-Lei nº 24/86, de 16 de Janeiro Despacho Normativo nº 1/2005, de 5 de Janeiro Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro Lei nº 3/2008, de 18 de Janeiro Lei nº 30/2002, de 20 de Dezembro Lei nº 94/99, de 16 de Julho

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Anexos

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29 Inquérito Nota Dirigido à Comunidade Escolar, da qual são excluídos os alunos por razões que se prendem com os objectivos e estrutura do presente inquérito (natureza das questões colocadas) e com questões de oportunidade já que os alunos estão ausentes, no presente momento.

1. Identificação - Professor - Funcionário dos Serviços Administrativos - Funcionário Auxiliar de Acção Educativa - Outros 2. Conhece o teor normativo dos artigos nº(s) 100º, 101º e 102ºdo Código de Procedimento Administrativo? - Sim - Não 3. Para que assuntos remetem estes artigos? - Direito à Educação - Direito à Audiência dos interessados - Direito dos interessados à informação - Outros assuntos 4. No contexto da organização escolar já tomou conhecimento de alguma decisão que tenha sido tomada a seu respeito, por via hierárquica, da qual discordava? - Sim - Não

5. No contexto da sua situação profissional já sentiu necessidade de contestar alguma decisão em que era tida como parte interessada? - Sim - Não 6. No contexto da sua situação profissional já foi ouvido, em instâncias superiores, para a tomada de uma decisão em que é parte interessada? - Sim - Não

Obrigado pela prestimosa colaboração.

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